BLAUWDRUK HOLDING PRIMAIR ONDERWIJS OOST-GRONINGEN

BLAUWDRUK HOLDING PRIMAIR ONDERWIJS OOST-GRONINGEN Inleiding De regio Oost-Groningen wordt geconfronteerd met een bevolkingsafname die de komende jaren zal voortzetten. Die ontwikkeling heeft direct gevolgen voor het basisonderwijs: minder leerlingen betekent minder bekostiging en minder werkgelegenheid. De prognose laat zien dat scholen op termijn onder de opheffingsnorm komen, waardoor fusie of zelfs opheffing onvermijdelijk is. Wanneer dat zonder een duidelijke regie plaats vindt, is de kans groot dat deze ontwikkeling tot verschraling van het onderwijsaanbod leidt. Verschraling zowel wat betreft spreiding als wat betreft pluriformiteit en mogelijk ook kwaliteit van het onderwijsaanbod. Gemeentebesturen en schoolbesturen zijn ervan doordrongen dat zij als bevoegde gezagen van basisscholen in de regio (ook) een verantwoordelijkheid hebben om die regierol gezamenlijk te vervullen, teneinde het onderwijsaanbod zowel kwantitatief als kwalitatief te waarborgen. Een gezamenlijke regierol vereist structurele en niet-vrijblijvende samenwerking. Die samenwerking zal er ook toe moeten leiden dat waar nodig en mogelijk samenwerkingsscholen worden gesticht om een divers onderwijsaanbod in stand te houden. Betrokken besturen hebben daartoe in januari 2014 een intentieovereenkomst gesloten. De besturen kiezen voor samenwerking op basis van gelijkwaardigheid, wederkerig respect en onderling vertrouwen, waarbij ieder zijn eigenheid, identiteit en zeggenschap behoudt. Slechts waar een zekere doorzettingsmacht noodzakelijkerwijs aan de orde moet zijn zal zeggenschap – met de nodige waarborgen – (moeten) worden overgedragen. Om de samenwerking structureel vorm te geven, lijkt een holdingstructuur – mede gelet op de wettelijke belemmeringen met betrekking tot de totstandkoming en in stand houding van samenwerkingsscholen – de meest aangewezen figuur. Met een holding zijn de rol en verantwoordelijkheden van de besturen geregeld, zijn de onderlinge rechten en plichten ingebed in een heldere structuur en is een basis gelegd voor een nietvrijblijvende gezamenlijke regierol ten aanzien van het onderwijsaanbod in de regio. Daarmee is de positie van toekomstige samenwerkingsscholen – met behoud van gelijkwaardigheid en identiteit en autonomie voor de schoolbesturen – geborgd en verankerd. De holdingstructuur gaat uit van een ‘moederorganisatie’, waaronder c.q. waaraan een aantal andere (dochter)organisaties ‘hangen’. Kenmerk van deze structuur is dat de moederorganisatie een zekere mate van zeggenschap heeft over de dochters. In het bedrijfsleven is die zeggenschap veelal geregeld door benoemingsrechten en aandelenbezit. In een onderwijssetting zal dat, mede gezien de principiële keuzes die opdrachtgevers ten aanzien van hun samenwerking hebben gemaakt, duidelijk anders vorm gegeven moeten worden. Daarbij vraagt de positie van gemeenten (in casu Vlagtwedde en Hoogezand Sappemeer) binnen een holding bijzondere aandacht. In de voorliggende blauwdruk wordt deze holdingstructuur uitgewerkt. Onderliggende documenten zijn de voornoemde intentieovereenkomst van januari 2014, de ruwe schets van november 2014, de

1

nadere uitwerkingsnotitie van januari 2015 en de uitwerkingsnotitie samenwerkingsschool van januari 2015. Laatstgenoemde drie documenten zijn besproken en als werkdocumenten aangenomen in de vergadering van de stuurgroep op 19 januari 2015. Voornoemde documenten zijn hierbij als bijlagen 1 tot en met 4 aan deze blauwdruknotitie toegevoegd. Rechtsvorm holding: de stichting Waar de samenwerkingsentiteit drager van rechten en plichten zal moeten zijn, is het noodzakelijk om die entiteit vorm te geven in een rechtspersoon. Die nieuwe rechtspersoon zal (binnen de kaders van de statutaire doelstelling en bevoegdheden) ten opzichte van de bestaande besturen de rol van moederorganisatie moeten gaan vervullen. Met de oprichting van een afzonderlijk rechtspersoon is tevens geborgd dat de dochters als eigenstandige rechtspersonen (in beginsel) niet aansprakelijk kunnen zijn voor handelingen (of schulden) van de moeder. In de ‘ruwe schets’(bijlage 2) is benoemd waarom de vennootschapsvorm (NV of BV) of een (coöperatieve) vereniging minder in de rede ligt voor de holdingrechtspersoon. Gekozen is daarom voor de moederorganisatie in de vorm van de stichting. Een stichting heeft geen winstoogmerk, maar kan wel bedrijfsactiviteiten (laten) ontplooien die geldelijk of ander voordeel opleveren voor haarzelf, voor aan haar gelieerde organisaties, en zelfs voor derden. Een stichting heeft (in beginsel) slechts één orgaan, het bestuur. Omdat de stichting geen leden kent, is er geen ledenorgaan. Desalniettemin kan een stichting in haar statuten ‘democratisch’ worden ingericht. Dat kan worden vormgegeven door middel van de benoeming van bestuursleden, de inrichting van de besluitvormingsprocedure, het in de organisatiestructuur inbedden van een klankbordorgaan of zelfs een toezichthoudend orgaan. Oprichting dient bij notariële akte te geschieden, waarin de statuten van de stichting ook zijn opgenomen. De statuten vermelden de naam en de zetel van de stichting. Ook wordt de doelstelling van de holding in de statuten vastgelegd, met de taken en bevoegdheden van de holding. Anders dan de deelnemende schoolbesturen, zal de holding geen eigen (levensbeschouwelijke) grondslag kennen. Wel is het belangrijk dat in de holdingstatuten wordt verankerd dat de holding de grondslag/richting van alle deelnemende schoolbesturen respecteert en de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de schoolbesturen zoveel mogelijk in tact laat. Met de holding ontstaat het volgende organisatiemodel:

Holding Scholengroep perspectief

VCO Midden- en Oost Groningen

St. Openbaar Onderwijs Oost Groningen

Gemeente Vlagtwedde

Stichting Openbaar Primair Onderwijs

Schoolbestuur samenwerkingsscholen

2

Doelstelling holding De doelstelling(en) van de holding dienen in de holdingstatuten te zijn neergelegd. Het verdient aanbeveling om die doelstellingen ‘op de groei’ te formuleren. Statuten zijn immers een statisch document dat geen jaarlijkse aanpassing nodig moet hebben. Ruim geformuleerde doelstellingen impliceren overigens niet dat de holding al die doelstellingen ook daadwerkelijk moet nastreven (laat staan moet realiseren). O f (en op welke wijze, onder welke condities) getracht wordt een doelstelling te realiseren is afhankelijk van interne besluitvorming. De primaire doelstelling van de holding is, blijkens de intentieverklaring van januari 2014, het gezamenlijk borgen van een pluriform onderwijsaanbod in de regio. Daarnaast bestaat er – in meer of mindere mate – behoefte aan samenwerking op facilitair en ondersteunend vlak. Daarbij kan gedacht worden aan uitwisseling van expertise, het oplossen van personele en/of formatieve knelpunten, gezamenlijke inkoop (shared services) tot en met een gezamenlijk stafbureau bij wijze van backoffice. Samenwerking op laatstgenoemde terreinen (en dus ook de besluitvorming daarover binnen de holding) kan overigens zeer wel op basis van vrijwilligheid geschieden. Schoolbesturen zijn niet gehouden daaraan deel te nemen. Dat biedt ook de mogelijkheid om de samenwerking gaandeweg te laten groeien, waarbij voor die groei binnen de holding ook verschillende ‘snelheden’ mogelijk zijn. De volgende doelstellingformulering wordt voorgesteld: - De holding heeft tot doel om het onderwijsaanbod voor primair onderwijs van de dochterstichtingen op basis van zorgvuldige belangenafweging en besluitvorming onderling af te stemmen, teneinde zowel de spreiding en de pluriformiteit als de kwaliteit van dat aanbod zoveel mogelijk te waarborgen. - De holding heeft tevens tot doel de belangen van de aan haar de gelieerde schoolbesturen te dienen, onder meer – maar niet uitsluitend – door te fungeren als platform voor onderlinge uitwisseling van expertise alsook het (doen) verzorgen van andere activiteiten ten behoeve van de scholen en schoolbesturen (zoals gezamenlijke inkoop en shared services). Holdingbestuur Bestuur Binnen de klassieke holding worden de directeuren/bestuurders van de dochtermaatschappijen veelal benoemd door de moedermaatschappij. Het bestuur van de moeder zelf wordt in de regel ‘intern’ benoemd, veelal door de raad van commissarissen. In de onderhavige onderwijssetting liggen dergelijke bestuurlijke lijnen niet voor de hand. De schoolbesturen blijven namelijk zelf de centrale organisaties, op basis van eigen autonomie, invulling en uitvoering geven aan hun statutaire opdracht en grondslag. Waar de holding primair het karakter van een samenwerkingsverband heeft, ligt het in de rede dat de schoolbesturen als dochterorganisaties juist gezamenlijk het bestuur van de moedermaatschappij benoemen. Die ‘opwaartse’ benoemingsrechten zijn – op zich – verenigbaar met een holdingstructuur. Het aantal participerende besturen is beperkt genoeg om allen – met één of twee bestuurszetels – plaats te laten nemen in het moederbestuur. Om de omvang van het holdingbestuur werkbaar te houden, ligt het in de rede dat ieder schoolbestuur één bestuurszetel heeft. Hoewel het mogelijk is om de besturen het recht van benoeming te geven, is het binnen de holdingstructuur passender om

3

besturen ieder ten aanzien van één of twee bestuurszetels het recht van bindende voordracht te geven, waarbij het holdingbestuur zelf op basis van die voordracht benoemt. Als eis voor benoembaarheid kan worden opgenomen dat de holdingbestuurder deel dient uit te maken van het (school)bestuur dat hem of haar voordraagt. Voor gemeenten zal dat – behoudens nadere regeling – betekenen dat de wethouder met onderwijs in de portefeuille, zitting zal hebben in het holdingbestuur. Daarmee wordt een zekere mate van personele unie bewerkt (in de zin van personen die in beide bestuursgremia – holdingbestuur en schoolbestuur – zitting hebben), wat de samenhang binnen de holdingstructuur ten goede zal komen. Anderzijds kan die bestuurlijke verwevenheid wel de op grond van de Code Goed Bestuur geldende onafhankelijkheidseis raken (artikel 19 van de Code). Gegeven het uitgangspunt van gelijkwaardigheid tussen de deelnemende organisaties, zullen de besturen op voet van gelijkheid in het holdingbestuur moeten kunnen acteren. Dat impliceert een gelijk aantal bestuurszetels voor ieder deelnemend bestuur, alsook besluitvorming binnen het holdingbestuur op basis van ‘one man one vote’. In de statuten kunnen binnen het bestuur verschillende functies worden onderscheiden (voorzitter, penningmeester etc.). Het verdient aanbeveling uit te gaan van een collegiaal opererend bestuur, waarbij het bestuur collectief verantwoordelijkheid draagt voor besluiten. Aandacht behoeft ook de duur van het bestuurslidmaatschap en de beëindiging daarvan. Verlies van bestuurderschap bij het schoolbestuur bijvoorbeeld, zal tevens einde lidmaatschap holdingbestuur (kunnen) betekenen. Naast het bestuur kan binnen de holdingstichting ook een toezichthoudend orgaan worden ingesteld. In dat orgaan kunnen toezichthouders van de schoolbesturen of andere stakeholders zitting hebben. In de statuten dienen in ieder geval de eventuele goedkeuringsrechten (vetorecht) alsmede de (voor het holdingbestuur) imperatieve adviesrechten van een dergelijk orgaan te worden opgenomen. Denkbaar is dat in de beginfase van de holding (in tijd gebonden aan de hierna te noemen besluitvorming op basis van consensus) volstaan wordt de toezichthoudende rol in te vullen met een meer informeel orgaan dat vooral een klankbordfunctie vervult. De primaire rol van de toezichthouder zal immers zijn gelegen in de maatschappelijke verankering van de holding. Besluitvorming De besluitvorming binnen het holdingbestuur behoeft bijzondere aandacht. Ook bij gelijke stemrechten moet worden vastgelegd welke eisen aan de besluitvorming worden gesteld. Het hoeft geen betoog dat zwaardere meerderheidseisen de besluitvaardigheid en slagkracht kunnen bemoeilijken. Een regierol – zeker neergelegd bij een holding – veronderstelt een bepaalde mate van doorzettingsmacht. Terwijl anderzijds niet goed denkbaar is dat een (school)bestuur tegen zijn wil – zie voorwaarden van eigenheid en zeggenschap – (zonder meer) gebonden kan zijn aan besluiten van het holdingbestuur op basis van de instemming van de anderen. Omdat samenwerking binnen een holdingstructuur geheel nieuw is en vertrouwen moet ontstaan en groeien, zal in het begin kunnen worden gewerkt met besluitvorming op van basis consensus (unanimiteit). Na een vooraf (bijvoorbeeld statutair) vast te leggen periode van samenwerking – voorgesteld wordt 2 jaar – wordt deze samenwerking geëvalueerd. Doelstelling van deze evaluatie is onder meer te beoordelen of kan worden overgestapt naar besluitvorming op basis van een meerderheidsstandpunt. Het besluit tot daadwerkelijke wijziging van het besluitvormingsvereiste zal

4

op basis van consensus plaats vinden. Daarbij is het goed om een uitdrukkelijk onderscheid te maken naar onderwerp van besluitvorming en het unanimiteitsvereiste te beperken tot die onderwerpen waar dat vereiste (in de huidige situatie) onvermijdelijk is. Dat laatste is het geval waar in de holding besloten wordt over samenvoeging of opheffing van scholen en mogelijk ook andere specifiek te benoemen onderwerpen (wijziging van de statuten op het punt van het unanimiteitsvereiste zal natuurlijk ook alleen op basis van unanimiteit moeten kunnen). Op andere terreinen kan dan worden volstaan met lichtere eisen, tot en met de besluitvorming bij gewone meerderheid van stemmen. Daarnaast zal ten aanzien van statutenwijziging en ontbinding gekozen kunnen worden voor de gebruikelijke eis van een gekwalificeerde meerderheid, met de evenzeer gebruikelijke aanvullende quorumeis. Ten aanzien van aangelegenheden waarin besturen op basis van vrijwilligheid al dan niet participeren (inkoop, bestuurlijke ondersteuning, personeelsbeleid, etc.), is unanimiteit bij besluitvorming vanzelfsprekend niet nodig. Ten aanzien van die aangelegenheden verdient het dan wel aanbeveling vast te leggen dat een bestuurslid afkomstig van een niet-deelnemend bestuur geen stemrecht heeft c.q. zich van stemmen dient te onthouden. Ook in die situaties zal het echter meerwaarde kunnen hebben als niet-deelnemende besturen daar wel in adviserende en kennisnemende zin bij betrokken zijn. In de ruwe schets is een matrix opgenomen van (beleids)terreinen waarop (facultatieve) samenwerking binnen de holding plaats zou kunnenvinden. Het meest praktisch is in de statuten uitdrukkelijk en limitatief op te nemen voor welke besluiten unanimiteit of een gekwalificeerde meerderheid vereist is en dat voor alle overige besluiten een (absolute of gewone) meerderheid volstaat. De statutaire bepaling omtrent bijzondere meerderheidseisen kan worden opgenomen als statutaire overgangsbepaling, die geacht wordt voor een bepaalde periode te gelden. Het vervallen van die overgangsbepaling kan echter slechts op basis van een unaniem besluit plaats vinden, na evaluatie van de ervaringen met en in de holding en de besluitvorming daarbinnen. In geval van besluitvorming op basis van unanimiteit zal er weinig of geen behoefte bestaan aan een geschillenregeling. Bij besluitvorming op basis van meerderheid kan dat anders liggen. Bij het vervallen van de unanimiteitseis ligt het in de rede een statutaire geschillenregeling te hanteren. In plaats van een uitgebreide geschillenregeling in de statuten op te nemen, kan worden gekozen voor een bepaling dat de holding verplicht is medewerking te verlenen aan een procedure ex artikel 96 Burgerlijke Rechtsvordering. Indien een deelnemend schoolbestuur een hem onwelgevallig besluit ter arbitrage aan de kantonrechter wenst voor te leggen. In de statuten kan worden opgenomen dat hoger beroep tegen die uitspraak voor partijen wel of niet open staat. Ook zal moeten worden opgenomen dat een geschilprocedure de uitvoering van het bestreden besluit opschort. Geschilbeslechting ex artikel 96 Rv is een adequate regeling om minderheidstandpunten rechtsbescherming te bieden. Overwogen kan worden daarnaast een mediationbeding op te nemen, omdat bepaalde geschillen zich meer lenen voor overleg dan voor het juridisch doorhakken van knopen. De gemeenten Vlagtwedde en Hoogezand Sappemeer (met het college van B&W als schoolbestuur van het plaatselijke openbaar onderwijs) nemen binnen de samenwerking (en holding) een bijzondere positie in. De gemeentelijke bevoegdheden ten aanzien van opheffing of fusie van

5

openbare scholen liggen echter in geval van integraal bestuur wettelijk bij de gemeenteraad. Participatie van een gemeente (of zelfs van B&W) in de holding kan dus niet met zich mee brengen dat de gemeenteraad gebonden is aan besluiten van de holding. Besluitvorming door de holding dient ten aanzien van een gemeente dus uitdrukkelijk onder ‘voorbehoud’ plaats te vinden. Vanzelfsprekend dienen in een dergelijke situatie ook de andere (school)besturen niet aan het besluit gebonden te zijn als de betrokken gemeenteraad het holdingbesluit niet overneemt. Het ligt in de rede dat het College van Burgemeester en Wethouders wel gehouden is de gemeenteraad voorstellen te doen conform het holdingbesluit, met een inspanningsverplichting om dat voorstel ook in de raad aanvaard te krijgen. Overigens is het niet ongebruikelijk dat de gemeenteraad taken en bevoegdheden aan het College van Burgemeester en Wethouders mandateert of zelfs delegeert. Een mandaatregeling of algemeen delegatiebesluit zou bovengenoemde complicatie in belangrijke mate weg kunnen nemen. NB: Het vorenstaande is bij verzelfstandigd openbaar onderwijs niet aan de orde. Artikel 48, vijfde lid, van de Wet op het primair onderwijs bepaalt namelijk dat de in stand houdende stichting het bevoegde gezag van het openbaar onderwijs en uit dien hoofde alle taken en bevoegdheden uitoefent (met inbegrip van het overdragen van een school). De overheersende invloed die een gemeente ook na verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in het bestuur van dat onderwijs houdt, impliceert geen goedkeuringsrecht ten aanzien van (bijvoorbeeld) de vorming van een samenwerkingsschool. In de statuten zal de (minimale) vergaderfrequentie worden opgenomen en de formele vereisten rond oproeping, besluitvorming (binnen en buiten vergadering), verslaglegging en stemrechten. Taken en bevoegdheden De statutaire doelstellingen van de holding zullen nader moeten worden uitgewerkt in concrete taken en bevoegdheden. Voor het uitvoeren van taken is het niet altijd nodig dat de holding over specifieke bevoegdheden beschikt. Andersom dienen bevoegdheden wel altijd te corresponderen met doelstellingen en taken. Uitgangspunt voor de samenwerking is behoud van zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van schoolbesturen waar het kan en afdracht van zeggenschap waar het wenselijk wordt geacht. Leidend voor dat laatste is de vraag wat er nodig is om in de regio een pluriform onderwijsaanbod te kunnen waarborgen. Als taken kunnen (bijvoorbeeld) worden genoemd: - het organiseren van een adequate overlegstructuur; - het – waar nodig voor handhaving van een pluriform onderwijsaanbod – stimuleren van de totstandkoming van samenwerkingsscholen; - het ondersteunen van aan de holding gelieerde scholen en schoolbesturen op het terrein van bedrijfsvoering en facilitaire voorzieningen; - het bundelen van de expertise, op verzoek ontwikkelen/treffen van producten, voorzieningen en processen. Welke bevoegdheden de holding toebedeeld moet worden, is sterk afhankelijk van wat schoolbesturen als noodzakelijk, wenselijk en haalbaar zien. Bovendien zullen deze bevoegdheden – wil er sprake zijn van effectieve zeggenschap en centrale besluitvorming – moeten corresponderen

6

met de verplichtingen die de (school)besturen jegens de holding hebben. Dergelijke verplichtingen volgen niet rechtstreeks uit de bevoegdheden van de holding zelf, maar uit de verankering van die bevoegdheden bij de deelnemende besturen, hetzij in de statuten van die besturen (wat de voorkeur verdient), hetzij langs contractuele weg (wat ten aanzien van deelnemende gemeenten de noodzakelijke route zal zijn). Om het vorenstaande concreet te maken: de bevoegdheid van de holding om te beslissen dat in de gemeente X de basisscholen a en b met elkaar zullen fuseren tot een nieuwe samenwerkingsschool, bindt de bevoegde gezagen van die scholen niet zondermeer. Daarvoor is nodig dat deze bevoegde gezagen juridisch gehouden zijn om het besluit van de holding te eerbiedigen en uit te voeren. Hieronder wordt op deze kwestie afzonderlijk ingegaan, zowel wat betreft de positie van de deelnemende besturen, als op de samenwerkingsschool. Positie schoolbesturen Zoals hierboven reeds opgemerkt, betekent rechtsgeldige besluitvorming binnen de holding niet dat de deelnemende schoolbesturen zonder meer aan die besluiten onderworpen of gebonden zijn. Anders dan in ‘klassieke’ concernverhoudingen door middel van benoemingsrechten of aandelenbezit gebruikelijk is, heeft de holding geen directe zeggenschap over de (school)besturen. Om die juridische gebondenheid te realiseren is het nodig dat die gebondenheid in de statuten van de deelnemende schoolbesturen wordt opgenomen. Daarvoor zijn meerdere varianten denkbaar. Zo kan in de statuten van het (school)bestuur worden opgenomen dat bepaalde besluiten niet door het bestuur maar door de holding genomen worden, waarmee bepaalde holdingbesluiten dus gelden als besluiten van het schoolbestuur zelf. Een minder vergaande variant is dat het (school)bestuur statutair gehouden is het besluit van de holding over te nemen, door zelf conform het holdingbesluit te besluiten. Het vorenstaande geldt mutatis mutandis voor het toezichthoudend orgaan binnen de dochterorganisaties voor zover die goedkeuringsrechten hebben. Daarbij zijn echter twee belangrijke kanttekeningen op zijn plaats. Ten eerste wat betreft de positie van het openbaar onderwijs voor zover in stand gehouden door een gemeente (met het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag van de openbare school). Ten tweede ten aanzien van aspecten van medezeggenschap op school- en bestuursniveau. Op beide kanttekeningen wordt hieronder ingegaan. Integraal openbaar onderwijs (gemeente is bevoegd gezag) Ten aanzien van de deelnemende gemeenten zijn statutaire verplichtingen praktisch en wettelijk niet mogelijk. Gemeenten hebben immers geen statuten en de bevoegdheid ten aanzien van opheffing of overdracht van een door de gemeente in stand gehouden school komt onvervreemdbaar toe aan de gemeenteraad. Directe gebondenheid van de gemeenteraad aan holdingbesluiten is – behoudens wellicht door uitdrukkelijke delegatie of mandatering van de desbetreffende bevoegdheden door de gemeenteraad aan het College – juridisch niet mogelijk. De relatie holding/gemeente(n) zal dan ook uitsluitend contractueel kunnen (en moeten) worden geregeld. In dat contract dient te worden opgenomen dat het College van B&W zich naar de besluiten van de holding (de vorming van een samenwerkingsschool) zullen richten en conform die besluiten de gemeenteraad voorstellen zullen doen voor gemeentelijke besluitvorming ter uitvoering van het holdingbesluit. In het contract zal ook de duur en de wijze van beëindiging van de afspraken moeten worden geregeld. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de hierna te noemen opting outregeling. Voor het verzelfstandigd openbaar onderwijs geldt het vorenstaande overigens uitdrukkelijk niet.

7

Medezeggenschapsaspecten Een (statutaire) gehoudenheid van het schoolbestuur om besluiten van de holding op te volgen c.q. over te nemen, kan geen afbreuk doen aan de rechten die een (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad heeft op grond van de WMS en het eigen medezeggenschapsreglement. Ten aanzien van de adviesrechten kan worden gesteld dat een gehoudenheid van het schoolbestuur om een holdingbesluit over te nemen/uit te voeren zwaarder weegt dan een negatief advies van de eigen (G)MR. Daar staat tegenover dat het adviesrecht impliceert dat de (G)MR in een zodanig stadium van besluitvorming wordt betrokken dat het advies wezenlijke invloed op het besluitvormingsproces en de uitkomsten daarvan kan hebben. Een logisch gevolg daarvan is dat de medezeggenschap op het niveau van de holding belegd zal moeten worden (althans de betrokken MR-en rechtstreeks gesprekspartner van het holdingbestuur te laten zijn). Dat geldt eens te meer voor aangelegenheden waarop de MR instemmingsrecht heeft. Artikel 20, lid 5 Wet medezeggenschap scholen geeft daar ook een wettelijke basis voor. Naast de noodzakelijke verankering in de statuten van de schoolbesturen, zullen tussen holding en besturen ook contractuele regelingen noodzakelijk zijn, met name op de terreinen waar binnen de holding sprake is van facultatieve samenwerking (inkoop, shared services en personeelsbeleid). Denkbaar is overigens dat die samenwerking in een later stadium alsnog meer direct wordt ingebed in de holdingstructuur zelf en een statutaire verankering krijgt. Opting out Aandacht behoeft het punt van een opting outregeling. Een dergelijke regeling moet worden opgenomen in de statuten van de holding. Aan uittreden zullen meer voorwaarden moeten worden gesteld naar mate de besturen financieel en personeel meer met elkaar verweven zijn. In eerste instantie zal dat niet of nauwelijks het geval zijn. De holding heeft geen personeel in dienst, zij heeft geen eigen financiële middelen; contractuele verplichtingen die zij aangaat gelden uitsluitend de schoolbesturen die zich daar contractueel aan hebben verbonden. In de beginsituatie zullen de te regelen gevolgen van een uittreden beperkt blijven tot de betrokkenheid van het uittredende schoolbestuur bij de samenwerkingsschool, waarin een school van dat schoolbestuur is opgegaan. Een laagdrempelige opting outregeling ondermijnt de doorzettingsmacht van de holding. Anderzijds zal afgedwongen samenwerking weinig vruchtbaar kunnen zijn. Een opting outregeling zal daarom vooral de gevolgen van een uittreding moeten regelen. Samenwerkingsscholen Een belangrijk instrument om spreiding en pluriformiteit van het onderwijsaanbod in de regio (zoveel mogelijk) te handhaven, is de samenwerkingsschool. Artikel 17d WPO geeft een wettelijke grondslag voor de samenwerkingsschool, waarbij echter stringente voorwaarden gelden. Zo is voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool vereist dat deze voortkomt uit een fusie van bestaande scholen, waarvan er ten minste één binnen een termijn van zes jaar dreigt te worden opgeheven c.q. haar bekostiging verliest. Momenteel wordt gewerkt aan een wetsvoorstel waarin die voorwaarden worden verruimd. Een samenwerkingsschool zal dan ook mogelijk zijn als opheffing van een school op termijn dreigt zonder dat sprake is van leerlingenaantallen onder de opheffingsnorm. De beoogde wetgeving maakt de samenwerkingsschool als middel voor behoud van een pluriform onderwijsaanbod des te

8

bruikbaarder. Besturen worden dan niet meer gedwongen tot zogenaamde ‘informele samenwerkingsscholen’, noch tot een ‘uitruil’ van scholen. (School)besturen beogen de tot stand te brengen samenwerkingsscholen onder te brengen bij een nieuw op te richten stichting (als eigen bevoegd gezag van de samenwerkingsscholen) en deze stichting deel te laten uitmaken van de beoogde holdingstructuur. De holding is daarmee niet alleen betrokken bij de besluitvorming over de vorming van samenwerkingsscholen, zij treedt ook op als moederorganisatie van het nieuwe schoolbestuur. Het nieuwe schoolbestuur neemt daarbij binnen de holding een gelijk(waardig)e positie in ten opzichte van de andere deelnemende (school)besturen. Met de eigen rechtspersoonlijke setting voor de samenwerkingsscholen wordt ook zeker gesteld dat het bestuur past bij de samenwerkingsidentiteit. Onderkend moet worden dat de positie van het nieuwe schoolbestuur (bevoegd gezag van de samenwerkingsscho(o)l(en) kwetsbaar is gezien het aantal scholen, de omvang en de bijzondere, nieuwe setting van de scholen wat betreft identiteit en interne samenwerking. Plaatsing van dat schoolbestuur binnen de holdingstructuur voorziet ook in de noodzaak om invulling te geven aan de (gezamenlijke) verantwoordelijkheid voor (én zeggenschap ten aanzien van) de samenwerkingsscholen, terwijl anderzijds de eigen rechtspersoon meebrengt dat de andere schoolbesturen niet rechtstreeks met het eigen vermogen risico lopen ten aanzien van de samenwerkingsscholen. De inhoud van onderlinge verhouding zal zowel in de statuten van de holding als in die van het nieuwe bevoegd gezag moeten worden geregeld. Verwezen wordt verder naar de uitwerkingsnotitie samenwerkingsschool (bijlage 4). Fiscale en financiële aspecten De primaire doelstelling van de holding zal vooralsnog niet snel leiden tot financiële verwevenheid, laat staan tot een financiële/fiscale eenheid. Dat laatste ligt niet in de rede waar gemeenten deel uitmaken van de holding. Een fiscale eenheid zou bovendien alleen aan de orde kunnen zijn op uitdrukkelijk verzoek van de (school)besturen. In geval van samenwerking op het terrein van gezamenlijke inkoop en gemeenschappelijk in stand gehouden diensten, zal nader moeten worden bezien of daaraan fiscale consequenties verbonden zijn. Het beleid van de belastingdienst ten aanzien van zaken als btw-plicht en kosten gemeenschappelijke regeling is overigens momenteel in beweging. Procedurele aspecten Om daadwerkelijk tot een holding te komen, zullen de nodige stappen moeten worden gezet. 1. Interne besluitvormingstrajecten In de eerste plaats binnen de afzonderlijke organisaties een voorgenomen besluit moet worden genomen over de oprichting en deelname aan een holding als uitgewerkt in deze blauwdruk. De bevoegdheid daartoe ligt primair bij de (school)besturen, maar het is belangrijk dat het besluit intern gedragen wordt door het toezichthoudend orgaan (ook als deze formeel advies- of goedkeuringsrecht zou hebben), schooldirecties en gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. Tot het moment dat die interne besluitvorming heeft plaats gevonden, zijn de deelnemende

9

besturen niet gebonden aan de onderhavige blauwdruk noch aan de bevindingen daaromtrent in de stuurgroep. Omdat de holding impliceert dat schoolbesturen duurzaam gaan samenwerken, hebben de (G)MR-en daarover adviesrecht (artikel 11 aanhef en sub d WMS). Omdat het een bovenschoolse samenwerking betreft, is de GMR de meest aangewezen drager van medezeggenschapsrechten. Zoals hiervoor reeds opgemerkt, dient in een zodanig stadium van het besluitvormingsproces advies te worden gevraagd, dat de adviezen ook invloed kunnen hebben op inhoud en uitkomsten van de besluitvorming. Het verzelfstandigd openbaar onderwijs behoeft van de gemeenteraad geen toestemming voor het principebesluit tot deelneming aan de holding. Omdat de gemeente overheersende invloed heeft in het schoolbestuur, is de positie van de gemeente in de interne besluitvorming voldoende geborgd. Bij integraal openbaar onderwijs (B en W bevoegd gezag van de scholen) ligt het in de rede dat het College de gemeenteraad bij de besluitvorming betrekt. 2. Uitwerking van de principebesluiten in documenten De volgende set van documenten zal moeten worden opgesteld: a. Een overeenkomst inhoudende de afspraak om te komen tot de oprichting van de holding en de daarbij geldende specificaties, alsook de afspraak om na daadwerkelijke oprichting van de overeenkomst de eigen statuten aan te passen (schoolbesturen) c.q. de afspraak dat deelnemende gemeenten langs contractuele weg zich zullen verplichten(zoveel mogelijk) te conformeren aan holdingbesluiten. b. De tekst voor de statuten van de holdingstichting. c. Wijzigingsteksten ten aanzien van de statuten van de schoolbesturen. NB: Ten aanzien van statutenwijziging dienen de eigen procedurele regels te worden gevolgd. Zo zal de gemeenteraad de statutenwijziging van het verzelfstandigd openbaar onderwijs moeten goedkeuren en zal de Algemene Ledenvergadering, van het door een vereniging in stand gehouden bijzonder onderwijs, met de statutenwijziging moeten instemmen. d. De tekst van een overeenkomst tussen de holding en de gemeenten met betrekking tot de juridische betekenis van holdingbesluiten voor de gemeenten. e. Tekst voor de statuten van de nieuwe rechtspersoon die de samenwerkingsscholen in stand zal gaan houden. 3. Definitieve interne besluitvorming op basis van bovenstaande documenten Om het proces te stroomlijnen wordt de volgende routing geadviseerd. Het bestuur neemt op basis van de blauwdruk een principebesluit. Bij een positief besluit over deelname in de holding wordt het principebesluit om advies voorgelegd aan de GMR. Bij een positief besluit vindt de uitwerking onder punt 2 plaats. Daarna worden de blauwdruk, het advies en de documenten voorgelegd aan de toezichthouders voor de definitieve besluitvorming. Op basis van de voorliggende stukken zal moeten worden geadviseerd of deelname aan de holding wenselijk wordt geacht. Inhoudelijke aanpassingen die breed gedragen worden, kunnen vanzelfsprekend wel worden doorgevoerd. 4. Het daadwerkelijk aangaan van de overeenkomsten door partijen (de deelnemende besturen.

10

5. Uitvoeringsfase In deze fase worden beide stichtingen (de holding en het bevoegde gezag voor de samenwerkingsscholen) opgericht, worden de statuten van de schoolbesturen gewijzigd en wordt het contract tussen de holding en de deelnemende gemeenten afgesloten. 6. Fusietrajecten samenwerkingsscholen De betrokken MR-en hebben instemmingsrecht ten aanzien van fusie/overdracht van hun school (artikel 10 aanhef en sub h WMS). Vanwege de personele gevolgen van de fusie dienen ook de vakbonden bij de besluitvorming te worden betrokken in het kader van het decentraal georganiseerd overleg (DGO). Omdat de personele gevolgen in overleg met de vakbonden worden geregeld, hebben de personeelsgeledingen van de betrokken MR-en daarover slechts een adviesrecht. De oudergeledingen van de MR-en houden echter hun instemmingsrecht ten aanzien van de gevolgen van de fusie voor ouders en leerlingen. Conclusie Met deze blauwdruk is na een intensieve en gedragen discussie in de stuurgroep een basis ontstaan voor het aangaan van een samenwerkingsconstruct in de vorm van een holding. Na positieve besluitvorming door de deelnemende besturen – inclusief medezeggenschapstraject – kan op basis van de blauwdruk tot realisering van de holding worden overgegaan. Den Haag/Apeldoorn, 20 februari 2015 J.A. Keijser en F.M Ruijling

11

Bijlage 1: intentieovereenkomst van januari 2014

Intentieovereenkomst tussen vijf schoolbesturen in Oost-Groningen SOOOG, OPRON, VCO, VPCO-ZOG en O2SV datum 31 januari ’14 Werk 20.303 – Verkenningsonderzoek PO Oost-Groningen onderwerp Intentieovereenkomst behandeld door Dik Breunis

2 2.1

2.2 2.3 2.4 2.5

3 3.1 3.2 3.3 3.4

4 4.1 4.2

1 Partijen De volgende partijen gaan deze overeenkomst aan: Stichting Openbaar Onderwijs Oost-Groningen Scholengroep OPRON VCO Midden- en Oost-Groningen VPCO Zuidoost-Groningen Openbaar Basisonderwijs Gemeente Vlagtwedde (O2SV) Overwegingen De kleine scholen staan onder druk, vooral in krimpgebieden zoals de regio Oost-Groningen. Het is gewenst te onderzoeken hoe kwalitatief onderwijs ook in de komende jaren in de regio kan worden gewaarborgd. De meerwaarde tot samenwerking wordt door alle genoemde partijen onderkend. Uit het ‘Verkenningsonderzoek samenwerking Primair onderwijs Oost- Groningen’ blijkt dat ineen aantal dorpen op korte of langere termijn samenwerking gewenst of noodzakelijk is. De landelijke discussie over de toekomst van kleine scholen richt zich in toenemende mate op de kwaliteit van het onderwijs, de omvang van scholen in relatie tot spreiding, bereikbaarheid en de bekostiging. De verwachting is dat de kleine scholentoeslag zal worden afgebouwd en wordt vervangen door een financiële prikkel om samen te werken en op te schalen. Ambities en doelen Behoud van onderwijskwaliteit en een pluriform onderwijsaanbod. Goede spreiding en (veilige) bereikbaarheid van primair onderwijs. Partijen werken in gezamenlijkheid op basis van gelijkwaardigheid aan algemeen maatschappelijke en levensbeschouwelijke zingeving. Partijen spreken de ambitie uit om te komen tot bestuurlijke samenwerking als middel om het gewenste pluriforme aanbod te blijven aanbieden, waarbij de gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de samenwerkingsscholen in 2015 is gerealiseerd.

Afspraken Partijen hebben respect voor elkaars positie, denominatie en daaruit voortvloeiende verantwoordingsprocessen. Partijen stellen een gezamenlijke agenda vast waarin de vraagstukken en

12

4.3

4.4 4.5 4.6

5

kansen in het primair onderwijs centraal staan. Dat resulteert in structureel overleg. Partijen onderzoeken of de huidige informele werkvorm een formele status kan krijgen. Doelen: - een sterke gesprekspartner te vormen; - een bestuurlijk model ontwikkelen waarbinnen diverse vormen van onderwijs kunnen worden aangeboden; - een gedragscode ontwikkelen (groeimodel). Partijen nemen het Verkenningsonderzoek als gezamenlijk vertrekpunt. Partijen treden gezamenlijk op als gesprekspartner voor o.a. de Stuurgroep Regionaal Woon- en LeefbaarheidsPlan en het portefeuillehouderoverleg Primair Onderwijs. Partijen onderzoeken welk bestuursmodel het best past bij de nieuwe samenwerking en welke vraagstukken (juridische, financiële, fiscale of arbeidsrechtelijke) moeten worden opgelost. Ondertekening

Plaats en datum Winschoten, 31 januari 2014 Partijen Scholengroep OPRON, voor deze, de heer H. Poppen Stichting Openbaar Onderwijs Oost-Groningen, voor deze, de heer J.H. Hansen VCO Midden- en Oost-Groningen, voor deze, de heer J. de Boer VPCO ZuidOost-Groningen, voor deze, de heer M. Wever Openbaar Basisonderwijs Gemeente Vlagtwedde (O2SV), voor deze, de heer H. Kuipers

KAW

Intentieovereenkomst Primair Onderwijs Oost-Groningen

13

Bijlage 2: ruwe schets van november 2014 (Naar) een holding voor het primair onderwijs in Oost-Groningen; een ruwe schets Inleiding De regio Oost-Groningen wordt geconfronteerd met een bevolkingsafname die de komende jaren zal voortzetten. Die ontwikkeling heeft direct gevolgen voor het basisonderwijs: minder leerlingen betekent minder bekostiging en minder werkgelegenheid. Niet uitgesloten is dat scholen op termijn onder de opheffingsnorm komen, waardoor fusie of zelfs opheffing onvermijdelijk is. Wanneer dat zonder een duidelijke regie plaats vindt, is de kans groot dat deze ontwikkeling tot verschraling van het onderwijsaanbod leidt. Verschraling zowel wat betreft spreiding als wat betreft pluriformiteit en mogelijk ook kwaliteit van het onderwijsaanbod. Opdrachtgevers zijn er van doordrongen dat zij als bevoegde gezagen van basisscholen in de regio (ook) een verantwoordelijkheid hebben om gezamenlijk die regierol te vervullen, teneinde het onderwijsaanbod zowel kwantitatief als kwalitatief te waarborgen. Een gezamenlijke regierol vereist structurele, niet-vrijblijvende, samenwerking. Zij zal er ook toe moeten (kunnen) leiden dat waar nodig en mogelijk samenwerkingsscholen worden gesticht om een divers onderwijsaanbod in stand te houden. Opdrachtgevers hebben daartoe in januari 2014 een intentieovereenkomst gesloten. Opdrachtgevers kiezen voor samenwerking op basis van gelijkwaardigheid, wederkerig respect, en onderling vertrouwen, waarbij ieder zijn eigenheid, identiteit en zeggenschap behoudt. Slechts waar een zekere doorzettingsmacht noodzakelijkerwijs aan de orde moet zijn zal zeggenschap -met de nodige waarborgen- moeten worden overgedragen. Om de samenwerking structureel vorm te geven, lijkt een holdingstructuur -mede gelet op de wettelijke belemmeringen met betrekking tot de totstandkoming en in stand houding van samenwerkingsscholen- de meest aangewezen figuur. De holdingstructuur gaat uit van een ‘moederorganisatie’, waaronder c.q. waaraan een aantal andere (dochter)organisaties ‘hangen’. Kenmerk van die structuur is dat de moederorganisatie een zekere mate van zeggenschap over de dochters heeft. In het bedrijfsleven is die zeggenschap veelal geregeld door benoemingsrechten en aandelenbezit. In een onderwijssetting zal dat, zeker gezien de principiële keuzes die opdrachtgevers ten aanzien van hun samenwerking hebben gemaakt, duidelijk anders moeten. In deze ‘ruwe schets’ wordt deze holdingstructuur uitgewerkt. Waar dat aan de orde is, zullen daarbij verschillende varianten worden genoemd. Daarbij zal afwisselend de term ‘opdrachtgevers’ of ‘schoolbesturen’ worden gebezigd, hoewel die laatste aanduiding niet geheel recht doet aan de

14

positie van de gemeenten Vlagtwedde en Hoogezand Sappemeer). Hierna zal ook aandacht worden besteed aan de bijzondere positie van de gemeente binnen een holding. Doel van deze schets is enerzijds de mogelijkheid c.q. mogelijkheden van een holding te concretiseren, en anderzijds om opdrachtgevers elementen aan te dragen waarop nadere besluitvorming nodig is en voor dat laatste ook handreikingen te doen. Op een rij de voordelen van een structuur met een holding:  Bestuursrol en verantwoordelijkheid geregeld  Door de gekozen infrastructuur – holding - duidelijkheid naar alle deelnemende partijen  Alle betrokken besturen praten mee over onderwijsaanbod in de regio  De positie van de samenwerkingsschool is geborgd en verankerd in de structuur Rechtsvorm holding Waar de samenwerkingsentiteit drager van rechten en plichten zal moeten zijn, is het vrijwel onvermijdelijk om die entiteit vorm te geven in een rechtspersoon. Daarmee is tevens geborgd dat de dochters als eigenstandige rechtspersonen (in beginsel) niet aansprakelijk kunnen zijn voor handelingen (of schulden) van de moeder. De vennootschapsvorm (NV of BV) ligt hier niet voor de hand, omdat er geen commerciële oogmerken zijn. Weliswaar zullen vanuit de moederorganisatie ‘shared services’ kunnen worden georganiseerd voor de dochterorganisaties (de schoolbesturen) waardoor financieel voordeel kan worden gerealiseerd, maar daarmee heeft de holding zelf nog geen winstoogmerk. Een (coöperatieve) vereniging zou mogelijk zijn, maar de aan de verenigingsvorm inherente orgaan van de algemene ledenvergadering (ALV) lijkt minder passend binnen een moedermaatschappij. Het ‘ledental’ zou ook van die omvang zijn dat alle leden in het bestuur van de moeder vertegenwoordigd kunnen zijn, zodat (participatie in) bestuur en ALV in hoge mate een doublure zou inhouden. Een ALV is bovendien minder geschikt om invulling te geven aan (horizontaal) toezicht binnen c.q. op de moedermaatschappij. In het kader van deze schets zal daarom voor de moederorganisatie gekozen worden voor de figuur van de stichting. Een stichting heeft (in beginsel) slechts één orgaan, het bestuur. Omdat de stichting geen leden kent, is er ook geen ledenorgaan. Desalniettemin kan een stichting in haar statuten ‘democratisch’ worden ingericht. Een stichting heeft geen winstoogmerk, maar kan wel bedrijfsactiviteiten (laten) ontplooien die geldelijk of ander voordeel opleveren voor haarzelf, voor aan haar gelieerde organisaties, en zelfs voor derden. Samengevat voorstel over de rechtsvorm: kiezen voor een stichting (in casu de meest aangewezen rechtsvorm voor een holdingorganisatie). Bestuur moedermaatschappij Binnen een holding worden de directeuren/bestuurders van de dochtermaatschappijen veelal benoemd door de moedermaatschappij. Vaak zal er tussen de besturen van de verschillende maatschappijen ook een personele unie bestaan. Het bestuur van de moeder zelf wordt in de regel ‘intern’ benoemd, door de raad van commissarissen. In de situatie van opdrachtgevers ligt dat niet

15

voor de hand. De schoolbesturen zelf blijven de centrale organisaties die op basis van eigen autonomie invulling en uitvoering geven aan hun statutaire opdracht en grondslag. Waar de holding primair het karakter van een samenwerkingsverband heeft, ligt het in de rede dat de schoolbesturen gezamenlijk het bestuur van de moedermaatschappij benoemen, of zelfs gezamenlijk vormen. Die ‘opwaartse’ benoemingsrechten zijn -op zich- ook niet onverenigbaar met een holdingstructuur. Het past daarin wel meer om de schoolbesturen het recht van (bindende) voordracht te geven, in plaats van het recht één of meer bestuursleden te benoemen. De benoeming geschiedt dan door het holdingbestuur zelf, op voordracht dus vanuit de verschillende schoolbesturen. Een aantal varianten zijn denkbaar: - De schoolbesturen kiezen gezamenlijk het bestuur; - Ieder schoolbestuur draagt één of meer bestuursleden voor, al dan niet uit het eigen bestuur; - De schoolbesturen vormen tezamen het bestuur. Voorshands wordt ervan uitgegaan dat de schoolbesturen het bestuur niet uitbesteed aan (door hen benoemde) ‘derden’, maar dat zij zelf het holdingbestuur vormen. Het is ondoenlijk dat het bestuur wordt gevormd door de voltallige schoolbesturen gezamenlijk. Ten eerste zou dat betekenen dat een college van burgemeester en wethouders deel gaat uitmaken van het bestuur, wat vanwege de diversiteit van gemeentelijke taken en bevoegdheden (en het daarmee samenhangende openbare gezag) niet goed denkbaar is. Ten tweede zou het bestuur een onwerkbare omvang krijgen. Het aantal participanten is beperkt genoeg om allen -met één of twee bestuurszetels- plaats te bieden in het moederbestuur. Om de lijnen kort en het draagvlak breed te houden, verdient het aanbeveling om alleen bestuurders van de participanten als bestuursleden van de moeder te laten fungeren (en geen door de schoolbesturen aangewezen derden of personeelsleden). Daarbij behoeft wel de onafhankelijkheidseis die de Code Goed Bestuur stelt (art. 19 lid 2 en 24 lid 2: ‘Geen lid van het schoolbestuur/toezichthoudend orgaan kan zijn iemand die wegens de vervulling van een bestuursof toezichtfunctie bij een andere organisatie in dezelfde sector en dezelfde regio met onverenigbare belangen geconfronteerd kan worden’) aandacht. Wat betreft de omvang en samenstelling van het holdingbestuur zou de omvang van de participerende schoolbesturen (aantal scholen; leerlingaantallen) weerspiegeling kunnen vinden in het aantal bestuurszetels of stemmen. Het uitgangspunt van gelijkwaardigheid veronderstelt echter dat de schoolbesturen ook op voet van gelijkheid in het holdingbestuur dienen te kunnen acteren. Dat impliceert een gelijk aantal bestuurszetels, en besluitvorming op basis van ‘one man one vote’. De besluitvorming binnen het holdingbestuur behoeft (niettemin) bijzondere aandacht. Ook bij gelijke stemrechten moet worden vastgelegd welke eisen aan de besluitvorming worden gesteld. Die eisen kunnen overigens per item verschillen. Ook hier zijn weer verschillende meerderheidseisen mogelijk: - gewone meerderheid (meer stemmen voor dan tegen); - absolute meerderheid (een meerderheid van de helft + 1); - gekwalificeerde meerderheid (grotere meerderheid vereist, op basis van een bepaald percentage, of de eis van instemming door de meest betrokken stemgerechtigden); - unanimiteit.

16

Per categorie van besluiten/onderwerpen kan statutair een andere besluitvormingsprocedure en/of meerderheidseis gelden. In de praktijk is dat ook gebruikelijk ten aanzien van bijvoorbeeld statutenwijziging of opheffing van de rechtspersoon. Daarmee kan binnen een holdingstructuur recht worden gedaan aan verschillen in betrokkenheid van schoolbesturen bij concrete besluiten. Het is immers evident dat een besluit om tot een samenwerkingsschool te komen primair de betrokken schoolbesturen raakt. Het standpunt van de andere schoolbesturen omtrent wenselijkheid en noodzaak van die samenwerkingsschool zal een ander gewicht (moeten) toekomen dan het standpunt van de direct betrokken schoolbesturen, zonder dat daarmee afstand wordt gedaan van de gezamenlijke regieverantwoordelijkheid. Een constructie waarbij voor een zelfde soort besluit (bijvoorbeeld vorming van een samenwerkingsschool) verschillende meerderheidseisen worden gesteld al naar gelang de schoolbesturen die rechtstreeks bij het besluit betrokken zijn, verdient (echter) geen aanbeveling. Het hoeft geen betoog dat zwaardere meerderheidseisen de besluitvaardigheid en slagkracht (kunnen) bemoeilijken. Een regierol -zeker neergelegd bij een holding- veronderstelt een bepaalde mate van doorzettingsmacht. Zonder die doorzettingsmacht resteert een enkel samenwerken, waarvoor de holding niet de meest geëigende figuur is. Anderzijds is het vanuit de gezamenlijke uitgangspunten die aan de samenwerking ten grondslag liggen niet goed denkbaar dat een schoolbestuur tegen zijn wil (zonder meer) gebonden kan zijn aan besluiten van het holdingbestuur op basis van de instemming van de anderen. Dit punt behoeft nadere doordenking, waarbij besturen elkaar zullen moeten vinden op basis van (groeiend) vertrouwen én zorgvuldige, uitgebalanceerde besluitvormingsprocedures. Omdat vertrouwen moet ontstaan en groeien, wordt voorgesteld om te starten met besluitvorming op van basis unanimiteit, die over enkele jaren kan worden gewijzigd in besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid, al dan niet in combinatie met een (bindende) geschillenregeling voor de schoolbesturen die als direct belanghebbende geconfronteerd worden met een hen niet welgevallig besluit. Het is belangrijk dat die route naar besluitvorming op basis van een gekwalificeerde meerderheid vooraf helder in kaart wordt gebracht. Een concreet tijdpad alsook duidelijke evaluatiemomenten zijn dan noodzakelijk. Duidelijk zal ook moeten zijn of de ontwikkeling in de wijze van besluitvorming een vooraf vastgelegd traject is of op enig moment nadere besluitvorming behoeft. Om richting te geven aan het vervolgproces wordt geadviseerd om een termijn van 2 jaar af te spreken . Na 2 jaar wordt de besluitvormingsstructuur geëvalueerd op effectiviteit en besluitkracht. Op basis van unanimiteit wordt het besluitvormingsproces voor een nieuwe periode vastgesteld. Ten aanzien van een eventuele geschillenregeling kan gedacht worden aan een (meng)vorm van arbitrage (vooral geschikt voor beslechting van rechtsvragen) of mediation (vooral geschikt in situaties waar het gaat om tegengestelde belangen). Gedacht zou bijvoorbeeld kunnen worden aan geschilbeslechting ex artikel 96 Wetboek van burgerlijke rechtsvordering (geschil voor te leggen aan een door partijen zelf aan te wijzen kantonrechter). De gemeenten Vlagtwedde en Hoogezand Sappemeer (met het college van B&W als schoolbestuur van het plaatselijke openbaar onderwijs) nemen binnen de samenwerking (en holding) een bijzondere positie in. De gemeentelijke bevoegdheden ten aanzien van opheffing of fusie van

17

openbare scholen liggen in geval van integraal bestuur wettelijk bij de gemeenteraad (na verzelfstandiging van het openbaar onderwijs ligt dat anders; artikel 48, vijfde lid, WPO). Participatie van een gemeente (of zelfs van B&W) in de holding kan niet met zich mee brengen dat de gemeenteraad gebonden is aan besluiten van de holding. Dat vraagt om nadere doordenking en uitwerking. Zo zou een holdingbesluit mee kunnen brengen dat het college van burgemeester en wethouders gehouden is de gemeenteraad voorstellen te doen conform het holdingbesluit met een inspanningsverplichting om dat voorstel ook in de raad aanvaard te krijgen. Besluitvorming door de holding dient ten aanzien van een gemeente dus uitdrukkelijk onder “voorbehoud’ plaats te vinden. Vanzelfsprekend zijn (ook) de andere schoolbesturen niet aan het besluit gebonden als die voorwaarde (instemming gemeenteraad) niet wordt vervuld. Waar sprake is van verzelfstandigd openbaar onderwijs ligt het voorgaande overigens anders. De ‘overwegende overheidsinvloed’ in het openbare schoolbestuur strekt zich (wettelijk) niet uit tot fusiebesluiten (wel tot opheffing van scholen). Denkbaar is dat naast het bestuur ook een toezichthoudend orgaan wordt ingesteld. De taak van dat orgaan kan variëren van klankborden tot het uitoefenen van goedkeuringsrechten (vetorecht). Naast een (vertegenwoordiging vanuit) de schoolbesturen kunnen ook (G)MR-leden van scholen of andere stakeholders zitting hebben in zo’n orgaan. Ter vermijding van bestuurlijke drukte wordt geadviseerd bij de start geen afzonderlijk toezichthoudend orgaan op te nemen. Naarmate het takenpakket van de holding toeneemt (en daarmee de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de holding) ligt het in de rede om ook het interne toezicht binnen de holding te formaliseren. Samengevat voorstel over bestuur: - Het bestuur van de holding dient uit bestuurders van de deelnemende scholen te bestaan; - Deelname aan het holdingbestuur vindt plaats op basis van gelijkwaardigheid; - Besluitvorming dient plaats te vinden op basis van unanimiteit en op termijn - nader te bepalen een gekwalificeerde meerderheid, waarbij voor individuele schoolbesturen een specifieke geschillenregeling kan gelden. Wat betreft besluitvormingseisen kan overigens per (categorie van) besluit(en) worden gedifferentieerd; - Bij de start geen afzonderlijk toezichthoudend orgaan binnen de holdingorganisatie formeren; - De bijzondere positie van gemeenten in geval van integraal schoolbestuur dient te worden onderkend en in acht te worden genomen. Doelstelling holding De doelstelling(en) van de holding dienen in de holdingstatuten te zijn neergelegd. Het verdient aanbeveling om die doelstellingen ‘op de groei’ te formuleren. Statuten zijn immers een statisch document dat geen jaarlijkse aanpassing nodig moet hebben. Ruim geformuleerde doelstellingen impliceren overigens niet dat de holding al die doelstellingen ook daadwerkelijk moet nastreven (laat staan moet realiseren). Of (en op welke wijze, onder welke condities) getracht wordt een doelstelling te realiseren is afhankelijk van interne besluitvorming daaromtrent. De primaire doelstelling van de holding is blijkens de intentieverklaring van januari 2014 het gezamenlijk borgen van een pluriform onderwijsaanbod in de regio. Daarnaast bestaat er -in meer of mindere mate- behoefte aan samenwerking op facilitair en ondersteunend vlak. Daarbij kan gedacht worden aan uitwisseling van expertise, het oplossen van personele en/of formatieve knelpunten,

18

gezamenlijke inkoop (shared services), tot en met een gezamenlijk stafbureau bij wijze van back office. Samenwerking op laatstgenoemde terreinen (en dus ook de besluitvorming daarover binnen de holding) kan overigens zeer wel op basis van vrijwilligheid geschieden: Schoolbesturen zijn niet gehouden daaraan deel te nemen. Dat biedt ook de mogelijkheid om de samenwerking gaandeweg te laten groeien, waarbij voor die groei binnen de holding ook verschillende ‘snelheden’ mogelijk zijn. De volgende doelstellingformulering zou denkbaar zijn: - Holding heeft tot doel om het onderwijsaanbod voor primair onderwijs van de dochterstichtingen op basis van zorgvuldige belangenafweging en besluitvorming onderling af te stemmen, teneinde zowel de spreiding en de pluriformiteit als de kwaliteit van dat aanbod zoveel mogelijk te waarborgen. - De holding heeft tevens tot doel de belangen van de aan haar de gelieerde schoolbesturen te dienen, onder meer -maar niet uitsluitend- door te fungeren als platform voor onderlinge uitwisseling van expertise alsook het (doen) verzorgen van andere activiteiten ten behoeve van de scholen en schoolbesturen (zoals gezamenlijke inkoop en shared services). Samengevat voorstel doel holding: Het verdient aanbeveling de statutaire doelstelling -binnen de grenzen van wat met de samenwerking wordt beoogd- ruim te formuleren teneinde rekening te houden met groei van de samenwerking. Samenwerkingsmatrix op basis van vrijwilligheid/cafetariasysteem Om een en ander ook visueel te maken zijn de mogelijkheden van samenwerking in een matrix nader vormgegeven. Onderwerp

Gezamenlijkheid

- Afstemming onderwijsaanbod (gezamenlijk borgen pluriform onderwijsaanbod)

X

- Opzetten samenwerkingsscholen

X

Samenwerking op basis van facultatief intekenen

- Uitwisseling expertise

X

- Personele samenwerking

X

- Gezamenlijke inkoop

X

- Shared services:

19

- schoonmaak - huisvesting - ict - administratie c.q. processen

Overige activiteiten in het belang van de besturen en scholen

X X X X

X

Taken en bevoegdheden De statutaire doelstelling van de holding zal nader moeten worden uitgewerkt in taken en bevoegdheden. Taken behoeven niet altijd specifieke bevoegdheden. Bevoegdheden dienen andersom wel altijd te corresponderen met doelstellingen en taken. Uitgangspunt voor de samenwerking is behoud van eigenstandigheid en zelfstandigheid van schoolbesturen waar het kan, afdracht van zeggenschap waar het moet. Leidend voor dat laatste is de vraag wat er nodig is om in de regio een pluriform onderwijsaanbod te kunnen waarborgen. Als taken kunnen (bijvoorbeeld) worden genoemd: - Het organiseren van een adequate overlegstructuur; - Het -waar nodig voor handhaving van een pluriform onderwijsaanbod- stimuleren van de totstandkoming van samenwerkingsscholen; - Het ondersteunen van aan de holding gelieerde scholen en schoolbesturen op het terrein van bedrijfsvoering en facilitaire voorzieningen; - Het bundelen van de expertise, op verzoek ontwikkelen/treffen van producten, voorzieningen en processen. Welke bevoegdheden de holding toebedeeld moet worden, is sterk afhankelijk van wat schoolbesturen noodzakelijk zien. In dit stadium wordt ervoor gekozen daar in het kader van deze ‘ruwe schets’ geen nadere invulling aan te geven. Samengevat voorstel taken: De beschreven taken als basispakket vaststellen, waarbij schoolbesturen op basis van vrijwilligheid kunnen intekenen op samenwerkingsitems- of projecten. Positie schoolbesturen Bevoegdheden van de holding binden schoolbesturen alleen wanneer deze gehouden zijn zich naar de holdingbesluiten te richten. Besluitvorming binnen de holding is daarvoor niet voldoende. De gehoudenheid van schoolbesturen kan contractueel worden gerealiseerd. Binnen een holdingconstructie ligt een dergelijke wijze van binding niet voor de hand, met uitzondering van terreinen waarop de samenwerking meer facultatief is. De gehoudenheid kan ook statutair -in de statuten van de schoolbesturen- worden vastgelegd. In het kader van de holding ligt dat op het vlak van de primaire doelstelling van de holding meer in de rede. Bepaalde besluiten behoeven dan op grond van de eigen statuten (bijvoorbeeld) voorafgaande goedkeuring door het holdingbestuur,

20

terwijl bepaalde besluiten van de schoolbesturen -mits voldaan is aan alle daaraan te stellen inhoudelijke eisen en procedurevoorschriften- zijn voorbehouden aan het holdingbestuur. Een goedkeuringsrecht van het holdingbestuur ten aanzien van statutenwijzigingen voor zover betrekking hebbend op de gebondenheid van de dochter, completeert een dergelijke regeling. Ook hier doet zich de bijzonder positie van de gemeente weer gelden; een gemeente heeft geen statuten, en kan zich derhalve ook niet statutair binden. Schoolbesturen beogen eventueel tot stand te komen samenwerkingsscholen onder te brengen bij een nieuw op te richten stichting (als eigen bevoegd gezag van de samenwerkingsscholen). De positie van dat nieuwe bestuur is kwetsbaar, gezien het aantal scholen, de omvang en de bijzondere, nieuwe setting van de scholen wat betreft identiteit en interne samenwerking. Vanwege die kwetsbaarheid is het wenselijk dat ook het nieuwe schoolbestuur (als één van de dochterorganisaties) binnen de holding wordt geplaatst. Dat biedt de mogelijkheid om invulling te geven aan de (gezamenlijke) verantwoordelijkheid voor (én zeggenschap ten aanzien van!) de samenwerkingsscholen. Dat zal in de statuten van de holding en van het nieuwe bevoegd gezag moeten worden geregeld. Het zal daarbij de voorkeur verdienen om primair de schoolbesturen die de samenwerkingsscholen hebben gevormd rechtstreeks blijvende zeggenschap te geven. Die zeggenschap kan worden vorm gegeven door in de statuten van de nieuwe rechtspersoon een aantal goedkeuringsrechten toe te kennen aan de holding en/of de overdragende schoolbesturen. Voor de ‘oude’ schoolbesturen leveren goedkeuringsrechten minder juridische haken en ogen op dan een gedeeltelijke personele unie tussen ‘oude’ besturen en het nieuwe bestuur, vanwege de hiervoor genoemde onafhankelijkheidseisen uit hoofde van de Code Goed Bestuur. Bovendien geeft dat ook meer garantie op een eigen bestuur dat past bij de samenwerkings-identiteit. In een afzonderlijke notitie zal de totstandkoming en bestuur van de samenwerkingsschool worden geschetst. Aandacht behoeft de wenselijkheid van een opting out-regeling, in geval een schoolbestuur de samenwerking wenst te beëindigen. Een laagdrempelige mogelijkheid daartoe ondermijnt de doorzettingsmacht van de gezamenlijke schoolbesturen in de holding. Anderzijds zal afgedwongen samenwerking weinig vruchtbaar kunnen zijn. Samengevat voorstel positie schoolbesturen: De statuten van de schoolbesturen behoeven aanpassing, teneinde de bevoegdheden van de holding te laten corresponderen met een gebondenheid van de schoolbesturen. De gemeente neemt daarbij een bijzondere positie in. Desgewenst kunnen de overdragende schoolbesturen -al dan niet via de band van de holdingblijvende zeggenschap houden over de samenwerkingsscholen. Fiscale en financiële aspecten De primaire doelstelling van de holding zal niet snel leiden tot financiële verwevenheid, laat staan tot een financiële/fiscale eenheid. Dat laatste zou overigens slechts aan de orde kunnen zijn op uitdrukkelijk verzoek van opdrachtgevers. Niet verwacht hoeft te worden dat hier snel een gezamenlijke administratie- of consolidatieplicht uit voortvloeit voor de schoolbesturen. In geval van samenwerking op het terrein van gezamenlijke inkoop en gemeenschappelijk in stand gehouden diensten, zal nader moeten worden bezien of daaraan fiscale consequenties verbonden zijn. Het

21

beleid van de belastingdienst ten aanzien van zaken als btw-plicht en kosten gemeenschappelijke regeling zijn momenteel in beweging. Samengevat voorstel fiscale en financiële aspecten: Er van uit gaan dat het primaire doel van de holding niet leidt tot financiële verwevenheid of fiscale consequenties heeft.

Den Haag/Apeldoorn, 2 december 2014. F.M. Ruijling; J.A. Keijser

22

Bijlage 3 : nadere uitwerkingsnotitie van januari 2015 Holding voor het primair onderwijs in Oost-Groningen; Uitwerking ten behoeve van blauwdruk Met de notitie van 18 november 2014 (bijgesteld 2 december 2014) is een ruwe schets gegeven van een holdingstructuur. In die schets is vooral ingegaan op inhoudelijke aspecten. In deze notitie worden die aspecten nader uitgewerkt en wordt tevens ingegaan op meer procedurele aspecten. Holdingstichting De holding impliceert de oprichting van een rechtspersoon (de figuur van de stichting ligt daarvoor het meest in de rede) die de rol van moedermaatschappij vervult. Oprichting dient bij notariële akte te geschieden. De statuten vermelden tevens de naam en de zetel van de stichting. In de statuten wordt ook de doelstelling van de holding vast gelegd. Anders dan de deelnemende schoolbesturen, zal de holding geen eigen (levensbeschouwelijke) grondslag kennen. Wel is het belangrijk dat in de statuten wordt verankerd dat de holding de grondslag/richting van alle deelnemende schoolbesturen respecteert en de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de schoolbesturen zoveel mogelijk in tact laat. Bestuur Het bestuur van de stichting zal bestaan uit leden van het bestuur van de participerende schoolbesturen. Voor gemeenten zal dat -behoudens nadere regeling- betekenen dat de wethouder van onderwijs zitting heeft in het holdingbestuur. De dubbele bestuursrol die het vorenstaande impliceert, vereist wel transparantie alsook aandacht voor het risico van belangenverstrengeling. Naast het bestuur kan -al dan niet op termijn- een toezichthoudend orgaan worden ingesteld. De rol van de toezichthouder zal primair zijn gelegen in de maatschappelijke verankering van de holding en daarmee vooral adviserend van aard zijn. Denkbaar is echter dat de toezichthouder ook goedkeuringsrechten krijgt. Om de omvang van het holdingbestuur werkbaar te houden, ligt het in de rede dat ieder schoolbestuur één bestuurslid afvaardigt. Wat betreft de benoeming van die personen tot bestuurslid van de holding zijn er twee mogelijkheden: de holdingstichting benoemt op basis van een (bindende voordracht), of de schoolbesturen zijn gerechtigd om elk één holdingsbestuurslid te benoemen. Uit oogpunt van de moeder/dochters-verhouding is de eerste optie het meest zuiver. Het biedt de holding in uitzonderlijke gevallen ook (beperkte) mogelijkheden om een benoeming te weigeren en de voordracht van een andere kandidaat te verlangen.

23

Aandacht behoeft ook de beëindiging van het bestuurslidmaatschap. Verlies van bestuurderschap bij het schoolbestuur bijvoorbeeld zal tevens einde lidmaatschap holdingbestuur betekenen. In de statuten zal de (minimale) vergaderfrequentie worden opgenomen en de formele vereisten rond oproeping, besluitvorming (binnen en buiten vergadering), verslaglegging en stemrechten. Omtrent de besluitvorming zelf is het goed om een onderscheid te maken naar onderwerp van besluitvorming en het unanimiteitsvereiste voor besluitvorming te beperken tot die onderwerpen waar dat vereiste onvermijdelijk is. Dat laatste is het geval waar in de holding besloten wordt over samenvoeging of opheffing van scholen en mogelijk ook andere, specifiek te benomen onderwerpen. Op andere terreinen kan mogelijk worden volstaan met lichtere eisen, tot en met de besluitvorming bij gewone meerderheid van stemmen. Op het punt van statutenwijziging en ontbinding zal gekozen kunnen worden voor de gebruikelijke eis van een gekwalificeerde meerderheid met een aanvullende quorumeis (wijziging van de statuten op het punt van het unanimiteitsvereiste zal natuurlijk ook alleen op basis van unanimiteit moeten kunnen). Het meest praktisch is in de statuten uitdrukkelijk en limitatief op te nemen voor welke besluiten unanimiteit of een gekwalificeerde meerderheid vereist is en dat voor alle overige besluiten een (absolute of gewone) meerderheid volstaat. De statutaire bepaling omtrent bijzondere meerderheidseisen kan worden opgenomen als statutaire overgangsbepaling, die geacht wordt voor een bepaalde periode te gelden. Het vervallen van die overgangsbepaling zal echter slechts op basis van een unaniem besluit moeten kunnen. Binnen de holding kan ook samenwerking gezocht worden op meer praktisch vlak (inkoop, bestuurlijke ondersteuning, personeelsbeleid, etc). Deelname daaraan is facultatief. Dat impliceert wel dat niet deelnemende besturen op dat terrein geen stemrecht hebben cq zich dienen te onthouden van het uitbrengen van hun stem. Ook in die situaties zal het echter meerwaarde kunnen hebben als niet-deelnemende besturen daar wel in adviserende en kennisnemende zin bij betrokken zijn. In geval van besluitvorming op basis van unanimiteit zal er weinig of geen behoefte bestaan aan een geschillenregeling. Bij besluitvorming op basis van meerderheid kan dat anders liggen. Denkbaar is dat een statutaire geschillenregeling gekoppeld is aan het moment van vervallen van de unanimiteitseis. In plaats van een uitgebreide geschillenregeling in de statuten op te nemen, kan worden gekozen voor een bepaling dat de holding verplicht medewerking te verlenen aan een procedure ex artikel 96 Rv, indien een deelnemend schoolbestuur een hem onwelgevallig besluit ter arbitrage aan de kantonrechter wenst voor te leggen. In de statuten kan worden opgenomen dat hoger beroep tegen die uitspraak voor partijen wel of niet open staat. Ook zal moeten worden opgenomen dat een geschilprocedure de uitvoering van het bestreden besluit opschort. Overwogen kan worden daarnaast een mediationbeding op te nemen, omdat bepaalde geschillen zich meer lenen voor overleg dan voor het juridisch doorhakken van knopen. Samenwerkingsscho(o)l(en) Samenwerkingsscholen die onder regie van de holding tot stand komen, zullen worden ondergebracht in een nieuwe stichting. Die stichting zal ook als dochtermaatschappij deel nemen aan de holding, en dus ook een bestuurszetel hebben in het holdingbestuur. Dat impliceert echter een zekere gelijkwaardigheid. Al naar gelang echter de wens bestaat een mate van zeggenschap over de

24

samenwerkingsscholen te houden, kan er voor worden gekozen het bestuur van de samenwerkingsschool binnen de holding toch meer een status aparte te geven. Een aantal varianten: -

Bestuur samenwerkingsschool volwaardige partner binnen de holding; Bestuur samenwerkingsschool valt onder de holding, maar bestuur ervan heeft geen zitting in het holdingbestuur; De holding heeft specifieke bevoegdheden ten aanzien van (het bestuur van) de samenwerkingsscholen (goedkeuringsrechten, aanwijzingsbevoegdheid).

Het meest vergaande alternatief is om de samenwerkingsscholen zelf rechtstreeks onder de holding te brengen, waarmee de holding dus het bevoegd gezag wordt. Daarmee blijft de samenwerkingsschool aan het (mede)bestuur van de overdragende schoolbesturen onderworpen. Denkbaar is overigens dat de besluitvorming omtrent de totstandkoming van de samenwerkingsscholen niet binnen de holding plaats vindt, maar uitsluitend tussen de betrokken schoolbesturen, maar dat de samenwerkingsscholen wel onder het bevoegd gezag van de holding komen. Daarmee zou overigens wel afstand worden genomen van de figuur van de holding. Deze is dan meer een samenwerkingsverband met de toegevoegde taak om nieuwe scholen in stand te houden. Gebondenheid schoolbesturen Besluitvorming door de holding (hoezeer ook gebaseerd op en in lijn met de eigen statuten van de holding) betekent niet dat de deelnemende schoolbesturen zonder meer aan die besluiten onderworpen of gebonden zijn. Anders dan in concernverhoudingen door middel van benoemingsrechten of aandelenbezit gebruikelijk is, heeft de holding geen zeggenschap over de schoolbesturen. Om die juridische gebondenheid te realiseren is het nodig dat die gebondenheid in de statuten van de deelnemende schoolbesturen wordt opgenomen. Dat kan door de bepaling in de statuten op te nemen dat bepaalde besluiten niet door het bestuur maar door de holding genomen worden, dat bepaalde holdingbesluiten gelden als besluiten van het schoolbestuur zelf, of dat het schoolbestuur statutair gehouden is conform holdingbesluit te besluiten. Het voorgaande is zowel praktisch als wettelijk niet mogelijk ten aanzien van deelnemende gemeenten. Gemeenten hebben geen statuten, en de bevoegdheid ten aanzien van opheffing of overdracht van een door de gemeente in stand gehouden school komt onvervreemdbaar toe aan de gemeenteraad. De relatie holding/gemeente(n) zal dan ook uitsluitend contractueel kunnen (en moeten) worden geregeld. In dat contract dient te worden opgenomen dat het College van B&W zich naar de besluiten van de holding (de vorming van een samenwerkingsschool) zullen richten, en conform die besluiten de gemeenteraad voorstellen zullen doen voor gemeentelijke besluitvorming ter uitvoering van het holdingbesluit. Directe gebondenheid van de gemeenteraad aan holdingbesluiten zal juridisch niet mogelijk zijn. Voor het verzelfstandigd openbaar onderwijs geldt het vorenstaande uitdrukkelijk niet. Niettemin zullen overeenkomsten tussen (de holding en) de deelnemende organisaties van belang blijven. In de eerste plaats ter voorbereiding van de totstandkoming van de holdingstructuur:

25

partijen verbinden zich daarin jegens elkaar de holding op te richten en de eigen statuten daarop aan te passen. In de tweede plaats om de facultatieve samenwerking op inkoop, shared services personeelsbeleid te regelen. Denkbaar is overigens dat die samenwerking in een later stadium alsnog meer direct wordt ingebed in de holdingstructuur zelf. Aandacht behoeft het punt van een opting outregeling. Een dergelijke regeling moet worden opgenomen in de statuten van de holding. Aan uittreden zullen meer voorwaarden moeten worden gesteld naar mate de besturen financieel en personeel meer met elkaar verweven zijn. In eerste instantie zal dat niet of nauwelijks het geval zijn; de holding heeft geen personeel in dienst, zij heeft geen eigen financiële middelen; contractuele verplichtingen die zij aangaat gelden uitsluitend de schoolbesturen die zich daar contractueel aan hebben verbonden. In de beginsituatie zullen de te regelen gevolgen van een uittreden beperkt blijven tot de betrokkenheid van het uittredende schoolbestuur bij de samenwerkingsschool waarin een school van dat schoolbestuur is opgegaan. Procedurele aspecten (hoe te komen tot) -

Interne besluitvormingstrajecten (bestuurlijke besluitvorming; toezichthouder);

-

Medezeggenschapsaspecten: o De holding impliceert dat schoolbesturen duurzaam gaan samenwerken. De (G)MRen hebben daarover adviesrecht (artikel 1 aanhef en sub d WMS); o De betrokken MR heeft instemmingsrecht ten aanzien van fusie/overdracht van de school (artikel 10 aanhef en sub h WMS). NB: (G)MR-en dienen in een zodanig stadium van de besluitvorming te worden betrokken, dat hun adviezen nog wezenlijke invloed op de besluitvorming kunnen hebben. Bij overdracht van scholen dient ook overleg met de vakbonden (DGO) plaats te vinden.

-

Opstellen overeenkomst, inhoudende oprichting holding en aanpassing van de eigen statuten; Opstellen stichtingsstatuten (holding; bestuur samenwerkingsschool); Oprichting van de stichtingen; Aanpassing statuten bestaande schoolbesturen.

-

26

Bijlage 4: uitwerkingsnotitie samenwerkingsschool januari 2015 Voorbeeld samenwerkingsschool I.

Casus

Beschrijving Schoolbesturen houden basisschool in stand op basis van de eigen statutaire grondslag. Demografische ontwikkelingen kunnen er toe dwingen een school op te heffen omdat de bekostiging eindigt. Door scholen te laten fuseren, kan opheffing onder omstandigheden worden voorkomen. De figuur van de samenwerkingsschool maakt het mogelijk dat een openbare en bijzonder school fuseren, met behoud van beider grondslag. In deze notitie worden de mogelijkheden verkend om te komen tot een samenwerkingsschool. Wettelijk regime samenwerkingsschool Een school die drie achtervolgende jaren onder de (gemeentelijke) opheffingsnorm zit, moet worden opgeheven (openbaar onderwijs) dan wel verliest haar recht op bekostiging (bijzonder onderwijs; waarbij zij opgemerkt dat beëindiging van de bekostiging veelal ook in de opheffing van de school zal resulteren). Voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool is thans nog vereist dat ten minste één van de samen te voegen scholen binnen een termijn van zes jaar dreigt te worden opgeheven cq haar bekostiging verliest (artikel 17d, tweede lid, WPO). Momenteel wordt gewerkt aan een wetsvoorstel waarin een samenwerkingsschool ook mogelijk is als opheffing van een van de scholen op termijn dreigt: zowel wat betreft termijn als wat betreft bepalende factoren (niet alleen leerlingaantallen) betekent dat een substantiële verruiming. Voor zover thans niet reeds aan de huidige voorwaarden voor totstandkoming van een samenwerkingsschool wordt voldaan, ligt het in de rede om bij de voorbereiding daarvan te anticiperen op de toekomstige verruiming. Artikel 17d WPO bepaalt thans nog dat de deelnemende scholen overgedragen moeten worden aan een stichting die tot doel heeft het in stand houden van een samenwerkingsschool. Op basis van het wetsvoorstel zou in de toekomst ook het schoolbestuur voor openbaar onderwijs de samenwerkingsschool in stand kunnen houden (zij het niet zonder wijziging van haar statuten). Laatstgenoemde variant blijft hier verder buiten beschouwing. II.

Fictieve uitwerking in relatie tot het construct van een holding

27

Bij de uitwerking wordt er van uitgegaan dat de uitvoering van de medezeggenschap en de interne processen bij de besturen hebben geleid tot een positief advies met betrekking tot de vorming van een samenwerkingsschool. In relatie tot de holding en de stichting samenwerkingsscholen worden de mogelijke stappen geschetst. a. De holding besluit unaniem - conform procedure ruwe schets - over te gaan tot de oprichting van een samenwerkingsschool b. De samenwerkingsschool - bestaande uit de twee scholen - komt te vallen onder (wordt overgedragen aan) de stichting samenwerkingsscholen c. Diverse aspecten van de samenwerkingsschool onder de stichting samenwerkingsscholen

Bestuurlijk Het nieuwe schoolbestuur is een zelfstandige juridische entiteit, drager van eigen rechten en plichten. Zeggenschap van de beoogde holding (en/of de overdragende schoolbesturen) in de nieuwe stichting zal dus uitdrukkelijk geregeld moeten worden. Omwille van die zeggenschap verdient het aanbeveling dit op te nemen in de statuten van de nieuwe rechtspersoon, met de bepaling dat de statuten op die punten toestemming van de overdragende schoolbesturen/holding behoeft. De holding c.q. overdragende schoolbesturen zullen als oprichters van de nieuwe stichting niet alleen de inhoud van de statuten bepalen, maar ook de eerste bestuursleden en toezichthouders aanwijzen. Buiten dat kan de bestuurlijke zeggenschap geborgd worden door bijvoorbeeld: - Een (gedeeltelijke) personele unie tussen de besturen (Dat verdraagt zich echter moeizaam met de onafhankelijkheidseis die de Code Goed Bestuur stelt. Op grond van het ‘pas toe of leg uit-beginsel is het verdedigbaar dat in een aanvangsfase die verwevenheid wenselijk en aanvaardbaar is); - Afspraken te maken over de personele aspecten (benoeming en ontslag van bestuursleden) - Goedkeuringsrechten ten aanzien van specifieke besluiten. Beslispunt: - Zeggenschap opnemen in statuten - Aanwijzen bestuursleden/toezichthouders - Personele unie, benoeming, ontslag bestuursleden, goedkeuring specifieke besluiten Identiteit De wet bepaalt nu nog uitdrukkelijk dat de overdragende schoolbesturen (of een aangewezen derde, bijvoorbeeld de holding!) over de identiteit van de samenwerkingsschool waken. Het wetsvoorstel voorziet er in de identiteitsbewaking op het niveau van de school te realiseren, door middel van een (statutair te verankeren) identiteitscommissie. Daarmee zal de school op dat punt een zekere zelfstandigheid verkrijgen ten opzichte van holding en oorspronkelijke schoolbesturen. Vooralsnog kan worden aangenomen dat het bestaan van een identiteitscommissie op zich niet geheel in de weg hoeft te staan aan enige kader stellende zeggenschap van buitenaf. Personeel Het personeel van de scholen gaat over - ontslag en herbenoeming - naar de nieuwe stichting samenwerkingsscholen. Dit betekent dat het nieuwe bestuur personeelsleden in dienst krijgt en dat

28

de betrokken schoolbesturen minder personeelsleden in dienst hebben. In dat kader dienen afspraken te worden gemaakt ten aanzien van; - de risico’s; - de personeelszorg; - beheer en administratie. Overwogen kan worden te opteren de (administratieve) verantwoordelijkheden uit te besteden aan de holding of aan een specifiek schoolbestuur binnen de holding c.q. inhoudelijke samenwerking te zoeken. Hierdoor wordt voorkomen dat bestaande kennis en expertise opdroogt en het nieuwe schoolbestuur die opnieuw moet inhuren. De holding biedt een goede structuur om samenwerking op dat terrein in de loop van de tijd verder uit te diepen. Beslispunt Afspraken maken op welke wijze de risico’s, de personeelszorg en de administratieve zaken worden geregeld. Huisvesting Een school kan gehuisvest zijn in twee gebouwen, maar het ligt bij een school van die omvang voor de hand dat gestreefd wordt naar een uni-locatie. Dat betekent dat één gebouw dan zal moeten worden afgestoten. Uitgaande van een gemeentelijk claimrecht (in theorie zou het gebouw van de bijzondere school een eigendomsschool kunnen zijn, in welk geval de gemeente geen eigendomsrechten kan claimen) zal het buitengebruik gestelde schoolgebouw om niet moeten worden overgedragen aan de gemeente. Mogelijk is voor realisatie van een uni-locatie noodzakelijk dat de huisvestingscapaciteit van het gehandhaafde schoolgebouw wordt uitgebreid. Uitbreiding ligt echter gecompliceerd als dat gepaard gaat met buitengebruikstelling van een (nabijgelegen) schoolgebouw. Voorafgaand aan de huisvestingsoperatie -beter nog: voorafgaand aan besluitvorming over realisatie van de samenwerkingsschool- zullen afspraken met de gemeente moeten worden gemaakt over adequate huisvesting van de samengevoegde school. Beslispunt Voor formalisering samenwerkingsschool afspraken met gemeente maken over locatie. Materieel Rechten en plichten jegens derden (uit hoofde van onderhoudscontracten; huurovereenkomsten etc) gaan door de overdracht niet automatisch mee. Dat dient afzonderlijk, en met instemming van contractpartijen, te worden geregeld. Ook dienen afspraken ten aanzien van de begroting te worden gemaakt. Geadviseerd wordt om dit bij hetzelfde bestuur neer te leggen dat de personele component regelt. Beslispunt Afspraken maken over opstellen, bewaken begroting en andere materiele zaken. Procedurele aspecten/procesmatige route De reguliere bepalingen (art. 49 en 56 WPO) zijn op de overdracht van toepassing. Omdat de huidige schoolbesturen in stand blijven, is een zgn. juridische fusie niet aan de orde. Toepasselijkheid van genoemde bepalingen brengt mee dat overdracht bij notariële akte geschiedt, in welke akte moet

29

worden opgenomen dat a) het nieuwe schoolbestuur ten aanzien van de overgedragen scholen in alle rechten en plichten uit hoofde van de WPO treedt (inclusief eigendomsrechten ten aanzien van gebouwen en terreinen), en b) het personeel met behoud van rechtspositie en arbeidsvoorwaarden in dienst van het nieuwe schoolbestuur komt. De Medezeggenschapsraden van beide scholen dienen bij de besluitvorming te worden betrokken. Op grond van artikel 10 sub h WMS hebben de MR-en instemmingsrecht over de overdracht en de daarvoor op te stellen fusie-effectrapportage als bedoeld in artikel 64b WPO. De personele gevolgen van de fusie dienen te worden besproken in het DGO met de bonden; in het kader van dat DGO hebben de (personeelsgeldingen) van de MR-en een adviserende rol op het punt van de rechtsgevolgen voor het personeel. Het is ook van belang om de oudergeledingen van de MR-en (en breder de ouders van de leerlingen) bij de besluitvorming te betrekken. Voorafgaand aan de overdracht dient overigens eerst een nieuwe stichting te worden opgericht, aan wie de scholen zullen worden overgedragen en die de samenwerkingsschool in stand zal houden. De nieuwe stichting neemt evenals de rechtsvoorgangers deel aan de beoogde holdingstructuur. Beslispunt Kennis nemen van in acht te nemen procedurele aspecten. III.

Tot slot

Met deze schets van een casus is getracht de abstracte discussie en beelden naar de praktijk te vertalen. De uitwerking beoogt niet uitputtend te zijn, maar hoopt bij te dragen aan een nadere concretisering van de werkwijze onder het construct holding. Den Haag, 20 januari 2015

30