Januari 2012
O
BR KER
Special Report
Focus op de wereld Kennis voor mondiale ontwikkeling
Kennisbrief mengeling van oud en nieuw Nieuwe wereld vraagt visionair kennisbeleid Vier themaplatforms behoeven overkoepelende visie Capaciteit voor kennis
SPECIAL REPORT
O
Inhoudsopgave
BR KER
4 Focus op de wereld
The Broker, issue 27 December 2011
6 Een troebel beeld
The Broker offers knowledge of global development issues. The Broker aims to contribute to evidence-based policy making and action by encouraging exchanges between knowledge producers and development professionals. The Broker will be a reliable source of information for all those concerned with development and globalization, especially in the fields of economics, human security, governance, and science and technology.
De Kennisbrief lijkt een melange te zijn van oudere kennisnota’s met nieuwe kabinetsprioriteiten. Maar pas in de concrete invulling zal blijken welke richting het kennisbeleid inslaat.
8 Een wijde blik Voor een succesvol kennisbeleid geldt dat de kennisinfrastructuur voor ontwikkeling aansluit bij de grote mondiale uitdagingen.
11 Een superplatform Wie moeten er in de kennisplatforms en hoe worden de onderzoeksvragen bepaald? Dat hangt sterk samen met inhoudelijke prioriteiten.
15 Voorbij Zuid-Noord Opbouw van kenniscapaciteit in het Zuiden is weer terug. Maar is het niet tijd om voorbij Noord-Zuid te denken en in te zetten op mondiale kennisnetwerken?
The Broker is published bimonthly, with an accompanying web magazine (www.thebrokeronline.eu) and email newsletter. Editor in Chief: Frans Bieckmann,
[email protected] Managing editor: Ellen Lammers Web editor: Evert-jan Quak English-language editor: Mark Speer Editorial assistant: Britt Myren, Nicole Emmerik Research: Chris van der Borgh (conflict), Janne Nijman (global justice) Editorial Committee: Johan van de Gronden, Erik van Heeswijk, Bram Huijsman, Mirjam Ros-Tonen, Kees Schaepman, Fons van der Velden Production and website: Contactivity bv, Stationsweg 28, 2312 AV Leiden, the Netherlands Layout: Anita Toebosch Photo research: Rutger Engelhard Cover Photo: Hollandse Hoogte / Jurjen Drenth, Dutch Image Publisher: Stichting International Development Publications (IDP), Leiden, the Netherlands Board of IDP: Louk Box (chair), Evelijne Bruning, Ton Dietz, Rajendre Khargi The Broker is funded by the Netherlands Organization for Scientific Research (NWO)/WOTRO Science for Global Development. The opinions expressed in The Broker are those of the authors and do not necessarily reflect those of its publisher or funding agencies. Readers are welcome to reproduce materials published in The Broker provided that the source is clearly acknowledged. ISSN 1874-2033
Kennis delen is macht Dit Special Report is samengesteld door Evert-jan Quak, Ellen Lammers en Frans Bieckmann. Het is een weerslag van het debat over het kennisbeleid van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken dat de afgelopen maanden werd gevoerd op de website van The Broker. Aan die discussie namen 49 mensen deel, en hij werd ook gevoed door de consultaties die het DGIS in september op het departement hield. De namen van de deelnemers zijn hiernaast op een rijtje gezet. Al hun bijdragen zijn te lezen op de website. Omwille van de leesbaarheid hebben we veel van de meningen samengevat in onze eigen woorden zijn slechts hier en daar citaten gebruikt. Wij hebben zo goed mogelijk recht proberen te doen aan de verscheidenheid aan opinies en invalshoeken. Het Special Report is opgedeeld in vijf artikelen. Ten eerste een hoofdredactioneel commentaar van Frans Bieckmann. Daarna een korte introductie van het kennisbeleid zoals staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Ben Knapen dat in november presenteerde in zijn Kennisbrief. Vervolgens een uitgebreider artikel dat vooral ingaat op de uitdagingen die de snel veranderende mondiale verhoudingen stellen aan een kennisbeleid. Het een-na-laatste artikel gaat over hoe de vijf door Knapen voorgestelde kennisplatforms moeten worden opgezet, en welke dilemma’s daarbij naar voren komen. Tot slot gaan we in op de vraag of capaciteitsopbouw – investeringen in onderzoekscapaciteit en kennisinstituten in ontwikkelingslanden - nog prioriteit moet krijgen in deze tijd. Dit Special Report en het onderliggende debat op de website kwamen tot stand met financiële ondersteuning van WOTRO – Research for Global Development, NCDO en ECDPM.
2
www.thebrokeronline.eu
Deelnemers aan het Broker kennisdebat Alexander Kohnstam – Partos Jose Komen – Universiteit van Amsterdam (UVA) Peter Konijn - Knowing Emerging Powers Arie Kuyvenhoven – Universiteit van Wageningen (WUR) Michiel Keyzer – Vrije Universiteit Amsterdam (VU) & Chinese Academy of Sciences (CCAP) Jeroen de Lange - Cordaid Arno Maatman – International Centre for development oriented research in Agriculture (ICRA) Gerdien Meijerink – Universiteit van Wageningen (WUR) Ton Meijers – Oxfam Novib Henk Molenaar - WOTRO Science for Global Development. Martien Molenaar – SAIL Manuela Monteiro – Hivos Nicky Pouw – Universiteit van Amsterdam Rudy Rabbinge – Universiteit van Wageningen (WUR) Louise van Schaik - Instituut Clingendael Bart Schultz - UNESCO-IHE Carmen da Silva Wells - IRC International Water and Sanitation Centre Stef Smits - Latin America Regional Programme & IRC International Water and Sanitation Centre David Sogge - Transnational Institute (TNI) Bart de Steenhuijsen Piters - Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) Josine Stremmelaar - Hivos Sietze Vellema – Universiteit van Wageningen Ine Vanwesenbeeck - Rutgers WPF en de Universiteit van Utrecht Andre van der Zande - RIVM Margreet Zwarteveen – Universiteit van Wageningen (WUR)
Hollandse Hoogte / Jurjen Drenth, Dutch Image
Han Aarts – Universiteit van Maastricht & Mundo Bernard Berendsen - Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) Kees Biekart – Internationaal Instituut voor de Sociale Wetenschappen (ISS) Rutgerd Boelens – Universiteit van Wageningen (WUR) Ria Brouwers - Internationaal Instituut voor de Sociale Wetenschappen (ISS) Hedwig Bruggeman - Agri-ProFocus Ko Colijn – Instituut Clingendael Sarah Cummings - IKM Emergent Ton Dietz – Afrika Studie Centrum (ASC) Fiona Dove – Transnational Institute (TNI) Kathleen Ferrier - CDA Alan Fowler - Internationaal Instituut voor de Sociale Wetenschappen (ISS) Bert van Geel – Overheid van Sint Maarten Ruben van Genderen - Instituut Clingendael Rene Grotenhuis – Cordaid Leo de Haan - Internationaal Instituut voor de Sociale Wetenschappen (ISS) Anita Hardon – Universiteit van Amsterdam (UVA) Paul Hassing – ex-Ministerie van Buitenlands Zaken Anne-Marie Heemskerk - Partos Harry Heemskerk - Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) Bert Helmsing - Internationaal Instituut voor de Sociale Wetenschappen (ISS) Wenny Ho – onafhankelijk adviseur Reinier van Hoffen - PSO, Capacity building in developing countries Henk Jochemsen – Prisma
The Broker
Special Report
Januari 2012
3
SPECIAL REPORT
editorial
Focus op de wereld Focus is een centraal woord in het vocabulaire van staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Ben Knapen. En terecht: een relatief kleine speler op het wereldtoneel als Nederland is, moet het zich concentreren op een beperkt aantal geografische en thematische gebieden, en zorgen dat het daar voldoende massa en macht opbouwt om echt verschil te kunnen maken. Daarvoor is kennis een cruciaal middel. Focus moet helderheid scheppen, versnippering voorkomen, zorgen dat alle neuzen dezelfde kant op staan zodat gezamenlijk en volgens een eenduidige strategie aan de weg getimmerd kan worden. Dat kan alleen als er een duidelijke visie ligt waar het beleid heen moet. Als een dergelijke visie er niet is, wordt focussen niet meer dan inzoomen. Op details, op de waan van de dag, op de belangen die op dat moment het sterkst naar voren gebracht worden. In de Kennisbrief waarin Knapen zijn nieuwe kennisbeleid ontvouwt, is de focus vooral aanwezig in de vier beleidsprioriteiten die de staatssecretaris heeft bepaald. Daaromheen moeten vier ‘kennisplatforms’ worden ingericht. Een vijfde moet gaan over ‘innovatieve, thema-overstijgende interventiestrategieën’. Maar daar houdt de focus wel zo’n beetje op. Het Brokerdebat over de Kennisbrief ging alle kanten op. Dat is niet alleen het gevolg van de versnipperde belangen en deelvisies in de ontwikkelingssector en de kennisinstellingen, maar ook van de brief zelf. Een reeks vragen en dilemma’s kwam naar voren: • Vraag- of aanbodsturing: moeten we Nederlandse kennisinstellingen financieren of inzetten op capaciteitsopbouw van onderzoek(sinstituten) in het Zuiden? • Vraag- of aanbodsturing: gaan we uit van korte termijn Nederlandse politieke prioriteiten en belangen (topsectoren) of staan de belangen van armen in het Zuiden voorop? • Vraag versus vraag: gaat het om de directe lokale onderzoeksvragen van betrokkenen en praktijkexperts in het Zuiden? En zo ja, hoe bepalen we dan wie de relevante partners daarin zijn: wetenschappers ter plaatse, lokale overheid, bedrijven, maatschappelijke organisaties, boeren? Of gaat het om een kennisinfrastructuur die contextuele analyses kan uitvoeren en zo kan bepalen wat er in een specifieke situatie precies aan onderzoek en beleid nodig is? • Zoomen we in op technisch onderzoek gericht op ‘innovatie’, of hanteren we een brede blik; willen we slimme uitvindingen en toepassingen om concrete problemen in het Zuiden op te lossen, of zetten we in op multidisciplinair onderzoek dat een integrale benadering van ontwikkelingsproblemen vergt? • Moeten we alleen beleidsondersteunend onderzoek financieren, of ook kritische kennispublicaties? • Willen we kennis voor beleid hier (dus van het ministerie) of kennis voor regeringen en organisaties in ontwikkelingslanden?
4
www.thebrokeronline.eu
Frans Bieckmann Editor in Chief
[email protected]
• Gaat het nou over mondiale uitdagingen en de gevolgen voor armen, of gaat het om nationale problemen in ontwikkelingslanden?
Hinken op drie gedachten Veel van deze dilemma’s worden in de Kennisbrief niet opgelost. Doordat het van alles een beetje is, ontstaat een troebel beeld. Natuurlijk liggen de keuzes niet heel zwart-wit: je zult zowel in het Zuiden moeten werken aan het versterken van kenniscapaciteit en toegang tot mondiale kennisnetwerken, als die vanuit Nederland aansturen. Het gaat zowel om ´hun´ beleid als ons beleid. Dat komt vooral doordat de onderliggende spanning niet is opgelost die door de hele ontwikkelingsdiscussie in Nederland voelbaar is. De spanning tussen drie stromingen in het debat: de politieke krachten die OS willen afschaffen dan wel volledig inzetten voor het Nederlandse belang; zij die OS in haar huidige vorm willen behouden; en vernieuwers die een paradigmaverschuiving voorstaan naar ´mainstreaming´ en mondiale samenwerking. De ´afschaffers´ hijgen iedereen in de nek en binnen het kabinet is de dwang erg groot om het Nederlandse economische belang te dienen. Binnen het ministerie en veel ontwikkelingsorganisaties overheersen de voorstanders van de status quo: houden wat we al hebben, niet te veel veranderen, blijven richten op armoedebestrijding en economische groei in een reeks arme landen. Zij zijn voorstanders van traditionele hulp of willen die aanpassen, effectiever maken, meer ownership inbrengen, meer zelfredzaamheid of economische groei, en ga zo maar door. De vernieuwers bouwen onder meer voort op de rapporten van de WRR en de Adviesraad voor Wetenschap en Technologie, en vooral op hun oproepen meer aandacht te besteden aan mondiale problemen. In die hoek klinken ook de geluiden om OS en dus ook het kennisbeleid te ‘mainstreamen’. Daarmee doelen zij op de onderlinge verwevenheid tussen veel vraagstukken waar OS zich mee bezig houdt met die van andere beleidsterreinen. Conflicten en veiligheidskwesties, handel, milieu en klimaat, mensenrechten en politieke bewegingen, financiële en andere crises, schaarste aan hulpbronnen, migratie, culturele en religieuze kwesties in de wereld, landbouw, voedselspeculatie en land grabbing… het rijtje is lang en bekend. Het zijn al deze vaak deels op mondiale schaal spelende thema´s die grote invloed hebben op leven en welzijn van arme mensen in de wereld. Daar liggen de oorzaken van conflicten, ongelijkheid, en verschillen in ontwikkeling. Wil je je voor die armen inzetten – en dat is toch nog steeds de hoofdtaak van de ontwikkelingssector – dan moet je je niet isoleren, maar je er in mengen en tegen aan bemoeien. Dat is natuurlijk riskant, want de kans bestaat dat je met huid en haar opgegeten wordt als je je mengt in sectoren met veel meer geld, macht en zeer grote belangen. Daar zul je in je strategieën
Flickr / Aldo Hoeben
serieus rekening mee moeten houden. Maar afzijdig blijven is geen optie meer, wil je niet totaal irrelevant worden als OS. Van al die drie stromingen in de discussie klinken in de Kennisbrief geluiden door. Maar de knoop moet duidelijk nog worden doorgehakt. Een helder kennisbeleid behoeft een heldere onderbouwende visie op beleid, niet hinken op drie gedachten.
Superplatform Elders in deze Brokeruitgave staat een pleidooi voor een ´superplatform´. Naast de vier thematische kennisplatforms – die zich dan vooral zouden gaan richten op onderzoek dat nationaal in de vijftien partnerlanden van nut is - zou het vijfde platform een veel ambitieuzer aanpak moeten krijgen. Het zou kunnen fungeren als overkoepeling, als plek waar de grote, mondiale vraagstukken en de verbanden tussen de vier thema´s en andere processen worden onderzocht. Het zou weliswaar oog moeten houden voor de doelstelling van mondiale armoedebestrijding, maar expliciet het collectieve belang moeten nastreven: het beheren van mondiale publieke goederen en het bestrijden van global public bads. Zo´n superplatform zou actief moeten streven naar het opbouwen en versterken van mondiale kennisnetwerken. Met daarin niet alleen Nederlandse en Afrikaanse onderzoekers, maar ook deelnemers uit de opkomende machten, en uit de rest van Europa. Die netwerken moeten ook echt gelijkwaardig zijn. Dat betekent onder meer, zo wordt elders in deze Broker betoogd, dat we bereid moeten zijn westerse ontwikkelingsmodellen los te laten. Focus op mondiale thema´s en mondiale netwerken betekent tenslotte dat capaciteitsopbouw vooral moet worden gezien als het stimuleren van de toegang tot zulke samenwerkingsverbanden: zuidelijke onderzoekers en andere betrokkenen moeten worden geholpen gelijkwaardig deel te nemen aan de processen van kennisproductie en –toepassing. In een superplatform zouden nog steeds de eerder genoemde dilemma´s kunnen optreden. Ook mondiale thema´s (voedselzekerheid is in feite zo´n onderwerp) kunnen op technische manier benaderd worden. Het meegaan in de ‘technologie-agenda’ (dus
het onderzoek richten op eendimensionale innovaties) zou weer versnippering opleveren, een kerstboom met allemaal leuke frutseltjes. Dat geldt ook voor het willen accommoderen van allerhande Nederlandse institutionele of economische belangen. Dat laatste zou een vruchtbare samenwerking in mondiale verbanden gelijk frustreren. Overigens moet verscheidenheid ook niet te star bestreden worden. Niets is fnuikender dan eenheidsworst: terwijl wij overal ter wereld de vrijheid van meningsuiting uitdragen, zouden we ook in het Nederlandse kennisbeleid de pluraliteit moeten bevorderen. Dat betekent echter niet zoveel mogelijk afzonderlijke onderzoeksprojectjes, maar het bewust stimuleren van kritisch onderzoek, ook als dat het regeringsbeleid, Nederlandse organisaties of bedrijven, of bevriende landen onwelgevallig zou zijn. Het superplatform zou nog een stap verder kunnen gaan. Het zou als taak kunnen krijgen een grondig denkproces te organiseren over de Nederlandse positie in de globalisering en ten aanzien van de snel veranderende wereldverhoudingen: een Nederlandse globaliseringsvisie waar onder meer The Broker al eerder een debat aan wijdde, maar waar ook de WRR in twee rapporten (eentje geschreven door toenmalig WRR-lid Ben Knapen) toe opriep. Daarmee zou de boven genoemde ‘mainstreaming’ van OS verder gestalte kunnen krijgen. Een doel dat overigens ook in de Kennisbrief wordt genoemd. Daarin staat dat het huidige kabinet ´ontwikkelingssamenwerking niet in isolement beschouwt maar ziet als onderdeel van een brede inzet van uiteenlopende partijen voor mondiale vooruitgang.´ Mocht het ooit die kant op gaan, dan wil The Broker daar graag een bijdrage aan leveren. Want The Broker ziet zichzelf als een ´denknet´, als een internationaal kennisnetwerk dat consistent probeert bestaande kennis over mondiale problemen en samenhangen te ontsluiten, samenvatten, bundelen en combineren. Wij onderschrijven graag een bijzondere zinsnede uit de Kennisbrief: ´Het gaat in de moderne samenleving niet meer om “kennis is macht”, maar om “kennis delen is macht”.´
The Broker
Special Report
Januari 2012
5
SPECIAL REPORT
Kennisbrief mengeling van oud en nieuw
Een troebel beeld De Kennisbrief lijkt een melange te zijn van oudere kennisnota’s met nieuwe kabinetsprioriteiten. Van alles een beetje. Maar pas in de concrete invulling zal blijken welke richting het kennisbeleid inslaat: die van Nederlandse economische of institutionele belangen, van zuidelijke prioriteiten, of van mondiale uitdagingen?
O
p 14 november 2011 stuurde staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Ben Knapen de ‘Kennisbrief’ (zie kader) naar de Tweede Kamer. De Kennisbrief volgde op een tweetal belangrijke publicaties van de afgelopen jaren, die het belang van een versterkt kennisbeleid onderstreepten. Ten eerste het WRR-rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’. Daarnaast lijkt ook het rapport ‘Kennis zonder grenzen, Kennis en Innovatie in mondiaal perspectief’ van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (ATW) een grote rol te hebben gespeeld in de formulering van Knapens Kennisbrief. Dat advies pleit voor een betere
aansluiting van het ontwikkelingsbeleid en het Nederlandse kennis- en innovatiebeleid. ‘Dat is beter voor ontwikkelingslanden, voor de Nederlandse wetenschap en voor het Nederlandse bedrijfsleven’, staat in het bijbehorende persbericht. In haar kennis- en innovatiebeleid richt Nederland zich volgens de AWT te veel op Nederland en Europa, terwijl de grootste wetenschappelijke en maatschappelijke uitdagingen een mondiaal karakter hebben. De AWT beveelt aan om mondiale problemen op gebieden zoals klimaat en milieu, energievoorziening, veiligheid, voedsel en gezondheid leidend te maken bij de agendering van onderzoek en het stimuleren van innovaties.
De Kennisbrief Het in november gepresenteerde nieuwe kennis- en onderzoeksbeleid van staatssecretaris Knapen – kortweg de ‘Kennisbrief’ - maakt onderscheid tussen: kennis voor beleid, kennis in ontwikkelingslanden, en beleid voor kennis. Kennis voor beleid gaat om het voeden van de ambtenaren op het ministerie met externe kennis. Beleid en uitvoering van ontwikkelingssamenwerking zullen hiervan profiteren. Knapen ziet veel verbeterpunten: ‘.. het overzicht over al aanwezige relevante kennis ontbreekt, de vraagstelling voor nieuw onderzoek is niet helder, er is in de onderzoeksprogrammering gebrek aan focus en samenhang, en de relaties tussen ministerie(s), kennisinstellingen, bedrijven en maatschappelijke organisaties worden onvoldoende benut.’ Kennis in ontwikkelingslanden gaat over het helpen versterken, in omvang en kwaliteit, van de aanwezige kennis en onderzoekscapaciteit in het Zuiden. Die capaciteit houdt direct verband met succesvolle armoedebestrijding. Knapen wil daartoe de samenwerking tussen noordelijke en zuidelijke kennisinstellingen uitbreiden en vernieuwen. Ook wordt de betrokkenheid met kennisintensieve multilaterale organisaties zoals de Wereldbank versterkt.
6
www.thebrokeronline.eu
Beleid voor kennis gaat over de opbouw van kennis en kunde binnen het ministerie en het effectiever gebruik hiervan. Knapen zet in op ‘een betere balans tussen generalisten, specialisten en … circuitdeskundigheid’. Van medewerkers zal worden verwacht gedegen deskundigheid op te bouwen op één van de werkterreinen van BZ, al of niet in combinatie met specifieke regiokennis. Om dit alles te bereiken zal de organisatie van het kennisbeleid veranderen. Er komen vijf kennisplatforms (zie blz. 11) en de relatie met de Nederlandse kennisinstellingen verandert. Bij dit alles streeft het ministerie naar ‘een open werkwijze, waarin het delen van kennis centraal staat’. De Kennisbrief zegt hierover: ‘Kennis mag en kan zich niet in isolatie ontwikkelen. Het gaat in de moderne samenleving niet meer om ‘kennis is macht’, maar om ‘kennis delen is macht’. Daar hoort ook een andere manier van werken bij. Naar buiten gericht, in netwerken van uiteenlopende samenstelling, externe kennis naar binnen halen, interne kennis toegankelijk maken voor externe partijen. Dat past bij de visie van het kabinet, dat ontwikkelingssamenwerking niet in isolement beschouwt maar ziet als onderdeel van een brede inzet van uiteenlopende partijen voor mondiale vooruitgang.’
Flickr | Marco Raaphorst
Twintig jaar kennisbeleid De kennisbrief staat niet op zich, maar past in een lange traditie. Ria Brouwers, in 2006 een van de auteurs van een IOB-evaluatie van het onderzoeksbeleid, beschrijft op de Broker website hoe minister Jan Pronk twintig jaar geleden het onderzoeksbeleid radicaal wilde veranderen: ‘het vaststellen van thema’s en het uitvoeren van onderzoek komt in handen van de partners in het Zuiden, de focus ligt op kennis over veranderingsprocessen daar en op het versterken van de onderzoekscapaciteit ter plaatse. De Nederlandse onderzoekswereld was not amused, want zij werd gepasseerd bij de nieuwe onderzoeksprogramma’s die het DGIS vooral zelf ging doen met nieuwe partners in het Zuiden.’ Onder Pronks opvolger Eveline Herfkens, die in 1998 aantrad, werd onderzoek gaandeweg minder belangrijk, al bleven investeringen in zuidelijke kenniscapaciteit doorgaan. In 2004 werden de onder Pronk gestarte meerjarige multidisciplinaire onderzoeksprogramma’s stopgezet. Nederlandse kennisproductie achtte Herfkens niet relevant, beter was het bestaande kennis van bijvoorbeeld de Wereldbank te gebruiken. In 2007 verscheen de evaluatie van het onderzoeksbeleid van 1992 tot 2005. Die stelde dat vraaggestuurdheid van programma’s succesvol kan zijn, maar dat dit te dogmatisch was toegepast. Niet elk ontwikkelingsland was geschikt voor deze benadering, aldus de IOB. Vaak ontwikkelden onderzoeksprogramma’s zich volledig geïsoleerd van elkaar, waardoor waardevolle kennis van buiten werd genegeerd. Ook was er veel versnippering en weinig coherentie in de onderzoeken.
De kloof dichten In 2005 kwam Agnes van Ardenne met een nieuwe nota: ‘Onderzoek in Ontwikkeling’. In een periode dat ownership van ontwikkelingslanden steeds meer geaccepteerd raakte, noemde Van Ardenne vraagsturing ‘te beperkt’. Ook de opbouw van onderzoekscapaciteit in het Zuiden verdween ‘terwijl de IOB evaluatie juist had aangetoond dat een succesfactor voor goedlopende onderzoeksprogramma’s in
het Zuiden, de capaciteitsopbouw was’, schrijft Ria Brouwers. Ook ging het niet meer om brede, multidisciplinaire kennis over veranderingsprocessen in het Zuiden, maar moest het onderzoek zich meer gaan richten op ondersteuning van het armoedebestrijdingsbeleid en op het functioneren van het ministerie. Centraal kwam te staan het overbruggen van de kloof tussen wetenschap en beleid. Zo werd er geïnvesteerd in de IS-Academies, waarbij ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken direct betrokken werden bij wetenschapsbeoefening en zelfs konden gaan promoveren. Ook het Development Policy Review Network (DPRN), dat kennis en beleid dichter bij elkaar wilde brengen, ging van start. Het bedrijfsleven en andere private organisaties kwamen meer in beeld in de kennisnetwerken. In 2007 werd The Broker opgericht, met als expliciet doel: het overbruggen van de kloof tussen wetenschap en beleid. Onder minister Koenders kwam er geen nieuwe beleidsnota. Kennis moest een bijdrage leveren aan armoedebestrijding (de Millenniumdoelen) en aan duurzame ontwikkeling. Hij zette de IS-Academies voort, bleef DPRN ondersteunen, en richtte een viertal kenniskringen op, over de thema’s groei en verdeling, gender en reproductieve gezondheidszorg, klimaat en energie, en veiligheid en goed bestuur. Bij deze kenniskringen schoven onderzoekers, het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en beleidsmakers van het ministerie aan. Ook kwam er een speciale topambtenaar die het kennismanagement binnen zijn departement nieuw leven in moest blazen. Deze functie werd onder Knapen weer opgeheven, en de kenniskringen waren niet meer actief bij het verschijnen van zijn Kennisbrief.
Versmallen of verbreden Dan zijn we weer terug bij het nu. De vraag is ook of we weer terug bij af zijn, waar we begin jaren negentig startten. Niet helemaal, maar wel lijkt het erop dat de Kennisbrief van alle periodes iets meeneemt. We lezen weer meer over ´capaciteitsopbouw´ en ´de vraag van ontwikkelingslanden´. Zuidelijke onderzoekers gaan samen met noordelijke instellingen de onderzoeksvragen formuleren in de nieuwe kennisplatforms (zie blz. 11). Maar tegelijkertijd moet dat gebeuren binnen het nauw omlijnde kader van de vier door Knapen geformuleerde beleidsprioriteiten. Op de vraag of dat door de platforms geformuleerde onderzoek breed en multidisciplinair moet zijn, wordt geen antwoord gegeven. Het kan nog alle kanten op. Als de op technische innovaties gerichte agenda van de (Nederlandse) economische topsectoren wordt gevolgd, zou het juist de andere kant op gaan. Als daarentegen de suggestie van de AWT wordt gevolgd om te focussen op mondiale thema’s (of die van de WRR: richt je op global public goods), dan zou een brede invulling van de vier prioriteiten voor de hand liggen. Dan gaat het om de analyse van mondiale veranderingsprocessen, en hoe je daarbinnen de belangen van de armen in ontwikkelingslanden het beste kunt dienen. Zie voor een uitgebreid overzicht van Nederlandse kennisinitiatieven het artikel Van onderzoek naar kennisintensivering.
The Broker
Special Report
Januari 2012
7
SPECIAL REPORT
Nieuwe wereld vraagt visionair kennisbeleid
Een wijde blik Voor een succesvol kennisbeleid geldt dat de kennisinfrastructuur voor ontwikkeling aansluit bij de grote mondiale uitdagingen. Veel van de deelnemers aan het kennisdebat zien dat voornemen onvoldoende terug in de Kennisbrief.
V
eel van de deelnemers aan het kennisdebat vinden de kennisbrief van staatssecretaris Knapen weinig ambitieus: het kennisbeleid zoals voorgesteld is niet voldoende om de complexiteit van de mondiale transities te vatten. Een van de grote uitdagingen van deze tijd is om inzicht in en vat te krijgen op de huidige grote verschuivingen op het wereldtoneel van politiek en economie. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) hield in zijn advies Minder pretentie, meer ambitie al een pleidooi voor een veel kennisintensiever beleid van Nederland op het terrein van mondiale vraagstukken. Alleen met een multidisciplinaire en coherente aanpak kan Nederland een belangrijke internationale bijdrage leveren aan innovatieve oplossingen voor de mondiale problemen van vandaag en de toekomst. De veranderende mondiale verhoudingen vragen om een nieuwe kennisagenda, stellen Kees Biekart en Alan Fowler. Immers, de globalisering werpt nieuwe vragen op over wat ontwikkeling is en hoe dit te bereiken. Ten eerste is er in het nieuwe ontwikkelingsdenken, aldus Henk Molenaar, geen plek meer voor het noordelijke perspectief dat het ‘Zuiden’ geografisch gesitueerd is in ontwikkelingslanden. ‘Armoede en ongelijkheid zijn tot een mondiale problematiek geworden die zich overal voordoet in wisselende gedaanten,’ schrijft hij. Ton Dietz beaamt dat. ‘In de nieuwe mondiale verhoudingen is ‘hier’ en ‘daar’ geen bruikbaar onderscheid meer,’ schrijft hij. Hij ziet in de Kennisbrief de eerste voorzichtige stapjes richting het opheffen van het traditionele kennis- (en ontwikkelings)beleid waarin het zuiden en noorden volstrekt gescheiden zijn van elkaar. ‘Deze kennisbrief overwint de vreselijke spagaat tussen ”geld voor kennis hier” (en beheerd door de directie DEC) en “geld voor kennis daar” (beheerd door de directie DSO-OO).’ Volgens Dietz een gelukkige keuze en een erkenning voor het feit dat het gaat om mondiale vraagstukken. Inderdaad, en ten tweede, de globalisering beïnvloedt niet alleen het armoedevraagstuk. Mondiale economische groei gaat samen met klimaatverandering, uitputting van natuurlijke hulpbronnen en toenemende sociaaleconomische ongelijkheid,
8
www.thebrokeronline.eu
die mensen overal ter wereld treffen. Door globalisering raken deze processen niet alleen vervlochten maar worden ze ook steeds zichtbaarder. Voorheen relatief overzichtelijke nationale en regionale thema’s zijn verknoopt geraakt en onderdeel gaan uitmaken van een mondiale problematiek. Ten derde toont de globalisering volgens Nicky Pouw ook aan dat er vraagtekens gezet moeten worden bij het door het Westen geëxporteerde ontwikkelingsmodel – en dus bij de kennisagenda die dit model voedt. Te lange tijd zijn volgens haar de ogen gesloten geweest voor de negatieve consequenties van het internationale handels- en economische groeibeleid, zoals voedselonzekerheid, onveiligheid, ongelijkheid en schending van mensenrechten. Het welzijn van toekomstige generaties wordt ernstig bedreigd door verspilling van schaarse middelen en vernietiging van collectieve goederen. Een ‘inclusief’ ontwikkelingsmodel is daarom nu noodzaak. Zo’n model betrekt de negatieve consequenties van economische groei a priori in de analyses, in plaats van te werken met ex post bijstellingen die vaak ineffectief blijken. In het licht van deze ontwikkelingen ontvouwt zich nu een nieuwe kennisagenda. Er ligt een wereld braak aan kennisvragen en nog goeddeels latente kennisbehoeften. De kennis die nodig is om antwoorden te vinden voor mondiale vraagstukken kan daarom niet eendimensionaal zijn. Biekart en Fowler noemen het de ‘multipliciteit aan kennis’. Die moet volgens hen goed in kaart worden gebracht: wat is die kennis precies, waar is die te vinden, en hoe kan kennis worden gekoppeld om mondiale sociale veranderingen werkelijk te bevorderen? De uitdaging voor een werkelijk nieuw kennisbeleid is de omgang met kennispluraliteit en het doorgronden van de machtsimplicaties die daarmee samenhangen.
De verleiding van de nieuwe machten Volgens Peter Konijn is de erkenning dat de wereld meer en meer met elkaar verweven is niet genoeg. We zullen volgens hem eerst moeten inzien dat onze superioriteit over kennis voor ontwikkeling tanende is, en dat het kennismonopolie
ANP / Fotobureau Dijkstra
van het westen zal verdwijnen. De opkomende machten zijn ‘the new kids on the block’ en gewilde kennispartners voor ontwikkelingslanden. Waarom zijn zij zo aantrekkelijk voor de armste ontwikkelingslanden? Ten eerste hebben de nieuwe machten de toekomst. Het zijn de uitbundig groeiende economieën van dit moment, die een veel attractievere rolmodel vervullen dan het door crisis geteisterde Europa. Hun resultaten op het terrein van armoedebestrijding zijn indrukwekkend en inspireren veel landen tot navolging. De kennis en technologie van opkomende machten sluiten beter aan op de omstandigheden in veel Afrikaanse landen omdat ze recent in vergelijkbare omstandigheden zijn ontwikkeld. De opkomende machten zijn zich ook sterk bewust van hun ‘soft power’ en zien kennisoverdracht als een strategisch instrument bij het versterken van hun relaties met ontwikkelingslanden. Ze investeren in academische samenwerking, zetten gezamenlijke kennisplatforms op, breiden het aantal beurzen voor buitenlandse studenten uit, en nog doen nog veel meer. Konijn noemt een voorbeeld. ‘Het Braziliaanse landbouwkundig onderzoeksinstituut Embrapa was succesvol in het verhogen van de agrarische productiviteit in Cerrados, een streek vergelijkbaar met de Afrikaanse savanne. Het heeft met steun van de Braziliaanse overheid meerdere kantoren in Afrika geopend om deze kennis te verspreiden.’ Daar staat tegenover dat de Europese kennisagenda ‘weerstand’ oproept. Onze kennisagenda heeft veel aantrekkingskracht en geloofwaardigheid verloren, maar volgens Konijn is dat nog niet tot de kenniswerkers in Nederland doorgedrongen. ‘We mogen er niet van uitgaan dat onze veronderstellingen en ideeën over ontwikkeling de basis van een kennisagenda zullen vormen, zoals dat de afgelopen vijftig jaar het geval was.’ En hij pleit ervoor deze realiteit vooral als een kans opvatten om tot nieuwe vormen van kennis en samenwerking te komen. Konijn: ‘Dialoog en
samenwerking met opkomende machten bieden een unieke kans om ons kennisbeleid te verrijken met nieuwe concepten en modaliteiten’.
Mondiale kennisnetwerken Het is dus tijd voor een nieuwe manier van kennisproductie en agendabepaling, die veel meer uitgaat van mondiale kennisnetwerken. Nederland – en het westen in het algemeen - zal veel meer bereid moeten zijn om de eigen uitgangspunten ter discussie te stellen en open te staan om van anderen te leren. Konijn: ‘Het nieuwe kennisbeleid zal zich moeten ontdoen van de ideologische en beleidsmatige sturing, anders zal het weinig weerklank vinden bij de beoogde gebruikers en co-creators van de kennis.’ In de praktijk betekent dit enerzijds dat het nieuwe kennisbeleid ruimte moet bieden en middelen beschikbaar stellen voor nieuwe vormen van dialoog en samenwerking met opkomende machten. En dit betekent onherroepelijk een ‘battle of ideas’. Zo zijn er bijvoorbeeld grote verschillen in de visie op de rol van goed bestuur voor ontwikkeling. In Nederlandse kennisinstellingen en beleidskringen bestaat er een brede consensus dat goed bestuur een sleutelrol speelt in ontwikkeling. De focusbrief ontwikkelingssamenwerking geeft aan dat het bevorderen van goed bestuur essentieel is voor de speerpunten veiligheid, water, voedselzekerheid en SRGR. In de Chinese visie is goed bestuur het resultaat van ontwikkeling en niet andersom. Het bevorderen van goed bestuur is in hun ogen daarom geen effectieve ontwikkelingstrategie. Het nieuwe kennisbeleid zal zich moeten verhouden tot deze ‘battle of ideas’ en de dialoog aangaan. Samenwerking zal op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid moeten plaatsvinden. Dit geldt ook voor de samenwerking met onderzoeksinstellingen in ontwikkelingslanden. Kennis is een mondiaal publiek goed en de wetenschap is van oudsher internationaal
The Broker
Special Report
Januari 2012
> 9
ANP / Suzanne van der Kerk
SPECIAL REPORT
georiënteerd. Voor onderzoekers uit ontwikkelingslanden is toegang tot de mondiale onderzoeksruimte een basisvoorwaarde voor capaciteitsopbouw, stelt Molenaar. ‘Ontwikkelingslanden zijn gebaat bij een sterk en kritisch wetenschapssysteem dat sterk geworteld is in internationale netwerken en dat in dialoog met de samenleving een eigen kennisagenda kan ontvouwen.’ Internationale wetenschappelijke samenwerking is daarvoor een randvoorwaarde. Integratie in internationale samenwerkingsprogramma’s en netwerken dient dan ook met kracht te worden bevorderd, juist in het belang van capaciteitsopbouw en relevante kennisproductie, aldus Molenaar.
Van groothoeklens naar telelens Globalisering vraagt dus om samenbindend onderzoek naar mondiale transities, en naar de weerslag hiervan op ontwikkeling en ongelijkheid. Zonder een goed begrip van de bredere context is effectieve ontwikkelingssamenwerking niet mogelijk. Maar tegelijkertijd vraagt diezelfde mondialisering om inzoomen. Wat zijn de gevolgen van mondiale transities in specifieke landen en regio’s? Gedegen kennis van specifieke lokale politieke, economische en sociale processen is hiervoor een voorwaarde. Jeroen de Lange schrijft: ‘Interveniëren in een land om daar op een bepaald gebied positieve ontwikkelingen tot stand te brengen vereist zowel professionele thematische kennis als contextspecifieke kennis.’ Hij wijst net als de WRR in Minder pretentie, meer ambitie op het belang van een diagnostische aanpak. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld een binding constraints analyse wordt toegepast om te weten te komen welk probleem in een bepaalde sector met voorrang aangepakt moet worden om ontwikkeling in een land te ondersteunen. Gedegen landenkennis is nodig om een probleemgestuurde politieke economie analyse uit te voeren. De uitvoering van elk programma in ontwikkelingslanden moet volgens De Lange een matrix structuur krijgen waarbij professionele thematische kennis én gedegen kennis van de context gezamenlijk tot ontwikkeling moeten leiden. De grootste
10
www.thebrokeronline.eu
uitdaging zal liggen in het verbinden van de broodnodige contextspecifieke kennis met onderzoek naar mondiale transities. Het succes van deze verbinding zal bepalend zijn voor het succes van de nieuwe kennisagenda – en dat is op dit moment allesbehalve zeker.
Wanneer de kentering? Maar waar een wil is is een weg. Het nieuwe kennisbeleid moet volgens Molenaar worden aangegrepen om een kentering teweeg te brengen in de tot dusver nogal afzijdige opstelling van het ministerie van Buitenlandse Zaken als het gaat om mondiale vraagstukken. Hij ziet een uitgelezen kans voor de staatssecretaris om verder wegzakken van de OS-agenda in de achterhoede van het regeringsbeleid te voorkomen en om bij de onvermijdelijke mainstreaming van ontwikkelingssamenwerking een initiërende en regisserende rol te spelen. ‘In plaats van hekkensluiter te worden, kan het DGIS voorgaan in de modernisering en uiteindelijke transformatie van de sector,’ schrijft hij. Dat betekent wel dat de ambtenaren het heft in handen moeten nemen bij het uitwerken van een mondiale ontwikkelingsdimensie op uiteenlopende beleidsterreinen. Molenaar: ’De mainstreaming van OS en de overdracht van middelen die daarmee gepaard zal gaan, zou door BuZa/DGIS kunnen worden aangegrepen om mondiale ontwikkeling overheidsbreed te agenderen.’ Helaas is daarvan vooralsnog geen sprake. Deelnemers aan het kennisdebat op The Broker signaleren dat het nieuwe kennisbeleid ver af staat van een noodzakelijk visionair beleid rond de mondiale vraagstukken. Er is sprake van een te sterke focus op een beperkt aantal partnerlanden en thema’s. Tegen de achtergrond van groeiende mondiale interdependentie is de keuze voor een beperkt aantal partnerlanden - en daarbinnen voor een eenzijdige focus op economische groei - een nogal ongelukkige. Regiospecifieke eigenschappen worden dan al snel over het hoofd gezien, stelt Arno Maatman. ‘Ketens en industriële “clusters” hebben niet zoveel met grenzen, en innovatie heeft niet zoveel met prioriteitsthema’s. Wat in Burkina Faso begint, kan best wel eens een steviger vervolg krijgen in Mali; wat in de agro-food sector begint, kan nieuwe vragen oproepen in de logistiek, of anderszins, wat in de ICT sector begint, kan nieuwe mogelijkheden bieden voor de agro-food sector. De verbanden blijven uitermate belangrijk.’ Maar ook is er het gevaar dat het wetenschapsbeleid en de financiering van ontwikkelingsgericht onderzoek in dienst gesteld worden van industriepolitiek die wordt toegespitst op de Nederlandse economische topsectoren. In dat geval wordt ontwikkeling teruggebracht tot een eendimensionaal proces. Internationale samenwerking wordt gedepolitiseerd en getechnocratiseerd. Iets dat ver weg staat van de pluraliteit aan kennis die volgens Biekart en Fowler (en vele andere deelnemers aan het debat) als noodzakelijk wordt gezien. Dat brengt het risico met zich mee van wegzakken in de casuïstiek, resulterend in een kennisagenda die wordt bepaald door lokale, korte termijn beleidsdoelstellingen. En dat is fnuikend voor werkelijk relevante kennisontwikkeling.
Vier themaplatforms behoeven overkoepelende visie
Een superplatform De staatssecretaris wil vijf kennisplatforms oprichten. Wie moeten daar in zitten? Hoe worden de onderzoeksvragen bepaald? Zullen zuidelijke deelnemers sterk genoeg zijn tegenover Nederlandse institutionele of economische belangen? Het antwoord op deze vragen hangt sterk samen met een overkoepelende kwestie: gaan de platforms over korte termijn politieke prioriteiten, of moeten zij meer op lange termijn kijken naar mondiale vraagstukken?
D
e Kennisbrief stelt dat in de platforms onderzoekers uit Nederland en ontwikkelingslanden samen op zullen trekken met bedrijfsleven, NGOs en overheid. ‘Het Zuiden’ moet dus sterk vertegenwoordigd zijn. Maar wie bedoelen we precies daarmee? In eerste instantie onderzoekers uit Afrika. Tweederde van de Nederlandse focuslanden ligt in Afrika en tweederde van het bilaterale ontwikkelingsgeld wordt daar gespendeerd. Met dit gegeven ziet Ton Dietz een interessante rol voor de ASC Communities die nu worden gevormd uit netwerken van kenners in Nederland, in het focusland en in de diaspora. ‘We verwachten dat veel Nederlandse ‘Afrikanisten’ uit wetenschap en praktijk zich daarbij gaan aansluiten en dat ze daarbij hun alumni- en andere netwerken beter op elkaar laten aansluiten.’ Vaak wordt beweerd dat het een flinke zoektocht is om kennis uit het Zuiden te verzamelen en te ontsluiten. Maar Mirjam de Bruijn is kritisch over het feit dat er in Nederland
over Noord en Zuid gesproken wordt alsof dat nog steeds gescheiden werelden zijn. ‘Ervaring met netwerken met Afrikaanse onderzoekers laat zien dat dit beeld achterhaald is: het zijn netwerken van gelijke partners waarvan wij er één zijn’. Bovendien gaat kennisdelen ook steeds meer over Zuid-Zuid relaties en dus zouden de platforms juist deelnemers uit bijvoorbeeld Brazilië en China moeten binnenhalen. Valentina Mazzucato voegt daaraan toe dat Nederland veel meer buiten de eigen grenzen zou moeten denken en proberen internationale toponderzoekers op mondiale vraagstukken binnen te halen. Gaat het alleen om zuidelijke onderzoekers, of ook om andere belanghebbenden? Sommige deelnemers aan het The Broker kennisdebat benadrukken dat de beoogde gebruikers van de kennis (in ontwikkelingslanden) in elk geval niet mogen ontbreken aan de platformtafels. Het integreren van verschillende soorten kennis - van
Kennisplatforms Uit de Kennisbrief blijkt dat de staatssecretaris vijf kennisplatforms wil instellen. Eén voor elk van de thema’s water, voedselzekerheid, SRGR, en veiligheid en rechtsorde, en één voor kennis over innovatieve, thema-overstijgende interventiestrategieën. De platforms zullen elk een innovatieve onderzoeksagenda opstellen. Ook worden zij verantwoordelijk voor het in kaart brengen van al aanwezige kennis en voor het terugkoppelen van onderzoeksresultaten naar het beleid en de praktijk. Onderzoekers en organisaties uit Noord en Zuid zullen gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen. Zo moeten de platforms bijdragen aan zowel ‘kennis voor beleid’ (dus het Ministerie voeden) als aan (de opbouw van) kennis in ontwikkelingslanden.
Elk platform krijgt als trekker een erkende autoriteit op het desbetreffende thema, ondersteund door een kleine regiegroep van deelnemers. Bestaande allianties en initiatieven worden zo veel mogelijk in de nieuwe platforms samengevoegd. Waar mogelijk zullen de kennisplatforms aansluiting zoeken bij de al bestaande topteams voor de Topsectoren. De kennisplatforms voor de OS-prioriteiten voedselzekerheid, water en SRGR zullen nauw gaan samenwerken met respectievelijk de topteams Agro/Food en Tuinbouw, Water en Logistiek, en Life Science. Door middel van tendering wordt financiering toegekend aan de beste onderzoeksvoorstellen. DGIS zal de tenderprocedure uitbesteden aan een onafhankelijke organisatie, maar blijft verantwoordelijk voor het proces.
> The Broker
Special Report
Januari 2012
11
SPECIAL REPORT
academische inzichten tot de dagelijkse ervaring van civiele organisaties, boeren of kleine ondernemers – heeft volgens hen een grote meerwaarde. In het kennisprogramma van Hivos over de rol van kleinschalige producenten in veranderende markten, bijvoorbeeld, participeren leiders van boerenorganisaties, agribusiness professionals, wetenschappers en NGO leiders. Manuela Monteiro: ‘Samen komen ze tot nieuwe inzichten en relaties en ze gebruiken dit om beleid op nationaal en lokaal niveau te beïnvloeden.’
De agenda De samenstelling van de platforms bepaalt natuurlijk in grote mate de onderzoeksagenda die zij gaan formuleren. Ook daarom is de gelijkwaardige deelname – van meet af aan - van zuidelijke kennisinstellingen van groot belang, als het inderdaad gaat om de vragen en problemen die dáár bestaan. De staatssecretaris wil een betere afstemming tussen wetenschap en praktijk, en primaire voorwaarde daarvoor is dat er in de praktijk behoefte is aan de beoogde kennis. ‘De werkelijk relevante leervragen komen per definitie voort uit de interactie van communities of practice’, zegt Jeroen de Lange hierover. Daarmee doelt hij op mensen die gepassioneerd bezig zijn met hun werk in ontwikkelingslanden, en in dat werk tegen concrete en vaak complexe vragen aanlopen. Het is echter maar zeer de vraag of een platform dat uit zoveel verschillende actoren (en dus belangen) bestaat een gedeelde agenda kan opstellen. Eén gevaar is dat er een hele vage onderzoeksagenda uitkomt, waar iedereen zich in kan vinden, omdat ieders stokpaardje is genoemd. Een recept voor mislukking, volgens Gerdien Meijerink. Het formuleren van heldere kennisvragen is voorwaarde voor effectief onderzoek, maar met een grote heterogene groep specialisten en belanghebbenden wordt dat al gauw een oeverloos proces. Een ander zorgpunt is de breedte van de thema’s. Een oplossing daarvoor kan zijn om per platform bij aanvang verschillende betrokkenen te consulteren, prioriteiten te bepalen, en op basis daarvan de echte experts te betrekken. Een ander voorstel is om subthematische loketten aan de platforms te hangen. Is het wel zo verstandig om te streven naar consensus, als dat hoogstwaarschijnlijk uitmondt in een opsomming van versnipperde institutionele belangen en expertises? Er zal binnen een platform altijd verschil van mening zijn over de onderzoekskoers. Volgens Arno Maatman is dit eigenlijk wel een goede zaak: ‘Een innovatieve onderzoeksagenda lijkt mij eerder het resultaat van een onderhandelingsproces dan van een gesprek tussen partijen. Lokale, nationale, regionale en Noord-Zuid prioriteiten en competenties moeten worden gewogen; belangentegenstellingen en vraagstukken van eerlijke concurrentie, integratie en rechtvaardigheid moeten worden meegenomen.’ Sietze Vellema en Bert Helmsing pleiten ervoor om niet te zeer te zoeken naar compromissen, maar vooral ook confrontaties te faciliteren binnen de platforms. Dat zou dan eerder het karakter moeten hebben van een ‘ideeënstrijd’ dan van competitie. Op dit moment is het al zo dat de financieringsstructuur van onderzoek in Nederland leidt tot concurrentie
12
www.thebrokeronline.eu
tussen universiteiten. Han van Dijk vindt dit een kwalijke zaak ‘want kennissystemen floreren niet met concurrentie maar met samenwerking’. Binnen de platforms kan dit een heikel punt worden. Om open samenwerking tussen de vele deelnemers te waarborgen zullen alle processen binnen het platform transparant moeten zijn. Hedwig Bruggeman benadrukt hoe belangrijk het is dat deelnemers elkaars competenties erkennen, maar ook dat er een verbod is op dubbele petten. Dit betekent dat de beoordeling van de onderzoeksvoorstellen absoluut onafhankelijk moet zijn. Zo niet, stelt Henk Molenaar, ‘dreigt belangenverstrengeling en suboptimale kennisproductie’. Anderen benadrukken dat de voorzitter van de regiegroep die in elk platform wordt aangewezen vrij moet zijn van institutionele belangen. Er zijn ook met de tendering van het onderzoek van de platforms flinke belangen gemoeid. Ook al wordt dit proces uitbesteed aan een onafhankelijke organisatie, deze zal zich toch baseren op de onderzoeksagenda zoals opgesteld door de platforms. Reinier van Hoffen vreest dat de ‘institutionele belangen’ met betrekking tot ‘de verkoop van kennisproducten’ het algemeen belang (onderzoek voor ontwikkeling) niet zullen dienen. Ook Bernard Berendsen voorziet dat de Nederlandse onderzoeksinstellingen de dienst zullen uitmaken en dat dit ten koste zal gaan van de opbouw van kennis en capaciteit in ontwikkelingslanden. Open samenwerking zal niet vanzelf gaan, maar tegelijk zullen de platforms alleen floreren als alle deelnemers actief participeren. Als de platforms daarentegen te zeer vanuit het DGIS worden bestierd, wordt deelname voor de andere partijen al gauw een ‘obligaat nummer’.
Nederlandse belangen Al met al is het op dit moment onduidelijk wie in de praktijk de beslissende stem zal hebben bij het vaststellen van de onderzoeksagenda’s. Er wordt ook geopperd dat DGIS zelf met duidelijke kennisvragen moet komen, maar wel met de kanttekening dat dit ‘nooit haar sterkste kant is geweest’. Behalve institutionele belangen dreigt ook nog een bias naar het Nederlandse economische belang, of andere politieke prioriteiten van het kabinet dat op dit moment de scepter zwaait. ‘Waar mogelijk zullen de kennisplatforms aansluiting zoeken bij de al bestaande topteams voor de Topsectoren’, staat geschreven in de Kennisbrief. Maar betekent een nauwe relatie tot de topsectoren niet een korte termijn visie op kennis? Beleidsprioriteiten zijn veranderlijk. Bovendien kan het volgen van het Nederlandse ‘koopmanslijstje’ leiden tot een ongewenste commercialisering van kennis. René Grotenhuis vraagt zich af hoe staatssecretaris Knapen de kort-cyclische realiteit van de politiek denkt te verbinden met de lang-cyclische realiteit van de wetenschap. Knapens voorganger Koenders had, gebaseerd op zijn eigen beleidsprioriteiten, de vorming van vier kenniskringen aangekondigd, maar ‘die zijn nooit echt tot ontwikkeling gekomen en ingehaald door een nieuw kabinet met nieuwe prioriteiten’. Dit staat in schril contrast met het gegeven dat investeringen van kennisinstituten per definitie een lange termijn horizon hebben.
Hollandse Hoogte / Roger Dohmen
Brede aanpak Teveel focus op de afzonderlijke belangen en invalshoeken van alle deelnemers en belanghebbenden in de platforms brengt wederom het gevaar met zich mee van een versnipperde onderzoeksagenda. Hoewel er sprake is van thematische focus voor vier van de vijf platforms, zijn die onderwerpen dermate breed dat ze op tal van manieren ingevuld kunnen worden. Er is dus centrale regie en synthese nodig: een integrale benadering van ontwikkelingsproblemen vergt multidisciplinair onderzoek. Zowel voedsel- en waterdeskundigen als veiligheidsexperts formuleren een dergelijke voorwaarde. Margreet Zwarteveen en Rutgerd Boelens zouden graag zien dat ‘waterrechtvaardigheid’ de invalshoek wordt van het kennisplatform water. ‘Een sterkere kennisinfrastructuur en gemeenschappelijke kennisnetwerken en onderzoeksagenda’s tussen ontwikkelingslanden en Nederland over dit thema zijn cruciaal voor de verdere strategische ontwikkeling van Nederland tot topkennisland op het gebied van water, en sluit goed aan bij Nederlandse pogingen om een centrum van excellentie te worden als het gaat om international justice.’ Ko Colijn spreekt over ‘waterdiplomatie’. Omdat de Nederlandse watersector erg versnipperd actief is, stelt Colijn samen met Louise van Schaik en Ruben van Genderen dat het kennisplatform water vooral een belangrijke rol in het
bundelen van kennis zou moeten krijgen. ‘Op basis daarvan kunnen er gecoördineerde activiteiten ontplooid worden die niet alleen bijdragen aan (grensoverschrijdende) water governance problematiek, maar ook aan conflictpreventie tussen staten met waterconflicten. Een kennisplatform in die zin kan Nederland dus helpen om internationaal een gestroomlijnde en belangrijke rol te spelen door middel van waterdiplomatie als niche in het buitenlands beleid.’ Hetzelfde constateren zij voor het platform voedselzekerheid. ‘Kennis is niet alleen nodig over hoe de voedselproductie verhoogd kan worden in ontwikkelingslanden, maar ook over hoe voedselschaarste bijdraagt aan spanningen in en tussen landen.’ Voeg daar gevoelige onderwerpen als landpolitiek, biobrandstoffen, voedselspeculatie, handelsverdragen en klimaatverandering aan toe en het wordt duidelijk dat de toenemende spanningen rond voedselzekerheid niet alleen overgelaten kunnen worden aan een ‘technologieagenda’ – een agenda die, ook volgens Rudy Rabbinge, nu hoogtij viert op de ministeries.
Het vijfde platform Dat brengt ons bij het vijfde platform, dat moet gaan over ‘innovatieve, thema-overstijgende interventiestrategieën’. Het gevaar dreigt hier nog meer dat het een vergaarbak wordt voor alle onderzoeksideeën die niet onder een van de vier
The Broker
Special Report
Januari 2012
> 13
Paul Lindsay / Alamy
SPECIAL REPORT
thematische prioriteiten vallen. Dat gebeurde al tijdens het online debat en de consultatiebijeenkomsten die in september op het ministerie werden gehouden: veel deelnemers zagen hun kans schoon om hun expertise of institutionele belang naar voren te schuiven. Maar het vijfde platform zou ook de oplossing kunnen zijn van een aantal bovengenoemde dilemma’s. Zeker als het zich primair zou gaan bezighouden met de mondiale wetenschappelijke en maatschappelijke uitdagingen, zoals zowel de WRR als de AWT bepleiten (zie blz. 6). Het vijfde platform kan een soort superplatform worden, een overkoepeling van de andere vier, dat zorg draagt voor de onderlinge connecties tussen de vier thema’s. En voor een koppeling daarvan met andere zaken die op wereldschaal spelen en van invloed zijn op het leven van bevolkingen in het zuiden, zoals klimaat en milieu, financiële speculatie en een wankel mondiaal financieel systeem, of vrijhandel. Het biedt een kans voor verdieping en werkelijke innovatie om die dwarsverbanden in kaart te brengen. Hier komt ook een suggestie om de hoek kijken die sommige deelnemers aan het debat hebben geopperd: Ontwikkelingssamenwerking, en dus ook het kennisbeleid, moet ‘gemainstreamd’ worden. René Grotenhuis stelt: ‘Als het debat over kennis in OS de afgelopen twee jaar voor mij één ding heeft opgeleverd dan is het wel de constatering dat er geen eigen kennisdomein voor OS meer is, omheind en afgescheiden van andere kennisdomeinen. Dat betekent dat er fundamenteel sprake is van mainstreaming van de ‘OS-kennis’ binnen het brede veld van de reguliere onderzoeksagenda. In de veelheid van onderzoeken op het terrein van gezondheidszorg, landbouw, veiligheid is de
14
www.thebrokeronline.eu
OS-invalshoek (armoedeperspectief) één van de invalshoeken.’ In dit kader vindt Grotenhuis het vijfde platform het interessantst: ‘Dat gaat over het hart van ontwikkelingssamenwerking omdat het zich richt op de interventiestrategieën: hoe opereer je als Nederland, c.q. als externe donor in een ander land op het terrein van armoede en ongelijkheid. Dat onderwerp is ook cruciaal omdat we in dit werkgebied voor een grondige transformatie staan.’ Volgens Grotenhuis gaat het in de toekomst om grote mondiale thema’s als ongelijkheid, (schaarste van) natuurlijke en menselijke hulpbronnen en veiligheid. En dat zijn zaken waarop niet alleen OS, maar tal van andere ministeries en betrokkenen van invloed zijn. Daar moet DGIS zich dus veel nadrukkelijker tegenaan bemoeien: zij moet ‘mainstreamen’. De werkelijke uitdaging, zegt Henk Molenaar, is om met dit kennisbeleid binnen te komen in de economische topsectoren, en armoede- en ontwikkelingsproblematiek op die agenda’s te krijgen. Grotenhuis doelt op hetzelfde als hij zegt: ‘Het ontwikkelen van een apart domein voor OS-kennis staat gelijk aan met de rug naar de toekomst je kennisbeleid ontwikkelen’.
Globaliseringsagenda Ria Brouwers sluit daar op aan en brengt het betoog nog een flinke stap verder met het voorstel het vijfde platform los te koppelen van het ministerie, er extra geld in te pompen en het te koppelen aan een discussie over een Nederlandse globaliseringsagenda: ‘Misschien moet je wel buiten het ministerie staan om te kunnen pleiten voor een kennisbeleid dat zich richt op het vinden van antwoorden op “de grote mondiale vraagstukken die zich niet laten insnoeren tot het beleidsveld van OS en zelfs van BuZa”. Om te kunnen inzien dat OS als apart beleidsterrein “haar langste tijd gehad heeft” (Molenaar).’ Brouwers stelt voor het kennisbeleid in tweeën te delen: ‘Ten eerste de vier thema’s, met de kennisplatforms waarin onderzoekers uit Nederland en partnerlanden met elkaar optrekken en er ruimschoots interactie is met beleidsmedewerkers, en ten tweede de mondiale kennisvraagstukken, met een eigen agenda, eigen netwerken en met aparte financiering. Het huidige budget van €35 miljoen is voor de thematische kennisontwikkeling, en er komt een tweede loket met middelen voor de globaliseringsagenda.’ Brouwers refereert aan de discussiebijdrage op The Broker website van Kathleen Ferrier. Deze pleitte voor het volgen van het advies van de WRR om 6% van het OS budget te besteden aan onderzoek en kennis. Dat zou betekenen dat er in totaal €250 miljoen beschikbaar kan komen. Gezien de bezuinigingsdrift van het huidige kabinet is dat niet waarschijnlijk, maar het idee sluit goed aan bij een eerdere oproep van Ferrier en anderen om in Nederland een globaliseringsvisie te ontwikkelen: wat zijn de belangen en waarden van Nederland als het gaat om globalisering – niet alleen de ‘enge’ korte termijn (economische) belangen die nu overheersen, maar ook de verlengde of collectieve belangen en de mondiale publieke goederen die iedereen ter wereld ten goede komen.
Capaciteit voor kennis
Voorbij Zuid-Noord De Kennisbrief brengt het bouwen aan kenniscapaciteit in ontwikkelingslanden weer terug op het doelenlijstje van de Nederlandse OS. Maar is het niet tijd om voorbij Zuid-Noord te denken en in te zetten op internationale kennisnetwerken voor mondiale problemen?
Prisma Bildagentur AG / Alamy
H
et versterken van kennisinstellingen in ontwikkelingslanden en van de capaciteit van onderzoekers aldaar was lange tijd een belangrijk onderdeel van het Nederlandse OS-beleid. Minister Pronk zette dit begin jaren negentig stevig in. Hij stelde bovendien dat onderzoekers uit het Zuiden voorop moesten lopen bij het bepalen van de thema’s en de uitvoering van ontwikkelingsgericht onderzoek. Pas in 2004, onder minister Herfkens, verdween die capaciteitsopbouw van de agenda, om nu, in de Kennisbrief van Knapen, weer terug te zijn. Knapen stelt dat de onderzoekscapaciteit in het Zuiden nog steeds zwak is en ook dat er veel te winnen valt in de samenwerking tussen instellingen hier en daar. Maar dit zijn geen onbetwiste of algemene waarheden. Wetenschappers weten dat die samenwerking op ruime schaal plaatsvindt. Arie Kuyvenhoven: ‘Het is doorgaans zelfs de regel, maar niet via dure en ongetwijfeld veel reizende gemengde commissies. Het geeft te denken dat noch DGIS noch het parlement hier kennelijk weet van heeft.’ Zijn kritiek op de eerste diagnose van Knapen (zwakke capaciteit) is meer fundamenteel: ‘De opmerking dat in veel ontwikkelingslanden kennis en onderzoekscapaciteit schaars is … geldt voor een aantal lage-inkomenslanden, maar niet meer in algemene zin. Ontwikkelingslanden als India, China of Brazilië hebben inmiddels een omvangrijke en hoogstaande onderzoekscapaciteit. De nota lijdt wat dat betreft wat aan een Afrika bias en vertolkt soms een tamelijk conventioneel beeld van ontwikkeling.’ De discussie over het belang, al dan niet, van een focus op capaciteitsopbouw in het Zuiden past dus naadloos in het grotere verhaal over de fundamentele keuze waaraan de Kennisbrief voorbij gaat: blijven we ons inzetten voor OS oude stijl – geïsoleerd armoede bestrijden – of kiezen we voor een nieuwe aanpak die het geheel aan mondiale uitdagingen (ongelijkheid, milieu, energie, veiligheid, armoede) centraal zet? De eerste aanpak stelt – in elk geval in theorie en zeer terecht – het belang van ownership voorop. In het geval van een kennisbeleid betekent dit dat voorrang gegeven moet worden aan capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden, ook als dit niet zou aansluiten bij de institutionele belangen van kennisinstellingen hier. Han Aarts en Reinier van Hoffen zien
The Broker
Special Report
Januari 2012
> 15
SPECIAL REPORT
dit als een van de belangrijkste punten van het nieuwe beleid. Of in ieder geval, dat zou het moeten zijn. Conclusie is wel dat er heel weinig concreets in de brief staat over hoe dat zou moeten, zo luidt het commentaar van de deelnemers. Een logische consequentie daarentegen van een keuze voor mondiale problemen, zou die genomen worden, is dat DGIS haar kennisbeleid inzet op het creëren van, en aansluiten bij internationale, of mondiale, netwerken van onderzoekers die zich bezighouden met de nieuwe uitdagingen van de geglobaliseerde wereld. En dat betekent voor René Grotenhuis dat OS zich juist niet moet richten op het financieren van capaciteitsontwikkeling in het Zuiden. Hij meent dat er geen ‘eigen kennisdomein voor OS’ meer is, maar dat die kennis ‘gemainstreamd’ wordt in de reguliere onderzoeksagenda. Dus is het naar zijn idee ‘niet zo zinvol ons bezig te houden met de ontwikkeling van kennis in ontwikkelingslanden. Dat is het domein van OCW.’ Voor veel mensen is dit misschien een te sterke conclusie. Immers, de aanwezigheid en toegang tot wetenschappelijke kennis blijven een belangrijke positieve factor in de ontwikkeling van landen. Maar wellicht ligt de taak van een hedendaags kennisbeleid dan vooral in het tweede punt: de toegang. Oftewel: hoe kunnen we er voor zorgen dat
zuidelijke onderzoekers en instituten meer gelijkwaardig kunnen deelnemen in internationale kennisnetwerken. Deels wordt hier al voor gezorgd door de opkomende machten, die hard investeren in kennis en innovatie, en die kennisoverdracht bovendien zien als een strategisch instrument bij het versterken van hun relaties met ontwikkelingslanden (zie blz. 8). Hun investeringen in samenwerking worden door veel ontwikkelingslanden maar al te graag omarmd. Nederland zou zich moeten aansluiten bij de realiteit van de nieuwe manier van kennisproductie en agendabepaling, die veel meer uitgaat van mondiale kennisnetwerken. Dat betekent dus ook dat het Nederlandse kennisbeleid zich niet moet beperken tot de door ons geselecteerde partnerlanden, maar een veel bredere aanpak zou moeten voorstaan. Onderdeel van die aanpak zou kunnen zijn dat Nederland haar ontwikkelingsgerichte kennisbeleid ook veel meer in de Europese context gaat organiseren, suggereert Paul Hassing. Zeker gezien het feit dat Ben Knapen ook staatssecretaris is van Europese Zaken: ‘Wat ligt er meer voor de hand dan het kennisbeleid in EU verband te plaatsen en afspraken te maken met andere lidstaten om versnippering tegen te gaan en met een duidelijke EU identiteit en stem te spreken.’
De Haagse capaciteit Over capaciteit gesproken, hoe staat het eigenlijk met de aanwezigheid van kennis binnen DGIS? Belabberd, is in veel kringen al jaren het korte antwoord. Knapen is zich daarvan bewust en de Kennisbrief spreekt daarom over ‘beleid voor kennis’ (zie blz. 6) waarin maatregelen worden voorgesteld, zoals de beperking van de roulatie van medewerkers, om zo kennis en expertise vast te houden. Maar scepsis is de respons. Bernard Berendsen, als een van velen, heeft weinig vertrouwen in de ‘revolutie in het personeelsbeleid’ die de Kennisbrief suggereert, vooral gegeven de huidige tijd ‘die een verschuiving in de aandacht in het buitenlands beleid laat zien naar het bevorderen van het Nederlandse eigenbelang, buitenlandse handel en investeringen. De lange geschiedenis van het DGIS op dit dossier, met toespitsing op circuits van themadeskundigen, laat zien dat de kans op succes hier gering is. … zolang de personeelsdienst, die valt onder de minister van Buitenlandse Zaken, overplaatsbaarheid centraal blijft stellen en generalisten meer carrièrekansen biedt dan specialisten, zal de voorgestelde revolutie in de kiem worden gesmoord. Om veel structureler het grote kennisgat op te heffen, riep het WRR rapport vorig jaar op tot de oprichting van het zogenoemde ’NL-Aid’. De meerderheid van deelnemers aan het Broker debat vinden dat de staatssecretaris steken laat vallen door deze discussie niet te willen voeren. Arie Kuyvenhoven is van mening dat de enige oplossing om de gestelde ‘beleid voor kennis’ doelen te realiseren is door middel van de
oprichting van een aparte organisatie naar analogie met veel andere donoren. Hij schrijft: ‘Daarvoor is echter een zwaar machtswoord nodig, en dat valt op korte termijn niet te verwachten. … Het slotwoord tegen NL-Aid ondermijnt de consistentie van de gehele brief. Ineens hebben ontwikkelingslanden wel eigen capaciteit en zijn ze machtiger en mondiger in de huidige wereld, waardoor, zo wordt betoogd, ontwikkelingssamenwerking politiek, economie en diplomatie verbindt. Het laatste staat, maar als dat eerste waar is, hoeveel ontwikkelingssamenwerking is dan eigenlijk nog nodig?’ René Grotenhuis vindt ook dat het debat over NL-Aid veel grondiger gevoerd had moeten worden. Hij is vooral bezorgd over de scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. ‘Ik weet dat het historisch geheugen van de overheid soms kort is, maar ik zou Knapen willen adviseren het WRR rapport ”Bewijzen van goede dienstverlening” uit 2006 nog eens te lezen. Daar wordt de scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering geïdentificeerd als een van de grondoorzaken van de problemen in de publieke dienstverlening: degene die beleid maken weten niet meer hoe het in de uitvoering toegaat en verzinnen dus van alles wat niet kan werken. Ton Dietz geeft Knapen het voordeel van de twijfel: ‘NL-Aid was bedoeld als provocatie en heeft bewerkstelligd dat er nu in ieder geval een eerste stap is gezet tot kennisprofessionalisering... Een volgende Minister voor Mondiale Zaken kan dan evalueren wat er van terechtgekomen is.’
The Broker is available only to subscribers. For a free subscription, register online at www.thebrokeronline.eu.
