Opmaak Katern 76
21-02-2005
10:33
Pagina 3921
Bestuurs(proces)recht — T. Loenen, Oordelenbundel Commissie Gelijke Behandeling 1999, Deventer 2000; — J.M. de Meij, A.W. Hins, A.J. Nieuwenhuis en G.A.I. Schuijt, Uitingsvrijheid, Amsterdam 2000; — J.A.E. van der Jagt, Decentraal bestuur vervolgbaar?, Deventer 2000; — Harry van Wijnen, De macht van de Kroon, Amsterdam 2000.
Bestuurs(proces)recht Mr. F.R.Vermeer
Wetgeving Kabinetsstandpunt ‘Handhaven op niveau’ Inleiding Sedert de negentiger jaren wordt in brede kring gediscussieerd over het onderwerp ‘handhaving’ (toezicht, sanctionering, tenuitvoerlegging van sancties). Het debat richt zich met name op het zogenaamde handhavingstekort; de situatie waarin rechtens moet worden gehandhaafd, maar het bevoegde orgaan niet wil of niet kan handhaven. Onderwerpen die daarbij centraal staan: oorzaken van respectievelijk oplossingen voor het handhavingstekort, methoden en (nieuwe) instrumenten voor handhaving, verschillen in aanpak en (gebrekkige) samenwerking tussen handhavers. De vuurwerkramp in Enschede, waar mogelijk sprake is geweest van falende (coördinatie bij) vergunningverlening en handhaving heeft het actuele belang van het onderwerp onderstreept. In een artikel in NRC Handelsblad (‘De moeizame praktijk van milieuwethandhaving in Nederland’, 17 juni 2000) komt de spanning tussen de strafrechtelijke en bestuurlijke aanpak tot uitdrukking in de opmerkingen van mr. Ton de Lange landelijk milieuofficier van Justitie. ‘Wat de Lange vooral opvalt is het verschil in aanpak tussen het bestuur dat verantwoordelijk is voor de milieuvergunning en justitie: “Voor ons is het bedrijf verdachte, voor de gemeente belanghebbende. De gemeente ziet lang het belang van bedrijven, wil te vaak milieucriminaliteit bestrijden met een kop koffie en een sigaar. Dan zegt de ambtenaar na afloop: ‘Ach, de zaak is toch opgelost. Ze hèbben nu toch dat filter om de uitstoot te verminderen’. ‘Ja maar dat bedrijf is er wel
drie jaar te laat mee. Dat is bewust in gebreke gebleven, heeft bewust de winst genoten van drie jaar niet te hoeven investeren en bewust het risico genomen om de omgeving te vervuilen.”’
De versterkte aandacht voor de handhaving is niet zonder gevolgen gebleven. Nieuwe wetgeving is in werking getreden (bijvoorbeeld op het terrein van de zware criminaliteit ‘Pluk Ze’) of in voorbereiding (de ‘bestuurlijke boete’ in het Voorontwerp vierde tranche Awb; zie Katern 74). Daarnaast zijn diverse nota’s en rapporten uitgebracht (zoals ‘Grenzen aan gedogen’, ‘Met vaste hand’). In 1998 verscheen het rapport ‘Handhaven op niveau’ van de Commissie privaatrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving (de commissie-Michiels). De centrale vragen aan de commissie-Michiels waren de volgende: 1) bestaat er een handhavingstekort voor ordeningswetgeving? 2) welke factoren in de huidige bestuurspraktijk staan in de weg aan een adequaat toezicht en aan een duidelijke handhavingsreactie? Op 18 april van dit jaar heeft de Minister van Justitie de definitieve reactie van het kabinet op het rapport-Michiels in de vorm van het Kabinetsstandpunt ‘Handhaven op niveau’ aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VI, nr. 67). Het Kabinetsstandpunt bevat in de eerste plaats een inventarisatie van aard en omvang van het handhavingstekort en een beschouwing over noodzaak, mogelijkheden en beperkingen van de handhaving. Daarnaast worden standpunten ingenomen met betrekking tot al dan niet te nemen (wettelijke) maatregelen. Voorts wordt uitvoerig aandacht besteed aan de bestuurlijke boete, die een ruimere toepassing zal krijgen dan door de commissie-Michiels was geadviseerd. In het Kabinetsstandpunt is een ‘afwegingskader’ opgenomen voor het gebruik van deze sanctie. 1 Het handhavingstekort — Beschouwing over de noodzaak van de handhaving Opmerkelijk is dat in het rapport van de commissie-Michiels (verder: het rapport respectievelijk de commissie) geen eenduidig antwoord wordt gegeven op de vraag naar omvang en aard van het handhavingstekort. Op basis van onderzoeksresultaten naar de handhaving op een tiental beleidsterreinen concludeert het rapport dat aangezien geen duidelijke, rechtens aanvaardbare, na te streven handhavingsniveaus zijn vastgesteld, er weinig concreets kan worden gezegd over een handhavingstekort. Voor zover de feiKATERN 76
3921
Opmaak Katern 76
21-02-2005
10:33
Pagina 3922
Bestuurs(proces)recht telijke omvang van het tekort wèl kan worden vastgesteld, verschilt die omvang per beleidsterrein, per wet en zelfs per wetsbepaling. Het tekort is de ene keer groot, dan weer gering, met alle variaties die daar tussen liggen. Ook de aard van het tekort verschilt; het kan zowel gaan om toezicht, als om sanctionering. Hoewel de omvang van het tekort per terrein verschilt, blijken er volgens de commissie diverse gemeenschappelijke oorzaken te bestaan. Met de commissie is het kabinet van oordeel dat de tekorten gezamenlijk een verontrustend gegeven vormen. Op veel terreinen is sprake van ofwel te geringe handhaafbaarheid danwel van handhaving die op allerlei punten voor verbetering vatbaar is. Ook acht het kabinet de analyse in het rapport van de oorzaken van het tekort plausibel: handhaafbaarheid van normen, lengte van procedures voor besluitvorming en rechtsbescherming, ontbreken van publiekrechtelijke middelen bij grensoverschrijdende effecten van overtredingen, aard en massaliteit van de overtredingen, onvoldoende prioriteit bij overheden voor het concrete handhavingswerk veelal tegen de achtergrond van het ontbreken van een ‘behoorlijk handhavingsbeleid’, ontbreken van voldoende handhavingsbelang, een tekort aan samenwerking, gebrek aan financiële middelen, psychologische oorzaken (‘handhaving maakt bestuurders niet populair’, de ‘beeldvorming die er over en weer tussen bestuurlijke en justitiële organen bestaat’). Het kabinet wil zich niet neerleggen bij de problematiek. ‘Berusten in een ontoereikende naleving van de ordeningswetgeving staat in de weg aan een democratische rechtsverwerkelijking, waarbij enerzijds waarborgen tegen onrechtmatige of onnodige inbreuken op subjectieve rechten en anderzijds middelen om overheidsdoelstellingen te verwerkelijken door de wetgever tot een de burgers en overheden bindend resultaat worden gesmeed’. ‘Wetgeving kwam niet voor niets tot stand’ en ‘maatschappelijke cohesie is ondenkbaar zonder normconform gedrag’. Overigens brengt het kabinet tot uitdrukking dat handhaving alleen effectief is als de overheid ook op andere wijze dan door toezicht, opsporing en vervolging tot naleving prikkelt. Naleving van wettelijke normen kent als voorwaarden dat sprake moet zijn van ‘handhaafbare regels, van voldoende draagvlak voor de regels, van faciliteren van het gewenste, beoogde of verboden gedrag, van fysieke maatregelen om ongewenst of verboden gedrag te voorkomen, van 3922
KATERN 76
preventie door toezichthouders, van adequate handhaving en van geloofwaardige sancties’. 2 Maatregelen In aansluiting op de adviezen van de commissie spreekt het kabinet uit dat de handhaving van de ordeningswetgeving moet worden versterkt. Dat zal in hoofdzaak dienen te gebeuren door middel van gebruikmaking van het bestaande instrumentarium. Er is — aldus commissie en kabinet — in de praktijk geen grote behoefte aan nieuwe instrumenten. De voorstellen die de commissie heeft gedaan met betrekking tot te verrichten onderzoek naar nieuwe instrumenten als de uitsluiting en de waarborgsom worden door het kabinet niet overgenomen. Uitbreiding van de privaatrechtelijke handhaving van publiekrechtelijke normen is naar het oordeel van het kabinet eveneens ongewenst. Omdat handhaving van publiekrechtelijke normen uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de overheid is, acht het kabinet een publiekrechtelijke weg in dergelijke gevallen aangewezen. Het kabinet volgt de commissie in haar conclusie dat geen preventieve rechterlijke toetsing van herstelsancties ingevoerd moet worden. Wel zal onderzocht worden of er belemmeringen voor het bestuur bestaan om herstelsancties effectief toe te passen en hoe eventueel passende voorzieningen kunnen worden getroffen. Kortom: vooralsnog geen invoering van nieuw instrumentarium. Een uitzondering wordt gevormd door de bestuurlijke boete. Het kabinet maakt voorts een voorbehoud met het oog op nieuwe ontwikkelingen, zoals communautaire verplichtingen. De maatregelen die het kabinet voor ogen staan liggen met name op het gebied van verbetering van de structurele samenwerking tussen handhavingspartners en verdere professionalisering. Bestaand instrumentarium moet intensiever en optimaler worden gebruikt. Verbetering van de samenwerking dient tot stand te komen door onder meer: afstemming van handhavingsdoelenen activiteiten, het wederzijds aangaan van verplichtingen over te leveren prestaties, het maken van afspraken over de plaats van de handhaving naast andere instrumenten, de uitoefening van toezicht en de inzet van middelen. Professionalisering wordt nagestreefd door bijvoorbeeld: beleidsmatige onderbouwing van de handhaving, een voldoende omvang van de organisatie, het op peil brengen van (juridische) handhavings-
Opmaak Katern 76
21-02-2005
10:33
Pagina 3923
Bestuurs(proces)recht kennis en de kwaliteit van sanctiebesluiten, tenslotte: door ‘slim’ (strategisch) toezicht. Ter bevordering van samenwerking en professionalisering zal het kabinet in het kader van het actieprogramma ‘Handhaven op niveau’ stimuleringstrajecten opzetten. Het kabinet verwacht met deze projecten ‘best practices’ voor de handhaving te kunnen ontwikkelen, waarmee handhavers op diverse beleidsterreinen hun voordeel kunnen doen. 3 De bestuurlijke boete ‘De bestuurlijke boete vormt geen haarlemmer olie voor alle handhavingskwalen, maar kan op sommige beleidsterreinen een nuttige, vaak aanvullende, rol vervullen. Aan de randen van de harde kern van het strafrecht kan invoering van de bestuurlijke boete onder omstandigheden een gewenste aanvulling zijn op de bestaande handhavingsmogelijkheden, mits de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening van overtredingen niet van elkaar vervreemden’. Met deze zin opent het kabinet de paragraaf over de bestuurlijke boete. Daarmee wordt enigszins afstand genomen van de commissie, die terughoudendheid wilde betrachten met de verdere invoering van de bestuurlijke boete. Naar aanleiding van een uitdrukkelijke vraag van de Tweede Kamer naar de visie van het kabinet op de algemene inzet van de bestuurlijke boete, wordt in het Kabinetsstandpunt een uiteenzetting gegeven van de voordelen van de boete, de indicaties voor toepassing van de boete en een visie voor de mogelijkheden voor toepassing van de boete. Deze uiteenzetting is van bijzonder belang in verband met komende besluitvorming over verdere invoering van de bestuurlijke boete op verschillende beleidsterreinen (verkeershandhaving, integrale veiligheid), maar vooral ook met het oog op het Voorontwerp van wet voor de vierde tranche van de Awb, waarin een ontwerp-regeling voor de bestuurlijke boete is opgenomen. Voordelen van de bestuurlijke boete Toepassing van de bestuurlijke boete in plaats van oplegging van de gebruikelijke strafrechtelijke sancties kan volgens het kabinet de volgende voordelen hebben: 1 de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de handhaving wordt tot uitdrukking gebracht; 2 de eigen verantwoordelijkheid van het be-
stuur kan leiden tot intensievere controles en verhoging van de pakkans voor delicten die het bij een zuiver strafrechtelijke afweging moeten afleggen tegen ‘ernstiger’ delicten; 3 toepassing van de bestuurlijke boete in plaats van strafrechtelijke afdoening leidt bij sommige delicten tot doelmatigheidswinst. Er kan na vaststelling door het bestuursorgaan dat een verplichting niet is nageleefd, direct door het bestuur een passende sanctie worden opgelegd. De omweg via het strafrecht (opmaken proces-verbaal, besluitvorming over vervolging) behoeft niet te worden gevolgd; 4 het bestuursrecht is wat meer toegesneden op massaal te geven beschikkingen; 5 waar het gaat om een gering aantal zaken loont het niet altijd de moeite binnen het strafrechtelijk apparaat specialistische kennis op te bouwen die voor de strafrechtelijke afdoening noodzakelijk is. Indicaties voor toepassing van de bestuurlijke boete In het Kabinetsstandpunt worden 12 ‘indicaties’ genoemd die van belang zijn bij de besluitvorming over de toepassing van de bestuurlijke boete op concrete beleidsterreinen. De ‘indicaties’ vormen samen met de ‘voordelen’ het afwegingskader voor het kabinet bij de beslissing of op een specifiek beleidsterrein of voor specifieke normen toepassing van de bestuurlijke boete is aangewezen. Het betreft hier de volgende ‘indicaties’. Indicaties met betrekking tot de norm 1 Bestuurlijke boete alleen bij regels met een geringe normatieve lading. 2 De norm is zo duidelijk omschreven dat het mogelijk is in de praktijk een vaste gedragslijn te ontwikkelen die een eenvoudige en efficiënte uitvoering waarborgt. Indicaties met betrekking tot de handhavingspraktijk 3 Transparantie en consistentie van het sanctiestelsel als geheel moeten verzekerd zijn. 4 De overtreding leent zich ervoor met vaste tarieven te worden bestraft. 5 Documentatie met het oog op recidive is niet nodig. 6 De overtreding wordt niet in belangrijke mate door of ten dienste van een criminele organisatie gepleegd. 7 Voor het opleggen van een bestuurlijke boeKATERN 76
3923
Opmaak Katern 76
21-02-2005
10:33
Pagina 3924
Bestuurs(proces)recht te zijn alleen dwangmiddelen nodig met het oog op het vaststellen van de identiteit van de dader. Indicaties met betrekking tot het handhavingsbeleid 8 Handhavers moeten voldoende expertise hebben om adequaat punitief te kunnen handhaven. 9 Het risico van accentverschuiving naar repressie ten koste van preventie is beheersbaar. 10 Het risico van accentverschuiving naar repressie ten koste van herstelsancties is beheersbaar. 11 Ongewenste gevolgen van monopolieposities bij sanctietoepassing zijn beheersbaar. 12 Informatievoorziening tussen toezichthouders en handhavers is voorzien. Visie voor toepassing van de bestuurlijke boete De ‘voordelen’ en ‘indicaties’ brengen het kabinet tot de volgende visie op de toepassing van de bestuurlijke boete. Toepassing zonder bezwaar — Secundaire bepalingen die het toezicht door het bestuur mogelijk moeten maken. — Financiële en administratieve verplichtingen waarbij het strafrecht geen toegevoegde waarde heeft. — Normering van gedrag op door de overheid gereguleerde markten waarbij de wetgever gespecialiseerde instellingen belast heeft met punitieve handhaving. Toepassing met beleid Wanneer aan de ‘voordelen’ en ‘indicaties’ is voldaan kan de bestuurlijke boete zeer op haar plaats zijn bij de ‘kleine ergernissen van de lokale overheid’. In overleg met VNG en OM zal worden bezien of de decentrale overheid moet kunnen beschikken over de bevoegdheid om APV-normen te handhaven met een bestuurlijke boete.
standpunt ingenomen. Niemand zal bezwaar hebben tegen overleg, samenwerking en coördinatie, mits dat alles leidt tot daden. Naar mijn ervaring is dat tot nu toe te weinig het geval. Bestuurders en handhavers ‘onderhandelen’ eindeloos met overtreders, verlengen termijnen, accepteren halve maatregelen. De bestuurlijke ‘handhavingsmens’ is bepaald geen houwdegen. Dat hoeft ook niet; rol en positie van bestuurlijke handhavers zijn anders dan van strafrechtelijke als mr. De Lange. Toch zou meer doortastendheid de bestuurlijke handhaving ten goede komen. De bestuurlijke dwangsom bijvoorbeeld is een uitstekend instrument, dat snel en zonder grote risico’s kan worden toegepast, maar veel te weinig wordt gebruikt. Het Kabinetsstandpunt inspireert niet tot daadkracht. Daar staat tegenover dat het Standpunt met betrekking tot de bestuurlijke boete informatief is en richtinggevend zal zijn voor de ruimere toepassing van de boete.
Wetgeving kort Voorontwerp ‘Wet samenhangende besluiten Awb I’ De commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema) heeft een voorontwerp opgesteld voor een regeling voor het coördineren van besluitvormingsprocedures. Het voorontwerp betreft de problematiek van de zogenaamde complexe besluitvorming; gevallen, waarin meerder besluiten nodig zijn om een bepaalde activiteit te kunnen verrichten. Ingevolge het voorontwerp zullen deze besluiten door middel van een gecoördineerde procedure (nieuwe afdeling 3:5) tot stand kunnen worden gebracht. Het voorontwerp is uitsluitend procedureel van aard. Voor de inhoudelijke afstemming van besluiten zal een afzonderlijk aanvullende regeling worden ontworpen (‘Wet samenhangende besluiten II’). De tekst van het voorontwerp is opgenomen in de Ars Aequi wetseditie Awb 00\01.
Jurisprudentie 4 Rechtsbescherming De rechtsbescherming van handhavingsbesluiten zal niet ingrijpend worden gewijzigd. Commentaar Dit katern leent zich niet voor uitvoerige beschouwingen. Daarom slechts een enkele (kritische) kanttekening. Het kabinet heeft een ‘braaf’ 3924
KATERN 76
Cumulatie van dwangsom en voorwaardelijke boete. Geen strijd met beginselen van ne bis in idem en una via. Of van samenwerking en coördinatie (zie hierboven bij Kabinetsstandpunt ‘Handhaven op niveau’) in voldoende mate sprake is geweest in ABRvS 11 februari 2000 (AB 2000, 185, m.nt.
Opmaak Katern 76
21-02-2005
10:33
Pagina 3925
Bestuurs(proces)recht Blomberg en JB 2000, 75 m. nt. Albers) weet ik niet. In ieder geval heeft een eventueel gebrekkige coördinatie van acties in die zaak niet geleid tot een handhavingstekort, maar juist tot acties van zowèl het bestuursorgaan als het OM. Waar gaat het om? Parmetex heeft in 1995 haar vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet overtreden. Een dergelijke overtreding kan strafrechtelijk én bestuursrechtelijk worden gehandhaafd; bestuursorgaan en OM hebben ter zake elk een eigen verantwoordelijkheid. In casu hebben eerst GS van Zuid-Holland een last onder dwangsom opgelegd via artikel 18.9 lid Wm (thans artikel 5:32 Awb) ten bedrage van ƒ 25.000,– per overtreding (maximum ƒ 500.000,–), daarna is het bedrijf door de strafrechter veroordeeld tot een boete van ƒ 50.000,–, waarvan ƒ 25.000,– voorwaardelijk (de artikelen 14a en 14c Sr). Parmetex betoogt in het beroep tegen de dwangsom dat deze cumulatie van sancties een ongerechtvaardigde samenloop van sanctiemaatregelen tot gevolg heeft. Het bedrijf voert aan dat het dwangsombesluit van GS zich niet verdraagt met het ne bis in idem-beginsel en het una via-beginsel. De Afdeling stelt vast dat enige wezenlijke verschillen bestaan tussen de bestuursrechtelijke dwangsom en de strafrechtelijke boete. Een dwangsom is geen punitieve, maar een reparatoire sanctie die primair ziet op voorkoming van herhaling van een overtreding. Verbeurte door de overtreder kan worden voorkomen door zich aan de wet te houden. De strafrechtelijke boete is een punitieve sanctie die bedoeld is om leed toe te brengen na het plegen van een overtreding. De boete heeft uitsluitend betrekking op een reeds gepleegde overtreding. Indien ingevolge artikel 14a Sr is bepaald dat een (gedeelte) van de straf niet ten uitvoer zal worden gelegd, heeft ook het voorwaardelijke gedeelte van de straf nog steeds betrekking op de reeds gepleegde overtreding. De stelling dat het voorwaardelijk deel van de boete uitsluitend of in hoofdzaak — aldus nog steeds de Afdeling — strekt tot voorkoming van een nieuw strafbaar feit, is niet houdbaar. Een verder verschil is dat een dwangsom zodanig wordt vastgesteld dat deze in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het gelaedeerde belang en de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom (vergelijk thans artikel 5:32 lid 4 Awb). De dwangsom en de boete dienen mitsdien verschillende doelen en worden op basis van verschillende overwegingen vastgesteld. Er is geen sprake van schending van de beginselen van ne bis in idem of una via. Tenslotte spreekt de Af-
deling uit dat de bevoegdheid tot oplegging van beide sancties in de wet niet afhankelijk van elkaar is gesteld. Evenmin is enige andere rechtsnorm aan te wijzen op grond waarvan afstemming over en weer bij het opleggen van de sancties moet plaats vinden. Uit de uitspraak blijkt dat de kwalificatie van sancties als situatief of punitief beslissend is voor de vraag of cumulatie van sancties voor dezelfde feiten is toegestaan. Cumulatie van een situatieve sanctie met een punitieve sanctie is mogelijk. Cumulatie van twee punitieve sancties daarentegen niet. En hoe is het gesteld met cumulatie van situatieve sancties? Over het algemeen is dat niet uitgesloten. Een uitzondering vormt artikel 5:31 Awb dat in de weg staat aan samenloop van dwangsom en bestuursdwang. Artikel 5.0.6 van het Voorontwerp voor de vierde tranche van de Awb bevat een cumulatieverbod voor situatieve sancties (herstelsancties genoemd). Albers vraagt zich af of het wel juist is de dwangsom in algemene zin te kwalificeren als een situatieve sanctie. Indien de dwangsom verbeurd wordt tot het maximale bedrag van ƒ 500.000,– moet volgens haar wel degelijk worden gesproken van leedtoevoeging en dus van een punitieve sanctie. Overtuigender vind ik de benadering van Blomberg die de vraag naar de kwalificatie en de mogelijkheid van cumulatie van sancties in casu juist beziet vanuit de optiek van de voorwaardelijke boete. Blomberg wijst er op dat de voorwaardelijke boete onmiskenbaar een preventief — en daarmee reparatoir of situatief — effect heeft. Bij herhaling van de overtreding wordt niet alleen een dwangsom verbeurd, maar moet ook het resterende deel van de boete worden betaald. Ik zou daaraan willen toevoegen dat de voorwaardelijke straf (zie artikel 14c Sr) bovendien in het bijzonder is gericht op (speciale) preventie. Blomberg acht cumulatie van twee gelijkluidende sancties met name uit een oogpunt van evenredigheid, maar ook om redenen van doelmatigheid niet goed te verdedigen. Naar zijn mening behoort op enigerlei wijze afstemming van deze sancties plaats te vinden. Openbaarheid ingevolge de Wob, openheid en privacy Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur wordt aan het recht van de burger op informatie onder meer een grens gesteld door de relatieve weigeringsgronden ex artikel 10, tweede lid aanhef en onder e en g. Het verstrekken van informatie blijft krachtens deze bepalingen achterKATERN 76
3925
Opmaak Katern 76
21-02-2005
10:33
Pagina 3926
Bestuurs(proces)recht wege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, of het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen of rechtspersonen of derden. In de inmiddels befaamde zaak betreffende de ‘bonnetjes van Peper’ (ABRvS 25 april 2000, JB 2000, 123) speelt artikel 10, tweede lid aanhef en onder e en g een belangrijke rol. De Afdeling maakt in deze uitspraak eerst uit dat declaraties en de daaraan ten grondslag liggende nota’s en bonnen die door een Minister bij zijn departement zijn ingediend en gehonoreerd aangemerkt moeten worden als documenten over een bestuurlijke aangelegenheid (artikel 1, aanhef en onder b Wob). De bestuurlijke aangelegenheid is de wijze waarop de Minister zijn ambt vervult. Vervolgens overweegt de Afdeling dat in een geval als dit de weigeringsgronden van artikel 10 tweede lid aan de orde kunnen komen. Ook indien bepaalde uitgaven hebben plaatsgevonden in het kader van de uitoefening van een publieke functie, kan van bestuurders de persoonlijke levenssfeer in het geding zijn en bescherming verdienen. Datzelfde geldt voor degenen met wie de contacten hebben plaatsgevonden. Tevens kan openbaarmaking van bepaalde gegevens bij gevoelige of actuele kwesties een bewindspersoon hinderen in zijn functioneren. Gelet op de aard van de in het geding zijnde belangen die betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer en op onevenredige benadeling van bij een aangelegenheid betrokken personen of derden, zal per document de vraag beantwoord moeten worden of aan die belangen een zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking achterwege mag blijven. Verwezen wordt voorts naar ABRvS 25 april 2000, JB 2000,142 (Inzage strafdossiers voetbalvandalen door KNVB en derden, besproken door Damen in AA, september 2000). Buiten de onmiddellijke werkingssfeer van de Wob is door de Nationale Ombudsman in verschillende rapporten (No 25 augustus 1995, AB 1995, 570 en No 11 januari 2000, AB 2000, 148, beide m.nt. Stolk) ingegaan op de verhouding tussen openheid en privacy. De wettelijke grondslag wordt in die gevallen gevormd door artikel 10 Gw. De No heeft gesteld dat wanneer een bestuursorgaan door de media wordt benaderd met het verzoek mee te werken aan een reportage of tv-programma, en hierbij komt de privacy van burgers in het geding, door het orgaan een be3926
KATERN 76
langenafweging moet worden gemaakt tussen enerzijds het belang van het betrachten van openheid en anderzijds van het eerbiedigen van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. In het rapport van 1995 heeft de No een lijst opgesteld met voorwaarden. De belangrijkste zijn: informatieverstrekking aan betrokkenen, het recht op bezwaar voor degenen die herkenbaar in de uitzending of reportage zouden zijn, bekendmaking bij wie en zaakwaarnemers als ouders en raadslieden, vooraf controle op naleving van voorwaarden, schriftelijke vastlegging van afspraken. De zaak waarop het rapport van 11 januari 2000 betrekking heeft betreft een reportage van Vrij Nederland over de rijksinrichting de Lindenstein. In de inrichting verblijven meisjes op zowel civiel- als strafrechtelijke gronden. Eén van de meisjes was herkenbaar afgebeeld op een foto bij een artikel onder de titel ’Gangstermeisjes’. De No komt tot de conclusie dat de rijksinrichting in gebreke was gebleven ervoor te zorgen dat zo min mogelijk inbreuk werd gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de meisjes. Aan diverse voorwaarden uit het rapport van 1995 was niet voldaan; de afspraken waren niet op schrift gesteld, er was door de inrichting niet verzocht de foto’s tevoren in te zien en de meisjes noch hun ouders waren voldoende geïnformeerd. Zie voor schending door sociaal rechercheur van artikel 10 Gw (verstrekking informatie aan werkgever): No 6 januari 2000, JB 2000, 42.
Literatuur — G. Knigge, De verkalking voorbij, over de verhouding van het strafrecht tot het bestuursrecht, RM Themis 2000/3; — De Algemene wet bestuursrecht, Themanummer NJB 2000, 24; — R.J.G.M. Widdershoven, Decentrale overheden, het EG-recht en de aansprakelijkheidsrisico’s, Gst 2000, 7119.
