Cahiers du CEFRES N° 16, Vznikání demokratické praxe v České republice
Antoine Marès (Ed.)
__________________________________________ Joseph HAERINGER Neziskové organizace, analyzátor a aktér veřejného lokálního prostoru
__________________________________________ Référence électronique / electronic reference : Joseph Haeringer, « Neziskové organizace, analyzátor a aktér veřejného lokálního prostoru », Cahiers du CEFRES. N° 16, Vznikání demokratické praxe v České republice (ed. Antoine Marès). Mis en ligne en / published on : août 2010 / august 2010 URL : http://www.cefres.cz/pdf/c16/haeringer_1999_neziskove_organizace.pdf Editeur / publisher : CEFRES USR 3138 CNRS-MAEE ://www.cefres.cz Ce document a été généré par l’éditeur. © CEFRES USR 3138 CNRS-MAEE
60
J. HAERINGER
Nezisková organizace, analyzátor a aktér veřejného lokálního prostoru Joseph Haeringer Fenomén neziskových organizací je předmětem trvalé, v různých obdobích znovu obnovované pozornosti. Jeho místo v naší společnosti je neustále zkoumáno ve světle starostí dané chvíle. My ho budeme zkoumat z hlediska demokracie, z hlediska jeho schopnosti zmobilizovat občany kolem otázek společnosti, vytvářet prostory, kde se naučí objevovat obecný prospěch přesahující nejrozličnější individuální zájmy. Ve Francii se centrem obav stává spíše budoucnost sociálního státu, který se vzhledem ke svým nutně omezeným prostředkům dostává do úzkých a musí čelit obrovskému počtu situací společenské izolace a nejistoty. Při bližším pohledu zjišťujeme, že jde o obecnou a zásadní otázku, neboť se týká společenského modelu, zejména vztahů mezi občanskou společností a státem. A právě zde nelze opomenout neziskové organizace s jejich možnostmi jednak vyzkoušet podoby mikro-společnosti, jednak zasáhnout do politické diskuse jménem občanské legitimity, která je v zákonodárných textech sice uznávána, ale v praxi, při různých lokálních akcích nebo iniciativách, často odmítána. Tyto souvislosti tudíž udržují neziskové organizace při životě a zajišťují jejich rozvoj. Nahodilost střídavě vede k více či méně rozsáhlé transformaci iniciativ neziskových organizací. Z toho vyplývá permanentnost jevu spočívající především v jeho tvárnosti a přizpůsobivosti. Chápeme, že nezisková organizace je dobrým analyzátorem vývoje společnosti. Schopností organizovat prostor a svým fungováním se rovněž stává aktérem tohoto vývoje. Jak toto zjištění vysvětlit a pochopit jeho společenskou dynamiku? Ve svém příspěvku bych rád navrhl několik témat k zamyšlení, o nichž můžeme diskutovat.
CAHIERS DU CEFRES
61
Nejdříve se tedy dotkneme několika nevyhnutelných otázek, jako je ekonomická, sociální a politická dimenze neziskových organizací a poté načrtneme scénáře jejího začlenění do měnící se francouzské společnosti. Pokusíme se ukázat, jakým způsobem neziskové organizace vytvářejí společenské vzorce s různými logikami a že toto uspořádání je vždy jen dočasným výsledkem deliberačního procesu, v jehož rámci získává obecný prospěch svou legitimitu. Právě v tomto smyslu mohla být nezisková organizace prohlášena za „školu demokracie“. Uvidíme také, za jakých podmínek k tomu dochází.
1/ EKONOMICKÁ SMĚNA (EKONOMICKÝ ROZMĚR NEZISKOVÉ ORGANIZACE) Neziskové organizace jsou stále častěji zřizovány veřejnou mocí, čím dále více musí konkurovat výdělečným podnikům. A čím dál méně si mohou dovolit opomíjet analýzu svého působení z ekonomického hlediska. V průběhu třiceti vítězných let, v období růstu a plné zaměstnanosti, patřily do netržního sektoru státního přerozdělování zajišťovaného sociálním státem podle demokratického principu rovnoprávnosti. Trh byl považován za objektivní základ pro poskytování zdrojů, přispíval k bohatství a doprovázel růst, synonymum pokroku. Jakožto tvůrce bohatství zásoboval poplatky odváděnými státu redistribuční oběh sociálního státu. Významné funkce, kterým sociální stát propůjčil charakter institucí, spadaly pod „veřejný sektor“ vybudovaný na koncepci národní solidarity. Pojem „obecného blaha, společenské užitečnosti“ vyplýval tedy z politické volby. V 80. letech dochází k významnému obratu: sociálně-ekonomický smír je zpochybněn. Sociální stát nedokáže již zajišťovat vzrůstající a stále rozmanitější potřeby vytvářené stále nerovnoměrnějším trhem. Na veřejné a neziskové instituce, hlavní ekonomické aktéry tohoto netržního sektoru, je proto vyvíjen tlak, aby snížily náklady na poskytované dávky a zvýšily jejich produktivitu. Tento rozpočtový imperativ doprovázejí určité aktivity v sektoru služeb, stát se zprošťuje svého závazku a vyzývá konkurenci k zajištění dávek, jejichž solvence k organizování trhu nestačí. V tomto kontextu se hledá optimální organizační podoba, která by nestejnorodé potřeby dokázala uspokojit a současně minimalizovala pořizovací náklady.
62
J. HAERINGER
Prvním zjištěním, k němuž docházíme, je „institucionální izomorfizmus“. 1 Přizpůsobivost neziskových organizací je mimo jiné důsledkem nahodilosti, které podléhají a která je určitým způsobem utváří. V období růstu, kdy nezisková organizace patřila do netržního sektoru a pod záštitou státu a v rámci jeho paternalismu se účastnila přerozdělování, musela valorizovat svoji operativnost, svoji schopnost postihnout sociální potřeby a dosáhnout, aby byly ze strany institucí uznány a patřičně uspokojeny. Snažila se tak obhájit své působení, které o to více záviselo na veřejné moci, čím více se snižovala schopnost neziskové organizace zmobilizovat občany a vytvořit společenský neziskový projekt. Docházelo tedy k určitému mimetizmu. Neziskové organizace se stávaly více či méně pomocníky veřejné moci, operátory programů. Současně pozorujeme přechod k „tržnímu izomorfizmu“, který probíhá podle podobné logiky. Některé neziskové organizace vystavené konkurenci ostatních aktérů si osvojují metody a techniky trhu. Ve jménu požadované výkonnosti zavádějí a současně legitimizují tržní logiku. Za neuvědomělého napomáhání aktérů neziskových organizací tak v jistém smyslu dochází ke komercializaci veřejného majetku. Stojíme tudíž před slepou uličkou – aby se úloha neziskové organizace neomezila jen na zformulování takového solidárního projektu, který by zohledňoval praktiky utilitaristické logiky, musíme znovu prozkoumat možnosti ekonomiky se zřetelem k pluralitě jejích aktérů a logik. Omezení trhu: přínos neziskových organizací Ekonomové zdůrazňují, že výkonný trh musí splňovat tři podmínky: absence moci, dokonalá informovanost a absence externality, pokud transakce mezi dvěma stranami nemá vliv na ostatní. Musíme tudíž konstatovat, že trh s veřejným majetkem je odsouzen k nezdaru a že dávka, předmět transakce, vytváří informativní asymetrii. Organizace služeb spravujících veřejný majetek se řídí logikou rovnosti a nesoupeření. Jde o to, zajistit všem občanům prostředky potřebné k uspokojení těch potřeb, které jsou předmětem národní solidarity. Tyto prostředky však nemohou být určeny pouze některým osobám, či rivalizovat s potřebami jinými. Na rozdíl od výdělečného podniku, který nemůže na poptávku po veřejném majetku, ani na externalitu zakázky, která není zákazníkem zformulována, adekvátně odpovědět, dokáže nezisková organizace odpovědět 1 Proces, v jehož průběhu se jistá součást zvláštního institucionálního systému, v tomto případě nezisková organizace, přibližuje dominantnímu modelu, a to buď z nutnosti, nebo v důsledku mimetizmu, či přejímání norem.
CAHIERS DU CEFRES
63
na nejrůznější situace, na něž nemůže prostřednictvím svých veřejných služeb reagovat stát. V případě, že podnik nemá k dispozici dostatečné informace k vytvoření jasného a kontrolovatelného transakčního vztahu, může ho nezisková organizace nahradit; navíc zformulováním solidárního projektu a prokázáním demokratického fungování dokáže vzbudit důvěru svých uživatelů. Touto kvalitou nabídky, jíž se nezisková organizace liší od tržního podniku, je však zpochybněno fungování neziskové organizace z hlediska její schopnosti sdružovat všechny příjemce, veřejnost v celé její rozmanitosti a příslušné uživatele. Nabídka spojená s osobitou vizí společnosti odpovídá očekávání veřejnosti, která si přeje se této vize účastnit a podílet se na ní. Kulturní rozmanitost neziskových seskupení o této kulturní dimenzi spojené s nabídkou jasně vypovídá. Nedistributivní charakter zisku podněcuje uživatele k angažovanosti, která může vést až k rozhodnutí podílet se na kontrole fondů a určování orientace. Tento rozměr se uplatňuje zejména v kompromisní logice profesionálů, kteří si ve snaze vzbudit důvěru uživatelů přejí jejich účast v rozhodovacích orgánech. A naopak uživatelé, v zájmu kvality poskytovaných služeb, žádají odborné kompetence. Specifická dynamika neziskových organizací tedy spočívá právě ve společném vytváření poptávky a nabídky. „Solidární ekonomika“ tvoří jinou formu směny, která je základem sociální soudržnosti. Trh, synonymum svobody a rovnosti, produkuje i fragilitu, selektivitu, a to v tom smyslu, že směnu vytrhuje z jakéhokoli sociálního vztahu a převádí na vztah čistě monetární. Subjekt mizí, zůstává jenom spotřebitel.
2/ OTEVŘENÍ SE VEŘEJNÉMU PROSTORU (POLITICKÁ DIMENZE NEZISKOVÉ ORGANIZACE) Nezisková organizace se rodí z potřeby, z vakua. Jakmile přirozená solidarita, uvnitř společenství děděná, nestačí tuto potřebu pokrýt, vznikají jiné formy. Můžeme uvést celou řadu případů: dětské jesle, pečovatelská služba, podpora žadatelů o místo… atd. Primární solidaritu, která člověka vede k tomu, aby se podělil, nelze oddělovat od solidarity institucionální, kde vzájemná pomoc nachází podporu, další pokračování v opatřeních veřejné pomoci. Potřeba vyvolávající solidaritu se přímo dotýká lidského soukromí. Výzva ostatním aktérům, občanům, přenáší tuto potřebu do veřejného pro-
64
J. HAERINGER
storu. Vznikem konkrétní formy spolupráce přechází potřeba do veřejné sféry a musí být členy neziskové organizace schválena, jinak by spolupráce skončila. Deliberační proces, který je podmínkou podobné dohody, spočívá v tom, že členové neziskové organizace musí mezi rozličnými individuálními zájmy postihnout obecný prospěch, který jako takový uznávají. Ten, jakožto základ politického společenství, je stanoven v konfrontaci jednotlivých aktérů, při níž svůj názor zdůvodňují. Toto politické společenství je nového typu, neboť se rozhoduje nezávisle. Demokratický proces, kterým vzniká, vytváří zvláštní společenský prostor, jímž se zásadně odlišuje od společenství přirozeného nebo zděděného, neboť prostřednictvím deliberačního procesu samo určuje své vlastní hodnoty. Společenství však může vznikat i z pocitu příslušnosti ke stejnému kulturnímu světu. V tomto případě budují členové organizace společenský prostor pomocí rituálů, uznávaných norem, sdílených hodnot. V naší moderní společnosti nejsou tato společenství – podobně jako společenství zděděná – globalizující. Jsou parciální a otevřená, o čemž svědčí i skladba jejich členů. Podléhají stálé kontrole a svoji existenci musí obhajovat. V tomto smyslu jsou „školami demokracie“. Tento vznikající demokratický prostor, který může být výsledkem kritického vztahu ke stávajícím institucím, je strukturován třemi dimenzemi: zformulování projektu, který realizací konkrétního cíle směřuje k sociální transformaci; budování nové identity založené na společné kultuře neodmítající odlišnosti; přesvědčování, jímž členové sdružení obnovují svou sounáležitost se společným projektem překračujícím individuální zájmy. A v právě v tomto smyslu má nezisková organizace uznávané místo v naší občanské společnosti. Její význam nespočívá v redukujícím výkladu jejího poslání jako opozice vůči státu, ale v její schopnosti „rozvíjet nezávislý veřejný prostor“ založený na deliberační schopnosti a neřízený penězi a mocí. Tyto prostory, jež v zavedených společnostech zapustily své kořeny, formují aktéry veřejného prostoru.
SCÉNÁŘE Nezisková organizace se může stát aktérem transformace, a to jak ve své ekonomické, tak i politické dimenzi, pokud buduje veřejný prostor, jehož nezávislost bude výsledkem uspořádání diferencovaných logik v celek vzešlý z deliberačního, demokratického procesu. Tři popsané scénáře vycházející z různých národních kontextů se mohou stát podnětem k zamyšlení, neboť vytvářejí modely možné budoucnosti nevznikající mechanickými procesy, jež by nám unikaly, ale volbou.
CAHIERS DU CEFRES
65
1/ „neo-liberální“: přechod od poručnické regulace státu k regulaci konkurencí zajišťované trhem. Stát se zprošťuje svých závazků a v oblasti veřejného majetku se vytváří jakýsi trh. Poskytovatelem služeb se místo státu stává organizátor nabídky a poptávky. V oblasti nabídky jsou nezisková sdružení konfrontována s výdělečnými podniky. Poptávka je udržována systémem subvencí udělovaných uživatelům, kteří se stávají spotřebiteli poskytovaných služeb. Konzumeristická dimenze nabývá vrchu nad dimenzí občanskou a diskvalifikuje organizátory sítě, kteří až dosud strukturovali vztah s veřejnou mocí. Je upřednostňována individualistická dimenze svobody a demokracie na úkor dimenze kolektivní. Dopady odvisí zejména od národního kontextu: dochází k valorizaci „společenské smlouvy“, která může solidaritu oslabit, nebo naopak neziskové organizace stimulovat k začlenění nabídky do sítě, která je příslušným osobám nejblíže. Podmínkou výkonnosti se stává správní dimenze a objevuje se dualita mezi profesní neziskovou organizací (podle modelu podniku) a neziskovou organizací postavenou na lidských vztazích, která je odkázána na charitativní logiku. 2/ „sociálně-etatistický“: modernizované a renovované veřejné správní úřady zůstávají garantem nabídky veřejných služeb na celém území. Jedná se o vyjádření republikánského principu rovnosti všech občanů. Nerovnováze sociálního státu se čelí vypracováním veřejné politiky různých sektorů. Mezi pomocí a zaměstnáním tak vzniká zprostředkovatelský prostor, tím výraznější, čím je přístup k zaměstnání obtížnější a více selektivní. Uspořádání prostoru určuje několik činitelů: výběr zaměstnanců, zvláštní reglementace některých oblastí a konečně schválení organizací poskytujících potřebné služby. Tento „přechodný“ trh práce trpí svým rozvojem a izolací. Přechod od sociální pomoci k zaměstnání je čím dál náhodnější; pokud se tato opatření nebudou opírat o společné fiskální struktury, zůstanou pouze dílčí a zasáhnou pouze některé oblasti. Neziskové organizace jsou chápány jen jako nástroje uvádějící v život specifické programy s omezenou působností. 3/ „solidární ekonomika“ uplatňuje strategii usilující o zformulování logiky socializace (sociálního začlenění) a zaměstnanosti. Rozpor mezi
66
J. HAERINGER
stvrzením individuálních práv a postupujícím procesem „desafiliace“, zranitelnosti, nejistoty, společné ztráty sociálních vztahů a zaměstnání se stále prohlubuje. Od státu je požadováno, aby daňovými a speciálními opatřeními podpořil občanskou iniciativu. Cílem je takové uspořádání, v němž by se solidarita uplatňovaná prostřednictvím práva spojovala s aktivitami přispívajícími k udržení či vytvoření sociálních vztahů. V tomto scénáři má být stát znovu postaven do partnerského vztahu s občanskou společností. Kromě mimořádných opatření je od státu požadována i angažovanost v oblasti školství a kultury; má napomáhat k šíření a podpoře všech forem občanských iniciativ, které přenášejí odpovědnost na aktéry. Jde o přechod od programové logiky k logice projektů vlastní pomoci. Základem občanské společnosti není již smlouva mezi jednotlivci, ale solidarita vyplývající ze stejné příslušnosti a podpořená kolektivními praktikami využívajícími primární sociability. Nezisková organizace znovu působí jako „zprostředkující prostor“ mezi základními vztahy a organickou institucionální solidaritou. Tyto tři scénáře ozřejmují modely, které jsme v různých zemích pozorovali. Umožňují pochopit omezení daná zaměřením neziskových organizací a současně i odpovědnost, která z jejich volby vyplývá. Ambivalence neziskových organizací, kterou jsme v nejrůznějších národních kontextech konstatovali, odkazuje nejen k volbě jejich zaměření, ale i ke způsobu fungování. Četné analýzy se spokojily s pouhým funkcionalistickým pozorováním neziskové organizace v sociálním systému, který obohatily o ducha či iniciativu. Toto hledisko je třeba překonat a pochopit zásadní ekonomické a politické otázky, jež stojí v centru dynamiky neziskové organizace. Můj příspěvek si klade za cíl diskusi o této otázce zahájit.
