Boj proti daňovým podvodům a únikům

Boj proti daňovým podvodům a únikům Příspěvek Komise k zasedání Evropské rady dne 22. května 2013

Boj proti daňovým podvodům a únikům Příspěvek Komise k zasedání Evropské rady dne 22. května 2013

Tento příspěvek, připravený pro květnové zasedání Evropské rady, připomíná význam daní v souvislosti s nynější fiskální konsolidací v členských státech a zdůrazňuje zejména nepříznivý dopad daňových podvodů a úniků1. Boj proti daňovým podvodům a únikům je důležitý nejen pro zabezpečení příjmů státních rozpočtů, ale také k získání a udržení důvěry občanů ve spravedlivost a účinnost daňových systémů. Dokument se zaměřuje na reformy, které musí členské státy v této oblasti přijmout, a na opatření, která je ještě nutné na úrovni EU schválit a zavést do praxe. Budeme-li v rámci EU postupovat koordinovaně, budeme lépe schopni společně bojovat proti daňovým podvodům a únikům a prosazovat ve světě vysoké standardy správy daní.

1.

Boj proti daňovým podvodům a únikům vyžaduje rozhodné kroky: jak podpořit fiskální konsolidaci a zajistit spravedlivost daňových systémů

Daňové podvody a úniky omezují schopnost členských států získávat příjmy a provádět hospodářskou politiku. Odhaduje se, že v extrateritoriálních (offshore) centrech zůstávají desítky miliard eur, které jsou často nepřiznané a nezdaněné. Ty dále snižují daňové příjmy států. Pokud by se rozhodným způsobem zakročilo proti daňovým podvodům a únikům, mohlo by to do veřejných rozpočtů v Evropě přinést miliardové příjmy. Daňové podvody a úniky také ohrožují spravedlivost a rovné zacházení. Mají-li být hospodářské reformy sociálně a politicky přijatelné, musí být systém spravedlivý. Daňové zatížení by mělo být rozloženo rovnoměrněji, aby všichni – řadoví pracovníci, nadnárodní společnosti využívající výhod jednotného trhu či majetné fyzické osoby s úsporami v extrateritoriálních centrech – spravedlivým dílem přispívali do veřejných financí. Spravedlivost a rovné zacházení znamenají také vytvoření lepších a spravedlivějších systémů zdanění. Proti daňovým podvodům a únikům je nutné bojovat na úrovni národní, evropské i mezinárodní. Proces evropské integrace vedl k užší integraci ekonomik všech členských států, s čímž souvisí velký objem přeshraničních transakcí a omezování souvisejících nákladů a rizik. Evropským občanům a podnikům to přineslo obrovské výhody, ovšem daňové správy jednotlivých států to postavilo před nové úkoly, pokud jde o spolupráci a výměnu informací. Zkušenosti ukázaly, že členské státy se mohou s těmito úkoly vypořádat účinně jen tehdy, když spolupracují pomocí rámce dohodnutého na úrovni EU.

1

Daňový podvod je druh záměrného vyhýbání se dani, který je obecně trestný podle trestního práva. Zahrnuje situace, kdy jsou úmyslně podávána nepravdivá přiznání nebo předkládány zfalšované dokumenty. Daňové úniky obecně zahrnují nelegální postupy, kdy se daňová povinnost skrývá nebo ignoruje, tj. daňový poplatník zaplatí nižší daň, než je ze zákona povinen, protože daňovým úřadům zatají příjmy či informace.

1

Čistě jednostranná řešení nepřinesou kýžené výsledky. Na jednotném trhu a v globalizované ekonomice totiž rozdíly mezi státy a mezery v jejich předpisech nahrávají těm, kteří se snaží zdanění uniknout. EU dlouhodobě prosazuje politiku řádné správy v daňové oblasti. Systém EU je založen na zásadách transparentnosti, automatické výměny informací a spravedlivé daňové soutěže. EU má s automatickou výměnou informací již několikaleté zkušenosti: v oblasti příjmů z úspor byla v EU zavedena již v roce 2005. EU vypracovala ucelený soubor opatření, díky nimž mohou členské státy účinněji potírat daňové podvody a úniky. Patří sem právní předpisy EU (týkající se větší transparentnosti, výměny informací a správní spolupráce), koordinované kroky doporučené členským státům (například v oblasti agresivního daňového plánování a daňových rájů) a specifická doporučení zaměřená na posílení boje proti daňovým podvodům vydaná jednotlivým zemím v rámci evropského semestru pro správu ekonomických záležitostí. Kromě toho Komise loni v prosinci předložila zvláštní akční plán s klíčovými kroky, které členským státům pomohou v boji proti daňovým podvodům a únikům v oblasti přímých i nepřímých daní. Byla již podniknuta řada důležitých kroků a členské státy by měly lépe využívat dostupné nástroje. Nejdůležitější teď je, aby členské státy náležitě zlepšily své systémy, plně využily nástroje, které mají na evropské úrovni k dispozici, a důsledně a koordinovaně zavedly do praxe dohodnuté kroky.

2.

Co lze podniknout na úrovni členských států

Členské státy mohou daňové příjmy zvýšit systematickými kroky zaměřenými na omezení šedé ekonomiky, boj proti daňovým únikům a na zefektivnění správy daní. Probíhající hospodářská a finanční krize v EU má v členských státech závažné rozpočtové a sociální dopady. Veřejné finance musí být urychleně sanovány, aby se zajistila udržitelnost systémů sociální péče a veřejných služeb, omezily náklady na refinancování státu a dalších veřejných institucí a zabránilo nepříznivým přelivům do zbytku ekonomiky. Omezením daňových podvodů a úniků mohou členské státy zvýšit své daňové příjmy, což jim zároveň poskytne větší prostor k restrukturalizaci daňových systémů tak, aby lépe podporovaly hospodářský růst. Díky tomu budou členské státy také moci snížit daňové zatížení osob s nízkými příjmy a nejzranitelnějších skupin. Třetina členských států by měla výrazně zlepšit správu daní. Mezi problémy, které je nutné odstranit, patří vysoké administrativní náklady v poměru k vybraným čistým příjmům, nevyužívání informací třetích stran k předvyplnění daňových přiznání, malé využívání elektronických daňových přiznání a velké administrativní zatížení středních podniků. V roční analýze růstu na rok 2013 určila Komise jako prioritu pro letošní rok nutnost pokračovat v diferencované fiskální konsolidaci s příznivými dopady pro růst. Vedle dalších opatření na příjmové straně Komise členským státům doporučila, aby daňovou morálku zlepšily účinnějším bojem proti daňovým podvodům a únikům. Stejně jako loni se tato priorita promítne i do specifických doporučení pro jednotlivé země na rok 2013. 2

Rámeček 1: Co je nutné podniknout na úrovni členských států? •

V rámci evropského semestru by členské státy měly realizovat specifická doporučení, která jsou jim určena, aby se jim podařilo zlepšit správu daní. Má-li se zlepšit dodržování daňových předpisů a mají-li se zefektivnit daňové správy, je zapotřebí

−

vypracovat strategii pro dodržování právních předpisů a cíleně se zaměřit na potírání daňových úniků,

−

rozšířit používání informací třetích stran,

−

sestavit předvyplněná daňová přiznání a

−

koordinovaně se zaměřit na snižování objemu šedé ekonomiky. Toho lze dosáhnout například stanovením trestní odpovědnosti zákazníků, kteří si objednávají nehlášené práce (tzv. bez faktury), zavedením povinné elektronické platby u nákupů překračujících určitý limit nebo využíváním peněžní motivace k přiznání příjmů (daňové slevy).

•

Členské státy by měly plně zavést do praxe doporučení Komise o daňových rájích a o agresivním daňovém plánování, které se týkají zejména určení třetích zemí, jež neuplatňují minimální standardy řádné správy v oblasti daní, poskytnutí technické pomoci třetím zemím ochotným spolupracovat a opatření proti dvojímu nezdanění.

•

Komise je připravena poskytnout cílenou podporu a technickou pomoc kterémukoli členskému státu, který ji potřebuje, aby mohl svůj daňový systém posílit proti únikům a aby mohl zlepšit výběr daní. V Řecku například pracovní skupina pro Řecko spolu s odborníky z členských států aktivně pomáhá s vytvořením účinnějšího daňového systému, který by generoval kvalitní příjmy. Tyto snahy již začínají přinášet pozitivní výsledky.

3.

Co lze podniknout na úrovni EU

EU vypracovala ucelený soubor opatření, díky nimž mohou členské státy účinněji potírat daňové podvody a úniky. Patří sem právní předpisy EU (týkající se větší transparentnosti, výměny informací a správní spolupráce), koordinované kroky doporučené členským státům (například v oblasti agresivního daňového plánování a daňových rájů) a specifická doporučení vydaná jednotlivým zemím v rámci evropského semestru. Spolupráci mezi daňovými orgány členských států podpoří EU také finančně prostřednictvím programu Fiscalis 2020. Systém EU je postaven na zásadě automatické výměny informací. V tomto ohledu má EU ve světě vedoucí postavení. Myšlenka automatické výměny informací mezi členskými státy se zrodila již v roce 2003. O dva roky později pak byla vtělena do směrnice o zdanění příjmů z úspor. Díky ní si členské státy vyměňují informace o příjmech daňových poplatníků-nerezidentů ve výši 20 miliard EUR. Směrnice o správní spolupráci, která vstoupila v platnost letos v lednu, navíc zavádí automatickou výměnu informací o různých dalších příjmech. V nedávné době tuto zásadu zavedly v dohodách k naplnění zákona o podávání informací o zahraničních účtech pro daňové účely (FATCA) také 3

Spojené státy americké. Díky spolupráci v rámci zavedeného systému EU mohou členské státy minimalizovat další zatěžování daňových správ a finančních institucí a zajistit rychlé a jednotné uplatnění v celé EU. Komise také vyvinula elektronické formáty pro výměnu informací a bezpečné komunikační kanály. Výměnu informací lze provádět jen se specializovanou podporou IT. Komise již vypracovala standardní počítačové formáty pro automatickou výměnu informací a kanály pro tuto výměnu na základě směrnice o zdanění příjmů z úspor. Tyto formáty a komunikační kanály budou průběžně aktualizovány a rozšiřovány na další druhy příjmů podle směrnice o správní spolupráci.

Rámeček 2: Jak Evropská unie bojuje proti daňovým podvodům a únikům •

Evropská směrnice o zdanění příjmů z úspor (která je účinná od roku 2005) zavedla zásadu automatické výměny informací. V roce 2008 navrhla Komise novelu této směrnice, která rozšiřuje její působnost i na investiční fondy, důchody, inovativní finanční nástroje a platby uskutečňované prostřednictvím svěřenství a nadací. Cílem je odstranit mezery v právní úpravě. Novelu teď ještě musí schválit Rada.

•

Dohody o úsporách, které EU uzavřela se Švýcarskem, Andorrou, Monakem, Lichtenštejnskem a San Marinem (platí od roku 2005), mají zajistit rovné podmínky mezi EU a sousedními zeměmi. V červenci 2011 Komise požádala Radu, aby jí zmocnila zahájit jednání s těmito pěti zeměmi. Cílem těchto jednání bude přizpůsobit působnost těchto dohod revidované směrnici EU o zdanění příjmů z úspor. O zmocnění Rada zatím nerozhodla.

•

Směrnice o správní spolupráci zavádí v oblasti přímých daní od roku 2015 automatickou výměnu informací v pěti nových oblastech (příjmy ze zaměstnání, odměny ředitelů, produkty životního pojištění, na něž se nevztahují jiné nástroje EU, důchody a vlastnictví nemovitostí a příjmy z nemovitostí), pokud jsou informace dostupné.

•

Nařízení o správní spolupráci v oblasti DPH platí od roku 2012. Tato norma upravuje, jak daňové a celní úřady v členských státech shromažďují a sdílejí informace o DPH s ostatními členskými státy. V této oblasti je EU průkopníkem. Nařízení také posiluje databáze o osobách povinných k DPH a jejich plněních uvnitř Unie, aby bylo v této oblasti možné odhalovat a eliminovat daňové podvody.

•

Nová směrnice o vzájemné pomoci při vymáhání daní, která platí od roku 2010, dává členským státům větší možnosti při výběru daní v přeshraničních situacích. Umožňuje vymáhat pohledávku v jiném členském státě a posiluje možnost přijmout předběžná opatření v jiném členském státě, aby bylo možné vymáhat pohledávky, které daňoví poplatníci neuhradí včas.

4

•

V červenci 2012 navrhla Komise mechanismus rychlé reakce proti podvodům v oblasti DPH. Mezi nejčastější typy přeshraničních podvodů v oblasti DPH patří řetězové (neboli kolotočové) podvody. Díky uvedenému mechanismu rychlé reakce může Komise členským státům v naléhavých případech povolit, aby se odchýlily od obecného pravidla pro plnění uvnitř Unie. Tato výjimka může být schválena do jednoho měsíce od odhalení rozsáhlého podvodu s DPH.

•

V roce 2009 navrhla Komise směrnici o přenesení daňové povinnosti u DPH. Ta byla částečně přijata v březnu 2010 (pouze pro povolenky na emise CO2). Pokud by byla schválena i zbývající část návrhu směrnice, mohly by členské státy používat přenesení daňové povinnosti na dodávky několika druhů zboží a poskytování některých služeb, u nichž dochází k řetězovým podvodům postihujícím řadu členských států.

•

Akční plán Komise pro další posílení boje proti daňovým únikům a vyhýbání se daňovým povinnostem (z prosince 2012) obsahuje třicítku opatření, která se zaměřují na fyzické a právnické osoby a nespolupracující jurisdikce. V rámci tohoto plánu zřídila Komise platformu pro řádnou správu daní, do níž jsou zapojeny vlády, nevládní organizace a podniky. Jejich úkolem je pomáhat se zaváděním akčního plánu do praxe.

•

V únoru 2013 navrhla Komise předpisy, které mají aktualizovat rámec pro boj proti praní peněz a pro převody peněžních prostředků. Tyto normy rozšiřují jeho záběr a zaměřují se na nové hrozby a slabá místa, aby se posílila stávající unijní pravidla. Návrh také zavádí jasnější mechanismy pro identifikaci skutečných majitelů, a to i těch, kteří stojí za určitými subjekty. Návrh čeká na schválení v Evropském parlamentu a Radě.

•

Transparentnost operací nadnárodních bank zvýší nová pravidla EU o kapitálových požadavcích pro banky. Podle nich budou muset finanční instituce zveřejňovat informace o šesti nových položkách (mimo jiné o obratu, zisku a daních) v každé zemi EU a v každé třetí zemi, ve které působí. Předpis EU o správcích alternativních investičních fondů také obsahuje důležité podmínky ohledně dodržování daňových předpisů a spolupráce v daňové oblasti, které musí být splněny, aby mohl být daný fond v EU nabízen.

•

V rámci nově dohodnutých změn v účetních pravidlech EU bude zaveden systém výkaznictví podle jednotlivých zemí. Bude se vztahovat na velké společnosti v soukromém vlastnictví v EU nebo na společnosti kotované v EU, které působí v odvětvích ropy, zemního plynu, těžby nerostných surovin či lesního hospodářství. Pokud budou nadnárodní společnosti vykazovat, kolik odvedly hostitelským státům na daních, licenčních poplatcích a bonusech, přinese to větší transparentnost v daňové oblasti a výrazně pomůže v boji proti korupci a praní peněz.

5

Ačkoli stávající nástroje výrazně zlepšily výměnu informací, členské státy je dosud nevyužívají účinně a komplexně. Některé návrhy, které Komise předložila již před několika lety, stále čekají na přijetí. Daňové správy členských států navíc nevyužívají plně potenciál, který nabízí existující právní nástroje a praktické mechanismy. Členské státy teď musí především začít tyto nástroje využívat a musí důsledně a koordinovaně zavést do praxe dohodnutá opatření. Členské státy mají v oblasti výběru svých daní, fungování a soudržnosti svých daňových předpisů a daňových správ a boje proti daňovým podvodům plnou svrchovanost. Nástroje EU mohou pomoci pouze tehdy, pokud existuje politická vůle a správní kapacita k jejich plnému využití. Komise členským státům pomáhá v jejich úsilí tím, že jim dává k dispozici praktické nástroje, ovšem zapojit se do účinné správní spolupráce musejí členské státy samy.

Rámeček 3: Co je nutné podniknout na úrovni EU? •

Rada by měla přijmout navrženou revizi směrnice o zdanění příjmů z úspor a zmocnit Komisi, aby mohla jednat o odpovídajících zlepšeních ve stávajících dohodách se sousedními zeměmi.

•

Rada by také měla přijmout návrh dohody mezi EU a Lichtenštejnskem o boji proti daňovým podvodům a spolupráci v oblasti daní a zmocnit Komisi, aby mohla zahájit jednání s dalšími sousedními zeměmi.

•

Dále by měla Rada schválit předložená opatření proti podvodům s DPH, zejména mechanismus rychlé reakce.

•

V souladu s akčním plánem Komise pro posílení boje proti daňovým podvodům a únikům z prosince 2012 by si měly členské státy stanovit, jak jej uvedou do praxe a která opatření provedou jako první.

•

Zásada automatické výměny informací v EU by měla být rozšířena na všechny relevantní druhy příjmů. Evropská komise navrhne novelu směrnice EU o správní spolupráci, kterou se na úrovni EU rozšíří rozsah automatické výměny informací. Cílem je, aby byla automatická výměna informací o dividendách, kapitálových ziscích a dalších příjmech zavedena již od roku 2015, kdy začne v EU platit automatická výměna informací o příjmech ze zaměstnání, odměnách ředitelů, důchodech, životním pojištění a příjmech z nemovitostí. Návrh se zaměří také na stávající ustanovení, podle kterého daňové správy nemusí informace poskytovat, pokud nejsou „dostupné“. Zároveň se na technické úrovni urychleně pokročí v rozšíření stávajících standardních formátů IT a zabezpečených komunikačních kanálů pro výměnu informací na všechny relevantní typy příjmů.

6

4.

Kroky k prosazování řádné správy daní ve světě

EU by také měla na mezinárodním poli stát v čele prosazování řádné správy daní, zejména automatické výměny informací. Komise je v popředí mezinárodního úsilí zaměřeného na boj proti daňovým podvodům a únikům. Nadcházející summity G8 (17.–18. června) a G20 (5.–6. září) nabídnou dobrou příležitost, aby se v těchto otázkách a také v boji proti praní peněz dosáhlo na mezinárodní úrovni dalšího pokroku. Také OECD se této problematice za podpory G20 a G8 věnuje. Bude-li EU v rámci G8, G20 a OECD zastávat silný a koordinovaný společný postoj, založený na již existujících mechanismech EU, může dosáhnout toho, aby se automatická výměna informací stala novým mezinárodním standardem.

Rámeček 4: EU jako hybná síla na mezinárodní úrovni •

EU by měla na mezinárodní scéně stát v čele prosazování zásad řádné správy v daňové oblasti, zejména zásad automatické výměny informací a spravedlivé daňové soutěže.

•

Automatická výměna informací by se měla stát novým mezinárodním standardem, podle kterého se bude řídit mezinárodní zdanění. K dosažení tohoto cíle by se měla EU dohodnout na ambiciózním a koordinovaném postoji. EU by měla především mluvit jedním hlasem v G8, G20 a v OECD, aby získala jasný příslib, že budou vypracována nová mezinárodní pravidla, která zohlední stávající mechanismy EU v oblasti automatické výměny informací.

•

EU musí cestou spolupráce a technické pomoci i nadále podporovat rozvojové země, které se zavázaly k plnění zásad řádné daňové správy, aby si dokázaly vybudovat účinnou daňovou správu.

•

EU by měla koordinovat svůj postoj při jednáních v G20 o erozi daňové základny a přesouvání zisků. Při tom by měla vycházet ze závěrů Evropské rady a z pokroku, kterého EU dosáhla při potírání daňových rájů a agresivního daňového plánování.

•

Komise bude zajišťovat vzájemnou propojenost a interoperabilitu mezi počítačovými systémy EU pro výměnu informací a americkým systémem v rámci FATCA a celosvětovým standardem, který připravuje OECD. Díky tomu se hospodářským subjektům a správním úřadům sníží administrativní zátěž.

7

PŘÍLOHA Členské státy vyberou na DPH jen asi polovinu toho, co by mohly Skutečné příjmy z DPH v roce 2010 (v % teoretických příjmů při základní sazbě)2

Mezinárodnímu trhu přeshraničních vkladů nadále dominují extrateritoriální (offshore) finanční centra s přísnými předpisy o ochraně bankovního tajemství Vývoj zahraničních vkladů nebankovních subjektů u bank ve vybraných hlavních finančních centrech mimo EU (v milionech USD)3

Kajmanské ostrovy

2 3

Švýcarsko

Singapur

ZAO Hongkong

Jersey

Zdroj: Evropská komise; „Taxation trends“ (Trendy ve zdanění), vydání 2012. Zdroj: veřejné agregované údaje Banky pro mezinárodní platby.

8

Spolupráce přináší členským státům značné ekonomické výhody Od roku 2003 se objem daní vybraných od subjektů v jiných členských státech podle směrnice o vzájemné pomoci při vymáhání daní zvýšil více než desetinásobně4

Vývoj daní vybraných na základě vzájemné pomoci při vymáhání daní v EU (index: 2003 = 100)

4

Zdroj: Evropská komise.

9