De EU als democratisch experiment

720

Essay

De EU als democratisch experiment Jaap Hoeksma1

Politici die de aard en het functioneren van de EU willen verklaren, dienen het statelijke paradigma van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen te vervangen door het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat. Het oude debat over de vraag of de EU een staat moet worden of zich het best als statenbond kan profileren, draagt niet bij aan het oplossen van de problemen waar de Unie nu voor staat. Het proces van Europese integratie leidt van de constructie van een gemeenschappelijke markt via de invoering van het burgerschap van de EU tot de opkomst van een gemeenschappelijke democratie. Dit soort processen neemt tijd. De democratisering van de EU is amper begonnen. De kritiek die door velen op het gebrekkige karakter van de Europese democratie wordt uitgeoefend, kan worden onderschreven en aangevuld. De richting is echter onmiskenbaar: from common market to common democracy.

Wat is de Europese Unie? Het debat over de Europese integratie heeft van meet af aan in het teken van de tegenstelling tussen bondsstaat en statenbond gestaan. Volgens de heersende staatsleer zijn er niet meer mogelijkheden. In de loop der jaren is echter duidelijk geworden dat het Europese samenwerkingsverband tot geen van beide categorieën behoort. De Europese Unie is geen statenbond omdat zij ook uit burgers bestaat. De EU kan evenmin als een staat worden aangemerkt, aangezien de soevereiniteit in de Unie bij de lidstaten ligt. De onzekerheid die uit deze begripsverwarring voortvloeit, belemmert de ontwikkeling van de EU en vergroot de afstand tot de burgers. Deze twijfel is vooral fnuikend voor de bereidheid van burgers om deel te nemen aan het democratisch leven van de Unie. De verwachtingen omtrent de opkomst bij de verkiezingen voor het Europese Parlement van mei a.s. mogen daarom niet te hoog gespannen worden. De bedoeling van dit essay is om in heldere woorden te zeggen wat de EU is en waar de Unie naar toe gaat.

Bondsstaat of statenbond In de jaren na de Tweede Wereldoorlog waren veel burgers en politici ervan overtuigd dat er een Europese federatie naar het voorbeeld van de USA moest komen, een soort Verenigde Staten van Europa. Vooraanstaande Nederlanders als Hendrik Brugmans en Max Kohnstamm meenden dat er maar één les uit de steeds terugkerende oorlogen geleerd kon worden. Als de Europeanen in de toekomst nieuwe oorlogen wilden voorkomen, zouden de afzonderlijke landen moeten opgaan in één Europese staat. Europa had in hun woorden een ‘federale roeping’.2 Deze mening werd onderschreven door veel van de 800 afgevaardigden

894

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 11-04-2014 – AFL. 14

die in mei 1948 naar Den Haag waren gekomen om het Congres van Europa bij te wonen. De Nederlandse minister-president Willem Drees die in de jaren vijftig van de vorige eeuw vier regeringen leidde, was veel voorzichtiger. Hij zag het belang van Europese eenwording wel, maar vond dat het doel ook door samenwerking tussen staten bereikt kon worden. De Franse president Charles de Gaulle prees deze vorm van samenwerking aan als ‘l’Europe des Patries’, het Europa van de Vaderlanden. In deze visie die later ook door Lady Thatcher en Pim Fortuyn uitgedragen zou worden, konden de Europese landen onderling afspraken maken zonder dat daar een federale staat voor opgetuigd hoefde te worden. De overtuiging dat Europa na de twee vernietigende wereldoorlogen van de eerste helft van de twintigste eeuw niet nog eens aan oorlog ten prooi mocht vallen, werd algemeen gedeeld. Het debat over de vraag of dat doel lag in de vorming van een federale bondsstaat of van een confederale statenbond, leidde echter tot scherpe meningsverschillen. De keuze die volgens de bestaande theorie onontkoombaar was, had vergaande consequenties. Als het einddoel van de samenwerking bestond in de oprichting van de Verenigde Staten van Europa, zouden de deelnemende landen hun zelfstandigheid moeten opgeven. Ze zouden in dat geval hun soevereiniteit overdragen aan de nieuwe Verenigde Staten. De prijs die dan voor het voorkomen van oorlogen betaald zou moeten worden, lag in het opgeven van de nationale zelfstandigheid van de lidstaten.

Het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen De tegenstelling tussen (federale) staten en unies van staten (confederaties) gaat terug op de Vrede van Westfalen

uit 1648. Deze vrede staat in Nederland bekend als de Vrede van Münster, waarbij de onafhankelijkheid van de Republiek der Verenigde Nederlanden na de tachtigjarige oorlog tegen Spanje formeel werd erkend. De vredesonderhandelingen die vanaf 1646 werden gevoerd, hadden eveneens ten doel de dertigjarige oorlog in Duitsland tot een einde te brengen. Er waren veel staten bij die onderhandelingen betrokken en het geheel van afspraken dat de rust in Duitsland herstelde, zou de geschiedenis ingaan als de Vrede van Westfalen. Oorlog was in de 17e en 18e eeuw in Europa een regelmatig voorkomend verschijnsel. Vredesonderhandelingen waren net zo gewoon. De reden waarom de Vrede van Westfalen een bijzondere plaats in de geschiedenis inneemt, is dat door deze vrede ook de grondslag voor het huidige systeem van internationale betrekkingen werd gelegd. Het moderne stelsel vormde een reactie op de Middeleeuwse verdeling van macht tussen de vorsten en hun leenmannen. Tegelijkertijd bestonden er in de Mid-

In de Westfaalse benadering heeft soevereiniteit een binnenlandse en een buitenlandse dimensie deleeuwen voortdurend conflicten tussen de wereldlijke en de geestelijke macht. De kerk had niet alleen een religieuze opdracht, maar mengde zich ook in de strijd om aardse bezittingen. De opkomst van steden bracht nieuwe complicaties in de machtsverhoudingen met zich mee. De vraag wie waar de baas was en aan welke wetten de mensen zich moest houden, hing vaak van toevalligheden af.3 Het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen dat op de vrede van 1648 gebaseerd is, maakte een einde aan deze onzekerheid. Het wordt gekenmerkt door het uitgangspunt dat soevereiniteit één en ondeelbaar is. De staten die – zoals de Republiek der Verenigde Nederlanden – uit de oude keizerrijken voortkwamen, waren soeverein. Zij hoefden geen hogere macht boven zich te dulden, noch in wereldlijke noch in geestelijke zin. Binnen een staat kon de soevereiniteit in de persoon van de vorst liggen, zoals dat bij de Franse en Engelse koningen het geval was, maar het was ook mogelijk dat de burgers de soevereiniteit uitoefenden (Zwitserland, Nederland). Latere denkers legden de soevereiniteit bij het volk en spraken van volkssoevereiniteit.4 In de Westfaalse benadering heeft soevereiniteit een binnenlandse en een buitenlandse dimensie. Op het bin-

nenlandse vlak geldt dat een staat zelf bepaalt wat de hoogste bron van recht is. In een democratische rechtsstaat is dat de grondwet; in andere politieke systemen kan een religieus leider of een dictator de wet stellen. Het uitgangspunt van het Westfaalse stelsel is dat andere landen zich niet met de inrichting en de politiek van een soevereine staat mogen bemoeien. Het beginsel van nietinmenging of non-interventie staat centraal. In het buitenlands beleid gaan staten op voet van gelijkheid met elkaar om. Soevereine staten kunnen diplomatieke betrekkingen met elkaar aanknopen. De samenwerking tussen staten wordt geregeld in verdragen. Verdragen hebben soms betrekking op een specifiek onderwerp, zoals het bevaarbaar houden van een rivier, maar soms ook op het geheel van de betrekkingen tussen twee of meer landen. Als staten het niet met elkaar eens kunnen worden, kan oorlog een gerechtvaardigd middel van conflictoplossing vormen. Er moet een aanleiding voor oorlog zijn of worden gevonden (casus belli) en de oorlog moet volgens de regels worden verklaard.

Naar eeuwige vrede In het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen vormt oorlog dus geen uitzonderingssituatie. Militaire conflictoplossing maakt er juist integraal onderdeel van uit. De Pruisische generaal Von Clausewitz onderstreepte dat beginsel in de negentiende eeuw met zijn spreuk dat oorlog de voortzetting van diplomatie met andere middelen vormt. Immanuël Kant bestreed deze opvatting. Hij brak zich als filosoof het hoofd over de vraag hoe het mogelijk was dat de Europese staten die zich erop voor lieten staan dat zij beschaafde naties waren, telkens weer tegen elkaar ten strijde trokken. In een beknopte verhandeling die hij in 1796 onder de titel Zum ewigen Frieden publiceerde, vergeleek Kant het gedrag van de Europese staten met dat van de zogenaamde wilden uit Amerika. Hij stelde vast dat de laatsten heel wat menselijker met elkaar omgingen dan de eersten en wierp de vraag op hoe staten het uitbreken van nieuwe oorlogen kunnen voorkomen.5 Kant concludeerde dat staten die met elkaar willen samenwerken om oorlog te voorkomen, in beginsel twee mogelijkheden hebben. Zij kunnen afspreken om een bond van vrije staten te vormen of ze kunnen opgaan in een nieuwe staat en uiteindelijk zelfs in een wereldrepubliek. Omdat Kant er rekening mee hield dat een wereldrepubliek maar al te gauw zou kunnen verworden tot een werelddictatuur, gaf hij zelf de voorkeur aan de oprichting van een statenbond. Kant heeft grote invloed uitgeoefend op de initiatieven die na de Tweede Wereldoorlog zijn ondernomen om volgende generaties voor het uitbreken van nieuwe oorlogen te behoeden. De organisatie van de Verenigde Naties is in hoge mate naar zijn denkbeelden ingericht. De opzet van de VN is dat de lidstaten als soevereine landen afspraken met elkaar maken om politieke problemen zonder

Auteur

Verenigd Europa, Amsterdam 1998.

niet expliciet wordt opgevoerd als de drager

5. I. Kant, Zum Ewigen Frieden, Königsber-

1. Mr. J.A. Hoeksma is rechtsfilosoof

3. L.J.Brinkhorst, Europese unie en nationa-

van de nationale soevereiniteit. F.H. van der

gen 1796.

le soevereiniteit, Leiden 2008.

Burg en W.J.M, Voermans, Unierecht in de

Noten

4. Van der Burg en Voermans wijzen erop

Nederlandse rechtsorde, 4e druk, Deventer

2. A. van Heerikhuizen, Pioniers van een

dat het volk in de Nederlandse Grondwet

2012, p. 17.


895

Essay

geweld op te lossen. De Raad van Europa die in 1949 in het leven werd geroepen, is als organisatie van soevereine staten nauw aan de VN verwant. Beide organisaties benadrukken het belang van de rechten van de mens en stellen grenzen aan het gedrag van staten. Door middel van afzonderlijke verdragen wordt volkerenmoord verboden en moeten vluchtelingen worden beschermd tegen gedwongen terugkeer naar gebieden, waarin zij vervolgd dreigen te worden. De volkenrechtelijke afspraken die in het verband van de VN of de Raad van Europa werden gemaakt, deden geen afbreuk aan het beginsel van de staatssoevereiniteit. In de praktijk zou blijken dat nieuwe

896


oorlogen er ook niet door werden voorkomen. De uitgangspunten van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen bleven bij de inrichting van een nieuwe wereldorde na de twee Europese burgeroorlogen dus grotendeels intact.6

Het testament van Huizinga De Nederlandse historicus Johan Huizinga was een van de Europese intellectuelen die er in de periode tussen de twee wereldoorlogen van overtuigd raakten dat de absolute soevereiniteit van staten juist een van de oorzaken voor het uitbreken van oorlogen vormde. Huizinga werd tij-

Uitoefening van soevereiniteit is pas legitiem als er ook adequate democratische controle is, ongeacht de vraag of de soevereiniteit op het nationale niveau of op dat van de Unie wordt uitgeoefend dens de Tweede Wereldoorlog door de Duitse bezetter geïnterneerd in het Gelderse De Steeg. Hij schreef in ballingschap en bijna uit zijn hoofd een beschouwing over ‘de kansen op herstel van onze beschaving’. In dit boek dat in 1945 onder de titel Geschonden wereld verscheen, betoogt Huizinga dat er één ding moet verdwijnen als de kans op een ordelijk statensysteem en een ongehinderd bestaan van kleine staten ooit zal terugkeren. Hij omschrijft dat ene ding als ‘de onbeperkte en volstrekte nationale souvereiniteit’. Hij licht deze stelling met een verwijzing naar Gulliver’s Reizen van Jonathan Swift als volgt toe: ‘Het is een van de groote fouten van de vredemakers van 1919 geweest, dat zij, toen de gelegenheid om de wereld te vernieuwen zich bood, niet hebben ingezien dat de absolute nationale souvereiniteit uit den tijd was geraakt. Het zal binnenkort niet meer mogelijk moeten zijn, dat Lilliput zich militair tracht op te blazen tot Brobdingnag, maar ook niet, dat ergens ter wereld de Yahoos aanspraken maken op de rechten van de Houyhnhms. De kleine staat zal vastheid en veiligheid moeten verwerven door zich in één rechtsverband opgenomen te weten met de grooten (cursivering JH).’7 Het testament van Huizinga vormt geen pleidooi voor een federale Europese staat. Zijn betoog is er evenmin op gericht alles bij het oude te laten. Huizinga wilde dat de verhoudingen tussen staten evenzeer aan de werking van het recht onderworpen zouden zijn als die binnen een staatsverband. Het denken over internationale betrekkingen, volkenrecht en staatsinrichting werd in zijn tijd zó door het Westfaalse paradigma gedomineerd dat de begrippen waarmee hij zijn visie tot uitdrukking wilde brengen, nog niet beschikbaar waren. Het proces van Europese integratie dat na de oorlog in gang werd gezet, zou ook nog lang door de tegenstelling tussen bondsstaat en statenbond beheerst worden. Pas na de afwijzing van de Grondwet voor Europa in 2005 trad de noodzaak om nieuwe woorden te vinden in volle omvang aan het licht.

Het perspectief van de burger Dit essay is geschreven met de bedoeling om aannemelijk te maken dat het debat over de Europese Unie niet alleen vanuit het perspectief van staten, maar ook vanuit de optiek van burgers gevoerd kan worden. De burgers van de lidstaten zijn krachtens het Verdrag van Maastricht tevens burgers van de Unie geworden. In die hoedanigheid mogen zij verwachten dat de Unie als gemeenschappelijke organisatie, waaraan de uitoefening van soevereiniteit op bepaalde gebieden is overgedragen, aan soortgelijke maatstaven van democratie en rechtsstaat voldoet als hun eigen land. Het gaat niet langer om de theoretische kwestie of de EU een internationale organisatie of een staat dan wel een staat-in-wording is, maar om de concrete vraag of de EU haar burgers in de praktijk ver-

gelijkbare garanties van rechtszekerheid en burgerinvloed biedt als het land van hun nationaliteit. In deze benadering ligt de nadruk op het vereiste dat de uitoefening van soevereiniteit op alle niveaus democratisch gecontroleerd wordt. Uitoefening van soevereiniteit is pas legitiem als er ook adequate democratische controle is, ongeacht de vraag of de soevereiniteit nu op het nationale niveau of op dat van de Unie wordt uitgeoefend. De stelling van dit essay luidt dat, als twee of meer democratische rechtsstaten de uitoefening van soevereiniteit met elkaar delen om gezamenlijke doelstellingen te bereiken, het samenwerkingsverband dat zij daarvoor in het leven roepen zelf ook aan essentiële vereisten van democratie en rechtsstaat moet voldoen.

Van economie naar democratie De invoering van het burgerschap van de Unie stond niet op zich, maar vormde een essentiële schakel in de ontwikkeling van de EU van een economische gemeenschap naar een democratisch samenwerkingsverband. Deze evolutie kan toegelicht worden aan de hand van de verschillen met het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen die in de loop van de tijd zijn ontstaan. De belangrijkste afwijking van de Europese Gemeenschappen ten opzichte van het vigerende paradigma lag in de omgang met het begrip soevereiniteit. Volgens de klassieke leer van het Westfaalse stelstel is soevereiniteit één en ondeelbaar, terwijl het functioneren van de EG juist gebaseerd was op de overdracht van uitoefening van soevereiniteit aan een hogere instantie die de deelnemende partijen daartoe gezamenlijk in het leven hadden geroepen. Tegenover de statische opvatting van het soevereiniteitsbegrip in de Westfaalse leer kwam een flexibele interpretatie van het begrip soevereiniteit te staan. Het doel van deze nieuwe benadering bestond niet alleen uit het voorkomen van oorlog, maar lag volgens de preambule bij het Verdrag van Rome ook in het vestigen van ‘een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’. Het EG-Hof van Justitie stelde in een baanbrekende uitspraak uit 1963 vast dat de oprichting van het economisch samenwerkingsverband met zich mee bracht dat er eveneens een nieuwe rechtsorde was gecreëerd.8 De kleine staten van Europa konden zich – in de woorden van Huizinga – ‘in één rechtsverband opgenomen weten met de grooten’. Het experiment met gedeelde uitoefening van soevereiniteit ging voortvarend van start. Het aantal terreinen

6. Voor een heldere beschrijving van het

7. J. Huizinga, Geschonden wereld, Haar-

verband tussen het Westfaalse stelsel en de

lem 1945, p. 198.

inrichting van de VN zie: W. van Gerven,

8. Zaak C-26/62, Van Gend & Loos, 5

The European Union: A Polity of States and

februari 1963.

Peoples, Stanford USA, p 36 e.v.


897

Essay

van samenwerking nam toe, terwijl steeds meer landen aan het experiment mee wilden doen. De EG breidde in twee decennia uit van 6 naar 12 lidstaten. Het groeiend succes droeg echter de kiem van mislukking in zich. De beperkte overdracht van uitoefening van soevereiniteit garandeerde weliswaar de vrede, maar omdat de soevereiniteit op een steeds groter aantal beleidsterreinen werd gedeeld, kwam de vraag naar de democratische controle op de uitoefening van de overgedragen soevereiniteit ook steeds sterker naar voren. De lidstaten stonden in toenemende mate voor het dilemma dat meer Europese samenwerking minder democratische controle inhield. Intellectuelen begonnen zich zorgen te maken over de uitholling van de democratie,9 terwijl bij de burgers het beeld van ‘Brussel’ als een bureaucratisch monster postvatte. Naarmate het succes van de samenwerking toenam, groeide het democratisch tekort. De oprichting van de EU in 1992 en de invoering van het burgerschap van de Unie brachten een tweede afwijking van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen teweeg. De achterliggende vraag tijdens de beraadslagingen over het Verdrag van Maastricht was hoe het democratisch tekort aangepakt kon worden. De invoering van het burgerschap van de Unie vormde daar een onmisbare voorwaarde voor. Het democratisch tekort kon namelijk alleen worden verholpen door het samenwerkingsverband te transformeren van een internationale organisatie tot een Europese democratie. Hoewel de invoering van het EU-burgerschap indertijd veel verwarring veroorzaakte,10 blijkt achteraf dat het de basis legde voor het vestigen van een stelsel van democratische controle over de gezamenlijk uitgeoefende macht. De invoering van het Unieburgerschap was dus geen doel in zich, maar vormde voorwaarde voor en onderdeel van de evolutie van de EU naar een democratisch verband. De kern van deze ontwikkeling kan als volgt worden samengevat: Waar het bij de EG ging om het delen van soevereiniteit in een economische gemeenschap, kwam de nadruk bij de EU op de democratische controle van de gedeelde uitoefening van de macht in een politiek samenwerkingsverband te liggen. Deze dubbele afwijking van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen bracht met zich mee dat de EU zich geleidelijk ontwikkelde tot een nieuw verschijnsel in het staats- en volkenrecht, dat niet langer met de begrippen van het oude stelsel beschreven kon worden.11

pese Raad presenteerde het nieuwe verdrag met veel vertoon als een ‘Grondwet’ en riep daarmee de nodige argwaan op. Een verdrag hoort in het algemeen aanvaard taalgebruik immers bij de samenwerking tussen staten, terwijl een grondwet de basis voor de inrichting van een (gemeenschappelijke) staat legt. De burgers vatten het signaal opnieuw anders op dan de regeringsleiders gehoopt of bedoeld hadden en wezen de Grondwet voor Europa met ruime meerderheden af.12 Dertien jaar na haar oprichting verkeerde de EU in een fundamentele impasse. Als gevolg van de invoering van het Unieburgerschap kon de EU niet (meer) als een statenbond worden beschouwd. Tegelijkertijd was de weg naar een federale staat door de verwerping van de Grondwet voor Europa afgesneden. Deze gebeurtenissen leidden samen tot de ongerijmde situatie dat de Europese Unie in theorie niet mogelijk was maar in de werkelijkheid wel bestond. Deze paradox werd malgré lui onderstreept door de voorzitter van de Europese Commissie Barroso die de EU eerst omschreef als een Unidentified Political Object (UPO) en vervolgens als een ‘non-imperial empire’.13

De patstelling van de EU

De constructie van de EU is nieuw en nooit eerder geprobeerd. De inrichting van de EU als een Europese democratie is mogelijk omdat het Verdrag van Lissabon zowel de positie van de lidstaten als die van de burgers versterkt. In reactie op de afwijzing van de Grondwet benadrukt het nieuwe verdrag dat de soevereiniteit in de Unie bij de lidstaten ligt. Zij zijn meer dan ooit de ‘heren der verdragen’. De lidstaten dragen de uitoefening van soevereinteit op bepaalde, in het Verdrag omschreven gebieden over aan de Unie en voor het overige blijft de soevereiniteit waar zij was. De EU mag zich dus geen macht toeëigenen, niet in het openbaar en ook niet heimelijk. Het Verdrag van Lissabon geeft tegelijkertijd een belangrijke impuls aan het burgerschap van de Unie. Het

Een belangrijke reden waarom deze ontwikkeling lang aan het oog onttrokken bleef, was dat de pleitbezorgers van het federale gedachtegoed de invoering van het burgerschap zagen als opmaat voor de vestiging van een Verenigde Staten van Europa. Zij beschouwden het burgerschap van de Unie als voorbode van een Europese federale staat. De Deense kiezers die het Verdrag van Maastricht in 1992 bij een referendum afwezen, trokken dezelfde conclusie, zij het dan ook vanuit het tegenovergestelde perspectief. Zij waren er juist beducht voor dat de beoogde VSE de nationale identiteit en onafhankelijkheid van hun Denemarken zou ondermijnen. Hetzelfde patroon herhaalde zich tijdens de debatten over de Grondwet voor Europa in 2004 en 2005. De Euro-

898


Een Unie van staten en burgers Het Verdrag van Lissabon dat op 1 december 2009 in werking trad, doorbrak de patstelling door de EU in te richten als een democratie zonder er een staat van te maken. Volgens artikel 10 van het Verdrag over Europese Unie (VEU) is het functioneren van de Unie gebaseerd op het stelsel van representatieve democratie. De burgers worden op het niveau van de Unie vertegenwoordigd door het rechtstreeks gekozen Europees Parlement. Het eigen en oorspronkelijke karakter van de EU komt in deze drieslag duidelijk tot uiting. De EU is de enige internationale organisatie die ook uit burgers bestaat, die over een rechtstreeks gekozen parlement beschikt en die wil functioneren als een democratie.

Naarmate het succes van de samenwerking toenam, groeide het democratisch tekort

nieuwe verdrag maakt de burger niet alleen tot hoeksteen van de politieke inrichting van de EU,14 maar versterkt ook de rechtspositie van de burgers in het verband van de Unie. Het Handvest van de Grondrechten van de EU dat in december 2000 was afgekondigd, krijgt namelijk kracht van verdrag. De grondrechten van de burgers worden dus integraal onderdeel van de constructie van de EU. Het EUHof van Justitie bevestigde deze ontwikkeling door te bepalen dat het burgerschap van de Unie de eerste hoedanigheid van de burgers van de lidstaten dient te zijn.15 In een latere uitspraak rondde het Hof deze benadering af met de vaststelling dat de Unieburgers de bescherming van deze grondrechten genieten in alle gevallen, waarin het EU-recht toepasselijk is.16 Op deze wijze heeft het Hof ook antwoord gegeven op de vraag wat het begrip ‘primaire hoedanigheid inhoudt: voor de toepassing van het Europese recht is men geen Belg, Let of Tsjech, maar in de eerste plaats Unieburger. Zo bezien bevat het Verdrag van Lissabon ook een antwoord op de vraag wat de EU eigenlijk is. In het statelijke perspectief van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen vormt de EU een onmogelijkheid omdat de Unie noch als een federale staat noch als een confederale statenbond omschreven kan worden. Anders dan andere verdragen betreffende internationale organisaties spreekt het Verdrag van Lissabon zowel over ‘Unie en haar burgers’ als over de ‘Unie en haar lidstaten’. De Unie respecteert haar lidstaten en geeft haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Het ligt daarom voor de hand de EU met een nieuwe term te omschrijven als een Unie van staten en burgers.17

Markt en munt De vorm die de EU zou aannemen, werd weerspiegeld in de voorwaarden voor de toetreding van nieuwe lidstaten die de Europese Raad in 1993 opstelde. Volgens de zogenoemde Kopenhagen-criteria moeten landen die lid van de EU willen worden aan drie essentiële voorwaarden voldoen: ze moeten a) over een goed functionerende vrijemarkteconomie beschikken, b) de regels van de rechtsstaat respecteren en c) democratisch ingericht zijn. Het verschil met de vroegere Gemeenschappen wordt zodoende nog eens geaccentueerd. Het draait in de EU niet langer alleen om de economie, maar ook om de beginselen van democratie en rechtsstaat. De bekroning van de gemeenschappelijke markt met een gemeenschappelijke munt die rond de eeuwwisseling plaatsvond, betekende nóg een weloverwogen afwijking van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen.18 De belangrijkste consequentie van dat stelsel op het monetaire vlak is dat elke staat zijn eigen

munt heeft. Het uitgangspunt is anders gezegd dat er achter elke munt een soevereine staat moet staan. De schulden die staten aangaan, worden daarom aangeduid als soevereine schulden. De botsing tussen het oude Westfaalse en het nieuwe Europese paradigma kan aan de

Deze gebeurtenissen leidden samen tot de ongerijmde situatie dat de Europese Unie in theorie niet mogelijk was maar in de werkelijkheid wel bestond hand van de munt treffend geïllustreerd worden. In de klassieke leer is een gemeenschappelijke munt onmogelijk, omdat elke munt gesteund moet worden door een staat. Vanuit het Europese perspectief vormt de gemeenschappelijke munt juist de afronding van en de kroon op de gemeenschappelijke markt. Met de kennis van nu vormde het eerste decennium van de euro een soort verlengde wittebroodsweken. De gemeenschappelijke munt werd niet op de proef gesteld, de lidstaten genoten van een lage rente en lapten de zelfgestelde regels naar believen aan hun laars. De financiële crisis die in 2008 na de val van een grote Amerikaanse bank uitbrak, legde ernstige tekortkomingen in de constructie van de EMU bloot. Critici betoogden dat het experiment met de euro mislukt was en dat de lidstaten uiteindelijk toch zouden moeten kiezen tussen de vorming van een federale staat en de terugkeer naar het vertrouwde stelsel van nationale munten.19 Na een hectische periode waarin het voortbestaan van de euro aan een zijden draad hing en waarin een aantal lidstaten beschermd en ondersteund moesten worden, bleken de regeringsleiders en de Europese instituties een samenstel van maatregelen genomen te hebben die ertoe strekten om de euro als gemeenschappelijke munt overeind te houden zonder de zelfstandigheid van de lidstaten op te geven. De leidende gedachte achter deze benadering is dat de lidstaten ieder voor zich niet meer, maar ook niet minder uitoefening van soevereiniteit overdragen dan voor de realisering van de gemeenschappelijke doelstellingen noodzakelijk is. Zo bezien toont de bestrijding van de financieel-economische crisis aan dat de EU een eigen bestuursmodel heeft ont-

9. Getuige de oprichting van de Commissie

van mei/juni 2005.

van Gerven, The European Union. A Polity

stelsel van internationale betrekkingen en

Meijers in 1990, vervolgens de Vereniging

13. J.A. Hoeksma, De EU als Unie van

of States and Peoples, Stanford 2005. De

het monetaire stelsel is uitgewerkt in: R.

Democratisch Europa en onlangs het Bur-

burgers en lidstaten, Deventer 2009

Tweede Kamer onderschreef deze benade-

Lastra, Legal Foundations of Internatiional

gerforum EU.

14. In deze zin ook: W.T. Eijsbouts, Onze

ring in de motie-Ormel van 11 november

Monetary Stability, Oxford 2006.

10. Nader in: A. Schrauwen, Burgerschap

primaire hoedanigheid, Leiden 2011.

2008, Handelingen II 2008/09, 31 702-3.

19. O.a. P. Stephens, ‘Europe’s return to

onder gedeeld gezag, Amsterdam 2013

15. Zaak C-184/99, Grzelczyk, 20 septem-

In de Staat van de Europese Unie 2013

Westphalia’, Financial Times 23 juni 2011.

11. Zo ook: Raad van State, Kamerstukken

ber 2001.

sprak de regering over een unie van staten

II, 2004/05, 30025 (R 1783), nr. 4, p. 5.

16. Zaak C-617/10, Akerberg, 7 mei 2013

en van burgers, Minbuza-2013.13317.

12. Bij referenda in Frankrijk en Nederland

17. Deze conclusie is voorbereid door W.

18. Het verband tussen het Westfaalse


899

Essay

wikkeld, dat weliswaar op belangrijke punten verbeterd moet worden, maar toch tegen de uitdagingen van de 21e eeuw opgewassen is. De kern van dit model is dat staten soevereiniteit kunnen delen zonder hun hoedanigheid van staat te verliezen.20

De EU in mondiaal perspectief21 Het eigen karakter van de Europese Unie komt ook tot uitdrukking binnen het stelsel van de Organisatie der Verenigde Naties. De EU is geen lid van de VN. De reden daarvoor hangt samen met het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen. De VN is volledig op basis van dit systeem ingericht. Het uitgangspunt is dat alleen soevereine staten lid van de VN kunnen worden. De Europese Gemeenschappen vormden in de ogen van de VN een regionale organisatie zoals de Afrikaanse Unie (AU), de Arabische Liga, de Asean, de Nafta, de Mercosur e.a. Het Verdrag van Lissabon geeft het buitenlands beleid van de EU nieuwe impulsen, onder meer door de invoering van een gemeenschappelijke buitenlandse dienst van de Unie en het scheppen van twee nieuwe posten op het vlak van het buitenlands beleid van de EU, te weten de Voorzitter van de Europese Raad en de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken. Deze intensivering van de samenwerking op het terrein van de diplomatie heeft geleid tot een versterking van de positie van de EU binnen de VN. Als uitvloeisel daarvan beschikt de Voorzitter van de Europese Raad sinds kort over het recht om het woord te voeren in de Algemene

Achteraf blijkt dat de invoering van het Unieburgerschap het begin van een antwoord op het democratisch tekort van de Unie inhield Vergadering van de VN. Hoewel de Europese Unie theoretisch gezien nog altijd een vreemde eend in de bijt van de Verenigde Naties is, werken beide organisaties in de praktijk nauw met elkaar samen. De EU is partij bij meer dan vijftig VN-verdragen en heeft volledig stemrecht in drie organisaties van de VN, waaronder de Wereldvoedsel- en de Wereldhandelsorganisatie. De EU is de grootste verlener van humanitaire hulp en staat bovenaan de lijst van hulpverleners

900


aan ontwikkelingslanden. De Unie verplicht zich ertoe haar eigen waarden van democratie en rechtsstaat in de samenwerking met derde landen uit te dragen.

Het democratisch tekort van de Unie De Europese Unie heeft zich in de eerste jaren van haar bestaan ontwikkeld op een manier die tijdens de oprichting in 1992 nauwelijks is voorzien. Achteraf blijkt dat de invoering van het Unieburgerschap het begin van een antwoord op het democratisch tekort van de Unie inhield. De lege huls die het nieuwe burgerschap volgens critici vormde, kreeg in korte tijd een dynamische lading. In de criteria voor toetreding tot de EU van 1993 werd de nadruk gelegd op het rechtsstatelijk karakter en het democratisch gehalte van de nieuwe lidstaten. In het Verdrag van Amsterdam uit 1997 dat de grondslag legde voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht binnen de Unie, werd het begrip democratie ook omschreven als kernwaarde van de EU zelf.22 De Unie zou in het vervolg zelf moeten voldoen aan de voorwaarden die zij op het terrein van rechtsstaat en democratie aan de lidstaten stelt. Deze ontwikkeling vindt bevestiging in de preambule bij het Handvest van de Grondrechten van de EU dat in 2000 is afgekondigd. De verklaring zegt onomwonden dat de Unie ‘berust op het beginsel van de democratie en op het beginsel van de rechtsstaat’. Het Verdrag van Lissabon werkt deze beginselverklaring uit in de bepaling van artikel 10, eerste lid, dat de werking van de Unie gegrond is op de representatieve democratie. In dezelfde periode is het Unieburgerschap ook uitgegroeid tot de primaire hoedanigheid van de burgers van de lidstaten en is het Handvest toepasselijk verklaard in alle gevallen waarin het EUrecht van kracht is. Dankzij de dynamische ontwikkeling van het Unieburgerschap heeft de EU een vorm gekregen die definitief niet langer in het klassieke denkmodel past.23 De emancipatie van de burger werpt nieuw licht op het democratisch tekort van de Unie. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de EU namelijk in post-Westfaalse termen omschreven worden als een ‘unie van staten, waarin de burgers zowel kunnen deelnemen aan de nationale democratie van hun lidstaat als aan de gemeenschappelijke democratie van de Unie’.24

Conclusie Het betoog dat in dit essay is ontwikkeld, mondt uit in de conclusie dat politici die de aard en het functioneren van de EU willen verklaren, het statelijke paradigma van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen dienen te vervangen door het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat. Het oude debat over de vraag of de

EU een staat moet worden of zich het best als statenbond kan profileren, draagt niet bij aan het oplossen van de problemen waar de Unie nu voor staat. De visie van het Duitse Bundesverfassungsgericht op het Europees Parlement illustreert de problemen die uit het vasthouden aan dit gedateerde denkpatroon voortvloeien. Welke burger zou nog de moeite nemen om naar de stembus te gaan, wanneer de hoogste rechter als zijn oordeel uitspreekt dat het EP een schijnparlement is?

Veranderingen van paradigma zijn onontkoombaar wanneer er binnen de oude denkmodellen geen vooruitgang meer mogelijk is De EU probeert de klassieke tegenstelling tussen bondsstaat en statenbond te boven te komen door de beginselen van democratie en rechtsstaat toe te passen op een internationale organisatie. Dit experiment werd mogelijk én noodzakelijk door de invoering van de interne markt. Het proces van Europese integratie leidt van de constructie van een gemeenschappelijke markt via de invoering van het burgerschap van de EU tot de opkomst van een gemeenschappelijke democratie. Dit soort proces-

sen neemt tijd. De democratisering van de EU is amper begonnen. De kritiek die door velen op het gebrekkige karakter van de Europese democratie wordt uitgeoefend, kan worden onderschreven en aangevuld.25 De richting is echter onmiskenbaar: from common market to common democracy.26 Op basis van de bovenstaande analyse kan de situatie waarin de EU zich momenteel bevindt, beschreven worden in termen van een paradigmawisseling. Volgens het heersende Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen kunnen de concepten ‘democratie’ en ‘rechtsstaat’ alleen tot ontwikkeling komen binnen de grenzen van een soevereine nationale staat. De EU streeft er juist naar deze beginselen te integreren in het bestuursmodel van een internationale organisatie. In de klassieke benadering hoort burgerschap exclusief bij een staat; de EU verbindt het concept met een unie van staten. Krachtens de oude leer moet elke munt gesteund worden door een soevereine staat, maar in de EMU vormen de lidstaten en de Unie samen de soeverein achter de euro. Veranderingen van paradigma zijn onontkoombaar wanneer er binnen de oude denkmodellen geen vooruitgang meer mogelijk is. Dat is bij de EU het geval. In de traditionele benadering kan het democratisch tekort alleen overwonnen worden door een terugkeer naar bondsstaat of statenbond. In het nieuwe model ontwikkelt de EU zich van een gemeenschappelijke markt naar een gemeenschappelijke democratie. De EU is niet af, maar begint aan een nieuwe fase. Er is uiteraard geen garantie dat het experiment zal slagen. De opkomst bij en uitslag van de komende verkiezingen voor het Europees Parlement vormen hooguit een eerste indicatie.

20. Uitgebreider in: D. Schoenmaker, en

nale Identity, Leiden 2013.

van 30 juni 2009 de stelling dat het Euro-

24. Vergelijk J. Habermas, Over de consti-

J.A. Hoeksma, ,’The Sovereign behind the

22. A. von Bogdandy, ‘The European Les-

pees Parlement ‘kein Repräsentationsorgan

tutie van Europa, Zoetermeer 2012.

Euro’, in: idem A poltiy called EU, Nijme-

son for International Democracy’, EJIL Vol

eines souveränen europäischen Volkes’ is.

25. Bijvoorbeeld: Van der Burg en Voer-

gen 2011.

23 no. 2.

Deze stelling is vanuit het Westfaalse para-

mans, op. cit. pp. 235-241.

21. Voor een accurate actuele stand van

23. De hoogste administratieve rechter van

digma weliswaar begrijpelijk, maar doet niet

26. In deze zin ook Herman van Rompuy

zaken zie H. de Waele en J-J. Kuipers, (eds),

Duitsland, het BundesVerfassungsGericht,

ter zake, omdat het EP de toegedichte

(PCE 015/11, PCE 017/11 en PCE 019/11).

The European Union’s Emerging Internatio-

poneerde in het bekende Lissabon-Urteil

ambitie niet heeft.


901

De EU als democratisch experiment

Recommend Documents