Bestuursverslag
Aan
: Colleges provincie Overijssel en gemeente Enschede
Van
: Algemeen Bestuur ADT
Onderwerp
: Concessieovereenkomst Luchthaven Twente
Datum
: 26 mei 2013
Inleiding Area Development Twente (ADT) heeft de opdracht om het gebied van de voormalige luchtmachtbasis Twente te ontwikkelen. Met als doel een vliegwiel te zijn voor een economisch sterker en duurzamer Twente. Het meest kenmerkende onderdeel van deze herontwikkeling is een nieuwe Luchthaven met een bijbehorend bedrijventerrein. Wij hebben de aanbesteding van de Luchthaven en het bedrijventerrein nu succesvol afgerond. ADT en het consortium Reggeborgh Invest B.V. (hierna te noemen: “Reggeborgh”) en Aviapartner Holding N.V (hierna te noemen: Aviapartner) zijn het eens over de concessieovereenkomst waarmee het consortium voor 49 jaar het recht krijgt op de ontwikkeling en exploitatie daarvan. Dit consortium, met Reggeborgh als leading partner, is krachtig en solide en voldoet aan de eisen en voorwaarden uit de Request for Qualification. Wij hebben u daarover bericht in onze brief van 8 mei jl. ADT en het consortium gaan voortvarend (verder) aan de slag met de noodzakelijke voorbereidingen om tot realisatie van de Luchthaven te komen. Het is in het belang van de economie en de werkgelegenheid van Twente zo spoedig als mogelijk tot een werkende luchthaven te komen. Inhoud In deze notitie beschrijven wij het proces en de resultaten van de onderhandse fase in de aanbesteding. Die betreft een concessie voor de ontwikkeling en exploitatie van Luchthaven Twente en het bijbehorende bedrijventerrein. Dit proces is in de loop van december 2012 op gang gekomen. Vanaf eind januari j.l. heeft ADT, na enkele voorafgaande oriënterende gesprekken, onderhandelingen met Reggeborgh gevoerd over de aanbesteding van deze concessie. Op 11 februari 2013 heeft ADT een Intentieovereenkomst met Reggeborgh gesloten om tot de concessieovereenkomst te komen. En nu hebben wij een eindresultaat bereikt met het consortium over de te sluiten concessieovereenkomst. Hierover willen wij u met dit bestuursverslag informeren. Achtereenvolgens komen de volgende zaken aan de orde:
Hoofdstuk 1: Context van de tweede fase van de aanbesteding Hoofdstuk 2: Kwalificatie consortium Reggeborgh - Aviapartner Hoofdstuk 3: Concessieovereenkomst met het consortium Hoofdstuk 4: Juridische betekenis aanpassingen concessieovereenkomst Hoofdstuk 5: Financiële betekenis aanpassingen concessieovereenkomst Hoofdstuk 6: Financiële structuur Hoofdstuk 7: Vervolgproces
2
1. Context van de tweede fase van de aanbesteding De aanbestedingsprocedure van Luchthaven Twente is in 2012 gestart op basis van de door de provincie Overijssel en de gemeente Enschede goedgekeurde aanbestedingsdocumenten. Voor een overzicht van de besluitvorming wordt verwezen naar de bestuursnotitie d.d. 7 februari 2012. De fase van de aanbesteding van de concessie met drie geprekwalificeerde partijen leverde geen biedingen op. Deze fase is op 3 december 2012 afgerond. Het aanbestedingsrecht geeft de aanbestedende dienst de ruimte om de aanbesteding (het inkoopproces) te vervolgen met een onderhandse fase (onderhandeling zonder voorafgaande bekendmaking). ADT heeft in lijn met de regelgeving, naar aanleiding van de interesse die in december geuit werd door Reggeborgh, van deze mogelijkheid gebruikt gemaakt In deze fase kan één op één met een partij worden gesproken over de voorwaarden van de concessie. De Europese Richtlijnen bepalen dat de aanbestedende dienst onderhandelingen mag voeren, mits ‘de oorspronkelijke voorwaarden van de opdracht niet wezenlijk worden gewijzigd’. In het onderhandse traject is het van belang dat er geen (nieuwe) verplichtingen ontstaan die aanleiding kunnen geven tot het opnieuw doorlopen van een openbare aanbestedingsprocedure. Dit is het geval als er sprake is van een “wezenlijke wijziging” van de voorwaarden van de concessie ten opzichte van de oorspronkelijke voorwaarden. Bovenstaande bepaalt derhalve, de ‘ruimte’ voor de contract besprekingen.
2. Kwalificatie consortium Reggeborgh - Aviapartner Het consortium van Reggeborgh en Aviapartner is beoordeeld op de kwalificatieeisen en uitsluitingsgronden in het kader van de aanbesteding van de ontwikkeling en exploitatie van Luchthaven Twente en het bijbehorende bedrijventerrein. Reggeborgh is de leider van het consortium (in de terminologie van de RFQ de ‘Lead Member’). Reggeborgh is volledig verantwoordelijk voor de financiering en krijgt een meerderheidsaandeel in de SPV die wordt opgericht voor de ontwikkeling en exploitatie van de luchthaven en bijbehorend bedrijventerrein. Aviapartner krijgt, conform de eisen van de aanbestedingsdocumenten, een aandeel met 10% stemrecht in de SPV. In de terminologie van de RFQ is Aviapartner de ‘Airport Operator’. Geconcludeerd is dat het consortium van Reggeborgh - Aviapartner voldoet aan de eisen en voorwaarden zoals gesteld in de Request for Qualification van 4 april 2011. Het Algemeen Bestuur van ADT heeft in zijn vergadering van 25 april 2013 de kwalificatie vastgesteld. De colleges van B&W van Enschede en van GS van de Provincie Overijssel zijn hierover ingelicht met de Procesbrief van 8 mei jl., met bijlage waarin opgenomen de rapportage ‘Kwalificatie consortium Reggeborgh Invest B.V. – Aviapartner’ en het advies van de Tenderboard daarover.
3
3. Concessieovereenkomst met consortium ADT heeft in de periode februari – mei 2013 een flink aantal gesprekken met Reggeborgh gevoerd over de concessieovereenkomst. Deze concessieovereenkomst is een complex geheel, omdat een nieuwe luchthaven aanbesteden een unieke aangelegenheid is. Dat geldt ook voor het feit dat het hier over een concessie gaat en dat die voor een lange periode wordt gegeven (49 jaar). Als gevolg daarvan zijn veel onderdelen aan de orde gekomen waarover verduidelijking en nadere uitwerking nodig is gebleken. Het is gebruikelijk dat daarin dan ook onderhandeld wordt over de inhoud er van. Daarbij zijn uiteraard ook onderdelen, die aan de orde zouden zijn gekomen indien één van de eerder gekwalificeerde partijen zou hebben ingeschreven. Ook is in een aantal gevallen een meer praktische invulling overeengekomen. Verder zijn aanpassingen doorgevoerd omdat er nu een Nederlands consortium is waarmee de overeenkomst wordt gesloten. Daardoor kan goed worden aangesloten bij Nederlands recht. ADT heeft bij het bespreken van de mogelijke aanpassingen de ruimte benut en in acht genomen, zoals genoemd in hoofdstuk 2. Daarbij heeft ADT een aantal keren overleg gevoerd met de Tenderboard om advies in te winnen in deze complexe materie. Om de kwaliteit van de aanbesteding en de te sluiten concessieovereenkomst te waarborgen is in mei 2011 een Tenderboard ingesteld op basis van de vastgestelde Kadernota aanbesteding luchthaven, De samenstelling was: drs. Del Canho, prof. Mr JM.Hebly, en drs. Ing. C, Maas. De heer Hebly is op 30 januari jl gestopt en op 18 maart opgevolgd door prof. mr Van der Meent. De Tenderboard heeft in de afgelopen periode een second opinion gegeven op zowel het RFP (aanbestedingsdocument + concept concessieovereenkomst), de belangrijkste wijzigingen in de voorliggende concessieovereenkomst (niet de totale overeenkomst (zie hierna), de kwalificatie van het consortium en ook op meer algemene vragen die aan de orde zijn geweest tijdens de aanbestedingsprocedure. Op verzoek van de gemeenteraad en provinciale staten hebben zij in een eerder stadium vragen beantwoord en een toelichting gegeven bij de bespreking van de verschillende aanbestedingsdocumenten. De gesprekken met Reggeborgh zijn afgerond en hebben geleid tot een concessieovereenkomst waarover partijen het eens zijn geworden. Er is een Nederlandse toelichting op de concessieovereenkomst opgesteld. In hoofdlijnen legt de concessieovereenkomst de samenwerking vast tussen ADT en de exploitant. De concessieovereenkomst geeft de exploitant het recht tot het ontwerpen, bouwen, exploiteren, verbeteren en onderhouden van Luchthaven Twente, inclusief het bijbehorende bedrijventerrein. De concessie wordt verleend voor een periode van 49 jaar. De concessionaris verkrijgt gedurende de looptijd van het contract het exclusieve recht tot exploitatie van de luchthaven. ADT zal als toezichthoudende partij zorg dragen dat ook op de langere termijn de exploitant invulling geeft aan haar vliegwielwerking op het gebied van werkgelegenheid en duurzaamheid. Naast toezicht en samenwerking regelt de overeenkomst ook de gang van zaken bij beëindiging van de overeenkomst. 4
De conclusie van ADT is dat de nadere invulling/aanpassingen ieder voor zich en gezamenlijk niet kwalificeren als wezenlijke wijziging en niet leiden tot een wezenlijke wijziging van de voorwaarden van de concessie zoals deze in het kader van de openbare fase in de aanbesteding aan de markt is voorgelegd. Hierop wordt in hoofdstuk 4 verder ingegaan. In zijn vergadering van 24 mei 2013 heeft het Algemeen Bestuur van ADT vastgesteld dat de concessieovereenkomst kan worden gesloten en heeft de concessieovereenkomst geheim verklaard op grond van artikel 23 van de Wet gemeenschappelijke regelingen en met inachtneming van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur. Belangrijkste gespreksonderwerpen en aanpassingen 1. 30/70 verhouding eigen vermogen De plicht om gedurende de gehele looptijd de verhouding eigen vermogen/vreemd vermogen 30/70 in stand te houden was in de eerdere concessieovereenkomst opgenomen om te waarborgen dat de exploitant op elk moment met eigen vermogen investeert, zodat er een groot commitment bestaat vanuit de exploitant op het succesvol zijn van de luchthaven. De plicht om gedurende de gehele looptijd de verhouding eigen vermogen/vreemd vermogen 30/70 in stand te houden is vervallen. Hiermee wordt voorkomen dat Reggeborgh als aandeelhouder de luchthaven tot in lengte van jaren moet bekostigen, ook in het geval deze op lange termijn blijvend verliesgevend zou worden. Partijen zijn overeengekomen dat de 30/70 regel geldt bij in werking treden van de concessieovereenkomst. In de eerste paar jaar wordt verreweg het grootste deel van de investeringen gedaan en wordt het eigen vermogen ingezet, conform het financieringsplan. Op de volgende wijze is geborgd dat er geen eigen vermogen wordt onttrokken, voordat de luchthavenexploitatie op orde is. a. De exploitant dient te voldoen aan de verhouding eigen vermogen/vreemd vermogen 30/70 zolang de aandeelhouders nog niet de volledige beoogde equity hebben gestort, welk beoogd bedrag volgt uit het financieringsplan. b. De financiële bijdrage van ADT telt contractueel niet mee voor het bepalen van deze verhouding. c. De exploitant mag alleen uitkeringen (waaronder dividenduitkering of terugbetaling van gestort kapitaal) aan zijn aandeelhouders doen als er geen achterstand is wat betreft de aflossing van de lening. d. De exploitant mag geen uitkeringen aan zijn aandeelhouders doen als er minder dan 30% eigen vermogen in de exploitant zit of indien door die uitkeringen er minder dan 30% eigen vermogen in de exploitant komt te zitten, zulks zolang ADT garant staat voor de initiële gegarandeerde lening. Reggeborgh draagt in haar financieringsstructuur voor de onderneming voor de eerste tien jaar zorg voor voldoende eigen vermogen (43% eigen vermogen bij aanvang). 5
2. Vervreemden binnen 10 jaar In de concessieovereenkomst was opgenomen dat de aandeelhouders direct na het in werking treden van de overeenkomst tot maximaal 75% van hun aandelen mogen verkopen. Gedurende de eerste 10 jaar moest ten minste 25% van de aandelen gehouden worden. Daarna mogen ook deze vervreemd worden. Deze bepaling is aangepast. Áls de luchthaven binnen 10 jaar een succes is en goed draait, is het mogelijk alle aandelen te vervreemden aan een andere partij. Dat is mogelijk onder de volgende voorwaarden: a. de bouwwerkzaamheden zijn zover gevorderd dat de ‘Substantial Completion Date’ is gehaald; b. de luchthaven is operationeel; c. de luchthaven wordt op een deugdelijke wijze geëxploiteerd (ter beoordeling aan ADT en de exploitant gezamenlijk, of een onafhankelijke deskundige); d. ADT heeft de overdracht van de aandelen goedgekeurd. Indien ADT de overdracht afkeurt zonder daartoe een gegronde reden te hebben, dan dient ADT de aandelen tegen dezelfde voorwaarden te kopen. De aandelen in de exploitant mogen alleen verkocht worden aan een gegoede partij die de exploitatie voor de lange termijn kan voortzetten en die acceptabel is vanuit het oogpunt van de financiering. 3. Beëindigingregelingen De concessieovereenkomst kent beëindigingsregelingen voor de verschillende situaties die zich kunnen voordoen. Zo kan er sprake zijn van wanprestatie door de exploitant, van wanprestatie door ADT, van een Political Event, van een Force Majeur of omdat ADT er een punt achter wil zetten (“convenience”). De vergoeding van ADT aan de exploitant in geval van political event of ‘convenience’ was in de concept-concessieovereenkomst gekoppeld aan de waarde van het eigen vermogen van de exploitant. Overeengekomen is dat een koppeling van deze vergoeding aan de marktwaarde meer recht doet aan de inzet van de exploitant, dan de koppeling van deze vergoeding aan het eigen vermogen. Daarbij is de vergoeding hoger, indien beeindiging het gevolg is van wanprestatie door ADT of ingeval ADT om haar conveniërende redenen de overeenkomst beëindigt. Zo is de vergoeding gesteld op 100% van de marktwaarde bij een tussentijdse beëindiging door ADT of door een Political Event. Ingeval van tussentijdse beëindiging door ADT vanwege ‘convenience’ vergoedt ADT aan de exploitant 125% van de marktwaarde van de concessieovereenkomst. Ingeval de overeenkomst eindigt in de eerste 15 jaar van de looptijd, dan wordt een minimum bedrag als marktwaarde aangehouden. De marktwaarde van de concessieovereenkomst wordt in deze gevallen bepaald door een onafhankelijke expert. De marktwaarde van de concessieovereenkomst gaat over de gehele periode van de concessie. 6
Uiteraard worden daar de jaarlijks te betalen concessievergoedingen in meegenomen. In het geval de exploitant wanprestatie pleegt, dan krijgt hij geen enkele vergoeding en is hij aansprakelijk voor alle schade. ADT neemt in dat geval alleen de vooraf goedgekeurde leningen over, voor zover die niet zijn afgelost. 4. Eindwaardevergoeding Reggeborgh heeft aangegeven mee te willen delen in de door haar gecreëerde waarde van de luchthaven na afloop van de concessie. Echter, het betreft hier een concessie, waarbij de looptijd van de concessie zodanig is gekozen dat de exploitant een marktconform rendement op eigen vermogen kan verdienen. Reggeborgh en ADT hebben overeenstemming bereikt dat afgezien wordt van een eindwaardevergoeding. In de concessieovereenkomst was reeds geregeld dat ADT bij einde looptijd van de overeenkomst, de verplichtingen van de SPV onder de financieringsovereenkomsten (FO) overneemt in zoverre deze door ADT op voorhand goedgekeurd zijn. In de concessieovereenkomst is daaraan toegevoegd dat, indien een deel van een investering met eigen middelen wordt gefinancierd: ADT dan (naast het overnemen van het niet afgeloste deel van de betreffende lening), als vergoeding voor de financiering uit eigen middelen, het niet afgeschreven deel (de boekwaarde) van die activa vergoedt, minus het niet afgeloste deel van de betreffende lening. 5. Autorisatie contracten In de concept-concessieovereenkomst was bepaald dat ADT alle contracten met een waarde boven de € 100.000,- vooraf moet goedkeuren. Deze regeling gold voor zowel de business gebonden contracten met Airlines, Security, etc. als de bouwgebonden contracten. Vanuit efficiencyoverwegingen (geen onnodige bureaucratie) is de regeling als volgt aangepast en nader ingevuld: contracten die betrekking hebben op de bouw van infrastructuur en gebouwen, met een waarde boven de € 1 miljoen, dienen voorafgaand aan ADT voor te worden gelegd. Als dit soort contracten een waarde hebben van tussen de € 100.000 en € 1 miljoen, dan dient de exploitant die alleen achteraf toe te sturen aan ADT. Ingeval er gedurende een jaar allerlei kleinere investeringen worden gedaan in infrastructuur of bouwwerken die samen optellen tot 1 miljoen euro, dan dient de exploitant eerst goedkeuring van ADT te verkrijgen alvorens in dat jaar een extra investering (dus boven de 1 miljoen euro) wordt gedaan. Alle overige soort contracten vanaf een waarde van € 100.000,- dient de exploitant achteraf aan ADT te sturen. Er is geen voorafgaande toetsing door ADT benodigd. De exploitant levert aan ADT elk kwartaal een financiële rapportage (gelijk de exploitant ook aan haar aandeelhouders zal doen). De exploitant legt het vijfjaarlijkse gereviseerde businessplan ter toetsing voor aan ADT (daarin voorziet het contract al), evenals de jaarlijkse updates. 7
ADT monitort in het kader van het totale contractbeheer ook deze afspraak. In het geval de afspraken niet worden nagekomen, kunnen sancties worden toegepast. 6. Duurzaamheidseisen Reggeborgh geeft in het duurzaamheidsplan aan dat de onderneming overtuigd is van de meerwaarde van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). Zowel voor haar stakeholders als voor haarzelf. “In de toekomst zal MVO alleen nog maar belangrijker worden. Daarom nemen wij maatschappelijk verantwoord ondernemen als vast onderdeel mee in elke business-case die we maken.” Duurzaamheid is één van de onderdelen van het MVO-beleid van Reggeborgh. Reggeborgh realiseert alle gestelde duurzaamheidseisen. Daarbij is er onzekerheid over de kosten van de maatregelen na de eerste drie jaren. Reggeborgh wil vooraf helderheid over de benodigde investeringen voortvloeiend uit de duurzaamheidseisen, om grip te houden op de consequenties van deze investeringen voor de rentabiliteit / continuïteit van de luchthaven. Om de kosten in beeld te krijgen zijn de duurzaamheidseisen die gelden voor de periode na het derde jaar in financiële termen vertaald. Daarbij is gebruik gemaakt van de ervaring van duurzaamheidsontwikkelingen uit andere projecten (NB. geen projecten van Reggeborgh). Op basis van deze inzichten zijn de eisen na het derde jaar gekwantificeerd. Met Reggeborgh is overeengekomen dat zij ook de eisen die vanaf het derde jaar gelden zal uitvoeren, onder de volgende restrictie. Áls het rendement van de exploitant , gemiddeld over de voorgaande jaren, onder een bepaald niveau ligt, dan hoeft de exploitant niet meer uit te geven dan de kosten zoals die in de concessieovereenkomst voor die eisen zijn opgenomen. 7. Kosten luchtverkeersleiding Het beleid ten aanzien van het leveren van luchtverkeersleiding wordt door het Ministerie van I&M aangepast. Om duidelijkheid te geven over de nabije toekomst heeft I&M in een brief aan ADT van 23 mei jl. een regeling vastgelegd die voldoende aanknopingspunten geeft voor een verdere uitwerking. Hierover wordt een opschortende voorwaarde opgenomen in de CO. Onderstaand is de strekking van deze brief weergegeven. In de Luchtvaartnota (2011) is het beleid ten aanzien van luchtverkeersleiding opgenomen. Er is aangegeven dat het heffingenbeleid door het Rijk wordt geëvalueerd. Bij deze evaluatie wordt onder andere bezien of met het huidige beleid wordt voldaan aan de doelstelling van kostendekkendheid van de geleverde dienstverlening per luchthaven. Ook wordt hierbij bezien of moet worden overgegaan op een systeem van locatiegewijze kostendekking, waarbij de exploitant verantwoordelijk wordt voor de financiering van kostendekkende luchtverkeersleiding. Het Rijk heeft in de Luchtvaartnota ook aangegeven voorstander te zijn van de ontwikkeling van de luchthaven Twente, mits daarvoor een marktpartij 8
gevonden kan worden. Gelet op het bovenstaande is het Rijk bereid om een bijdrage te verstrekken ten behoeve van de kosten van de exploitatie van luchtverkeersleiding. Dit in het kader van de ontwikkeling van de luchthaven Twente naar volledige kostendekkendheid. Dit beleid is conform bovenstaand opgenomen doel ook van toepassing op de andere luchthavens van nationale betekenis en zal op korte termijn nader worden geconcretiseerd. Met dit voorstel wordt de luchthaven Twente op een vergelijkbare manier behandeld als de andere luchthavens van nationale betekenis. Dat “level playing field” is uitgangspunt van ADT en de exploitant voor de te maken afspraken. Het voorstel waar op bestuurlijk niveau overeenstemming over is, ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:
De luchthaven Twente wordt, wat betreft de financiering van luchtverkeersleiding, niet opgenomen in de One Group of Airport1. De luchthaven zal worden opgenomen in een afzonderlijke heffingenzone, waarin tijdelijk het geldende OGA-tarief van kracht zal zijn.
Omdat voor de luchthaven Twente sprake zal zijn van een opstartfase en er in deze fase – gezien het aantal verwachte vluchten – nog geen sprake kan zijn van volledige kostendekkendheid van luchtverkeersleiding, is het Rijk onder voorwaarden (zie hierna) bereid om voor de eerste vijf jaar na start van de daadwerkelijke verlening van luchtverkeersleiding de tekorten op de exploitatie van luchtverkeersdienstverlening af te dekken, tot een bedrag van € 4,6 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd op (1) de raming van de kosten voor luchtverkeersleiding van jaarlijks € 1,4 miljoen in de eerste vijf jaar na start van de exploitatie, (2) opbrengsten op basis van de business case van de toekomstige exploitant en (3) het tarief voor luchtverkeersleiding, dat voor luchthaven Twente zal gelden (gelijk aan het geldende tarief binnen de OGA).
Indien de OGA bij andere luchthavens van nationale betekenis eerder is afgebouwd dan de periode van vijf jaar voor Twente afloopt, dan wordt het eindjaar voor bovengenoemde periode van vij jaar, alsmede het daarbij behorende bedrag, aangepast.
Verder gelden de volgende kaders: • Het Rijk vergoedt nooit meer dan de daadwerkelijk gemaakte kosten onder aftrek van de door het ministerie geaccepteerde opbrengstenprognoses uit de terminal luchtverkeersbegeleiding. • Eventuele meerkosten van luchtverkeersleiding in enig van de vijf jaar (uitgaande van de hierboven genoemde reeks van € 1,4 miljoen) worden verdeeld tussen Rijk en exploitant in de verhouding 75%25%. • Het risico van lagere opbrengsten als gevolg van lagere verkeersvolumes dan verondersteld in de businesscase ligt volledig bij de exploitant. • Het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de toekomstige exploitant
1
Dit is de heffingenzone, waarbinnen de kosten van luchtverkeersleiding voor de luchthavens Schiphol, Eelde, Maastricht en Rotterdam worden verrekend door middel van een uniform tarief.
9
van de luchthaven en de toekomstige dienstverlener van luchtverkeersleiding op luchthaven Twente bekijken de mogelijkheden tot kostenreducties, passend binnen de kaders van veiligheid en de toekomstige ontwikkelingen rond luchtverkeersdienstverlening in Nederland.
Na vijf jaar worden de tekorten van de exploitatie van de luchtverkeersleiding voor Twente opnieuw bezien. Dan kan een afspraak worden gemaakt over enige vorm van verlenging van de ondersteuning vanuit het Rijk voor de exploitatie van de luchtverkeersleiding. Of een afspraak wordt gemaakt, is afhankelijk van de dan ontstane situatie van kostendekking en de stand van zaken van het rijksbeleid rond de financiering van luchtverkeersleiding op dat moment. Een eventuele verlenging zal nooit langer dan twee additionele jaren duren. Daarna houdt financiële betrokkenheid van het Rijk in elk geval op.
Vijf jaar (mogelijk te verlengen met twee jaar) na de start van de verlening van de luchtverkeersbegeleiding op de luchthaven Twente is de luchthaven zelf verantwoordelijk voor een volledige dekking van de kosten van luchtverkeersleiding. Die volledige dekking kan worden bereikt bijvoorbeeld via de luchthavengelden, hogere tarieven of via externe financiering door regionale overheden, de luchthavenexploitant zelf of het regionale bedrijfsleven. Ook combinaties zijn mogelijk.
De komende periode zal de exploitant, samen met ADT die daarin faciliteert, nadere afspraken maken met het ministerie van I&M over de luchtverkeersdienstverlener. Op basis van de luchtvaartwetgeving moet de luchtverkeersdienstverlener op de luchthaven Twente door de Minister van Infrastructuur en Milieu worden aangewezen. 8. Bijdrage voorbereidingskosten als contract niet in werking treedt ADT en Reggeborgh zijn beiden gebaat bij een snelle ontwikkeling van de luchthaven. Om die reden zal Reggeborgh spoedig na ondertekening van de overeenkomst beginnen met de voorbereidende werkzaamheden. Dat betreft ontwerp van gebouwen, voorbereiden vergunningtrajecten en dergelijke. Daarmee kan snel nadat alle publiekrechtelijke procedures zijn afgerond en de overeenkomst in werking treedt (na effective date) met de realisatie worden begonnen. Met die voorbereiding zijn kosten gemoeid. In de concessieovereenkomst is een regeling opgenomen voor het geval de overeenkomst niet in werking treedt als gevolg van het niet vervullen van de opschortende voorwaarden. Als dat niet het gevolg is van nalatigheid van Reggeborgh, dan draagt ADT voor 50% bij in de voorbereidingskosten tot een maximaal bedrag van € 200.000.
10
9. Variabele concessievergoeding. Bij de aanbesteding kon door partijen worden geboden op een variabele concessievergoeding. Reggeborgh heeft nu op eigen initiatief een variabele concessievergoeding in de overeenkomst opgenomen. Die behelst een vergoeding per passagier vanaf 750.000 passagiers per jaar. Binnen de kaders De Structuurvisie van de gemeente en de Ruimtelijke Visie Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. van de provincie zijn primair leidend voor het aanbestedingsproces. De concessieovereenkomst past binnen deze kaders. Bij de bespreking van deze beleidsstukken in Raad en Staten zijn verschillende moties en amendementen aangenomen. In de Kadernota Aanbesteden van 25-12011 is aangegeven hoe hiermee wordt omgegaan in de aanbesteding van de luchthaven (inclusief luchthavengerelateerd bedrijventerrein). Later is daar nog de motie Karsen/Reesink/Futselaar van 23-11-2011 bij gekomen. ADT heeft deze moties en amendementen verwerkt in de aanbestedingsstukken (Request for Qualification, Request for Proposal en de concept concessieovereenkomst consultatiefase) en in de concessieovereenkomst. Hieronder wordt aangegeven hoe de verschillende punten verwerkt zijn.
De exploitant dient te beschikken over een zodanige expertise, middelen en conduite/reputatie, dat continuïteit van de exploitatie in redelijkheid gewaarborgd is. ► Deze eisen zijn vastgelegd in de Kadernota en de Request for Qualification (RFQ). Reggeborgh voldoet, tezamen met Aviapartner, aan de kwaliteitseisen uit de kadernota en de RFQ.
Vanuit provincie en gemeente mag geen financiële bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven worden verleend. ► In de CO is geborgd dat de bijdrage van de gemeente en provincie alleen ten gunste komt van investeringen in infrastructuur en opstallen. Dit geldt zowel voor de 16,2 mln als voor de via de Direct Agreement te verlenen garantie (garantstelling op 80% van de lening bij beëindiging van de CO). Vanuit ADT, gemeente noch provincie wordt een bijdrage verleend aan de exploitatie van de luchthaven.
Er moet worden bevorderd dat de luchthaven zich permanent duurzaam ontwikkelt om zich het predicaat ‘groenste luchthaven van West-Europa’ aan te kunnen meten. De luchthaven dient zo duurzaam mogelijk te worden ingericht en te worden geëxploiteerd. Het begrip duurzaamheid dient als criterium te worden opgenomen bij de aanbesteding van de luchthaven. ► De duurzaamheidseisen zijn in de CO vastgelegd en niet gewijzigd. Wat betreft de uitvoering van de duurzaamheidseisen heeft een aanpassing van de CO plaatsgevonden. Achtergrond van de aanpassing is dat het voldoen aan de duurzaamheidseisen de gezonde exploitatie van de luchthaven niet blijvend in de weg mag staan.(zie hiervoor) 11
De regeling biedt Reggeborgh vooraf helderheid over de benodigde investeringen voortvloeiend uit de duurzaamheidseisen die gelden voor de periode vanaf het derde jaar. Met Reggeborgh is overeengekomen dat zij de eisen die vanaf het derde jaar gelden zal uitvoeren. De exploitant kan enig respijt krijgen als de kosten van de maatregelen die na het derde jaar gemaakt moeten worden het vastgestelde bedrag overstijgen én het rendement van de onderneming daardoor beneden een bepaald niveau komt. Er behoeft in dat jaar niet meer te worden uitgegeven dan dat vastgestelde bedrag. Deze respijtregeling geldt niet voor de eisen die in de eerste drie jaar behaald moeten worden. De uitwerking van de ambities is vastgelegd in het duurzaamheidsplan. Dit plan is onderdeel van de concessieovereenkomst
Motie hernieuwbare energie ► Op basis van de in PS aangenomen motie van Karssen, Reesink, Futselaar (23 november 2011) is de volgende eis toegevoegd aan de gunningcriteria: De volgende doelen voor hernieuwbare energie moeten minimaal gehaald worden: binnen 3 jaar 20%; binnen 5 jaar 50%; binnen 10 jaar 100%. ► Reggeborgh heeft in haar duurzaamheidsplan uitgewerkt op welke wijze, zoals overeengekomen in de concessieovereenkomst, zij haar best effort gaat leveren om de doelstellingen m.b.t. het vereiste aandeel duurzame opwekking gaat realiseren. Reggeborgh zet de eerste drie jaar van ontwikkeling in om dusdanig te bouwen dat het te verwachtte energiegebruik van gebouwen lager is dan vereist op grond van het Bouwbesluit. Dat betekent dat de energievoorziening die de exploitant duurzaam moet opwekken, dan wel duurzaam moet inkopen in verhouding minder is dan regulier. Reggeborgh gaat het overig energiegebruik donkergroen inkopen. Dat wil zeggen dat de ingekochte groene stroom binnen Nederland wordt geproduceerd.
De ontwikkeling van de luchthaven en het bedrijventerrein dient evenwichtig en parallel plaats te vinden (geen luchthaven, dan ook geen ontwikkeling van een bedrijventerrein en vice versa). ► De ontwikkelingsmogelijkheden zijn nader vastgelegd in het (concept) bestemmingsplan en worden mede bepaald door het beeldkwaliteitsplan. ► Er is een plicht opgenomen om de First Construction Works gedurende de eerste jaren te realiseren. De CO is op dit punt niet aangepast. Hiermee wordt gegarandeerd dat de luchthaven daadwerkelijk ontwikkeld zal worden.
De mate van werkgelegenheid op de korte en langere termijn dient onderdeel uit te maken van de beoordelingscriteria. ► In de RFP is de eis tot opstellen van een werkgelegenheidsplan voorgeschreven. De CO is op dit punt niet aangepast. Uitwerking van de ambities is vastgelegd in het werkgelegenheidsplan. Dit plan is onderdeel van de concessieovereenkomst.
12
De openingstijden zijn beperkt van 6 uur ’s ochtends tot 23 uur ’s avonds. ► Dit is het uitgangspunt bij de aanvraag voor het LHB. Deze tijden zijn ook in de concessieovereenkomst vastgelegd.
Respect voor de zondagsrust dient bij de aanbesteding een rol te spelen. ► Dit was een wens waarmee inschrijvers in de eerdere fase van de aanbesteding punten konden krijgen naar gelang zij maatregelen troffen om de zondagsrust te respecteren. Nu is het, terwijl er geen competitie is, toch op de volgende maner door Reggeborgh ingevuld. In de CO is een verbod op lesvliegen op zondag opgenomen. Verkoop of overdracht van de ondergrond van het luchthaventerrein aan marktpartijen is niet wenselijk. ► Kern van de concessieovereenkomst is dat het luchthaventerrein in erfpacht wordt uitgegeven voor een periode van 49 jaar
Plannen Reggeborgh algemeen Reggeborgh heeft conform de eisen uit de RFP een werkgelegenheidsplan, een duurzaamheidsplan en een businessplan (inclusief financieringsplan) opgesteld en ingediend bij ADT. De beoordeling van de plannen is uitgevoerd door het aanbestedingsteam van ADT, aangevuld met deskundigen op het terrein van duurzaamheid, werkgelegenheid en financieel/economisch expertise. De beoordelingsrapportage is opgenomen in bijlage 3. Op basis van de beoordeling van de drie plannen constateert ADT dat het consortium voldoet aan de voorwaarde uit de RFP waarin wordt gevraagd nadere uitwerking te geven aan de eisen uit de concessieovereenkomst. Daarnaast geeft het consortium met de plannen ook blijk uitvoering te geven aan de ambities uit de RFP. De plannen zijn beoordeeld als realistisch en uitvoerbaar en vertonen een goede onderlinge samenhang. Werkgelegenheidsplan Het ‘Employmentplan Twente Airport’ (dd. 16 mei 2013) is beoordeeld op de criteria uit Annex IV van de RFP. Het indienen van een werkgelegenheidsplan is op grond van de RFP vereist. Er zijn in de aanbesteding van de luchthaven geen eisen gesteld aan de omvang van de werkgelegenheid. Resultaat beoordeling werkgelegenheidsplan: Het werkgelegenheidsplan geeft inzicht in de werkgelegenheidsontwikkeling voor de eerste 15 jaren, op basis van de vervoersprognoses uit het businessplan van Reggeborgh en op basis van kengetallen die door middel van empirisch onderzoek tot stand zijn gekomen. De toename van de totale werkgelegenheid in Twente als gevolg van de exploitatie van de luchthaven in het 15e jaar (2030) wordt geraamd op 1071 FTE (low case) tot 2478 FTE (best case). De werkgelegenheid als gevolg van de ontwikkeling van de luchthaven (bouwwerkzaamheden) wordt geraamd op 190 arbeidsjaren (FTE). De eerdere prognoses van ca. 1600 FTE werkgelegenheidsontwikkeling in Twente per 2030, zoals opgenomen in “Structuurvisie B’ en de ‘Ruimtelijke visie 13
gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving’, vallen daarmee binnen de bandbreedte van het Employmentplan Twente Airport. Het Werkgelegenheidsplan geeft uitwerking aan de eis uit de concessieovereenkomst dat de exploitant minimaal zal voldoen aan de eis om 5% van het personeelsbudget te besteden voor de realisatie van ‘social return ’. Het plan is realistisch en biedt voldoende inzicht in de werkgelegenheidsontwikkeling. Over de werkgelegenheidsontwikkeling wordt periodiek gerapporteerd en de werkgelegenheidsprognoses worden periodiek bijgesteld, in samenhang met de periodieke bijstelling van het businessplan. Duurzaamheidsplan Het ‘Duurzaamheidsplan Twente Airport’ (dd. 16 mei 2013) is beoordeeld op de eisen uit Annex 24 van de concessieovereenkomst. Daarnaast is bekeken in hoeverre het plan invulling geeft aan de ambities, zoals vastgelegd in Annex V van de RFP. Resultaat beoordeling duurzaamheidsplan: Reggeborgh getuigt van ervaring op de verschillende onderwerpen. Het duurzaamheidsplan beschrijft op welke gestructureerde werkwijze inhoudelijk invulling wordt gegeven aan de eisen uit de concessieovereenkomst, waardoor er vertrouwen is dat de exploitant gedurende de realisatie en exploitatie van luchthaven Twente stuurt op permanente duurzame ontwikkeling. De exploitant legt hier jaarlijks verantwoording over af in duurzaamheidsverslagen. De gevraagde eisen uit de concessieovereenkomst zijn duidelijk en volledig ingevuld en hiermee wordt voldaan aan alle eisen. Bovendien geeft het duurzaamheidsplan van Reggeborgh met concrete maatregelen op positieve wijze invulling aan de meeste ambities uit de RFP. Het plan maakt geen onderscheid tussen maatregelen die invulling geven aan de concessieovereenkomst of RFP. Dit bevordert de samenhang. Voor de verschillende onderdelen wordt aangegeven hoe borging, monitoring en verantwoording wordt afgelegd of in een nader plan van aanpak wordt uitgewerkt. Het duurzaamheidsplan en de voorgestelde maatregelen zijn realistisch en uitvoerbaar.
Businessplan, inclusief financieringsplan Het businessplan, inclusief financieringsplan, vormt de basis voor de exploitatie van de luchthaven en het bijbehorende bedrijventerrein. Het businessplan (dd. 16 mei 2013) is beoordeeld op de criteria uit Annex VII. 7.a van de RFP. De RFP vereist dat het businessplan op samenhangende wijze weergeeft op welke wijze de exploitant de luchthaven gaat ontwikkelen en exploiteren. Het business plan dient inzicht te bieden voor de volledige duur van de concessieovereenkomst, met een nadere uitwerking voor de eerste 15 jaar en een doorkijk tot het einde van de overeenkomst. Het businessplan is gevalideerd door ADT op basis van het ‘validation model’ van ADT. Het businessplan van Reggeborgh wordt bovendien gevalideerd door de 14
Europese Commissie, in het kader van de toets op staatsteun. Bovendien is dit businessplan de basis voor de aanvraag van het Luchthavenbesluit en zal ook in dat kader een toetsing plaatsvinden. Resultaat beoordeling businessplan: Het businessplan is ambitieus, maar realistisch en uitvoerbaar en past binnen de kaders voor de aanvraag van het Luchthaven Besluit. Er ligt een goed onderbouwd financieel model ten grondslag aan het businessplan. De aannames in dit financiële model liggen in lijn met de ADT verwachtingen, al is de groei van het aantal passagiers in de aanvangsjaren bij Reggeborgh conservatiever dan geprognosticeerd door het bureau ASM in hun basis model (deze prognose is gevraagd in het kader van de economische onderbouwing van het luchthavenbesluit). De eerste prognose is van 2011 en deze is geactualiseerd in 2012. De verkeer en vervoer aannames voor de langere termijn sluiten aan bij de basisprognoses zoals door het bureau ASM is opengesteld. Reggeborgh heeft naast het conservatieve basisscenario in haar businessplan een optimistische scenario opgenomen (dit scenario gaat uit van een snellere groei in de eerste jaren en succesvolle ontwikkelen van meerdere verkeerssegmenten). De inkomsten per eenheid en de investeringsuitgaven liggen in lijn met de ADTveronderstellingen. De aannames ten aanzien van de kosten per eenheid zijn lager dan de ADT-aannames daar er uitdrukkelijk uitgegaan wordt van de synergiën die met Aviapartner en TRONED te realiseren zijn. Het financieringsplan is helder en robuust.
4. Juridische betekenis aanpassingen concessieovereenkomst Juridisch kader voor de aanbesteding van Luchthaven Twente Om te kunnen beoordelen wat de aanpassingen juridisch betekenen wordt hier eerst het juridisch kader geschetst. De concessie die ADT op de markt zet, betreft een concessie voor diensten met een duidelijk grensoverschrijdend belang. Op de aanbesteding van een dergelijke dienstenconcessie zijn de Europese aanbestedingsrichtlijnen niet van toepassing. Gelet op het moment van aanbesteding was ook Nederlandse aanbestedingsregelgeving (Aanbestedingswet) niet van toepassing. Vanwege het grensoverschrijdende belang, is het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie wel van toepassing, alsook de algemene aanbestedingsbeginselen (waaronder de beginselen van gelijke behandeling en transparantie). ADT handelt in de aanbesteding op basis van de algemene aanbestedingsbeginselen. Als de uitleg en toepassing van die algemene beginselen niet direct voor handen ligt, dan handelt ADT wat betreft de uitleg en toepassing van die algemene beginselen in lijn met de Europese aanbestedingsrichtlijnen. In de onderhandse fase kan één op één met een partij worden gesproken over de voorwaarden van de concessie. In de Europese aanbestedingsrichtlijnen is bepaald dat de aanbestedende dienst die onderhandelingen mag voeren, mits ‘de oorspronkelijke voorwaarden van de opdracht niet wezenlijk worden gewijzigd’. Indien wel sprake is van een wezenlijke wijziging, dan mag de aanbestedende dienst de opdracht niet één op één verlenen, maar dient deze opnieuw te worden aanbesteed. De bepalingen in de Europese Richtlijnen vullen verder niet in wanneer 15
er sprake is van een ‘wezenlijke wijziging van de oorspronkelijke voorwaarden van de opdracht’. Ook de nieuwe Aanbestedingswet geeft daaraan geen verdere invulling. In de voorstellen voor nieuwe Europese richtlijnen van de Europese Commissie zijn wel aanwijzingen opgenomen wanneer er sprake is van een wezenlijke wijziging van opdrachten gedurende de looptijd ervan. Hierin zijn de arresten die het Europees Hof heeft gewezen betreffende de wijziging van opdrachten die reeds waren aanbesteed gecodificeerd, met name het zogenoemde Pressetext arrest. In het kader van het Pressetext arrest overweegt Het Hof dat sprake is van een wezenlijke wijziging als: a. voorwaarden worden ingevoerd die, wanneer zij in de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure waren genoemd mogelijk geleid zouden hebben tot (i) toelating van andere inschrijvers dan die welke oorspronkelijk waren toegelaten, of (ii) de keuze voor een andere offerte dan die waarvoor oorspronkelijk was gekozen; b. de opdracht in belangrijke mate wordt uitgebreid tot diensten die oorspronkelijk niet waren opgenomen; of c. het economische evenwicht van de overeenkomst wordt gewijzigd in het voordeel van de opdrachtnemer op een wijze die door de voorwaarden van de oorspronkelijke opdracht niet was bedoeld. Om te beoordelen of het economisch evenwicht van de overeenkomst niet wezenlijk wijzigt, hanteert ADT het juridisch kader bestaande uit de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, alsmede de voorstellen uit de concept Concessierichtlijn. In de concept Concessierichtlijn geeft de Europese Commissie aan dat een wijziging niet wezenlijk wordt geacht, indien de waarde van die wijziging een drempel van € 5 miljoen niet overschrijdt en wanneer de wijziging minder bedraagt dan 5% van de waarde van de oorspronkelijke opdracht. Een en ander onder de voorwaarde dat de wijziging de algehele aard van de opdracht niet wijzigt. Verder is daarin bepaald dat als een aantal opeenvolgende wijzigingen plaatsvinden, de waarde wordt beoordeeld aan de hand van de cumulatieve waarde daarvan. Beoordeling ADT: geen wezenlijke wijzigingen Bij de beoordeling van de nadere invulling/aanpassingen van de concessieovereenkomst ten aanzien van een mogelijke verschuiving van het economisch evenwicht in het voordeel van exploitant, heeft ADT na beoordeling geoordeeld dat de nadere invullingen/aanpassingen elk voor zich niet wezenlijk zijn. Verder is ADT uitgegaan van de gecumuleerde waarde van alle aanpassingen. De verbetering in de exploitatie die wordt veroorzaakt door de aanpassingen blijft onder de € 5 miljoen alsook onder de 5% van de geraamde waarde van de concessie. ADT heeft voor bovenstaande gebruik gemaakt van een interne Rapportage met een nadere toelichting op het juridische kader en de beoordeling.
16
Toets Tenderboard De Tenderboard adviseert ADT over verschillende aspecten in het proces van de aanbesteding, zoals hiervoor al is aangegeven. Zij toetst de producten van ADT en brengt daarover aanbevelingen of adviezen uit. In deze fase van de aanbesteding richt de vraagstelling van ADT zich op het punt of ADT op een juiste wijze tot de conclusie is gekomen dat er met de nadere invulling en aanpassingen geen sprake is van een wezenlijke wijziging van het concessiecontract. De Tenderboard toetst dus het werk van ADT. In één van haar adviezen geeft de Tenderboard aan dat zij geen volledige toetsing op het contract uit voert. Daar is geen aanleiding voor omdat er immers een concept-concessieovereenkomst als basis lag en het nu gaat om de daarin aangebrachte aanpassingen.
Advies 19 april 2013 Het bestuur van ADT heeft de Tenderboard verzocht om commentaar en aanbevelingen ter zake van: 1. Het door ADT gehanteerde aanbestedingsrechtelijke kader voor beoordeling of de voorgenomen nadere invulling/aanpassingen van de concessieovereenkomst kwalificeren als wezenlijke wijziging. 2. De toepassing door ADT van het aanbestedingsrechtelijk kader op de voorgenomen nadere invulling/aanpassingen van de concessieovereenkomst. De Tenderboard is in haar advies van 19 april van oordeel dat ADT het vigerende aanbestedingsrechtelijke kader op zorgvuldige en genuanceerde wijze heeft toegepast ter beoordeling of de voorgenomen nadere invulling/aanpassingen van de concessieovereenkomst kwalificeren als wezenlijke wijziging. De Tenderboard onderschrijft het nut van het gebruik door ADT van de inzichten uit de concept Concessierichtlijn bij de concretisering van de toets op wezenlijke wijzigingen. De Tenderboard is van oordeel dat ADT in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat (i) de nadere invulling/aanpassingen ieder voor zich en gezamenlijk niet kwalificeren als wezenlijke wijziging en (ii) niet leiden tot een wijziging van het wezen van de concessie.
Aanvullend advies 23 mei 2013 In vervolg daarop heeft ADT de Tenderboard verzocht te toetsen of die conclusies en adviezen goed zijn verwerkt in het definitieve concept van de concessieovereenkomst en of het totaal aan aanpassingen leidt tot een wezenlijk gewijzigde overeenkomst. De Tenderboard concludeert in haar aanvullende notitie van 23 mei 2013 dat het totaal aan wijzigingen onvermijdelijk het risico met zich mee brengt dat de concessieovereenkomst als wezenlijk gewijzigd aangemerkt kan worden. Echter, de waarde van het totaal aan wijzigingen is minder dan € 5 mln., zijnde een zeer bescheiden percentage van de totale geraamde waarde van de concessie. Verder in ogenschouw nemend het voorgenomen informele overleg met 17
de Europese commissie en de prudente wijze waarop ADT tot nu toe met de aanbesteding is omgegaan, kan de Tenderboard zich vinden in het zetten van verdere stappen in deze aanbesteding. Nadere toelichting aanvullende advies In deze aanvullende notitie van de Tenderboard staan enkele punten die wij nader willen duiden. De laatste twee maanden is intensief met de Tenderboard gesproken over de voorgenomen invulling en aanpassingen. De directeur ADT heeft aangegeven dat in die gesprekken veelal gedetailleerd is gesproken over vele artikelen uit de overeenkomst en over de ingebrachte notities De opmerkingen en adviezen van de Tenderboard die daaruit voortvloeiden, heeft ADT meegenomen in de gesprekken met Reggeborgh. Deze werkwijze bracht met zich mee dat de Tenderboard in de loop van het proces in korte tijd meerdere concepten en notities heeft ontvangen. Tegen die achtergrond heeft de Tenderboard zich uiteindelijk voor de beantwoording van de vragen van ADT beperkt tot een beoordeling op hoofdlijnen. Voor de financiële beoordeling van de aanpassingen in de concessieovereenkomst heeft ADT berekeningen gemaakt. Onderdelen daarvan, waaronder de gehanteerde systematiek, zijn aan de orde geweest in de gesprekken met de Tenderboard. Een daadwerkelijke toetsing door de Tenderboard van de hele financiële waardering is echter niet mogelijk zonder eigen onderzoek. Dat zou voorbij gaan aan de rol die de Tenderboard als toetsend orgaan heeft. De validering van de financiële waardering komt, evenals de validering van de Businesscase, aan de orde in de procedure bij de Europese Commissie. De Tenderboard heeft verder aandacht gevraagd voor een aantal aspecten, waarvan zij vier belangrijke in haar notitie noemt. Die gaan over de risicobeheersing bij (eventuele tussentijdse) beëindiging, het waarborgen van de continuïteit bij tussentijdse beëindiging, de borging van de belangen van ADT vanwege de garantstelling en over de bijdrage van ADT ten behoeve van de te realiseren bouwwerken. Zoals de Tenderboard aangeeft zijn mede naar aanleiding daarvan risico-beperkende aanpassingen in de overeenkomst aangebracht. Tenslotte is het zo dat bij een juridische beoordeling van de vraag of het totaal aan wijzigingen leidt tot een wezenlijke wijziging van de concessieovereenkomst, nooit zekerheid kan worden gegeven over de uitkomst. Onvermijdelijk is er een risico, zoals de Tenderboard aangeeft. Echter, gelet op de werkwijze die ADT in deze aanbesteding gehanteerd heeft, de uitleg die gegeven kan worden bij de aanpassingen en de voorgenomen stappen in het verdere proces, kunnen nu, zo stelt de Tenderboard, met vertrouwen verdere stappen worden gezet met deze concessieovereenkomst. ADT neemt daarbij ook het advies van de Tenderboard over om de Europese Commissie proactief te benaderen voor een aanbestedingsrechtelijke toets.
18
5. Financiële betekenis aanpassingen concessieovereenkomst De aanpassingen in de concessieovereenkomst leiden niet tot meer of minder kosten voor ADT. Er is dus ook geen effect voor de grondexploitatie De eventuele bijdrage van maximaal € 200.000 in de voorbereidingskosten in het geval de overeenkomst niet in werking treedt, is als risico meegenomen. Zie aldaar.
Voor de volledigheid wordt hier wel melding gemaakt van enkele andere financiële effecten die zijn opgetreden, maar die niet te maken hebben met invulling en aanpassingen van de concessieovereenkomst met Reggeborgh. Dat zijn de volgende. 1. Het startjaar (na 8 jaar) van de vaste concessievergoeding komt later dan waarmee in de oorspronkelijke planning vóór aanvang van het hele aanbestedingsproces in de grondexploitatie is gerekend. Daardoor treedt een rentenadeel op in de grondexploitatie, wat een negatief effect heeft. 2. ADT zal in verband met de garantstelling op de leningen een premium (risicopremie) door belasten aan de exploitant om aan de voorwaarden van de Europese Commissie te voldoen. Deze premium leidt tot een voordeel voor de grondexploitatie van ADT. 3.
Over een deel van de ter beschikking te stellen parkeergronden heeft vanaf 2011 een discrepantie bestaan tussen de regeling die was opgenomen in het concessiecontract en de grondexploitatie. Dat moet worden hersteld. Dit leidt tot een negatief effect op de grondexploitatie.
Deze drie effecten, die per saldo leiden tot een verslechtering van de grondexploitatie van ruim € 200.000,-, worden in het kader van de jaarlijkse actualisatie, verwerkt in de herziening van de grondexploitatie per 1-1-2014.
Risico’s ADT heeft in haar grondexploitatie 2013 een risicoanalyse opgenomen waarvoor een risicovoorziening is getroffen bij de aandeelhouders van ADT van € 9,8 mln. NCW 1-1-2013. Voor de contractrisico’s met de luchthavenexploitant is in deze voorziening rekening gehouden met de kans dat de luchthavenexploitant failliet gaat binnen 8 jaar en ADT de lening met de garantstelling over moet nemen van de exploitant. De aanpassingen in de concessieovereenkomst zijn geen aanleiding om de risicovoorziening voor contractrisico’s aan te passen omdat de garantstelling nagenoeg gelijk is als in de oorspronkelijke concessieovereenkomst en het totale investeringsvolume ook nagenoeg gelijk is. Volgens het beleid weerstandsvermogen van de gemeente Enschede hoeven de andere risico’s (tekortkomingen door ADT door “political event” en “force majeur”) niet meegenomen te worden in de 19
kwantificering ten behoeve van het weerstandsvermogen. Ook hierin is geen verandering opgetreden. Een aanpassing in de overeenkomst die invloed heeft op de risicovoorziening is dat ADT (maximaal) € 200.000,- mee betaalt aan de voorbereidingskosten die de exploitant maakt in de periode vóór de effective date, in het geval dat het contract door omstandigheden buiten de schuld van de exploitant niet in werking treedt. Dit is een negatief risico. In de business case van Reggeborgh zit een variabele vergoeding vanaf 2025 met een gekapitaliseerde waarde van € 625.000 ncw 1-1-2013. Dit wordt meegenomen als een positief risico. Conclusie: Per saldo ontstaat er een verbetering van het risico. De risicovoorziening zal hier bij de eerstvolgende herziening van de grondexploitatie per 1-1- 2014 op aangepast worden. 6. Financiële structuur De financiële structuur aan de private kant De totale investeringen die de SPV (de door het consortium op te richten onderneming) in de ontwikkeling van Luchthaven Twente doet, bedragen ca. € 60,2 miljoen. De financiering daarvan ziet er als volgt uit: o o
o
€ 19 miljoen eigen vermogen (de Reggeborgh Groep en andere private investeerders). € 16,2 miljoen aan bijdragen van ADT (te bekostigen door gemeente, provincie en Rijk) om infrastructurele voorzieningen te realiseren als een verkeerstoren, verlichting en infrastructuur. De SPV leent op de markt € 25 miljoen waarvan: max. € 20 miljoen onder borgstelling door ADT. Via de Direct Agreement verleent ADT een borgstelling aan de SPV voor maximaal 80% van het uistaande bedrag aan lening (maximaal ca. € 20 miljoen) voor de realisatie van de luchthaveninfrastructuur. De lening wordt aldus bij tussentijdse beëindiging van de concessieovereenkomst voor het niet afgeloste deel overgenomen door ADT. De borgstelling van ADT is gebonden is aan de richtsnoer van de Europese Commissie: ADT mag daarom voor maximaal 80% van de lening garant staan en ontvangt daarvoor een markconforme premie van de exploitant. De resterende € 5 miljoen wordt geleend door de SPV zonder dat daarvoor vanuit ADT een borgstelling geldt.
ADT blijft eigenaar van de grond. ADT krijgt na 49 jaar (of bij vroegtijdige beëindiging door bv faillissement) de gronden weer terug inclusief alle gerealiseerde opstallen.
20
7. Vervolgproces Ondertekening concessieovereenkomst en periode van opschortende voorwaarden Ondertekening van de concessieovereenkomst vindt plaats na de verwachte behandeling in de Gemeenteraad en Provinciale Staten. Na ondertekening volgt een periode waarin ADT en de Reggeborgh Groep uitvoering dienen te geven aan de opschortende voorwaarden uit de overeenkomst. Aan de publieke kant betreft dat onder andere de staatssteuntoets door de Europese Commissie, het onherroepelijk worden van het Luchthavenbesluit en het onherroepelijk worden van de bestemmingsplannen. De Reggeborgh Groep heeft in deze periode van opschortende voorwaarden de gelegenheid onder andere de plannen nader uit te werken en de financiering van het project te regelen. Staatssteuntoets De toets op staatssteun via het ministerie van BZK kan worden hervat nu er een eindresultaat is bereikt met de Reggeborgh Groep over de te sluiten concessieovereenkomst. Voor de toetsing is het niet van belang of de concessieovereenkomst daadwerkelijk getekend is. Immers, de Europese Commissie toetst of de bijdrage van de overheid marktconform is en daarmee conform de Europese Richtlijnen inzake staatssteun. De termijn waarop de Europese Commissie uitspraak doet is afhankelijk van het aantal vragenronden (telkens een periode van 2 maanden). Verwacht wordt dat een uitspraak van de Europese Commissie in september 2013 mogelijk is.
21
Aanvraag luchthavenbesluit en procedure luchthavenbesluit Het Dagelijks Bestuur van ADT vraagt voor de zomer het Luchthavenbesluit aan bij het ministerie van I&M. De stukken ter onderbouwing van de aanvraag zijn gereed (m.e.r., economische onderbouwing, e.d.). De businesscase van de Reggeborgh Groep vormt onderdeel van de aanvraag van het Luchthavenbesluit. Tegelijkertijd met het Luchthavenbesluit wordt een vrijstelling aangevraagd voor gebruik van de luchthaven voor general aviation, vanaf het moment dat de militaire aanwijzing vervalt in november 2013. Hiermee wordt het juridisch mogelijk gemaakt dat de bestaande gebruikers voorlopig kunnen blijven vliegen vanaf luchthaven Twente. Het ministerie van I&M zal het Luchthavenbesluit ter inzage leggen nadat de Europese Commissie de staatssteunmelding heeft getoetst. De Minister van I&M kan volgens planning in maart 2014 het Luchthavenbesluit slaan, waarna een periode van 6 weken (beroepstermijn) en 6 maanden (termijn waarbinnen de Raad van State uitspraak doet) ingaat alvorens het Luchthavenbesluit onherroepelijk is. Bestemmingsplan Het bestemmingsplan luchthaven volgt de planning van het Luchthavenbesluit. Indien alle bovengenoemde trajecten tijdig kunnen worden doorlopen, is het publiekrechterlijk mogelijk eind 2014 te kunnen vliegen. Hiervoor is ADT mede afhankelijk van derden. In onderstaande figuur is de planning op hoofdlijnen weergegeven. Tijdschema -
Melding Europese Commissie inzake staatssteuntoets Ondertekening concessieovereenkomst Aanvraag Luchthavenbesluit Verwacht moment van uitspraak staatssteuntoets Ter inzage ontwerp Luchthavenbesluit Ter inzage ontwerp bestemmingsplan luchthaven Vaststelling Luchthavenbesluit Vaststelling bestemmingsplan luchthaven Luchthavenbesluit onherroepelijk Bestemmingsplan luchthaven onherroepelijk Inwerkingtreding concessieovereenkomst
eind mei 2013 1e helft juni 2013 1e helft juni 2013 september 2013 september 2013 september 2013 eerste kwartaal 2014 eerste kwartaal 2014 vierde kwartaal 2014 vierde kwartaal 2014 vierde kwartaal 2014
22
