BIJLAGEN. - bij advies Expertgroep Medezeggenschap PO. Bijlagen

Bijlagen bij advies 13 juni 2004

BIJLAGEN - bij advies Expertgroep Medezeggenschap PO

Bijlagen 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Opdrachtstelling aan Expertgroep Bestuurlijke ontwikkelingen Arbeidsvoorwaardenvorming Terugblik op het debat en standpunten van organisaties De WMO op hoofdlijnen De WOR op hoofdlijnen Overzicht: verschillen WOR en WMO Geraadpleegde literatuur Lijst met gebruikte afkortingen De Expertgroep

1


1. Opdrachtstelling aan Expertgroep 1.1 De opdracht De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft de Kamer toegezegd om vóór het zomerreces met een notitie inzake de medezeggenschap in het primair onderwijs te komen. Het doel van deze notitie is om onder weergave van en gehoord de (diverse) opvattingen van alle betrokkenen, tot een beargumenteerde keuze te komen met betrekking tot de toekomstige vormgeving van de medezeggenschap in het primair onderwijs. Ter voorbereiding daarvan heeft de minister aan een Expertgroep van drie deskundigen uit de kringen van de besturen, de personeels- en de ouderorganisaties gevraagd om vóór 15 juni 2004 te komen met een gefundeerd rapport inzake het ontwerp op hoofdlijnen van het toekomstig wettelijk kader van de medezeggenschap in het primair onderwijs (Wpo en Wec), passende bij de actuele besturingsfilosofie, zoals onder meer is neergelegd in de beleidsbrief. Het eindrapport van de Expertgroep zal zijn gebaseerd op een gerichte en zo beknopt mogelijk weergegeven analyse, mede omvattende: • de recente geschiedenis van het WMO-dossier (samenvattend, vanaf 1992); • een overview van de ontwikkelingen in de bestuurlijke context van het primair onderwijs (beleidsmatig en schoolbestuurlijk); • een beknopte inventarisatie van de achtergronden van verander - voorstellen op het terrein van medezeggenschap in de andere onderwijssectoren; • een samenvatting van de actuele stand van zaken op het terrein van medezeggenschap in Nederland (bedrijfsleven en non-profitsector); • de uitgekristalliseerde standpunten van relevante actoren ten aanzien van de toekomst van medezeggenschap in het funderend onderwijs; • overeenkomsten en verschillen tussen WMO en WOR. Mede tegen deze achtergronden ligt het zwaartepunt van de rapportage in de formulering van een aantal uitgewerkte scenario’s voor de toekomstige vormgeving van de medezeggenschap in het primair onderwijs. Deze worden onderling én met de uitkomsten van de beschrijvende analyse vergeleken, hetgeen resulteert in aanbevelingen. De Expertgroep rapporteert aan de directie Primair Onderwijs van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De samenstelling van de Expertgroep: mr. drs. F.H.J.G. Brekelmans, bestuursadviseur AOb, voorzitter en mr. J.J.M. van Elderen, senior adviseur VBS, en R. Limper, directeur VOO. De leden van de commissie functioneren op persoonlijke titel zonder last of ruggespraak. Ambtelijk secretaris van de Expertgroep is mw. dr. R. van Schoonhoven.

2


1.2 Kern van het rapport Gelet op de opdracht ligt het zwaartepunt van het rapport in de formulering van een aantal uitgewerkte scenario’s voor de toekomstige vormgeving van de medezeggenschap in het primair onderwijs. De volgende scenario’s zijn in theorie denkbaar: a) handhaven en aanpassen van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992, b) invoeren van de Wet op de ondernemingsraden, c) het invoeren van het keuzemodel: Wet op de ondernemingsraden/schoolraad óf de (aangepaste) Wet medezeggenschap onderwijs 1992, d) het inbouwen van de Wet medezeggenschap onderwijs1992 in de Wet op de ondernemingsraden en e) het inbouwen van de Wet op de ondernemingsraden in de Wet medezeggenschap onderwijs 1992. De uitwerking van deze scenario’s zal gericht zijn op de volgens de Expertgroep meest haalbaar geachte scenario’s. Hierbij neemt de Expertgroep als overwegingen mee: -

de passendheid van de scenario’s binnen de bestuurlijke verhoudingen het draagvlak bij respectievelijk ouders/personeel en bestuur/management voor de te onderscheiden scenario’s de mate waarin met behulp van de scenario’s de geconstateerde knelpunten kunnen worden opgelost de mate waarin met het scenario in kwestie de jarenlange discussie over de vormgeving van medezeggenschap in het primair onderwijs tot een goed einde kan worden gebracht.

In het eindrapport zal ook aandacht worden besteed aan: • de vraag of en in hoeverre in het onderwijs een sectorale vormgeving van medezeggenschap de weg van de toekomst is (separate vormgeving per onderwijssector), of dat gestreefd moet blijven worden naar integrale vormgeving van de medezeggenschap in het onderwijs; • het moment waarop en langs welke weg het gewenste scenario voor het primair onderwijs kan worden gerealiseerd (implementatie); • hoe het scenario in kwestie uitwerkt in geval er sprake is van REC-vorming en WSNS (bovenbestuurlijke constructies) en welke wijzigingen op het scenario in dat kader eventueel nodig zijn. 1.3 Fasering De Expertgroep richt haar werkzaamheden gefaseerd in: a. Verkenning, informatieverzameling, beschrijving In de eerste helft van april worden de relevante stukken verzameld en geordend. De leden van de expertgroep maken eerste beschrijvingen en inventarisaties van knelpunten. b. Uitwerken modellen en analyse In de tweede helft van april zal op basis van informatieverzameling en beschrijving het accent verschuiven in de richting van analyse en modelbepaling.

3


c.

Opstellen advies Vanaf begin mei wordt de aandacht van de Expertgroep gericht op het opstellen van het concept-advies en het toewerken naar een eindversie. Het eindrapport wordt opgeleverd vóór 15 juni 2004. 1.4 Werkwijze en procedure Uitgangspunten De Expertgroep hanteert in haar werkwijze onder meer de volgende uitgangspunten: • • •

de Expertgroep richt zich op de medezeggenschap in het primair onderwijs; centraal staat een conceptuele, modelmatige benadering; er wordt uitgegaan van de standpunten en visies van organisaties zoals deze bekend zijn; er wordt geen aanvullende gespreksronde ingebouwd.

Taakverdeling De Expertgroepleden spreken een inhoudelijke taakverdeling af. Op grond daarvan worden door hen de eerste beschrijvingen en inventarisaties gemaakt. De analyse en scenario’s worden in gezamenlijkheid vervaardigd. De ambtelijk secretaris zorgt voor integratie van de inbreng in een duidelijk kader en stelt van daar uit in overleg met de Expertgroepleden de eindversie samen. Traject De Expertgroep streeft er naar een eerste concept-versie met OCW te overleggen in de derde week van mei. De Expertgroep brengt aansluitend onder eigen verantwoordelijkheid het eindrapport uit vóór 15 juni 2004.

4


2. Bestuurlijke ontwikkelingen In deze bijlage beschrijven we op hoofdlijnen de bestuurlijke ontwikkelingen in het primair onderwijs, zoals deze zich sinds het begin van de jaren negentig hebben voorgedaan. Daarbij concentreren we ons op de ontwikkelingen die direct of indirect effecten hebben op de medezeggenschapsverhoudingen binnen het primair onderwijs. 2.1 Autonomie en deregulering De afgelopen decennia heeft het Ministerie van OC&W nadrukkelijk getracht via deregulering meer autonomie te geven aan scholen en besturen. Via globalere bekostigingsindicatoren en minder oormerking van personele en materiële middelen is op het terrein van de bekostiging inmiddels de nodige beleidsvrijheid ontstaan. Een belangrijk vervolg daarop zal uiteraard nog zijn de invoering van lump sum-bekostiging per 2006. Ook op personeelsgebied is sprake geweest van deregulering: aantal en inhoud van rechtspositionele voorschriften zijn gewijzigd, alsook randvoorwaarden en inzetverplichtingen (LIO’s, onderwijsassistenten). De autonomievergroting op onderwijskundig terrein is beperkter, maar evenzeer aanwezig. Zo zijn gedetailleerde schoolwerkplannen vervangen door globalere schoolplannen en is sprake van proportioneel Inspectietoezicht naarmate school en bestuur zelf in deugdelijke kwaliteitszorg voorzien. De aldus ontstane beleidsruimte diende uiteraard geen vacuüm te blijven. De overheid heeft meer ruimte geschapen voor scholen en besturen om hun eigen beleidskeuzes te maken. Overheidsbeleid is zodoende vervangen door school- en bestuursbeleid. Maar school- en bestuursbeleid veronderstelt in veel sterkere mate dan voorheen het maken van keuzes. En bij het maken van keuzes hoort overleg en medezeggenschap binnen de eigen schoolgemeenschap. 2.2 Decentralisatie Een tweede trend van de afgelopen decennia is die van het verleggen van bepalende bevoegdheden van het centrale overheidsniveau naar andere niveau’s. Enerzijds is sprake geweest van territoriale decentralisatie: taken zijn van de rijksoverheid overgedragen aan gemeentelijke overheden (huisvesting, achterstandenbeleid e.d.). Het lokale onderwijsbeleid heeft daarmee aan belang gewonnen. Maar voor scholen en besturen heeft dit betekend dat de aandacht mede gericht diende te worden op lokale besluitvormingscircuits. Ook daar worden keuzes gemaakt en is dus beïnvloeding mogelijk. Tevens is sprake van een nieuw circuit van regels en ‘afspraken’ (“op overeenstemming gericht overleg”). Wat is daarbij de ruimte voor medezeggenschap? Vooraf bij het maken van de keuzes en achteraf bij de uitvoering van gemaakte ‘afspraken’ waarbij wellicht een minderheidsstandpunt het niet heeft gered? Anderzijds is tevens sprake geweest van functionele decentralisatie. De overheid heeft taken belegd bij private organisaties. De introductie van een Participatiefonds en een Vervangingsfonds (beide bestuurd door werkgevers- en werknemersorganisaties) is daar een voorbeeld van. Uit een oogpunt van medezeggenschap is echter met name de decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg een belangrijk fenomeen. Op landelijk niveau zijn er tussen werkgevers- en werknemersorganisaties CAO’s afgesloten (in plaats van de oorspronkelijke overheidsregie op het arbeidsvoorwaardenbeleid). Die CAO’s geven op hun beurt uitwerkingsopdrachten en ruimte aan Decentraal Georganiseerd Overleg waarbij vakcentrales met individuele besturen afspraken ‘op maat’ maken. Maar tevens is in de CAO’s sprake van meerdere overlegvarianten waarbij

5


zowel de (personeelsgeleding van de ) medezeggenschapsraad aan de orde kan komen en/of vakcentrales die rol overnemen. 2.3 Bestuurlijke organisatie Deels onder invloed van de hiervoor beschreven ontwikkelingen, doch ook onder invloed van andere maatschappelijke ontwikkelingen (onderwijsarbeidsmarkt, beschikbaarheid van vrijwilligers e.d.), is ook het bestuurlijke ‘landschap’ binnen het primair onderwijs de afgelopen jaren flink veranderd. Scholen en besturen zijn verschillende vormen van samenwerkingsrelaties aangegaan. Deels is dat gebeurd uit vrije keuze, bijvoorbeeld teneinde tegemoet te komen aan uitdagingen die voortvloeiden uit de hiervoor geschetste ontwikkelingen of om samen te werken met VVE-voorzieningen in ‘brede scholen’. Deels vormden echter ook wettelijke verplichtingen de directe aanleiding (bijvoorbeeld bij ‘Weer samen naar school’ of de vorming van Regionale Expertisecentra). Op deze manier hebben samenwerkingsvormen als de overeenkomst (het convenant), de federatie en de coöperatie de laatste jaren in toenemende mate ingang in het onderwijs gevonden. Typerend voor deze vormen is, dat het oorspronkelijk bevoegd gezag grotendeels zijn verantwoordelijkheden behoudt, maar voor een bepaald takenpakket (het zorgbeleid, de ambulante begeleiding, de instandhouding van een centrale dienst e.d.) zich bindt aan afspraken met andere besturen. In deze constructies blijft enerzijds de medezeggenschap binnen het bestuur en de school gehandhaafd, maar blijkt het anderzijds lastig medezeggenschap ook uit te laten oefenen op het samenwerkingsniveau. Een verdergaande samenwerkingsvorm dan de hiervoor genoemde, is uiteraard de bestuurlijke schaalvergroting: het op een of andere wijze onder één bestuur samenbrengen van meerdere scholen. De overheid heeft bestuurlijke schaalvergroting niet afgedwongen, maar wel direct (via stimuleringsbijdragen) en indirect (bv. door eisen te stellen aan het beleidsvoerend vermogen) bevorderd. Doordat echter geen sprake was van overheidsdwang, heeft ‘het veld’ zeer divers gereageerd, soms uit eigen keuze, soms uit noodzaak. Zodoende is een palet ontstaan met aan de ene kant rechtspersonen die tientallen scholen en duizenden leerlingen omvatten, en aan de andere kant de zelfbewuste eenpitters met soms schooltjes van 30 leerlingen. Medezeggenschap zal in al die situaties een passende plaats moeten krijgen. Daarbij is niet alleen de omvang van de organisatie van belang, maar tevens de mate waarin binnen die organisatie sprake is van bestuursbeleid of schoolgebonden beleid. Met name in de grootschaliger schoolbesturen is voorts de klassieke taak- en functieverdeling tussen ‘het bestuur’ aan de ene kant en ‘de schoolleider’ anderzijds, verrijkt met diverse vormen van bestuurs- en bovenschools management. In een enkel geval (althans wat het primair onderwijs betreft) is het bestuur van de rechtspersoon zelfs belegd bij een professioneel college van bestuur en is een raad van toezicht geïntroduceerd. Deze wijziging van zeggenschapsverhoudingen dient op een of andere wijze ook gevolgd te worden door wijziging van medezeggenschapsverhoudingen. Bijzondere aandacht binnen het bestuurlijk landschap verdient ten slotte nog het openbaar onderwijs. Het traditionele duale bestel met openbaar onderwijs onder het bestuur van ‘de gemeente’ is formeel nog onaangetast, maar feitelijk genuanceerd. Onder invloed van decentralisatie (en de toenemende rol van de gemeente als lokale overheid), maar ook ten gevolge van de wens tot bestuurlijke schaalvergroting, is een bestuurlijke herpositionering het openbaar primair onderwijs op veel plaatsen aan de orde geweest of nog aan de orde. De overheid heeft daar ook ruimte voor geschapen door de wettelijke introductie van nieuwe beheersvormen. Openbare scholen worden zodoende in de praktijk bestuurd door:

6


• gemeenten (via het college van B&W of –in ’n enkele geval nog- de gemeenteraad) • bestuurscommissies ex art. 83 Gemeentewet • WGR-lichamen • openbare rechtspersonen • stichtingen voor openbaar onderwijs • samenwerkingsstichtingen (die zowel openbare als bijzondere scholen besturen). Met deze variëteit in bestuursvormen varieert tevens de formele status van de personeelsleden op de openbare scholen (van ambtelijk naar civiel), een en ander met gevolgen voor toepasselijke medezeggenschapsregimes. 2.4 ‘Goed besturen’ Niet alleen de formele bestuurlijke constructies zijn de afgelopen jaren binnen het primair onderwijs flink gewijzigd, datzelfde geldt voor de manier waarop bestuurd wordt. Op de eerste plaats is de afgelopen tien jaar het inzicht scherper geworden dat je besturende taken en bevoegdheden op meerdere manieren kunt verdelen over organen binnen het bestuur en de school. Dat daarin dus keuzes kunnen worden gemaakt. Het inmiddels verplichte directiestatuut wordt geacht de weerslag van die keuzes te vormen, maar dekt in de praktijk slechts in beperkte mate de lading. Op de tweede plaats is in de hieromtrent te maken keuzes onmiskenbaar een trend waarneembaar waarbij het vrijwilligersbestuur steeds meer op afstand toezicht houdt en een fors mandaat neerlegt bij (al dan niet bovenschoolse) professionals. Deze trend wordt gestuurd door de toenemende eisen die aan het beleidsvoerend vermogen van besturen worden gesteld, en daardoor een stevige druk leggen op tijd en kennis van de bestuurders. De trend heeft vervolgens echter niet alleen een verschuiving van zeggenschapsverhoudingen tot gevolg, doch tevens een herpositionering van de rol van het (oorspronkelijke) bestuur. Bezinning op missie en visie komt weer terug op de bestuursagenda doordat het bestuur zich meer kan gaan richten op z’n oorspronkelijke legitimatie. Maar waar is in deze (her-)bezinning op bestuurlijke verhoudingen de plaats van de medezeggenschap? Naast deze interne herbezinning op bestuurlijke verhoudingen, is de laatste jaren de externe aandacht voor ‘goed bestuur’ aan de orde van de dag. Wat vindt de maatschappij goed bestuur (‘good educational governance’), zeker ook in een sector waarin jonge mensen maatschappelijk gevormd worden en zoveel belastinggeld omgaat? Daarbij is vanzelfsprekend tevens sprake van een slagschaduw van discussies uit andere maatschappelijke sectoren als het bedrijfsleven (Tabaksblat), de gezondheidszorg (Health Care Governance) en het hoger onderwijs. Onmiskenbaar element in de dialoog over ‘goed bestuur’ is de toenemende druk op meervoudig publieke verantwoording. Ook het schoolbestuur dient zowel verticaal (Inspectie, OCW/CFI e.d.) als horizontaal (ouders, buurt e.d.) verantwoording af te leggen over de besteding van middelen en de geleverde prestaties. Financiële jaarverslagen, sociale jaarverslagen, kwaliteitskaarten en dergelijke zijn middelen daarbij, maar ontslaan het bestuur niet van bezinning op de manier waarop in de eigen situatie deze verantwoording hoort plaats te vinden. Deze toenemende druk op verantwoording kan het de medezeggenschap makkelijker maken, maar legt ook nieuwe verantwoordelijkheden bij medezeggenschapsorganen neer. Enerzijds kunnen medezeggenschapsorganen mede beschouwd worden als vertegenwoordigers van de maatschappelijke omgeving van de school. Anderzijds zullen medezeggenschapsorganen ook in toenemende mate over hun eigen functioneren verantwoording hebben af te leggen.

7


3. Arbeidsvoorwaardenvorming In deze notitie beschrijven we in het kort in grote lijnen de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaardenvorming. Deze schets heeft de bedoeling om de positie van het medezeggenschapsorgaan in relatie tot de arbeidsvoorwaardenvorming aan te duiden.

3.1 Bedrijfsleven In het begin van de jaren tachtig sluiten de sociale partners, tegen de achtergrond van toenemende economische malaise, het zogenoemde ‘Akkoord van Wassenaar’. Met dit akkoord wordt voor het eerst in de sociaal economische geschiedenis in Nederland het belang van vrije arbeidsvoorwaardenvorming op sectoraal niveau benadrukt. Met het akkoord treedt een proces van decentralisatie in werking. Dit proces voltrekt zich in twee fasen. De eerste fase – aan het begin van de jaren tachtig – wordt afstand genomen van de sterke invloed op en beheersing van de arbeidsvoorwaardenvorming door de overheid. De tweede fase begint in de jaren negentig met de roep om verdergaande decentralisatie van sectoraal niveau naar dat van bedrijven en instellingen. Dit is de fase waarin door diverse bedrijven en werkgeversorganisaties gepleit wordt voor meer maatwerk in arbeidsvoorwaardenvorming en ‘doordecentralisatie’ van het cao-overleg naar ondernemingen. Tot het begin van de jaren tachtig is het de centrale overheid die de arbeidsvoorwaardenvorming in hoge mate aanstuurt. Daarna nemen de sociale partners de regie over. Het CAO-overleg vormt daarbij een spilfunctie: in en rondom de CAO wordt bepaald welke functies de verschillende actoren (vakbonden, werkgevers, medezeggenschapsorganen en individuen) krijgen toebedeeld. Ten gevolge van deze decentralisatie gaat de ondernemingsraad een steeds belangrijker rol spelen. Decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming leidt er uiteindelijk toe dat de wetgever aan sturingsinstrumenten inboet, omdat nu meer partijen en niveaus bij de arbeidsvoorwaardenvorming zijn betrokken. De wetgever kan niet meer tot in detail de gewenste uitkomst bepalen. Wat nog wel kan is dat de wetgever de beginselen formuleert die het uitgangspunt moeten vormen bij de beslissingen van werkgevers en werknemers. Parallel aan deze decentralisatie zien we de opkomst van de sturende functie in het private arbeidsrecht. Dit onder gelijktijdige afbouw van de beschermende functie die de wetgeving uitoefent ten opzichte van individuele werknemers. Een voorbeeld hiervan is de Wet verbetering poortwachter. 3.2 De overheid Overheid en non-profit-organisaties spiegelen zich aan de ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen in de marktsector. De aanpassingen die hieruit voortvloeien worden aangeduid als ‘normalisering‘. Het leidende motief is de gedachte dat het overheidspersoneel niet anders behandeld moet worden dan werknemers in de marktsector, tenzij daartoe dwingende redenen zijn. In het kader van de ‘normalisatie’ is het centrale arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid in de jaren negentig opgesplitst naar sectoren. Sindsdien bepaalt niet meer de minister van Binnenlandse Zaken de arbeidsvoorwaarden van álle ambtenaren, maar gebeurt dit op sectoraal niveau. In het geval van het onderwijs overlegt sindsdien de minister van OCW over de salarissen en overige arbeidsvoorwaarden van het onderwijspersoneel. 8


Deze sectoralisatie houdt tevens een decentralisatie in, dit in de veronderstelling dat dit meer mogelijkheden biedt tot differentiatie en maatwerk voor specifieke groepen werknemers. Want zo luidt de redenering, hoe decentraler het niveau waarop wordt onderhandeld, hoe groter de mogelijkheden worden om maatwerk te bieden. Voor wat betreft de medezeggenschap is niet gekozen voor een aparte wettelijke medezeggenschapsregeling voor de overheid. Het overheidspersoneel is onder de werking van de WOR gebracht. Daarmee is voorkomen dat er twee medezeggenschapsregelingen naast elkaar bleven bestaan, een voor de marktsector en een voor de overheid. Alleen wanneer het gelet op de positie van de overheid noodzakelijk was om af te wijken is de WOR aangepast. De belangrijkste wijziging van de WOR betreft het vastleggen van wat wel wordt genoemd het ‘primaat van de politiek’ bij de besluitvorming van de overheid. Uit de evaluatie van de invoering van de WOR bij de overheid rijst verder een overwegend positief beeld. De overheid kan goed uit de voeten met de medezeggenschap en de invoering wordt door de direct betrokkenen positief gewaardeerd: de kwaliteit van de medezeggenschap bij de overheid is verbeterd. Voor overheidsorganisaties biedt de WOR een duidelijk en goed toepasbaar wettelijk kader met voldoende ruimte voor een eigen invulling. 3.3 Het onderwijs De sectoralisatie van het overleg heeft ertoe geleid dat de minister van OCW met de ambtenarencentrales overlegt over de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden en de bovenwettelijke uitkeringen. De uitkomst van dit overleg wordt bestempeld als ‘onderwijsCAO’. Het resultaat van het overleg wordt neergelegd in diverse besluiten, zoals het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel en Besluiten betreffende ziekte en werkloosheid. In het midden van de jaren tachtig doet het streven naar deregulering zijn intrede in het onderwijsbeleid. Het startpunt van de deregulering in het onderwijs wordt gevormd door de nota ‘Hoger Onderwijs: autonomie en kwaliteit’ (HOAK-nota). Dit document wordt in eerste aanleg geschreven voor het hoger onderwijs, maar krijgt kort daarop in verschillende onderwijssectoren een vervolg, zoals in de nota ‘De school op weg naar 2000’, die handelt over het primair en voortgezet onderwijs. De besturingsfilosofie uit deze nota’s start bij de constatering dat maatschappelijke veranderingen ertoe leiden dat in toenemende mate andere eisen aan het onderwijsbestel worden gesteld. Dat betekent dat er meer diversiteit in het onderwijsaanbod moet worden aangebracht, hetgeen kan worden bereikt door instellingen meer ruimte te geven voor eigen beleid. Dit kan worden bereikt door deregulering. Deregulering vergroot, aldus deze nota’s, de beleidsruimte van de instellingen, waardoor deze tot een betere afstemming ten opzichte van hun omgeving kunnen komen. De kwaliteit van het onderwijs neemt hierdoor toe, terwijl de overheidsinspanningen en de weten regelgeving evenredig kunnen afnemen. Op de gedachten neergelegd in deze nota’s is nadien door de verschillende kabinetten voortgebouwd. De gedachten neergelegd in deze nota’s vormen de start van een verdere decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden in de onderwijssector, die uiteindelijk leiden tot het volgende beeld. De werkgevers in het hoger onderwijs en de bve-sector onderhandelen met de werknemersorganisaties over de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden en over de bovenwettelijke uitkeringen. Het resultaat wordt neergelegd in cao’s. Voor het primair onderwijs overlegt de minister van OCW met de centrales over de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden en de bovenwettelijke uitkeringen. Het resultaat wordt neergelegd in het Rpbo, het BBWO en het BZA. Voor wat betreft het voortgezet onderwijs overlegt de

9


minister van OCW met de centrales over de primaire arbeidsvoorwaarden en de bovenwettelijke uitkeringen. De resultaten van dit overleg worden neergelegd in het Kaderbesluit VO en het BZA en het BBWO. In het primair en voortgezet onderwijs vindt over de arbeidsvoorwaarden die nog niet geregeld zijn in genoemde besluiten, overleg plaats tussen de werkgevers en de centrales. Het resultaat wordt neergelegd in een CAO (en aansluitend door werkgevers in het openbaar onderwijs in een rechtspositiereglement). Het voornemen van het kabinet is dat binnen enkele jaren alle arbeidsvoorwaarden en de bovenwettelijke uitkeringen in het voortgezet onderwijs, net als in het hoger onderwijs en de bve-sector, in overleg tussen de werkgeversorganisaties en de werknemersorganisaties tot stand komen. In de CAO’s kunnen niet alle arbeidsvoorwaarden tot in detail worden geregeld. Een aantal voorwaarden dient nader gestalte te krijgen op het niveau van het bestuur dan wel van de instelling. De CAO’s volstaan op die punten met het noemen van het onderwerp waarover de werkgever met het medezeggenschapsorgaan moet overleggen dan wel geeft het kader aan waarbinnen het overleg tussen de werkgever en de werknemer moet plaatsvinden. 3.4 Conclusie Arbeidsvoorwaardenvorming vindt zowel in de marktsector als bij de overheid en in het onderwijs meer en meer op decentraal niveau plaats. De arbeidsvoorwaardenvorming in het funderend onderwijs wordt in toenemende mate overgelaten aan het overleg tussen werkgevers(-organisaties) en de vakbonden. Tegelijkertijd is het zo dat deze CAO-partijen niet alles in een CAO kunnen regelen. Zij zullen mede gelet op de toenemende verschillen tussen instellingen steeds meer zaken ter nadere regulering overlaten aan het personele medezeggenschapsorgaan. In het schema op de volgende pagina’s zijn de niveaus van arbeidsvoorwaardenvorming in het primair onderwijs samengevat.

10


Schema 3.1: niveaus van arbeidsvoorwaardenvorming in en rondom het primair onderwijs De minister en de vakbonden: - overleggen over de Onderwijs-CAO, die primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden omvat - het resultaat van het overleg wordt neergelegd in het Rpbo daar waar het de individuele rechtspositie betreft en in het BBWO en BZA als het gaat om de bovenwettelijke uitkeringen - als wordt besloten dat er schoolbudgetten komen voor bijvoorbeeld personeelsbeleid, dan wordt daarbij bepaald of over de inzet daarvan door het schoolbestuur wordt gesproken met de vakboden of de PMR - naar verwachting worden binnenkort de secundaire arbeidsvoorwaarden in het primair onderwijs gedecentraliseerd naar het volgende overlegniveau: De werkgeversorganisaties en de vakbonden - overleggen over de CAO primair onderwijs; het overleg wordt namens de werkgevers gevoerd door hun organisaties - in deze CAO worden afspraken neergelegd over tertiaire arbeidsvoorwaarden (bijv. personeelsbeleid) en worden afspraken gemaakt over welke onderwerpen de bonden met afzonderlijke werkgevers overleg dienen te voeren; de CAO vervult daarmee op dit punt een regiefunctie - in het bijzonder onderwijs is het de werkgever of diens werkgeversorganisatie die bepaalt met welke vakbond wordt overlegd; in het openbaar onderwijs kan de overheid regels stellen aan de werkgever(-sorganisaties) met welke vakbond het overleg moet worden gevoerd - de CAO-PO moet voor doorwerking in het openbaar onderwijs door het schoolbestuur worden neergelegd in het eigen rechtspositiereglement; de CAO-PO heeft na aanmelding bij het ministerie van SZW directe doorwerking in het bijzonder onderwijs De werkgever en de bonden - overleggen over uitwerkingen van bepalingen uit Onderwijs-CAO en/of CAO-PO, met name ook daar waar het fusie en collectief ontslag betreft - in de nabije toekomst zullen ze tevens overleg kunnen voeren over onderwerpen die via één van beide overlegniveaus worden gedecentraliseerd naar dit overleg De werkgever en de P(G)MR Via bovengenoemde overlegniveaus kunnen aangelegenheden ter invulling worden overgelaten aan dit overleg. Verder heeft de P(G)MR zelfstandige rechten en wel de instemmingsrechten voor het personeelsdeel conform artikel 27 WOR.

11


4. Terugblik op het debat en standpunten van organisaties

Het debat over de vormgeving van de medezeggenschap in het onderwijs kent een lange en soms ook roerige historie. In deze bijlage beschrijven we daarvan de meest cruciale periodes en geven we weer welke standpunten meest recent door de relevante organisaties zijn ingenomen. De beschrijving geeft een impressie.

4.1 Totstandkoming WMO1992 In 1981 is de onderwijssector tezamen met enkele overheidssectoren buiten de werking van de WOR gehouden. De relaties tussen werknemers en werkgevers, ‘klanten en producenten’ worden op dat moment zo bijzonder en afwijkend van het bedrijfsleven geacht dat medezeggenschap via de WOR niet voor de hand ligt. Voor het onderwijs wordt de Wet Medezeggenschap Onderwijs gecreëerd, de WMO 1981. In deze wet wordt de inrichting van inspraakbevoegdheden overgelaten aan de medezeggenschapsraden en schoolbesturen. De wet is in die zin kaderstellend, geen dwingend recht. De evaluatie van de WMO 1981 heeft medio jaren tachtig plaatsgevonden onder auspiciën van een Toetsingscommissie. Begin en eind 1987 verschijnen de eindrapportages van de commissie, voorafgegaan door enkele tussenrapportages. De uitkomsten van deze evaluatie alsook de invoering van het formatiebudgetsysteem vormen aansluitend de inzet voor onderhandelingen tussen het ministerie van OCW en de besturenorganisaties en vakbonden. Deze onderhandelingen leiden tot een akkoord tussen partijen, waarmee een nieuwe wet op de medezeggenschap onderwijs, de WMO, een feit lijkt te zijn. Echter, de vier landelijke organisaties voor ouders in het onderwijs komen tegen het bereikte akkoord in het geweer. Zij zijn immers niet in het overleg betrokken geweest. Deze omissie is door toenmalig staatssecretaris Wallage erkend. Daarop volgen onderhandelingen met de ouderorganisaties, hetgeen uitmondt in een tweede akkoord, ditmaal dus met de ouderorganisaties. Aansluitend worden de twee onderscheiden akkoorden (die met de besturenorganisaties en vakbonden) in elkaar geschoven. Daarmee is uiteindelijk de WMO 1992 een feit en passeert de wet door de bereikte akkoorden bijna geruisloos de Tweede Kamer. 4.2 Kenmerken WMO1992 Volgens de WMO heeft elke school een medezeggenschapsraad (MR). De raad bestaat uit een oudergeleding (en leerlinggeleding in het geval van het voortgezet onderwijs en BVE-sector) en een personeelsgeleding. Op verzoek kan de minister schoolbesturen ontheffen van de verplichting tot het instellen van een medezeggenschapsraad. Ontheffingen worden verleend op basis van religieuze gronden. Elke MR beschikt als geheel over algemene bevoegdheden, instemmings- en adviesrechten. Daarnaast komen de afzonderlijke geledingen advies- en instemmingsrechten toe. De structuur van de WMO als zodanig wordt doorgaans als transparant beoordeeld. De Wet regelt de bevoegdheden en biedt partijen in hun onderlinge verhoudingen een redelijke mate van zekerheid. Er is tevens enige mate van flexibiliteit mogelijk: op onderdelen mag van de wettelijke bepalingen worden afgeweken. Adviesrecht op een bepaald punt kan bijvoorbeeld worden omgezet in instemmingsrecht of omgekeerd als

12


partijen dat willen. Dergelijke wijzigingen zijn geldig voor een bepaalde periode en moeten daarna opnieuw worden vastgesteld. In de loop der jaren is de Wet op een aantal punten aangepast als gevolg van wijzigingen in het gevoerde onderwijsbeleid. Daarbij is de structuur van de Wet niet aangetast en zijn ook geen wijzigingen aangebracht in de wettelijke bevoegdhedenverdeling. 4.3 ABOP/NGL: invoering van WOR in het onderwijs ABOP en NGL (nu AOb) bieden in september 1994 de staatssecretaris een 'proeve van een wetsvoorstel' aan, dat de medezeggenschap van het personeel regelt in de Wet op de Ondernemingsraden (WOR). Belangrijke aanleidingen om over te gaan tot de invoering van de WOR in het onderwijs zijn volgens deze organisaties: de invoering van de WOR bij de overheid, de decentralisatie van rechtspositie en arbeidsvoorwaarden in het onderwijs, de komst van CAO's, de aanstaande lumpsumfinanciering in het voortgezet onderwijs, en – last but not least - de conclusie van ‘het Schevenings Beraad’ dat er volgens besturenorganisaties en vakbonden een medezeggenschapsregeling moet komen die meer dan de huidige, overeenkomt met de Wet op de ondernemingsraden. Tegen de achtergrond van dit alles is handhaven van de WMO minder consistent. Er zijn bovendien met de ontwikkeling van de school naar een moderne arbeidsorganisatie geen argumenten meer voor het handhaven van de aparte medezeggenschapsregeling (WMO) voor het personeel. In de WOR zijn de instemmings- en adviesrechten, alsook de faciliteiten voor het personeel geregeld. Met de WOR is het eenvoudiger de medezeggenschapstructuur van de onderwijsorganisatie aan te passen op de besluitvormingsstructuur van bestuur en management, en de doorwerking van algemene (arbeids)wetgeving naar de arbeidsverhoudingen op de werkvloer in de school is eenvoudiger te regelen. Volgens ABOP en NGL vereisen decentralisatie en professionalisering een andere wijze van werken voor personeel, directie en bestuur. Het stelt met nadruk ook andere eisen aan de medezeggenschap: een andere organisatie van het werk en de school, modernere arbeidsverhoudingen, meer vrijheden voor werkgevers, maar dan dus ook andere medezeggenschap. De organisaties kiezen daarbij overigens voor een integrale benadering: de WOR gaat gelden voor alle onderwijssectoren, van basisonderwijs tot en met wetenschappelijk onderwijs. De inspraak van het personeel ten aanzien van onderwijskundige organisaties wordt in het voorstel van deze organisaties gereguleerd via de band van toenemende professionaliteit van en in de onderwijsorganisaties. ABOP en NGL achten het betrekken van ouders en leerlingen bij de vormgeving en inhoud van het onderwijs kenmerkend voor een juiste beroepsopvatting van het onderwijspersoneel. De medezeggenschap van ouders en leerlingen moet bij invoering van de WOR gewaarborgd zijn, met name op schoolniveau en ten aanzien van de onderwijskundige zaken. De organisaties stellen voor om analoog aan de cliëntenraad in de zorgsector, een ouderraad/ leerlingenraad in te stellen. Over de proeve van wet is in het eerste half jaar na verschijning veelvuldig gediscussieerd, al of niet met de initiatiefnemers. Er werden studiebijeenkomsten aan gewijd alsmede bijeenkomsten met alle landelijke onderwijsorganisaties. Er tekende zich uiteindelijk geen duidelijke steun af vóór de invoering van de WOR in het onderwijs. Toenmalig staatssecretaris Netelenbos stelde haar besluit over wel of niet een ondernemingsraad in het onderwijs uit tot na de evaluatie van de WMO.

13


4.4 Evaluatieonderzoek naar WMO 'Onze minister brengt vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet verslag uit over de werking ervan aan de beide Kamers van de Staten-Generaal', luidt artikel 49 van de WMO. ITS en Regioplan voeren medio jaren negentig een onderzoek uit naar het functioneren van de medezeggenschap in het primair en voortgezet onderwijs. Een aantal landelijke onderwijsorganisaties wordt bij de opzet en uitwerking betrokken. Voor de presentatie van de onderzoeksresultaten worden alle landelijke organisaties uitgenodigd. De belangrijkste conclusies uit het onderzoeksrapport 'Werking van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992' voor wat betreft het primair onderwijs zijn: • • • • • • • • • • •

In het algemeen worden weinig knelpunten met de WMO ervaren GMR-en hebben weinig problemen met MR-en die verschillende bevoegdheden hebben afgedragen de aanwezigheid van faciliteiten en voorzieningen voor de MR worden door alle geledingen als voldoende beoordeeld de informatievoorziening door het bevoegd gezag aan de raden is minder optimaal de samenwerking tussen ouders en personeel in een MR wordt door de geledingen als zinvol en nuttig beoordeeld de relatie tussen schoolleiding en MR wordt van beide kanten als goed beoordeeld MR-en zijn minder tevreden over de relatie met het bestuur zowel ouders als personeel geven aan dat de oudergeleding naar tevredenheid wordt geïnformeerd en betrokken bij de school ouders en personeel hebben minder problemen met het kennisverschil dan dat de directie en het bestuur heeft volgens zowel ouders als personeel is er geen sprake van belangentegenstellingen tussen de geledingen die tot problemen kunnen leiden taak en functie van de GMR zijn nog weinig uitgekristalliseerd.

Samenvattend wordt in het onderzoek vastgesteld dat de WMO1992 naar de mening van personeel, ouders, leerlingen en cursisten in ruime mate voldoet. De belangrijkste punten van kritiek hebben betrekking op a) de slechte informatievoorziening door het bevoegd gezag en b) de relatie met de eigen achterban werd als tweede punt van kritiek gesignaleerd. De informatieachterstand van ouders en leerlingen wordt door henzelf en door het personeel als minder problematisch ervaren dan door de schoolleiding en het bevoegd gezag. Het onderzoeksrapport is in 1997 aan de Tweede Kamer aangeboden. Staatssecretaris Netelenbos heeft het uitbrengen van een beleidsreactie op het rapport uiteindelijk overgedragen aan een volgend kabinet.

14


4.5 Adviescommissie medezeggenschap van ouderorganisaties De landelijke organisaties voor ouders in het onderwijs hebben in 1996, in het licht van de naderende evaluatie van de WMO, een onafhankelijke adviescommissie medezeggenschap geïnstalleerd. De commissie krijgt als opdracht: 'Geef advies op welke wijze voor ouders de medezeggenschap in het onderwijs het best kan worden vormgegeven, los van bestaande weten regelgeving inzake medezeggenschap'. De commissie besluit de opdracht in te kaderen door het laatste deel van de opdracht te schrappen. Daarvoor zijn twee redenen: er bestaan al voldoende mogelijkheden om de medezeggenschap vorm te geven en de adviestermijn is tekort voor het ontwerpen van nieuwe modellen. De commissie stelt 13 samenvattende conclusies en aanbevelingen samen. Voor de commissie bestaat er geen aanleiding om het regime van de WMO1992 te verlaten en te opteren voor een ander regime. De commissie geeft daarvoor samenvattend een aantal overwegingen: “De verhouding tussen onderwijsinstelling enerzijds en ouders en leerlingen anderzijds wordt niet adequaat weergegeven wanneer deze wordt gekarakteriseerd als een verhouding tussen dienstverlener/producent enerzijds en cliënt/consument anderzijds. De langdurigheid en intensiteit van de onderwijsrelatie, de normatief-levensbeschouwelijke aspecten van de relatie en de grote persoonlijke belangen van ouders en leerlingen bij de deugdelijkheid van het onderwijs wordt geen recht gedaan wanneer deze wordt getypeerd als een min of meer toevallige, vrijblijvende verhouding tussen producent en afnemer. Dit typische karakter van de onderwijsrelatie brengt met zich mee dat ouders en leerlingen recht hebben op een substantiële beïnvloeding van het 'productieproces' dat in deze relatie plaatsvindt, en wel een sterkere positie dan de toevallige consument heeft ten aanzien van het productieproces in andere sectoren. Dat de WOR in andere sectoren – bijvoorbeeld de overheid – gaat worden ingevoerd vormt dan ook geen zwaarwegende reden om dit ook voor de onderwijssector te gaan doen. De eigen aard van het onderwijs rechtvaardigt een specifieke, hierop toegesneden medezeggenschapsregeling.” De commissie adstrueert deze zienswijze onder verwijzing naar de Algemene wet gelijke behandeling, die ten aanzien van werknemers in het bijzonder onderwijs een veel verdergaande uitzonderingsclausule op het beginsel van gelijke behandeling bevat dan ten aanzien van werknemers in andere organisaties zoals bedrijven, welzijnsinstellingen, ziekenhuizen etc. Met betrekking tot de informatieachterstand van ouders/leerlingen ten opzichte van het personeel merkt de commissie op dat dat nu juist geen reden is om de beide geledingen een apart medezeggenschapsregime toe te kennen. Integendeel, een opdeling van de medezeggenschap zal de informatieachterstand alleen maar vergroten omdat dit de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de geledingen verzwakt. Daarnaast voert de commissie aan dat de meeste bijzondere bevoegdheden de belangen raken van alle geledingen, en niet uitsluitend het ouder/leerlingdeel óf het personeelsdeel. Ten slotte wijst de commissie op het bij wet gegeven primaat aan de onderwijskundige belangen en op de mogelijke strijdigheid die bij onderscheiden geschillenbeslechting zal kunnen ontstaan. Naast conclusies/aanbevelingen die strekken tot aanpassingen van diverse artikelen in de WMO zijn er drie conclusies/aanbevelingen met een verdergaande strekking:

15


1. Gezamenlijke medezeggenschap draagt bij aan een goede belangenafweging. 2. Een GMR dient verplicht te worden gesteld indien een bevoegd gezag meerdere scholen bestuurt. 3. De wettelijke medezeggenschapsbevoegdheden dienen, voor zover het bovenschoolse aangelegenheden betreft, van rechtswege over te gaan naar de GMR. De besturen van de ouderorganisaties hebben de aanbevelingen van de commissie integraal overgenomen. 4.6 Notitie Landelijke Geschillencommissie Medio 1996 verschijnt er van de Landelijke Geschillen Commissie voor het openbaar onderwijs een notitie met betrekking tot de evaluatie van de WMO1992. De commissie houdt zich verre van het debat WOR of WMO. Wel geeft de commissie een aantal suggesties voor verbetering van de geschillenregeling. De meest opvallende suggestie is het pleidooi voor één landelijke geschillencommissie voor hét onderwijs. De commissie doet dit voorstel om uniformiteit in de jurisprudentie te waarborgen en de doelmatigheid verder te verhogen. De praktijk laat namelijk zien dat denominatieve achtergronden bij de beslechting van geschillen geen of een zeer beperkte rol spelen. Daar zit dus geen beletsel. Desgewenst en indien noodzakelijk zal met denominatieve kamers kunnen worden gewerkt, stelt de commissie. 4.7 Standpunten organisaties Voor de presentatie van de onderzoeksresultaten in het kader van de evaluatie van de WMO en zeker daarna kiezen de landelijke onderwijsorganisaties alle positie in het debat. Er ontstaan twee basis-posities: a. De voorstanders van invoering van de WOR in het onderwijs, te weten de personeelsvakorganisatie AOb, de besturenorganisaties VOS, ABB en VNG, de schoolleidersorganisaties AVS en VVO b. De voorstanders van handhaving van de WMO, te weten de besturenorganisaties VBS, VBKO, BPCO, de personeelsvakorganisaties Onderwijsbonden CNV en CHMF, de ouderorganisaties LOBO, NKO, OUDERS&COO, VOO, de leerling-/ studentenorganisaties LAKS en JOB De voorstanders van invoering van de WOR onderschrijven de zienswijze van de AOb, zoals deze in de 'proeve van wet' is verwoord, inclusief een mogelijkheid tot medezeggenschap voor ouders, leerlingen en studenten. Kernbegrippen in hun motivering zijn: moderniseren, normaliseren, dereguleren, decentraliseren en autonomievergroting. De voorstanders van handhaven van de WMO typeren het verschil samenvattend als volgt: “Onder de WMO heeft het personeel (en de ouders) instemmingsrecht op het punt van de inhoud, de inrichting en de organisatie van het onderwijs en ligt voor wat betreft de arbeidsvoorwaardenvorming het primaat bij de vakbonden. Onder de WOR heeft het personeel geen invloed op de inhoud, de inrichting en de organisatie van het onderwijs en moet het personeel zelf het overleg over de eigen arbeidsvoorwaarden voeren.” De organisaties erkennen dat aangelegenheden als de geschillenregeling en de faciliteitenregeling voor het personeel conform de WOR beter zijn dan die in de WMO. De

16


WMO zou op die punten echter ook kunnen worden aangepast. Ook een GMR wordt als onvermijdelijk gezien gegeven de steeds vaker voorkomende bovenschoolse beleidszaken. In deze periode verschijnen overigens diverse schema's met vergelijkingen tussen bevoegdheden in de WMO, de WOR, de WHW/HBO, de WHW/MUB en de WMCZ. Een analyse van deze verschillende medezeggenschapsvormen of een vergelijking wat wel en wat niet zou kunnen in een (aangepaste) WMO ten opzichte van de WOR worden wellicht wel gemaakt, maar in ieder geval niet uitgewerkt en tussen partijen besproken. Zodoende wordt niet duidelijk waar nu precies de verschilpunten liggen. Ondanks herhaalde pogingen van partijen daartoe, lukt het niet elkaar te overtuigen van de juistheid van de gekozen standpunten. Integendeel, hoe langer en vaker over de keuze WOR of WMO wordt gesproken, hoe steviger de stellingen worden betrokken. Er ontstaat geen duidelijke, numerieke of inhoudelijke meerderheid voor hetzij invoering van de WOR hetzij handhaving van de WMO. 4.8 Ministerie aan zet: werkconferentie Met de start van het tweede paarse kabinet wordt in opdracht van de bewindslieden Hermans en Adelmund op het departement gewerkt om de introductie van de WOR in het onderwijs voor te bereiden, onder gelijktijdige versterking van de positie van ouders, leerlingen en deelnemers. Ambtelijk worden modellen uitgewerkt en worden verkenningen gepleegd met alle relevante actoren. Ouders, leerlingen en deelnemers worden apart gehoord van besturen, schoolleiders en personeel. “Tijdens de verkenningen is gebleken dat er grote verschillen van inzicht bestaan over de toekomst van de medezeggenschap in het onderwijs'” schrijft staatssecretaris Adelmund in een brief in juli 1999 aan alle betrokken organisaties. Zij uit het voornemen om in september een werkconferentie te beleggen aan de hand van een startnotitie. Het uitgangspunt van de startnotitie luidt dat de WOR wordt ingevoerd, onder gelijktijdige versterking van de positie van ouders, leerlingen en deelnemers. In het stuk worden de argumenten voor de invoering van de WOR herhaald. Een mogelijke verdeling van bijzondere bevoegdheden wordt gepresenteerd voor zowel ouders/leerlingen als personeel. Stilgestaan wordt bij de versterking van de positie van ouders, leerlingen en deelnemers en bij de positie van hun raden 'nieuwe stijl'. De rol van het personeel als professional komt aan bod, evenals het wegnemen van doublures, de bestuurslast en de faciliteiten. De werkconferentie zelf wordt voorbereid door een extern organisatie en adviesbureau, dat in dat kader met alle betrokken organisaties aparte gesprekken voert. Mede op basis van die gesprekken wordt het programma voor de conferentie gemaakt. De werkconferentie vindt plaats in het West-Indisch Huis te Amsterdam. Vertegenwoordigers van alle landelijke onderwijsorganisaties nemen er aan deel. Argumenten voor en tegen zijn gewisseld en dus bekend. Er is bij aanvang van de conferentie een zekere bereidheid te proeven om er met elkaar uit te komen, maar tijdens de dag kantelt de sfeer. In verschillende sessies werden (on)mogelijkheden verkend; daarbij blijkt dat daar waar het aankomt op het trekken van conclusies, de organisaties terugvallen op de reeds eerder ingenomen standpunten. Daarmee loopt de werkconferentie uit op een teleurstelling. Het voornemen van de bewindslieden om de Tweede Kamer op basis van de werkconferentie een beleidsnotitie te sturen – tevens beleidsreactie op het

17


evaluatieonderzoek naar de werking van de WMO – wordt wederom opgeschort, dit keer tot begin 2001. 4.9 Ministerie aan zet: beleidsreactie en wetgevingstraject In de beleidsreactie stellen de bewindslieden dat inmiddels de beleidsruimte voor scholen is vergroot en dit beleid wordt voortgezet. Ook het voornemen het overleg over de arbeidsvoorwaarden te decentraliseren vormt een motief tot aanpassing van de medezeggenschapsregelingen in het onderwijs. Een herijking van de medezeggenschapsverhoudingen is opportuun, aldus de bewindslieden. Zij stellen voor de WOR in te voeren in de BVE-sector en het VO en te bezien of de invoering van de WOR in het PO op vrijwillige basis een optie is. De Tweede Kamer blijkt in juni 2001 verdeeld. Het wetstraject wordt ter hand genomen. De bewindslieden kiezen er voor ten behoeve van de medezeggenschap in de BVEsector, het VO en het PO drie aparte wetsvoorstellen in te dienen. Op 14 december 2001 gaat de ministerraad akkoord met de indiening van deze wetsvoorstellen bij de Raad van State. De Raad van State geeft in overweging de wetsvoorstellen niet in te dienen bij de Tweede Kamer. Ook de Onderwijsraad adviseert negatief (advies 1 maart 2002). De finale behandeling van de wetgeving zal naar verwachting de lang lopende discussie gaan beslechten. De inmiddels aangetreden minister van der Hoeven geeft bij verschillende gelegenheden aan dat zij er een voorstander van is de WOR in te voeren van de BVE-sector. Daarnaast overweegt zij het keuzemodel voor het VO in te voeren en in het PO de WMO te handhaven. In het perspectief van de invoering van lumpsumfinanciering in het PO per 1 augustus 2006 zal de WMO echter wel worden aangepast. Zij dient in december 2003 bij de Tweede Kamer in de wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet op de ondernemingsraden in verband met de modernisering van de medezeggenschap. Zij laat tevens in januari 2004 aan de Kamer weten dat de Koningin heeft goedgevonden de andere twee voorstellen niet in te dienen. In de uitwerkingsnotitie lumpsum primair onderwijs doet de minister een aantal voorstellen ter aanpassing van de WMO. Het voorstel tot de verplichte invoering van een Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad hangt samen met invoering van de nieuwe bekostigingssystematiek. De voorgestelde informatieplicht voor schoolbesturen in plaats van het recht van de medezeggenschapsraad op informatie kan eveneens worden afgeleid van de lumpsumfinanciering (maar kan ook zijn terug te voeren op het grootste kritiekpunt uit het evaluatieonderzoek naar de werking van de WMO). Andere wijzigingsvoorstellen zoals geen maximum aantal leden voor een GMR of leden van een GMR hoeven geen lid te zijn van een medezeggenschapsraad e.a., hebben geen directe relatie met de nieuwe financieringssystematiek en passen strikt genomen dus beter in debat over de actualisering en aanpassing van de WMO als zodanig. De Tweede Kamer stemt op hoofdlijnen in met de uitwerkingnotitie. Met betrekking tot de medezeggenschap schort de Kamer zijn oordeel op. De minister zegt toe vóór de zomer 2004 haar definitieve standpunt over de medezeggenschap kenbaar te maken. Ter advisering stelt de minister een werkgroep van deskundigen in. 4.10 Veranderende posities van organisaties In de achterliggende jaren verandert de positie van een aantal onderwijsorganisaties. De behandeling door de Kamer van de uitwerkingsnotitie lumpsum in het primair onderwijs leidt achteraf tot een reactie van de Besturenraad, Bond KBO, Vereniging KBVO, VBS en VOS/ABB. Zij pleiten gezamenlijk voor de invoering van het keuzemodel voor PO en VO,

18


waarbij de laatste organisatie nogmaals aangeeft in beginsel voorstander te zijn van de invoering van de WOR te zijn. Tevens geeft VOS/ABB aan het weinig zinvol te achten nogmaals een poging te doen om binnen de kaders van de WMO tot overeenstemming te komen. Van de ouderorganisaties en het LAKS is bekend dat zij bezig zijn voorstellen tot wijzigingen van de WMO voor te bereiden, waarbij zij er vanuit gaan dat de WMO voor PO en VO wordt gehandhaafd. Ook de Onderwijsbond CNV en de AOb beraden zich op wijzigingen. Hun posities in het debat zijn niet gewijzigd: de eerste pleit voor de (geactualiseerde) WMO, de tweede voor de invoering van de WOR. Naar aanleiding van de voorstellen met betrekking tot de BVE-sector laten de Bve Raad en de JOB aan de Kamer weten voor de WOR-deelnemersraadconstructie te zijn. De Onderwijsbond CNV, de NFTO (personeelsvakorganisatie in het hbo) en de studentenorganisaties LSvB, ISO en SOM verklaren zich tegen de invoering van de WOR. De besturenorganisaties in het algemeen bijzonder, katholiek en protestants-christelijk onderwijs zijn opgeschoven van de voorkeur voor de WMO naar een acceptatie van het keuzemodel voor PO en VO. De besturenorganisatie in het openbaar en algemeen toegankelijk onderwijs heeft de voorkeur voor de WOR ingeruild voor het keuzemodel voor PO en VO. De JOB heeft het kamp van de voorstanders voor de WMO verlaten door voor de WOR te opteren. De personeelsvakorganisaties handhaven hun respectieve standpunten. De schoolleidersorganisaties handhaven hun voorkeur voor de WOR. De ouderorganisaties en de leerlingenorganisatie blijven een voorstander van de WMO.

19


5. De WMO op hoofdlijnen In deze bijlage schetsen we de hoofdlijnen van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO). 5.1 Enkele begrippen School In artikel 1 van de WMO wordt een omschrijving gegeven van school. Dit is belangrijk omdat de WMO ervan uit gaat dat er per school een medezeggenschapsraad is. De WMO koppelt de beschrijving van het begrip school aan datgene wat daar in de relevante onderwijswetten onder wordt verstaan (WPO, WEC, WVO en WEB). In het verlengde daarvan wordt onder ‘school’ begrepen de eenheid die als zodanig door het ministerie van OCW wordt gefinancierd (brinnummer). Medezeggenschapsraad Aan elke school is een medezeggenschapsraad verbonden. De raad bestaat uit twee geledingen: één geleding wordt gevormd uit en door het personeel, de andere geleding uit en door de ouders en/of leerlingen. In het primair onderwijs kan de ouder/leerlinggeleding enkel worden gekozen uit en door de ouders. Het maximum aantal MRzetels is afhankelijk van de schoolgrootte. De personeelsgeleding bezet de helft van het aantal MR-zetels; de leerlingen en / of de ouders bezetten de andere MR-zetels. Ontheffing Van de verplichting om een MR in te stellen kan de minister ontheffing verlenen aan het bevoegd gezag. Op grond van artikel 31 is het mogelijk ontheffing te verkrijgen op gronden die verband houden met de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging die aan de school ten grondslag ligt. 5.2 Bevoegdheden MR In de artikelen 5 tot en met 10 van de WMO worden de bevoegdheden van de medezeggenschap neergelegd. De systematiek die bij de toekenning van de bevoegdheden wordt gehanteerd ziet er als volgt uit. De algemene bevoegdheden zijn neergelegd in artikel 5; deze worden gevolgd door de bijzondere bevoegdheden in de artikelen 6 tot en met 9. In artikel 10 is bepaald dat wanneer de ene geleding van de MR een instemmingsbevoegdheid heeft, de andere geleding de gelegenheid krijgt advies uit te brengen. In artikel 5 WMO worden de algemene bevoegdheden van de MR geregeld, waaronder de informatieplicht van het bevoegd gezag. Om zijn taken en bevoegdheden goed te kunnen uitoefenen is het van cruciaal belang dat de MR de noodzakelijke informatie krijgt. Om deze reden heeft de wetgever in het vijfde lid van dit artikel aangegeven welke informatie het bevoegd gezag dient te verstrekken. Bovendien verschaft het bevoegd gezag de MR, al dan niet gevraagd, tijdig alle inlichtingen die deze voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijze nodig heeft. Ten aanzien van de bijzondere bevoegdheden is het volgende onderscheid gemaakt. Op de eerste plaats wordt voor die aangelegenheden die van doorslaggevende betekenis zijn voor de identiteit van de school een wettelijk adviesbevoegdheid toegekend aan de MR als geheel (artikel 7 WMO). Te noemen zijn: een verandering van de grondslag van de school, de besluiten tot overdracht, omzetting of fusie van de school, de bestemming in hoofdlijnen van de middelen, het besluit met betrekking tot de organisatie van de 20


school, het aanstellings- en ontslagbeleid en het toelatings- en verwijderingsbeleid. De wettelijk toegekende instemmingsbevoegdheden van de gehele MR hebben betrekking op de besluitvorming over de concrete werkzaamheden van de school, met name de vaststelling van de onderwijskundige doelstellingen (artikel 6 WMO). Na de advies- en instemmingsrechten voor de MR als geheel omschrijft de WMO vervolgens in de artikelen 8 tot en met 10 de advies- en instemmingsrechten voor de personeels- en ouder/leerling-geleding. Onder deze instemmingsrechten vallen bijvoorbeeld de regeling van de gevolgen van besluiten voor de verschillende betrokken geledingen, zoals de gevolgen van het fusiebesluit, en de uitvoeringsregelingen in het kader van personeelsbeleid (artikel 8 en 9 WMO). 5.3 De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) Het bevoegd gezag kan een GMR instellen voor alle of een aantal van de scholen die door het bevoegd gezag in stand gehouden worden; met andere woorden niet alle scholen behoeven deel uit te maken van de GMR. Het bevoegd gezag is vrij in zijn oordeel of het voor alle dan wel voor slechts een aantal scholen een GMR wil instellen. De GMR dient tevens te worden ingesteld wanneer de meerderheid van de afzonderlijke MR-en dat wenst. De leden van de GMR worden gekozen uit en door de leden van de aangesloten afzonderlijke MR-en. De GMR bestaat (a) voor de helft uit leden uit de personeelsgeleding van de afzonderlijke MR-en en (b) voor de helft uit leden uit de ouder-/leerlinggeleding van de afzonderlijke MR-en. Elke afzonderlijke MR kiest tenminste één lid en ten hoogste vier leden van de raad. Echter, het totaal aantal leden van de GMR bedraagt maximaal 24 leden. Is het aantal scholen groter dan 24, dan is het aantal leden van de GMR gelijk aan het aantal scholen. De GMR beschikt niet over zelfstandige bevoegdheden. De MR-en kunnen aan de GMR de bevoegdheden neergelegd in de artikelen 6 tot en met 9 WMO, alsmede de daarvan afwijkende bevoegdheden ingevolge toepassing van artikel 15, tweede lid, WMO overdragen aan de GMR. Bij het overdragen gelden de volgende drie voorwaarden. Op de eerste plaats moet het bevoegd gezag met de overdracht instemmen. Vervolgens moet op grond van artikel 28, vijfde lid, WMO minimaal tweederde van elk van de afzonderlijke MR-en met de overdracht instemmen; met andere woorden de MR beschikt in dit kader over een 'vetorecht'. Wanneer de afzonderlijke MR-en een bijzondere bevoegdheid hebben overgedragen, mag de GMR deze bevoegdheid exclusief uitoefenen voor zover het gemeenschappelijk belang van de aangesloten scholen betreft. 5.4 Afbakening decentraal georganiseerd overleg en de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad Het eerste lid van artikel 13 WMO bepaalt dat voor zover de desbetreffende aangelegenheid voor de school reeds inhoudelijk is geregeld in een CAO of rechtspositiereglement het personeelsgedeelte van de (G)MR met betrekking tot deze aangelegenheid geen bevoegdheid heeft. Het tweede lid bepaalt dat overige arbeidsvoorwaarden alleen dán aan de orde zijn in het overleg met de MR als het decentraal georganiseerd overleg (DGO) tussen de werkgever en de vakorganisaties daartoe besluit.

21


5.5 Het (gemeenschappelijke) medezeggenschapsreglement Het bevoegd gezag stelt het medezeggenschapsreglement vast als hiervoor van ten minste tweederde van het aantal leden van de raad instemming is verkregen. Artikel 15 WMO bepaalt de inhoud van het reglement. Dit artikel geeft geen uitputtende of limitatieve opsomming van de onderwerpen die in het (G)MR-reglement kunnen worden geregeld. Het medezeggenschapsreglement maakt het mogelijk, dat van de wet afwijkende bijzondere medezeggenschapsbevoegdheden voor een periode van steeds maximaal twee jaar in het medezeggenschapsreglement worden neergelegd. Op deze wijze kunnen, indien daartoe behoefte bestaat van de wet afwijkende bevoegdheidsverdeling worden gecreëerd. Het bevoegd gezag stelt ingevolge artikel 28, derde lid, WMO voor elke gemeenschappelijke medezeggenschapsraad een reglement vast. In het reglement moeten in ieder geval de volgende zaken worden geregeld: (a) het aantal leden waaruit de GMR bestaat (b) de wijze waarop de verkiezing door de betrokken MR-en geschiedt, (c) de zittingsduur van de leden van de GMR, (d) de wijze waarop het bevoegd gezag informatie verschaft aan de GMR en (e) de bevoegdheden die de afzonderlijke MR-en hebben overgedragen. 5.6 De geschillenregeling Een medezeggenschapsregeling is niet volledig zonder een voorziening voor de beslechting van geschillen. De wetgever heeft een uitvoerige geschillenregeling in de WMO opgenomen, welke regeling te vinden is in de artikelen 18 tot en met 25 WMO. In artikel 19 WMO is de competentie van de commissie geregeld. De commissie is bevoegd tot behandeling van de volgende geschillen: •

instemmingsgeschillen betreffende de bijzondere bevoegdheden Alleen het bevoegd gezag kan een dergelijk instemmingsgeschil aan de commissie voorleggen. Indien het voorstel wordt voorgelegd aan de commissie is er nog steeds sprake van een voorstel, niet van een definitief besluit.

•

reglementsgeschillen Zowel de MR als het bevoegd gezag kunnen met betrekking tot de vaststelling of wijziging van bepaalde onderwerpen in het reglement een geschil aanhangig maken bij de commissie. Een reglementsgeschil kan alleen maar gaan over die onderdelen van het reglement die niet de bijzondere bevoegdheden betreffen. Er kan dus geen geschil ontstaan over een van de wet afwijkende bevoegdhedenverdeling.

•

adviesgeschillen Daarnaast is de commissie bevoegd tot behandeling van adviesgeschillen. Alleen de (G)MR kan een adviesgeschil aan de commissie voorleggen. Het gaat uitsluitend om de adviesbevoegdheid van de gehele (G)MR; derhalve niet om de adviesbevoegdheid van een deel van de (G)MR.

•

interpretatiegeschillen Voorts kunnen zowel de (G)MR als het bevoegd gezag een interpretatiegeschil aan de geschillencommissie voorleggen. Het verzoek tot interpretatie kan uitsluitend betrekking hebben op datgene wat bij of krachtens de WMO wordt voorgeschreven, dan wel hetgeen in het medezeggenschapsreglement wordt bepaald.

22


•

andere geschillen Tot slot maakt de WMO het mogelijk dat de geschillencommissie kennis neemt van ‘andere’ geschillen tussen het bevoegd gezag en de (G)MR dan de vier categorieën geschillen die hierboven zijn omschreven. De basis voor deze bevoegdheid is gelegen in artikel 15, lid 3 onder d, van de WMO.

De wetgever draagt de commissie op om bij de beoordeling van de instemmingsgeschillen andere toetsingsmaatstaven aan te leggen dan bij de adviesgeschillen en interpretatiegeschillen. Bij de instemmingsgeschillen, waaronder begrepen de reglementsgeschillen, beoordeelt de commissie of het bevoegd gezag bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn voorstel heeft kunnen komen. De commissie moet nagaan of alle belangen zijn meegewogen, of aan deze belangen voldoende gewicht is toegekend, en of niet belangen zijn meegewogen die daarvoor niet in aanmerking hadden mogen komen. Op grond van het bepaalde in artikel 22 WMO dient de commissie in een adviesgeschil te beoordelen of het bevoegd gezag bij het niet of niet geheel volgen van het advies van de MR : (a) gehandeld heeft in strijd met het bepaalde bij of krachtens de WMO of het mrreglement, (b) onvoldoende gemotiveerd heeft waarom is afgeweken van het advies van de MR, of (c) onzorgvuldig gehandeld heeft ten opzichte van de MR. Met betrekking tot de interpretatiegeschillen dient de commissie te beoordelen welke uitleg aan het bepaalde bij of krachtens de WMO dan wel het bepaalde in het MRreglement dient te worden gegeven. Hieruit blijkt dat de commissie niet over de inhoud van het bestreden besluit als zodanig kan oordelen en dat bij de toetsing door de commissie de formele aspecten van de motivering en van de zorgvuldige bejegening door het bevoegd gezag centraal staan. De uitspraken van de commissies voor geschillen zijn niet vatbaar voor hoger beroep bij een hogere geschillencommissie. Dit betekent dat het indienen van een beroep tegen de uitspraak van de commissie voor bijzonder en openbaar onderwijs langs gescheiden lijnen verlopen: Bijzonder onderwijs De burgerlijke rechter merkt de uitspraak van de geschillencommissie aan als een bindend advies en toetst slechts of gebondenheid aan de uitspraak van de commissie, op grond van de inhoud of wijze van totstandkoming daarvan, in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Het gaat om een zeer afstandelijke wijze van toetsing . Openbaar onderwijs Met betrekking tot het openbaar onderwijs worden de uitspraken van LGC ingevolge artikel 19, derde lid, WMO, voor wat betreft de toepassing van de bepalingen van afdeling 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht, gelijkgesteld met een uitspraak in administratief beroep. Dit betekent, dat de uitspraken van deze geschillencommissie bij de bestuursrechter, in eerste instantie bij de Rechtbank en in tweede instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, kunnen worden aangevochten. Bij de toetsing van de uitspraak van de LGC wordt door de bestuursrechter niet afstandelijk te werk gegaan. De bestuursrechter toetst het besluit van de commissie integraal, met andere woorden: in beroep doet hij het werk nog eens helemaal over. 5.7 Naleving WMO De (G)MR kan, op grond van het bepaalde in artikel 25 WMO, bij de burgerlijke rechter, (de kantonrechter) naleving door het bevoegd gezag vorderen van de uit de wet voortvloeiende verplichtingen jegens de (G)MR. De (G)MR treedt, aldus het vierde lid, 23


op verzoek van een geleding van de (G)MR op. In artikel 4 WMO is bepaald dat de voorzitter van de (G)MR, of bij diens verhindering een plaatsvervangend voorzitter, de (G)MR in rechte vertegenwoordigt. 5.8 Faciliteiten Artikel 32 en artikel 33 regelen de voorzieningen en de scholing. De MR mag voor de uitoefening van zijn taak gebruik maken van de voorzieningen waarover het bevoegd gezag kan beschikken. De term faciliteiten komt in dit artikel niet voor; de term is veel ruimer dan voorzieningen waarvan hier sprake is. Hoewel in de Kamerbehandeling was gevraagd aan een MR dezelfde voorzieningen toe te kennen die aan een OR toekomen, is dit niet gebeurd. In tegenstelling tot artikel 32 is in artikel 33 (scholing) een faciliteit geregeld om scholing te ontvangen onder werktijd. 5.9 Ontheffing Van de verplichting om een MR in te stellen kan de minister ontheffing verlenen aan het bevoegd gezag. Dit kan op basis van artikel 31 WMO, op gronden die verband houden met de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging die aan de school ten grondslag ligt. Dit artikel is uitsluitend van belang in het bijzonder onderwijs. Aan het openbaar onderwijs ligt immers niet een godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging ten grondslag. Als ontheffing is verleend dat heeft het bevoegde gezag de verplichting om de minister elke vijf jaar mee te delen of de ontheffingsgronden nog aanwezig zijn.

24


6. De WOR op hoofdlijnen Over de Wet op de ondernemingsraad (WOR) wordt in het onderwijs regelmatig van gedachten gewisseld. Daarbij komt het soms voor dat gesprekspartners aan elkaar vragen stellen over wat nu precies in die wet wel of niet is geregeld. Ook in dit advies komt de wet aan de orde. In deze bijlage beschrijven we de wet dan ook op hoofdlijnen zodat de lezer indien nodig direct kan naslaan hoe de WOR in elkaar steekt. We beperken ons bij deze beschrijving tot díe elementen van de WOR die een terugkerend thema vormen bij de discussie over de vormgeving van medezeggenschap in het onderwijs. 6.1 Begrippen Onderneming: elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin krachtens arbeidsovereenkomst of krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht (WOR art. 1 onder c). Om van een onderneming te kunnen spreken moet er een organisatorisch verband zijn: een verband van mensen waarin wordt samengewerkt binnen één structuur van leidinggeven. Het organisatorisch verband moet in de maatschappij als zelfstandige eenheid naar buiten toe optreden. Van geen belang is of dat optreden rechtens zelfstandig is, dan wel dat het verband deel uitmaakt van een groter juridisch geheel. Een filiaal van een grootwinkelbedrijf of een bijkantoor van een bankinstelling zijn organisatorische verbanden, die als zelfstandige eenheden in de maatschappij optreden. Ondernemer: de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die een onderneming in stand houdt (WOR artikel 1 onder d). De ondernemer kan worden aangemerkt als werkgever. Een ondernemer kan diverse ondernemingen in stand houden. Per onderneming is er in beginsel slechts één ondernemer. Ondernemers kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen zijn. De wet maakt geen onderscheid tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen. Iedere rechtspersoon die een onderneming in stand houdt is, in de zin van de WOR, een ondernemer. Bestuurder: hij die alleen dan wel tezamen met anderen in een onderneming rechtstreeks de hoogste zeggenschap uitoefent bij de leiding van de arbeid (WOR artikel 1 onder e). De bestuurder is steeds een natuurlijk persoon. De bestuurder is hij die rechtstreeks de hoogste zeggenschap uitoefent bij de leiding van de arbeid. De bestuurder vertegenwoordigt de ondernemer in het overleg met de OR; hij is de gespreks- en overlegpartner van de OR. Het bestuurdersbegrip van de WOR wijkt af van het begrip bestuurder of bestuurslid, dat in het rechtspersonenrecht bekend is. De bestuurder die de WOR op het oog heeft, behoeft geen lid van het bestuur van de onderneming te zijn. Het kan om de chef van een filiaal of de directeur van een bankkantoor gaan, mits hij de hoogste zeggenschap rechtstreeks uitoefent. Het feit dat hij zelf zijn instructies van hogere functionarissen bijvoorbeeld van leden van bestuur krijgt zodat zijn zeggenschap niet de hoogste is, doet daaraan niet af.

25


6.2 De instelling van ondernemingsraden Ondernemingsraad: De ondernemer die een onderneming in stand houdt waarin in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn, is in het belang van het goed functioneren van de onderneming in al haar doelstellingen verplicht om een ondernemingsraad (OR) in te stellen (WOR artikel 2 lid 1). Bij elke onderneming waar doorgaans 50 personen werken, moet derhalve een Ondernemingsraad (OR) worden ingesteld. De ondernemingsraad is in het systeem van de WOR een lichaam waarmee de ondernemer moet overleggen en dat tegenover hem belangen van de werkzame personen behartigt bij door de ondernemer te nemen beslissingen. De ondernemer die niet verplicht is een OR in te stellen op grond van artikel 2, kan daartoe worden verplicht op grond van de CAO of een regeling van arbeidsvoorwaarden (overheid), dan wel daartoe vrijwillig overgaan (WOR artikel 5a). De op grond van een CAO of publiekrechtelijke regeling ingestelde ondernemingsraad houdt van rechtswege op te bestaan bij het eindigen van de zittingsperiode van de OR, indien op dat moment de CAO of de publiekrechtelijke regeling niet langer tot het instellen van een OR verplicht. Gemeenschappelijke ondernemingsraad De ondernemer die twee of meer ondernemingen in stand houdt waarin tezamen in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn, stelt voor alle of voor een aantal van die ondernemingen tezamen een gemeenschappelijke ondernemingsraad in, indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van de wet (WOR artikel 3 lid 1). Dit artikellid is ook van toepassing ten aan zien van in een groep verbonden ondernemers, die twee of meer ondernemingen in stand houden, waarin tezamen in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn (WOR artikel 3 lid 2). Hiermee onderstreept de wetgever dat de gemeenschappelijke ondernemingsraad vooral bedoeld is voor die ondernemingen die te klein zijn voor het instellen van een ondernemingsraad. Gemeenschappelijke ondernemingsraden onderscheiden zich van groeps- of centrale ondernemingsraden, in die zin dat een gemeenschappelijke OR geen ‘onderliggende’ raden kent. Criterium voor de instelling van een gemeenschappelijke OR is een goede toepassing van de wet. 6.3 De centrale ondernemingsraden en de groepsondernemingsraden Centrale ondernemingsraad De ondernemer die twee of meer ondernemingsraden heeft ingesteld, stelt tevens voor de door hem in stand gehouden ondernemingen een centrale ondernemingsraad (COR) in, indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van deze wet ten aanzien van deze ondernemingen (WOR artikel 33 lid 1). De COR is niet alleen mogelijk wanneer voor iedere in stand gehouden onderneming een OR bestaat. Blijkens artikel 34, vierde lid, kan een COR zijn ingesteld voor ondernemingen, waarvan één of meer niet-OR plichtig is of waar om andere redenen geen raad is ingesteld. Groepsondernemingsraad De ondernemer die meer dan twee ondernemingsraden heeft ingesteld, kan tevens voor een aantal van de door hem in stand gehouden ondernemingen een groepsondernemingsraad instellen (GOR), indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van deze wet ten aanzien van deze ondernemingen (WOR artikel 33 lid 2). Het verschil tussen GOR en COR is er in gelegen dat de instellingsdrempel van een GOR hoger is dan voor een COR. Om een COR in te stellen zijn twee

26


ondernemingsraden voldoende. Voor de instelling van een GOR moeten er ten minste drie raden zijn. Een tweede verschil is dat een COR wordt ingesteld voor alle door de ondernemer in stand gehouden ondernemingen. Een GOR wordt ingesteld voor een aantal ondernemingen van de ondernemer. Artikel 33, derde lid bepaalt dat een groeps- of centrale ondernemingsraad ook kan worden ingesteld in een concern of, zoals de wet dat noemt, in een groep verbonden ondernemers. Tot in een groep verbonden ondernemers worden die ondernemers gerekend waarvan de aandelen in meerderheid door één vennootschap worden gehouden. Zowel de COR als de GOR komen bovenop de bestaande raden te staan; zij kunnen niet fungeren als vervanger voor de ondernemingsraden van de onderliggende ondernemingen. De bevoegdheden van de OR-en gaan, indien het een aangelegenheid betreft van gemeenschappelijk belang, over op de COR of de GOR (WOR artikel 35). Het instellen van commissies Artikel 15 WOR onderscheidt drie commissies. Ten eerste kan de OR een vaste commissie instellen voor de behandeling van de door hem aangewezen onderwerpen, zoals de behandeling van aangelegenheden van bepaalde groepen van personen (bijvoorbeeld van jongeren of vrouwelijke werknemers) of bepaalde onderwerpen. De commissie heeft tot doel werkzaamheden van de ondernemingsraad, voor zover deze het werkterrein van de commissie betreffen, geheel of gedeeltelijk over te nemen teneinde de ondernemingsraad te ontlasten. Aan de vaste commissie kan dan ook door de ondernemingsraad naast het overlegrecht, ook het advies- en instemmingsrecht worden toegekend. Het recht tot procederen kan de ondernemingsraad niet aan een vaste commissie overdragen. Op de tweede plaats kunnen voor onderdelen van de onderneming onderdeelcommissies worden ingesteld. Een onderdeel is ieder afzonderlijk organisatorisch verband dat niet als een zelfstandige eenheid naar buiten treedt. In een onderdeelcommissie kunnen, naast een of meer leden van de ondernemingsraad, uitsluitend in het betrokken onderdeel werkzame personen zitting hebben. Het is niet noodzakelijk dat in de onderdeelcommissie een lid van de ondernemingsraad zitting heeft. Bij toekenning van het overlegrecht wordt tevens het advies- en instemmingsrecht aan de onderdeelcommissie overgedragen. Ook hier geldt dat aan de onderdeelcommissie niet het recht tot het voeren van een procedure kan worden gegeven. Op derde plaats kunnen er nog commissies zijn ter voorbereiding van bepaalde onderwerpen, zoals het voorbereiden van een bepaald advies. Aan de voorbereidingscommissie kan de ondernemingsraad geen rechten en bevoegdheden overdragen. Een voorbereidingscommissie kan derhalve geen formeel overleg voeren met de bestuurder, geen advies uitbrengen en geen instemming geven of weigeren. 6.4 Bijzondere bepalingen voor OR-en bij de overheid In hoofdstuk VII B van de WOR zijn de bijzondere bepalingen voor OR-en bij de overheid opgenomen. Deze houden een inperking in van de advies- en instemmingsrechten van de OR in de publieke sector, welke overigens niet afwijkend zijn van die in de markt- en nonprofit sector. Er zijn twee belangrijke inperkingen van het advies- en instemmingsrecht: • de OR bij de overheid heeft geen adviesbevoegdheid heeft ten aanzien van de voorgenomen benoeming of ontslag van een van de genoemde politieke ambtsdragers • in de overlegvergadering kan niet aan de orde worden gesteld de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch 27


het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voorzover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. Naast de regeling met betrekking tot dit ‘politiek primaat’ geldt voor OR-en van rechtbanken de beperkende bepaling van het ‘rechterlijk’ primaat. Om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de rechtspraak te waarborgen is namelijk bepaald dat onder ‘de aangelegenheden de onderneming betreffende’ niet begrepen is het beleid ten aanzien van de en de uitvoering van de rechterlijke taken als bedoeld in artikel 23 Wet RO. Omdat de overheid als werkgever niet in de SER is vertegenwoordigd, worden de bevoegdheden die de SER in de WOR zijn toegekend, voor de overheidssector uitgeoefend door de minister van Binnenlandse zaken. Het gaat hier om: - ontheffing van de verplichting om een OR in te stellen; - het bij verordening stellen van nadere regels betreffende het reglement van de OR; - instelling, samenstelling en werkwijze van de bedrijfscommissies. Over deze onderwerpen vindt overleg plaats met de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (artikel 46 e). 6.5 De geschillenregeling De WOR maakt onderscheid tussen de algemene geschillenregeling, de regeling met betrekking tot de adviesgeschillen en de regeling met betrekking tot de instemmingsgeschillen. Algemene geschillenregeling In artikel 36 en 36a WOR is de algemene geschillenregeling neergelegd. Deze houdt onder meer in dat verzoeken tot naleving van de wet kunnen worden ingediend bij ten eerste de bedrijfscommissie en aansluitend bij de kantonrechter. Nalevingsverzoeken kunnen specifiek van aard zijn en bijvoorbeeld betrekking hebben op het instellen van de ondernemingsraad, het vaststellen van het reglement, het houden van verkiezingen, het bekendmaken van de agenda en de verslagen van de vergadering. Ze kunnen ook algemener van aard zijn en hebben dan bijvoorbeeld betrekking op het verstrekken van informatie (artikel 31), het betalen van noodzakelijke kosten (artikel 22) etc. Adviesgeschillen In artikel 26 zijn de adviesgeschillen geregeld. De OR kan bij de OK beroep instellen tegen het besluit van de ondernemer indien: • de ondernemer ten onrechte geen advies aan de OR heeft gevraagd; In dit geval kan de OR zich zowel tot de OK wenden op grond van artikel 26, als tot de kantonrechter op grond van artikel 36; heeft de OR reeds een beroep ingesteld bij de OK dan is het verzoek aan de kantonrechter niet ontvankelijk (artikel 36 lid 5) • het besluit van de ondernemer niet in overeenstemming is met het advies van de OR (artikel 25) • het advies van de OR is wel gevolgd maar er later feiten of omstandigheden bekend zijn geworden die, had de OR ze gekend, tot een ander advies hadden geleid. De OK toetst of de belangenafweging van de ondernemer de toets der redelijkheid kan doorstaan. Ze behoort daarbij niet op de stoel van de ondernemer te gaan zitten en hem een ruime mate van beleidsvrijheid te laten. Meer dan een marginale toetsing is aan de

28


OK niet opgedragen. De OK houdt de ondernemer strikt aan de door de wet en het OK zelf verder ontwikkelde regels bij het nemen van zijn besluit. De OK kan de ondernemer de verplichting opleggen het besluit geheel of ten dele in te trekken en de gevolgen daarvan ongedaan te maken, alsmede het verbod opleggen om handelingen te verrichten ten uitvoering van het besluit. Instemmingsgeschillen Artikel 27 lid 4 WOR bepaalt dat indien de ondernemer de instemming van de ondernemingsraad niet heeft verkregen, hij de kantonrechter om toestemming kan vragen voor uitvoering van zijn voornemen, tenzij hij van zijn voornemen afziet. De rechter geeft slechts toestemming indien de weigerende beslissing van de ondernemingsraad onredelijk is of bepaalde zwaarwegende omstandigheden het besluit van de ondernemer vergen. Wordt een voorgenomen besluit door de ondernemer genomen zonder hetzij de instemming van de ondernemingsraad, hetzij de toestemming van de rechter, dan is dat besluit nietig indien de ondernemingsraad schriftelijk daarop een beroep doet. Op de nietigheid moet een beroep worden gedaan binnen één maand nadat de ondernemer zijn besluit heeft meegedeeld of aan de ondernemingsraad is gebleken dat de ondernemer uitvoering of toepassing aan zijn besluit geeft. 6.6 Bevoegdheden De WOR maakt onderscheid tussen algemene en bijzondere bevoegdheden. Algemene bevoegdheden De algemene bevoegdheden van de ondernemingsraad zijn neergelegd in artikel 24, 30, 31, 31a en 31b van de WOR. De artikelen 31 tot en met artikel 31c betreffen de informatieplicht van de OR. De OR heeft recht op actuele basisinformatie over de structuur en de organisatie van de onderneming en de rechtspersoon die de OR in stand houdt (artikel 31, tweede lid WOR). Voorts moet de onderneming ten minste twee maal per jaar uitvoerige informatie verschaffen over het financieel-economisch ondernemingsbeleid (artikel 31a) en ten minste eenmaal per jaar over het sociale ondernemingsbeleid (artikel 31b en 31c). Deze informatie dient in een of meer overlegvergaderingen te worden besproken (artikel 24). Naast het recht op genoemde informatie, die de ondernemer uit eigen beweging dient te geven, heeft de OR nog een actief informatierecht. Als de OR daarom vraagt, moet de ondernemer alle inlichtingen en gegevens verstrekken die de OR voor zijn taak redelijkerwijze nodig heeft (artikel 31, eerste lid). Overigens, elders in de WOR (artikel 25, derde lid, artikel 27, tweede lid en artikel 30 , derde lid) alsmede in andere wetgeving zijn specifieke informatierechten voor de OR neergelegd. Op grond van artikel 30 heeft de ondernemingsraad het recht advies uit te brengen over de benoeming of ontslag van een bestuurder. Het adviesrecht heeft uitsluitend betrekking op degene(n) de de hoogste zeggenschap in de onderneming uitoefent(en). Bijzondere bevoegdheden De bijzondere bevoegdheden (advies- en instemmingsbevoegdheden) van de OR zijn neergelegd in artikel 25 en 27. Artikel 25 regelt het adviesrecht van de OR bij ingrijpende maatregelen op juridisch, economisch en organisatorisch gebied. Het eerste lid van artikel 25 WOR bevat een limitatieve opsomming van de besluiten die tot het adviesrecht van de OR behoren. De OR kan bij de OK beroep instellen tegen het besluit van de ondernemer. Artikel 27 eerste lid bevat een limitatieve opsomming van de besluiten over systemen of regelingen waaraan de OR instemming moet worden gevraagd. Instemmingsrecht

29


betekent dat de ondernemer zijn besluit niet mag uitvoeren zolang de ondernemingsraad geen instemming aan de voorgelegde regeling heeft gegeven. Het instemmingsrecht van de OR is een subsidiair recht. Het komt hem niet toe als de materie waarop het recht betrekking heeft, bij CAO inhoudelijk is geregeld. Dat is het geval als: - de CAO de regeling zélf bevat en daarmee geen nadere uitwerking aan het overleg in de OR overlaat (de CAO regelt het onderwerp uitputtend); - de CAO een gedeeltelijke regeling bevat, maar deze niet operationeel kan zijn zonder nader overleg tussen werkgever(s) en bond(en). Met de inhoudelijke regeling in een CAO is die door een publiekrechtelijke orgaan gelijkgesteld. 6.7 Faciliteiten De faciliteiten van de OR zijn neergelegd in de artikelen 17, 18 en 22 WOR. Voorzieningen De ondernemer is verplicht de OR en zijn commissies en de secretaris van de raad het gebruik toe te staan van de voorzieningen die zij voor het verrichten van hun werkzaamheden nodig hebben. Voorts dient de ondernemer raadpleging van het personeel door de OR of een van zijn commissies mogelijk te maken. De vergaderingen van de OR en zijn commissies worden zoveel mogelijk in werktijd gehouden. Tijd voor overleg, scholing en vorming De ondernemer is verplicht de leden van de OR en zijn commissies een door de ondernemer en OR gezamenlijk vast te stellen aantal uren per jaar (in werktijd) de gelegenheid te bieden voor onderling beraad en overleg met andere personen. Als minimumnorm formuleert de WOR 60 uur per jaar voor overleg. De leden van de OR en de leden van de vaste en onderdeelcommissies van de OR hebben een zelfstandig recht op vorming en scholing. Het aantal dagen vorming en scholing voor leden van de OR kan niet minder zijn dan 5 per jaar. Artikel 46a bepaalt dat elke onderneming die verplicht is een ondernemingsraad in te stellen moet bijdragen aan de scholing en vorming van OR-leden. De SER legt bij de verordening jaarlijks een heffing op ter bevordering van de scholing en vorming. Kosten De kosten van de OR komen ten laste van de ondernemer. In een aantal artikelen wordt dit met betrekking tot de daarin geregelde faciliteiten uitdrukkelijk vermeld bijvoorbeeld in artikelen 17 en 18 (gebruik van voorzieningen, overleg in arbeidstijd met behoud van loon, scholing&vorming). In artikel 22 wordt aangegeven dat de overige kosten ook voor rekening van de ondernemer komen. De OR kan bijvoorbeeld deskundigen uitnodigen tot het bijwonen van de vergadering van de OR of een deskundige verzoeken een advies uit te brengen. De kosten daarvoor komen alleen dan ten laste van de ondernemer indien deze vooraf in kennis is gesteld van de te maken kosten. Ook voor de kosten van procedures van de OR geldt dat zij in beginsel ten laste van de ondernemer komen, indien de ondernemer vooraf in kennis is gesteld van de te maken kosten. 6.8 Medezeggenschap in kleine ondernemingen Medezeggenschap in kleine ondernemingen, dat zijn ondernemingen met doorgaans minder dan 50 werknemers, wordt in de WOR langs twee figuren geregeld. Ten eerste is er de regeling voor ondernemingen met 10 tot 50 werknemers waar geen ondernemingsraad is ingesteld. Hiervoor geldt de verplichting om een personeelsvertegenwoordiging in te stellen als de meerderheid van de werknemers dit wenst. Ten tweede geldt voor

30


ondernemingen met 10 tot 50 werknemers, waar geen ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging is ingesteld, voor de ondernemer de verplichting om ten minste tweemaal per jaar met de werknemers in een personeelsvergadering bijeen te komen. De personeelsvertegenwoordiging Artikel 35c, eerste en tweede lid bepalen het volgende. In ondernemingen met tenminste 10, maar minder dan 50 werknemers, waarvoor geen ondernemingsraad is ingesteld, kan de ondernemer vrijwillig een personeelsvertegenwoordiging instellen. Hij is daartoe verplicht als en zolang een collectieve arbeidsovereenkomst of een publiekrechtelijke regeling van arbeidsvoorwaarden dit voorschrijft. De ondernemer is ook verplicht een personeelsvertegenwoordiging in te stellen als de meerderheid van de in de onderneming werkzame personen dit verzoekt. De bevoegdheden van de personeelsvertegenwoordiging zijn beperkt. Zo is er instemmingsrecht met betrekking tot de regeling van de werktijden, de regeling van de arbeidsomstandigheden, het ziekteverzuim en het reïntegratiebeleid. Adviesrecht bestaat over voorgenomen besluiten van de ondernemer die kunnen leiden tot het verlies van de arbeidsplaatsen of tot een belangrijke verandering van de arbeid of de arbeidsvoorwaarden van tenminste een vierde van de in de onderneming werkzame personen. Aangenomen mag worden dat de wetgever een aantal belangrijke bevoegdheden niet expliciet geregeld heeft, omdat zij kunnen worden afgeleid uit het systeem van de WOR. Zo kunnen omvang en inhoud van de taak van de personeelsvertegenwoordiging worden ontleend aan artikel 2, lid 1 van de WOR: het plegen van overleg met de ondernemingsleiding en het vertegenwoordigen van de werknemers ‘in het belang van het goed functioneren van de onderneming in al haar doelstellingen.’ Met andere woorden, de personeelsvertegenwoordiging is niet alleen bevoegd om overleg te plegen over de personele gevolgen van ondernemingsbesluiten, maar ook over de inhoud van die besluiten zelf. Ook in ondernemingen met minder dan 10 werknemers kan de ondernemer een personeelsvertegenwoordiging instellen (artikel 35d ). Hij is daartoe verplicht als en zolang een collectieve arbeidsovereenkomst of een publiekrechtelijke regeling van arbeidsvoorwaarden dit voorschrijft. De bevoegdheden zijn echter minimaal. Er is namelijk alleen instemmingsrecht met betrekking tot werktijdenregelingen en regelingen betreffende arbeidsomstandigheden, ziekteverzuim en reïntegratiebeleid. Personeelsvergadering Voor ondernemingen waar ten minste 10 maar minder dan 50 personen werken, en waarvoor geen ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging is ingesteld, geldt de wettelijke verplichting tot het houden van personeelsvergaderingen (artikel 35b en 36a WOR). De personeelsvergadering is een bijeenkomst van de bestuurder met het voltallige personeel die ten minste tweemaal per jaar moet worden gehouden. In deze vergaderingen overleggen bestuurder en werknemers over onderwerpen die de onderneming en de positie van de werknemers betreffen. Daarnaast informeert de bestuurder zijn werknemers over de algemene gang van zaken van de onderneming en vraagt hij de personeelsvergadering advies over voorgenomen besluiten met belangrijke personele gevolgen. Het niet opvolgen van het advies heeft geen rechtsgevolgen. 6.9 Ontheffing De SER kan ingevolge artikel 5 aan een ondernemer die op grond van artikel 2 van de WOR verplicht is een ondernemingsraad in te stellen, ontheffing te verlenen van die verplichting. Voorwaarde is dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de

31


instelling van een ondernemingsraad in strijd met een goede toepassing van de WOR doet zijn. De SER stelt de vakorganisaties, bedoeld in artikel 9, tweede lid, onder a, in de gelegenheid te worden gehoord. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat slechts zeer zelden een ontheffing is verleend. Tegen het besluit van de SER omtrent het verlenen van de ontheffing is op grond van artikel 4 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie beroep mogelijk bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Beroep kan worden ingesteld door de ondernemer indien de SER weigert een ontheffing te verlenen. Verleent de SER wel een ontheffing, dan kunnen belanghebbenden (vakorganisaties en de in de onderneming werkzame personen) daartegen beroep instellen. Is in de betreffende onderneming reeds een ondernemingsraad ingesteld, dan is ook de ondernemingsraad belanghebbende. Op grond van artikel 46d onder c wordt bij de overheid de bevoegdheid van de SER uitgeoefend door de Minister van Binnenlandse Zaken. Tegen het besluit van de Minister kan op grond van artikel 8 van de Algemene wet bestuursrecht beroep mogelijk bij de bestuursrechter. Tegen de uitspraak van de bestuursrechter is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State. 6.10 SER-advies december 2003 en wetsvoorstel voorjaar 2004 De Wet op de ondernemingsraden is in 1998 gewijzigd. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is toegezegd dat na vier jaar een evaluatie zou worden gehouden. In zijn brief van 7 februari 2003 (kamerstuk 28 792 nr, 2) doet de minister van SZW het kabinetsstandpunt toekomen naar aanleiding van de evaluatie van de WOR. Dit standpunt is voorgelegd aan de SER voor advies, waarbij de SER tevens is gevraagd te adviseren over een eventuele Kaderwet Ondernemingsraden. Het (verdeelde) SERadvies is op 19 december 2003 uitgebracht. In het advies gaat de raad in op de inhoud en vormgeving van de medezeggenschap van werknemers, zoals deze is geregeld in de Wet op de ondernemingsraden (WOR). De raad geeft zijn zienswijze op een groot aantal onderwerpen. In deze samenvatting richten we ons op de voorstellen ten aanzien van het afwijken respectievelijk uitbreiden van wettelijk bepaalde OR-bevoegdheden: Afwijken van OR-bevoegdheden: incidenteel De raad vindt dat een OR ad hoc moet kunnen afzien van de uitoefening van een adviesof instemmingsbevoegdheid op een moment dat de aard van een door de ondernemer voorgenomen besluit en de gevolgen hiervan voor werknemers in voldoende mate kenbaar zijn. In de praktijk komt dit reeds voor. Een wettelijke regeling die de rechtsgevolgen hiervan regelt komt volgens de raad tegemoet aan de behoefte van de ondernemer aan rechtszekerheid. Hij bepleit verder in de WOR een bepaling op te nemen die de rechtsgeldigheid van een ondernemingsovereenkomst over toepassing van het adviesof instemmingsrecht buiten twijfel stelt. Ook stelt hij voor het mogelijk te maken dat bij een ‘meerpartijenovereenkomst’ tussen ondernemer, centrale ondernemingsraad, groepsondernemingsraden en ondernemingsraden ad hoc dan wel structureel afspraken kunnen worden gemaakt over het toedelen van bevoegdheden aan medezeggenschapsorganen op verschillende niveaus binnen een concern. In het verlengde hiervan bepleit hij in de wet een opening te bieden voor een flexibele toedeling van bevoegdheden aan medezeggenschapsorganen die betrokken zijn bij een business unit en de daarin samenwerkende vennootschappen. Een wettelijke maximering van de duur van de ondernemingsovereenkomst acht de raad niet nodig. Het kan aan ondernemer en OR zelf worden overgelaten voor welke duur de overeenkomst zal gelden.

32


Afwijken van OR-bevoegdheden: structureel De raad als geheel erkent dat het voor OR en ondernemer van belang is de medezeggenschap vorm en inhoud te geven op een wijze die passend is voor hun situatie. Met het oog op de diversiteit in arbeidsorganisaties en de aard van het werk dient het wettelijke kader voldoende flexibel te zijn. Over de concrete voorstellen en vragen van het kabinet over ‘beperking van de wettelijke bevoegdheden van de OR bij ondernemingovereenkomst’, over ‘vormgeving van de medezeggenschap’ en over ‘een opzet van de WOR als kaderwet’, wordt binnen de raad uiteenlopend gedacht. Uitbreiding bevoegdheden OR Het kabinet ziet geen reden de OR op basis van de WOR meer bevoegdheden toe te kennen en vraagt hierover de mening van de raad. Een deel van de raad (de werknemersleden) stelt vast dat de uitkomsten van de evaluatie van de WOR geen overtuigend argument bieden voor het achterwege laten van enigerlei uitbreiding van de wettelijke bevoegdheden van de OR. Dit deel van de raad acht een inhoudelijke benadering aangewezen bij de vraag of er aanleiding is tot uitbreiding van de wettelijke bevoegdheden van de OR. Aard en doelstelling van de medezeggenschap brengen volgens dit deel van de raad mee dat de OR betrokken behoort te worden bij het ondernemingsbeleid dat ziet op a) ontwikkeling en voortbestaan van de onderneming en de werkgelegenheid binnen de onderneming en b) collectieve regelingen betreffende de positie van de werknemers en de voorwaarden en omstandigheden waaronder zij de arbeid in de onderneming verrichten. Daarnaast moet de OR beschikken over een instrument dat hem in staat stelt op te treden als zich een impasse in de besluitvorming van de ondernemer voordoet of grond bestaat voor het vermoeden dat het beleid van de ondernemer in strijd is met fundamentele beginselen van verantwoord ondernemerschap. Een ander deel van de raad (de ondernemersleden en de kroonleden) deelt de zienswijze van het kabinet dat er geen reden is de OR op basis van de WOR meer bevoegdheden toe te kennen. In de loop der jaren zijn de bevoegdheden van de OR reeds aanzienlijk uitgebreid. Dit geldt in het bijzonder voor het adviesrecht en het instemmingsrecht. Ook de bevoegdheden van de OR in andere regelgeving dan de WOR zijn met de jaren aanzienlijk uitgebreid. Al met al beschikt de OR naar de mening van dit deel van de raad over een ruim arsenaal van wettelijke bevoegdheden, die de OR in staat stellen tot effectieve medezeggenschap. In dit kader is mede van belang dat uit evaluatieonderzoek blijkt dat ook de meeste OR-en vinden dat zij over ruim voldoende bevoegdheden beschikken. Verdere uitbreiding van de wettelijke bevoegdheden zal voor ondernemers leiden tot meer regeldruk en administratieve lasten en een negatieve invloed hebben op de concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen. Tot slot wijst dit deel erop dat de raad over verschillende voorstellen tot uitbreiding van bevoegdheden reeds eerder verdeeld heeft geadviseerd en dat de wetgever daarover na uitvoerig debat nog in 1998 een standpunt heeft ingenomen. Dit raadsdeel acht hernieuwde discussie over uitbreiding van bevoegdheden van de OR op die punten ook om die reden niet opportuun. Wetsvoorstel: WOR wordt WMW Eind mei 2004 heeft het kabinet kenbaar gemaakt de kwaliteit van de medezeggenschap te verbeteren door meer maatwerk mogelijk te maken, door de betrokkenheid van de OR te stimuleren en de regelgeving eenvoudiger en toegankelijker te maken. De WOR wordt vervangen door de Wet medezeggenschap werknemers (WMW). Volgens het kabinet kan niet worden volstaan met een wijziging van de WOR, maar verdient een nieuwe wet de voorkeur. Het wetsvoorstel is voor advies naar de Raad van State gestuurd. De huidige wet is volgens het kabinet inmiddels door de opeenvolgende veranderingen te ingewikkeld en te ontoegankelijk geworden. Werknemers en werkgevers krijgen meer

33


vrijheid om in CAO’s af te wijken van de wettelijk verplichte structuur van de medezeggenschap. Zij kunnen dan zelf afspreken hoe de medezeggenschap in de onderneming vorm krijgt. Zo is een concern dat uit verschillende bedrijven bestaat of een bedrijf met verschillende bedrijfsonderdelen niet langer verplicht een COR of GOR in te stellen. Wel blijft de huidige regel gelden dat een OR moet worden ingesteld bij vijftig of meer werknemers. Ook bij een kleiner aantal werknemers is het mogelijk een ondernemingsraad in te stellen. De nieuwe wet biedt net als de oude wet, de mogelijkheid om met instemming van de ondernemer de OR meer bevoegdheden te geven. De nieuwe wet maakt het ook mogelijk met instemming van de OR meer bevoegdheden te geven dan is voorgeschreven. De nieuwe wet maakt het ook mogelijk met instemming van de OR de bevoegdheden van de OR te beperken. De verkiezingen van ondernemingsraden worden vereenvoudigd en vinden voortaan in één bepaalde week plaats. Naar verwachting leidt dit tot meer aandacht voor de verkiezingen waardoor de belangstelling voor het werk van de OR zal toenemen. Dit kan bovendien de naleving van de wet bevorderen.

34


7. Overzicht: verschillen WOR en WMO

Tussen de Wet op de ondernemingsraden en de Wet medezeggenschap onderwijs bestaan op onderdelen belangrijke verschillen. Deze hebben niet alleen betrekking op de advies- en instemmingsrechten, maar ook op zaken als: wie geldt als werkgever en hoe kan de medezeggenschapstructuur worden vormgegeven. Omdat deze verschillen een rol spelen bij het debat over de medezeggenschap in het primair onderwijs, besteden we er in deze bijlage uitgebreider aandacht aan. In het onderstaand schema staan de belangrijkste verschillen samengevat. WOR

WMO

Wat geldt als (arbeids-)organisatie?

De onderneming: zelfstandig naar buiten toe opererende eenheid

De school: het brinnummer

Wie geldt als bestuurder?

Degene die de hoogste zeggenschap uitvoert bij het leidinggeven aan arbeid

Het bevoegd gezag; mandatering van overleg met MR mogelijk (via statuten en directiestatuut)

Onderscheid tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke sferen?

Ja, beperking v.w.b. het primaat van Nee, met uitzondering van de de politiek resp. de rechterlijke geschillenregeling en de macht afwijkingsmogelijkheid

Kunnen ondernemers desgewenst gezamenlijk vormgeven aan de medezeggenschapstructuur?

Ja, via het concept ‘een in een groep verbonden ondernemers’

Instellingscriteria medezeggenschapsorgaan

Iedere school moet een MR hebben Bij 50 personeelsleden is OR (regel respectievelijk verplicht. Bij lager aantal: bekostigingsvoorwaarde) personeelsvergadering (niet verplicht bij minder dan 10 werknemers). Criteria kunnen worden overruled via CAO of publiekrechtelijke regeling. Vrijwillige instelling OR of PV door ondernemer mogelijk.

Medezeggenschap op het naasthogere organisatorische niveau

Centrale Ondernemingsraad: voor twee of meer ondernemingen bij één ondernemer. Groepsondernemingsraad: voor een aantal van de ondernemingen van de ondernemer (minimaal 3).

Nee

Gemeenschappelijke medezeggenschapsraad: kan worden ingesteld voor een aantal van of alle de door het bevoegd gezag beheerde scholen; wordt in ieder geval ingesteld als de MR-en in kwestie dit wensen

Geschillenregeling

• • •

Bedrijfscommissie Kantonrechter Ondernemingskamer

•

Geschillencommissies naar openbaar & bijzonder en vwb bijzonder tevens naar denominatie

Bevoegdheden

• •

Algemeen Bijzonder

• •

•

Geen bevoegdheid t.a.v. onderwijsinhoudelijke aangelegenheden

•

Algemeen: gehele raad Bijzonder: voor gehele raad en per geleding Instemmingsrecht raad t.a.v. onderwijsinhoudelijke aangelegenheden

Faciliteiten

Gebruik van voorzieningen Tijd voor overleg en scholing & vorming Kosten voor rekening ondernemer

Gebruik van voorzieningen Tijd voor scholing

35


8. Geraadpleegde literatuur

ABOP/NGL, Een WOR voor het onderwijs; proeve van een wetsvoorstel dat de medezeggenschap van het onderwijspersoneel regelt in de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Amsterdam/Dordrecht, 1994. Adviescommissie Medezeggenschap, WMO – waarborg voor gelijkwaardigheid. 1996. Brekelmans, F.H.J.G. & Noorlander, C.W., Bovenbestuurlijke medezeggenschap per convenant.Een juridisch onderzoek naar de mogelijkheid van bovenbestuurlijke medezeggenschap per convenant in het kader van de samenwerkingsverbanden-WSNSen VO-VSO. Utrecht/Amsterdam, 2001. Heijden, P.F. van der, Rood’s Wet op de ondernemingsraden. Bewerkt door P.F. van der Heijden, Deventer 2004. ITS/Regioplan, Werking van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992. 1997. Landelijke Geschillencommissie voor het openbaar onderwijs, Notitie Evaluatie WMO. 1996. Ministerie van OCW, Startnotitie; verkenningen op hoofdlijnen van de modernisering medezeggenschap personeel PO, VO, BVE en van de versterking van de medezeggenschapspositie van ouders en leerlingen. OCW, Zoetermeer, juli 1999. Ministerie van OCW, Uitwerkingsnotitie lumpsum primair onderwijs. OCW, Den Haag, januari 2004 Ministerie van OCW, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in Kerncijfers 2003. OCW, Zoetermeer, 2002. NABS, Modernisering medezeggenschap – gedeeld / ongedeeld. Congresbundel. NABS, Den Haag, 2002. NVOR, Reader medezeggenschap in het onderwijs (deel I en II). Opgesteld voor de leden van de werkgroep medezeggenschap van de NVOR, Utrecht, 2001. Onderwijsraad, Wetsvoorstellen modernisering medezeggenschap. Onderwijsraad, Den Haag, 2002. Schoonhoven, R., van & F.H.J.G. Brekelmans, ‘CAO of niet-CAO: naar een beter model van arbeidsvoorwaardenvorming in het onderwijs.’, preadvies NVOR , Den Haag 1996. Smit, F. (red.), Medezeggenschap op de universiteit – Dwangbuis of maatwerk? ITS, Nijmegen, 2001. Vink, F.W.H., Inzicht in de ondernemingsraad. Een toelichting bij de Wet op de ondernemingsraden. Den Haag 2003.

36


9. Lijst met gebruikte afkortingen

BBWO BZA CAO DGO GMR COR GOR MR OK OR PMR PO Rpbo VO WEC WHW WMS WMW WOR WPO WMO WVO

besluit ziekte en arbeidsongeschiktheid voor onderwijspersoneel primair en voortgezet onderwijs besluit bovenwettelijke werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel primair en voortgezet onderwijs onderwijs collectieve arbeidsovereenkomst decentraal georganiseerd overleg gemeenschappelijke medezeggenschapsraad centrale ondernemingsraad groepsondernemingsraad medezeggenschapsraad ondernemingskamer ondernemingsraad personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad primair onderwijs rechtpositiebesluit onderwijspersoneel voortgezet onderwijs wet op de expertisecentra wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek wet medezeggenschap scholen wet medezeggenschap werknemers wet op de ondernemingsraden wet op het primair onderwijs wet medezeggenschap onderwijs wet op het voortgezet onderwijs

37


10. De Expertgroep

De Expertgroep bestaat uit de volgende leden:

Mr drs. F.H.J.G (Frans) Brekelmans, bestuursadviseur bij de Algemene Onderwijsbond en is tevens verbonden aan de Vrije Universiteit te Amsterdam (afdeling Staats- en Bestuursrecht). Mr J.J.M. (Jos) van Elderen, sinds 1986 werkzaam bij de Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag, vanaf 1995 in de functie van Coördinator Maatwerk. Hij is daarnaast lid van de Raad van Toezicht CVO-Utrecht. Begin 1982 voltooide hij zijn studie rechten met een scriptie over de toenmalige Wet Medezeggenschap Onderwijs; sindsdien publiceert hij regelmatig over bestuurlijkjuridische thema’s in het onderwijs. Dhr. R. (Rob) Limper, directeur bij de Vereniging voor Openbaar Onderwijs (VOO). Hij was betrokken bij de onderhandelingen over de WMO. Sinds 1994 maakt hij tevens deel uit van de Landelijke Geschillen Commissie openbaar onderwijs inzake medezeggenschap.

Ambtelijk secretaris van de groep is: Mw. dr. R. (Renée) van Schoonhoven, werkzaam als senior beleidsadviseur bij Actis Advies, tevens onderzoeker bij het Max Goote Kenniscentrum BVE van de Universiteit van Amsterdam. Ze is betrokken bij diverse projecten in onder meer het vmbo, praktijkonderwijs en in de bve-sector.

38

BIJLAGEN. - bij advies Expertgroep Medezeggenschap PO. Bijlagen

Recommend Documents