Betreft Voorlichtingsavond overdracht rijkstaken aan gemeenten inzake jeugdzorg en AWBZ

Betreft Voorlichtingsavond overdracht rijkstaken aan gemeenten inzake jeugdzorg en AWBZ Plaats: Harlingen, Hotel Zeezicht Adres; Zuiderhaven 1, 8861 CJ Harlingen Tijdstip: donderdag 28 maart 2013 om 18.30 uur

Geachte collegeleden en raadsleden van de gemeenten in noordwest Fryslân, Geachte leden van de politieke partijen actief in de gemeenten in noordwest Fryslân, en andere belangstellenden !

In de prachtige serre van dit mooie en gezellige hotel Zeezicht in Harlingen komen op uitnodiging van de VVD en de PvdA afdeling Harlingen op DONDERDAG 28 MAART 2013 om 18.30 uur mevrouw Natalie Jonkers van VWS en mevrouw Dorien van Petersen van de VNG speciaal aan gemeentelijke bestuurders en raadsleden in noordwestelijk Fryslân en andere belangstellenden uitleggen wat er aan Jeugdzorg en uit de AWBZ wordt overgeheveld naar de gemeenten per 2015 en wat er aan specifieke uitkeringen, decentralisatie en integratie-uitkeringen in het sociaal domein wordt vereenvoudigd en hoe onze gemeenten zich daar nu al op kunnen voorbereiden. Daarbij zal ook betrokken worden dat in onze regio op dit moment de discussie over een herindeling van gemeenten in april in een besluitvormende fase zal belanden. Vandaar dat VWS en de VNG zich veel moeite hebben getroost te uwen gerieve nog in de maand maart 2013 deze bijeenkomst plaats te laten vinden. De te verstrekken informative zal bestuurlijk gericht zijn om als gemeentebestuur de juiste afwegingen te

maken en tot een goede beslissing te komen om deze decentralisatie voor onze region goed te laten verlopen. Gaarne nodigen het bestuur van de VVD en de PvdA Harlingen daartoe à priori alle collegeleden en raadsleden uit om deze avond bij te wonen. Uiteraard zijn ook andere belangstellenden die kennis willen opdoen om een bijdrage te leveren in hun gemeente aan de gedachtenbepaling over deze overdracht van taken van het rijk naar de gemeenten van harte welkom. Maak van deze avond een succes en komt in groten getale om u te laten informeren uit de eerste hand over wat de bedoelingen zijn van het rijk! Voor de genodigden bestaat de gelegenheid vooraf nog een eenvoudige maaltijd te genieten. Indien u dit wenst verzoeken wij u dit voor maandag 25 maart te melden op het hieronder vermelde mailadres. Hotel Zeezicht en het bestuur van de VVD Harlingen bieden u deze avond met genoegen twee koppen koffie aan. Uiteraard zijn er ook andere consumpties verkrijgbaar, maar dat geschiedt voor eigen rekening. De avond zal uiterlijk om acht uur worden beëindigd, zodat de spreeksters nog een beetje op tijd thuis kunnen komen. In verband met de voorbereidingen in de zaal stelt het bestuur het op prijs als u per mail op het adres [email protected] uw komst wilt melden, zo mogelijk voor maandag 25 maart 2013. Hartelijke groeten en van harte welkom, Het afdelingsbestuur van de VVD Harlingen en de PvdA Harlingen

Mevrouw Mr Natalie Jonkers is werkzaam als Projectleider Transitie Jeugdzorg bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en voorzitter van het Transitiebureau Jeugd ter ondersteuning van gemeenten en als zodanig ook belast met de kennisdeling onder meer door voorlichtingsbijeenkomsten als deze. Aanvankelijk werkzaam voor de IND op het gebied van de Koppelingswet en gezinsherenigingsbeleid trad zij in 1995 in dienst van het Ministerie van Justitie (NIDOS EN LWI’s) en is zij vanaf 2007 werkzaam voor VWS aanvankelijk als beleidsmedewerker en plv afdelingshoofd van het toenmalige Ministerie voor Jeugd en Gezin belast met het formuleren van een kabinetsstandpunt over een toekomstig jeugdstelsel uitvloeiend in de Kabinetsvisie Perspectief voor Jeugd en Gezin. Sedert maart 2011 is zij belast met de implementatie van de transitie jeugdzorg. Mevrouw Dorien van Peterson is werkzaam sedert 2001 als beleidsmedewerker voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op het gebied van dienstverlening en informatiebeleid voor burger en bestuur waaronder inmiddels sedert 2012 ook de transitie jeugdzorg valt. Zij studeerde bestuurskunde aan de Erasmusuniversiteit te Rotterdam (2001). Het is zinvol voor deze informatie avond ook de website van de transitie jeugdzorg te hebben bekeken. U vindt deze website op http://www.voordejeugd.nl/helpdesk/ondersteuning/ondersteuninggemeenten Als bijlage bij deze uitnodiging vindt u de Eerste rapportage van de Transitiecommissie Stelselherziening jeugd (TSJ) ingesteld door Rijk, VNG en IPO en de recente brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de zogenaamde Decentralisatiebrief van 19 februari jongstleden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voor een goede inbedding van de te verstrekken informatie door de beide spreeksters is het zinvol kennis te dragen van deze stukken en de website.

Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd Eerste rapportage

januari 2013

De Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd is een onafhankelijke commissie ingesteld door de Rijksoverheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Inter Provinciaal Overleg om de voortgang van de decentralisatie van alle jeugdhulp naar gemeenten te volgen.

Postbus 556 2501 CN Den Haag T (070) 376 54 45 E [email protected]

1. Eerste bevindingen Voor u ligt de eerste rapportage van de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (hierna: TSJ). De TSJ is in september 2012 geïnstalleerd en heeft tot taak het volgen van de voorbereiding op de overdracht van de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp1 aan gemeenten, zodat tijdig voldoende maatregelen kunnen worden genomen om risico’s te beheersen. In het bijzonder kijkt de TSJ daarbij naar de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Sinds haar instelling op 28-9-2012 heeft de TSJ zich een beeld gevormd van de stand van zaken van de decentralisatie van de jeugdhulp en heeft de TSJ een werkwijze bepaald die ze wil volgen om in de komende jaren de voortgang van de decentralisatie jeugd te monitoren. Hierbij is het eerste uitgangspunt voor de TSJ dat transitie en transformatie onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Daar waar de transitie op 1-1-2015 moet zijn afgerond, is de transformatie een doorlopend proces. Een verantwoorde transitie is een voorwaarde om tot een transformatie van ondersteuning en zorg aan jeugdigen en gezinnen te komen. Andersom geldt ook dat de transformatie essentieel is om de transitie succesvol te maken. Alleen al de financiële opgave voor gemeenten maakt dit duidelijk: de transitie gaat gepaard met een korting op het budget, die voor een deel is op te vangen door dure zorg te voorkomen en hulp anders in te richten. Een tweede uitgangspunt is dat de TSJ vanuit haar taakopvatting kijkt naar wat gemeenten (moeten) doen en van daaruit of gemeenten daartoe in staat worden gesteld. Vanuit dit uitgangspunt heeft de TSJ de afgelopen maanden vooral gekeken of en hoe gemeenten in staat worden gesteld invulling te geven aan het transitieproces. De bevindingen in deze rapportage beperken zich hiermee tot het organisatorische kader van de decentralisatie op landelijk niveau en niet zozeer op de voorbereiding op de implementatie op lokaal niveau. Vanzelfsprekend zal de nadruk in het decentralisatieproces en daarmee de blik van de TSJ steeds meer verschuiven naar gemeenten en andere (lokale) actoren en neemt de focus op de taken van het Rijk af. Een overkoepelend planningsdocument voor de decentralisatie zal hieraan zeker bijdragen, evenals het feit dat de TSJ inmiddels haar werkwijze heeft kunnen bepalen. De belangrijkste opgave van de TSJ is de voortgang van de decentralisatie te monitoren. Als instrument daarvoor ontwikkelt de TSJ een zogeheten stelselmeter. Deze meter is niet alleen bedoeld om op landelijk niveau de stand van zaken te kunnen beoordelen. De TSJ wil de stelselmeter nadrukkelijk ook laten functioneren als hulpmiddel voor gemeenten. De stelselmeter biedt een goede basis om gericht informatie over de voortgang van de transitie te verzamelen. De TSJ heeft zorgen over de voortgang van de decentralisatie jeugd. Het besluit om alle jeugdhulp te decentraliseren naar gemeenten is opgenomen in het regeerakkoord van het kabinet Rutte I (oktober 2010). Uitgaande van de inwerkingtreding per 1-1-2015 verschijnt de eerste rapportage van de TSJ halverwege het beschikbare tijdpad. Feitelijk is er nog minder dan 2 jaar beschikbaar: overdracht per 1-1-2015 betekent namelijk dat de tweede helft van 2014 alles ‘uitvoeringsgereed’ moet zijn: jeugdhulp moet dan al zijn ‘ingekocht’ voor 2015, uitvoeringsorganisaties moeten zijn ingericht en toeleidingsystemen moeten duidelijk zijn en gecommuniceerd naar jeugdigen, gezinnen en verwijzers. De TSJ constateert dat de afgelopen twee jaar onvoldoende voortgang is geboekt. Niet alleen bij de landelijke kaderstelling, maar ook bij de facilitering van gemeenten om invulling te kunnen geven aan het transitie- en transformatieproces.

1 De term ‘jeugdhulp’ gebruikt de TSJ als verzamelnaam voor de huidige jeugd- en opvoedhulp, de jeugd-ggz, jeugd-lvg, jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd - Eerste rapportage -

1

Zorgen over de voortgang komen tot uitdrukking op 3 belangrijke thema’s: 1)

sturing op het transitieproces;

2)

inzicht in de opgave;

3)

continuïteit van zorg.

Sturing op transitieproces Met de Bestuursafspraken 2011-2015 naar aanleiding van het regeerakkoord van het kabinet Rutte I hebben de bestuurspartners Rijk, Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en Interprovinciaal Overleg (IPO) zich gezamenlijk verantwoordelijk gesteld voor het decentralisatieproces. Voorts heeft de Rijksoverheid vanuit haar stelselverantwoordelijkheid een bijzondere taak voor het welslagen van de decentralisatieoperatie. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van de bestuurspartners heeft er tot op dit moment niet toe geleid dat de juridische, bestuurlijke en financiële kaders voor de decentralisatie helder zijn. Het afgelopen jaar heeft landelijk de totstandkoming van het concept wetsvoorstel Jeugd centraal gestaan. Dit heeft echter nog niet tot een gedragen concept wetsvoorstel geleid. Ook ontbreekt het op dit moment aan een overkoepelend planningsdocument. Hierdoor is onduidelijk wie, wanneer, op welk niveau, welke maatregelen, besluiten of projecten oppakt om de decentralisatie te verwezenlijken. Er is sprake van verschillende programma- en projectorganisaties, er wordt dubbel werk verricht, er is geen taakverdeling afgesproken tussen de overheden en partners, kritieke tijdpaden zijn niet inzichtelijk en landelijke, lokale en regionale trajecten zijn niet op elkaar afgestemd. Voorts constateert de TSJ dat met zorgverzekeraars en veldpartijen, zoals cliëntenorganisaties, beroepsverenigingen, koepelorganisaties van uitvoerders etc., nog geen samenwerkingsafspraken zijn gemaakt op welke onderdelen deze partijen een rol spelen en aangesproken kunnen worden op hun bijdragen. De TSJ acht het vooral de rol van de VNG om, als koepelorganisatie van de gemeenten als toekomstige opdrachtgevers van ‘jeugdhulpsector’, actief in te zetten op afspraken met genoemde veldpartijen. Op dit punt wil de TSJ benadrukken dat input van cliënten en actoren uit de huidige praktijk van de jeugdhulp in elke fase van het decentralisatieproces relevant zijn. Cliënten en aanbieders van jeugdhulp kunnen een belangrijke drager voor de collectieve ambities in de transformatie zijn, kunnen wijzen op risico’s, kunnen de bestuurspartners maatschappelijk draagvlak bieden, kunnen beleidsrelevante informatie aanleveren en kunnen met hun praktijkervaring bijdragen aan de uitvoerbaarheid van maatregelen. In dit verband wijst de TSJ er tevens op dat het decentralisatieproces vooralsnog een hoog transitiekarakter kent en de transformatie – in ieder geval landelijk – onderbelicht lijkt. De TSJ beveelt aan dat de staatssecretaris van VWS vanuit de stelselverantwoordelijkheid van de rijksoverheid, vanuit de verantwoordelijkheid voor het welslagen van deze decentralisatie en vanuit zijn coördinerende rol, zoals die is opgenomen in het regeerkakkoord van het kabinet Rutte II, leiding neemt en in samenspraak met alle betrokken partners zorg draagt voor een gedragen overkoepelend planningsdocument dat uiterlijk maart 2013 beschikbaar is.

2 - Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd - Eerste rapportage

Inzicht in de opgave Het besluit om gemeenten verantwoordelijk te maken voor het gehele stelsel van ondersteuning en zorg aan jeugdigen en ouders heeft verstrekkende consequenties. Dit besluit leidt tot veel veranderingen, van wettelijke kaders tot uitvoeringspraktijk. Veranderingen die worden gebundeld onder de noemers van transitie en transformatie. Veranderingen die nog vaste vorm moeten krijgen, grotendeels op lokaal en regionaal niveau bij gemeenten, aanbieders, Bureaus Jeugdzorg, Centra voor Jeugd en Gezin, onderwijs, huisartsen, kinderrechters etc. Gemeenten werken met volle overgave aan die veranderingen. De TSJ constateert dat de meeste gemeenten vooral in de fase van visieontwikkeling zitten. Veelal is er wel een beeld van het ‘eindplaatje’. Veel gemeenten staan echter pas aan het begin van het proces om daar te komen (lokaal, maar zeker ook in regionale en landelijke samenwerking). Essentieel voor de operationalisering van de visie is dat er heldere kaders zijn (bestuurlijk, juridisch en financieel) waarbinnen de gemeenten moeten opereren. De TSJ constateert dat deze kaders nog niet beschikbaar zijn. Even belangrijk is dat gemeenten inzicht krijgen in de opgave voor 2015 en verder, zowel financieel als inhoudelijk. Al heel snel dient duidelijk te worden welk financiële ruimte de gemeente heeft om invulling te geven aan haar verantwoordelijkheid. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de taakstellingen zoals opgenomen in de regeerakkoorden, de structurele taakstellingen die op dit moment binnen de diverse sectoren worden opgelegd, de financiële effecten van beleidsintensiveringen (zoals de Wet Kinderbeschermingsmaatregelen), de verwachte stijging van de zorgvraag de komende jaren en de (financiële) effecten van de uitvoering van de indicaties die vòòr 1 januari 2015 zijn afgegeven en in 2015 doorlopen. Elke gemeente dient ook zo spoedig mogelijk een actueel inzicht te krijgen in het aantal jongeren met zorgbehoefte, het aantal jongeren dat nu zorg ontvangt en voor welk type zorg, via welk kanaal de zorgvraag tot stand komt, de zwaarte van deze zorg en de kosten hiervan. Gegevens hieromtrent zijn bij verschillende actoren en instanties bekend en dienen te worden gebundeld en geduid om relevante informatie voor gemeente te worden op basis waarvan zij beslissingen over de implementatie nemen. Overigens acht de TSJ de keerzijde van deze medaille net zo relevant: het Rijk moet vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid en zijn verantwoordelijkheid voor het succesvol laten verlopen van de decentralisatie weten wat het overdraagt aan gemeenten. De TSJ beveelt aan dat de wettelijke, bestuurlijke en financiële kaders zo spoedig mogelijk en uiterlijk in april 2013 beschikbaar zijn, evenals actuele gegevens over de jeugdhulp per gemeente.

Continuïteit van zorg De continuïteit van zorg is voor de TSJ een belangrijk thema binnen het decentralisatieproces. De continuïteit van zorg is geen automatisme en is niet afdoende geregeld met het opnemen van overgangsbepalingen in het concept wetsvoorstel Jeugd. Continuïteit van zorg is ook meer dan afspraken maken over mogelijke frictiekosten. Het gaat om een gedegen inventarisatie van risico’s voor jeugdigen die hulp nodig hebben en het benoemen van maatregelen om deze risico’s te ondervangen, zowel tijdens de voorbereiding van de decentralisatie als in de eerste fase na de decentralisatie. Daartoe behoort het bestuurlijk en financieel overhevelen van ‘zorg in uitvoering’, die op basis van voorafgaande aan 1-1-2015 genomen indicatiebesluiten (en daaraan ten grondslag liggende professionele oordelen dat de zorg verantwoord en noodzakelijk wordt geacht gezien de aard en ernst van de problematiek). Deze zorg zal een aanzienlijk aantal jeugdigen, dat op 1-1-2015 in zorg is, betreffen. Het aanbieden van deze zorg kan niet opeens achterwege blijven of stopgezet worden. De bestuurspartners moeten voorts afspraken maken hoe specialistische kennis en aanbod voor specifieke doelgroepen tijdens de transitie in de eerste fase na de decentralisatie


3

gewaarborgd blijft. In dit verband verwijst de TSJ naar Denemarken waar in een vergelijkbaar decentralisatieproces eerst een transitie is gerealiseerd en vervolgens door de gemeenten een transformatie op gang is gebracht. Mede gezien het ambitieuze tijdpad geeft de TSJ in overweging om op zeer korte termijn een onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden van een dergelijke, meer getrapte aanpak. Het onderzoek zal duidelijk moeten maken of binnen een getrapte aanpak de balans gevonden kan worden tussen continuïteit van zorg (noodzakelijk) en de mogelijkheden voor gemeenten om op onderdelen direct innovatie en vernieuwing te stimuleren (ook noodzakelijk gezien de financiële taakstellingen in 2015). Continuïteit van zorg lijkt niet expliciet als agendapunt aan de orde te komen in het gesprek tussen de bestuurspartners en lijkt te worden vernauwd tot een financiële discussie over frictiekosten en hoe daarmee om te gaan. Verder constateert de TSJ dat er nog geen afspraken zijn over het behoud van de expertise zoals die momenteel beschikbaar is binnen de Bureaus Jeugdzorg, vooral met betrekking tot Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK), de Kindertelefoon en de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering. De TSJ zal de komende jaren de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering, het functioneren van AMK’s en de (om)vorming van gecertificeerde instellingen nauwlettend volgen. De TSJ beveelt aan dat Rijk, VNG, IPO en zorgverzekeraars mede op basis van het rapport “verantwoord over de drempel”2 afspraken maken over de continuïteit van geïndiceerde zorg tijdens de voorbereiding van de decentralisatie en in de eerste periode na decentralisatie. De afspraken gaan in ieder geval in op specialistische kennis en aanbod voor specifieke doelgroepen, de huidige taken en functies van Bureau Jeugdzorg in combinatie met de (om) vorming van gecertificeerde instellingen en de bundeling van AMK en Steunpunt Huiselijk Geweld (SHG) tot Adviesen Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK). Afspraken dienen ook te gaan over de borging van bestaande kwaliteitstrajecten bij jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Leeswijzer In het vervolg van deze rapportage gaat de TSJ in hoofdstuk 2 kort in op het instellingsbesluit en de taakafbakening van de TSJ. Hoofdstuk 3 behandelt de stelselmeter van de TSJ en hoofdstuk 4 de monitoring. In hoofdstuk 5 rapporteert de TSJ over de voortgang van het decentralisatieproces in de periode september tot en met december 2012. De eerste bevindingen, zoals in dit hoofdstuk beschreven, worden in hoofdstuk 5 nader verantwoord en toegelicht. Hoofdstuk 6, tenslotte, geeft weer wat de aandachtspunten in het decentralisatieproces moeten zijn in de komende rapportageperiode van de TSJ. In deze eerste rapportage verwijst de TSJ regelmatig naar documenten, overleggen en instellingen die bij de lezer wellicht niet bekend zijn. Omwille van een goed begrip worden deze termen in bijlage 1 nader verklaard.

2 “Verantwoord over de drempel”, eindrapport van de Werkgroep Overgangsmaatregelen ter bestrijding van de risico’s van de transitie van de jeugdzorg, 4 april 2012 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 839, nr. 217 bijlage)


2. Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd Instellingsbesluit In de Bestuursafspraken 2011-2015 van Rijk, VNG en IPO, is besloten om een tijdelijke commissie in te stellen om de voortgang van de decentralisatie te monitoren. Op 28-9-2012 hebben de staatssecretarissen van Veiligheid en Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport besloten om de TSJ te installeren. Het besluit is gepubliceerd in de Staatscourant nr. 20411 van 5-10-2012.

Het instellingsbesluit formuleert de taak van de TSJ als volgt:

1. De Transitiecommissie heeft tot taak het volgen van de voorbereiding op de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg aan gemeenten, zodat tijdig voldoende maatregelen kunnen worden genomen om risico’s te beheersen. Hiertoe:

a) toetst zij de voortgang van het transitieproces;

b) koppelt zij de stand van zaken terug aan de Minister van Veiligheid en Justitie, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna gezamenlijk: Ministers), de Voorzitter van de Vereniging der Nederlandse Gemeenten en de Voorzitter van het Interprovinciaal Overleg (hierna gezamenlijk: de Voorzitters);

c) signaleert zij knelpunten en ontwikkelingen;

d) voert zij aan de hand van de voortgang gesprekken in de regio en bij gemeenten;

e) voert zij kwalitatief onderzoek uit om zicht te krijgen en te houden op de voortgang en de knelpunten.

2. De Transitiecommissie besteedt bij haar taak in het bijzonder aandacht aan de jeugdbescherming en -reclassering”.

Op dezelfde dag benoemden deze bewindslieden de voorzitter en leden van de TSJ (Staatscourant nr. 20415 van 5-10-2012) voor de periode 1-9-2012 tot en met 31-12-2015. Voorzitter van de TSJ is Leonard Geluk, nu voorzitter van de Raad van Bestuur van het ROC Midden-Nederland. Leden zijn Wim Slot, bijzonder hoogleraar kinderbescherming aan de VU en Tom van Yperen, bijzonder hoogleraar monitoring en innovatie zorg voor jeugd aan de Universiteit Groningen.

Nadere taakafbakening Rijk, VNG en IPO hebben zich in de Bestuursafspraken 2011-2015 gezamenlijk verantwoordelijk verklaard voor een succesvolle transitie en transformatie. De verantwoordelijkheid voor het benoemen van de doelstellingen, het bepalen van de randvoorwaarden en de uitwerking van de benodigde maatregelen voor de decentralisatie liggen bij de opdrachtgevers. De taak die zij aan de TSJ hebben gegeven, is een andere: de TSJ moet de voortgang van de decentralisatie monitoren. De TSJ bepaalt dus niet vanuit welke kaders en met welke maatregelen de decentralisatie tot stand moet komen, maar beziet of met de afgesproken kaders en maatregelen tijdig de doelstellingen van de decentralisatie worden behaald. Het toetsingskader dat de TSJ voor haar taak gebruikt, is gebaseerd op de door de opdrachtgevers gemaakte afspraken.


5

De TSJ wil in haar monitoringtaak een partner voor alle actoren in dit decentralisatieproces zijn: zij wil de bestuurspartners ondersteunen zodat zij tijdig de nodige beheersmaatregelen kunnen treffen om risico’s te verkleinen of weg te nemen. De TSJ wil voorts gemeenten, provincies, zorgverzekeraars, uitvoeringsinstellingen en andere actoren zo concreet mogelijk inzicht geven in de voortgang, zodat ook zij maatregelen kunnen nemen om de doelstellingen van de decentralisatie te bewerkstelligen De belangrijkste elementen voor de taak van de TSJ, zoals beschreven in de Bestuursafspraken 2011-2015 en de Transitieagenda, komen in het instellingsbesluit terug. Wel hebben de opdrachtgevers de taken van de TSJ beperkt: de TSJ heeft namelijk alleen een monitoringtaak gekregen en geen aanjaag- en ondersteuningstaak, zoals oorspronkelijk wel opgenomen in de Bestuursafspraken 2011-2015.

Werkzaamheden De TSJ is op 21 september, 20 november en 12 en 17 december 2012 bijeengekomen om over haar positie, haar taakuitoefening, het toetsingskader, de werkwijze en de eerste rapportage te spreken. De bijeenkomst op 12 december 2012 kende ook twee rondetafelgesprekken met experts over de stelselmeter.


3. Stelselmeter Aanleiding Het besluit om de verantwoordelijkheid voor alle jeugdhulp op 1-1-2015 over te dragen naar gemeenten, kent een ambitieus tijdpad. De TSJ stelt vast dat het decentralisatieproces (nog) geen overkoepelend planningsdocument kent. De bestuurspartners hebben in de Transitieagenda wel het voornemen uitgesproken om tot een planningsdocument te komen. Dit zogenaamde ‘transitieplan’ is echter nog niet opgesteld. Daarmee is geen overzicht beschikbaar met welke maatregelen de doelstellingen van het decentralisatieproces binnen het nu nog beschikbare tijdpad moet worden bereikt. Dit bemoeilijkt niet alleen de transitie, maar ook de taak van de TSJ. Een planningsdocument stelt immers vast wàt de TSJ kan monitoren om de voortgang te kunnen beoordelen. Wel is het Spoorboekje ontwikkeld waarin stappen zijn opgenomen die gemeenten moeten zetten om op tijd klaar te zijn voor de decentralisatie. Hoewel het opstellen van een planningsdocument een verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers is, wil de TSJ vanaf het begin van haar werkzaamheden over een helder toetsingskader voor haar monitoringtaak kunnen beschikken. Vandaar dat de TSJ voor haar taak een stelselmeter ontwikkelt. Deze stelselmeter zal de TSJ uiteraard wel met een toekomstig planningsdocument afstemmen en volledig integreren in het Spoorboekje.

Uitgangspunten Ten behoeve van de stelselmeter is de visie dat de decentralisatie hét moment kan zijn om een belangrijke omslag in het denken en doen in de jeugdhulp tot stand te brengen: een integrale manier van werken onder gemeentelijke aansturing om bij gezin en jeugdige uitgaande van hun “eigen kracht” snel effectieve hulp te kunnen bieden om problemen in de ontwikkeling van jeugdigen te voorkomen, op te lossen, te compenseren of draaglijk te maken. In een tijd waarin de zorgkosten stijgen en de beschikbare budgettaire ruimte vermindert, is het ook noodzakelijk om dit momentum te gebruiken. De integrale manier van werken moet alle betrokken actoren in de jeugdhulp in beweging brengen: van het gezin, dat zelf moet aangeven hoe het problemen wil aanpakken en welke hulp het nodig heeft en het sociale netwerk, tot professionals in de jeugdhulp en ambtenaren bij gemeenten die de verantwoordelijkheid krijgen voor het inrichten van nieuwe aansturingsprocessen. Het eerste uitgangspunt van de TSJ bij het opstellen van de stelselmeter is de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Op gemeentelijk niveau moet het nieuwe stelsel inhoudelijk tot stand komen. Daarmee zijn, nog afgezien van de landelijke kaders, veel randvoorwaarden voor het decentralisatieproces al een gegeven, zoals de gemeentelijke begrotingscyclus, de grenzen van het bestuurlijke domein van gemeenten en de bevoegdheden van gemeenten op andere beleidsterreinen. De TSJ zal zich daarom richten op de vraag wat gemeenten moeten doen en hoe zij daartoe in staat worden gesteld. Het tweede uitgangspunt van de TSJ is dat de transformatie niet begint nà de transitie maar mèt de transitie. Vanaf het begin zullen in de stelselwijziging de voorwaarden moeten worden geschapen zodat op lokaal niveau de transformatie vorm kan krijgen. Transitie en transformatie zijn onlosmakelijk aan elkaar verbonden. De doelstellingen van de stelselwijziging worden niet gehaald als de transitie niet de juiste voorwaarden voor transformatie schept. Positief benoemd: de transitie moet mede gericht zijn op het succes van de transformatie.


7

Het derde en laatste uitgangspunt heeft betrekking op de functie van de stelselmeter. Deze functie is tweeledig. In de eerste plaats moet de stelselmeter de TSJ – en daarmee haar opdrachtgevers – inzicht bieden in de stand van het decentralisatieproces bij gemeenten. Zoals eerder gesteld, moet de stelselmeter niet alleen inzicht bieden in wat de gemeenten doen of welke afspraken zij hebben gemaakt (bijvoorbeeld met andere gemeenten of met de Raad voor de Kinderbescherming), maar ook in hoeverre gemeenten in staat zijn gesteld om hun verantwoordelijkheid op te pakken. In de tweede plaats heeft de TSJ de ambitie om de stelselmeter ook een instrument te laten zijn voor gemeenten zelf. In samenspraak met het Transitiebureau wil de TSJ de stelselmeter ontwikkelen tot een instrument voor zelfevaluatie voor gemeenten.

Ordeningsprincipe Op grond van deze uitgangspunten heeft de TSJ bij het opstellen van de stelselmeter beoordeeld wat er op 1 januari 2015 gereed moet zijn.3 Daarvoor heeft zij de ‘transitiedoelstellingen’ geformuleerd: negen elementen waarover de belangrijkste stakeholders het eens zijn dat ze cruciaal zijn voor het volbrengen van de transitie en het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor de transformatie. Deze elementen volgen uit de diverse beleidsdocumenten die de opdrachtgevers hebben opgesteld en de TSJ heeft deze getoetst bij verschillende actoren in het decentralisatieproces. Het blijft mogelijk dat lopende het decentralisatieproces elementen aan de stelselmeter zullen worden toegevoegd. Hoewel de elementen 1 tot en met 8 evenzeer op jeugdbescherming en jeugdreclassering als op andere vormen van jeugdhulp betrekking hebben, zal de TSJ, in overeenstemming met haar taak, apart aandacht aan de jeugdbescherming en jeugdreclassering geven, die daarom een apart element in de stelselmeter vormen.

De elementen van de stelselmeter zijn:

1. De gemeente heeft beleid voor jeugdhulp binnen haar beleidscyclus geïntegreerd.

2. De gemeente heeft een budget en een bekostigingssysteem voor jeugdhulp.

3. De gemeente heeft een systeem van toeleiding en casemanagement.

4. De gemeente beschikt over een passend en dekkend jeugdhulpaanbod.

5. De gemeente stuurt op de kwaliteit van de jeugdhulp.

6. De gemeente stuurt op de effectiviteit van jeugdhulp.

7. De gemeente heeft de voor de uitvoering van jeugdhulp noodzakelijke samenwerking georganiseerd.

8. De continuïteit van zorg is gedurende de stelselwijziging gewaarborgd.

9. De gemeente voert jeugdbescherming en jeugdreclassering verantwoord uit.

De stelselmeter somt vervolgens de kritieke succesvoorwaarden op om deze ‘transitiedoelstellingen’ te bereiken. De kritieke succesvoorwaarden worden zowel voor gemeenten als voor andere actoren benoemd. Door in de tijd terug te redeneren kan de TSJ de volgtijdelijkheid van de succesvoorwaarden benoemen, zodat kritieke tijdpaden duidelijk gemaakt kunnen worden. De TSJ wil alleen die kritieke succesvoorwaarden benoemen die noodzakelijk zijn voor het realiseren van de stelselmeter: zonder deze kritieke succesvoorwaarden loopt de decentralisatie gevaar. Voor het onderdeel ‘de gemeente heeft een budget en bekostigingssysteem voor jeugdhulp’ zal bijvoorbeeld duidelijk zijn dat de gemeente eerst een financieringssystematiek zal moeten vaststellen, wil in 2014 (ten behoeve van 2015) jeugdhulp kunnen worden ingekocht dan wel gesubsidieerd. 3 Dat laat onverlet dat de transformatie gedurende de stelselwijziging en na de transitiedatum verder gaat en moet gaan. De TSJ stelt hierbij vast dat er - terecht - geen einddatum voor de transformatie is gesteld. Het gaat hier om een voortdurend leren.


De kritieke succesvoorwaarden worden in de stelselmeter ook van beoordelingscriteria voor de TSJ voorzien. Deze beoordelingscriteria zijn afgeleid van het uitgangspunt dat de transitie en transformatie onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Daarom worden voor alle kritieke succesvoorwaarden beoordelingscriteria geformuleerd die mede toezien op de transformatie. Alleen door de transformatie deze plaats in de stelselmeter te geven, kan duidelijk worden beoordeeld hoe maatregelen voor de transitie direct bijdragen aan de transformatie. Het benoemen van inhoudelijke criteria waarop deze kritieke succesvoorwaarden door de TSJ zullen worden beoordeeld, geeft een inhoudelijk kader aan de monitoring en voorkomt daarmee dat monitoring niet meer is dan het afvinken van genomen maatregelen. Ook om de voortgang van de decentralisatie te kunnen monitoren en om knelpunten en ontwikkelingen te kunnen signaleren, is deze inhoudelijke blik nodig. Het biedt de actoren in het decentralisatieproces bovendien inzicht in wat er van hen wordt verlangd. Dit maakt het mogelijk te bepalen of de ‘goede’ dingen ook ‘goed’ worden gedaan. Ook hierbij geldt dat ongetwijfeld nieuwe kritieke succesvoorwaarden aan de stelselmeter zullen worden toegevoegd en dat de beoordelingscriteria worden uitgebreid. Een nadere concretisering en uitwerking van een onderdeel van de stelselmeter is als bijlage 2 bij deze rapportage gevoegd.

Uitwerking Zoals hierboven al is aangegeven, zal de stelselmeter doorlopend nader worden ingevuld en aangevuld. Belangrijk is wel dat de stelselmeter nu al kan benoemen wat in ieder geval in de komende rapportageperiode moet gebeuren. Het nader uitwerken van de stelselmeter gebeurt in samenspraak met vertegenwoordigers van gemeenten, Rijk, provincies en andere betrokken actoren. Zo kan de stelselmeter ook met het planningsdocument, het Spoorboekje en handreikingen van het Transitiebureau worden afgestemd. De stelselmeter zal in de loop van februari 2013 in zijn geheel deel gaan uitmaken van het Spoorboekje. De TSJ heeft de suggestie gekregen om de stelselmeter ‘getrapt’ in te richten, dat wil zeggen dat de stelselmeter rekening houdt met de verschillende ‘transformatieniveaus’ waarop gemeenten en lokale partners de decentralisatie vorm kunnen geven. Als de gemeenten de verantwoordelijkheid voor jeugdhulp overnemen kunnen zij ervoor kiezen om dicht bij het huidige stelsel blijven en van daaruit aan de transformatie te werken, of van het begin af aan vergaande vernieuwingen (transformatie) door te voeren. In de nadere uitwerking van de stelselmeter wordt bezien hoe aan deze suggestie uitvoering kan worden gegeven.


9

4. Werkwijze Uitgangspunten De TSJ wil met haar monitoring de actoren in het decentralisatieproces actief steunen. Over de werkwijze hebben de opdrachtgevers de volgende uitgangspunten in de Transitieagenda benoemd: “- De voortgangsbewaking kan alleen vorm en inhoud worden gegeven wanneer gemeenten, provincies, zorgverzekeraars en (in de toekomst) regionale samenwerkingsverbanden zelf daaraan een actieve bijdrage leveren. - Bevorderd wordt dat de gemeenten de voortgangsbewaking onderdeel van hun voorbereiding op de transitie laten zijn. Voor een eenduidige informatievoorziening is het noodzakelijk dat de gemeenten daarvoor over dezelfde instrumenten beschikken. Deze instrumenten dienen aan de gemeente beschikbaar gesteld te worden. Het is denkbaar dat de gemeenten gezamenlijk in VNG-verband het instrumentarium hiervoor in afstemming met de commissie (en ondersteund door het ondersteuningsteam) ontwikkelen. - Naast gestandaardiseerde informatie van de gemeenten zal de commissie ook kwalitatief onderzoek uitvoeren om zicht te krijgen en te houden op de voortgang en de knelpunten die zich voordoen.”4 De TSJ onderschrijft dat gemeenten (net als de opdrachtgevers) voortgangsbewaking onderdeel van hun voorbereiding op de transitie en de transformatie laten zijn. Voortgangsbewaking moet integraal onderdeel van het aansturingsproces uitmaken. Het is niet zo dat de TSJ deze verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers of van de gemeenten overneemt. De TSJ kiest voor monitoring mét de actoren in de jeugdhulp en voor monitoring die informatie oplevert, die direct voor hen in het decentralisatieproces bruikbaar is. Tegelijkertijd moet deze monitoring informatie opleveren waarmee de bestuurspartners landelijk beslissingen over het decentralisatieproces kunnen nemen. Cruciaal binnen de taak van de TSJ is immers dat zij knelpunten en ontwikkelingen bij de opdrachtgevers benoemt, zodat deze tijdig voldoende maatregelen kunnen nemen om risico’s te beheersen.

Instrumenten Om zich een beeld te vormen van de voortgang van het decentralisatieproces zal de TSJ gebruik maken van diverse bronnen van informatie. De TSJ zal hierbij gebruik maken van de informatie die door VNG, Programma Stelselherziening Jeugd, Transitiebureau, NJI, gemeentelijke en provinciale transitiemanagers en veldorganisaties wordt gegenereerd. De TSJ zal op basis van de stelselmeter en de vergaarde informatie in haar rapportage telkens kenbaar maken over welke elementen van de stelselmeter zij in haar volgende rapportage haar bevindingen zal beschrijven. Dezelfde informatie zal ook worden gebruikt om aan de hand van de stelselmeter de voortgang van het decentralisatieproces te beoordelen. De TSJ ziet het als haar opdracht om steeds een zo representatief mogelijk beeld van de voortgang van de decentralisatie te geven. Dit betekent niet een volledig en uitputtend beeld per gemeente van de voortgang op alle onderdelen. In de eerste plaats is dit niet nodig om knelpunten en ontwikkelingen voor de opdrachtgevers te signaleren zodat zij risicobeheersingsmaatregelen kunnen treffen. In de tweede plaats is een dergelijke opdracht of te groot

4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 839, nr. 189 bijlage, blz. 19


om elke zes maanden te verwezenlijken of leidt een dergelijke opdracht tot oppervlakkige beelden waarmee de opdrachtgevers te weinig handreikingen krijgen om bij te sturen. In de derde plaats zou een uitputtende monitoring in deze vorm een instrument worden ‘over’ gemeenten en niet ‘met’ gemeenten. Daarmee zou het zijn waarde voor gemeenten verliezen. De TSJ wil vanaf de tweede helft van 2013 voor haar monitoring gebruik maken van het instrument van regionale visitatiecommissies. Visitaties kunnen juist ook voor gemeenten een instrument voor zelfevaluatie zijn. De TSJ wenst de inzet en werkwijze van de visitatiecommissies dan ook in nauwe samenwerking met VNG en Transitiebureau op te zetten. Het is belangrijk dat de visitatiecommissies worden samengesteld vanuit alle betrokken actoren: gemeenten, Bureaus Jeugdzorg, aanbieders e.d. Alleen dan kunnen deze visitaties bijdragen aan samenwerking en commitment van partijen. Ook zijn professionals met wisselende expertise, maar met kennis van het werk in die regio het best in staat om te beoordelen hoe er werkelijk vorderingen gemaakt worden. Daarmee krijgt zowel de gemeente als de TSJ informatie met inhoudelijke diepgang en met aanknopingspunten voor verbetering. Door per rapportageperiode verschillende visitaties te laten uitvoeren, kan de TSJ ook bezien of een knelpunt of ontwikkeling van een algemene orde is of een specifiek regionaal of lokaal verschijnsel. Afhankelijk van de elementen waarover de TSJ zal rapporteren, zal zij ook beoordelen hoe zij verdiepend onderzoek inzet om informatie over de voortgang op deze elementen te krijgen. Tot slot zal de TSJ via werkbezoeken en ‘rondetafelgesprekken’ haar beeld van knelpunten en ontwikkelingen scherpen om onderbouwd over de voortgang van de decentralisatie aan de opdrachtgevers te rapporteren.

Positie Jeugdbescherming en Jeugdreclassering In elke rapportage zal de TSJ apart de voortgang op de terreinen jeugdbescherming en jeugdreclassering belichten. Gezien de hierboven toegelichte stand van zaken in het decentralisatieproces en de werkzaamheden van de TSJ zal dit eerst in de volgende rapportage tot inhoudelijke bevindingen leiden.


11

5. Bevindingen Inleiding In dit hoofdstuk formuleert de TSJ vanuit haar in hoofdstuk 2 beschreven taak haar bevindingen met betrekking tot de stand van zaken in het decentralisatieproces in de periode 1-9-2012 tot 1-1-2013. De TSJ baseert zich daarbij vooral op de Transitieagenda, het Spoorboekje en het rapport “Verantwoord over de drempel”. Deze beleidsdocumenten beschrijven hoe de bestuurspartners de decentralisatie willen verwezenlijken. In gesprekken en overleggen heeft de TSJ sinds haar installatie veel informatie gekregen over hoe bestuurspartners, veldorganisaties en experts de voortgang van het decentralisatieproces zien. Gesprekken hebben plaatsgevonden met het Programma Stelselwijziging Jeugd, de VNG, het IPO en met belangenorganisaties. De TSJ heeft ook deelgenomen aan verschillende bijeenkomsten voor de gemeentelijke transitiemanagers, georganiseerd door het Transitiebureau en aan bijeenkomsten van de referentiegroepen waarin Rijk, gemeenten en andere partijen over het concept wetsvoorstel Jeugd overleg hebben gevoerd. Tenslotte heeft de TSJ op 12 december twee rondetafelgesprekken georganiseerd om met experts uit zowel bestuurlijke hoek als uit het veld over de decentralisatie en de stelselmeter te spreken. De bevindingen in deze rapportage beperken zich tot het organisatorische kader van de decentralisatie op landelijk niveau en niet zozeer op de voorbereiding op de implementatie en de concrete resultaten op lokaal niveau. Hierbij moet worden aangetekend dat in deze fase van het decentralisatieproces de nadruk moet liggen op de landelijke totstandkoming van kaders en samenwerkingsafspraken op basis waarvan in de komende periode gemeenten de implementatie ter hand zullen nemen. In dit licht is het ook logisch dat de rol van het Rijk in deze periode groter is dan later in het decentralisatieproces, wanneer de rol van gemeenten zal toenemen. De TSJ groepeert haar bevindingen rond de drie thema’s die in hoofdstuk 1 zijn belicht: sturing op het transitieproces, inzicht in de opgave en continuïteit van zorg. De keuze voor deze thema’s is erin gelegen dat de TSJ hier op dit moment knelpunten ziet en daarmee zorgen over de voortgang van het decentralisatieproces heeft.

Sturing op transitieproces

Bevindingen:

- Niet alle maatregelen, die de Transitieagenda voor de definitie- en ontwerpfase (respectievelijk april 2012 en medio 2012) benoemt, zijn nog niet afgerond.

- De decentralisatie heeft geen overkoepelend planningsdocument. Daarmee ontbreekt duidelijkheid door wie, wanneer, op welk niveau, welke maatregelen genomen moeten worden om de decentralisatie te verwezenlijken.

- Het vormgeven van het concept wetsvoorstel Jeugd heeft in 2012 centraal gestaan in het decentralisatieproces. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van de bestuurspartners voor de transitie heeft niet geleid tot een gedragen concept wetsvoorstel Jeugd.

- Buiten de afspraken tussen de drie bestuurspartners zijn er geen afspraken met andere partijen voor een concrete bijdrage aan het behalen van de doelstellingen van de decentralisatie gemaakt.

- De samenhang met andere decentralisaties is niet in het Programma Stelselwijziging Jeugd geborgd. Het is nog onduidelijk of de coördinatie door BZK deze samenhang weet te bewerkstelligen zonder het tijdpad te beïnvloeden.

- De consequenties van het kabinetsvoornemen om te decentraliseren naar 100.000 + gemeenten is onduidelijk. Daarmee blijft onduidelijkheid over de randvoorwaarden van de decentralisatie voortbestaan.


Aanbevelingen:

- De bestuurspartners realiseren uiterlijk april 2013 de maatregelen, genoemd in de Transitieagenda, die nodig zijn om definitie- en ontwerpfase af te ronden, zodat gemeenten zich in mei 2013 zich volledig op de uitvoering van de implementatiefase kunnen richten.

- De bestuurspartners ronden in maart 2013 een gezamenlijke planningsdocument af dat een procesplanning met onderlinge relaties en kritieke paden moet bevatten. Dit planningsdocument benoemt tevens de verantwoordelijkheid van Rijk, VNG, of Transitiebureau.

- De bestuurspartners actualiseren het gezamenlijke planningsdocument elke maand in de Stuurgroep Stelselwijziging Jeugd.

- De bestuurspartners richten uiterlijk februari 2013 één programmastructuur in waarin zij alle participeren en waarvoor zij gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen.

- Er wordt één programmamanager aangesteld die verantwoordelijk is voor de aansturing van het programma.

- De VNG maakt zo spoedig mogelijk na duidelijkheid over de kaders landelijke afspraken over (lokale) samenwerking tussen gemeenten en veldpartijen.

- Rijk en VNG maken uiterlijk februari afspraken over de samenhang tussen de decentralisaties en borgen dit in het planningsdocument.

- Het Rijk besluit uiterlijk in februari over de consequenties voor de decentralisatie jeugd van het kabinetsvoornemen om te decentraliseren naar 100.000+ gemeenten.

Voortgang De TSJ ziet in het regeerakkoord van het kabinet Rutte II de bevestiging van de kant van het Rijk om de decentralisatie jeugd, zoals voorgenomen, plaats te laten vinden. Dit regeerakkoord noemt “2015” als transitiemoment. De TSJ gaat vooralsnog uit van de datum 1-1-2015 als moment waarop de gemeenten de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp krijgen. De TSJ baseert zich bij de beoordeling van de sturing en voortgang in deze rapportage op die onderdelen die de bestuurspartners zelf in de Transitieagenda hebben benoemd voor afronding in de definitie- en ontwerpfase, dat wil zeggen voor medio 2012. De Transitieagenda benoemt verantwoordelijkheden, randvoorwaarden, fasering, toezicht en ondersteuning en biedt het “landelijk kader”5. Het geeft geen overzicht van de producten die tot stand moeten komen. Het Spoorboekje is bedoeld als een “leidraad voor gemeenten bij het transitieproces en de mijlpalen in dat proces”6. Het Spoorboekje geeft wel aan wat gemeenten concreet moeten doen en in welke periode, maar noemt geen maatregelen van de bestuurspartners, die gemeenten hiertoe in staat moeten stellen. In grote lijnen stelt de TSJ vast dat de voorgenomen maatregelen, genoemd in de Transitieagenda, met een meer ondersteunend karakter wel zijn uitgevoerd, zij het soms met vertraging. Voorbeelden zijn de start van het onderzoek voor de arbeidsmarkteffectrapportage, de opdracht aan Cebeon / SCP voor de inventarisatie van feiten en

5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 839, nr. 189 bijlage. blz. 4

6

Spoorboekje, www.voordejeugd.nl/images/pdf/spoorboekje-transitie.pdf, blz. 3


13

analyses (hoewel deze specifiek is bedoeld voor het financiële verdeelmodel), de website “voordejeugd.nl” en het Spoorboekje. Daarnaast zorgt het Transitiebureau voor de organisatie van bijeenkomsten met transitiemanagers voor het bespreken van de relevante thema’s uit de decentralisatie. De TSJ constateert met zorg dat een aantal besluiten en maatregelen die voor de aansturing van het decentralisatieproces cruciaal zijn, niet zijn gerealiseerd, zoals een door bestuurspartners gedeelde risicoanalyse, een impactanalyse van de decentralisatie, een keuze voor het (financiële) scenario voor de overgangsmaatregelen en een planningsdocument. Op deze punten loopt de decentralisatie ten opzichte van de in de Transitieagenda genoemde termijn een vertraging van zeker een half jaar op. De TSJ constateert dat in de Transitieagenda genoemde maatregelen om in de definitie- en ontwerpfase tot stand te brengen op dit moment niet allemaal zijn afgerond. Het afronden van deze fases, waarin onder andere de wettelijke, bestuurlijke en financiële randvoorwaarden voor de decentralisatie worden vastgesteld, vormt de basis voor de implementatiefase (of inrichtingsfase) van de decentralisatie. In de definitie- en ontwerpfase zijn vooral de opdrachtgevers van de TSJ zelf aan zet, omdat in deze fases de landelijke randvoorwaarden worden bepaald. De snelheid, waarmee deze fases kunnen worden afgerond, bepaalt ook het begin én de tijdsdruk van de implementatiefase. In hoofdstuk 6 benoemt de TSJ de maatregelen die de komende rapportageperiode de belangstelling van de TSJ zullen krijgen.

Procesplanning en -sturing De Bestuursafspraken 2011-2015 stellen dat Rijk, VNG en IPO samen een transitieplan opstellen dat naar de Tweede Kamer wordt gezonden. De Transitieagenda is (nog) geen transitieplan, zo erkennen de bestuurspartners zelf. Zij geven in de Transitieagenda aan dat deze in stappen zal doorgroeien naar een transitieplan, waarin gaandeweg de landelijk aan te sturen bestuurlijke en organisatorische veranderingen nader worden ingevuld. De Transitieagenda biedt nu alleen een kader voor dat transitieplan. De TSJ verwacht dan ook dat dit transitieplan een planningsdocument wordt dat voldoet aan de voorwaarden die de bestuurspartners zijn overeengekomen met het rapport “Verantwoord over de drempel” van 4-4-2012: “Het Rijk is stelselverantwoordelijk en ziet erop toe dat de Transitieagenda uitgewerkt wordt tot een transitieplan met een uitgewerkte procesplanning met onderlinge relaties en kritieke paden”.7 Juist omdat de decentralisatie een complex proces is én omdat er sprake is van een vastgestelde einddatum voor de overdracht van de bestuurlijke verantwoordelijkheid, acht de TSJ een planningsdocument onmisbaar. De TSJ heeft kennis genomen van de werkzaamheden om tot het transitieplan te komen. De TSJ heeft aan dit proces willen bijgedragen door het Programma Stelselwijziging Jeugd, de VNG en het Transitiebureau te informeren over haar voorbereiding van de stelselmeter. De TSJ heeft vooralsnog niet het beeld gekregen dat de bestuurspartners van plan zijn om dit transitieplan een overkoepelend planningsdocument voor het Rijk, de VNG, het IPO, maar ook voor bijvoorbeeld de betrokken zorgverzekeraars te laten zijn. Dat acht zij echter wel noodzakelijk om planningen van alle maatregelen op elkaar te kunnen afstemmen en voor gemeenten en overige partners inzichtelijk te maken. Het transitieplan moet het belangrijkste landelijke sturingsinstrument voor de decentralisatie zijn. De TSJ hecht er daarom in het belang van een goede voortgang van het decentralisatieproces aan dat het maandelijks in het vaste overleg van de opdrachtgevers, de Stuurgroep Stelselwijziging Jeugd, wordt geactualiseerd. De tijd tot de transitiedatum bedraagt precies twee jaren: het transitieplan moet nu alle prioriteit krijgen.

7



Met betrekking tot de processturing wil de TSJ als eerste erop wijzen dat de aandacht bij Rijk en VNG in de afgelopen periode vooral is uitgegaan naar de totstandkoming van het concept wetsvoorstel Jeugd. Eerste reden voor bezorgdheid van de TSJ is de fundamentele kritiek die het concept wetsvoorstel Jeugd in de consultatiefase heeft gekregen, vooral van de VNG. Het gebrek aan overeenstemming over onder andere de wettelijk vast te leggen verantwoordelijkheden zorgt voor vertraging in het wetstraject en belemmert daarmee de gemeenten bij het realiseren van zowel de transformatie als de transitie. De TSJ benadrukt dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk, VNG en IPO ook in het wettelijk kader tot uitdrukking moet komen. Het concept wetsvoorstel Jeugd is een belangrijk onderdeel van de landelijke kaderstelling, maar de focus op het concept wetsvoorstel Jeugd heeft er wel toe geleid dat er minder aandacht is geweest voor andere werkzaamheden in verband met de decentralisatie. Dit is een tweede reden voor bezorgdheid, want het bestuurlijke en het financiële kader voor de transitie en de transformatie zijn net zo goed beslissend voor de succesvolle afronding van het decentralisatieproces. De gezamenlijke verantwoordelijkheid en eenduidige processturing zijn niet terug te vinden in de huidige programmastructuur. Het Programma Stelselherziening Jeugd is alleen van het Rijk. De andere bestuurspartners VNG en IPO en de zorgverzekeraars als belangrijke betrokken financiers, maken hier, strikt genomen, geen deel van uit. Dat wordt nog eens benadrukt door hun betrokkenheid alleen te koppelen aan de uitvoering van het programma. Net als bij de totstandkoming van het transitieplan en de voorbereiding van het concept wetsvoorstel Jeugd ziet de TSJ dat de bestuurspartners eerder hun onderlinge afstand benadrukken dan hun gezamenlijke verantwoordelijkheid. De TSJ is bovendien van mening dat op grond van met hen te maken afspraken ook andere partners evenzeer betrokken moeten zijn bij de decentralisatie (zie ook hierna onder de paragraaf ‘Samenwerking met het veld’). De TSJ neemt met instemming kennis van het voornemen van de ministeries van VWS en van VenJ om te komen tot meer gezamenlijkheid in het Programma Stelselwijziging Jeugd onder aansturing van één programmamanager. Tegelijkertijd is de TSJ van mening dat pas van eenduidige sturing in het decentralisatieproces sprake is als ook VNG en IPO hetzelfde commitment aangaan en aan het Programma Stelselherziening Jeugd deelnemen. Zo wordt, net als bij een gezamenlijk transitieplan, de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de drie bestuurspartners zichtbaar. Dat laat onverlet dat Rijk en VNG een eigen verantwoordelijkheid dragen voor de totstandkoming van afzonderlijke maatregelen. Het feit dat het Rijk voor het welslagen van de gehele decentralisatie verantwoordelijkheid draagt (“eindverantwoordelijk voor het gehele transitieproces”8 aldus het rapport “Verantwoord over de drempel”), doet hieraan niets af. Tenslotte kan, wanneer de wederzijdse verantwoordelijkheden verduidelijkt zijn en het transitieplan tot stand is gebracht, ook de opdracht van het Transitiebureau worden verduidelijkt.

Samenwerking met het veld Ondanks de vertragingen die in de vorige paragraaf werden genoemd, ziet de TSJ lokaal veel goede initiatieven waarbij uitvoerende partners meedenken en bijdragen aan lokale en regionale pilots en/of proeftuinen. De TSJ constateert dat op landelijk niveau nu veldpartijen weliswaar betrokken worden, maar dat er geen sprake is van landelijke samenwerkingsafspraken om veldpartijen partners met een eigen inbreng te laten zijn in het decentralisatieproces.

8



15

De omvang, de complexiteit en de tijdsdruk van dit decentralisatieproces vraagt naar de mening van de TSJ om dergelijke afspraken. Onlangs zijn de (bestuurlijke lessen) van de ‘De Kanteling’ en ‘Welzijn Nieuwe Stijl’ in het licht van de Wmo in opdracht van het Transitiebureau Wmo beschreven.9 Veel van de bevindingen en conclusies acht de TSJ ook direct van toepassing op de decentralisatie jeugd. De conclusies uit dit onderzoek wijzen bijvoorbeeld op de ook door de TSJ bepleite input van actoren uit de huidige praktijk van de jeugdhulp in elke fase van het decentralisatieproces en op elk bestuurlijk niveau. Deze actoren hebben kennis en deskundigheid over zorg voor (specifieke) doelgroepen, kunnen wijzen op risico’s, kunnen een belangrijke drager voor de transformatie zijn, bieden de bestuurspartners maatschappelijk draagvlak, kunnen beleidsrelevante informatie aanleveren en kunnen met hun praktijkervaring bijdragen aan de uitvoerbaarheid van maatregelen. De TSJ heeft met verschillende landelijke koepelorganisaties van veldpartijen gesproken. Niet alleen vertelden zij de TSJ dat zij veel beschikbare informatie hadden en dat zij die graag wilden delen, zij gaven ook nadrukkelijk hun wens te kennen dat de bestuurspartners hen nauwer bij het decentralisatieproces betrekken. Er heeft maar een beperkt aantal bijeenkomsten van de in de Transitieagenda genoemde klankbordgroepen plaatsgevonden en in de overige bijeenkomsten voor ‘het veld’ die door het programma of het Transitiebureau zijn georganiseerd, lag de nadruk op informatieverschaffing vanuit het Rijk. Veldorganisaties geven aan dat zij graag actief en constructief willen bijdragen aan de opgaven die het decentralisatieproces stelt. Niet alleen hebben zij vanuit hun praktijkervaring een belangrijke toegevoegde waarde, zij zullen uiteindelijk degenen zijn die de decentralisatie tot een succes moeten maken. Het zijn de mensen in de praktijk van de jeugdhulp die de jeugdige en het gezin moeten helpen. Dan is hun input aan de voorkant van het proces onmisbaar. Dat geldt niet alleen voor het opstellen van de landelijke kaders in de definitie- en ontwerpfase, maar ook voor de implementatiefase. Veldorganisaties zijn ook onmisbaar bij risico-analyses. Bijvoorbeeld als het gaat om de risico’s van wegvallende voorzieningen waar aanvankelijk geen vraag meer naar lijkt te zijn, en die later – als ze (deels) toch nodig blijken – slechts met hoge kosten en aanloopmoeilijkheden weer opgestart kunnen worden. Duidelijke afspraken tussen bestuurspartners en landelijke koepelorganisaties vormen een goede basis voor samenwerking tussen gemeenten en de lokaal werkende organisaties. Zo kan de samenwerking op lokaal niveau zowel gefaciliteerd als gestimuleerd worden. Het ontbreken van structurele samenwerking met veldpartijen neemt de TSJ niet alleen op landelijk niveau waar. De TSJ heeft ook signalen dat op lokaal niveau gemeenten het betrekken van (lokale) veldpartijen en cliëntenparticipatie bij hun voorbereiding op de decentralisatie kunnen verbeteren.

Samenloop met andere decentralisaties en ontwikkelingen De decentralisatie jeugd is niet de enige decentralisatie waartoe Rijk, VNG en IPO hebben besloten in de Bestuursafspraken 2011-2015. Ook op het gebied van werken naar vermogen en AWBZ-begeleiding vindt een overdracht van bestuurlijke verantwoordelijkheid naar gemeenten plaats. Daarnaast zullen de taken van de jeugdgezondheidszorg, die worden uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten, door een aanpassing van de Wet Publieke gezondheidszorg veranderen. Voorts staan de gemeenten voor de taak een zogeheten ‘Op Overeenstemming Gericht Overleg’ in te richten voor de afstemming van hun beleid met dat van het Passend Onderwijs. Samenhang tussen deze decentralisaties is voor de bestuurspartners een nadrukkelijk aandachtspunt. Met het regeerakkoord van het kabinet Rutte II heeft deze samenhang extra aandacht gekregen doordat de Minister van BZK is belast met het brengen van samenhang tussen de decentralisaties.

9 Bondgenoten in de decentralisatie, Invulling geven aan het transformatieproces en de coalitieaanpak, Transitiebureau Begeleiding in de WMO, januari 2013


De TSJ ziet de samenhang als een complexe opgave doordat de decentralisaties op het gebied van jeugd, werken naar vermogen, extramurale begeleiding uit de AWBZ en de invoering van het ‘Passend Onderwijs’ geen gelijke tijdpaden kennen, vanuit verschillende ministeries of ministeriële onderdelen worden georganiseerd en op Rijksniveau geen duidelijke samenhang kennen. Tegelijkertijd onderstreept de TSJ het belang van samenhang: de beoogde maatschappelijke effecten vragen om een integrale aanpak op lokaal niveau onder dezelfde bestuurlijke verantwoordelijkheid van gemeenten. Divergerende wettelijke kaders en bestuurlijke afspraken kunnen hieraan afbreuk doen. De relaties tussen de decentralisatie jeugd en de andere decentralisaties zijn naar de mening van de TSJ niet geborgd. Dit beoordeelt de TSJ als risicovol. Of de coördinerende taak van de Minister van BZK de samenhang sneller kan bewerkstelligen, blijft voor de TSJ een vraag. Indien samenhang in de wettelijke kaders van de decentralisaties moet worden gevonden, dan zal dit de vaststelling van de wettelijke kaders en daarmee de verschillende decentralisatietrajecten alleen vertragen. Gezien het tijdpad en de complexiteit van de verschillende decentralisaties, geeft de TSJ in overweging om (zoals één van de deelnemers aan de rondetafelgesprekken het verwoordde) een ‘no-regret-lijn’ te hanteren. Dit betekent dat elke decentralisatie zelfstandig wordt doorgevoerd, maar dat zowel bij de landelijke, regionale en lokale kaderstellingen als bij de vormgeving van de nieuwe stelsels, geen keuzes worden gemaakt die in een later stadium, als de samenhang met de overige decentralisaties concreter wordt vormgegeven, onwenselijk of contraproductief zullen zijn. De TSJ wil ook kort stilstaan bij de opgave uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte II om bij de decentralisaties alleen bevoegdheden over te dragen naar gemeenten die meer dan 100.000 inwoners hebben. De TSJ constateert dat dit een nieuwe randvoorwaarde zou zijn voor de decentralisaties met enorme consequenties voor de voorgenomen regionale samenwerking. De TSJ heeft ook kennisgenomen van de standpunten die namens het kabinet zijn ingenomen, onder andere in het debat naar aanleiding van de Regeringsverklaring. De TSJ wijst erop dat over deze vraag snel een helder standpunt moet worden ingenomen, zodat de consequenties voor de decentralisaties duidelijk zijn.

Inzicht in de opgave

Bevindingen:

- Wettelijke, financiële en bestuurlijke randvoorwaarden waarbinnen de decentralisatie moet plaatsvinden zijn nog niet bekend. Zowel op landelijk als lokaal niveau staat dit voortgang in de weg.

- Gemeenten die sector overstijgende pilots willen opzetten hebben behoefte aan kaderstelling.

- Gemeenten beschikken nog niet over de benodigde informatie over de omvang van de opgave met betrekking tot de doelgroep van de jeugdhulp en over de financiële ruimte. Er zijn wel veel bronnen van informatie beschikbaar.

- Er is nog niet (landelijk) vastgesteld welke informatie gemeenten nodig hebben om invulling te geven aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid.

- Er is nog geen kader voor de tot stand te brengen transformatie.

- Er is nog geen ontwerp voor een kwaliteitssysteem.

- Voor het welslagen van de transformatie is een koppeling noodzakelijk met professionals en professionaliseringstrajecten. De doelstelling van de transformatie is nog niet uitgewerkt ten behoeve van de professionals. In de maatregelen ter voorbereiding op de transitie wordt onvoldoende verbinding gelegd met professionaliseringstrajecten.


17

Aanbevelingen:

- De bestuurspartners bieden uiterlijk in april 2013 duidelijkheid over het wettelijke, bestuurlijke en financiële kader van de decentralisatie.

- Het Rijk biedt uiterlijk in maart 2013 ruimte en een kader voor (sector overstijgende) pilots.

- Het Rijk neemt maatregelen en maakt afspraken met veldpartijen om uiterlijk in maart 2013 een adequaat cijfermatig overzicht van de gehele jeugdhulp per gemeente te verstrekken op grond van een door de VNG opgesteld informatieprofiel.

- Gemeenten inventariseren zelf voor de zomer van 2013 welke jeugdhulp ze nu al op grond van bestaand beleid bieden.

- Rijk en VNG stellen uiterlijk in juli 2013 een landelijk profiel voor de beleidsinformatie vast, die gemeenten nodig hebben om te kunnen sturen op het beoogde maatschappelijke effect en die het Rijk nodig heeft om zijn stelselverantwoordelijkheid waar te kunnen maken.

- Rijk en VNG zorgen uiterlijk in april 2013 voor een beschrijving van de gewenste transformatie en

- Er wordt uiterlijk in maart 2013 een kwaliteitssysteem ontworpen waarin de rollen en opgaven voor

zorgvernieuwing. Rijk, gemeenten en beroepsgroepen duidelijk zijn. Professionalisering krijgt aandacht in de voorbereiding van de transitie en de transformatie, zodat dit wordt geborgd in het nieuwe stelsel. De VNG zorgt zo spoedig mogelijk na duidelijkheid over de kaders (mei 2013) met de beroepsgroepen en brancheorganisaties voor het uitwerken van de doelstellingen van de transformatie. Huidige professionaliseringstrajecten worden eventueel hierop aangepast.

Wettelijke, financiële en bestuurlijke randvoorwaarden De beslissing tot transitie en transformatie vraagt om veel veranderingen. Deze moeten nog vaste vorm krijgen, grotendeels op lokaal niveau bij gemeenten, aanbieders, Bureaus Jeugdzorg e.d. De randvoorwaarden, waarbinnen deze veranderingen moeten worden geïmplementeerd, zijn zowel wettelijk, bestuurlijk als financieel van aard. Hierboven zijn elementen van deze randvoorwaarden al aan de orde geweest. De TSJ constateert dat op deze terreinen nog veel onzekerheid bestaat. Zo heeft de VNG grote bezwaren tegen het concept wetsontwerp Jeugd ingebracht en heeft de Staatssecretaris van VWS al aangegeven hierin grote wijzigingen te willen doorvoeren. Het financiële kader is eveneens omgeven met onzekerheid. Niet alleen heeft het kabinet besloten tot een extra taakstelling bovenop de taakstelling die in de Bestuursafspraken 2011-2015 tussen Rijk en VNG was overeengekomen, er is ook geen duidelijkheid over additionele kostenposten. Gewezen kan worden op invoeringskosten, de kosten verbonden aan de implementatie van de Wet Kinderbeschermingsmaatregelen, lopende kwaliteitstrajecten, de consequenties van de ontwikkeling van de zorgvraag of de gemeentelijke beïnvloedingsmogelijkheden als het gaat om verwijzingen van de huisarts en het opleggen van hulp in het kader van jeugdstrafrecht (jeugdreclassering en gedrag beïnvloedende maatregelen) en kinderbeschermingsmaatregel. Bestuurlijk spelen de al genoemde vragen rond de samenhang met andere decentralisaties en de positie van 100.000 + gemeenten. De TSJ herhaalt dat de onzekerheid over deze randvoorwaarden en daarmee over de opgave voor gemeenten, zowel landelijk als op lokaal niveau de voortgang in de weg staat.


Zoals hierboven al gesteld, constateert de TSJ dat gemeenten vele pilots, projecten of proeftuinen ontwikkelen en in gang zetten. De TSJ onderschrijft het nut hiervan omdat het gemeenten ervaring laat opdoen met het complexe terrein van de hulp aan jeugdigen en gezinnen. De TSJ constateert wel dat er onduidelijkheid bij gemeenten bestaat over wat er binnen de huidige weten regelgeving mogelijk is en welke (wettelijke) ruimte er is voor sector overstijgende pilots. Verder constateert de TSJ dat gemeenten afhankelijk zijn van de bereidheid van de huidige financiers (provincies en zorgverzekeraars) om mee te werken. Kaderstelling hieromtrent door de Rijksoverheid is wenselijk.

Informatievoorziening Eén van de redenen voor de complexiteit van het decentralisatieproces is dat jeugdhulp op dit moment op basis van verschillende wettelijke kaders wordt geboden, zoals de Wmo, de Wpg, de Wet op de Jeugdzorg, de Zvw, de AWBZ, het BW en het Wetboek van Strafrecht. Maar ook verschillende wetten in het kader van de gezondheidszorg zijn bijvoorbeeld van toepassing op de jeugd-ggz. Deze kaders worden nog gecompleteerd door een concept wetsvoorstel Jeugd waaraan nu wordt gewerkt en door diverse andere wetsvoorstellen. Op grond van alle bestaande wetgeving beschikken verschillende actoren over verschillende informatie over jongeren. Deze informatie is gebaseerd op de specifieke wettelijke kaders, die in hun doelstellingen niet overeenkomen en die verschillende definities hanteren. Verschillende instanties zijn voor het verzamelen en beheren van deze informatie verantwoordelijk met verschillende regelingen voor de bescherming van persoonsgegevens. Gemeenten beschikken nu maar over een beperkte set gegevens van de doelgroep van deze decentralisatie. Zij geven aan snel meer en betere informatie over hun doelgroep te moeten hebben om voorbereidingen te kunnen treffen. Informatie over het aantal jongeren dat nu zorg ontvangt, de zwaarte van deze zorg en de kosten hiervan is onder andere cruciaal voor goede afspraken over financiering. In de Transitieagenda is bepaald dat in de definitiefase een inventarisatie en analyse zou plaatsvinden van “feiten en cijfers (aantallen cliënten, zorgprofielen, welke aanbieders, welke vragen, welke kansen), kennis van het landelijke zorgaanbod […]”.10 In het rapport “Verantwoord over de drempel” staat met betrekking tot informatie in deze fase van de decentralisatie dat het Rijk verantwoordelijk is voor “[h]et nemen van maatregelen om de gemeenten te voorzien van informatie over de aard en omvang van het jeugdzorggebruik in hun gemeente”.11 De TSJ constateert dat nog niet is vastgesteld hoe gemeenten van deze informatie worden voorzien. De opdracht aan Cebeon / SCP om informatie te verzamelen ten behoeve van een nieuw verdeelmodel van het budget zal naar verwachting pas in maart 2013 zijn afgerond. In april 2012 hebben Rijk en VNG factsheets met informatie aan gemeenten beschikbaar gesteld. Ook het Nederlands Jeugdinstituut stelt cijfermatige informatie per gemeente beschikbaar. Deze informatie is beschikbaar op de website “voordejeugd.nl”. Gemeenten geven aan dat hiermee de vraag naar informatie van gemeenten nog niet afdoende wordt beantwoord. De TSJ wijst op de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten om naar het Rijk toe helder te maken welke informatie zij nodig hebben. De TSJ wijst er ook op dat informatie voor gemeenten eerder beschikbaar zal komen, wanneer het Rijk hierover afspraken maakt met de partners, die over deze informatie beschikken, en provincies, zorgverzekeraars, gemeenten en andere partners faciliteert om voor cijfermatige informatie ten behoeve van de besluiten van gemeenten in de implementatiefase te zorgen. Daarbij kan ook gebruik worden gemaakt van de ervaringen van diverse succesvolle trajecten van provincies en gemeenten. Ook benadrukt de TSJ dat gemeenten zelf kunnen en zouden moeten inventariseren waar zij zelf, op grond van bestaand beleid, al enige vorm van hulp aan jeugdigen bieden.

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 839, nr. 189, blz. 14

11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31839, nr. 217 bijlage, blz. 11


19

Naast het beschikbaar komen van informatie voor gemeenten, vindt de TSJ dat de keerzijde van dezelfde medaille net zo relevant is: het Rijk moet vanuit zijn stelselverantwoordelijkheid en zijn verantwoordelijkheid voor het succesvol laten verlopen van de decentralisatie weten wat het aan gemeenten overdraagt. Een ander aspect van informatievoorziening vindt de TSJ onvoldoende in het kader van het decentralisatieproces terug. Het gaat om het bepalen van de informatie die vanaf het transitiemoment voor gemeenten beschikbaar moet komen om hun bestuurlijke verantwoordelijkheid goed te kunnen uitoefenen en voor de Rijksoverheid om haar ‘stelselverantwoordelijkheid’ waar te kunnen maken. De TSJ wijst in dit kader op de ervaringen die zijn opgedaan binnen de gezondheidszorg, waar pas sinds kort het uitwisselen van informatie tussen zorgverzekeraars over producten en prijzen is begonnen. Willen gemeenten goede hulp kunnen inkopen en weten wat het maatschappelijk effect is, dan moeten zij kunnen beschikken over de juiste informatie. Het verkrijgen van deze informatie vraagt om landelijke afspraken die nu moeten worden voorbereid. Het gaat hier om trajecten met een lange adem, waarmee snel gestart moet worden.

Kwaliteitssysteem Centraal in deze decentralisatie staat de transformatie. Op verschillende plaatsen in deze rapportage heeft de TSJ benadrukt dat deze onlosmakelijk met de transitie is verbonden. De transitie moet de voorwaarden voor de transformatie scheppen. De Transitieagenda benoemt dit expliciet: “Beide maken integraal onderdeel uit van het veranderingsproces en zijn daarmee niet van elkaar te scheiden”12. In en naast het decentralisatieproces wordt veel aandacht gegeven aan de transformatie. De TSJ ziet echter dat deze aandacht tot nu toe niet goed is geborgd in het bestuurlijke traject, dat zich vooral op de transitie richt. Tot decentralisatie is besloten omdat deze bijdraagt aan het doel dat een gezin / jeugdige effectief en snel de juiste hulp ontvangt. Het gaat om het versterken van de ‘eigen kracht’ van gezin, jeugdige en netwerk en om de juiste professionals op het juiste moment in contact met gezin / jeugdige te brengen om dit doel te verwezenlijken. Een groot deel van de actoren in de jeugdhulp meent dat decentralisatie inderdaad aan dit doel bijdraagt. De TSJ wil er op wijzen dat cruciaal voor het verwezenlijken van deze maatschappelijke en politieke wens de inzet van professionals is. Zij zullen samen met het gezin en de jeugdige en met collega’s van andere disciplines de transformatie letterlijk een gezicht moeten geven. De transformatie is in hoge mate een kwaliteitstraject. Dit vergt verdere professionalisering en samenwerking van verschillende beroepsgroepen, zoals huisarts, kinderpsycholoog, (school)maatschappelijk werk, jeugdhulpverleners, medisch specialisten en vele andere. Professionalisering van deze beroepen is primair een zaak van en voor deze groepen. Nu met de decentralisatie de ontschotting kan plaatsvinden (en daarmee perverse prikkels weggenomen kunnen worden die samenwerking in de weg staan) ontstaat ruimte voor een professionaliseringsproces gericht op de transformatie. De transformatie moet vooral tot uitdrukking komen in de uitkomst van de jeugdhulp: werkt de nieuw georganiseerde jeugdhulp beter? Het is uiteindelijk de jeugdige die moet profiteren van de decentralisatie. Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwerp van het kwaliteitssysteem dat in dienst staat van de transformatie. De TSJ wijst erop dat het succes van een kwaliteitssysteem wordt bepaald door de samenhang van alle elementen, van organisatie tot individu (professional) en van methode tot maatschappelijke effectmeting. Daarover moeten ook met

12



de relevante beroepsgroepen afspraken worden gemaakt (curriculum opleiding, registratie, kwaliteitsnormen, klachtenregeling, tuchtrecht e.d.). Hun rol in het kwaliteitssysteem en hun professionaliseringstraject moeten duidelijk zijn. De Transitieagenda geeft aan dat het primair is gericht op de bestuurlijke en organisatorische aspecten van de stelselwijziging, maar het zegt ook dat de zorginhoudelijke transformatie “specifieke aandacht”13 krijgt. De TSJ constateert dat de lopende landelijke professionaliseringstrajecten (richtlijnformulering, beroeps- en uitstroomprofielen, beroepsregisters, erkenning van interventies, opleidingsbeleid) zich nog niet op de eisen vanuit de gewenste transformatie richten. Deze verbinding is echter cruciaal voor het slagen van de decentralisatie. De TSJ onderschrijft de aanbeveling uit het rapport “Verantwoord over de drempel” dat uitgewerkt moet worden “wat er precies onder de transformatie en zorgvernieuwing verstaan wordt en hoe zich dit in de tijd gaat ontwikkelen”14 en voegt daaraan toe dat evenzeer uitgewerkt moet worden wat dit betekent voor de transitie. Het is nu aan de bestuurspartners en vooral aan de VNG als vertegenwoordiger van de toekomstige opdrachtgevers van de ‘jeugdhulpsector’, om duidelijk te omschrijven wat men onder de gewenste transformatie en zorgvernieuwing verstaat. Vervolgens moet vanuit het decentralisatieproces een brug geslagen worden naar de bestaande professionaliseringstrajecten van de betrokken beroepsgroepen.

Continuïteit

Bevindingen:

- Gesprekken over continuïteit van zorg lijken zich te beperken tot de overgangsbepalingen in het

- Er zijn nog geen afspraken over behoud van expertise en specialistisch zorgaanbod gemaakt.

- Taken en functies, zoals nu door Bureau Jeugdzorg uitgevoerd, zullen ook in een toekomstig stel-

concept wetsvoorstel Jeugd en de mogelijke frictiekosten.

sel moeten worden uitgevoerd. Er zijn geen afspraken over de borging van de voor de uitvoering van deze taken en functies benodigde deskundigheid gemaakt.

- Of en op welke wijze bestaande kwaliteitstrajecten binnen jeugdbescherming en jeugdreclassering geborgd worden, is niet duidelijk.

Aanbevelingen:

- De bestuurspartners en de zorgverzekeraars maken mede op basis van het rapport “Verantwoord over de drempel” uiterlijk in april 2013 kader stellende afspraken over de continuïteit van zorg tijdens de decentralisatie en de eerste periode na decentralisatie. Deze afspraken gaan in ieder geval in op specialistische kennis en aanbod voor specifieke doelgroepen, de huidige taken en functies van Bureau Jeugdzorg in combinatie met de (om)vorming van gecertificeerde instellingen en de bundeling van AMK en SHG tot AMHK.

- De bestuurspartners borgen in het planningsdocument maatregelen gericht op continuïteit van zorg, waaronder bestaande kwaliteitstrajecten binnen jeugdbescherming en jeugdreclassering.

13


14



21

De TSJ hecht veel waarde aan de continuïteit van zorg omdat hier direct de belangen van de jeugdigen in het geding zijn. Om het belang van continuïteit te illustreren, is het als element opgenomen in de stelselmeter. Als in elke grote verbouwingwaarbij de winkel open blijft, is continuïteit van de bedrijfsprocessen geen automatisme. Dat geldt ook voor deze decentralisatie, omdat de provincies, de zorgverzekeraars en de Bureaus Jeugdzorg tot en met 31-12-2014 hun wettelijke taak voor de volle 100 % moeten uitoefenen. Dit is een enorme uitdaging, zeker vanuit het gegeven dat de wettelijke taken van Bureaus Jeugdzorg vanaf 1-1-2015 ophouden te bestaan. Er zijn dus continuïteitsrisico’s voor de periode tot 1-1-2015 die goed beheerst moeten worden. Deze risico’s betreffen in ieder geval de volgende terreinen: wachtlijsten, overgangsregime, financiële consequenties aanbieders en expertise. Indien de Bureaus Jeugdzorg niet meer in staat zijn om in de periode voorafgaande aan de transitiedatum hun wettelijke taak volledig uit te oefenen, is de kans op wachtlijsten groot. De onwenselijkheid hiervan vanwege de kwetsbaarheid van de groep jeugdigen die het betreft, wordt door iedereen gedeeld. De consequentie zou bovendien zijn, dat gemeenten vanaf het moment dat zij verantwoordelijk worden, geconfronteerd worden met een hoger volume aan te bieden jeugdhulp. Hetzelfde geldt feitelijk voor de groep jeugdigen en gezinnen die op 1-1-2015 in zorg zijn of in een traject zitten om zorg te gaan ontvangen. Besluiten over de geleverde en te leveren zorg vinden plaats op grond van professionele oordelen over welke zorg verantwoord is gezien de aard en ernst van de problematiek. Het aanbieden van deze zorg kan niet opeens achterwege blijven of stopgezet worden. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor dure vormen als residentiële zorg, gesloten jeugdzorg (‘Jeugdzorg Plus’) en klinische zorg in de kinder- en jeugdpsychiatrie. De gemeenten zullen helder moeten hebben welk volume aan zorg zij per 1-1-2015 zullen moeten kunnen garanderen, willen er geen gaten vallen. De TSJ heeft van verschillende kanten signalen gekregen over mogelijke financiële consequenties van de decentralisatie voor aanbieders die vooral intramurale jeugdzorg aanbieden. Nu al zijn contracten met hen door de provincies per 1-1-2015 opgezegd. Of en hoeveel jeugdhulp zij vanaf 1-1-2015 zullen blijven leveren, is nog onzeker en natuurlijk aan de gemeenten om te bepalen. Of gemeenten contracten ‘overnemen’, of dat zij subsidies willen voortzetten of dat zij voor deze jeugdhulp gaan aanbesteden, is allemaal aan gemeenten. Voor de TSJ is van belang dat de continuïteit van jeugdhulp aan jeugdigen en hun opvoeders, die dit in het kader van het voorgenomen wettelijk overgangsregime vanaf 1-1-2015 moeten kunnen blijven ontvangen, niet in gevaar komt. Alleen al vanwege vorenstaande is het van belang dat veldorganisaties betrokken worden bij risico-inventarisaties en -analyses. Op dit moment is veel expertise beschikbaar binnen het Bureau Jeugdzorg. Hoewel de Bureaus Jeugdzorg binnen het toekomstige stelsel zullen verdwijnen, zullen de meeste taken en functies van het Bureau Jeugdzorg echter wel noodzakelijk blijven. Het AMK en het SHG zullen worden samengevoegd, gecertificeerde instellingen zullen jeugdbescherming, jeugdreclassering en gedrag beïnvloedende maatregelen gaan uitvoeren, de kindertelefoon blijft in stand en zal waarschijnlijk landelijk worden georganiseerd. Naast deze bekendere taken, zijn er ook minder bekende taken als vermogensbeheer voor voogdijpupillen, dossiervorming van cliënten en spoedeisende zorg. Ook deze taken zullen in stand moeten blijven. De TSJ wijst erop dat zoveel veranderingen bij één organisatie, die nu een cruciale rol vervult binnen het huidige stelsel, extra aandacht van de bestuurlijke partners en de TSJ rechtvaardigt. De TSJ zal daarbij zeker ook kijken naar de borging van bestaande kwaliteitstrajecten binnen de jeugdbescherming en jeugdreclassering in het nieuwe stelsel.


6. Onderwerpen komende rapportageperiode De TSJ wil voor de zomer 2013 haar tweede rapportage uitbrengen. Hieronder worden op grond van de bevindingen en aanbevelingen uit hoofdstuk 5 die maatregelen in het decentralisatieproces benoemd die in de tweede rapportage terug zullen komen. De TSJ zal hierin terugzien op de ‘richtfase’ van de decentralisatie en kijken of en in hoeverre de bestuurspartners de aanbevelingen van de TSJ hebben opgepakt. In de periode tot aan de zomer 2013 zullen de randvoorwaarden voor de decentralisatie moeten zijn vastgesteld: - wetsvoorstel Jeugd; - vaststelling totaalbudget dat naar gemeenten wordt overgeheveld; - financiële verdeelsleutel gemeenten; - besluit over frictie- en invoeringskosten; - besluit over samenhang decentralisaties; - besluit over betekenis 100.000 + gemeenten voor de decentralisatie. De TSJ heeft in het vorige hoofdstuk aanbevelingen gedaan om zo snel mogelijk maatregelen te nemen ten behoeve van de sturing en planning van het decentralisatieproces: - overkoepelend planningsdocument van de drie opdrachtgevers Rijk, VNG en IPO; - overzicht van de benodigde cijfermatige gegevens om de opgave voor gemeenten inzichtelijk te maken (zowel financieel als zorg gerelateerd); - inrichting van één gezamenlijke programmastructuur onder leiding van één programmamanager. Ook moeten in deze periode op landelijk niveau afspraken worden gemaakt zodat gemeenten weten welke maatregelen ze moeten treffen voor de implementatie van de jeugdhulp. Het gaat hierbij in ieder geval over: - landelijke afspraken over welke jeugdhulp op landelijk niveau wordt aangeboden, c.q. gecontinueerd; - afspraken met landelijke koepelorganisaties over de samenwerking tussen gemeenten en huisartsen; - afspraken met landelijke koepelorganisaties over de samenwerking tussen gemeenten en aanbieders van jeugdhulp, inclusief jeugd-GGZ en LVB (waaronder MEE); - afspraken met beroepsgroepen over professionaliseringstrajecten; - een landelijk kwaliteits- en toezichtskader. De TSJ heeft zich in haar aanbevelingen ook gericht op de continuïteit van zorg. In de komende periode zullen maatregelen moeten worden genomen die continuïteit tijdens het decentralisatieproces en in de overgangsperiode waarborgen. Naast deze landelijke en grotendeels bestuurlijke afspraken, is het cruciaal voor de voortgang op lokaal niveau dat er bovenlokaal (regionaal en landelijk) afspraken worden gemaakt over: - de vormen van jeugdhulp die op dat niveau moeten worden aangeboden, c.q. gecontinueerd; - de jeugdbescherming en jeugdreclassering. De bestuurspartners hebben afgesproken dat het aan gemeenten is om afspraken over bovenlokale samenwerking te maken. De TSJ heeft kennisgenomen van de nadrukkelijke wens van de Staatssecretarissen van VenJ en van VWS om op 1-9-2013 met de VNG vast te stellen waar, op het terrein van jeugdbescherming en jeugdreclassering de bovenlokale samenwerking nog niet tot stand is gekomen teneinde hier tijdig voor 1-1-2014 in te voorzien (de afgesproken start van de implementatietermijn voor gemeenten van één jaar). De TSJ erkent dat regionale samenwerking tussen gemeenten veelal een moeilijk en tijdrovend proces is. Dat betekent ook dat de bestuurspartners gemeenten daarbij zoveel mogelijk moeten faciliteren. Een landelijk kader voor de totstandkoming van deze samenwerking zal hier zeker aan bijdragen. Juist ook vanwege de datum van 1-9-2013 wil de TSJ de bestuurspartners tijdig haar bevindingen geven met het oog op het nemen van risicobeheersingsmaatregelen.


23


Bijlage 1: Gebruikte terminologie Programma Stelselwijziging Jeugd: Dit is de naam van het samenwerkingsverband van de ministeries van VWS en van VenJ waarin uitwerking wordt gegeven aan de transitie, waaronder het opstellen van wetgevingskaders, de financiële randvoorwaarden, afspraken over regie en verantwoording en de organisatorische randvoorwaarden voor de daadwerkelijke transitie. VNG en IPO zijn betrokken bij de uitvoering van dit beleidsprogramma. Stuurgroep Stelselwijziging Jeugd: Deze stuurgroep stuurt het proces van de stelselwijziging aan, bereidt het driemaandelijks bestuurlijke overleg van Rijk, VNG en IPO voor en geeft richting aan de verdere uitwerking van de Transitieagenda. De Stuurgroep Stelselwijziging Jeugd bestaat uit de ministeries van VWS en van VenJ, de VNG en het IPO en komt maandelijks bijeen. Bestuursafspraken 2011-2015: Rijk, VNG en IPO hebben onder andere over de decentralisatie jeugd bestuursafspraken gemaakt die zijn opgenomen in het document “Bestuursafspraken 2011-2015”. De vindplaats is Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 29 544, nr. 336 en de Bestuursafspraken 2011-2015 dateren van 21-4-2011. Transitieagenda: Rijk, VNG en IPO hebben een gezamenlijke agenda opgesteld voor de uitvoering van het decentralisatieproces. Deze Transitieagenda is opgesteld op grond van de Bestuursafspraken 2011-2015. De Transitieagenda moet een kader bieden voor het hoe, wanneer en onder welke landelijke voorwaarden de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp wordt overgedragen, voor de te realiseren herinrichting en voor (het voorkomen van) de risico’s van de overdracht. De vindplaats is Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 839, nr. 189 bijlage en dateert van 20-3-2012. Transitieplan: Rijk, VNG en IPO beogen de Transitieagenda in stappen te laten doorgroeien naar een transitieplan dat een nadere uitwerking biedt van in ieder geval de bestuurlijke decentralisatie en waarin gaandeweg de landelijk aan te sturen bestuurlijke en organisatorische veranderingen worden ingevuld. Bestuurspartners: Dit zijn de bij decentralisatie jeugd betrokken overheidslagen, namelijk Rijk, gemeenten en provincies. De vertegenwoordigers zijn de staatssecretarissen van VWS en van VenJ, VNG en IPO. Transitiebureau: Dit is de naam van het in de Transitieagenda genoemde “ondersteuningsteam Rijk en VNG”. Op verzoek van gemeenten ontwikkelt het Transitiebureau de noodzakelijke aanvullende zaken voor ontwikkeling van (nieuwe) aanpakken. Spoorboekje: Dit is een wegwijzer waarin vermeld staat wat gemeenten geregeld moeten hebben om op 1-1-2015 de verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp over te kunnen nemen. Het Spoorboekje is op 28-9-2012 in een bijeenkomst met de transitiemanagers van gemeenten en provincies gepresenteerd. “Verantwoord over de drempel”: Het eindrapport van de Werkgroep Overgangsmaatregelen ter bestrijding van de transitie van de jeugdzorg dat dateert van 4-4-2012. De vindplaats van het eindrapport is Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 31 839, nr. 217 bijlage. De werkgroep is ingesteld op grond van de Bestuursafspraken 2011-2015.


25

Bijlage 2: Nadere uitwerking Stelselmeter Elementen Stelselmeter In hoofdstuk 3 zijn de elementen van de stelselmeter benoemd:

1. De gemeente heeft beleid voor jeugdhulp binnen haar beleidscyclus geïntegreerd.

2. De gemeente heeft een budget en een bekostigingssysteem voor jeugdhulp.

3. De gemeente heeft een systeem van toeleiding en casemanagement.

4. De gemeente beschikt over een passend en dekkend jeugdhulpaanbod.

5. De gemeente stuurt op de kwaliteit van de jeugdhulp.

6. De gemeente stuurt op de effectiviteit van jeugdhulp.

7. De gemeente heeft de voor de uitvoering van jeugdhulp noodzakelijke samenwerking georganiseerd.

8. De continuïteit van zorg is gedurende de stelselwijziging gewaarborgd.

9. De gemeente voert jeugdbescherming en jeugdreclassering verantwoord uit.

De TSJ is van mening dat gemeenten vorenstaande elementen minimaal georganiseerd moeten hebben, wil er sprake kunnen zijn van een verantwoorde overdracht. Overigens wil dit niet zeggen dat de TSJ alleen kijkt naar de gemeenten. De TSJ kijkt naar de voortgang bij gemeenten en in hoeverre gemeenten worden gefaciliteerd en in staat worden gesteld door de bestuurlijke partners Rijk, VNG en IPO om invulling te kunnen geven aan hun nieuwe taken. In deze benadering bieden de negen elementen van de stelselmeter het minimale niveau noodzakelijk voor een verantwoorde overdracht en de gewenste transformatie. De stelselmeter wordt nu langs een aantal stappen uitgewerkt tot een monitorinstrument voor gemeenten.

Stapsgewijze uitwerking stelselmeter Stap1: richten, inrichten, verrichten als fasering Voor de verdere uitwerking van de stelselmeter wordt aangesloten bij de fasering zoals die ook binnen het Spoorboekje wordt gehanteerd: richten, inrichten en verrichten. Stap 2: van elementen naar kritieke succesfactoren De vraag die de TSJ zich steeds per element stelt, is wat er door wie in welke fase moet worden opgeleverd. Dus wat moet in welke fase door wie gebeuren wil de gemeente bijvoorbeeld per 1-1-2015 een budget en een bekostigingssyteem voor de jeugdhulp hebben. Als voorbeeld is dit als volgt uitgewerkt in een aantal kritieke succesfactoren zonder welke de overdracht op dat punt gevaar loopt. Nadrukkelijk wijst de TSJ erop dat het hier een eerste uitwerking in kritieke succesvoorwaarden betreft waarbij ook gebruik is gemaakt van het Spoorboekje. De stelselmeter wordt nu op deze wijze nader uitgewerkt en geconcretiseerd in samenspraak met verschillende partners.


De gemeente heeft een budget en een bekostigingssysteem voor jeugdhulp. “Verrichten” fase

De jeugdhulp is opgenomen in de gemeentelijke begrotingscyclus:

- De verantwoordelijkheid voor jeugdhulp en de beleidsmatige keuzes daarin zijn vertaald naar bud-

- De gemeente heeft een vastgestelde meerjarenbegroting waarin meerjarige budgettaire gevolgen

De gemeente beschikt over bekostigingssystematiek voor jeugdhulp:

- Voor de uitvoering heeft de gemeenten contracten / subsidiebeschikkingen met instellingen voor

gettaire consequenties en opgenomen in de begroting. van de verantwoordelijkheid voor jeugdhulp is opgenomen.

jeugdhulp en / of een systeem van persoonsgebonden financiering.

De gemeente draagt bij aan landelijk gespecialiseerd aanbod.

De gemeenten heeft en draagt bij aan regionale financieringsafspraken voor specifiek regionaal aanbod en de instandhouding van een AMHK. De gemeente heeft een contract met een gecertificeerde instelling voor de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering. “Inrichten” fase

Het financieel kader per gemeente is duidelijk:

- De gemeente heeft een overzicht van kosten van doorlopende indicaties.

- De gemeente heeft inzicht in de verdeling van de beschikbare middelen naar een landelijk, regio-

- De gemeente beschikt over een (financiële) risico-inschatting.

De gemeente heeft een financieringssystematiek:

- voor ‘lokaal jeugdhulp’;

- met de regionaal samenwerkende gemeenten voor het regionale jeugdhulpaanbod en het AMHK;

- met de landelijk samenwerkende gemeenten voor gespecialiseerde jeugdhulp;

- voor de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering.

naal en gemeentelijk budget.

“Richten” fase

Er zijn landelijke afspraken over invoerings- en uitvoeringskosten.

Er zijn landelijke afspraken over (voorkomen van) frictiekosten.

De gemeente heeft inzicht in de huidige financiering:

- Elke gemeente beschikt over een overzicht van huidige behoefte, gebruik en tarieven / budgetten van alle vormen van Jeugdhulp.

- Elke gemeente beschikt over een overzicht van de huidige financieringswijzen van alle vormen van jeugdhulp.

In het volledige beeld van de stelselmeter bevat de uitwerking van de negen elementen in kritieke succesvoorwaarden ook de onderlinge relaties. Zo is het (nauw aan financiering verbonden) inkoopproces onderdeel van het element ‘de gemeente heeft een passend en dekkend jeugdhulp’. De kritieke succesvoorwaarden, zonder welke er sprake is van een risico voor de decentralisatie, hebben dus voor de opdrachtgevers het karakter van een ‘stoplicht’. Alle kritieke succesvoorwaarden worden, op de hierboven beschreven wijze in het Spoorboekje geïncorporeerd.


27

De gemeente heeft een budget en bekostigingssysteem voor jeugdhulp

Beoordelingscriteria TSJ: stimulering eigen kracht, vraaggestuurde financiering (jeugdige en opvoeder centraal), passend en dekkend aanbod, kwaliteitsniveau werkers, stimulering samenwerking, effectief, efficient, stimulering innovatie en vernieuwing.


1

Richten

2

Inrichten

3

Verrichten

Inzicht in (opbouw) huidige kostprijzen en financierings wijzen jeugdhulp (Rijk en huidige financiers) Inzicht in huidige financiering

Landelijke afspraken

Per gemeente inzicht in huidige behoefte, gebruik, tarieven en budgetten voor alle vormen van jeugdhulp (Rijk)

Invoerings- en uitvoeringskosten (Rijk) Voorkomen van) frictiekosten (Rijk / VNG / IPO)

Verdeelmodel gemeentefonds Financieel kader

Per gemeente overzicht van kosten jeugdhulp Inzicht in financiele effecten van bezuinigingen, beleidsmaatregelen en vraagontwikkeling (Financiele) risicoinschatting per gemeente

Voor landelijk gespecialiseerd aanbod Ontwikkeling financieringssystematiek

Voor lokaal aanbod Voor JB en JR Voor regionaal aanbod (incl AMHK)

Verantwoordelijkheid voor jeugdhulp en beleidsinzet zijn vertaald naar budgettaire consequenties Jeugdhulp is opgenomen in gemeentelijke begrotingscyclus

Verantwoordelijkheid voor jeugdhulp is vertaald naar meerjarige budgettaire consequenties Maatschappelijke effecten zijn benoemd, vertaald naar inzet financien en opgenomen in (meerjaren) begroting Risicoparagraaf

De gemeente beschikt over een bekostigingssystematiek voor jeugdhulp

Subsidiecontracten Inkoopcontracten PGB-systematiek

De gemeente draagt bij aan landelijk gespecialiseerd aanbod

Landelijk bekostigingssystematiek gespecialiseerd aanbod

De gemeente draagt bij aan regionaal aanbod

Bekostigingssystematiek regionaal aanbod

Contract met gecertificeerde instelling voor de uitvoering van JB en JR

Bekostigingssytematiek JB en JR Borging en bekostiging kwaliteitstrajecten


29

Stap 3: beoordelingscriteria TSJ Om de stelselmeter meer te laten zijn dan een afvinklijst en in overeenstemming met de wens dat het ook zicht moet geven op het transformatieproces, formuleert de TSJ ook beoordelingscriteria bij de kritieke succesvoorwaarden. Deze beoordelingscriteria zijn afgeleid van de doelstellingen van de decentralisatie. Hieronder wordt ter illustratie een eerste aanzet gegeven van de beoordelingscriteria bij enkele kritieke succesvoorwaarden.

Nummer: 1 Naam: jeugdhulp is opgenomen in de gemeentelijke begrotingscyclus Korte omschrijving: De begroting 2015 en de meerjarenbegroting moeten in overeenstemming met de begrotingsregels alle budgetten en voorgenomen bestedingen i.v.m. de nieuwe verantwoordelijkheden voor jeugdhulp bevatten Verantwoordelijke Bestuurslaag: gemeenten Fasering en beslismomenten:

verrichten, conform gemeentelijke begrotingscyclus

Beoordelingscriteria:

- toont beschikbaar budget volgens de verdeelsleutel gemeente-

- geeft aan wat voor bovenlokale en voor lokale jeugdhulp is be-

fonds groot - geeft de bedragen per vorm van jeugdhulp - benoemt de maatschappelijke effecten van de (beleids)inzet op jeugdhulp

Nummer: 2 Naam: gemeente beschikt over bekostigingsafspraken (contracten, subsidieafspraken en/of PGB-systematiek) Korte omschrijving: Aan het leveren van de verschillende vormen van jeugdhulp moet een besluit ten grondslag liggen. Dat kan een subsidiebesluit met een jeugdhulpaanbieder of een contract voor het uitvoeren van jeugdhulp zijn, of een systematiek voor de inzet van persoonsgebonden budgetten Verantwoordelijke Bestuurslaag:

gemeenten

Fasering en beslismoment:

verrichten, laatste kwartaal 2014

Beoordelingscriteria: - PM


Nummer: 3 Naam: ontwikkeling bekostigingssystematiek Korte omschrijving: Voor alle vormen van jeugdhulp, moeten op de toepasselijke samenwerkingsniveaus financieringsafspraken ontwikkeld worden. Verantwoordelijke Bestuurslaag: gemeenten Fasering en beslismoment:

inrichten, uiterlijk mei 2014 gereed

Nummer: 4 Naam: Financieel kader Korte omschrijving: Het financiële kader bestaat uit een aantal afzonderlijke producten die gemeenten de volledige duidelijkheid geven over het beschikbare budget en de te verwachten kosten. Verantwoordelijke Bestuurslaag: Rijk Fasering en beslismoment: Een schriftelijke afspraak van kabinet en VNG over het volledige financiële kader voor de decentralisatie Jeugd in april 2013 Tijdpad: Dit financiële kader completeert de Jeugdwet en de (aanvullende) bestuurlijke afspraken tot het kader waarbinnen de decentralisatie Jeugd haar beslag moet krijgen. Om gemeenten tijdig de implementatie te laten verrichten van deze decentralisatie moet het financiële kader in april 2013 bekend zijn. Beoordelingscriteria:

Het financiële kader moet in ieder geval het volgende bevatten:

- het verdeelmodel voor het gemeentefonds; - een overzicht per gemeente van de actuele kosten van de verschillende vormen van jeugdhulp die worden geboden aan hun inwoners; - het totaal van het beschikbare budget voor gemeenten voor jeugdhulp o.g.v. de Bestuursafspraken 2011-2015, de aanvullende bestuurlijke afspraken (nr. 5), de invoerings- en frictiekosten, de kosten o.g.v. andere wetten dan de Jeugdwet e.d.


31

Nummer: 5 Naam:

(aanvullende) landelijke afspraken Rijk, VNG (en evt. IPO)

Korte omschrijving: Verschillende beleidsvoornemens van het Rijk m.b.t. de taken van gemeenten in het regeerakkoord van het kabinet Rutte II moeten nog worden vastgelegd in concrete afspraken Rijk – VNG voor die onderdelen die direct van belang zijn voor de decentralisatie jeugd. Deze bestuurlijke afspraken completeren de ontwerp Jeugdwet en het financiële verdeelmodel tot het kader waarbinnen de decentralisatie Jeugd haar beslag moet krijgen. Om gemeenten tijdig de implementatie te laten verrichten van deze decentralisatie moeten deze bestuurlijke afspraken in april gereed zijn Verantwoordelijke Bestuurslaag: Rijk Fasering en Beslismoment: richten, het schriftelijke vastleggen van afspraken over de decentralisatie naar gemeenten in een bestuurlijk overleg door de staatssecretaris van VWS namens het kabinet en de voorzitter van de VNG namens de Nederlandse gemeenten in april 2013. Beoordelingscriteria: In deze afspraken is vastgelegd: - de datum waarop gemeenten de bestuurlijke verantwoordelijkheid krijgen voor jeugdhulp; - de samenhang met de andere decentralisaties; - de samenhang met het traject om te komen tot de 100.000+ gemeenten;

- de verdere financiële verdeling van het voor gemeenten beschikbare budget i.v.m. de extra korting van 5 % t.o.v. de Bestuursafspraken 2011-2015;

- de verdeling van budget i.v.m. de invoerings- en frictiekosten; - het centraal stellen in de implementatie van de transformatie.

Nummer: 6 Naam:

inzicht in huidige financiering

Korte omschrijving: Zicht krijgen op de financiële opgave, begint bij inzicht in huidige bekostigingswijzen, behoefte en gebruik van alle vormen van jeugdhulp binnen het huidige stelsel. Verantwoordelijke Bestuurslaag: Rijk Fasering en Beslismoment:

richten, uiterlijk maart 2013.

Beoordelingscriteria: - dekkend overzicht - actueel


> Retouradres -

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag

Datum Betreft

Kenmerk 2013-0000108917 Uw kenmerk -

19 februari 2013 Decentralisatiebrief

In deze brief informeer ik u, namens het kabinet, over de aanpak om tot meer samenhang te komen tussen de voorgenomen decentralisaties op het terrein van ondersteuning, participatie en jeugd. Met deze brief voldoe ik aan de toezegging die ik tijdens de begrotingsbehandeling van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb gedaan aan uw Kamer1. Het uitgangspunt van het kabinet is dat de zelfredzaamheid van de burger maximaal dient te worden gefaciliteerd en gestimuleerd. Goede ondersteuning en - nog belangrijker - goede gezondheid en actieve deelname aan de maatschappij zijn namelijk niet alleen een zaak van de overheid. Burgers zijn samen met hun netwerk in de eerste plaats zelf verantwoordelijk. Desalniettemin moeten mensen die het echt nodig hebben, kunnen blijven rekenen op de ondersteuning door de overheid. Ondersteuning die aansluit bij de behoefte van burgers en aansluit bij hun mogelijkheden. Gemeenten kunnen op deze manier beter inspelen op de behoefte van burgers. Tegelijkertijd ziet het kabinet, net als de VNG, dat maatwerk nodig is bij de ondersteuning van burgers en onnodige bureaucratie vermeden kan worden door het anders, dichter bij de burger, organiseren van dienstverlening. Niet de huidige afzonderlijke regelingen en voorzieningen dienen daarbij centraal te staan, maar de individuele ondersteuningsbehoefte van de burger. Daarvoor is het noodzakelijk dat op de verschillende niveaus schotten tussen de voorzieningen worden doorbroken. Bovendien moet er een einde komen aan de praktijk, waarin vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van gezinnen met Multi-problematiek. Inzet moet zijn dat er één persoon is die hen namens de gemeente ondersteunt en begeleidt op basis van een integraal plan voor het gehele huishouden. Gemeenten zijn de aangewezen bestuurslaag om dit te realiseren; zij kunnen voorzien in de noodzakelijke integraliteit en maatwerk én kunnen beter inspelen op de rol van het sociale netwerk rond de burger. Hulp moet zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingezet. Dit vergt echter wel een aanpassing van het huidige systeem. Aanpassingen die nodig zijn om te voorkomen dat mensen juist op de zwakste momenten in hun leven, wanneer ze behoefte hebben aan ondersteuning, oplopen tegen bureaucratie en bestuurlijke

1

Toezegging aan dhr. Heijnen tot een notitie omtrent de aanpak van de decentralisaties in het voorjaar van 2013 (d.d. 18-12-2012 begrotingsbehandeling BZK) Pagina 1 van 13

afstemming. Aanpassingen waarmee tevens de stijgende kosten in de zorg worden teruggedrongen. Het kabinet kiest er dan ook voor om de door het vorige kabinet ingezette decentralisatiebeweging in het sociale domein door te zetten en zo vorm te geven dat gemeenten in staat zijn deze verandering waar te maken. Ook dient de uitvoeringskracht van gemeenten versterkt te worden om de nieuwe taken kwalitatief goed uit te voeren. In het vervolg van deze brief wordt aangegeven welke randvoorwaarden het kabinet nodig acht om de integraliteit tussen de decentralisaties te waarborgen, zodat uiteindelijk de burger beter kan worden ondersteund. Tevens geeft de brief aan wat wordt verwacht van gemeenten en op welke wijze het Rijk gemeenten wil ondersteunen om deze omvangrijke decentralisatie opgave te doen slagen.

Datum 19 februari 2013 Kenmerk 2013-0000108917

Decentralisatie vraagt om grotere uitvoeringskracht van gemeenten De decentralisaties stellen forse eisen aan de uitvoeringskracht van gemeenten: bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht en de beschikbaarheid van capaciteit en expertise om deze taken adequaat uit te voeren en deze integraal aan te bieden. Kabinet en gemeenten hebben een gezamenlijke doelstelling om van de decentralisaties in het sociale domein een succes te maken. Het kabinet zal gemeenten bij de implementatie van de decentralisaties waar nodig ondersteunen en bijdragen aan de beoogde transformatie. Het kabinet staat een coalitieaanpak voor, waaronder intensieve samenwerking met gemeenten en de VNG. Op diverse manieren worden gemeentelijke bestuurders en ambtenaren ondersteund in het adequaat vorm geven van de te decentraliseren taken. Deze ondersteuning houdt ook in dat waar nodig landelijk een handreiking of leidraad wordt ontwikkeld, waardoor wordt voorkomen dat op vele plaatsen hetzelfde wiel moet worden uitgevonden. Gedacht kan worden aan een leidraad voor inkoop of indicatieinstelling. Dit bevordert een doelmatige inzet van middelen. Deze aanpak wordt verderop in deze brief nader toegelicht. Het kabinet is verder van oordeel dat de uitvoeringskracht van gemeenten via twee sporen gericht op samenwerking en opschaling dient te worden versterkt. Dit om de decentralisaties goed op te pakken en de opgaven op het sociale domein op de langere termijn zelfstandig uit te kunnen voeren. Het heeft de voorkeur van het kabinet dat de uitvoering van dit omvangrijke terrein wordt belegd binnen de democratisch gelegitimeerde, bestuurlijke hoofdstructuur, zodat burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via raadsverkiezingen. Op langere termijn zouden er alleen nog gemeenten moeten zijn van in beginsel 100.000+ inwoners, waarbij wel ruimte wordt geboden voor maatwerk op basis van bevolkingsdichtheid of de geografische context. Gemeenten hebben deze opschaling nodig om een goede partner te zijn voor maatschappelijke organisaties zoals zorginstellingen en om financiële risico’s te kunnen dragen en te beschikken over de benodigde kennis en capaciteit. Gemeentelijke herindeling is echter een langlopend en zorgvuldig traject waar de decentralisaties niet op kunnen wachten, omdat de inhoudelijke en financiële belangen bij de decentralisaties hiervoor te groot zijn. Het proces van Pagina 2 van 13

decentralisatie is ingezet en de eerste decentralisaties in het sociale domein vinden plaats in 2014. De gemeentelijke uitvoeringskracht moet daarom reeds op korte termijn versterkt zijn. Dit kan door voort te bouwen op de huidige praktijk, waarin gemeenten intergemeentelijke samenwerkingsverbanden benutten ter versterking van hun uitvoeringskracht. Tegelijkertijd vormen deze bestuurlijke hulpstructuren gezien de voorkeur van het kabinet geen permanent alternatief.


Het kabinet kiest daarom voor een tweesporenbeleid om de uitvoeringskracht van gemeenten te borgen: 1. Gemeenten worden op korte termijn gevraagd onder een aantal voorwaarden congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties te vormen. Spoor 1 moet voor 1 januari 2014 zijn gerealiseerd. Om dit mogelijk te maken is al in het voorjaar van 2013 (uiterlijk 31 mei) duidelijkheid nodig over de verbanden waarin gemeenten de decentralisaties willen gaan uitvoeren. 2. Via een tweede spoor wordt de opschaling van gemeenten bevorderd, onder andere door provincies meer mogelijkheden te geven om herindelingen te initiëren. Hiertoe wordt een nieuw Beleidskader gemeentelijke herindeling opgesteld en wordt gezocht naar (financiële) prikkels gericht op opschaling. Spoor 1 Samenwerking bij de decentralisaties Via het eerste spoor wordt gewerkt aan krachtige samenwerkingsverbanden van gemeenten om de decentralisaties goed te laten landen. Congruentie samenwerking op verschillende terreinen vindt plaats tussen dezelfde gemeenten - draagt hieraan bij. Het kabinet verkiest bij de te decentraliseren taken samenwerking boven het aanwijzen van centrumgemeenten. Het aanwijzen van centrumgemeenten heeft als voordeel dat de constructie helder is, uitvoeringskracht garandeert en een fusieprikkel kan opleveren. Maar daar staat tegenover dat er een significant democratisch deficit is. Indien alleen 100.000+ gemeenten centrumgemeente zouden worden, woont het grootste deel van de Nederlanders in een niet-centrumgemeente. Bovendien dragen de centrumgemeenten alle (financiële) risico’s. De buurgemeenten zullen wellicht juist niet willen fuseren, wanneer ze bediend worden zonder risico’s te dragen. Voor deze oplossing ontbreekt ook draagvlak bij gemeenten. Deze bezwaren gelden overigens in mindere mate wanneer gemeenten op basis van een gemeenschappelijke regeling zelf taken beleggen bij een centrumgemeente. De decentralisaties vinden plaats naar alle afzonderlijke gemeenten, maar om voorafgaand aan de decentralisaties voldoende uitvoeringskracht te realiseren wordt hen verzocht de uitvoering (op onderdelen) op een hoger schaalniveau te beleggen. Het kabinet ziet een driedeling voor zich gebaseerd op de inhoud van de te decentraliseren taken. Op deze wijze wordt een kwalitatief verantwoorde uitvoering door gemeenten geborgd. Waar nodig zal deze taaktoedeling in de decentralisatiewetgeving worden vastgelegd. a) Taken die door alle gemeenten kunnen worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld gemeentelijke eerstelijnszorg en het bieden van een loketfunctie voor de burger. b) Taken die vragen om een uitvoering op een niveau van minimaal ca. 100.000 inwoners, met ruimte voor maatwerk. Het kabinet denkt daarbij bijvoorbeeld aan taken op het terrein van inkoop. Om de voorgestane integrale aanpak te Pagina 3 van 13

bevorderen streeft het kabinet naar samenwerkingsverbanden, die de diverse decentralisaties in samenhang oppakken. De samenwerkingsverbanden dienen tijdig voor de eerste decentralisatie per 1 januari 2014 operationeel te zijn. Samenwerken in een groter verband zal voor veel gemeenten niet nieuw zijn. Gemeenten maken al deel uit van vele samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld voor een gezamenlijke sociale dienst, een gezamenlijke sociale werkvoorziening of de uitvoering van de Wmo. Dit is een goede ontwikkeling, maar de belangen bij de huidige decentralisatieoperatie zijn dermate groot dat het kabinet wil borgen dat elke gemeente in Nederland deel uitmaakt van een voldoende stevig samenwerkingsverband met een bereik van in principe 100.000 inwoners. Uitgangspunt is het streven naar congruentie, waarbij zoveel mogelijk bestaande, goed functionerende samenwerkingsverbanden gerespecteerd zullen worden. c)


Taken die vragen om uitvoering op bovenregionaal niveau, of zelfs op provinciaal of landelijk niveau. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om inkoop van zeer specialistische taken en dienstverlening en samenwerking op het niveau van de arbeidsmarkt en zorg voor de jeugd. Er zijn in de vorige kabinetsperiode reeds afspraken gemaakt over bij bovenregionaal niveau te beleggen taken die noodzakelijk zijn voor invoering van de Participatiewet en de jeugdzorg. Onderwerpen als werkgeversdienstverlening kunnen beter op dit niveau ingevuld worden om het aantal bestuurlijke contacten voor bedrijven, en daarmee hun lastendruk, zoveel mogelijk te beperken. Bij de jeugdzorg is uitvoering op dit niveau afgesproken voor taken als de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Ook het Meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling en residentiële zorg kunnen het best op dit niveau worden uitgevoerd. Het kabinet kan zich voorstellen dat bij de decentralisaties blijkt dat er bepaalde specialistische taken zijn die ook beter op dit niveau uitgevoerd kunnen worden of zelfs landelijk kunnen worden georganiseerd. Helaas ontwikkelen zich op het bovenregionale niveau voor een – naar het zich nu laat aanzien – beperkt aantal gemeenten verschillende regioindelingen. De meeste gemeenten zitten in dezelfde regio voor de arbeidsmarkt en voor de jeugdzorg. Het kabinet vraagt gemeenten om wanneer taken op het sociaal domein bovenregionaal worden uitgevoerd deze binnen congruente samenwerkingsverbanden te beleggen. Ook de VNG onderschrijft het belang van inhoudelijk logische, robuuste buitengrenzen.

Deze benadering, die is gebaseerd op de inhoud van de bij gemeenten te beleggen taken, sluit goed aan bij de aanpak waar de VNG namens gemeenten mee is gekomen om de uitvoeringskracht te versterken. Het kabinet constateert dat ook de VNG streeft naar uitwerking van niet vrijblijvende samenwerkingsverbanden, waarbij incongruentie en bestuurlijke drukte worden teruggedrongen. De VNG stelt voor dat gemeenten met elkaar in gesprek gaan om voor 31 mei 2013 met voorstellen voor (nieuwe) samenwerkingsverbanden in het sociale domein te komen. Dit geeft vertrouwen dat gemeenten een goede invulling aan deze samenwerkingsverbanden zullen geven. Het kabinet ziet graag dat deze gesprekken plaats vinden in samenspraak met provincies. Ik zal met VNG en IPO in gesprek gaan over het verdere proces, waaronder het tijdpad. Dit mede in relatie tot de tijdpaden van de decentralisatiewetgeving. De VNG formuleert de volgende criteria voor de samenwerking tussen gemeenten:  In de gekozen samenwerking is voldoende stevige regie richting en een Pagina 4 van 13

   

goed partnerschap met (grote) maatschappelijke en zorginstellingen te realiseren; De gekozen samenwerking biedt voldoende basis voor goed risicomanagement; De gekozen samenwerking heeft een schaal die efficiënt is (gezien omvang cliëntenstroom c.q. aantal aanbieders); Het voorkomen van 'witte vlekken' bij de keuzes die gemaakt worden; Voldoende voortgang bij de operationalisatie van de gekozen schaal/samenwerking.


Daarbij formuleert het kabinet nog als aanvullend criterium de positie van de centrumgemeenten. Voorkomen moet worden dat kleinere gemeenten zich eenzijdig aaneensluiten om deze centrumgemeenten heen, waardoor deze laatste in een geïsoleerde positie terecht kunnen komen. Het kabinet zal deze criteria benutten bij een verdere uitwerking van de aan de samenwerkingsverbanden te stellen eisen. In lijn met de inzet van de VNG zal de komende periode benut worden om gezamenlijk met gemeenten en provincies te monitoren hoe gemeenten hun samenwerking vormgeven en waar nodig bij te sturen. Indien uit de monitoring blijkt dat in een gebied de vorming van samenwerkingsverbanden niet goed loopt, zal indringend met de betrokken gemeenten worden gesproken. In de decentralisatiewetgeving zal worden voorzien in bepalingen om samenwerking op te kunnen leggen, indien deze ondanks de inzet vanuit het Rijk, provincies en gemeenten niet van de grond zou komen. Spoor 2 Herindeling van gemeenten Met spoor 1 wil het kabinet voldoende borgen dat alle gemeenten de nieuwe (en huidige) taken kunnen (blijven) uitvoeren met voldoende kwaliteit. Spoor 2 werkt toe naar het eindbeeld van 100.000+ gemeenten, waarbij er ruimte is voor maatwerk. De afgelopen jaren neemt het aantal gemeenten vanwege herindelingen jaarlijks al met ca. 10 af. De verwachting is dat de vormgeving van samenwerkingsverbanden een hefboomwerking heeft op een aantal gemeenten om door te pakken met een herindeling. Daarmee versnelt bovengenoemde aanpak de opschaling ‘van onderop’. Om een verdere versnelling mogelijk te maken, komt het kabinet in mei met een nieuw Beleidskader gemeentelijke herindeling, waarin nader wordt ingegaan op de wijze waarop het kabinet de opschaling wil bevorderen. Het huidige uitgangspunt dat herindelingen zoveel mogelijk van onderop plaatsvinden, zal door het kabinet worden genuanceerd. Provincies krijgen in dit nieuwe Beleidskader een steviger rol om zelf herindelingen te initiëren, ook wanneer niet elke gemeente het daarmee eens is. Daarbij heeft het kabinet overigens nog steeds een voorkeur voor herindelingvoorstellen die op de steun van alle betrokken gemeenten kunnen rekenen. Vooral de rol van de provincie zal vergroot worden. De provinciale rol is primair die van stimulator en facilitator. Wanneer gemeenten er onderling niet goed uitkomen of wanneer de provincie de inschatting maakt dat de uitkomst van het gesprek tussen gemeenten suboptimaal is voor de regio, zal de provincie een meer sturende, inhoudelijke rol moeten oppakken. In aansluiting op deze aanpak onderzoekt het kabinet (financiële) prikkels gericht op opschaling. Daartoe zullen naar verwachting in de eerste helft van dit jaar Pagina 5 van 13

voorstellen worden geformuleerd. Het kabinet komt zo snel mogelijk met een brief aan provincies en gemeenten over de uitwerking van het tweesporenbeleid. In deze brief zal worden ingegaan op de procesaanpak voor beide sporen en de criteria die het kabinet aan samenwerkingsverbanden verbindt.


Decentralisatie vraagt om juiste Rijksbenadering Om de omslag in het sociale domein te bewerkstelligen is een heldere rolverdeling noodzakelijk tussen gemeenten en het Rijk. Het is niet de bedoeling om alle verworven rechten van burgers binnen de huidige kaders over te dragen naar gemeenten. De beleidsvrijheid van gemeenten kan daarentegen in sommige gevallen wel begrensd worden door rechtsbescherming en rechtszekerheid voor de burger. Dit kan zich vertalen in landelijk uniforme rechten en plichten, waardoor gemeenten gehouden zijn aan specifieke regelgeving omtrent de kwaliteit van de uitvoeringtoezicht en informatielast. Voor veel andere, veelal op brede groepen van toepassing zijnde voorzieningen geldt dat de integrale bestuurlijke verantwoordelijkheid geheel aan gemeenten kan worden gelaten. Dan is de meer generieke weten regelgeving voor toezicht, informatievoorziening en dergelijke van toepassing. Het is dan ook veelal niet nodig in de wet eisen te stellen aan de wijze waarop de gemeente de taak invult; dit zou juist de voorgestane integrale aanpak door gemeenten kunnen belemmeren. Het Rijk blijft na de decentralisaties wel verantwoordelijk voor de werking van het systeem. Hiertoe zal het Rijk met de VNG en gemeenten afspraken maken over een stevige monitoring van de bereikte resultaten in relatie tot de uitgaven in het sociaal domein, door te meten, te benchmarken en te vergelijken. Tenslotte trekken Rijk en VNG samen op in de communicatie van de maatregelen richting de burgers. Om de beoogde rolverdeling tussen Rijk en gemeenten te realiseren wordt invulling gegeven aan een aantal randvoorwaarden. Dergelijke randvoorwaarden spelen een grote rol bij het mogelijk maken van een integrale aanpak binnen het sociale domein. Deze randvoorwaarden worden hieronder kort toegelicht. De komende periode wordt benut om deze verder uit te werken. Als coördinerend minister voor de decentralisaties zal ik deze randvoorwaarden gebruiken als leidraad bij de bespreking van de voortgang van de decentralisaties in de Ministeriele Commissie Decentralisaties. Hierbij geldt dat de decentralisaties die reeds in een vergevorderd stadium van voorbereiding zijn deels op een later moment in lijn zullen worden gebracht met deze uitgangspunten. Dit om te voorkomen dat de voorgenomen decentralisaties en bijbehorende tijdspaden en financiële kaders worden doorbroken. Integraal budget Als een burger voor participatie op de arbeidsmarkt of in de samenleving aangewezen is op ondersteuning door de overheid, dan is het nodig dat deze ondersteuning aansluit bij de behoefte van de burger en integraal en in samenhang wordt geleverd. Met de decentralisaties in het sociale domein worden gemeenten de eerstverantwoordelijke overheidslaag voor de onderwerpen werk, zorg en jeugd. Gemeenten worden zowel verantwoordelijk voor preventie als voor die situaties waar preventie niet mogelijk blijkt en ondersteuning nodig is. Deze taak moeten gemeenten optimaal kunnen waarmaken. Gemeenten proberen al op deze manier te werken, maar het kabinet is met de VNG van mening dat het Pagina 6 van 13

huidige financiële arrangement dit onvoldoende faciliteert. Om gemeenten in staat te stellen hun burgers volwaardig te laten participeren in de samenleving en in te spelen op de trend van vermaatschappelijking, worden geldstromen eenvoudiger en eenduidiger ingericht. Op deze wijze kunnen gemeenten inspelen op de samenhangende problematiek waar veel probleemgezinnen mee te maken hebben en waarvoor een integrale oplossing nodig is. Ook worden zo besteding en verantwoording voor gemeenten overzichtelijker.


Het kabinet kiest ervoor om in stappen de betreffende budgetten te bundelen. Het perspectief is een zo breed mogelijke ontschotting via drie kolommen in het gemeentefonds tot één integraal budget. Bundeling richt zich op de budgetten die bedoeld zijn om de participatie in de maatschappij te bevorderen. Het Inkomensdeel van de Wwb (straks Participatiewet) is naar zijn aard anders, namelijk gericht op inkomensondersteuning. Het vergt onderzoek of het betrekken van het Inkomensdeel in de bundeling vanuit dat perspectief toegevoegde waarde heeft. Het model wordt hieronder geïllustreerd. Inkomensdeel WWB

Deelfonds

Algemene uitkering GF

Jeugdzorg

Inkomensdeel

Wmo

Participatiebudget

Het kabinet stelt vijf voorwaarden aan dit perspectief. Ten eerste mag de wijze van de aanpassing van het financieringsmodel niet leiden tot een verslechtering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van beleidsdoelen. De financiering dient juist bij te dragen aan de versterking daarvan. Met de soms tegengestelde prikkels die gemeenten nu ervaren zendt het Rijk een diffuus signaal uit. Om gemeenten hierin helderheid te geven worden tegengestelde prikkels weggenomen. Dit betekent onder andere dat verlies aan prikkelwerking door het opnemen van het participatiebudget in een deelfonds gecompenseerd moet worden, bijvoorbeeld door versterking van de financiële prikkels in (onderdelen van) het gemeentefonds, waaronder het inkomensdeel van het bijstandsbudget en het nieuwe deelfonds sociaal. In het eindperspectief maakt het inkomensdeel als kolom onderdeel uit van het gemeentefonds. Nader onderzoek moet uitwijzen of en wanneer dat mogelijk is. Ten tweede geldt dat voortgang in de decentralisaties, waarvoor de voorbereiding bij medeoverheden al volop loopt, essentieel blijft. De vormgeving van het financiële arrangement mag deze voortgang dan ook niet in de weg staan. Daarom kiest het Kabinet voor een bundeling in stappen, die de decentralisaties volgt, zodat het proces beheersbaar is voor gemeenten en Rijk.

Pagina 7 van 13

Ten derde is het nodig om vooraf duidelijke eisen te stellen aan de resultaten die gemeenten geacht worden te bereiken; deze worden meegenomen in de vormgeving van de decentralisatie van taken en het bijbehorende financiële arrangement.


Ten vierde is het nodig te onderzoeken hoe de taken, rollen en verantwoordelijkheden van het Rijk en de decentrale overheden goed in balans zijn (governance). De grotere beleidsvrijheid moet in balans worden gebracht met de grotere financiële verantwoordelijkheid. De financiële gevolgen mogen niet afgewenteld worden op het Rijk. Tegelijkertijd moeten financiële risico’s ook voor gemeenten beheersbaar zijn. De uitwerking hiervan in het nieuwe model is cruciaal. Daarbij zal ook bepaald worden welke solidariteit decentrale overheden onderling kunnen betrachten. Ten slotte worden er afspraken gemaakt over de indexatie voor de nieuwe toevoegingen aan het gemeentefonds die vallen in het deelfonds. De bestaande financiële kaders zijn hierbij bindend. Als voor een toevoeging een aparte indexatieafspraak geldt of wordt gemaakt, zullen deze middelen niet meelopen in de accressystematiek van de algemene uitkering in het gemeentefonds (trap op, trap af, gekoppeld aan de rijksbegroting). De uitgaven op het gebied van sociale zaken en arbeidsmarkt kennen een separate indexatiemethodiek, evenals de zorguitgaven. Door het perspectief van een zo breed mogelijke ontschotting stelt het Rijk de gemeenten in staat om hun verantwoordelijkheden ten volle waar te maken. Uit de praktijk blijkt dat de democratische controle van de gemeenteraden wordt versterkt, wanneer gemeenten integraal verantwoordelijk zijn voor de budgetten. Dit omdat zij dan scherper toezien op een doelmatige besteding. Naar verwachting zijn ook de bureaucratische lasten voor gemeenten lager dan bij andere financieringsvormen, zoals bij specifieke uitkeringen. Bij financiering van taken via het gemeentefonds is het uitgangspunt dat de verantwoording door gemeenten een horizontaal karakter krijgt, dat wil zeggen gericht is op het adequaat informeren van de gemeenteraad. Het is van groot belang dat gemeenten hier optimaal invulling aan geven. Naast de financiële verantwoording is het voor het Rijk van belang dat er vanuit de systeemverantwoordelijkheid en informatieplicht aan het parlement sprake is van adequate informatievoorziening. Hierop wordt verderop in deze brief nader ingegaan. Op de drie terreinen werk, zorg en jeugd zien we zowel (grote) verschillen als (grote) overeenkomsten. Aan de ene kant hebben de verschillende beleidsterreinen en regelingen verschillende doelgroepen die verschillende prikkels (financieel, inhoudelijk) nodig hebben voor het beste resultaat: volwaardige participatie tegen de voor alle partijen laagst mogelijke kosten. Aan de andere kant is in de praktijk gebleken dat de budgetten van de verschillende terreinen voor een groot deel bij dezelfde doelgroepen belanden, waarbij multiprobleem-gezinnen vaak worden genoemd. Kortom: er blijkt sprake van een grote onderlinge samenhang. Er is een toekomstbestendig financieel stelsel nodig, dat voldoende mogelijkheden biedt om te anticiperen op maatschappelijke ontwikkelingen. Daarom is het nodig dat niet alles nu wordt vastgelegd. Uit de decentralisaties in het verleden (bijvoorbeeld hulp bij huishouding) is immers ook gebleken dat er ervaring op lokaal niveau nodig is met de verschillende regelingen opdat ook de onvoorziene

Pagina 8 van 13

beleidseffecten adequaat kunnen worden geadresseerd. In onderstaande tabel is het tijdpad van de verschillende decentralisaties weergegeven, en daarmee van de verwachte ontwikkeling in de inrichting van het financiële arrangement. Jaar 2013

Wat Onderzoek

2013

Onderzoek

2014 2017

Bestaande specifieke uitkeringen, decentralisatie en integratie-uitkeringen in het sociaal domein worden vereenvoudigd en toegevoegd aan het deelfonds.

2015

Decentralisaties begeleiding en persoonlijke verzorging Taken uit huidige clusters gerelateerd aan sociaal domein worden ondergebracht in deelfonds.

2015

Jeugdzorg wordt gedecentraliseerd en ondergebracht in deelfonds.


Toelichting Op basis van onderzoek besluit nemen over mogelijkheden ineenschuiven systematiek deelfonds en participatiebudget. Medio 2013 eerste beeld. Eind 2013 beeld modellen en besluit. Op basis van onderzoek besluit nemen over het betrekken van Wwb I-deel in de bundeling. Medio 2013 eerste beeld. Eind 2013 beeld modellen en besluit. Onderzoeken welke regelingen dit omvat en welk tijdpad en welke vorm passend is (bijv. maatschappelijke – en vrouwenopvang). Nader onderzoek naar regelingen in het sociale domein die nu nog niet uitdrukkelijk zijn genoemd. Verdeelmodellen eind 2013 bekend Bijvoorbeeld: huidige Wmo-taken hulp bij huishouden zijn thans deel van het gemeentefonds en zullen wegens de inhoudelijke samenhang worden ondergebracht in het deelfonds. De regeling krijgt financieel vorm in een verdeelmodel in het deelfonds.

Integraal aanbod/toegang Inzet is te komen tot samenhangende ondersteuning in situaties waarbij burgers een beroep moeten doen op meerdere voorzieningen. Door het decentraliseren en samenbrengen van participatievoorzieningen bij gemeenten, vooral die op het terrein van zorg en ondersteuning en werk en inkomen, wordt het makkelijker voor gemeenten om integraal en samenhangend beleid te voeren en dus ook werkprocessen rondom een hulpvraag efficiënter te organiseren, gericht op de oplossing van het participatieprobleem van de burger. Zo komen maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie in één hand te liggen, waardoor maatschappelijke participatie makkelijker kan leiden tot arbeidsparticipatie. Het kabinet zal onderzoeken hoe gemeenten beter in staat kunnen worden gesteld om een integraal besluit te nemen over een samenhangend aanbod waarin alle ondersteuning, begeleiding, voorzieningen die nodig zijn worden geregeld. Overeenkomstig de afspraken met de Tweede Kamer over de wijziging van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, zal het kabinet ook bezien hoe de effectieve uitvoering en handhaving van een integraal plan voor een huishouden, waar de inzet vanuit meer domeinen samen komt, in wetgeving kan worden geborgd. Gemeenten zijn reeds bezig zijn met een meer cliëntgerichte werkwijze in het project ‘De Kanteling’ in de Wmo. Een kernelement van deze aanpak is dat gemeenten meer tijd nemen voor het eerste gesprek, waarin de situatie van de burger, diens beperkingen en mogelijkheden en de mogelijke oplossingen worden bekeken. Dit is “het gesprek rond de keukentafel”. Tijdens dit gesprek wordt ook nadrukkelijk de verbinding gelegd met andere (leef)domeinen, zoals jeugd, Pagina 9 van 13

werken, wonen en onderwijs. Als de inzet vanuit verschillende domeinen aan de orde is, laten de resultaten van de ‘Achter de Voordeur’-aanpak zien, dat een integrale werkwijze effect heeft en ook kostenbesparend werkt. De aanpak richt zich specifiek op huishoudens waar een groot aantal instanties betrokken is bij de zorg-, hulp- en dienstverlening. Dankzij de integrale aanpak gaat het beter met deze kwetsbare gezinnen, neemt de veiligheid in huis en op straat toe, en neemt de overlast in de wijk af.


(Interbestuurlijk) toezicht De ministers houden de (systeem)verantwoordelijkheid voor de in wetgeving vastgelegde taken op het sociale domein en zijn hiervoor verantwoording schuldig aan de Kamer. Er zijn verschillende vormen van toezicht. Enerzijds is er interbestuurlijk toezicht door het Rijk op de taakuitvoering door gemeenten. Daarnaast is er sprake van handhavingstoezicht op instellingen. Voor het interbestuurlijk toezicht op de taakuitvoering door gemeenten vormt de Wet revitalisering generiek toezicht het uitgangspunt. Het kabinet zal bezien in hoeverre er los van de instrumenten die deze wet biedt in zeer specifieke situaties nog noodzaak is om met een aanwijzingsbevoegdheid verdere ruimte te bieden aan de betrokken ministers om in noodzakelijke gevallen in te grijpen. Het handhavingstoezicht op instellingen ligt voor het grootste deel van de jeugdzorg bij het Rijk (inspectie jeugdzorg en gezondheidszorg) en voor de overige taken bij de gemeenten. Van gemeenten mag worden verwacht dat ze voortvarend invulling geven aan deze verantwoordelijkheid. In de Wmo zal voor de meest zware vormen van ondersteuning worden bezien hoe het toezicht op aanbieders kan worden vormgegeven, zonder dat dit de ontwikkeling van nieuwe ondersteuningsarrangementen in het sociaal domein in de weg staat. In het kader van hervorming van de Rijksdienst werkt de inspectieraad aan de implementatie van de ambitie voor de Rijksinspecties om te worden ervaren als één Rijksinspectie. Hierbij wordt in goed overleg met andere toezichthoudende partijen en de betrokken sector, gekeken naar het meer in samenhang formuleren van de activiteiten van de betrokken inspecties. Interbestuurlijke informatie Het kabinet kiest ervoor dat de spelregels voor interbestuurlijke informatie van toepassing zijn op de decentralisaties. In 2011 heeft het Rijk deze spelregels ingevoerd. Deze beogen recht te doen aan zowel de ministeriële verantwoordelijkheid als de beperking van de administratieve lasten voor gemeenten. Gemeentewet en materiewetten bieden het wettelijk kader voor de met de spelregels tot stand gekomen informatiearrangementen. Zo is in 2012 de AMvB toezichtinformatie van kracht geworden (Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie). Ook ten aanzien van de verantwoording en informatievoorziening geldt, dat in specifiek aangewezen situaties sprake kan zijn van borging op Rijksniveau, bijvoorbeeld om zicht te houden op de rechtspositie van specifieke groepen. Het kabinet wil een verkenning uitvoeren naar verdere stroomlijning van de interbestuurlijke informatie in het sociaal domein, waardoor deze beter aansluit bij de behoefte van zowel Rijk als gemeenten. Bovendien draagt stroomlijning bij aan een efficiëntere gemeentelijke organisatie door vermindering van de administratieve lasten en helpt het gemeenten – met de juiste indicatoren – de Pagina 10 van 13

discussie te voeren over synergievoordelen over de schotten heen. Immers bij decentralisatie past terughoudendheid vanuit het Rijk bij het opleggen van informatieverplichtingen. Tegelijkertijd heeft het Rijk voor het invullen van de systeemverantwoordelijkheid en informatieplicht naar het parlement in sommige gevallen aanvullende beleidsinformatie nodig. Hierbij wordt gekeken naar het stroomlijnen van interbestuurlijke informatie in één overkoepelende wet/AMvB en het stroomlijnen van het interbestuurlijk toezicht.


Vermindering regeldruk burgers, bedrijven en professionals Het uitgangspunt is dat de decentralisaties gepaard gaan met een beperking van de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals. De regels dienen zo eenvoudig mogelijk te zijn. Burgers met complexe problematiek moeten terecht kunnen bij één aanspreekpunt. Belemmerende regeldruk voor bedrijven moet voorkomen worden. Op deze manier wordt bijgedragen aan de kabinetsdoelstelling om de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals per 2017 structureel met 2,5 miljard te verlagen. Het kabinet onderzoekt samen met gemeenten of er tijdens de intake van cliënten informatie wordt gevraagd die al beschikbaar is vanuit andere bronnen (bijv. basisregistraties), of de gevraagde informatie op dat moment wel relevant is, en of de wijze van bevraging (papieren en/of elektronisch formulier) aansluit bij wat de professional wil weten en de aanvrager kan begrijpen. Ook is het kabinet samen met de VNG een kenniscentrum dienstverlening gestart dat is ondergebracht bij KING. Dit kenniscentrum kan gemeenten ondersteunen bij het inrichten van werkprocessen op zodanige wijze dat deze passen bij de uit te voeren taken en het perspectief van de eindgebruikers. Tevens zal worden gewerkt aan de vulling van een database met goede voorbeelden voor het regeldruk-arm inrichten en uitvoeren van werkprocessen onder de noemer ‘Goed opgelost’. Gemeenten kunnen leren van de brede waaier voorbeelden die hier worden gepresenteerd. Tot slot wordt onder de noemer ‘Prettig contact met de overheid’ goede praktijken ontwikkeld, die voorkomen dat er onnodig bezwaar- en beroepsprocedures ontstaan. Standaardisatie en hergebruik van informatie Voor een integrale uitvoering in het sociaal domein is het nodig dat gemeenten en andere uitvoerders over de juiste informatie en gegevens kunnen en mogen beschikken. In opdracht van de VNG en Rijk is KING een verkenning gestart naar de informatievoorziening in het sociale domein. De verkenning gaat over de wenselijkheid en haalbaarheid van een verdergaande, maar verantwoorde vorm van standaardisatie van informatieprocessen en ICT-systemen, die gemeenten gebruiken ter ondersteuning van de uitvoering van taken in het sociale domein. Dit is nodig om over de grenzen van de eigen gemeente heen goed samen te kunnen werken. Op basis van deze verkenning kunnen de betrokken partijen vervolgens nadere afspraken maken op basis waarvan gemeenten en overige organisaties aan de slag kunnen. Voor de ICT-voorzieningen dient er gewerkt te worden binnen overheidsbrede architectuur NORA. De verkenning wordt uiterlijk in de zomer van 2013 afgerond.

De opgave en ondersteuning voor gemeenten De omslag in het sociale domein vergt een inspanning van onder andere burgers, Pagina 11 van 13

professionals, werkgevers en de overheid. Gemeenten staan hierbij misschien wel voor de grootste opgave. Zij krijgen de komende jaren een brede verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van grote groepen – vaak kwetsbare – burgers, de daarbij horende budgetten en het realiseren van de desbetreffende taakstellingen uit het Regeerakkoord. Bovendien is er niet alleen sprake van een verschuiving van taken, maar staan gemeenten ook voor de opgave de ondersteuning op een andere manier vorm te geven. Daarbij dient veel meer aansluiting te worden gevonden bij de individuele situatie van de burger en zijn netwerk én vooral te worden gekeken naar wat de burger wel kan.


Dit is een grote bestuurlijke, organisatorische en financiële (verander)opgave. Gemeenten worden na decentralisatie integraal verantwoordelijk voor veel nieuwe taken. Op dat moment moeten gemeenten klaarstaan om te voorkomen dat burgers tussen wal en schip belanden. Ook dwingen de financiële kaders gemeenten om van meet af aan vernieuwend met de taken aan de slag te gaan. Van gemeenten wordt een grote inzet verwacht om de taken op een adequate manier vorm en inhoud te geven. In het verleden hebben gemeenten bij de invoering van de Wwb en Wmo laten zien dat ze op innovatieve wijze de verbinding wisten te leggen tussen nieuwe en bestaande taken. Het kabinet zal gemeenten bij de implementatie van de decentralisaties waar nodig ondersteunen en bijdragen aan de beoogde transformatie. Het kabinet staat een coalitieaanpak voor, waaronder intensieve samenwerking met gemeenten en de VNG. Op diverse manieren worden gemeentelijke bestuurders en ambtenaren ondersteund in het adequaat vorm geven van de te decentraliseren taken. Hiervoor zijn reeds transitiebureaus opgezet, die meer in samenhang gaan opereren. Daartoe wordt momenteel een aanpak uitgewerkt, waarbij de eerder genoemde coalitieaanpak een rol zal krijgen. Projecten als ‘Integrale aanpak gemeenten’ en ‘Achter de Voordeur/ Multiprobleemgezinnen’ zullen worden benut om te leren van praktijkervaringen, ontwikkelde instrumenten en effectieve werkwijzen verder te verbeteren en verspreiden. Op deze manieren zal de implementatie door gemeenten door het Rijk in nauwe samenwerking met de gemeenten worden ondersteund en gemonitord. Deze monitoring draagt tevens bij aan het gedeelde inzicht in de feitelijke praktijk van de gedecentraliseerde taken, waaronder de financiële en overige effecten voor burgers en gemeenten. Deze informatie zal benut worden voor de implementatie door best practices te delen en via benchmarking de voortgang te meten en stimuleren en voor het bestuurlijk overleg met gemeenten. Bovendien stimuleert het kabinet maatschappelijke initiatieven, onder andere door belemmeringen voor vrijwilligers en initiatiefnemers weg te nemen. Ook worden gemeenten concreet ondersteund via leerkringen, experimenten etc. om beter aan te sluiten bij maatschappelijke initiatieven. Hiermee wordt de transitie zoals beschreven in het WRR-rapport ‘Vertrouwen in burgers’ vorm en inhoud gegeven. Ook rond het thema professionalisering en inzetbaarheid van gemeentebestuurders en ambtenaren wordt ondersteuning geboden. Dit zijn immers belangrijke factoren om de decentralisaties te doen slagen. Zo ontvangt de VNG reeds geruime tijd ondersteuning voor het Actieprogramma Lokaal Bestuur, waarin nadrukkelijk aandacht wordt besteed aan de decentralisaties. Middels het programma Beter Werken in het Openbaar Bestuur investeert het kabinet in kwaliteit en flexibiliteit van de ambtelijke inzet. Ook deze ondersteuning zal in overleg met de betrokken departementen en partijen in het veld nader Pagina 12 van 13

worden toegesneden op de decentralisaties. Monitoring Het Rijk blijft na de decentralisaties verantwoordelijk voor de werking van het stelsel. Hiertoe zal het Rijk met gemeenten afspraken maken over een intensieve monitoring van de bereikte resultaten en de gemeentelijke uitgaven over het geheel van het brede sociaal domein (en dus niet per onderdeel) door te meten en te benchmarken. Doel van deze monitor is drieledig: Ten eerste biedt de monitor het kabinet inzicht in het functioneren van het stelsel zodat het kan worden aangepast indien het stelsel niet tot de juiste resultaten leidt. De uitkomsten zijn input voor bestuurlijk overleg tussen Rijk en gemeenten. Ten tweede biedt de monitor inzicht aan gemeenten in hun eigen prestaties ten opzichte van andere gemeenten om van elkaar te leren en het horizontaal verantwoordingsproces te ondersteunen. Ten derde biedt de monitor de informatie voor de Tweede Kamer over de behaalde resultaten in het sociaal domein. Gegevens voor de monitor worden in samenhang verzameld, verwerkt en gepresenteerd en zal onder regie van BZK worden ontwikkeld.


Slot Rijk en gemeenten staan voor een grote opgave om de decentralisaties in goede banen te leiden, zonder burgers daar onnodig hinder van te laten ondervinden. Het kabinet gaat ervan uit dat bovenstaande maatregelen hieraan ondersteunend zijn. Door gemeenten ruimte te bieden om te komen tot een integrale benadering en tegelijkertijd voldoende randvoorwaarden te organiseren, vertrouwt het kabinet er op dat gemeenten een goede invulling geven aan hun nieuwe taken. Door de uitvoeringskracht van gemeenten te versterken zijn zij in staat de nieuwe taken goed aan te pakken. Het kabinet zal zeker in het begin een vinger aan de pols houden. Het kabinet zal via monitoring en overleg met gemeenten de realisatie van de doelstellingen in het sociale domein nauwgezet volgen en uw Kamer hiervan regelmatig op de hoogte houden. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

dr. R.H.A. Plasterk

Pagina 13 van 13

Betreft Voorlichtingsavond overdracht rijkstaken aan gemeenten inzake jeugdzorg en AWBZ

Recommend Documents