TV CR JANUARI 2014
83
BOEKEN
Eric Janse de Jonge
Amerikaans Staatsrecht Beschouwingen over de rule of Law, staatsinstellingen en politiek in de Verenigde Staten van Noord-Amerika Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012, 302 p., ISBN 987 90 5850 788 4 S.C. LOEFFEN*
Het boek Amerikaans Staatsrecht van Eric Janse de Jonge biedt een overzichtelijke beschrijving van de hoofdlijnen van het Amerikaanse stelsel van gescheiden machten, met bijzondere aandacht voor de ‘rule of law’, staatsinstellingen en politiek. De betrekkelijke eenvoud van het stelsel, dat grotendeels op de tekentafel tot stand is gekomen en is neergelegd in de grondwet van 1787, vormt, zoals de auteur in zijn inleiding stelt, een voorbeeld voor veel jonge democratieën. Daaraan kan worden toegevoegd dat het Amerikaanse staatsrecht ook in de ‘oude’, gevestigde democratieen van West-Europa een belangrijke invloed heeft gehad – en nog steeds heeft. Zo heeft de enorme aandacht voor de Amerikaanse presidentsverkiezingen in de Nederlandse media onmiskenbaar gevolgen voor de wijze waarop Nederlanders naar hun eigen politieke instituties kijken. Enige kennis van het Amerikaanse politieke stelsel is alleen al daarom nuttig voor degenen die zich bezighouden met de studie van het (politieke) staatsrecht. In de meeste academische rechtenstudies komt het vakgebied dan ook in meer of mindere mate terug. Het boek is primair bedoeld voor juridische studenten op universitair en HBO-niveau, zo wordt in het voorwoord vermeld, en bouwt voort op eerdere, inmiddels vaak wat verouderde Nederlandstalige publicaties op dit terrein. De kern van het boek wordt gevormd door beschouwingen omtrent de drie centrale staatsinstellingen op federaal niveau: het Congres, de President en het Hooggerechtshof. Daaraan voorafgaand wordt aandacht besteed aan de constitutionele geschiedenis van de Verenigde Staten en een aantal belangrijke leerstukken en doctrines in het Amerikaanse staatsrecht. Ook wordt ingegaan op de betekenis van politieke partijen. Aan het slot wordt nog enige aandacht besteed aan de reikwijdte en beperking van grondrechten. Een vraag die zich voor aanvang van lezing opdringt is, of er in onderwijsland wel behoefte bestaat (of zou moeten bestaan) aan een dergelijk boek. Er zijn immers voldoende Amerikaanse handboeken op dit terrein
boeken
* Mr. drs. S.C. Loeffen is universitair docent staatsrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
84
BOEKEN
JANUARI 2014 TV CR
beschikbaar, zowel inleidend als meer verdiepend van aard. Bovendien mag van de hedendaagse student de vaardigheid en bereidheid om Engelstalige literatuur te hanteren, verondersteld worden. En wie verder de diepte in wil, bijvoorbeeld bij het schrijven van een scriptie, ontkomt er niet aan om ook primaire, in het Engels gestelde bronnen zoals jurisprudentie te bestuderen. Toch kan een actuele, Nederlandstalige inleiding in het Amerikaanse staatsrecht van toegevoegde waarde zijn. Veel aspecten van het staatsrecht van de Verenigde Staten zijn voor de Nederlandse lezer moeilijk te doorgronden of op waarde te schatten, wanneer deze niet worden voorzien van de nodige politieke, historische en culturele context die voor veel Amerikaanse studenten als vanzelfsprekend zal worden beschouwd. Bovendien beperken veel Amerikaanse handboeken zich tot de thema’s die voorwerp zijn (geweest) van rechtspraak van het Hooggerechtshof, waardoor allerlei rechtspraakarme terreinen, zoals het wetgevingsproces, onderbelicht blijven. Vaak worden dergelijke aspecten, anders dan in Nederland, zelfs vrijwel geheel overgelaten aan de politieke wetenschappen. Hierin zou een Nederlandstalig, vanuit staatsrechtelijk perspectief geschreven boek dus kunnen voorzien. Terecht worden de eerste hoofdstukken daarom gewijd aan de context waarin de bevoegdheden van de drie centrale staatsinstellingen moeten worden bezien. Zo wordt kort ingegaan op de bronnen van het Amerikaanse staatsrecht en de betekenis van de ‘common law’-traditie (hoofdstuk 1). In het tweede hoofdstuk wordt de historische ontwikkeling van het constitutionele recht tot en met de totstandkoming van de grondwet van 1787 geschetst. Daarin is onder meer aandacht voor het ontstaan van de dertien Engelse kolonies aan de oostkust van Noord-Amerika en het tragische lot van de oorspronkelijke bewoners van die gebieden, de onafhankelijkheidsstrijd en de staatsrechtelijke discussies rondom de totstandkoming van de grondwet. Het had in dit hoofdstuk niet misstaan om ook enige aandacht te besteden aan de grote verschillen tussen het noorden en het zuiden. Terwijl de noordelijke kolonies lange tijd werden gekenmerkt door kleine gemeenschappen van boeren, ambachtslieden en handelaren, werden in het zuiden omvangrijke katoen- en tabakplantages aangelegd door grootgrondbezitters (onder wie verschillende ‘founding fathers’) die op grote schaal gebruik maakten van slavenarbeid. Rondom de onafhankelijkheidsstrijd werd de slavernij in alle noordelijke staten afgeschaft, maar in het zuiden werd dit instituut om economische maar ook om politieke redenen nog lange tijd vurig verdedigd. De sociale, economische en culturele verschillen tussen het noorden en het zuiden werden in de loop der tijd steeds groter en leidden uiteindelijk tot een verwoestende burgeroorlog (1860-1865), die de nog jonge republiek aan de rand van de afgrond
TV CR JANUARI 2014
BOEKEN
bracht. Deze cruciale elementen in de Amerikaanse geschiedenis waren (en zijn nog steeds) van grote invloed op allerlei constitutionele debatten, bijvoorbeeld in kwesties betreffende (toegang tot) verkiezingen en in veel grondrechtelijke jurisprudentie. In hoofdstuk 3 wordt vrij uitvoerig aandacht besteed aan een aantal, voor de Nederlandse lezer minder vertrouwde leerstukken en doctrines, zoals die van de ‘rule of law’ en ‘judicial review’. Ten aanzien van dat laatste wordt onder meer een mooie beschouwing gegeven van de veranderende wijze waarop het Hooggerechtshof, mede onder politieke druk, in de loop der tijd is omgegaan met federale wetgeving op sociaal-economisch terrein. Nuttig is ook hoofdstuk 4 over de organisatie en financiering van politieke partijen, waarin het Amerikaanse stelsel sterk afwijkt van veel continentaal-Europese partijtradities. De auteur heeft niet beoogd zijn beschouwingen consequent in rechtsvergelijkend perspectief te plaatsen, maar beperkt zich hoofdzakelijk tot een beschrijving van het Amerikaanse recht. Dat is op zichzelf, alleen al om praktische redenen, begrijpelijk en verdedigbaar, maar een korte verhandeling in een van de eerste hoofdstukken waarin de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen het Amerikaanse en Nederlandse regeerstelsel zouden worden neergezet, was toch wenselijk geweest. In plaats daarvan moet de lezer het hoofdzakelijk doen met enkele constateringen in het eerste hoofdstuk, bijvoorbeeld dat ministeriële verantwoordelijkheid in de Verenigde Staten ontbreekt. Wat daarvan de staatsrechtelijke consequenties zijn, blijft in het ongewisse. Opmerkelijk is ook dat nergens wordt vermeld dat het Amerikaanse stelsel in het vergelijkende staatsrecht wordt aangeduid als typisch presidentieel regeerstelsel; integendeel, op p. 85 wordt zelfs (abusievelijk?) gesteld dat er sprake is van een ‘parlementair regeringsstelsel’. Bij gebrek aan een zeker kader zou een dergelijke kwalificatie de staatsrechtstudent in de aanloop naar de bespreking van het Congres en de President op het verkeerde been kunnen zetten. De kern van het boek wordt, als gezegd, gevormd door de beschouwingen omtrent het Congres (hoofdstuk 5), de President (hoofdstuk 6) en het Hooggerechtshof (hoofdstuk 7). Het zijn drie lezenswaardige hoofdstukken, waarin de hoofdrolspelers in het Amerikaanse staatsrecht overzichtelijk worden besproken, mede aan de hand van de boeiende jurisprudentie van het Hof over de verhouding tussen de federale staatsmachten en die tussen het federale en statelijke niveau. Mooi is ook de aandacht voor de minder zichtbare kanten van de drie instellingen, zoals de omvangrijke stafafdelingen in het Congres, de law clerks bij het Hof en de invloedrijke presidentiële diensten binnen het Witte Huis.
85
86
BOEKEN
JANUARI 2014 TV CR
In het hoofdstuk over het Congres wordt eerst stilgestaan bij de samenstelling van beide huizen, het commissiestelsel en de politieke organisatie van het federale parlement. Vervolgens wordt uitvoerig aandacht besteed aan het wetgevingsproces en de begrotingsprocedure, twee terreinen waarop het Congres in het grondwettelijk stelsel van gescheiden machten de hoofdrol speelt. Ook typisch Amerikaanse gebruiken als de filibuster en de rider komen daarbij aan bod. Een andere belangrijke taak, het houden van toezicht (oversight) op de uitvoerende macht, komt wat minder prominent naar voren. Deze controlerende functie wordt impliciet uit de grondwet afgeleid en is sinds de Legislative Reorganization Act van 1946 uitdrukkelijk aan de vaste commissies in beide huizen opgedragen. Hoewel verspreid door het hoofdstuk wel aan deze functie wordt gerefereerd, zoals bij de bespreking van het congressionele onderzoeksinstrument en het ‘legislative veto’, had deze ook voor de praktijk niet onbelangrijke functie wat meer gearticuleerd mogen worden. Langs die weg had eveneens wat meer aandacht kunnen worden besteed aan bijzondere, voor Nederlandse studenten wellicht onverwachte positie die de federale departementen en andere uitvoerende diensten in het Amerikaanse stelsel innemen. Daarover is het boek nogal summier. De bespreking van de instellingen van de uitvoerende macht in hoofdstuk 6 (De President) beperkt zich tot drie alinea’s in de paragraaf over het ‘presidentiële apparaat’, die hier en daar ook wat onzorgvuldigheden bevatten. Zo is het benoemen van de hoofden van de departementen inderdaad een bevoegdheid die de President deelt met de Senaat, maar is het ontslagrecht (‘removal power’, p. 183) volgens vaste jurisprudentie van het Hof een volledig zelfstandige bevoegdheid van de President. Voor de functionarissen binnen de meeste ‘independent executive agencies’, die staatsrechtelijk nagenoeg dezelfde positie innemen als de departementen, gelden dezelfde reguliere constitutionele benoemings- en ontslagregels. Het zijn vooral de machtige ‘regulatory agencies’ die een afwijkende positie innemen. Hier gaat het vaak om marktoezichthouders, die meerdere functies (regelgevend, uitvoerend en rechtsprekend) combineren, daarom niet (geheel) tot de uitvoerende macht worden gerekend en bij wet een afwijkend benoemings- en ontslagregime kunnen krijgen. Dergelijke ‘agencies’, vaak ‘Board’ of ‘Commission’ genoemd, doen dus heel wat meer dan het verlenen van bijstand (p. 184) aan andere ‘agencies’. Maar belangrijker nog: de vijftien departementen en de talloze ‘executive agencies’ die de uitvoerende macht rijk is, moeten niet, zoals lijkt te worden gesuggereerd, eenvoudigweg als verlengstukken van de President worden gezien. Het Congres beschikt hier immers over belangrijke bevoegdheden. Als gezegd beschikt de President over een gedeeld benoemingsrecht en een zelfstandig ontslagrecht ten aanzien van functionarissen binnen de uitvoerende macht,
TV CR JANUARI 2014
BOEKEN
maar daar staat tegenover dat de oprichting, inrichting en bekostiging van de executieve departementen en ‘agencies’ een (wetgevende) taak van het Congres is, dat dan ook voortdurend toezicht houdt door bijvoorbeeld ambtenaren binnen departementen en ‘agencies’ te verhoren. Het uitvoerende apparaat kent daarom in feite twee ‘meesters’: de President en het Congres. Dat maakt de positie van de uitvoerende diensten in het Amerikaanse stelsel veel minder eenduidig dan bijvoorbeeld in Nederland, waar de ambtelijke dienst onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt en daarmee staatsrechtelijk ‘onzichtbaar’ is (althans, in het oorspronkelijke model; de opkomst van zelfstandige bestuurorganen heeft ook hier de verhoudingen vertroebeld). De diffuse hiërarchische positie van de Amerikaanse uitvoerende departementen en ‘agencies’ verschaft deze instituten een zekere mate van autonomie en maakt hen – samen 2,6 miljoen arbeidskrachten sterk – een factor van betekenis binnen het Amerikaanse constitutionele stelsel. Dat verklaart ook waarom in de loop der tijd, zoals verderop in de genoemde paragraaf overigens wel uitvoerig wordt uiteengezet, binnen het Witte Huis een ‘echt’ presidentieel apparaat is ontstaan waarmee getracht wordt om enige sturing en coordinatie binnen de uitvoerende macht te bewerkstelligen. Een en ander rechtvaardigt een wat uitvoeriger bespreking. Het laatste hoofdstuk in het boek is gewijd aan de grondrechten. De bespreking beperkt zich tot de reikwijdte en de systematiek van de grondrechten. Zo wordt onder meer ingegaan op de betekenis van de ‘Due Process Clause’ in het vijfde en veertiende amendement en op de verschillende ‘tests’ die het Hooggerechtshof heeft ontwikkeld in de beoordeling van beperkingen op grondrechten. Een nadere inhoudelijke bespreking van de verschillende grondrechten ontbreekt dus, maar dat is begrijpelijk in een boek van deze omvang dat vooral gericht is op het politieke stelsel. Om de lezer die verder de materie in wil op weg te helpen, was een lijstje met aanbevolen literatuur aan het einde van dit hoofdstuk (en van de andere hoofdstukken) wellicht een nuttige handreiking geweest. Al met al biedt het boek, zoals in de inleiding beloofd, een goede beschrijving van de belangrijkste instellingen op federaal niveau, waarbij tevens, mede aan de hand van relevante jurisprudentie, op hoofdlijnen inzicht wordt verschaft in de functies van en onderlinge verhoudingen tussen deze instellingen. Afgezien van enkele punten waarop nadere verduidelijking en uitwerking wenselijk was geweest, is de auteur er in geslaagd een omvangrijk vakgebied in relatief kort bestek voor de Nederlandse student toegankelijk te maken. Het boek biedt op verschillende punten een meerwaarde ten opzichte van de klassieke Amerikaanse handboeken en bevat veel mooie inkijkjes in de fascinerende wereld van het Amerikaanse staatsrecht.
87
