EEN FISCALE CONSTITUTIE VOOR DE EU MOET MEER ZIJN DAN EEN DEMOCRATISCH PROCES Dr. A.R. Leen Fiscaal-Economisch Departement Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit Leiden E-mail:
[email protected]
Het Nederlandse nee van 1 juni jl. tegen de voorgestelde EU-constitutie heeft veel van een revolutie. Zo het een fiscale revolutie is, dient een fiscaal betere constitutie als onderdeel van de totale constitutie de situatie het hoofd te bieden. De kunst van een typische EU-constitutie is, gezien de Europese diversiteit en gespreid aanwezige kennis, het maximum aan vrijheid te bereiken voor nationale overheden en individuele burgers: een beperkte overheid. Naast een duidelijke beperking van taken kan een principiële scheiding van bevoegdheden over twee organen betreffende het vaststellen van fiscale regels en het voeren van beleid binnen die regels een oplossing zijn. Dit in tegenstelling tot de huidige situatie waar de taken bijna onbegrensd zijn en binnen een orgaan, democratisch, over zowel de fiscale regels als over het beleid wordt beslist.
Nu te spreken over een herziene fiscale constitutie van de EU lijkt niet bepaald een prioriteit. Het ligt meer voor de hand eerst de algemene constitutionele lijnen vast te stellen waarop landen willen samenwerken; de fiscale constitutie als onderdeel van de totale constitutie komt later wel. Maar als het nee van Franse en Nederlandse burgers een revolutie is, geldt ook de regel dat minstens de helft van alle revoluties in de wereldgeschiedenis geheel dan wel gedeeltelijk fiscale revoluties zijn geweest (1). Tekenend is dat het het fiscale beleid betreft ten aanzien van de hoogte van de Nederlandse bijdrage aan de EU en de inkomenssteun aan Franse boeren waar de overheden de hete adem van de burgers in de nek voelen en voet bij stuk moeten houden. De situatie rond het stabiliteitspact is al even tekenend. De 3% EU-norm over het toelaatbare begrotingstekort betreft in feite een norm die niet meer hoeft te worden
nageleefd en, wel nageleefd, zijn heilzame werking heeft verloren. Met de herziene regels van het stabiliteitspact kom je met een groter tekort altijd weg; toegestaan zijn grotere tekorten die tijdelijk zijn, uitzonderlijk zijn, door een laagconjunctuur of niet door overheidsbeleid veroorzaakt zijn. Bovendien, eenmaal overtreden is alle werking van de norm verdwenen. Het is zoals bij het opvoeden. Zeggen, “Nu vooruit, voor één keer”, is funest. Een fiscale constitutie wordt een prioriteit en kan richtinggevend werken voor een algemene aanpassing van de rest van de EU-constitutie. Kortom, Den Haag en Parijs houden zich groot. Toch heerst ook hier de waarheid dat een overheid vrij is in de mate waarin een volk haar omver kan werpen. In die optiek heeft de overheid van Noord-Korea alle vrijheid, is China de laatste jaren naar de andere kant opgeschoven en bevinden de genoemde overheden zich duidelijk nog verder aan die andere kant. We beantwoorden drie vragen. Welke waarde dient Europa en daarmee ook iedere constitutie (uit) te dragen? Welke vorm van constitutie sluit daarbij aan en welke hervorming van de EU-constitutie is daartoe nodig?
MENSEN VERSCHILLEN IN VOORKEUREN EN KENNIS Waarom staat als grondwaarde in de EU-constitutie de individuele vrijheid? Natuurlijk, het is een goed op zich. Daarom hebben we ook een rechtsstaat, een scheiding der machten en algemene vrije verkiezingen. Het is echter ook een noodzakelijkheid voor onze economische orde (2). Immers, niet alleen verschillen heel zichtbaar het klimaat en de fysieke gesteldheid in de EU, maar, onzichtbaarder en van meer belang, ook de mensen in hun kennis. De opgave, en het sterke punt van onze economische orde, zoals door Hayek is benadrukt, is daarvan optimaal gebruik te maken (3). Het probleem in een markteconomie is niet om een centrale overheid, zij het Brussel of Den Haag, alle kennis te geven om beleid te kunnen voeren. Het probleem is individuen zoveel extra kennis te geven, veelal in de vorm van prijssignalen, dat zij zelf besluiten kunnen nemen. Zo wordt gebruik gemaakt van vaak unieke kennis over omstandigheden die naar tijd en plaats verschillen. Kennis die vaak onmogelijk te centraliseren valt. Al was het alleen al omdat individuen vaak niet eens weten dat ze over een bepaalde kennis of vaardigheid
beschikken voordat zij daadwerkelijk voor een situatie zijn gesteld waarin deze kennis van belang is. Dat in een markteconomie een ieder zijn interessen nastreeft en op eigen kennis vaart, is een waarheid die door de eeuwen heen al geldt als een Europese economische grondwaarde. In de 19e eeuw schreef Mill, “Het is nu erkend, zij het pas na een lange strijd, dat de aanwezigheid van goedkope en kwalitatief hoogwaardige goederen het beste is gewaarborgd door producenten vrij te laten. Dit slechts beteugeld door een gelijke vrijheid voor kopers om elders te kopen” (4). Keynes voegde daar een eeuw later aan toe, “De voordelen voor de efficiëntie van decentrale besluitvorming en individuele verantwoordelijkheid zijn misschien zelfs groter dan de 19e eeuw veronderstelde. De reactie tegen het beroep op eigen belang is te ver gegaan” (5).
EEN CONSTITUTIE OP BASIS VAN EEN PRINCIPIEËLE BEPERKING VAN TAKEN Als keuzevrijheid en initiatief van de burger de regel zijn, betekent dat dat een constitutie primair een principiële beperking van de rol van de overheid moet inhouden. Dit dient op twee terreinen te geschieden. Enerzijds een beperking van het aantal taken dat de overheid zich toeeigent en anderzijds een beperking in de wijze van fiscale besluitvorming. Allereerst de beperking van taken zoals we deze bijvoorbeeld expliciet terugvinden in de constitutie van de VS (6). Als het om een beperkte overheid gaat, zijn er voor de burgers in de VS en de EU twee overheden van belang: de landsoverheid en die in Washington of Brussel. Is dat niet te veel van het goede? Niet als de beide overheden elkaar beconcurreren in de zin dat ze ieder hun terrein van macht hebben en gesteund door een constitutie deze ook bewaken. Zo heeft, zoals door Madison een van de opstellers van de Amerikaanse constitutie is gezegd, in de VS de centrale overheid weinig en beperkte en hebben de staten vele en ruime bevoegdheden (7). In de EU is eerder het tegendeel het geval: er is maar weinig dat niet valt onder de jurisdictie van Brussel. De voorgestelde grondwet omschrijft taken die de EU in ieder geval heeft (zoals de exclusieve taken van de EU betreffende het douanewezen, concurrentie- monetair- en visserijbeleid, en de handelspolitiek), taken die zij zich kan toe-eigenen en die de
afzonderlijke staten kunnen doen zolang de EU het niet doet (zoals het milieubeleid en consumentenbescherming) en taken waarin zij ondersteunend kan optreden (zoals het toerisme). Maar macht wil meer macht, ten goede of ten kwade. Iedere mogelijkheid, hoe gekunsteld ook, wordt benut. Zelfs bij een expliciet omschreven kleine taak van de federale overheid, zoals in de VS, zijn daarvan vele voorbeelden. Zo mag de federale overheid zich volgens de constitutie bemoeien met de interstatelijke handel. Zoals ook de EU zeggenschap heeft bij grensoverschrijdende belangen. Dat is een vrijbrief voor ongeveer alles. Kijk hoe dat in Amerika is gegaan. De federale overheid mag zich niet bemoeien met de landbouw in de afzonderlijke staten. Toch wordt---met de regel van de interstatelijke handel in de hand---voorgeschreven hoeveel grond in de afzonderlijke staten braak moet blijven liggen. Hoe motiveert de federale overheid dat? Een boer verbouwde graan op zijn “braakliggende” grond en voerde dat aan zijn vee. Geen interstatelijke handel zou je zeggen. Maar redeneerde het Hoge Gerechtshof als de boer geen graan had verbouwd, had hij het moeten kopen, de prijs beïnvloed en zo de interstatelijke handel (8). Kortom, zelfs bij een heldere afbakening van taken zoals in de VS grijpt de centrale overheid vaak de mogelijkheid aan om haar macht uit te breiden. Wat dan te verwachten van een taakomschrijving in de EU-constitutie waarbij de taken van Brussel in principe vele zijn en slecht(s) in toom worden gehouden door een democratisch besluitvormingsproces?
SCHEIDING DER MACHTEN: VASTSTELLEN VAN VERSUS HANDELEN BINNEN FISCALE WETTEN De huidige fiscale besluitvorming is veelal gebaseerd op de regel dat beleid zo min mogelijk weerstand moet oproepen bij de meerderheid die de uitgaven moet goedkeuren. Het gevoel overheerst dat een ander betaalt (9). Verantwoord fiscaal beleid schiet er dan al gauw bij in (10). Als het er omgaat taken over te dragen aan supranationale overheden, voelen we ons daarom, zo stelt Hayek, het beste beschermd en dus daartoe genegen als het supranationale beleidsorgaan slechts kan handelen op basis van door een ander orgaan vastgestelde fiscale kaders (11). De EU kan daarom geen constitutie hebben waarin
slechts het proces van democratische besluitvorming centraal staat. Een constitutie moet meer doen dan aangeven hoe landen en burgers democratisch met elkaar om moeten gaan om tot besluitvorming te komen: is aan bepaalde constitutioneel vastgelegde regels voldaan, dan is de kous af. Immers, als een meerderheid beslist, leidt dat tot het organiseren van meerderheden om een bepaald beleid te steunen. Belangengroepen moeten (financieel) worden tevreden gesteld veelal ten koste van een minderheid. Welke hervorming van de EU-constitutie is vanuit dit gezichtspunt nodig? Volgens Hayek dient er een orgaan te komen dat de fiscale regels bepaalt en dat volledig gescheiden is van het orgaan dat binnen die regels beleid voert (12). Fiscale regels dienen algemeen te zijn en voor een ieder (hier dus ieder land) te gelden; zij dienen voor nog onbekende toekomstige gevallen geldigheid te bezitten. Een regel waartoe dit orgaan zou kunnen besluiten, en hoogstwaarschijnlijk ook zal doen, is slechts een proportionele belasting te heffen. (Zolang de EU nog geen belasting direct van haar burgers heft, betreft het hier de bijdrage aan de EU van de lidstaten afzonderlijk.) Het is een regel waar zowel zij die absoluut meer als zij die absoluut minder betalen zich in kunnen vinden en bovendien geen problemen geeft betreffende het vaststellen voor een afwijkend tarief dat slechts geldt voor een minderheid. Immers iedere afwijking van dit algemene principe is arbitrair: iedere progressie in het tarief kan worden verdedigd. De ervaring heeft geleerd dat de progressie aanvankelijk klein is maar al gauw in de tijd groeit (13). Zo er van proportionele belastingheffing wordt afgeweken kan, volgens genoemde regel, een meerderheid slechts een minderheid een lager bedrag laten betalen. Voor de meerderheid zelf geldt altijd het hoge tarief. Een meerderheid kan dus nooit besluiten dat een minderheid een hoger, wel dat zij een lager tarief betaalt of op een andere manier wordt ondersteund. Dit in tegenstelling tot de huidige situatie waarin via de regel dat de meerderheid beslist een meerderheid besluit de belastingbuit van een afwijkende minderheid te verdelen. Het specifieke effect van het volgen van de algemene fiscale regels zullen we vaak niet kennen. Zij dienen met andere woorden doelonafhankelijk te zijn. Zoals de regels voor het wegverkeer, rechts rijden en voor rood stoppen, dat ook zijn. Zij geven een ieder de mogelijkheid om zijn of haar doel te bereiken. Zo weet een ieder die voor een bepaald beleid stemt welk deel van de kosten hij en degenen die hij
vertegenwoordigd moeten dragen. Een verdeling waaraan niets te doen valt door het orgaan dat het beleid bepaalt. Dit alles als een beperking op willekeurige en discriminerende fiscale regels die door de overheid zouden kunnen worden vastgesteld als een orgaan bij meerderheid beslist zowel over de hoogte als de aanwending van belastinggelden.
WAT WE HEBBEN EN KUNNEN BEHOUDEN Als fiscale onvrede het resultaat is van een proces waarin de meerderheid beslist, kan het binnen dat raamwerk nooit worden opgelost. Een meerderheid die in de voorgestelde EU-constitutie via de Europese Commissie en het Europese Parlement zowel de wetten maakt als beleid binnen die wetten bepaalt. Naast een constitutionele beperking van taken van de overheid kan een deling van de fiscale macht op basis van principieel toegewezen taken: een wetgevende en uitvoerende taak betreffende fiscale regels een oplossing zijn. Het instellen van een apart orgaan, naast de Europese Commissie en het Europese Parlement, dat de algemene principes van belastingheffing vaststelt, ligt in de rede. Dit betekent, paradoxaal genoeg, niet nog meer overheid, maar juist een werkzame beperking daarvan. Op termijn zou de aparte “belastingkamer” kunnen uitgroeien tot een orgaan dat alle wetgeving in de EU stelt, onafhankelijk van de directe beleidsvoering. Pas dan zou recht kunnen worden gedaan aan wat Franklin, een opsteller van de Amerikaanse constitutie, antwoordde toen hem werd gevraagd wat hij hun had gegeven. “Een beperkte overheid, als jullie hem kunnen behouden!” (14)
Noten
1 R. Nef, Lob des Non-Zentralismus, Sankt Augustin: Academia Verlag, 2002, pp. 42-43. Te denken valt aan de Amerikaanse onafhankelijkheidsstrijd: “no taxation without representation”. Maar de latere burgeroorlog had in het bijzonder voor de Zuidelijke staten ook fiscale redenen. Belastinginkomsten werden voor het overgrote deel verkregen uit invoerrechten geheven op industrieproducten ter bescherming van de industrie in het Noorden. Het Zuiden betaalde hoge prijzen en daarmee belastingen zonder daar wat voor
terug te krijgen (S.R. Welsman, The Great Tax Wars, New York, Simon & Schuster, 2002, p. 52). Het was ook het tekort aan inkomsten dat de Franse koning Lodewijk XVI deed besluiten alle standen, naar later bleek als katalysator van de daarop volgende Franse revolutie, bij elkaar te roepen om een draagvlak voor belastinghervorming te creëren. Maar we kunnen ook dichter bij huis blijven en aan het verzet tegen Alfa’s tiende
penning
uit
onze
eigen
onafhankelijkheidsstrijd
denken.
Ook
de
onafhankelijkheidstrijd van België had fiscale redenen. Het belastingstelsel dat na de vereniging van Noord- en Zuid-Nederland van kracht werd, stelde de handel in het Noorden grotendeels vrij van belasting maar belastte de industrie in het Zuiden sterk. Geen wonder dat in de Kamer met een verhouding van 55 voor en 51 tegen het belastingstelsel werd aangenomen---waarbij de scheidslijn bijna volledig samenviel met Noordelijke respectievelijk Zuidelijke afgevaardigden (H. Schuttevâer en J.G. Detiger, Anderhalve eeuw belastingen, Deventer: Kluwer, 1964, pp. 16 en 25).
2 Voor de noodzaak hiertoe op grond van culturele en politieke verschillen zie A.R. Leen, ‘Zoektocht naar de kat die blaft’, NRC-Handelsblad, 16 april 2005.
3 F. Hayek, Law, Legislation and Liberty, London: Routledge & Kegan Paul, 1982, vol. 1.
4 J.S. Mill, On Liberty, Harmondsworth: Penguin Books, [1859], 1974, p. 164.
5 J.M. Keynes, The General Theory of Employment, Interest, and Money, New York: Harcourt, [1937] 1964, p. 380.
6. Voor Hayek was de oorzaak van de Amerikaanse revolutie er niet in de eerste plaats in gelegen dat de Amerikanen zich buiten het democratische proces gesloten voelden (zie noot 1). Voor de Amerikanen was een principiële beperking van de schijnbare almacht van een meerderheid om regels naar eigen goeddunken te kunnen stellen van een nog groter belang in hun afwijzing van het Engelse gezag (F. Hayek, The Constitution of Liberty, London: Routledge & Kegan Paul, 1960, pp. 176-177).
7 C.B. Carson, ‘The meaning of Federalism’, The Freeman: Ideas on Liberty, januari 1983, pp. 12-23 (www.fee.org); vgl. S. Markman, ‘Constitutional Myths and Realities’, Imprimis, augustus 2005, vol. 34, nr 8 (www.hillsdale.edu). In het Amerikaanse hooggerechtshof was het vooral de onlangs overleden rechter Rehnquist die zich sterk maakte voor een beperking van de clausule van interstatelijke handel als vrijbrief van de federale overheid om zich overal mee te bemoeien (William H. Rehnquist, Architect of Conservative Court, Dies at 80; www.nytimes.com/2005/09/05).
8 J.R. Snyder, ‘Unrestrained Appetites, Unlimited Government’, The Freeman: Ideas on Liberty, mei 1998, pp. 285-89 (www.fee.org).
9 M.W. Spicer, ‘On Friedrich Hayek and Taxation: Rationality, Rules, and Majority Rule’, National Tax Journal, vol. 48, no. 1, 1995, pp. 103-12.
10 In de afgelopen vier jaar heeft geen lid van het Amerikaanse congres zo gestemd dat per saldo een beperking van de overheidsuitgaven zou zijn opgetreden. Dit ondanks dat er een stijging optrad in de---kennelijk holle---retoriek van de roep om fiscaal verantwoord gedrag (J. Dircksen, VoteTally Report 108-2, NTUF Policy Paper 156, 2005, www.ntu.org).
11 Voor een overzicht van de verdeling van fiscale bevoegdheden en vormen van belastingheffing in Zwitserland, zie Nef, pp. 56-60.
12 Hayek, 1982, vol. 3, pp. 105-27. Om beide organen niet twee handen op een buik te doen zijn, stelt Hayek voor dat de leden van beide organen op verschillende tijdstippen worden gekozen. De leden van het orgaan dat de fiscale regels vaststelt (wellicht zelfs met voor de leden de aanvullende eis van een minimum leeftijd die fors hoger ligt dat die van de leden van het andere orgaan) dienen ook voor een langere tijd te worden verkozen. Als dan zal hoogstwaarschijnlijk de samenstelling van de beide organen naar politieke voorkeur verschillen. Ook de politieke waan en afgunst van de dag zal minder invloed
hebben daar de leden van het orgaan dat de fiscale regels vaststelt minder (al was het alleen al om hun hogere leeftijd) om hun directe herverkiezing hoeven te vrezen.
13 Zo groeide in Engeland en de VS het hoogste marginale tarief van respectievelijk 8¼ en 7 procent in 1910 en 1913 binnen dertig jaar uit tot 97½ en 91 procent. Voor Hayek is proportioneel belasten daarom een principe maar progressief belasten een arbitraire aangelegenheid afhankelijk van de waan van de dag.
14 B. Goldwater, The Conscience of a Conservative, Shepherdsville: Victor Publishing, 1960.
