TV CR JANUARI 2015
boeken
95
A. Cuyvers
The EU as a Confederal Union of Sovereign Member Peoples: Exploring the potential of American (con)federalism and popular sovereignty for a constitutional theory of the EU (diss. Leiden) Leiden 2013, 495 p. | ISBN 978-94-6203-500-3 W. Vandenbruwaene*
boeken
Het debat over de aard van de Europese Unie woedt al lang: de Europese Unie kan namelijk moeilijk worden gevat in klassieke staatsrechtelijke pa radigmata, omdat deze geënt zijn op de natiestaat. Zo luidt bijvoorbeeld een van de terugkerende vragen: is de EU een federale staatsvorm of niet? Volgens de klassieke benadering van Jellinek ontbeert de EU een handha vingsapparaat, en betreft het dus geen staat. Maar hoe moeten we dan de EU concipiëren? Het antwoord op deze vraag is niet enkel belangrijk op zichzelf, maar vooral met het oog op de legitimerende functie die staats rechtelijke begrippen met zich brengen. Tegenover auteurs die in de EU een federaal systeem zien, staan anderen die erop wijzen dat de EU een Europese demos ontbeert, waardoor men, meer fundamenteel, haar legiti miteit in vraag stelt. Het doctoraal proefschrift dat in deze bijdrage wordt besproken, biedt een bijzonder interessante bijdrage aan dit debat. In wat volgt, worden eerst de principiële stellingen en voornaamste argumenten van het proefschrift besproken, waarna enkele beschouwingen worden geopperd. Het werk bestaat uit drie delen, waarbij het derde meer concre te toepassingen biedt van de twee eerste delen. Ik bespreek ze afzonderlijk.
1. De EU als confederale unie met een federale bovenstructuur Dr. Cuyvers verdedigt de stelling dat de EU een hybride statelijke vorm heeft, die een confederale basis verenigt met een federale superstructuur. Deze stelling is niet onmiddellijk en uit zichzelf duidelijk. De auteur
* Dr. Werner Vandenbruwaene maakt deel uit van de Onderzoeksgroep Overheid en Recht van de Universiteit Antwerpen.
96
boeken
JANUARI 2015 TV CR
bouwt zijn argument zorgvuldig en methodisch op. De eerste stap behelst de vraag wat nu precies die confederale basis is. Het startpunt vormt een vergelijking van de EU met de evolutie die in de Verenigde Staten plaats vond op het einde van de 18de eeuw, meer bepaald de Articles of Confederation en de daaropvolgende federale Grondwet. Hoofdstuk 1 po neert enkele voorafgaande ideeën over hoe deze vergelijking nuttig ge voerd kan worden, en definieert de kernbegrippen die aan bod komen. Voorts schetst het hoofdstuk beknopt de historische evolutie van deze confederatie naar een federatie en de samenhang tussen beide. In het tweede hoofdstuk wordt de eigenlijke vergelijking punt per punt doorge voerd. Dit hoofdstuk beslaat dan ook bijna honderd pagina’s. Cuyvers dis tilleert vier verschillende clusters van vergelijkingspunten die uit de ver gelijking geboren worden. Ten eerste beschrijft hij de vijf fundamentele wijzigingen die de V.S. federatie kenmerken ten aanzien van de Articles of Confederation. Hij noteert dat de EU geen enkele van deze vijf modifica ties doorvoerde. De EU beschikt met name niet over een enkel volk, ze beschikt niet over het geweldsmonopolie en kan geen belastingen heffen. Een verdragswijziging bij meerderheid is niet mogelijk, maar afscheiding van de EU wel. Men kan hierbij nuances plaatsen, maar de auteur houdt terecht vol dat deze nuances – zoals de ‘pseudo-amendering’ van de EU verdragen door rechterlijke interpretatie – geen afbreuk doen aan het fun damentele punt. Op basis van dit onderdeel van de vergelijking poneert Cuyvers de confederale basis van de Europese Unie, een eerste onderdeel van zijn eerste stelling. Het tweede deel van deze eerste stelling volgt uit de vier daaropvolgende clusters van vergelijkingspunten tussen de EU en de Amerikaanse evolu tie van confederatie naar federatie. Zijn analyse is gebaseerd op een verge lijking inzake structurele wijzigingen aan de confederatie, zoals voorrang van federaal recht en directe werking, en ook op een vergelijking inzake doelstellingen en bevoegdheden. Wat betreft de eerste categorie, inzake structurele wijzigingen, stelt de auteur dat de EU ten opzichte van de VS een omgekeerde beweging volgde. Waar de fundamentele basis confede raal blijft in de EU, vertonen de structurele punten sterke overeenkom sten. De EU kent voorrang en directe werking, maar is geen volkomen af zonderlijke overheid. Hoewel de EU rechtsreeks jurisdictie uitoefent over de burgers, is het institutionele systeem, in tegenstelling tot de V.S., niet rechtstreeks gebaseerd op democratische steun van die burgers. De derde cluster, betreffende bevoegdheden en doelstellingen, vertoont een gemengd beeld: enerzijds zijn het beginsel van attributie en de teleo logische interpretatie van bevoegdheden vrij gelijklopend, maar ander zijds zijn de doelstellingen van de V.S. confederatie en de EU nagenoeg omgekeerd: de EU is namelijk voornamelijk geconcentreerd op interne en
boeken
97
economische doelstellingen, met slechts zeer zwakke internationale en militaire bevoegdheden. De vierde cluster in de vergelijking betreft het institutionele luik. Daar verschijnt eveneens een gemengd beeld: de EU uitvoerende macht (de Commissie) is veel meer confederaal in opmaak dan de eengemaakte Amerikaanse executieve macht. De rechterlijke macht daarentegen is ge centraliseerd bij het Hof van Justitie, en vervult een belangrijke en centra le rol in EU integratie.1 De wetgevende macht in de EU vertoont een sterk confederaal karakter, hoewel de toenemende rol van het direct verkozen Europees Parlement deze inschatting enigszins mildert. De auteur schetst overzichtelijk wat we nu kunnen concluderen uit deze vergelijking (p. 152-156): van de zestien aspecten die hij bestudeert, zijn er acht die bij de EU op een confederale structuur wijzen. Hierbij vermeldt hij vooral de fundamenten van de confederatie, zoals afwezigheid van een enkel volk, en het ontbreken van belastingen of een geweldsmonopolie. Vijf aspecten in de vergelijking leiden tot de conclusie dat de EU eerder fe deraal is opgevat, en houden vooral verband met de bevoegdheden en de rol van het Hof van Justitie. Drie andere aspecten – doelstellingen, extern beleid, en de samenstelling van de wetgevende macht – geven op basis van de vergelijking met de VS een eerder gemengd beeld. In het derde hoofdstuk giet Cuyvers deze vergelijking in drie stellingen, die verband houden met de aard van de EU. Ten eerste kan men de EU be grijpen als een omgekeerde confederatie, die de traditionele externe focus verving door een interne, economisch georiënteerde klemtoon. Ten tweede heeft de EU de confederale vorm aangepast door op de confederale basis een federale superstructuur te bouwen. Ten derde geeft hij aan dat deze omgekeerde confederale basis met federale bovenbouw steunt op de rule of law en op de stabiele juridische en administratieve systemen van de Lidstaten. Dit hoofdstuk beklemtoont de voordelen van de Europese aanpassingen aan het confederale model, en concludeert dat deze aanpas singen waarschijnlijk “indruk zouden gemaakt hebben op Madison, en misschien zelfs enkele verwachtingen overstegen hebben”.2 Het vierde hoofdstuk peilt naar de nadelen van deze structuur. Meer in het bijzonder identificeert hij er drie. Vooreerst analyseert hij de doorgedreven klem toon van de EU op de interne markt, en stelt hij dat hierdoor problemen ontstaan van politieke legitimatie, bijvoorbeeld in het geval van een con flict tussen economische vrijheden en het stakingsrecht.3 Cuyvers grijpt hiervoor terug naar Carl Schmitt en stelt dat de centrale focus op de inter ne markt conflicteert met “existentiële noties van het politieke” (p. 204). Het gegeven dat de EU in grote mate steunt op de rule of law voor de doel matigheid van optreden, leidt ook tot twee belangrijke consequenties. Ten eerste worden domeinen die niet vatbaar zijn voor juridisering uitgesloten
1 Of dit nu ook rechterlijk acti visme vormt, blijft een vraag: zie H. De Waele, Rechterlijk activisme en het Europees Hof van Justitie (Boom 2009) p. 387, die argumenteert dat het Hof inder daad de bevoegdheden van het Verdrag uitbreidde. Contra even wel F. Mayer, ‘Multi-level consti tutional jurisdiction’ in A. von Bogdandy and J. Bast, Principles of European Constitutional Law (Hart 2010) p. 432, die meer belang toedicht aan de doelstel lingen van het Verdrag en de be ginselen van uniformiteit en ef fectiviteit van EU recht. 2 Het citaat komt voor in de con clusie, p. 446. 3 Zie de beruchte zaken HvJ, C-341/05, Laval, Jur. 2007 I-11767 en C-438/05, Viking, Jur. 2007, I-10779.
TV CR JANUARI 2015
98
boeken
JANUARI 2015 TV CR
van EU optreden (zoals militair optreden of externe betrekkingen). Een poging om deze domeinen te juridiseren, zou ook nefast zijn, aldus Cuyvers, omdat de EU zo een niet gelegitimeerde greep zou krijgen op be langrijke domeinen die aan “het politieke” raken. Maar leidt vanuit die logica het politieke domein tot een vrijgeleide tot machtsuitoefening? Die vraag keert hieronder ook terug in de appreciatie. Ten tweede heeft de macht die de EU uitoefent door middel van recht een impact op de schei ding der machten. De relatieve toenemende macht van de rechterlijke orde verstoort de balans tussen het politieke en het juridische domein, vooral omdat deze balans niet op institutioneel gelijke voet kan worden hersteld op EU niveau (p. 207-208). De EU maakt met name gebruik van het nationale staatsapparaat, maar verstoort het evenwicht: “the EU has commandeered these national institutions through the medium of law, upsetting the national balance in the process” (p. 211). Zijn tussenconclusie op dit punt in de thesis luidt dan ook dat de EU op succesvolle wijze de klassieke confederale problemen heeft opgelost mid dels een federale bovenbouw, maar dat deze beide dimensies steeds verder van elkaar verwijderd worden. In het bijzonder rijst de vraag in hoeverre de fundamentele confederale vorm van de EU nog legitimatie biedt voor de verder rijkende federale bovenbouw, die steeds verder in grijpt in het nationale politieke en institutionele domein (p. 219-220). In het vijfde hoofdstuk gaat de auteur dieper in op de drijvende krachten in de V.S. federatie, en stelt hij dat in het Amerikaanse voorbeeld zich een radicale herstructurering van de democratie voordeed, terwijl in de EU de nationale politieke elites zulk een herstructurering in de weg staan. Dit houdt verband met contextuele verschillen: de Staten in de VS bevonden zich op het einde van de 18de eeuw in een eerder radicale en revolutionaire context, terwijl de EU bestaat uit stabiele en historisch gewortelde ‘vol wassen’ democratieën, met uitzondering van enkele Oost-Europese staten. Het zesde hoofdstuk sluit het eerste deel af en beklemtoont het span ningsveld tussen de confederale basis en de federale bovenbouw van de EU. Het tweede deel van het proefschrift tracht hierop een antwoord te vinden door soevereiniteit te herbekijken door een confederale bril.
2. Een confederaal begrip van soevereiniteit Het tweede deel van het proefschrift poogt een antwoord te bieden op de spanning tussen de beperkte legitimiteitscapaciteit die de confederale structuur van de EU biedt, en de legitimiteitseisen die volgen uit de zich uitbreidende federale bovenbouw van de EU. De essentie van Cuyvers’
TV CR JANUARI 2015
boeken
99
argument bestaat erin dat hij soevereiniteit ontleedt als behorende tot het volk, waarbij de natiestaat de vertolker is van deze soevereiniteit, maar niet de oorspronkelijke drager. De EU vindt dus legitimiteit in de verschil lende volkeren van de lidstaten, zoals zij georganiseerd en vertegenwoor digd worden door deze laatsten (p. 245). Dat laat toe om de EU te bekijken als een tweede overheidsniveau, dat het volk bevrijdt van de nationale staat en het toelaat om te bestaan en te handelen op een steeds belangrij ker globaal niveau. Op die manier wordt de EU een middel om het natio nale democratische proces te herstructureren en te verbeteren, en, zoals hij toevoegt: “to save it from irrelevance” (p. 247). Zodoende toont de auteur aan dat soevereiniteit niet per se een obstakel tot Europese integra tie hoeft te zijn, maar daartoe net kan noodzaken. In hoofdstuk 8 wordt deze tegenstelling meer diepgaand behandeld aan de hand van de tegenstelling tussen statism en pluralism. Cuyvers toont op overtuigende wijze aan dat zijn conceptie van confederale soevereiniteit een brug slaat tussen beide scholen, en hierdoor verschillende steekhou dende argumenten een plaats geeft. In het geval van pluralisme bijvoor beeld, blijft onder confederale soevereiniteit het existentiële normatieve conflict van ultieme autoriteit bestaan, maar wordt deze reikwijdte beperkt. 4 Cuyvers toont in het negende hoofdstuk aan dat de hedendaagse concep tie van soevereiniteit steunt op de externe vorm van soevereiniteit, die enkel zonlicht gunt aan de staat. Hij ontwikkelt de stelling dat Europese integratie een logische verdere stap is in een (con)federale vorm van inter ne soevereiniteit, en dat de schijnbare tegenstelling tussen Europese inte gratie en soevereiniteit voortkomt uit het feit dat ‘soevereiniteit’ onterecht verengd wordt tot zijn externe vorm. In hoofdstuk 10 gaat hij nader in op de voordelen van dit confederaal concept van soevereiniteit voor het begrip én de ontwikkeling van de EU. Zo kadert hij de toenemende direc te band tussen de EU en de burger in dit raamwerk, door te stellen dat de ontwikkeling van de EU gesterkt wordt door een subsidiaire directe link met de bevolking. In een derde deel biedt dit proefschrift twee toepassingen van de ideeën en eindconclusies die werden ontwikkeld. Ik ga graag nader in op een van de toepassingen, met name de uitdagingen voor de nationale grondwet en de nodige aanpassingen. Voor de interessante analyse van de EMU archi tectuur vanuit confederaal perspectief, voor de eindconclusies, en eigen lijk voor het gehele werk kan ik de geïnteresseerde lezer slechts aanraden zich te wenden tot de directe bron. In hoofdstuk 11 brengt Cuyvers enkele suggesties naar voren om het nationale institutionele en democratische proces beter af te stemmen op de Europese integratie op basis van
4 De analogie met de functie van constitutionele identiteit dringt zich op: zie F.X. Millet, L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des EtatsMembres (Parijs, LGDJ, 2013).
100
boeken
JANUARI 2015 TV CR
confederale soevereiniteit. Zo suggereert hij een betere afbakening tussen de diverse rollen die nationale instanties vervullen, het uitoefenen van nationale bevoegdheden en het controleren van gedelegeerde Europese bevoegdheden (p. 380). Ook weidt hij uit over de doelstellingen en beginselen die de bevoegdheidsoverdrachten aan de EU moeten be heersen, de achterliggende strategie dus voor een Europa-bepaling,5 wat kadert in een breder geheel van composite European constitution. 6
3. Appreciatie
5 Zie hierover ook P. Popelier, “Europe clauses and constitutio nal strategies in the face of mul ti-level governance” in Maastricht journal of European and comparative law (2014), nr. 2, p. 300-319. 6 L. Besselink, A Composite European Constitution. Een Samengestelde Europese Constitutie (Europa Law Publishing, 2007) 52 p. 7 Ik meld graag enkele prachtige metaforen, zoals de vergelijking met de pandabeer op p. 238. Zie bijvoorbeeld ook p. 244 boven aan (sinaasappelen), p. 218 (con stitutionele ‘dating’ leidt tot hu welijk, federatie, of tot ‘friends with benefits,’ vrijhandelszone). 8 Zie hierover mijn “Multi-level governance through a constitu tional prism” in Maastricht Journal of European and Comparative Law 2014, nr. 2, p. 229-242.
Dit proefschrift is helder en gevat 7 geschreven, en rigide gestructureerd. Wetenschappelijke nuance en objectiviteit blijken uit de talrijke argumen ten pro en contra. De literatuur is naar mij bescheiden mening omvattend en vooral representatief vanuit de gekozen onderzoeksvragen. Uit het proefschrift blijkt dat de auteur beschikt over een indrukwekkende kennis van het Amerikaanse constitutionele recht en de Amerikaanse ge schiedenis. Bovenal worstelt het werk met fundamentele en belangrijke vragen en biedt het een nieuwe, innovatieve kijk op een hedendaags en prangend probleem. Een goed proefschrift doet ook vele vragen rijzen, en dat is in dit geval niet anders. Ik zou hier twee kanttekeningen willen plaatsen, die niet meer pretenderen te zijn dan een uitnodiging tot reflec tie en debat. Zo rijst de vraag of een bredere rechtsvergelijking met moderne multina tionale staatsvormen en de daarbijhorende literatuur niet sommige stel lingen zou nuanceren. Ik denk in het bijzonder aan de legitimiteit van het nationale niveau volgend uit volkssoevereiniteit die Cuyvers beklemtoont. Ik mis een verdere problematisering van het nationale niveau. Hoewel de auteur op p. 320-21 een overzicht biedt van de verschillende lidstaten en de nationale opvattingen van (volks)soevereiniteit, is de conclusie van een homogene opvatting van volkssoevereiniteit naar mijn aanvoelen te een voudig. Maar los van de concrete situatie in sommige lidstaten, kan de voorstelling van het nationale niveau als drager van legitimiteit en werk bare democratie verder in vraag worden gesteld, in het bijzonder in het licht van theorieën rond multilevel governance. Niet enkel het subnatio nale niveau, maar ook de opkomende macht van niet-statelijke actoren, en het gebruik van soft law instrumenten om beleid te voeren, geven een complexer beeld van het nationale niveau dan wat de auteur lijkt aan te nemen. Dat is geen muggenzifterij, want het perspectief op de overheid brengt belangrijke vragen van legitimiteit mee.8 Om het beknopt te stel len, vanuit die lens is de legitimerende kracht van (confederale) soeverei niteit niet steeds overtuigend. In het debat over de EMU, wat in het derde
TV CR JANUARI 2015
boeken
101
deel van dit proefschrift aan bod komt, moet toch ook de onafhankelijke rol van de ESCB, een supranationale muntunie en de nationale begro tingssoevereiniteit in een breder kader worden gebracht dan louter dat van parlementaire controle (zie bv. p. 424). Ook de rol van de (constitutio nele) rechter is in een breder raamwerk van multilevel governance niet zo problematisch als de auteur lijkt aan te nemen (zie bv p. 207 en 331), maar biedt net kansen om tot een betere verantwoording van overheidsmacht te komen.9 Een tweede kanttekening rijst bij de opvatting over federalisme en confe deralisme. Dit is een thema waar bijvoorbeeld binnen de Belgische staats rechtleer vaak over wordt gediscussieerd.10 Uit dit wijde debat wil ik de be grippen federalisme en confederalisme problematiseren: kan men niet aannemen dat de spanning tussen integratie en autonomie ten grondslag ligt aan beide begrippen? Zodoende dat confederale elementen en federa le elementen hand in hand kunnen gaan? Dat is alvast het geval in de meeste federale of regionale staten, en, zo blijkt uit deze thesis, ook in de EU. Met het pad dat hij bewandelt, geeft de auteur toe dat hij niet opteert voor een eerder federale oplossing om legitimiteit te verschaffen aan de EU. Maar dat werpt de vraag op of legitimiteit – soevereiniteit? – ook even mooi analytisch op te delen valt in federale of confederale vormen. Een rechtsvergelijking die zich eerder toespitst op hedendaagse, multinationa le vormen van federalisme, kan hier wellicht meer aan bod brengen. Tot slotsom wil ik herhalen wat doorheen deze recensie al bleek: dit proef schrift is helder qua stijl, en rigide en diepgaand qua wetenschap. De uit dagende inzichten en innovatieve analyses nodigen uit tot verdere reflec tie. De constitutionalist heeft als opdracht de Grondwet en het staatsrecht te begrijpen, te verklaren, en doelmatig te interpreteren. Dit boek biedt vele inzichten met dat doel voor ogen.
9 Zie in dat verband P. Popelier, A. Mazmanyan en W. Vandenbruwaene (eds.), The role of constitutional courts in multilevel governance (Intersentia 2013) 312 p. – waar verschillende rollen van de constitutionele rechter worden belicht, zoals de verster king van deliberatieve democra tische verantwoording of de structurele verhouding tussen verschillende overheidsniveaus. 10 Zie bv. P. Popelier, “Hoe we zenlijk is grondwettelijke autono mie voor federale deelstaten?” in Tijdschrift voor constitutioneel recht (2014), p. 117-135; P. Popelier, “Het geslacht der enge len: een dynamisch perspectief voor de vergelijking van staats vormen” in Publiekrechtelijke kronieken (2008), p. 416-434; J. Velaers, Federalisme / confederalisme en de weg ernaartoe, Koninklijke Academie voor Wetenschappen en Kunsten, 2013, 31 p.
