11.4 WIE: De Europese Unie (EU)

Auteurs: Van Schijndel e.a. www.basisboekruimtelijkeordeningenplanologie.noordhoff.nl

11.4

WIE: De Europese Unie (EU)

11.4.1

Wat is de EU?

isbn: 978-90-01-76144-8 © 2013 Noordhoff Uitgevers bv

De Europese Unie is een samenwerkingsverband van 27 landen met als belangrijkste oorspronkelijke doel te zorgen voor vrede in Europa. Daarnaast is de EU gericht op het realiseren van een vrije interne markt om zo de economische groei te bevorderen. In de loop der tijd bleek de samenwerking tussen landen op veel meer terreinen noodzakelijk: natuurbehoud (natura 2000), waterhuishouding, transport, enz. Intussen heeft de EU reeds grote hoeveelheden – door de lidstaten goedgekeurde – wetgeving geproduceerd op allerhande gebied en beheert zij een budget van rond de 150 miljard euro per jaar (ter vergelijking: de Nederlandse rijksuitgaven bedroegen rond de 250 miljard in 2012). Daarnaast heeft een deel van de lidstaten de eigen nationale munt ingeruild voor een gezamenlijke Europese munt, waarmee ook een gezamenlijk monetair beleid vereist is. Belangrijk kenmerk van de EU is de verscheidenheid. In de 27 landen worden 23 officiële talen gesproken – naast vele dialecten - en wordt in meerdere alfabetten geschreven. Landschappelijk en klimatologisch is er een grote variatie op een beperkt grondgebied. Ook cultureel (Romaans, Keltisch, Slavisch, etc.) zijn er grote historische verschillen. De grote rijkdom aan natuurlijk en cultuurhistorisch erfgoed betekent een grote kracht van de EU. De culturele verschillen maken de samenwerking echter behoorlijk moeilijk.

11.4.2

Ruimtelijk relevant beleid vanuit de EU Spelen met planconcepten De Europese Unie voert geen specifiek beleid voor ruimtelijke ordening. Een structuurvisie, zoals de SVIR in Nederland, heeft op Europees niveau nooit bestaan. Wel is er door ruimtelijke planners uit diverse landen lang naar gestreefd een Europese visie te maken. Met name in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw deden zij voorstellen voor ruimtelijke planconcepten op Europees niveau. De bekendste daarvan is wellicht de Blauwe Banaan: een concept van DATAR, het Franse kennisinstituut van omgevingswetenschappen. Dit was echter geen streefbeeld, maar een schrikbeeld. Een waarschuwing aan de machthebbers in Parijs dat zich buiten Frankrijk om een sterke stedelijke zone aan het ontwikkelen was.

Basisboek Ruimtelijke ordening en planologie – paragraaf 11.4 | 1



Een ander planconcept was het Pentagon: een vijfhoek tussen de toentertijd belangrijkste Europese steden Londen, Parijs, Milaan, München en Hamburg. Dit omvatte een gebied van maar 20% van de oppervlakte van de EU, waarbinnen wel 40% van de bevolking woonde en 50% van het GDP (Gross Domestic Product – vergelijkbaar met BNP) verdiend werd. Dit gebied kon volgens de bedenkers van het Pentagon met recht beschouwd worden als het centrum van Europa. Maar landen en steden buiten dit centrum (denk aan Rome, Madrid, de Scandinavische landen), die zich in de zogenaamde periferie zouden bevinden, protesteerden hevig. Zij vreesden dat een dergelijk beeld hun imago zou schaden en wellicht op de langere termijn zou kunnen leiden tot minder investeringen in hun grondgebied. De Druiventros was een planconcept dat wel oog had voor de sterke steden buiten het Pentagon. Het concept stond voor een multipolaire ontwikkeling waarbij elk van de steden en regio’s een eigen kracht bezat. De Druiventros bleek echter te weinigzeggend om als gezamenlijk toekomstbeeld te kunnen fungeren. Het ESDP In 1999 tekenden de gezamenlijke Ministers van Ruimtelijke Ordening het European Spatial Development Perspective (ESDP). Dit is het document dat in zijn aard het dichtst een ruimtelijke structuurvisie benaderd heeft. En er was dus overeenstemming onder de vakministers. Overigens was het daarmee nog geen officieel beleid, want het was niet door de diverse lidstaten goedgekeurd. Ruimtelijke toekomstbeelden ontbraken in het ESDP, evenals metaforen. Planconcepten in beelden en metaforen hebben een grote communicatieve kracht, die in het gevoelige Europa voor een al te grote duidelijkheid zouden zorgen. Om iedereen tevreden te houden hield men het liever bij woorden waarmee om de hete brij heen geschreven kan worden. Het ESDP omschreef een aantal belangrijke uitgangspunten: • een evenwichtig en polynucleair stedelijke systeem en nieuwe stadlandrelaties; • toegang tot infrastructuur en kennis; • duurzame ontwikkeling, verantwoord beheer en bescherming van het natuurlijk en cultureel erfgoed. Aan het ESDP werd echter geen ruimtelijk beleid gekoppeld. Argumenten op het gebied van subsidiariteit (problemen op een zo laag mogelijk Basisboek Ruimtelijke ordening en planologie – paragraaf 11.4 | 2



schaalniveau oplossen) en proportionaliteit gaven tegenstanders altijd voldoende munitie om aan te tonen dat een Europees ruimtelijk integratiekader niet nodig was. De noodzakelijke afstemming van het sectoraal beleid was ook op een andere manier mogelijk. Bovendien bleken de toen nog kandidaat-lidstaten in Oost- en Midden-Europa bijzonder huiverig voor alles wat met planning te maken had. Wel zorgde het ESDP voor twee belangrijke instrumenten waarmee de lidstaten hun ruimtelijk beleid op elkaar konden afstemmen: • Binnen de structuurfondsen werd geld vrijgemaakt om transnationale samenwerking te bevorderen. Hiertoe werd het programma Interreg in het leven geroepen. Het programma richt zich op grensoverschrijdende samenwerking; samenwerking in netwerken van steden en regio’s op afstand van elkaar en samenwerking tussen landen of landsdelen. Interreg heeft tot vele min of meer permanente samenwerkingsverbanden tussen overheden geleid. • Het ESPON werd opgericht: het European Spatial Planning Observation Network. In dit netwerk werken de kennisinstituten van de Europese landen (zoals het PBL en DATAR) samen aan onderzoeksprogramma’s om te zorgen voor uniforme kennis over het Europees grondgebied. Een groot handicap bij de samenwerking bleek namelijk te zijn dat elk land op zijn eigen manier gegevens verzamelde en dat die nauwelijks met elkaar te vergelijken waren. Territoriale cohesie De Europese Unie is een groeiend instituut. Niet alleen in oppervlakte is het in 2004 en 2007 behoorlijk uitgedijd. Er zijn ook steeds meer beleidsterreinen waarop de EU zich laat gelden. Bijna alle wetgeving, met name op economisch en milieukundig gebied kent een Europese richtlijn als grondslag. Het landbouwbeleid, eerst enkel gericht op ondersteuning van de agrariërs, bevordert daarnaast de ontwikkeling van hele gebieden op het platteland. Veel infrastructuur, zowel voor transport als voor communicatie, wordt mede gefinancierd door de EU. Dat geldt ook voor veel onderzoek, zeker sinds de Lissabonstrategie (2007) aangaf dat de EU de sterkste kenniseconomie van de wereld moest worden: zo is de EU bijvoorbeeld bezig met de ontwikkeling van een eigen GPS-systeem (Galileo). Deze alsmaar uitdijende sturing en bemoeienis zorgen samen met het democratisch tekort voor een groeiend wantrouwen onder de EU-burgers. De EU is echter niet meer weg te denken uit ons dagelijkse en professioneel leven. Enerzijds klinkt de roep om de invloed van de EU in te dammen. Anderzijds wordt ook gepleit voor meer afstemming en coördinatie. Veel sectoraal beleid, uitgezet met op zich relevante doelstellingen, blijkt elkaar in de praktijk namelijk in de weg te zitten. Supersnelle infrastructuur door een economisch zwak gebied kan bijvoorbeeld leiden tot het verder leegzuigen van het gebied waardoor het nog zwakker wordt. Tegelijkertijd een regionaal economisch beleid voeren van plattelandsontwikkeling voor datzelfde gebied is weinig effectief. Het besef groeit dat dit soort afstemmingsproblemen aangepakt kunnen worden door ruimtelijke ordening te gebruiken als integratiekader. Dit




wordt binnen de EU aangeduid als “territorial cohesion”, een opzettelijk vaag begrip waar zelfs de knapste koppen nog geen heldere definitie voor bedacht hebben. De strekking is dat binnen de EU niet alleen economische en sociale cohesie (samenhang) nagestreefd moet worden, maar ook territoriale cohesie, oftewel een ruimtelijke samenhang. Deze neutrale term laat in het midden of daarbij gestreefd wordt naar economisch sterke motoren of naar een gelijkmatige spreiding van de economische kansen. De Territoriale Agenda In 2007 verscheen de eerste Territoriale Agenda. ESPON had genoeg gegevens verzameld om een onderbouwd perspectief te schetsen van de opgaven die Europa te wachten stonden (in tegenstelling tot het ESDP waarvoor geen betrouwbare gegevens beschikbaar waren). Er werd ook een Greenpaper gepubliceerd over Territoriale Cohesie. Een Greenpaper is een soort discussienota; vaak gevolgd door een White Paper dat het karakter van wetgeving heeft. In dit geval volgde echter geen White Paper. Wel werd het belang van territoriale cohesie benadrukt in het Verdrag van Lissabon uit 2009 – het basale samenwerkingscontract van de uitgebreide EU (aanvankelijk ook wel aangeduid als “grondwet” maar nadat het onder die naam was weggestemd in Nederland en Frankrijk, weer teruggebracht onder de titel “verdrag”). Hierin werd ook – zoals door de internationale vakgemeenschap van stedenbouwers en planologen in het Charter van Leipzig voorgesteld – een Europees beleid voor duurzame steden geïntroduceerd. Uiteraard is het, volgens het subsidiariteitsbeginsel, zeker niet de bedoeling dat de EU zich bemoeit met het lokale stedelijke beleid. De Urban Policy richt zich dan ook voornamelijk op kennisuitwisseling en samenwerking. Europa 2020 In 2011 omarmde Europa een nieuwe strategie: Europe 2020. Hier hoorde ook een nieuwe Territoriale Agenda 2020 bij. De omstandigheden waren drastisch veranderd door de financieel economische crisis die in 2008 begon. Daarnaast bleek de aansluiting van de nieuw toegetreden landen allerhande gevolgen te hebben; onder andere in de vorm van migratiestromen. Qua demografie verkeert de EU in toenemende mate in een disbalans en krijgt het bovendien op grote schaal te maken met vergrijzing en op sommige plekken met krimp. Tot slot is urgente aandacht vereist voor de productie, de betrouwbaarheid en de efficiency van energie. De Europe 2020 Strategy kent vijf hoofddoelstellingen: werkgelegenheid (75% van de beroepsbevolking aan het werk), bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, onderzoek en innovatie (3% van BBP besteed aan onderzoek) en onderwijsverbetering (minder schoolverlaters en 40% van de jongere generatie hoger onderwijs). Op het gebied van klimaatverandering en energie wordt de 20-20-20-regel gehanteerd: • 20% minder uitstoot van broeikasgassen t.o.v. 1990; • 20% minder energieverbruik; • 20% van het energieverbruik uit duurzame bronnen. De Territoriale Agenda 2020 richt zich op:



• • • • • •


bevorderen van een polycentrische en gelijkmatige ruimtelijke ontwikkeling; aanmoedigen van een integrale ruimtelijke ontwikkeling van steden, plattelandsgebieden en de relatie daartussen; territoriale integratie van grensregio’s en transnationale gebieden; behoud van Europese concurrentiekracht door sterke lokale economieën; verbeteren van de onderlinge verbindingen en toegankelijkheid van regio’s; beheer van natuurlijke, landschappelijke en culturele waarden.

Ruimtelijk relevant sectoraal EU-beleid Het sectorale beleid van de EU op het gebied van natuurbehoud, landbouw, transport en economische ontwikkeling heeft grote gevolgen voor de ruimtelijke ordening. Zo zijn de Vogel- en Habitatrichtlijn van grote invloed op de gebruiksmogelijkheden van een gebied. Datzelfde geldt voor de Kaderrichtlijn Water en de richtlijnen ten aanzien van luchtverontreiniging en afval. De Milieu Effect Rapportage, ook vanuit Europa ontstaan, heeft geen directe invloed op de omgeving, maar wel op de wijze waarop de ontwikkelingsprocessen plaatsvinden. Het landbouwbeleid is in veel gevallen bepalend geweest voor het voortbestaan van de boeren; de afbouw daarvan en het steeds verder openstellen van de Europese markt voor de wereldwijde concurrentie had een enorme impact op het landgebruik (zie ook hoofdstuk 10). Boeren gingen failliet; gingen efficiënter (industriële) produceren of gingen allerhande nevenactiviteiten ontplooien wat allerlei ruimtelijke effecten had, zoals een groeiend aantal verplaatsingen van stedelingen in het buitengebied. Het plattelandsontwikkelingsbeleid tracht deze ontwikkelingen in goede banen te leiden; eveneens gesteund door de EU. Het transportbeleid is wellicht nog het meest zichtbaar, vooral het Transeuropean Network (TEN-T). Door aanleg van infrastructuur zijn hiermee bottlenecks verwijderd, missing links gerealiseerd, (spoor)netwerken op elkaar aangesloten en intermodale systemen bevorderd. Het netwerk wordt vanuit verschillende fondsen gefinancierd. Voor de besluitvorming over de priority projects wordt tot nu toe voornamelijk sectoraal een afweging gemaakt. Met de opkomst van Territorial cohesion als doelstelling, wordt het hopelijk steeds gebruikelijker ook een ruimtelijke afweging te maken. Doel is immers zowel economische ontwikkeling als sociale samenhang als ook een duurzame ontwikkeling te bewerkstelligen. Daarnaast groeit het besef dat voor de uitvoering van (sectoraal) ruimtelijk beleid, altijd maatwerk vereist is. De zogenaamde Place-based development approach erkent de ruimtelijke ordening als integrerend kader op diverse schaalniveaus. Of in mooi Engels: Territorial Cohesion has de natural potential to harmonize and coordinate policy actions (Barca Report). Hoewel de effecten van het territoriale cohesiebeleid op Europees niveau nog niet te duiden zijn, heeft de aandacht voor ruimtelijke ordening als integratiekader al wel invloed gehad op nationaal niveau. Veel lidstaten die Basisboek Ruimtelijke ordening en planologie – paragraaf 11.4 | 5



geen traditie hebben op het gebied van ruimtelijke ordening, hebben in het afgelopen decennium nationale visie ontwikkeld en/ of een ruimtelijk planstelsel ingevoerd.

11.4.3

Sturing door de EU De EU maakt bij de beleidssturing vooral gebruik van wetgeving en financiële middelen. De Europese wetgeving, de richtlijnen zoals besproken in paragraaf 11.4, dienen in elk land ook een basis te krijgen in de nationale wetgeving. De financiële middelen bestaan uit subsidies die allen binnen bepaalde fondsen vallen. Deze fondsen vallen weer onder enkele programma’s. Zo kent het POP2 (Plattelandsontwikkelingsprogramma) een fonds genaamd LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale). Lagere overheden kunnen voor de realisatie van hun plannen een aanvraag doen voor geld uit het fonds LEADER. De nu bestaande fondsen lopen eind 2013 af. Dan start een nieuw kaderprogramma: Horizon 2020. De programma’s en fondsen worden op 1 januari 2014 gepubliceerd. Om geld te krijgen uit een Europees fonds moeten ingewikkelde procedures doorlopen worden. Allereerst dient met op de hoogte te zijn dat er een fonds werkzaam is en dat deze een oproep doet (een call) aan wie maar bij wil dragen aan de doelstellingen van dat specifieke programma – bijvoorbeeld minder broeikasgassen door bevordering van het fietsgebruik. Daarbij moet aan een aantal belangrijke voorwaarden voldaan worden: • Men moet aantonen dat het project niet haalbaar is zonder de Europese steun. • Men moet aantonen dat het project leidt tot heldere resultaten die ook elders in Europa van nut kunnen zijn. • Naast de EU moeten ook andere partijen een financiële bijdrage aan het project leveren; bij voorkeur ook een private partij. Afhankelijk van het programma is de EU-bijdrage 75% (Intelligent Energy Europe) of maar 30% (Interreg). • In het project dient samengewerkt te worden met andere partijen in een x-aantal landen (dit hangt van het programma en de call af). Om succesvol subsidies aan te vragen dient men dan ook over een uitgebreid internationaal netwerk te beschikken met zowel kennisinstituten als overheden als ondernemingen. De voorstellen die gemaakt worden als antwoord op een call worden • beoordeeld door evaluators. Dit zijn deskundigen die zeker niet altijd Engels als native language beheersen. Bovendien verlangen zij heldere verhalen met verduidelijkende schema’s en afbeeldingen. Een succesvol voorstel is dan ook geschreven in simpel, helder taalgebruik en is voldoende beeldend en cijfermatig onderbouwd. De besluitvorming over het al of niet steunen van een project is niet erg doorzichtig. Dit heeft alles te maken met de wijze waarop de EU functioneert: het blijft een samenwerking tussen lidstaten, die geen van




alle te veel willen betalen en die toch als eerste opkomen voor hun eigen belangen. Zodoende spelen bij het al of niet goedkeuren behalve partijpolitieke ook nationaal politieke overwegingen een rol.

11.4.4

Besluitvorming in de EU De Europese Commissie De uitvoerende macht van de EU ligt in handen van de Europese Commissie. Hierin zitten 27 commissarissen; voor elke lidstaat één. Zij worden voor een periode van vijf jaar benoemd en beheren elk een eigen portefeuille, zoals interne markt en diensten, milieu, onderzoek, enz. De Commissie kan als enige beleidsvoorstellen doen op sociaaleconomisch terrein en is verantwoordelijk voor de uitvoering van het EU-beleid. De Europese Raad De gezamenlijke staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten vormen de Europese Raad. Deze komt normaal gesproken vier maal per jaar bijeen om de grote lijnen uit te zetten. Sinds het Verdrag van Lissabon kent de Raad een vaste voorzitter, die ook wel de President van de EU genoemd wordt en die ook de Raad van Ministers voorzit. Raad van Ministers De belangrijkste besluiten in de EU worden genomen door de Raad van Ministers in samenspraak met het Europees Parlement. Deze Raad kent verschillende samenstellingen al naar gelang het onderwerp: de Algemene Raad (waarin de ministers van buitenlandse zaken zitten), de landbouwraad (ministers van Landbouw), de Onderwijsraad (ministers van onderwijs), enz. De meeste besluiten worden bij meerderheid genomen. Hierbij hebben de diverse ministers een verschillende hoeveelheid stemmen die overeenkomt met het belang van hun land (Nederland heeft er nu bijvoorbeeld 13 en Duitsland 29). Het Europees Parlement De direct gekozen volksvertegenwoordiging van maximaal 750 leden is via twee wegen opgebouwd: er is een verdeling over de nationale staten én er zijn politieke fracties. Door het Verdrag van Lissabon is de macht van het EP aanzienlijk vergroot. Het EP krijgt op alle gebieden medebeslissingsrecht, dat wil zeggen dat de Europese Raad en het Europees Parlement gezamenlijk tot een besluit komen. Daarnaast kan het EP de gehele Europese Commissie wegsturen (maar niet een afzonderlijke commissaris) en heeft ze het recht om internationale verdragen goed te keuren. Daarmee kan ze bijvoorbeeld ook de toetreding van nieuwe lidstaten blokkeren. Nationale parlementen Ook de nationale parlementen hebben meer invloed gekregen. Zo bestaat nu het principe van de gele kaart: nationale parlementen mogen nieuwe voorstellen toetsen aan het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat alles op een zo laag mogelijk schaalniveau beslist moet worden: als er Basisboek Ruimtelijke ordening en planologie – paragraaf 11.4 | 7



geen bemoeienis van hogere overheden nodig is, moet deze achterwege blijven. Invloed burgers Burgers kunnen met ingang van het verdrag van Lissabon voorstellen op de agenda van het Europees Parlement zetten. Zij moeten hiervoor minimaal één miljoen handtekeningen verzamelen. Het Europese Hof van Justitie Het Europese Hof van Justitie waakt over de toepassing van het gemeenschapsrecht. Dit gemeenschapsrecht moet namelijk in alle lidstaten op dezelfde wijze toegepast worden. Het moet voor de burgers niet uitmaken of ze in Nederland of in Spanje wonen. Het Hof controleert daarom de rechters en de wijze waarop zij uitspraken doen op grond van het Europees gemeenschapsrecht. Ook ziet het er op toe dat de lidstaten de afspraken nakomen. Het Europees recht heeft in die zin dus voorrang boven het nationaal recht. De nationale regels moeten aangepast worden opdat zij stroken met de EU-regelgeving. Anders kunnen zij door het Europese Hof nietig verklaard worden. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bescherming van natuurgebieden minstens moet voldoen aan de eisen uit de daarvoor geldende EU-richtlijnen. De bescherming vanuit de nationale natuurbeschermingswet moet daarop aangepast worden. Individuele burgers, organisaties en overheden kunnen zich tot het Hof wenden voor de naleving, uitvoering en afdwinging van de Europese weten regelgeving.

Bronnen: Duhr, Stefanie, C. Colomb & Nadin, V. (2010). European spatial planning and territorial cooperation. Abingdon: Routledge. Faludi, A.(2010). Cohesion, Coherence, cooperation: European Spatial Planning Coming of Age? Abingdon: Routledge. www.europa-nu.nl


11.4 WIE: De Europese Unie (EU)

Recommend Documents