BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN

Spoor Veranderingsmanagement

De effectiviteit van veranderingen

Participatie en coördinatie in het Verenigd Koninkrijk

Line Putseys Trui Steen Annie Hondeghem

Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10

Fax: 0032 16 32 36 11

E-mail: [email protected]

www.steunpuntbov.be

Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen



2

Hoofdstuk 1

5

. Context en Probleemstelling

1.1. Situering

5

1.1.1. SPOOR VERANDERINGSMANAGEMENT

5

1.1.2. DEELPROJECT: MANAGEMENT EN ORGANISATIE

5

Hoofdstuk 2

. Participatie en Coördinatie van verandering: theoretisch kader

INLEIDING

7

2.1. Een conceptueel kader voor verandering

7

2.1.1. INHOUD – CONTEXT - PROCES

7

2.1.2.HET CONCEPTUEEL MODEL ALS DYNAMISCH MODEL

8

2.2. Draagvlak en verandering

9

2.2.1. ALGEMEEN: DRAAGVLAK EN PARTICIPATIE

9

2.2.2.PARTICIPATIE EN EFFECTIVITEIT VAN VERANDERING

10

2.2.2.1. De managementbenadering van participatie

10

2.2.2.2. Organisatorische verandering: twee benaderingen

11

2.2.2.3. Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering?

15

2.2.3. HET PSYCHOLOGISCH CONTRACT EN VERANDERING

16

2.3. Coördinatie van verandering

17

2.3.1. EÉN COHERENT PROJECT

17

2.3.2. ACTOREN DIE INSTAAN VOOR COÖRDINATIE VAN HERVORMINGEN

18

2.3.3. COÖRDINATIEMECHANISMEN

19

2.4. De checklist 2.4.1. CHECKLIST VOOR VERANDERING: ALGEMEEN

2

7

20 20

2.4.1.1 De context van het veranderingsproces

20

2.4.1.2. Inhoud als tweede deel van de checklist

23

2.4.1.3. Derde element in de checklist : het proces

25


2.4.2. DE CHECKLIST VOOR VERANDERING: PARTICIPATIE EN PSYCHOLOGISCH CONTRACT

30

2.4.2.1. Participatie

30

2.4.2.2. Het psychologisch contract

33

2.4.3. CHECKLIST VOOR VERANDERING: DE COÖRDINATIE VAN VERANDERING

34

2.4.4. AANVULLING CHECKLIST

35

Hoofdstuk 3

Het Verenigd Koninkrijk

37

Civil Service Reform en de topambtenaren

37

3.1. Ter situering: De Senior Civil Service

37

3.2. Voorgeschiedenis en Context

38

3.2.1. ALGEMEEN

38

3.2.2. VOORGESCHIEDENIS M.B.T. DE SCS

39

3.2.2.1. Algemeen

39


41

3.3. Inhoud van verandering

41

3.3.1. AARD VAN DE VERANDERING 3.3.2.

DE

INHOUDELIJKE

AMBITIE

41 VAN

HET

MODERNISING

GOVERNMENT 42

PROGRAMME 3.3.3.

HET

COMPETENTIERAAMWERK,

PRESTATIEMANAGEMENT

BELONINGSSYSTEEM VOOR EN NA

EN 44

3.3.3.1. Het belonings- en prestatiemanagementsysteem

44

3.3.3.2. Het competentieraamwerk

50

3.4. Proces van verandering

51

3.4.1. ALGEMEEN

51

3.4.2. PRESTATIEMANAGEMENT- EN BELONINGSSYSTEEM

53

3.4.2.1. Planning en voorbereiding

53

3.4.2.2. Startfase

56

3.4.2.3. De implementatie

58

3.4.2.4. De consolidatie

59

3.4.3. HET SCS COMPETENTIERAAMWERK

60


60

3.4.3.2. Startfase

62

3.4.3.3. Implementatie

63


3


3.4.3.4. Consolidatie

64

3.5. Verandering, Participatie, coördinatie & psychologisch contract

4

64

3.5.1. COÖRDINATIE

64

3.5.2. VERANDERING EN PARTICIPATIE

64

3.5.3. PSYCHOLOGISCH CONTRACT

68

3.6. De nieuwe SCS systemen geëvalueerd

69

3.6.1. ALGEMEEN

70

3.6.2. HET NIEUWE SCS PRESTATIEMANAGEMENT- EN BELONINGSSYSTEEM

70

3.6.2. HET NIEUWE SCS COMPETENTIERAAMWERK

75

Besluit: Kritische succesfactoren bij het invoeren van een hervorming

78

Lijst van Figuren

84

Lijst van tabellen

84


Hoofdstuk 1 . CONTEXT EN PROBLEEMSTELLING

1.1. SITUERING

1.1.1. Spoor Veranderingsmanagement

Het

deelproject

“Management

en

Organisatie”

situeert

zich

binnen

het

spoor

“Veranderingsmanagement” van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Het spoor “Veranderingsmanagement” kenmerkt zich door de studie rond de vraag op welke wijze veranderingen binnen de publieke sector plaatsvinden en hoe (het succes of falen van) deze veranderingen kunnen verklaard worden. Het opzet van het spoor is dus zowel beschrijvend als verklarend onderzoek, en de betrachting is, onder andere via case study’s, een inzicht te verwerven in de complexe processen van verandering. De algemene onderzoeksvragen zijn:

1. Wat is de aanzet (context) voor verandering? 2. Wat is de inhoud van het veranderingsproject? 3. Op welke wijze wordt de uitvoering van het veranderingsproject gestuurd? 4. Hoe verloopt het veranderingsproject (planning en voorbereiding, start, implementatie, afronding en evaluatie)? 5. Welke zijn de resultaten van de sturing en uitvoering van het veranderingsproject? 6. Welke zijn de succes- en faalfactoren bij de sturing en uitvoering van het veranderingsproject?

1.1.2. Deelproject: Management en Organisatie

In het deelproject “Management en Organisatie” bestuderen we veranderingsprocessen betreffende de organisatie en het management van de overheidsorganisaties. Binnen dit domein kan een verdere opdeling

worden

gemaakt

naar

enkele

subactieterreinen.

Bij

eerdere

studies

naar

veranderingsinitiatieven binnen de Vlaamse overheid werd het model van Leavitt (1965; 1966) als uitgangspunt genomen om managementgerichte veranderingsprojecten in te delen naar mogelijke actieterreinen (Stroobants, 1995; Victor, 1995; Bouckaert & Auwers, 1999). De basisidee van Leavitt is dat een organisatie kan worden gezien als een dynamisch systeem, veeleer dan een vast statisch bouwsel. De organisatie bestaat uit interdependente subsystemen die elkaar beïnvloeden, waarbij een verandering in een subsysteem verandering tot gevolg zal hebben in de andere subsystemen. Sleutelvariabelen in een organisatie zijn de organisatorische taken en beslissingen (ook aangeduid met de term ‘strategie’), de organisatorische structuur, het menselijk potentieel en de technologie


5


waarop de organisatie steunt (cfr. figuur 1). Het project binnen het spoor veranderingsmanagement concentreert zich op deze vier aspecten van verandering, nl. Mensen, Taken, Structuur en Technologie, en volgt hierbinnen enkele strategische veranderingsprojecten op.

TAKEN

MENSEN

STRUCTUUR

TECHNOLOGIE Figuur 1. Model van Leavitt

In deze publicatie wordt het aspect “Mensen” verder uitgewerkt. Dit onderzoek sluit aan op het internationaal vergelijkend onderzoek “Naar de contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie voor topambtenaren”, i.k.v. het programma beleidsgericht onderzoek (PBO99A/2/117) en het spoor HRM van het SBOV. Waar het onderzoek naar contractualisering tot doel had aanbevelingen te formuleren bij de inhoudelijke uitbouw van een mandaatsysteem, heeft dit onderzoek binnen het spoor veranderingsmanagement tot doel tot aanbevelingen te komen inzake de invoering en implementatie van een mandaatsysteem, om zo mogelijke valkuilen bij het uitvoeren van deze hervorming te vermijden.

Dit

onderzoek

gaat

dieper

in

op

de

aanvaarding

door

de

betrokken

actoren

van

organisatieverandering en de mogelijkheden tot participatie aan de verandering. Meer specifiek wordt er gekeken op welke manier participatie een factor is in het succesvol doorvoeren van een verandering. Tevens wordt de wijze van coördinatie van het veranderingsproces onderzocht.

In dit onderzoek zal de invoering van een prestatiemanagementsysteem en een hieraan gekoppeld nieuw competentiekader en beloningssysteem voor de topambtenaren van de Senior Civil Service in de case ‘het Verenigd Koninkrijk’ worden bestudeerd. Dit gebeurt aan de hand van de checklist zoals reeds uitgewerkt in het spoor Veranderingsmanagement (in 2002), aangevuld met bevindingen uit de literatuur aangaande ‘participatie en draagvlak bij verandering’ en vragen inzake ‘coördinatie van verandering’ (cfr. infra).

De overige aspecten, nl. Structuur, Taken, en Technologie behoren niet tot het bestek van dit onderzoeksverslag.

6


Hoofdstuk 2 . PARTICIPATIE EN COÖRDINATIE VAN VERANDERING: THEORETISCH KADER Inleiding In dit 2e hoofdstuk wordt het conceptueel kader nl. de “inhoud – context – proces” – benadering van het management van veranderingen zoals ontwikkeld in het spoor Veranderingsmanagement (in 2002) kort uiteengezet. Vervolgens wordt een conceptueel kader gevormd met de bevindingen uit de literatuur rond instrumenten ter bevordering van het draagvlak bij werknemers t.a.v. verandering. De algemene checklist die a.h.v. het conceptueel kader werd opgesteld voor de beschrijving van veranderingsprojecten, wordt tot slot vervolledigd met een checklist m.b.t. de onderzoekselementen ‘draagvlak en verandering’ en ‘coördinatie en verandering’.

2.1. EEN CONCEPTUEEL KADER VOOR VERANDERING 2.1.1. Inhoud – Context - Proces

Voor de analyse van de case m.b.t. verandering en participatie zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van het analysekader zoals uitgewerkt in het onderzoeksverslag van “Leiderschap vanuit verandering” (Andriessen, Steen & Hondeghem, 2002) en “Coördinatie van beleid in een veranderende politiek-ambtelijke verhouding” (Pelgrims, Hondeghem & Steen, 2002). Hierin worden, op basis van het kader geboden door Pettigrew e.a. (Pettigrew, Ferlie & McKee, 1992),

drie

dimensies aangehaald, te weten inhoud, context en proces.

De eerste dimensie betreft de inhoud. Om op een degelijke manier zicht te krijgen op de veranderingen die staan te gebeuren, is het van belang om de inhoud te begrijpen van wat er juist zal veranderen. Een analyse van de inhoud van het veranderingsvoorstel, betekent dat we de initiële situatie (situatie X) op inhoudelijke componenten vergelijken met de gewenste situatie (situatie Y). Gezien verandering niet noodzakelijk leidt tot het voorgestelde resultaat, kan bijgevolg ook de situatie Y’ ontstaan. Dit hoeft niet noodzakelijk als negatief bestempeld te worden, maar duidt op de dynamiek van het veranderingsproces.

De tweede dimensie die men kan terugvinden in het analysekader van Pettigrew e.a. is de context. Pettigrew maakt in dit opzicht een onderscheid tussen enerzijds de ‘inner’-context en anderzijds de ‘outer’-context. Met ‘inner’-context doelt hij op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen (een interne dimensie). De historische, sociale, economische, culturele en politieke structuren waarbinnen de veranderingen worden gestuurd en uitgevoerd betreffen dan de ‘outer’-


7


context (Steen, 2001 : 44). “Thus in studying change management Pettigrew argues we must combine a processual and historical view of organisations within a contextual viewpoint which makes an attempt to link, and to account for, the inner and outer contexts of change”(Collins, 1999 : 70).

De derde en laatste dimensie die kan onderscheiden worden is de proces-dimensie. In deze derde dimensie wordt ingegaan op de verschillende actoren die betrokken zijn in het proces en op de acties die zij ondernemen in het proces van verandering. Hierin wordt verder gekeken naar de planning en voorbereiding van de verandering, de implementatie, de acceptatie door en de betrokkenheid van doelgroepen.

Op basis van al het voorgaande kunnen we het conceptueel kader op de volgende manier samenstellen.

Figuur 2 Grafische voorstelling van het conceptueel kader

In het schema dat het conceptueel kader weergeeft, zien we dat de overgang van situatie X naar de geambieerde situatie Y centraal staat. Beide situaties worden verbonden doorheen het proces van verandering. Daarnaast komt in het schema naar voren dat de veranderingen zich binnen een zekere inhoud afspelen, wat op zijn beurt kadert binnen een bepaalde context (zowel ‘inner’ als ‘outer’). Figuur 1 duidt tegelijk aan dat de concrete verandering evenwel kan leiden tot een situatie Y’ die in zekere mate van de oorspronkelijk vooropgestelde situatie Y kan afwijken.

2.1.2.Het conceptueel model als dynamisch model

Het model zoals hierboven uitgebouwd, wordt als dynamisch beschouwd. Van context, inhoud en proces kan niet verwacht worden dat zij statisch naast elkaar bewegen. In dit conceptueel model gaan

8


we er van uit dat de drie begrippen elkaar wederzijds beïnvloeden. De pijlen binnen het conceptueel model duiden op de dynamiek die doorheen de verandering kan plaatsvinden. In de eerste plaats kunnen we stellen dat de inhoud beïnvloed wordt door de ‘outer’- én ‘inner’-context van een organisatie. Iedere organisatie die tracht processen, structuren en/of culturen te veranderen begint niet van een leeg blad. De achtergrond van de organisatie en de organisatiecultuur spelen een rol bij veranderingen. Indien bij de planningsfase van een verandering deze aspecten over het hoofd worden gezien, zal dit onvermijdelijk doorwegen bij de uiteindelijke implementatie en de duurzaamheid van de verandering. Verder kan men ook stellen dat de context invloed heeft op het proces of de manier waarop het veranderingsproces verloopt. Wat is de voorgeschiedenis van veranderingen in de organisatie? Hoe wordt met succes en mislukking omgegaan in de organisatie? Leert men uit vroegere veranderingen?

Ook proces en inhoud beïnvloeden elkaar wederzijds. Zo kan hetgeen men wil veranderen invloed hebben op de aanpak van de verandering, bijvoorbeeld welke actoren er worden betrokken. Ook omgekeerd, kan het proces invloed hebben op de inhoud. Zo kan tijdens een implementatie blijken dat een bepaald inhoudelijk aspect niet afgestemd is op een beoogde doelgroep.

2.2. DRAAGVLAK EN VERANDERING 2.2.1. Algemeen: Draagvlak en participatie

Betrokkenheid van de medewerkers in veranderingsprojecten wordt naar voren geschoven als een sleutelfactor tot het slagen ervan. Mensen betrekken kan op verscheidene manieren. Zo kunnen we – in graduele zin – onder andere spreken over: informeren, inspraak verlenen en medezeggenschap (Open Universiteit, 1991: 264). Er wordt door vele auteurs een verband gelegd tussen de creatie van een draagvlak voor verandering en participatie van medewerkers aan de verandering. De Leede en Looise (1999:438) bijvoorbeeld stellen dat wanneer medewerkers in een organisatie op een volwaardige manier geïnformeerd zijn, meedenken en meebeslissen tijdens organisatorische veranderingen, er een proces op gang komt dat alle betrokkenen een gevoel geeft van medeeigendom van het eindresultaat. Dit “ownership” bij de betrokken werknemers zou tot verminderde weerstand en een snellere acceptatie van de veranderingen leiden. Het laten participeren van werknemers aan en hen betrekken in veranderingen zou ook het creatieve potentieel van werknemers verhogen, evenals het aanpassingsvermogen van de organisatie. Via betrokkenheid kan men echter niet alleen een draagvlak creëren, maar ook aanspraak maken op de competenties en de expertise die bij de eigen mensen in de organisatie aanwezig zijn (Open Universiteit, 1991: 264). Tevens wordt participatie gezien als een controlemechanisme waardoor de nood aan het monitoren van organisatorische veranderingen nadat ze doorgevoerd zijn, vermindert.


9


De term “participatie” dekt in de wetenschappelijke literatuur vele ladingen. Of zoals Knudsen het omschrijft:

“Participation is an extremely plastic concept: it can be moulded into many different forms, and acquires a wide variety of meanings for different groups of social actors. This is true in general, and also within the area of the participation of employees in management decisions at workplace and company level.”(Knudsen, 1995:5)

In dit onderzoek bekijken we participatie als een potentiële succesfactor in het doorvoeren van een veranderingsproces. Het veranderingsproces heeft een al dan niet participatief karakter, afhankelijk van de mogelijkheden van werknemers invloed uit te oefenen op de besluitvorming (Kluitmans, 439). Participatie wordt dan ook gedefinieerd als:

“the degree to which a person participates or continually engages in organisational activities” (Allen et al, 1997, Wagner et al, 1997).

2.2.2.Participatie en effectiviteit van verandering 2.2.2.1. De managementbenadering van participatie

Zoals hierboven weergegeven zijn er verschillende benaderingen van participatie. Het uitgangspunt van dit onderzoek, nl. het inschatten van de rol van participatie en aanvaarding bij het succesvol doorvoeren van organisatieveranderingen, sluit het best aan bij de managementbenadering van participatie.

Participatie verandering

bij

Betrokkenheid

bij

Acceptatie

verandering

verandering

Figuur 3. Participatie bij verandering volgens de managementbenadering

In de managementbenadering wordt participatie namelijk gezien als ‘productieve kracht’. Participatie is met andere woorden een instrument om de effectiviteit en de efficiëntie van organisatorische veranderingen te verhogen. Dit wordt weergegeven in de volgende formule :

E=KxAxI

Deze formule stelt dat de effectiviteit (E) van een verandering, en bijgevolg ook van de achterliggende veranderingsstrategie, afhankelijk is van drie elementen: namelijk de kwaliteit (K) van de oplossing, de

10


aanvaardbaarheid (A) ervan door de betrokkenen (zowel leidinggevenden als uitvoerenden) en de kwaliteit van het implementatieproces (I) (De Cuyper & Loutsch, 2002).

Een hogere mate van betrokkenheid van medewerkers bij (ingrijpende) veranderingen wordt binnen deze benadering als kritische succesfactor beschouwd voor de effectiviteit van de hervorming. Zoals reeds gesteld, kan via participatie een gevoel van mede-eigenaarschap bij de betrokkenen ontstaan, wat een snellere acceptatie van veranderingen en verminderde weerstand tot gevolg heeft.

2.2.2.2. Organisatorische verandering: twee benaderingen1

Binnen de veranderingsstrategieën waarin participatie een rol speelt maakt men een onderscheid tussen twee benaderingen: de ontwerpbenadering en de ontwikkelbenadering (Boonstra,1992).

De ontwerpbenadering

De eerste benadering heeft haar wortels in het scientific management (F.W. Taylor) en de klassieke managementtheorie (H.Fayol) (Kayzal, 1998: 111). Binnen de ontwerpbenadering wordt de organisatie beschouwd als een formeel systeem. Deze benadering richt zich op organisatorische aspecten als de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, de mate van centralisatie, de groepering van taken in eenheden, het ontwerp van taken, de structurering van werkprocessen, informatiestromen,

overlegvormen,

besluitvormingsprocessen

en

de

instrumenten

van

het

personeelsmanagement. Veranderingen zijn éénmalig en lineair. Gezien ze worden gestuurd en beheerst door de top van de organisatie, kan daarom een blauwdruk opgesteld worden door experts, zoals het topmanagement of externe adviseurs (Kluytmans, 439).

Hieronder worden de kenmerken van de ontwerpbenadering opgesomd.

1

Dit deel is gebaseerd op De Cuyper P, Loutsch V., Van Gyes, G., Spineux, A., (2002). Participatief Veranderingsmanagement in de Belgische overheidssector. Onderzoek in opdracht van de DWTC en Parys, M., Staff participation and involvement in the public sector reform of the Belgian federal government: the case of the Artemis-enquiry, Paper presented to the annual meeting of the European Group of Public Administration, 2002.


11


1.

Perspectief van de machinemetafoor

2.

Verandering is een eenmalig lineair proces

3.

Rationeel empirische benadering van organisatievraagstukken

4.

Adviseur

vervult

een

expertrol

als

inhoudelijk

deskundige

bij

de

omgevingsverkenning,

organisatiediagose, ontwerp van de gewenste situatie, het invoeringsplan en de evaluatie 5.

De benadering is oplossingsgericht: het ontwerp is een oplossing van het probleem

6.

Concrete plannen, procedures of instrumenten worden afgeleid uit theorieën en modellen

7.

De top regisseert het veranderingsproces

8.

Betrokkenen worden geïnformeerd als de plannen uitgewerkt zijn

9.

De interventies bij de omgang met weerstand zijn informeren, faciliteren, overtuigen en afdwingen

Tabel 1. Kenmerken van de ontwerpbenadering (Kayzel, 1998, 112)

De

benadering

van

het

veranderingsproces

is

rationeel-empirisch

en

sluit

aan

op

de

wetenschappelijke benadering van organisatievraagstukken (Kayzal, 1998:111-112). Dit proces en de betrokken actoren wordt in de onderstaande figuur beschreven. Een moderne variant van deze benadering is bijvoorbeeld Busines Proces Reengineering.

Actie

Actor

Bepalen veranderingsdoelen- of noodzaak

Top

Diagnose:

omgevingsanalyse,

organisatie-diagnose, Expert

diagnose veranderingsvermogen Formuleren veranderingsdoelen

Top

Ontwerp voor nieuwe situatie

Expert

Invoeringsplan

Expert

Bijstellen ontwerpen invoeringsplan

Top

Informeren van betrokkenen

Top/Expert

Besluitvorming over plannen

Top/Expert

Invoering van plannen

Leiding,Management, adviseur

Evaluatie

Expert

Tabel 2. Stappen bij de ontwerpbenadering (Kayzal, 1998:113)

De voordelen van deze benadering zijn de volgende. Ten eerste biedt het inhuren van vaak externe specialisten de mogelijkheid tot het formuleren van nieuwe en radicalere plannen voor de organisatie. Ten tweede biedt deze benadering ook zekerheid aan de organisatie-top. Via het contact met de expert behoudt de top namelijk controle op de organisatieverandering. Ten derde kan de verandering op een relatief korte en van tevoren geplande periode doorgevoerd worden.

12


Aan deze benadering zijn echter ook nadelen verbonden. De ontwerpbenadering bij verandering wordt volgens Kayzal (1998:114) door alle betrokkenen vaak ervaren als een overval. Bij het op een relatief korte periode doorvoeren van een verandering krijgen mensen geen gelegenheid om het veranderingsproces te verwerken. Reacties van angst, ontkenning, twijfel aan eigenwaarde en tegenreacties zoals boycot, sabotage, ziekmelding enz. kunnen zich voordoen. Participatie van medewerkers in deze benadering is een zeer moeizaam proces, wat de acceptatie van de veranderingen niet ten goede komt (Kluytmans, 439). De uitvoering van de veranderingsplannen kan dan ook problematisch worden. Medewerkers kunnen of willen niet meewerken, gezien hun minimale participatie, en hun eventuele vrees voor het verlies van positie of status (Kayzal, 1998:114). Een zeer belangrijk nadeel van de ontwerpbenadering is dat betrokkenen zich gaan richten tegen de aansturing van de verandering, omdat men zich onheus behandeld voelt. Men zal zich mogelijk niet zozeer verzetten tegen de noodzaak en de inhoud van het veranderingsproces, maar tegen de manier waarop de verandering is voorbereid en aangekondigd.

Andere kritieken op dit model zijn de volgende. De ontwerpbenadering zou een te éénzijdige en beperkte kijk op de zaak geven (Dawson 1995, Doorewaard 1999). Tevens zou verandering geen lineair verlopend proces zijn, maar een cyclisch karakter vertonen. Men stuit geregeld op onvoorziene hindernissen, waarvoor al dan niet ad hoc een oplossing moet worden gevonden. Soms betekent dit dat men delen van het proces moet terugdraaien om een te laat ontdekte fout weer te herstellen. Organisatieverandering is bovendien niet altijd bewust gepland (Doorewaard, 1999, 55-57). Nog een andere auteur stelt dat de rode draad doorheen organisatieverandering het feit is dat het moeilijk, misschien zelfs onwenselijk is veranderingen in organisaties simpelweg te zien als de rationele vertaling

van

een

onvoorspelbaarheid

serie

besluiten

vormt

de

in

actie

achtergrond

en

voor

resultaten het

relatief

(Dawson, vaak

1995:

mislukken

244).

Deze

van

grote

veranderingsprojecten (De Cuyper et al, 2002: 16).

De ontwikkelbenadering

De ontwikkelbenadering, die haar oorsprong heeft in de human relations school en het revisionisme, stelt het menselijk vermogen tot leren, veranderen, aanpassen en anticiperen centraal. Deze benadering ziet in tegenstelling tot de ontwerpbenadering een organisatie als een resultaat van kennis,

inzicht

en

ervaringen,

dat

permanent

aan

verandering

onderhevig

is.

De

veranderingsprocessen verlopen iteratief en worden gestuurd in overleg met de betrokken partijen (Kluytmans, 439). Moderne benaderingen zijn bijvoorbeeld de lerende organisatie, empowerment, en zelfsturende teams.

De ontwikkelbenadering benadert veranderingen normatief-reëducatief. Bij veranderingen gaat het om organisatorische waarden, al dan niet geformuleerd in een missie, waarbinnen de leden ervan hun


13


doelstellingen formuleren. De belangrijkste doelstelling van de verandering is het vergroten van de organisatorische veranderingsbereidheid en -vaardigheid door middel van scholing, training, coaching en counseling. De probleemgerichte aanpak is niet gericht op het oplossen van problemen voor de organisatie, maar het vergroten van het probleemoplossend vermogen ervan. De rol van de top van de organisatie is het opbouwen van een veranderingsgerichte cultuur en het op gang brengen van het veranderingsproces. Organisatie-eenheden voeren de omgevingsverkenning en de diagnose uit, eventueel met ondersteuning van interne of externe experts. Deze eenheden formuleren tevens de veranderdoelen en actieplannen.

De hieronder weergegeven stappen van een veranderingstraject, zijn bij de ontwikkelbenadering de de taak en verantwoordelijkheid van elke organisatie-eenheid:

Actie

Actor

Signaleren van veranderingsnoodzaak of –behoefte Verkenning van de situatie Diagnose van het probleem Formuleren van normen of doelen

Stuurders, dragers en uitvoerders zijn dezelfden

Ontwikkelen van actieplan Uitvoeren van actieplan Evalueren van acties

Tabel 3. Stappen bij de ontwikkelbenadering (Kayzal, 1998:117)

Het informatie- en communicatiebeleid heeft in deze benadering een belangrijke functie in het omgaan met onzekerheden. Informatie dient voortdurend toegankelijk gemaakt en verspreid te worden en open gedachtewisselingen dienen voortdurend gestimuleerd te worden om de ontwikkelbenadering te doen slagen.

Succesfactoren van de ontwikkelbenadering zijn de volgende:

o

De top van de organisatie is bereid de verantwoordelijkheid voor het veranderingsproces voor een groot deel te delegeren;

o

De organisatie start met de verandering van de leidinggevende stijl en het vergroten van het veranderingsvermogen van de organisatieleden;

o

De organisatie huurt zonodig externe deskundigheid in om de organisatieleden te voorzien van nieuwe perspectieven en nieuwe manieren om problemen aan te pakken;

o

De organisatie bezit in een periode van crisis al een groot veranderingsvermogen (Kayzal, 1998:121).

14


De ontwikkelbenadering is een bottom-up benadering, waar de uitvoerenden zelf dragers zullen zijn van de veranderingen. Deze initiatieven zullen in organisaties met een lage veranderingsbereidheid niet vanzelf op gang komen. De top van de organisatie dient dan ook strategische interventies op te zetten om de veranderbereidheid te vergroten.

Samenvattend laat de onderstaande tabel de verschillen tussen deze twee benaderingen zien:

Ontwerpbenadering

Ontwikkelbenadering

Weinig vertrouwen

Vertrouwen

Behoefte aan controle bij de top

Behoefte aan autonomie bij betrokkenen

Top bepaalt de richting

Top volgt en bundelt

Uitvoerders zijn niet competent

Betrokkenen zijn competent

Behoefte aan zekerheid

Omgaan met onzekerheid

Weinig betrokkenheid van dragers en uitvoerders

Grote betrokkenheid van dragers en uitvoerders

Leiding stuurt en legt op

Leiding coacht en ondersteunt

Leiding wil alles beheersen

Leiding stuurt op grote lijnen

Tabel 4. Verschillen tussen de ontwerpen de ontwikkelbenadering

Kritieken ten aanzien van de ontwikkelbenadering richten zich o.a. op de traagheid van deze veranderingsprocessen, het gevaar van beperkte veranderingen bij lage veranderingsbereidheid van betrokken en het gevaar dat, door de grote focus op gedrag, voorbijgegaan wordt aan inhoudelijke aspecten van verandering.

2.2.2.3. Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering?

Vaak sluit het veranderingsmanagement aan bij de ontwerpbenadering en is het doorgevoerde veranderingsproces weinig participatief. De ontwerpbenadering stamt uit de tijd van de traditionele bureaucratie, en was effectief omdat ze paste binnen een tijdsgeest waar traditionele waarden als plicht en aanvaarding als evident werden beschouwd. Door ontwikkelingen als democratisering veranderden de opvattingen over werk en aansturing door hiërarchische meerderen echter. Werknemers zijn de dag van vandaag mondiger, vragen om zeggenschap en laten zich niet alles meer voorschrijven. Bovendien is door het hoger opleidingsniveau van werknemers en de verhoogde beschikbaarheid van informatie, het inzicht van werknemers in het functioneren van organisaties de laatste decennia enorm toegenomen. Hierdoor neemt de behoefte aan medezeggenschap toe (Reijnders, 2001).

Een benadering van verandering als de ontwerpbenadering is volgens nogal wat auteurs (Axelrod, 2000, Reijnders, 2001) dan ook niet meer aangepast aan deze tijd, zeker niet bij ‘derde orde


15


veranderingen’. Deze veranderingen hebben niet enkel betrekking op het invoeren van nieuwe technieken, maar beogen tevens een verandering in de bestaande organisatorische cultuur of waarden en ideeën. Het gaat dus meestal om de invoering van een coherente set van nieuwe technieken die passen binnen een welbepaalde visie. ‘Eerste orde veranderingen’ en ‘tweede orde veranderingen’ zijn minder ingrijpend dan derde orde veranderingen. Een eerste orde verandering heeft betrekking op veranderingen die de aanpassing van bestaande praktijken beogen. Tweede orde veranderingen betreft de implementatie van nieuwe technieken, zoals een nieuw evaluatiesysteem of een nieuw beloningssysteem (Halligan in Bouckaert, 1997).

2.2.3. Het psychologisch contract en verandering

In de context van verandering dient er ook aandacht te zijn voor de impact op het “psychologisch contract” van de organisatie met de werknemers. Rousseau (in Andersen & Schalk, 1995) definieert een psychologisch contract als: “ an individual’s employee beliefs about mutual obligations between employer and employee” (Andersen & Schalk, 1998: 639). De overtuiging van het individu van het bestaan van wederzijdse verplichtingen tussen werknemer en werkgever vindt gedeeltelijk zijn weerslag in het schriftelijk en formeel arbeidscontract, maar is voor het grootste deel impliciet, en worden slechts zelden besproken tussen beide partijen.

Een psychologisch contract heeft meerdere functies. De eerste is de reductie van onzekerheid. Een psychologisch contract verlaagt de onzekerheid van de werknemer door het opvullen van de gaten in het formele, geschreven arbeidscontract, gezien niet alle aspecten van een arbeidsrelatie hierin kunnen opgenomen worden. Ten tweede geeft een psychologisch contract vorm aan het gedrag van de werknemer, doordat hij/zij zijn of haar gedrag aanpast op basis van de afweging van zijn of haar verplichtingen t.a.v. de organisatie en de verplichting van de organisatie t.a.v. hem of haar. Tot slot biedt een psychologisch contract een gevoel van controle op de eigen situatie en die van de organisatie.

De werknemer ervaart een schending van dit contract indien er een (sterke) discrepantie ontstaat tussen de effectieve vervulling van de verplichtingen van de organisatie en de tevoren ontstane veronderstellingen over deze verplichtingen. Afhankelijk van de wijze van perceptie van de schending van het contract, kan het contract herzien worden (revision) of verlaten worden (abandonment). Omwille van het feit dat deze contracten gebaseerd zijn op vertrouwen, kan een (ervaren) schending van het contract sterke emotionele reacties en gevoelens van verraad teweeg brengen. Deze variëren van een lichte tot een sterke daling van de werknemersbetrokkenheid bij de organisatie, een groter verloop, een gebrek aan vertrouwen en lage tevredenheid van werknemers met de job enz..

16


Veranderingen in de organisatie kunnen gezien worden als een element dat het evenwicht tussen verplichtingen van de organisatie enerzijds en individuele verplichtingen van de werknemer anderzijds verstoort. Bij het doorvoeren van veranderingen in een organisatie kan een vernieuwd psychologisch contract verhinderen dat het draagvlak bij de werknemer voor de verandering daalt. Deze nieuwe afspraak kan ontstaan door de nieuwe eisen die de organisatie bij een verandering stelt aan de werknemers in lijn te brengen met het HRM dat t.a.v. de werknemers gevoerd wordt (Andersen & Schalk, 1998).

2.3. COÖRDINATIE VAN VERANDERING

2.3.1. Eén coherent project

Een zwak punt bij heel wat veranderingsprocessen in de publieke sector is dat vaak verschillende (deel)hervormingen elkaar opvolgen of naast elkaar lopen, waarbij onvoldoende aandacht wordt besteed aan het verzekeren van coherentie bij het opstarten en implementeren van de hervormingen. De nood aan coördinatie van verschillende deelprojecten binnen een hervorming wordt ondersteund door de vaststelling dat incoherentie tussen elkaar opvolgende hervormingen, vroegtijdig afgebroken hervormingen of louter symbolische hervormingen vaak contraproductieve gevolgen met zich dragen. Dit alles leidt immers tot ontmoediging en veranderingsmoeheid (Institut de Management Public, 2002).

De nood aan coördinatie en coherentie situeert zich zowel op korte, als op lange termijn (Lindquist, 1999). Verandering gaat snel en uitdagingen vanuit een voortdurend veranderende omgeving bieden ook voortdurend verschillende paden waarlangs de verandering kan voortgaan. Dit verklaart waarom op korte termijn nood is aan het bewaren van coherentie van veranderingsinitiatieven overheen de overheidssector. Dit vereist onder meer dat het veranderingsbeleid rekening houdt met de implementatiestrategie van de verschillende veranderingsinitiatieven (bv. top down versus bottom up, systematisch versus ad hoc, incrementeel versus strategisch, vrijwillig versus de jure). In functie van het gewenste moderniseringsobjectief kan een variëteit overheen veranderingsinitiatieven gewenst zijn, maar tegelijk stellen Bouckaert en Auwers de bezorgdheid voorop dat onverenigbaarheden met de bestaande administratieve cultuur voor problemen kunnen zorgen (Bouckaert en Auwers, 1999: 58). Tevens dient rekening te worden gehouden met de vereiste logische sequentie (de ruimere cyclus van beleidsvoorbereiding, -uitvoering en –evaluatie) en de functionele complementariteit van initiatieven (Bouckaert en Auwers, 1999: 58), bijvoorbeeld op het gebied van personeel, taken, structuur en processen.


17


Tegelijkertijd heeft men naar de verdere toekomst toe weet dat hervormingen zullen blijven doorgaan, maar heeft men geen duidelijk zicht op hoe die hervormingen er in de toekomst zullen uitzien. Ook op lange termijn stelt zich dus de vraag naar coördinatie en het verder bouwen op het (veranderings)verleden.

2.3.2. Actoren die instaan voor coördinatie van hervormingen

Lindquist geeft een overzicht van mogelijke ‘instanties’ die de verantwoordelijkheid dragen voor de coördinatie van veranderingsprocessen, gaande van comités van ministers en/of topambtenaren verantwoordelijk voor de hervormingsblauwdruk, tot hybride teams, samengesteld uit politieke en/of ambtelijke leiders van centrale en decentrale departementen, participanten uit de privé sector, exambtenaren en consultants (Lindquist, 1999: 11). De keuze voor wie de verantwoordelijkheid toekomt zal afhangen van een aantal kenmerken van het betrokken overheidssysteem, m.n. in welke mate er dominantie is van de centrale diensten over de departementen en instellingen, en of de verantwoordelijkheid voor coördinatie overheen departementen en instellingen bij het centrum ligt of verdeeld is overheen de departementen en instellingen. Op basis van deze dimensies maakt Lindquist een typologie naar type I overheidssystemen, met sterke centrale diensten, waarbij de coördinerende en administratieve beleidsfuncties gecentraliseerd zijn (bv. ‘Westminister systems’: UK, Nieuw Zeeland, Australië, Canada) en type II systemen, die beschikken over relatief kleine centrale diensten en verantwoordelijkheid voor beleid en administratieve ontwikkeling en coördinatie verdelen overheen departementen en instellingen (bv. Duitsland, Noorwegen, Nederland).

Coördinatie locus departementen en centrale diensten Coördinatie

hoog

capaciteit

laag

instellingen

TYPE I TYPE II

Figuur 4. Coördinatie van verandering (Lindquist, 1999: 13)

In Type I systemen zijn hervormingen opgestart door het centrum, al dan niet o.b.v. politiek leiderschap. De centrale instellingen kunnen echter zelf niet enkel aansporen tot verandering, maar ook zelf getransformeerd worden door toedoen van de hervorming, wat er vaak toe leidt dat ze convergeren naar type II systemen (met minder centrale macht).

In type II systemen moet men reeds bij het lanceren van systeemoverspannende hervormingen steunen op consensus en samenwerking overheen departementen en instellingen. De uitdaging

18


bestaat er hier in het bijzonder in om overlapping te beperken en via wederzijdse aanpassing eerder dan centrale sturing tot hervorming te komen. Hiervoor zijn instrumenten nodig, bv. ad hoc comités, task forces of meer permanente standing comités en secretariaten.

Doorheen de verschillende fasen van een veranderingproject kan de verantwoordelijkheid voor het project verschuiven.

2.3.3. Coördinatiemechanismen

Bij de indeling van Lindquist naar overheidssystemen waar hervormingen centraal, dan wel decentraal worden gecoördineerd, wordt verwezen naar centrale sturing en wederzijdse aanpassing als respectievelijke coördinatiemechanismen. Opmerkelijk hierbij is dat Mintzberg wederzijdse aanpassing beschrijft als een coördinatiemechanisme dat in de allereenvoudigste organisaties gebruikt wordt, maar dat paradoxaal ook toegepast wordt in innovatieve en buitengewoon complexe organisaties. Deze wederzijdse aanpassing wordt bijvoorbeeld bereikt via overleg in projectgroepen, ‘integrating managers’ of matrixstructuren (Mintzberg, 1981: 112).

Mintzberg biedt een verklaring voor de moeilijkheid die overheidsorganisaties ervaren wanneer ze geconfronteerd worden met de nood aan het coördineren van veranderingsinitiatieven. Volgens Mintzberg

hebben

effectieve

organisaties

een

structuur

die

intern

consistent

is

–

de

organisatiestructuur is afgestemd op de strategie en organisatieprocessen – en tegelijk ook coherent is met de omgeving (Mintzberg, 1981). Binnen

de klassieke overheidsorganisaties vormt

standaardisatie van taken een belangrijk coördinatiemechanisme. Een hoge innovatienood behoeft echter coördinatie, o.b.v. overleg en wederzijdse aanpassing. Bij verandering geldt dus naar coördinatie een andere logica en is het belangrijk te vermijden dat krachten en gewoonten dominant in een minder dynamische periode, de verandering tegenhouden (Mintzberg, 1991).


19


2.4. DE CHECKLIST 2.4.1. Checklist voor verandering: algemeen

Aan de hand van het conceptueel model werd in het onderzoek van Andriessen et al (2002) ‘Leiderschap vanuit verandering’ en Pelgrims et al (2002) “Coördinatie van beleid” een checklist voor het onderzoek uitgewerkt, waarin de onderzoeksvragen geoperationaliseerd worden. Deze checklist is tevens gebaseerd op de “inhoud – context – proces” – benadering.

De checklist zal toegepast worden op de case Verenigd Koninkrijk en zal meer specifiek gebruikt worden om de recente verandering in de sturingsrelatie t.a.v. de leden van de Senior Civil Service (SCS)

te

analyseren.

Het

gaat

meer

specifiek

over

de

invoering

van

een

nieuw

prestatiemanagementsysteem, beloningssysteem en competentiekader voor de ambtenaren van de Senior Civil Service in het Verenigd Koninkrijk. De checklist wordt aangevuld met de bevindingen uit de literatuur over ‘participatie en draagvlak’, het ‘psychologisch contract’ en ‘coördinatie van verandering’ (cf. infra).

2.4.1.1 De context van het veranderingsproces

Om de context nader te bestuderen wordt het concept uitgespit in drie deelthema’s, namelijk de aanleiding, de voorgeschiedenis (‘inner’ context) en de ‘outer’ context.

De aanleiding

Een eerste element dat aan de orde is bij de studie van een veranderingsproces is de aanleiding. Alle veranderingsprocessen zijn ergens begonnen. Niets staat op zichzelf. Om de andere fasen in het veranderingsproces te kunnen begrijpen is het noodzakelijk dat de aanleiding in overweging wordt genomen. Doppler en Lauterburg (1996:86) waarschuwen ook voor het mogelijks bestaan van een ‘hidden agenda’. Hiermee duiden zij op de mogelijke andere aanleidingen van het veranderingsproces dan diegene die naar buiten toe worden gecommuniceerd.

De aanleiding van veranderingen komt tot uiting in een aantal signalen. Om het proces van verandering te kunnen beheersen en te bestuderen is het dan ook belangrijk om inzicht te krijgen in deze signalen. Stroh, Northcraft en Neale (2002 : 426) onderscheiden interne en externe krachten, die worden geuit in een aantal signalen. “The first step in managing change is recognizing the forces for change – both internal and external.”

20


Interne krachten zijn signalen die vanuit de organisatie komen, en wijzen op de nood tot verandering. De externe krachten worden verder onderverdeeld in sociale krachten, politieke krachten, technologie en markt. Sociale krachten zijn maatschappelijke elementen in de externe omgeving van de organisatie die een invloed hebben op de werking van de organisatie. De vergrijzing is hier een voorbeeld van. In de omgeving van organisaties spelen naast sociale krachten ook politieke krachten een rol. Deze signalen komen tot uiting in de vorm van politieke beslissingen die de organisaties nopen tot veranderingen. Een derde belangrijk signaal heeft te maken met technologie, zoals bijvoorbeeld de sterke evoluties in de informatietechnologie. Tot slot kan men nog wijzen op veranderingen in de marktsituatie. Aan- of afwezigheid van publieke of private concurrenten in een bepaald domein van de markt is hier een voorbeeld van.

Voorgeschiedenis van de organisatie m.b.t. veranderingen.

De basis van het conceptueel model wordt gevormd door de ‘inner’ context van een organisatie. Hiermee wordt de ontvankelijkheid voor veranderingen van een organisatie bedoeld. “Met de term ‘inner’ context verwijzen Pettigrew e.a. naar de factoren die samenhangen met de interne strategieën, structuur, cultuur, management en politieke processen van de organisatie. Analyse van de ‘inner’ context maakt het mogelijk om organisaties te onderscheiden naar de mate waarin zij ontvankelijk (‘receptive’) zijn voor veranderingen.” (Steen, 2001 : 44) Om de ontvankelijkheid van een organisatie te kunnen begrijpen is het dan ook belangrijk om inzicht te krijgen in de vroegere veranderingen. Vooral de redenen waarom organisatieveranderingen lukten of mislukten, kunnen aandachtspunten aanreiken voor nieuwe veranderingen.

Daarnaast dient binnen deze voorgeschiedenis de nodige aandacht besteed te worden aan organisatiecultuur. Welke cultuur heerst er in een organisatie? Heerst er een cultuur waarin ieder zijn verantwoordelijkheid opneemt of net steeds doorschuift naar anderen? Heerst er eens sterke hiërarchie of heeft men een meer platte organisatiestructuur? Laat het personeelsbeleid toe dat medewerkers hun creativiteit laten vloeien of wordt er eerder van hen verwacht dat ze doen wat hen van boven wordt opgedragen?

Van belang is dat de veranderplannen in lijn staan met de organisatiecultuur, want wanneer plannen haak staan op de organisatiecultuur daalt de kans dat zij worden geïmplementeerd. “Veranderingen willen invoeren die een nieuw soort denken vereisen, die een gedragspatroon en een handelwijze veronderstellen die tot dusver noch gebruikelijk noch beoogd waren en nog veel minder beloond en daarom ook niet ‘aangeleerd’ werden – is zoiets als de zee willen ploegen.” (Doppler & Lauterburg, 1996 : 86)


21


Vooraleer met de studie van organisatieveranderingen van start kan gegaan worden, dienen de nodige basisgegevens van de organisatie op een rijtje gezet te worden. Op die manier kan een beeld gevormd worden van de organisatie, in omvang en structuur.

De ‘outer’ context

Een laatste element binnen de checklist in verband met context betreft, is de factor ‘outer’ context. Hier kunnen we de terugkoppeling terug maken naar het conceptueel model. De ‘outer’ context laat toe om de historische, maatschappelijke, politieke en economische omgeving waarin de organisatie zich bevindt te bestuderen. Op deze manier kan men duiding geven aan de maatschappelijke inbedding van de organisatie. De ‘outer’ context geeft daarnaast ook de mogelijkheid om de potentiële druk vanuit deze maatschappelijke context te bestuderen. Opnieuw ziet men in dit verband de wisselwerking ontstaan tussen de ‘outer’ en de ‘inner’ context. Waar de ‘inner’ context nauw verbonden is met de interne signalen voor verandering, valt deze externe druk min of meer samen met de externe factoren die in het onderdeel van de signalen werden beschreven.

CONTEXT Aanleiding Wat is de aanleiding voor de verandering? Signalen Welke signalen? Hoe werd dit duidelijk? Waar is de noodzaak ontstaan? Voorgeschiedenis Wat is de voorgeschiedenis van de organisatie i.v.m verandering t.a.v. participatie? Waarom lukte/mislukte deze? Basisgegevens van de organisatie (personeelsbestand, structuur e.d.) Outer context Wat is de maatschappelijke, economische context? Bestond er externe druk om te veranderen?

Tabel 5. Grafische voorstelling van het aspect ‘context’ in de checklist

22


2.4.1.2. Inhoud als tweede deel van de checklist

Het tweede deel van de checklist gaat dieper in op de inhoud van de veranderingsprocessen. Binnen de inhoud worden drie grote aspecten bekeken: soort verandering, doel van de verandering en doelgroep. Deze zullen in wat volgt nader worden uitgewerkt.

Soort verandering

Alvorens de inhoud van de veranderingen bestudeerd kan worden, moet duidelijk worden op welke aspecten van de organisatie de verandering gefocust is. In de literatuur wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele veranderingen en culturele veranderingen (Kloosterboer, 1993 : 24). Structurele verandering kan men typeren als alles wat formeel besproken of vastgelegd is. Kloosterboer spreekt in dit opzicht van de ‘harde’ kant van de organisatie. Met cultuur duidt hij op de minder grijpbare kant van de organisatie of de ‘zachte’ kant van de organisatie. “Hier gaat het om de waarden, normen, gewoonten, verwachtingen en het gedrag van mensen in de organisatie.” (Kloosterboer, 1993 : 25) Daarnaast kan men ook argumenteren dat veranderingen op een combinatie van structurele en culturele elementen gebaseerd zijn.

Naast het onderscheid cultureel-structureel kan ook worden nagegaan of de veranderingen radicaal gebeuren of eerder verder bouwen op vroegere veranderingen (incrementeel).

Doel van de veranderingen

Als tweede element binnen het aspect inhoud kan men onmogelijk voorbijgaan aan de doeleinden van de veranderingen. Daarom wordt als eerste factor in het onderzoek de ‘wat’-vraag gesteld: Wat verandert er eigenlijk doorheen het ganse veranderingsproces? Als tweede factor wordt ingegaan op de eenheid die doorheen het veranderingsproces centraal staat: op welk niveau vinden de veranderingen plaats? Is de gehele organisatie betrokken in het organisatieproces of stelt men eerder vast dat het veranderingsproces zich op departementeel of afdelingsniveau afspeelt?

Daarnaast is het belangrijk dat er wordt nagegaan of er doelstellingen geformuleerd werden. In de literatuur wordt algemeen aanvaard dat dit een belangrijk gegeven is in veranderingsprocessen. De vraag moet onderzocht worden of de missie duidelijk is omschreven. “Clarify the mission” wordt als een van de lessen door Abramson en Lawrence (2001 : 4) naar voren geschoven bij veranderingen binnen organisaties. Achtereenvolgens kunnen we drie soorten doelstellingen onderscheiden in een veranderingsproces:

oplossen

(een

bepaald

probleem

vereist

een

oplossing),

effectueren

(implementatie bevorderen door een draagvlak te creëren) en leren (leren uit de manier waarop men met problemen omgaat) (Open Universiteit, 1991 : 130). In de klassieke benadering komt vooral de


23


eerste manier naar voren. Het is evenwel belangrijk dat voor het welslagen van de veranderingen het veranderingsproces gericht is op de drie vormen van doelstellingen.

Verder kan een onderscheid gemaakt worden naar kwalitatieve of kwantitatieve doelstellingen. Bij het uittekenen van de inhoud van het veranderingsproces kan er vervolgens worden nagegaan of een duidelijk traject werd ontworpen en of aan dit traject een tijdschema gekoppeld werd.

Doelgroep

Een laatste element bij de studie van de inhoud betreft de doelgroepen van de verandering. Allereerst is het van belang dat er wordt nagegaan of de doelgroep(en) gekend zijn. Welke doelgroepen worden onderscheiden? Op wie zijn de veranderingen gericht? Is het (h)erkennen van de doelgroep vooral van belang bij de implementatie van de veranderingen? (bijvoorbeeld bij de communicatie, bij de creatie van het draagvlak, ten behoeve van de duurzaamheid van de oplossing).

Grafische voorstelling van het aspect ‘inhoud’ in de checklist

INHOUD Verandering Cultureel//Structureel//Combinatie Radicaal//Incrementeel Doel Wat verandert er? Eenheid van verandering? (organisatie, departementen, afdelingen of individuen) Doelstellingen Duidelijk geformuleerd? Kwalitatief/Kwantitatief In hoeverre is de gewenste toestand gekend? Bestaat er een tijdschema? Zijn er mijlpalen onderweg? In welke mate is het project gestructureerd? Zijn er stappenplannen gedefinieerd? Doelgroep Is de doelgroep bekend? Welke doelgroepen worden onderscheiden?

Tabel 6. Grafische voorstelling van het aspect ‘inhoud’ in de checklist

24


2.4.1.3. Derde element in de checklist : het proces

Nadat in de twee vorige delen zowel inhoud als context aan bod zijn gekomen wordt in het derde deel het proces nader uiteengerafeld. Dit zal bestaan uit de fasen van het veranderingsproces, te weten: Planning en voorbereiding; Start; Implementatie; Afronding en Evaluatie.

Binnen deze vier fasen van het proces zal steeds opnieuw de vijfdeling ‘actoren, betrokkenheid, communicatie, middelen en weerstand’ worden gebruikt om de verschillende elementen te onderzoeken.

Actoren

In de literatuur wordt het centraal stellen van de ‘actoren’ duidelijk benadrukt, al wordt in de praktijk deze stap vaak als minder belangrijk afgedaan. Doppler en Lauterburg (1996 : 164) beklemtonen de eenvoudig te verstane boodschap: “processen vinden plaats dankzij personen”. Het belang van personen blijkt op de eerste plaats te staan: “The […] transformation initiatives all began with the appointment of the right person to the right job in the right organization at the right time.” (Abramson & Lawrence, 2001 : 2). Bij het opzetten van veranderingsprocessen dienen actoren dan ook gedefinieerd te worden en een belangrijke plaats te krijgen. Kotter (2000 : 4-7) wijst op het belang dat men in team werkt aan de veranderingen, evenals op de noodzakelijke ondersteuning door een goede stuurgroep. In dit opzicht wijst Duck (2000 : 45) op het creëren van een ‘overgangsmanagementteam’. Hiermee wordt geduid op een tijdelijk team bestaande uit leidinggevenden die tot taak hebben om de processen van veranderingen te sturen en te faciliteren.

In lijn met de optie van een overgangsmanagementteam, kunnen we ook de situatie van interne en externe adviseurs aanhalen. De vraag die zich hier stelt is in welke mate men beroep doet op mogelijks intern aanwezige expertise, dan wel de expertise inkoopt (via bijvoorbeeld ‘consulting’). Bij beiden zijn voor- en nadelen op te sommen (Open Universiteit, 1991 : 132, 277). Vragen die aan de orde zijn: Worden er externen ingehuurd? Zoja, voor welke (deel)opdrachten? Worden er medewerkers in enige mate vrijgesteld om zich met de veranderingen bezig te houden? Hoe is dit alles georganiseerd?

Het differentiëren naar type actoren lijkt belangrijk, gezien de potentiële invloed hiervan op het veranderingsproces (Steen, 2001 : 190).


25


Betrokkenheid (cf infra.)

Participatie en het aanpassen van het psychologisch contract tussen werknemers en de werkgever kan de betrokkenheid van werknemers bij veranderingen positief beïnvloeden of/en voorkomen dat de betrokkenheid negatief beïnvloed wordt.

Communicatie

Een zekere mate van betrokkenheid creëren kan via het informeren van de medewerkers. Communicatie kan met andere woorden gezien worden als een belangrijk, zoniet het belangrijkste aspect bij verandering. Het communiceren van de plannen, doelstellingen, projectaanpak, verwachtingen, enz. creëert duidelijkheid bij de medewerkers en, daardoor, ook een draagvlak zodat een gedeelde visie omtrent de gewenste situatie (Y) kan ontstaan (Kotter, 1996 : 85). Het nietcommuniceren kan alleen maar ergernis, weerstand en onduidelijkheid opwekken en heel waarschijnlijk ook een verkeerde boodschap overbrengen (‘men kan niet niet communiceren’) (Doppler & Lauterburg, 1996 : 329). Verscheidene communicatiekanalen kunnen onderscheiden worden (nieuwsbrief, nota, vergadering,…), elk weer met een eigen specificiteit. Het belang van dit wezenlijk element komt tot uitdrukking in bijvoorbeeld aanbevelingen rond het opzetten van een heus communicatieplan binnen een veranderingsproject (Open Universiteit, 1991 : 265) of het aanstellen van een communicatiebegeleider (Kloosterboer, 1993 : 150). Van belang is dat er structuren en systemen op poten worden gezet om de communicatie – in twee richtingen – vlot en efficiënt te laten verlopen.

Middelen

Naar inzet van middelen zijn er twee aspecten die we hier willen aanhalen, financiën en methodieken. Het financiële aspect handelt over de budgetruimte die voorzien is voor het uit te voeren veranderingsproject. Zijn de kosten en investeringen begroot? Zijn er financiële middelen voorhanden om te investeren in de verandering? Inzake methodieken wordt de vraag gesteld welke methodieken en instrumenten worden aangewend teneinde de verandering te sturen en te stimuleren, en in welke mate dit gebeurt.

Weerstand

Bij veranderingen is de kans op weerstand groot. Omgaan met deze weerstand lijkt dan ook noodzakelijk voor een goede verandering. Kloosterboer (1993) stelt zelfs dat zonder weerstand geen

26


verandering mogelijk is. Doorheen de weerstand komt energie vrij die kan gebruikt worden om de veranderingen door te voeren en te dynamiseren. Volgens hem is het de kunst om de energie die wordt gebruikt om de weerstand te formuleren om te buigen in energie om het draagvlak te vergroten. “De kunst is om vervolgens de losgemaakte energie op een constructieve manier te benutten ten gunste van de verandering” (Kloosterboer, 1993 : 150).

Om weerstand goed te kunnen begrijpen is het van belang te weten van waar de weerstand komt. Waarom ontstaat weerstand? Stroh, Northcraft en Neale (2002 : 431) geven vijf bronnen aan : o

de gewoonte: het ontwikkelen van bepaalde gewoonten zou leiden tot ‘inertia’ en zou mensen in hun huidige positie doen behouden,

o

het gebrek aan middelen om de veranderingen te realiseren kan een voorname struikelblok zijn voor bijvoorbeeld managers, hoewel ook omgekeerd beperkte financiële middelen binnen een overheidscontext reeds vaker een aanzet tot verandering zijn gebleken,

o

het gevaar voor verlies van macht: veranderingen als aanzet zien tot een herschikking van machtsrelaties kan weerstand oproepen bij zij die aan macht zouden moeten inboeten,

o

de angst voor het onbekende kan zowel op collectief als individueel niveau te onderscheiden zijn en gaat wezenlijk om het feit dat niet alles zomaar gekend is in verband met de eindtoestand van de verandering,

o

de perceptie van de verdediging: een persoonlijke bias kan ervoor zorgen dat men de noodzaak tot verandering niet inziet en dat men daarom een status-quo wenst te handhaven.

De wijze waarop men met weerstand moet omgaan kan teruggebracht worden tot het goed doorvoeren van de factoren in het proces, zoals deze boven werden beschreven, namelijk het voorzien van middelen, een goede communicatie en het vergroten van het draagvlak en/of betrokkenheid.

Afronding

Verandering is gericht op het bereiken van een gewenste situatie (zoals gesteld in ons eerste fundament van het conceptueel kader). Daartoe heeft men doelen gesteld en acties ondernomen, vertrekkende vanuit de huidige situatie. Eenmaal de gewenste situatie bereikt is, kan deze op verscheidene manieren geconsolideerd worden. De nieuwe patronen (processen, structuren,…) die door de veranderingen in voege kwamen, dienen op één of andere manier weer ‘vastgelegd’ te worden zodanig dat ze dagdagelijkse realiteit worden. Of, zoals Lewin het stelt, na de unfreeze- en de moving-fase, komt de refreeze-fase waarin verankering van de verandering aan de orde is (aangehaald in Open Universiteit, 1991 : 236).


27


PROCES

Planning en voorbereiding Betrokken actoren Wie is de procesinitiator? Andere betrokken actoren? Hoe ziet de betrokkenheid eruit? Informatie, inspraak, participatie Doel: Gebruik van expertise of creëren draagvlak Hoe

dwingend

zijn

richtlijnen

naar

bijvoorbeeld

afdelingen/departementen toe? Welke vrijheidsgraden krijgen zij? Communicatie Wat werd gecommuniceerd? Door wie? Op welke manier? Periodiek? Aan wie? Weerstand Welke weerstand bestond er? Van wie? Waartegen? Hoe werd dit opgelost? Middelen Financieel Instrumenten en methodieken

Start Betrokken actoren Betrokkenheid Communicatie Weerstand Middelen

Implementatie Betrokken actoren Wie stuurt? Wie is de procesbewaker? Betrokkenheid Communicatie Weerstand Middelen

Afronding Institutionaliseren / consolideren veranderingsproject / duurzaamheid

Tabel 7. Grafische voorstelling van het element ‘proces’ in de checklist.

28


Evaluatie

Naast verankering is de evaluatie van het veranderingsproject van groot belang, gezien op die manier een

licht

geworpen

wordt

veranderingsdoelstellingen,

op

waardoor

het

al

of

niet

realiseren

vervolgens

ook

succes-

van en

de

vooropgestelde

faalfactoren

van

het

veranderingsproject aan het licht kunnen komen. Wat liep goed/fout in inhoud/context/proces en waarom? Dit is een cruciale vraag om leerpunten en aandachtspunten naar volgende veranderingsprojecten bloot te leggen.

Bij het evalueren van het veranderingsproject kan men een onderscheid maken tussen een objectieve manier enerzijds en een subjectieve anderzijds. Binnen de objectieve manier kan men bijvoorbeeld nagaan of de vooropgestelde instrumenten werden ingevoerd. Anderzijds kan men via een subjectieve manier (‘percepties’) gaan meten of de instrumenten die binnen het veranderingsproces betrokken waren ook daadwerkelijk worden toegepast en of zij hun doel bereikten.

In het onderzoek naar veranderingen is deze blok van ‘evaluatie’ cruciaal, daar zij gebruikt wordt als maat voor de afhankelijke variabele in het veranderingsgebeuren.

EVALUATIE Zijn de veranderingsdoelstellingen behaald? Objectief Subjectief

FAAL- EN SUCCESFACTOREN BIJ VERANDERING Tabel 8. Grafische voorstelling van het element ‘evaluatie’ in de checklist.


29


2.4.2. De Checklist voor verandering: Participatie en Psychologisch contract

2.4.2.1. Participatie2

Algemeen

Met betrekking tot dit onderzoek naar draagvlak en participatie zal in de case studie ten eerste bepaald

worden

welke

veranderingsstrategie

er

gebruikt

werd

(ontwerpbenadering

vs.

ontwikkelbenadering), en welke plaats participatie hierin heeft. Er wordt vervolgens nagegaan welke actor(en) de strategie en de implementatie bepaalde(n) en wat de doelstellingen ervan waren.

Specifiek: Zeven dimensies van participatie

Vervolgens zullen aan de hand van het onderzoeksmodel zeven dimensies van participatie worden belicht. Aan de hand hiervan kan het participatief gehalte van de organisatie bepaald worden.

De eerste drie dimensies van participatie zijn de mate van formalisering (formeel-informeel), de wijze van vertegenwoordiging (direct-indirect), en de graad van invloed die kan uitgeoefend worden door de medewerkers op een beslissing (Dachler en Wilpert, 1978). De vierde dimensie heeft betrekking op de inhoud van de beslissing (De Leede en de Loise, 1994). De duur van de participatie vormt de vijfde dimensie (Cotton et al, 1988). De zesde dimensie heeft betrekking op de graad van intensiteit van de participatie (Locke en Schweiger, 1979), en tot slot wordt het tijdstip van participatie (Hermel, 1988, en Cressey en Williams, 1990) behandeld.

a. Formele en informele participatie

Met formele participatie wordt gedoeld op ‘legale regulatie’, of een systeem van regels en akkoorden die opgelegd worden aan de organisatie. Bij informele participatie daarentegen onderhandelen medewerkers buiten de formele overlegorganen om.

2

Dit deel is gebaseerd op Parys, M., Staff participation and involvement in the public sector reform of the Belgian Federal government, the case of the Artemis – Enquiry, paper presented to the annual meeting of the EGPA, Potsdam, 4-7 september 2002 en Van Gyes, G., et al (2003). Participatief Veranderingsmanagement in de Belgische overheidssector. HIVA, Academia Gent.

30


b. Directe en indirecte participatie

Men spreekt van directe participatie bij het leveren van persoonlijke bijdragen van medewerkers aan de organisatie, en van indirecte participatie bij ‘vertegenwoordigde’ deelname van medewerkers aan de organisatorische besluitvorming (Dachler & Vilpert, 1978). Een combinatie van de criteria ‘formele en informele participatie’, en ‘directe en indirecte participatie’ leidt tot vier hoofdvormen van participatie, namelijk formeel-indirecte participatie, informeel-indirecte participatie, formeel-directe participatie en informeel-directe participatie.

c. Invloed (Toegang tot de besluitvorming)

Een belangrijk criterium bij de typering van de participatie bij verandering is de mate waarin medewerkers toegang hebben tot de besluitvorming of m.a.w. de mate van invloed die medewerkers kunnen uitoefenen op de besluitvorming. Heller et al (1998) operationaliseert dit aan de hand van een ‘Influence-Power-Continuum’, volgens de volgende opdeling:

o

Medewerkers krijgen op voorhand geen informatie over een genomen beslissing;

o

Medewerkers worden wél op voorhand geïnformeerd;

o

Medewerkers kunnen hun opinie uiten over een genomen beslissing;

o

Er wordt rekening gehouden met de meningen van de medewerkers;

o

Medewerkers kunnen een veto uitspreken over een genomen beslissing;

o

De beslissing wordt door de medewerkers zelf genomen.

Door ‘enkel informatie’ te geven aan werknemers, kunnen deze geen invloed uitoefenen op de behandelde topics, maar indirect kan dit wel een basis vormen voor het verwerven van invloed (Knudsen, 1995:9). Men kan immers plannen van het management enkel beïnvloeden als men er van op de hoogte is. Het uiten van de eigen mening over een genomen beslissing is een ietwat krachtiger middel, hoewel formeel gezien ermee geen invloed kan worden uitgeoefend. Het geeft werknemers wel een mogelijkheid om kritiek te geven en eventuele alternatieven te geven over de aanpak van het probleem. Deze vorm van participatie kan soms overgaan in een vorm van meebeslissen, indien opgestarte onderhandelingen uitmonden in formele of informele akkoorden tussen beide partijen. De sterkste vorm van participatie is meebeslissen of het kunnen vetoën van een beslissing.


31


d. Inhoud van de beslissing

Participatie kan ook worden ingedeeld naar de inhoud waarop ze betrekking heeft. De Leede en Looise (1994) vermelden drie categorieën:

o

Werkinhoud: dit betreft de taak zelf en de arbeidsorganisatie

o

Personeelsaangelegenheden: dit betreft de arbeidsomstandigheden, arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen;

o

Algemeen beleid: dit betreft het langere termijn beleid met een meer strategisch karakter.

Uit onderzoek blijkt dat werknemers vooral geïnteresseerd zijn in inspraak in beslissingen betreffende het eigen werk en minder in inspraak in besluitvorming m.b.t. het algemeen bedrijfsbeleid (Van Zuthem en Wijnia, 1967). Met dit element dient dan ook rekening gehouden te worden bij het vormgeven van het participatieproces.

e. Duur van de participatie

Dit heeft betrekking op het al dan niet permanente karakter van de participatie. Korte termijn (incidental) participatie heeft betrekking op een éénmalige bepaling van beleidsdoelstellingen door management en medewerkers (of vertegenwoordigers ervan). De meeste participatievormen zijn gebaseerd op lange termijn contacten tussen management en medewerkers of hebben een permanent karakter (De Leede & Loise, 1994).

f. Intensiteit van de participatie

Het participeren aan besluitvorming kan verplicht of vrijwillig zijn. Een wet of decreet bijvoorbeeld kan medewerking verplichten. Gedeeltelijk verplichte participatie kan voortkomen uit een contract tussen management en medewerkers, maar waar het management wettelijk verplicht is te onderhandelen. Vrijwillige participatie komt voort wanneer management het idee van participatie lanceert en de werknemers dit goedkeuren of vice versa.

32


g. Tijdstip van participatie3

De invloed die werknemers (vertegenwoordigers) zullen hebben bij veranderingen wordt voor een groot deel bepaald door het moment waarop ze worden betrokken. Veranderingen in organisaties gebeuren immers niet van het ene moment op het andere, maar bestaan uit een lange reeks van beslissingen: de diagnose van het probleem, het bepalen van doelen, het uittekenen van de veranderplannen, het bepalen van de implementatiestrategie en de implementatie van de plannen. Uit onderzoek blijkt dat de participatie en met name de intensiteit ervan, varieert per fase van het veranderingsproces. Participatie blijkt minder vaak te worden toegepast in de doelstellingsfase dan in de ontwikkelings- of realisatiefase (Kanter, 1983, Cressey en Williams, 1990). De participatie van werknemers in de besluitvormingsfase is meestal gering. De mogelijkheden tot participatie nemen in de latere fasen toe, wanneer de belangrijkste beslissingen echter al vastliggen. Daarom spreekt men van een participatieparadox (Cressey en Williams, 1990).

2.4.2.2. Het psychologisch contract

Zoals reeds gesteld kunnen gepercipieerde schendingen van het psychologisch contract een gebrek aan betrokkenheid van de werknemers bij de organisatie tot gevolg hebben. Veranderingen in de organisatie kunnen gezien worden als een element dat dit evenwicht tussen verplichtingen van de werkgever en individuele verplichtingen van de werknemer verstoort.

Bij het doorvoeren van veranderingen in een organisatie bestaat de uitdaging voor het HRM er dan ook in een nieuw psychologisch contract tussen werknemer en werkgever tot stand te laten komen. Nieuwe eisen van de organisatie dienen m.a.w. overeen te komen met de noden van de werknemers. De werkgever dient de nieuwe “deal” tussen organisatorische eisen en verwachtingen t.a.v. de werknemers enerzijds en de beloning voor de werknemers in ruil voor deze diensten anderzijds duidelijk te communiceren. Een onduidelijke communicatie ervan kan namelijk tot schendingen van het psychologisch contract leiden, wat kan leiden tot een gebrek aan engagement van de werknemers aan het nieuwe veranderingsproject (Schalk, R. & Freese, C, 1997: 124).

3 Gebaseerd op: Van Gyes, G. et al, Participatief veranderingsmanagement in de Belgische overheidssector, HIVA, Academia Gent, 2003.


33


2.4.3. Checklist voor verandering: de coördinatie van verandering

Er zijn verschillende niveaus van coördinatie mogelijk. Zo kan er een onderscheid gemaakt worden tussen de coördinatie van individuele veranderingsinitiatieven en de coördinatie van de sturing van het geheel (Bouckaert en Auwers, 1999: 32). Verandering vereist de mogelijkheid om concrete initiatieven uit te bouwen, die op een specifieke wijze worden aangestuurd en geïmplementeerd, maar tegelijk moet erover gewaakt worden dat de verandering niet wordt geleid als een samenraapsel van verschillende onderdelen, maar als een geïntegreerd geheel en contradicties worden overstegen.

Het is m.a.w. belangrijk bij een casestudie om oog te houden voor de coördinatie van een specifiek veranderingsinitiatief,

maar

ook

voor

de

wijze

waarop

de

coherentie

van

het

gehele

veranderingsproces, waarbinnen dit initiatief geplaatst kan worden, wordt voorzien. Inzake coördinatie van veranderingen kunnen een aantal basisvragen in de checklist opgenomen worden (Linquist, 1999).

Een eerste vraag is welke actor(en) de functie van het ondersteunen van de coherentie en de coördinatie van het veranderings- en participatieproces op zich neemt (nemen), welke positie zij binnen de organisatie bekleden en welke bevoegdheden ze hebben. Hier stelt Linquist bijvoorbeeld de vraag of de coördinatie verdeeld is overheen departementen en instellingen of wordt opgenomen door (verschillende afdelingen binnen) een gecentraliseerde dienst, die tegelijk zelf ook object van verandering kan zijn (Linquist, 1999: 19). De coördinatie kan steunen op individuele actoren – veranderingsbeheerders - of op groepen, bv. (inter)departementale stuur- of werkgroepen, thematisch samengestelde projectgroepen (al dan niet met gemeenschappelijke leden), … Een specificering inzake bevoegdheden is de vraag of de coördinerende actoren bijvoorbeeld de bevoegdheid hebben om een stappenplan op te maken, prioriteiten toe te kennen aan werkpunten, of om minimale uniforme normen en definities op te stellen inzake diverse methoden en technieken.

Ook de vraag naar de middelen tot coördinatie die deze actoren ter beschikking hebben, lijkt belangrijk. Welke institutionele capaciteiten, tools en strategische processen, en welke informatie is vereist om coherentie overheen veranderingsinitiatieven te waarborgen?

Welke coördinatiemechanismen worden geïmplementeerd (bv. centrale sturing, overleg, …) en welke aansluitende coördinatie-instrumenten (bv. instrumenten voor informatie-uitwisseling, colloquia, strategische planning, overlegplatformen, …) kunnen in positie gebracht worden (Bouckaert en Auwers, 1999: 9)?

Tegelijk kan worden nagegaan welke verschillende deelfuncties van coördinatie opgenomen worden, denken we bijvoorbeeld aan het vaststellen van een visie op verandering, het vaststellen van prioriteiten voor verandering, het waarborgen van coherentie overheen de hervormingen, enz.

34


Aansluitend hierbij is de vraag in welke mate de uitdaging van het creëren van coherentie tussen veranderingsinitiatieven

onderhevig

is

aan

verandering

naargelang

de

fase

van

het

hervormingsproces (planning en voorbereiding, start, implementatie, afronding en consolidatie en evaluatie) (Linquist, 1999).

2.4.4. Aanvulling checklist

De operationalisering van de checklist m.b.t. participatie, coördinatie en het psychologisch contract ziet er uit als volgt:

I Participatie Verandering van welke orde? Veranderingsstrategie (visie op verandering en participatie)? Ontwerp- of ontwikkelbenadering? Doelstelling? Inspiratie? Betrokken actoren bij totstandkoming visie? Betrokken actoren bij implementatie visie ? Dimensies van participatie: Direct of Indirect (doelgroep)? Formeel of Informeel? Invloed? Inhoud van de beslissing? Duur? Intensiteit Tijdstip? Participatiegehalte organisatie?

II Psychologisch contract Gevolgen van de veranderingen op vlak van het personeel (HRM) (loopbaan etc.)? Verwachtingen t.a.v. personeel en aanbod t.o.v. personeel Acties om organisatorische veranderingen terug af te stemmen met psychologisch contract op het vlak van HRM (op gebied van vorming, opleiding, training, …)? Communicatie en communicatievormen (actoren ?)

III Coördinatie Verloop van de coördinatie? Betrokken actor(en)? Positie van deze actor(en) in organisatie? Bevoegdheden van deze actoren? Beschikbare middelen?


35


Ingezette coördinatiemechanismen en -instrumenten Deelfuncties van de uitgeoefende coördinatie?

EVALUATIE Is het veranderingsproces geslaagd? Objectief Subjectief

FAAL- EN SUCCESFACTOREN BIJ VERANDERING Welke rol speelde participatie, het psychologisch contract en coördinatie hierin? Tabel 9. Grafische voorstelling van de checklist m.b.t. participatie, coördinatie en het psychologisch contract

36


Hoofdstuk 3 HET VERENIGD KONINKRIJK CIVIL SERVICE REFORM EN DE TOPAMBTENAREN

In het derde hoofdstuk wordt aan de hand van de uitgewerkte checklist (cf. supra), de ontwikkeling en invoering van het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de topambtenaren van de Senior Civil Service (SCS) besproken. Dit ging gepaard met de ontwikkeling en invoering van een nieuw competentiekader en beloningssysteem voor de SCS. De drie hervormingen dienden na de implementatie ervan één geïntegreerd geheel te vormen, en worden om deze reden in dit hoofdstuk alledrie behandeld. Ter inleiding volgt eerst een korte uiteenzetting van de belangrijkste kenmerken van de SCS.

3.1. TER SITUERING: DE SENIOR CIVIL SERVICE

De Senior Civil Service is een bovendepartementale structuur van topmanagers. De SCS werd op 1 april 1996 opgericht, en bestaat uit ongeveer 3500 senior managers, specialisten en beleidsadviseurs. Het gaat om de senior ambtenaren uit de vijf hoogste graden in de departementen én de agentschappen. Sinds 1996 zijn de SCS-leden tewerkgesteld door middel van individuele arbeidscontracten, gebaseerd op een standaardmodel4. Ten gevolge van de invoering van het nieuwe prestatiemanagementsysteem in 2001 zijn alle leden van de SCS verplicht prestatie-akkoorden op te maken. Beide evoluties kunnen respectievelijk aangeduid worden met de termen contractualisering van de arbeidsrelatie en van de sturingsrelatie van de topambtenaren. De verandering in de arbeidsrelatie enerzijds wijst op de vervanging van de traditionele statutaire rechtspositie van de topambtenaar door een arbeidscontract. De verandering in de sturingsrelatie anderzijds heeft betrekking op een evolutie van de traditionele hiërarchische sturing van de topambtenaar naar een contractuele sturing met afspraken omtrent opdrachten en middelen d.m.v. een prestatie-akkoord.

De oprichting van de Senior Civil Service ging uit van de visie dat de permanente hervormingen die de centrale administratie sinds de jaren 80 in het Verenigd Koninkrijk ondergaat, enkel kunnen doorgevoerd worden door een professionele groep van goed getrainde senior adviseurs en managers (Horton en Farnham, 1999: 151). De senior ambtenaren werken nauw samen met de ministers in 4

Zie ook Putseys, L. & Hondeghem, A., Contracten met leidende ambtenaren: naar een contractualisering van de sturings- en

arbeidsrelatie, Brugge, Die Keure, 2002, pp.


37


zowel de ontwikkeling als de uitvoering van het regeringsbeleid en het management van de dienstverlening. De SCS ontstond dus uit de nood aan up-to-date analytische-, management- en leiderschapsvaardigheden binnen de Civil Service. De SCS dient tevens een coherente corporate resource te vormen ter ondersteuning van de globale overheid, en dient tegelijkertijd op te wegen tegen de delegatie van bevoegdheden naar de departementen en de creatie van agentschappen.

Tussen 1996 en 1999 startte de Senior Civil Service Group binnen het Cabinet Office een gericht HRM op voor de SCS5. Vanaf 1999 werd het HRM voor de SCS opnieuw geïntegreerd in het globale personeelsmanagement. Nu is de Civil Service Corporate Management Command (CSCMC) binnen het Cabinet Office verantwoordelijk voor het centrale leiderschap inzake het HRM voor de Civil Service en de SCS6. Het personeelsbeleid is gedecentraliseerd, en de verantwoordelijkheid ervoor werd toegewezen aan de departementen. Het Cabinet Office bepaalt en stuurt enkel nog het competentiemanagement, het beloningssysteem en het prestatiemanagementsysteem van de SCS.

3.2. VOORGESCHIEDENIS EN CONTEXT

In de voorgeschiedenis wordt kort ingegaan op de vele overheidshervormingen die in het Verenigd Koninkrijk vanaf de jaren ‘80 plaats vonden. Om de context van de contractualisering van de sturingsrelatie in het Verenigd Koninkrijk te schetsen, wordt vervolgens gekeken naar de (mate van en het tijdstip van) verzelfstandiging die zich in dit land voordeed. Ook wordt de evolutie van de contractualisering van de arbeidsrelatie en sturingsrelatie geduid.

3.2.1. Algemeen

Het Verenigd Koninkrijk kent een lange traditie van ingrijpende overheidshervormingen. Reeds sinds eind van de jaren 70 ondergaat zowel de structuur, de organisatie, de administratie, als het management waaronder het HRM van de publieke sector fundamentele wijzigingen. Zowel de budgettaire druk, de socio-demografische en de technologische veranderingen als de Europese integratie lagen aan de basis ervan (Trosa & Lindbury in Vandermeulen & Hondeghem, 2000:41)7.

5

Tot 1996 was er sprake van een Senior Open Structure om het HRM voor de topambtenaren te ontwikkelen en te

implementeren. 6

Voor een organogram van het Cabinet Office en de CSCMC zie bijlage 1 en 2.

7

De verkiezingsoverwinning van Thatcher in 1979 vormt ook een niet te onderschatten factor, gezien de Conservative Party

hierdoor haar neoliberale Partijmanifesto kon realiseren.

38


Er kunnen drie fasen in deze moderniseringsgolf onderscheiden worden. De eerste fase, ‘the efficiency initiative’, was gericht op het verminderen van de uitgaven, het kostenbewust maken van de ambtenaren, het introduceren van manageriele ideeën en praktijken, en het voorzien in een infrastructuur waarin het managerialism zich kon ontwikkelen. In de tweede fase werd de Civil Service geherstructureerd om de flexibiliteit ervan te verhogen, het management van prestaties te vergemakkelijken en een nieuw HRM te introduceren. In de derde fase, na 1991, stond de gerichtheid op de burger als gebruiker centraal. Dit ging gepaard met het opstellen van kwaliteitsstandaarden en diende de verantwoording van de publieke sector t.a.v. de ‘markt’ te verhogen en tegelijkertijd de macht van de dienstenverlener aan banden te leggen. ‘Markten’ en ‘contracten’ zijn in de jaren 90 veel gebruikte mechanismen om een grotere verantwoording, transparantie en precisie te bereiken (Mather in Horton en Farnham, 1994: 146).

In de helft van de jaren 90 maakte de overheid een inventaris op van haar realisaties. Met het hervormingsplan ‘Continuity and Change’ zette de regering de promotie van grotere efficiëntie d.m.v. competitie, markten en steeds sterker wordende banden met de private sector verder (Horton & Farnham, 146). De resultaten van de hervormingen zijn een afgeslankte Civil Service, een radicaal veranderde structuur, een veranderde manier van dienstverlening en de intrede van new public managers in de organisatie. De Civil Service evolueerde m.a.w. van een administratieve naar een gemanagede bureaucratie en van een systeem van public administration naar een systeem van New Public Management (Horton & Farnham, 1999:145).

Na de verkiezingen van 1997 kwam ‘New Labour’ van Tony Blair aan de macht. Tony Blair beschreef in 1998 ‘the civil service as a priceless asset but one still in need of reform’ (Horton & Farnham, 1999:161), en zette de modernisering van de Civil Service voort, vanuit grotendeels dezelfde vooronderstellingen en principes als de Conservatives (cf. infra).

3.2.2. Voorgeschiedenis m.b.t. de SCS

3.2.2.1. Algemeen

De belangrijkste hervorming onder de Conservatives was de omvorming van de topambtenaren tot “new public managers” en de stichting van de SCS zelf. Het gebruik van ‘markten’ en ‘contracten’ in de jaren 90 als moderniseringsmechanismen hadden bijkomende gevolgen voor de new public managers van de Senior Civil Service. Daarom gaan we hier nog even dieper op in.


39


In het Verenigd Koninkrijk werd contractmanagement in de Civil Service eerst toegepast op organisatorisch niveau en later pas op individueel niveau. Ten gevolge van het hervormingsinitiatief ‘Next Steps’ kwam in de Civil Service van de jaren 80 een verzelfstandigingsgolf op gang (cf. infra). De ministeries van de centrale administratie verloren, omwille van de delegatie van functies naar semi-onafhankelijke agentschappen, hun positie als machtscentrum. De agentschappen, die verantwoordelijk werden voor de uitvoering van het beleid, kregen als hoofd een directeur of een Chief Executive, die verantwoording aflegt t.a.v. de Permanent Secretary van het departement of de minister8. Deze verregaande verzelfstandiging ging gepaard met het invoeren van prestatie-akkoorden op organisatorisch niveau, zoals bv. framework documents tussen departementen en agentschappen. Deze akkoorden hadden het verhogen van de resultaatgerichtheid van de centrale administratie tot doel. Met de invoering van de individuele performance agreements in 2001 voor de leden van de SCS, werd een brug geslagen tussen het organisatorische en persoonlijke planningsniveau en het beloningssysteem. Dit gebeurde door organisatorisch succes, de individuele bijdrage eraan en de beloning van het SCS lid aan elkaar te linken9.

De opeenvolgende hervormingen hadden ook gevolgen voor de personeelsmanagementpraktijken in de Civil Service. Door privatisering en verzelfstandiging veranderde niet alleen de samenstelling van het personeel, ook het aantal personeelsleden daalde sterk. Levenslange benoeming maakte meer en meer plaats voor flexibiliteit en korte termijncontracten. Vanaf 1996 gold dit ook voor de SCS-leden, die vanaf toen tewerkgesteld worden d.m.v. individuele arbeidscontracten, gebaseerd op een standaardmodel.

Eén van de sleutelkenmerken van de Britse hervormingen was, naar het voorbeeld van de private sector, de decentralisatie en verzelfstandiging van personeelsbevoegdheden. Er vond een verschuiving vanuit de centrale departementen (Cabinet Office en Treasury) plaats naar de overige departementen en naar de uitvoerende agentschappen. Binnen de departementen en agentschappen vindt de verzelfstandiging plaats door de bevoegdheid te verschuiven van het centraal management en de stafdiensten naar het lijnmanagement. Het Cabinet Office en de Treasury voorzien op het centrale niveau enkel nog in richtlijnen inzake personeelsbeleid. De Civil Service Management Code, die richtlijnen geeft inzake goede werkgeverspraktijken, merit principes, budgettaire parameters en ethische aanbevelingen, is hier een goed voorbeeld van. Binnen dit beperkte reguleringskader zijn departementen en agentschappen echter vrij om eigen regels vast te leggen. Dit geldt niet voor de

8

Later werden de agentschappen nog verder uitgebouwd in die domeinen met een duidelijke scheiding tussen dienstverlening

en beleidsformulering. Op deze manier werd voor de minister de verantwoordelijkheid voor administratie en management gescheiden van de beleidsverantwoordelijkheid. 9

The Senior Civil Service, op : http://www.civil-service.gov.uk (12/02/2001).

40


SCS, waar de sturing van het personeelsmanagement m.b.t. de competentieprofielen evenals het evaluatie- en het beloningssysteem nog centraal gebeurt door het Cabinet Office.

Ten gevolge van deze hervormingen evolueerde het traditionele personeelsbeleid in de Britse Civil Service naar een Human Resources Management beleid. Ook de hervorming van het prestatiemanagementsysteem, het beloningssysteem en het competentieraamwerk van de SCS kadert in de evolutie van een ‘zachte’ paternalistische benadering van het personeelsmanagement voor de topambtenaren naar een ‘hardere’ prestatiegerichte HRM aanpak (Horton & Farnham, 1999: 107).


Met betrekking tot de voorgeschiedenis van de participatie hervormingsmethoden kunnen we stellen dat de participatieve aanpak van de hervorming van het prestatiemanagementsysteem, het beloningssysteem en het competentieraamwerk van de SCS door het Cabinet Office, zeer recent is.

3.3. INHOUD VAN VERANDERING

3.3.1. Aard van de verandering

De voorziene hervormingen aan het prestatiemanagement- en beloningssysteem van de SCS dienden de culturele omslag die de regering voor ogen had voor de Civil Service, namelijk ‘a culture of continuous improvement’, te ondersteunen. Het vernieuwde SCS competentieraamwerk fungeerde als instrument om deze organisatorische en culturele verandering in de Senior Civil Service te realiseren.

Zowel het prestatiemanagementsysteem, het beloningsysteem als het competentieraamwerk werden aangepast aan de nieuwe visies van de regering m.b.t. beloning en prestatiemanagement. Het nieuwe competentieraamwerk werd zelfs gebaseerd op het eerste competentieraamwerk van de SCS. Deze veranderingen

waren

m.a.w.

incrementeel.

Anderzijds

zorgden

de

veranderingen

inzake

prestatiemanagement en beloning van de SCS voor een sterk wijziging in beide systemen, deze kunnen tegelijkertijd ook als radicaal bestempeld worden.


41


3.3.2. De inhoudelijke ambitie van het Modernising Government Programme

De opeenvolgende moderniseringsinitiatieven hadden ook gevolgen voor de topambtenaren binnen de Civil Service. Onder de Conservatives waren de voornaamste hervormingen, zoals reeds gesteld, de omvorming van de topambtenaren in “new public managers” en de stichting van de SCS zelf10. Het nieuwe hervormingsplan van New Labour in 1999, namelijk de Modernising Government White Paper, voorzag ook ingrijpende hervormingen voor de SCS, voornamelijk op het vlak van HRM. De hervormingen opgenomen in het Modernising Government actieplan werden gebundeld in zes sleutelthema’s, die elk departement moet opnemen in een actieplan11:

1. Sterker leiderschap: er bestaat een algemene nood aan leiders op alle niveaus maar vooral aan de top, die actief bijdragen aan het hervormen van hun organisaties, met duidelijke doelen en waarden, en die hun medewerkers inspireren en motiveren; 2. Betere business planning voor de hele organisatie: verzekeren van de synchronisatie van de doelstellingen van de ministers en de departementale business plannen, die dienen verbonden te worden met Public Service Agreements (PSA); 3. Beter prestatiemanagement: dat de verandering in cultuur ondersteunt, slechte prestaties aanpakt, eerlijke beloning voor goede prestaties voorziet, uitstekende resultaten beloont en een stimulerend klimaat creëert; 4. Een drastische verbetering inzake diversiteit: is gericht op het behalen van de vooropgestelde SCS diversiteitsstuurgetallen, het bevorderen van het bewustzijn rond diversiteit, en het ontwikkelen van beleid dat een beter evenwicht toelaat tussen werk en privé-leven; 5. Een meer open Civil Service: op alle niveaus; 6. Betere werk-privé verhoudingen voor het personeel: elke organisatie in de Civil Service dient andere manieren van werken voor het personeel mogelijk te maken, waarin de nieuwe visie en waarden van de Civil Service weerspiegeld worden.

Het thema “beter prestatiemanagement” betekende voor de SCS het doorvoeren van ingrijpende hervormingen aan het SCS prestatiemanagementsysteem, en hiermee samenhangend van het competentieraamwerk en het prestatiegerelateerde beloningssysteem van de SCS12. De vernieuwing van het SCS competentieraamwerk sluit ook aan bij het 1e thema “Sterker Leiderschap”.

10

Ten gevolge van het hervormingsprogramma ‘Continuity and Change’

11

Cabinet Office, Diverse civil Service: Civil service reform: a report to the meeting of permanent heads of departments at

Sunningdale, Cabinet Office, London, 1999, p. 5. 12

Het betekende ook het streven naar een meer diverse SCS, door de vertegenwoordiging van allochtonen, vrouwen en

mindervaliden in de SCS te verbeteren.

42


Elk van de zes thema’s van het Modernising Government Programme werd uitgewerkt in een apart rapport. Het Performance Management rapport werd opgebouwd rond vier vragen, namelijk:

1. Het managen van contracten op organisatorisch niveau: hoe dient effectieve business planning eruit te zien?; 2. Het managen van de mensen: dragen de bestaande evaluatiesystemen bij tot het creëren van een moderne Civil Service?; 3. Het belonen van mensen: hoe kan tegelijkertijd al het personeel het best gestimuleerd worden en de besten presteerders die de grootste bijdrage leveren beloond worden? 4. Het verbeteren van leiderschap en managementcapaciteit: wat moeten we zoeken in leiders en hoe kunnen deze noodzakelijke competenties ontwikkeld worden? (Cabinet Office, 1999:5).

Vanuit deze vragen en de antwoorden erop werden de doelstellingen m.b.t. prestatiemanagement, competentiemanagement en beloning vastgelegd. De overkoepelende doelstelling die eruit voortvloeide was de volgende:

“We want performance management which underpins the change in culture; confronts poor performance; gives fair rewards for decent performances; rewards outstanding achievement by individuals and teams; and creates a climate in which peoples want to give of their best and strive for continuous improvement. (Cabinet Office, 1999)

Deze algemene doelstelling werd vertaald in aparte outputs voor het SCS prestatiemanagement en het beloningssysteem13. Het nieuwe SCS prestatiemanagementsysteem richtte zich op het aanmoedigen

van

mensen

tot

continue

verbetering,

het

opnemen

van

uitdagende

verantwoordelijkheden, het ontwikkelen van competenties en het demonstreren van leiderschap; het opdoen van een brede werkervaring en het ondersteunen van interdepartementale en corporate doelstellingen; het hoofd bieden aan slechte prestaties; het integreren van het nieuwe SCS competentiekader; het ondersteunen van de ontwikkeling van een diverse SCS; het streven naar rechtlijnigheid en gebruiksvriendelijkheid in al de departementen; en tot slot het voorzien van een betrouwbare basis voor beslissingen inzake selectie en promotie.

Het nieuwe beloningssysteem was gericht op het beter belonen van goede presteerders dan gemiddelde presteerders; het sneller en consistenter stijgen van het loon (cf. infra), het differentiëren tussen relatieve niveaus van prestatie; het aanbieden van incentives aan zeer goede presteerders; een transparant en als eerlijk beschouwd beloningssysteem dat gelijke kansen ondersteunt; en tot slot het uitkeren van bonussen voor gemiddelde en goede presteerders zodat de lonen binnen de Civil

13

“ Cabinet Office, Project to reform the Senior Civil Service Performance Management and Pay system”, pp. 2-3.


43


Service niet te ver achterblijven op de lonen op de private markt14. In het Performance Management rapport werd een stappenplan vastgelegd, met een vermelding van de te realiseren taken en de hiervoor verantwoordelijke actoren (cf. infra).

3.3.3. Het competentieraamwerk, prestatiemanagement en beloningssysteem voor en na

3.3.3.1. Het belonings- en prestatiemanagementsysteem

Voor de hervorming

In 1996 werd met de oprichting van de SCS een nieuw beloningssysteem geïntroduceerd dat de oude, op graden gebaseerde, jaarlijkse incrementele beloningsschalen verving. De beloning van leden van de SCS werd gebaseerd op het toewijzen van functies in “pay bands” op basis van een jobevaluatiesysteem,

JESP.

De

departementshoofden

werden

in

één

enkele

pay

range

ondergebracht, en voor de overige leden van de SCS werden negen overlappende pay bands ingevoerd, die elk een aantal posities bevatten. Salarisniveaus binnen de beloningsbanden waren dus gebaseerd op de zwaarte van de job zoals dit gemeten wordt door JESP15.

Departementen besloten welke beloningsband geschikt was voor elk individu door rekening te houden met prestaties, vaardigheden en marktwaarde. Het waren tevens de departementen die waakten over de wijze waarop de leden van de SCS stegen in de pay bands of naar een hogere band evolueerden, of deze beloningsverhogingen geconsolideerd16 werden of niet, evenals over de middelen die elk jaar beschikbaar waren om salarisverhogingen te financieren17. De leden van de SCS werden ook beloond volgens hun prestatie, wat inhield dat de prestatie van de senior ambtenaren werd aangeduid op een puntenschaal die ging van Box 1 (zeer goed) tot Box 5 (onaanvaardbaar). Deze boxmarking werd later vertaald, meestal d.m.v. een apart proces met andere personen dan in de prestatie-evaluatie, in het loon.

Op dit belonings- en prestatiemanagementsysteem bestond er veel kritiek. De voornaamste nadelen ervan waren:

o

een gebrek aan transparantie;

o

het onvoldoende tegemoet komen aan een progressieve verhoging van beloning;

14

Cabinet Office,“Project to reform the Senior Civil Service Performance Management and Pay system”

15

Horton, S., & Farnham, D., HRM flexibilities in UK Public Services, Macmillan Houndmills, 2000, p. 217.

16

Verworven voor de toekomst, in tegenstelling tot de éénmalige, niet geconsolideerde bonussen.

44


o

het onvoldoende belonen van de high performers;.

o

het complexe karakter en de hieruit voortvloeiende inconsistente evaluaties in de departementen;

o

het onvoldoende verhelpen van ondermaatse prestatie.

En na de hervorming

Een nieuw prestatiemanagement- en beloningsysteem voor de SCS diende op de kritieken een antwoord te bieden. Men ging uit van de volgende zes sleutelprincipes:

o

Elk individu (of team) stelt in het begin van het jaar te realiseren doelstellingen op, die verbonden zijn met de outcomes van de organisatorische prestatie-akkoorden of business plans;

o

Elk individu dient in het begin van het jaar te weten welke competenties en gedragingen van hem/haar verwacht worden;

o

Individuen en hun lijnmanagers dienen in de loop van het jaar regelmatig gesprekken te hebben om hun vooruitgang te evalueren;

o

Op het einde van het jaar wordt een formeel gesprek gehouden om op basis van informatie ingewonnen bij klanten en stakeholders, vast te stellen of de overeengekomen doelstellingen bereikt en de vereiste competenties getoond zijn,

o

Elk jaar wordt een gesprek gehouden dat gericht is op de toekomst en resulteert in een akkoord over loopbaanstappen en te verbeteren elementen;

o

De lijnmanager dient een geschreven evaluatie van de prestatie op te maken, die een expliciete beoordeling bevat van de algemene prestatie nl. voldoende of onvoldoende, een evaluatie van de bijdrage van het individu aan de organisatie, een aanduiding van de blijvende ontwikkeling van het individu samen met de veranderende vereisten van de job en een indicatie van uitzonderlijke prestatie t.o.v. de overeengekomen doelen en competenties (Cabinet Office, 2001:2).

Het nieuwe prestatiemanagementsysteem

Het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de SCS werd van kracht op 25 april 2001. Het afsluiten van een performance agreement tussen het SCS lid en zijn of haar hiërarchisch overste werd hierdoor verplicht18. De individuele performance agreements werden verbonden met contracten op organisatorisch niveau, nl. de jaarlijkse business plans en de driejaarlijkse Public Service Agreements

17

Horton, S., & Farnham, D., O.C., p. 218.

18

Voor een SCS performance agreement, zie Bijlagen.


45


(PSA’s)19. Zo dient elk individu in de organisatie een duidelijk zicht te krijgen op zijn of haar taken, en de manier waarop deze bijdragen tot de realisatie van de taken van de organisatie20.

Elk jaar stelt het SCS lid een ontwerp-performance agreement op, dat onderhandeld wordt met zijn/haar directe overste. Dit akkoord wordt opgesteld aan de hand van een modelcontract van het Cabinet Office, maar kan qua inhoud en structuur worden aangepast aan de noden van elk departement of agentschap. De te realiseren doelstellingen worden ondergebracht in twee categorieën, nl. organisatorische doelstellingen (max. vijf) en ontwikkelingsdoelstellingen (max. twee) m.b.t. in dat jaar te ontwikkelen competenties, vaardigheden en kennis. Elk SCS performance agreement dient bovendien verplicht minstens één doelstelling m.b.t. diversiteit te bevatten21.

Halfjaarlijks rapporteert het SCS lid aan zijn of haar lijnmanager over de vooruitgang inzake de in het performance agreement opgenomen doelstellingen. Dan kunnen veranderde omstandigheden die invloed zullen hebben op de realisatie van het performance agreement besproken worden, evenals te ondernemen acties bij onvoldoende vooruitgang van het SCS lid. Tot slot vindt er op basis van bewijsmateriaal afkomstig van beide partijen, jaarlijks een eindevaluatiegesprek plaats. In dit gesprek wordt eerst bepaald of de prestatie van de senior manager voldoende of onvoldoende was. Daarna wordt de prestatie van de senior manager bekeken in relatie met de behaalde resultaten op de geformuleerde doelstellingen. Na de vergadering stelt de lijnmanager van het SCS lid een “verhalend rapport” op van de discussie evenals van het geleverde bewijs. Dit verhalend rapport vormt de basis voor de bepaling van het loon van het SCS lid. Bij akkoord ondertekent het SCS lid de evaluatie van het performance agreement. Tijdens het evaluatiegesprek wordt ook het zelfevaluatieverslag van het SCS lid besproken en in het performance agreement opgenomen22.

De lijnmanager doet na de evaluatie een aanbeveling m.b.t. de beloningstranche en de eventuele bonus waarop het SCS lid al dan niet recht heeft gezien zijn of haar geleverde prestatie. Het geëvalueerde SCS lid heeft de mogelijkheid om, indien hij/zij niet akkoord is, commentaar op de uitslag van de evaluatie in het performance agreement neer te schrijven.

19

De Premier en het kabinet bepalen de strategische doelen van de regering. PSA’s zetten de doelen uiteen voor elk

departement, waartegen het succes van de departementale acties zal worden gemeten. Het zijn overeenkomsten tussen de departementen en de Treasury. Bouckaert, G., Hoet, D. & Ulens, W., Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking, Brugge, Die Keure, 2000, p. 35. 20

Cabinet Office, The Civil Service Reform: Report to the Prime Minister from Sir Richard Wilson, Head of the Home Civil

Service, Londen, Cabinet Office, 2000, p. 7. 21

Dit is een gevolg van het in 1999 opgestarte project “Diversity in the Civil Service” dat een verhoging van het aantal vrouwen,

allochtonen en mindervaliden in de SCS nastreeft. 22

Cabinet Office, SCS performance management and pay: guidance notes, Cabinet Office, Londen, 2002.

46


Pay Committees tot slot zijn verantwoordelijk voor de evaluatie van de aanbevelingen van de lijnmanager en voor het bepalen van de individuele basisbeloning en bonus van het SCS lid binnen de beloningsmatrix.

Het nieuwe beloningssysteem

Het nieuwe SCS beloningssysteem werd samen met het nieuwe prestatiemanagementsysteem ontwikkeld, en op hetzelfde tijdstip, namelijk op 15 april 2001, ingevoerd. Het bestaat uit twee aparte beloningssystemen, één voor de Permanent Secretaries en één voor de overige leden van de SCS, die beide op dezelfde principes berusten. De sleutelelementen van het nieuwe betalingssysteem voor de leden van de SCS, uitgezonderd de departementshoofden, zijn de volgende23:

o

JESP: het nieuwe beloningssysteem blijft gebaseerd op dit jobevaluatiesysteem, maar minder prominent;

o

Nieuwe pay bands: de structuur wordt vereenvoudigd door het huidige aantal pay bands onder de Permanent Secretary te reduceren van negen tot drie (of mogelijk vier24);

o

Beloningsranges en target rates: er wordt een nieuw systeem van minima en maxima ranges, evenals een progression target rate (PTR) en een high performers target rate (HPTR) vastgelegd. De PTR vertegenwoordigt het beloningsniveau waarnaar alle leden van de SCS na verloop van tijd kunnen evolueren, afhankelijk van hun prestatie. Hoe beter de prestatie, hoe sneller men de PTR bereikt25;

o

Betere vooruitgang van het basisloon: de hoogte van het loon, vastgelegd door de Senior Salaries Review Body (SSRB), zal jaarlijks variëren maar zal zo worden vastgelegd, dat er een verbeterde beloningsvooruitgang is voor alle SCS leden die op voldoende wijze presteren;

o

Bonussen: deze zijn bestemd voor de beste presteerders, als incentives voor het leveren van belangrijke resultaten;

o

Prestatiemanagement: de prestatie van het SCS lid wordt gemeten aan de hand van de geboekte resultaten vastgelegd in het performance agreement van het SCS lid;

23

Cabinet Office, SCS pay and performance management: guidelines and procedures for human resources departments,

Londen, Cabinet Office, 2002. 24

Departementen kunnen, mits motivatie, ook opteren om gebruik te maken van een vierde pay band.

25

Een permanente high performer zal evolueren van het mediaan loonniveau (het niveau boven het minimum waarin SCS leden

normaal gezien de beloningsband binnenkomen) naar de PTR in een tijdspanne van drie à vier jaar. “Voldoende” performers zouden de PTR bereiken na negen à tien jaar. Een SCS lid stijgt bovendien sneller op de pay range wanneer deze zich onder 25

het middenpunt bevindt (Lower Zone), en trager indien deze zich tussen het middenpunt en de PTR bevindt (Upper zone). Het loon van zeer goede performers stijgt eveneens sneller tussen de PTR en de HPTR (Premium zone) en trager tussen de HPTR en het Recruitment and Performance ceiling (Upper Premium Zone) (zie figuur 4)


47


Evaluatie van de relatieve bijdrage: de hoogte van het loon en het in aanmerking komen voor een

o

bonus is afhankelijk van de ‘relatieve’ prestatie van het SCS lid én zijn of haar positie in de pay range26.

Deze principes worden weergegeven in de onderstaande figuur.

Recruitment & Performance Ceiling

3 2

HPTR

1A

PTR

1

Mid Point MiniJESP

mum

19-22 JESP 13-18 Nominal JESP JESP 7-

11-14

12

Figuur 5. Het nieuwe beloningssysteem in het Verenigd Koninkrijk27

Het loon van elk SCS lid wordt volgens het nieuwe beloningssysteem bepaald aan de hand van de hieronder weergegeven matrix die enerzijds rekening houdt met de prestatie en anderzijds met de beloningspositie van het SCS-lid. Naargelang de prestatie van het SCS-lid wordt deze door zijn lijnmanager ingedeeld in een prestatietranche nl. deze van de beste presteerders, van de middenmoot of van de minst goede presteerders. Naargelang de zwaarte van de job komt het SCS lid in een bepaalde beloningspositie (of pay range) terecht. Aan de hand van de positie van het SCS lid in de matrix kan dan het in aanmerking komen voor een bonus (definite bonus, eligible for bonus, no bonus) 26

Tevens werd bepaald dat het nieuwe betalingssysteem voldoende flexibel diende te zijn om personen te kunnen aanwerven

met moeilijk te vinden vaardigheden, die een beloning vereisen die dicht tegen het maximum van de pay bands ligt. 27

Cabinet Office, SCS pay and performance management: guidelines and procedures for human resources departments,

Londen, Cabinet Office, 2002.

48


en de procentuele toename van het basisloon bepaald worden (high, medium, low). Het basisloon van een SCS lid die zich in de Lower Zone onder het middenpunt bevindt (zie figuren 5 en 6), zal procentueel sneller stijgen (+++ %) dan bijvoorbeeld het basisloon van een SCS lid die zich in de Premium of Upper premium zone bevindt (+ %).

Contribution

Top

Definite

Definite

Definite

Definite

Bonus

Bonus

Bonus

Bonus

Bonus

25%

Eligible

Middle

Base

High

High

High

+++%

++%

+%

for

Bonus

Eligible

for

Eligible

bonus

for

High % Eligible

for

Bonus

Bonus

Pay NB. A medium base pay award will be at least the

65-70%

equivalent Medium

Medium

++%

+% No Bonus

No Bonus

Medium %

Medium %

of

the

annual

revalorisation. A low base pay award will at most equal

No Bonus

No Bonus

the annual revalorisation.

Bottom 5-10%

Low %

Low %

Low %

Low %

Lower

Upper

Premium

Upper

Zone

Zone

Zone

Premium Zone

Position in Pay Range

Figuur 6. SCS Beloningsmatrix28

De toekenning van de bonus is afhankelijk van het behalen van een aantal sleuteldoelen en is vastgelegd in het performance agreement. Ze kan hierdoor enkel toegekend worden aan leden van de SCS die volgens hun prestatie ingedeeld zijn bij de beste presteerders (Top 25 % of tranche 1) en de middenmoot (Middle 65-70% of tranche 2). Indien het SCS lid zich bij de top 25 % bevindt, heeft hij/zij altijd recht op een bonus, dit in tegenstelling tot de middenmoot, waar de mogelijkheid tot uitkering beperkt wordt door de nood aan differentiatie van de hoogte van de bonus tussen tranche 1 en 2, en het hiervoor beschikbare budget. De matrix bepaalt tevens de grootte van de bonus die het SCS lid

28

Cabinet Office, Guidance notes on the SCS performance management and pay system, Cabinet Office, Londen, 2002.


49


kan ontvangen. De grootte van de bonus voor de SCS leden ondergebracht in tranche 1 en 2 dient volgens het SSRB respectievelijk 10 % en 5 % te bedragen29.

3.3.3.2. Het competentieraamwerk

Voor de hervorming

In 1993 werd, vóór de eigenlijke oprichting van de SCS, het eerste competentieraamwerk voor de topambtenaren in de Civil Service ontwikkeld30. Het raamwerk was bedoeld voor de drie hoogste niveaus van senior ambtenaren. Met de oprichting van de SCS in 1996 onderging dit raamwerk slechts kleine aanpassingen aan de graden 4 en 5, die ook in de SCS werden opgenomen.

De SCS competentieprofielen van het raamwerk van 1996 waren gebaseerd op 3 kerncompetenties, namelijk

“leiding

geven”

(direction);

“management

en

communicatie“

(management

and

communication); en “persoonlijkheid” (personal contribution). Elke basiscompetentie werd vertaald en geoperationaliseerd in drie criteria31:

o

Leiding geven: leiderschap; strategisch denken en plannen; behalen van resultaten;

o

Management en communicatie: personeelsmanagement; communicatie; management van financiële en andere middelen; Persoonlijkheid: persoonlijke effectiviteit; intellect, creativiteit en oordeelsvorming; expertise en

o

professionele competentie.

En na de hervorming

In 2001 werd ten gevolge van het Modernising Government Program het SCS competentieraamwerk vernieuwd. Dit nieuwe raamwerk fungeert als veranderingsinstrument dat een nieuwe cultuur van “continue verbetering” in de SCS moet teweegbrengen. Het raamwerk, ‘Leadership for results’ geheten, vormt tevens een sleutelelement in het prestatiemanagementsysteem voor de SCS. De prestatie wordt geëvalueerd en de beloning van alle leden van de SCS wordt bepaald op basis van de geleverde resultaten én de demonstratie van competenties en vaardigheden opgenomen in het performance agreement. De nieuwe SCS competenties worden dan ook volledig geïntegreerd in de 29

Tevens zijn er speciale bonussen beschikbaar voor departementen om uitzonderlijke hoge presteerders te belonen. Hiervoor

dienen ze wel toestemming van het Cabinet Office te vragen om het systeem consistent te houden. Het uitbetalen van deze bonussen kan bv. gebeuren n.a.v. het oplossen van een bepaald hardnekkig probleem. 30

Door management consultants.

31

Voor het nieuwe en het oude competentieraamwerk: zie bijlagen.

50


nieuwe belonings- en prestatiemanagementregelingen van de SCS. Het raamwerk wordt gebruikt om de training, de ontwikkeling, de selectie en de promotie van alle leden in de SCS te ondersteunen.

Het nieuwe competentieraamwerk verschilt op een aantal punten met het oude. Ten eerste bestaat het nieuwe raamwerk uit zes sleutelcompetenties, i.p.v. negen. Deze zijn: zin- en richtinggeving; een persoonlijke impact maken; het beste uit de mensen halen; samenwerking; een open perspectief behouden; en focus op outcomes. Het nieuwe raamwerk weerspiegelt duidelijk de thema’s en prioriteiten van de Modernising Government en Civil Service Reform agenda’, nl. improved leadership, effective delivery, greater creativity and innovation, promotion of diversity, working in partnerships en encouraging use of new technology (Farnham & Horton, 2001:51). De vormgeving van het nieuwe competentiekader werd vereenvoudigd evenals het taalgebruik. Voor elk van de competenties werden effectieve en ineffectieve gedragingen bepaald, die de evaluatiecriteria vormen om de prestatie van het SCS lid te bepalen. Tot slot is het competentiekader sterk gebaseerd op gedrag, eerder dan op vaardigheden en kennis.

3.4. PROCES VAN VERANDERING

3.4.1. Algemeen

De verschillende stappen in het veranderingsproces worden apart doorlopen voor de hervorming van het prestatiemanagement- en beloningssysteem enerzijds en voor het competentieraamwerk anderzijds. Vooraleer hierop verder op in te gaan, staan we eerst stil bij de gezamenlijke kenmerken van de drie hervormingen in de SCS.

Een eerste gezamenlijk element betreft de actoren die betrokken waren bij de planning van de hervormingen. Dit gebeurde in het kader van het Modernising Government agenda van de regering Blair. Om de Modernising Government agenda te doen slagen werd in 1999 een nieuw ambtelijk orgaan, nl. Civil Service Management Board (CMBS), in het leven geroepen32. De CMBS bestaat uit de Permanent Secretaries van de grootste departementen33. De Management Board, onder leiding van het hoofd van de Home Civil Service, werd collectief verantwoordelijk gesteld voor de operationalisering van de Modernising Government agenda. In dit kader stelde Richard Wilson, 32 33

Ook aangeduid met de term Management Board of Permanent Secretaries. Deze bestaat uit de hoofden van de volgende departementen: Cabinet Office; Landbouw, Visserij en Voeding; Onderwijs en

Tewerkstelling; de Schatkist; Volksgezondheid; Sociale Zekerheid; Financiën; Milieu, Transport en de Regio’s; Internationale


51


toenmalig Head of the Home Civil Service, samen met de Civil Service Management Board in 1999 het Civil Service Reform plan op34. Het bevatte, zoals reeds gesteld, de algemene doelstelling van de hervormingsagenda, zes te realiseren sleutelthema’s, de belangrijkste te verwezenlijken acties per sleutelthema en de hiervoor verantwoordelijke actoren, en een timing die aangaf wanneer deze acties dienden gerealiseerd te zijn.

De regering hoopte met deze werkwijze meer corporate support in de Civil Service voor de hervorming te creëren. Door de CSMB collectief verantwoordelijk te maken voor de realisatie van de Modernising Government Agenda werd eveneens de accountability van de topambtenaren verhoogd en hoopte men het leiderschap van de topambtenaren te bevorderen. De Management Board diende ook de departementale programma’s en doelen te evalueren, de realisatie ervan te monitoren, en de introductie van peer reviews en onafhankelijke audits te verzekeren.

De collectieve verantwoordelijkheid werd aangevuld met een individuele verantwoordelijkheid van de Permanent Secretary (en de departementale Management Board) t.a.v. het hoofd van de Home Civil Service, voor de realisatie van de zes sleutelthema’s in zijn of haar departement. Daarnaast werd voor elk onderdeel van de hervormingsagenda een voorvechter of champion aangeduid, die een voortrekkersrol opneemt inzake het specifieke hervormingsonderdeel35.

Twee andere bij de hervorming betrokken actoren zijn het Cabinet Office en het Centre for Management and Policy studies. Het Cabinet Office (CO) bevindt zich in het hart van de overheid samen met de Prime Minister’s Office en de Schatkist, en is gericht op het realiseren van de prioriteiten van de regering. Het CO rapporteert aan de Eerste Minister als hoofd van de regering en aan de Minister of the Civil Service, en bestaat ongeveer uit 1600 personen. Het Centre for Management and Policy studies 36, dat deel uitmaakt van het Cabinet Office, is verantwoordelijk voor de training en ontwikkeling van de ambtenarij. Tevens volgt het de laatste ontwikkelingen inzake openbaar bestuur en overheidsmanagement op. Beide actoren zijn tijdens de hervorming verantwoordelijk voor het ondersteuning van de CSMB en de departementen, evenals het informeren van de departementen over good practices, voor het ontwikkelen van centraal beleid en het Ontwikkeling; Cultuur, media en sport; Defensie; Douane; Handel en Industrie; Buitenlandse Zaken, Nationale Raad van Wales, Office of Northern Ireland, Lord Chancellor’s Department, Home Office, Public Prosecutions Service, Office of Scotland. 34

Deze persoon neemt tegelijkertijd ook de functie van Cabinet Secretary op. In 2002 nam Andrew Turnbull de plaats van

Richard Wilson in. 35

Tot de taak van een champion hoort bijvoorbeeld het houden van informatiesessies in de verschillende departementen.

36

Het CMPS omvat het Civil Service College (CSC), dat als Executive Agency tot 31 maart 2000 een quasi-autonoom

onderdeel van het Cabinet Office was en een framework agreement had met de minister. Het werd opgevat als een college voor managementtraining. Het richt zich vooral tot bepaalde doelgroepen, bv. de topambtenaren, waarvoor specifieke opleidingen werden ontwikkeld, bv. het Northcote programma. Eén van de voornaamste doelstellingen van de training voor topambtenaren was het versterken van de corporate identity en netwerking.

52


ondernemen van gezamenlijke actie (corporate action). Tot slot werden ook de vakbonden betrokken bij de opmaak van de drie SCS systemen.

In de Civil Service Reform agenda werden ook bepaald welke middelen noodzakelijk waren om deze hervormingsagenda te ondersteunen. Departementen dienden hun budgetten aan te passen aan de plannen van de hervormingsagenda. Daarnaast werd ook een Modernisation Fund opgezet, waarin een bedrag van 100 miljoen pond gestort werd en waarop organisaties binnen de Civil Service beroep kunnen doen.

3.4.2. Prestatiemanagement- en beloningssysteem


Zoals reeds gesteld werd een stappenplan vastgelegd in het Performance Management Report. De verschillende stappen waren de volgende:

o

September-November

2000:

Er

worden

duidelijke

ontwerpprincipes

i.v.m.

het

prestatiemanagementsysteem vastgelegd op het niveau van de Ministers, het Ministerie van Financiën (HMTreasury) en de Senior Salaries Review Board (SSRB)37. o

December 2000 - Februari 2001: In deze periode dient de consultatie van de SCS leden, de Personeelsmanagers, de SCS feeder grades38 en de HR managers (operationele) over de draft principes te gebeuren.

o

Februari-Maart 2001: De ontwikkeling van de definitieve voorstellen door het SCS Performance Management and Pay Reform Team (PMPT) in het Cabinet Office (cf. infra).

o

Maart 2001: De Project Board bevestigt de definitieve outputs, die worden voorgesteld aan de Civil Service Management Board. De uiteindelijke voorstellen worden goedgekeurd door de Ministers en de HMTreasury.

o

April 2001: Het nieuwe prestatiemanagement- en beloningssysteem gaat van start

o

April – juni 2001: De training en ondersteuning voor departementen en voor de SCS van het nieuwe prestatiemanagement en beloningssysteem gaan van start.

37

De Senior Salaries Review Body (SSRB) is verantwoordelijk voor het jaarlijks aanbevelen van een algemene procentuele

loonsverhoging voor de leden van de SCS, het controleren van het beloningssysteem en het verzekeren van de transparantie en rechtvaardigheid ervan. Tevens is het SSRB verantwoordelijk voor het verzekeren van een beloning van individuen consistent met het gelijke kansenbeleid van de regering. 38

Dit zijn de graden onder het niveau van de SCS.


53


April 2002: Vanaf april 2002 dienen de eerste uitbetalingen onder het nieuwe beloningssysteem te

o

worden uitgekeerd (Cabinet Office, 1999: 4-5).

De plannings- en voorbereidingsfase liep van september tot november 2000.

De Management Board operationaliseerde zoals reeds gesteld het Modernising Government Programme in een Civil Service Reform rapport. In dit rapport werd het Cabinet Office verantwoordelijk gesteld voor de hervorming voor het prestatiemanagement- en beloningssysteem van de SCS. Binnen het Cabinet Office werd de realisatie van de Civil Service Reform agenda aan het Civil Service Corporate Management Command (CSCMC) toegewezen. Het CSCMC bestaat uit ongeveer 200 personeelsleden en is onderverdeeld in twee directoraten, het Performance en Change Management Directorate en het Recruitment, Development en Senior Staffing Directorate39. Het CSCMC werd in 2003 omgedoopt tot de Corporate Development Group, maar de interne samenstelling bleef ongewijzigd. Het Performance Management and Pay Reform Team binnen het Performance en Change Management Directorate werd verantwoordelijk voor de hervorming van het prestatiemanagement- en beloningssysteem van de SCS. In deze fase werden duidelijke ontwerpprincipes i.v.m. het prestatiemanagementsysteem vastgelegd op het niveau van de Ministers, het Ministerie van Financiën en de Senior Salaries Review Board. Het eigenlijke ontwerp van het prestatiemanagementsysteem gebeurde door het PMPT in samenwerking met Towers Perrin consultants.

39

Het CSCMC voorziet ook in gemeenschappelijke diensten voor departementen en agentschappen zoals het opstellen van

statistieken voor de Civil Service, pensioenen voor de Civil Service, arbeidsvoorwaarden, beloning en contracten voor SCS leden, loopbaanplanning en jobevaluatietechnieken.

54


PLANNING

CONCEPTUALISATIE

ONTWERP

Cabinet Office Regering

CSMB

Corporate development PMPAG

Group PMPT

Project Board Consultancy

Modernising

Civil Service Reform &

SCS

pay

government

Performance

performance system

white paper

Management Report

and

Figuur 7. Het hervormingsproces van het SCS prestatiemanagement- en beloningssysteem

Er werd ook een SCS Performance Management and Pay Advisory Group (PMPAG) en een Project Board opgericht. De PMPAG fungeerde tijdens het project als forum voor de uitwisseling van informatie, advies en sturing tussen de departementen en het Cabinet Office. Tot dit forum behoorden leden van het CO en vertegenwoordigers van dertien departementen, die 75% van de SCS populatie vertegenwoordigden. De Project Board, onder leiding van het hoofd van het Cabinet Office, volgde het project op. In de Board waren zowel medewerkers uit het Cabinet Office opgenomen, nl. het hoofd van de CSCMC en het hoofd van de Performance Management and Pay Advisory Group, enkele departementale personeelsdirecteurs, en de Champions voor beloning en evaluatie. Via beide fora konden de departementen invloed uitoefenen op het Cabinet Office en aanpassingen verkrijgen op het originele ontwerp van het SCS prestatiemanagement- en beloningssysteem, zoals bv. de optionele vierde pay band. Dit verhoogde de departementale flexibiliteit van beide systemen.

Binnen het Department of Work and Pensions bijvoorbeeld was er gedurende een jaar intensief overleg via de PMPAG tussen het departement en het Cabinet Office over de ontwerpen van het belonings- en prestatiemanagementsysteem. Ook binnen het departement was er regelmatig overleg tussen de PS en het Executive team, bestaande uit de hoogste graden van de SCS binnen het departement. Op cruciale vergaderingen werd het Cabinet Office ook uitgenodigd.


55


Communicatiemiddelen tijdens de planningsfase waren de Modernising Government Agenda en het Civil Service Reform rapport, dat verspreid werd door het Cabinet Office, en waarin de algemene doelstellingen van het plan, de timing, en de verantwoordelijkheden werden toegelicht. Daarnaast werd elk sleutelthema van het Civil Service Reform rapport, waaronder de prestatiemanagementhervorming in de SCS (en de rest van de Civil Service), door de Management Board uitgewerkt in aparte rapporten o.a. het Performance Management Report, die meer gedetailleerde informatie bevatten over de inhoud, de doelstelling, de aanpak en de timing van de hervorming. Deze drie rapporten, nl. de Modernising Government Agenda, het Civil Service Reform rapport en het Performance Management rapport, zijn beschikbaar op de website Civil Service Reform van het Cabinet Office. Nieuwsbrieven aan de leden van de SCS, die ook verschenen op de SCS-website, kondigden de hervormingen aan. Een eerste nieuwsbrief verscheen reeds in juni 2000, dus voor de eigenlijke start van het veranderingsproces, en gaf uitleg over de aanpak van de hervorming, de redenen ervoor, de opties en de sleutelthema’s. Het bevatte ook Questions and Answers over de redenen van de hervorming van het oude SCS Pay and Performance Management systeem.

3.4.2.2. Startfase

Op het einde van 2000 keurden de Ministers en de Civil Service Management Board een ontwerp van nieuwe prestatiemanagement- en beloningssyssteem voorlopig goed. Dit ontwerp werd ter consultatie voorgelegd aan alle SCS leden van begin januari tot 9 maart 2001. Alle SCS leden kregen dit pakket persoonlijk toegestuurd. Het kon ook via de website van Civil Service Reform geraadpleegd worden. In dit ‘consultation pack’ werd expliciet vooropgesteld dat:

“The Cabinet Office is looking for and will listen to views on all aspects of the pay and performance management proposals. It is very important that you are aware of the changes being proposed and how they will affect you. We want you to have a proper opportunity to discuss the proposals and give us your views”.

Het bevatte een overzicht van de cruciale elementen en sleutelbegrippen van het belonings- en prestatiemanagementsysteem evenals een antwoord op Frequently asked Questions over beide systemen. In het consultation pack werd bij elk sleutelelement aan de SCS leden gevraagd of deze hiermee akkoord waren. Voorbeelden ervan zijn:

1. Do you agree that we should adopt a simplified approach to JESP? 2. Do you feel the proposed three band structure is the right approach? 3. Do you agree that we should have a system of shadow target rates?

56


Het Cabinet Office voorzag de departementen van presentatiemateriaal en er werden vergaderingen met

de

departementen

belegd.

Senior

ambtenaren

(meestal

departementshoofden

of

personeelsdirecteuren) presenteerden de voorstellen aan de SCS leden, en leidden de discussie over de implicaties van de nieuwe voorstellen. Zo werden 1200 SCS leden bereikt.

Zowel de vakbonden als de departementen zetten workshops op waar over de voorstellen gediscussieerd werd. Meer dan 20 workshops werden bijgewoond door PMPT zelf. Ook het Cabinet Office richtte een aantal workshops in, waarin bepaalde onderdelen van het voorstel, nl. prestatieevaluatie, shadow target rates en kleinere departementen, ter consultatie uiteengezet werden. Naast de SCS leden konden ook de vakbonden en de departementale Management Boards hun mening uiten over de voorstellen. Organisaties als de Council of Civil Service Unions en de Treasury Solicitors Department gaven bijvoorbeeld feedback aan de projectgroep. Ook de Equal Opportunities Commission werd geconsulteerd. De resultaten van de feedback oefening werden gepubliceerd in een nieuwsbrief.

Ongeveer 240 SCS leden gaven individuele feedback aan het Cabinet Office en dertig departementen koppelden hun feedback afkomstig van departementale vergaderingen en Management Boards terug naar het Cabinet Office.

De feedback, die voornamelijk betrekking had op het nieuwe beloningssysteem en minder op het prestatiemanagementsysteem, werd verwerkt en de nieuwe voorstellen voorgelegd aan de PMPAG en de Project Board. Er bleek dat er een brede consensus over “de geest” van het beloningssysteem bestond, maar enkele departementen en individuen hadden vragen bij de structuur en details van het nieuwe

systeem.

Er

was

voornamelijk ongerustheid

over

de

operationalisering

van

het

beloningssysteem. Als reactie op de feedback werd daarom meer flexibiliteit in het beloningssysteem ingebouwd40. Het ontwerp-prestatiemanagementsysteem werd in het algemeen ook goed onthaald. Er waren wel vragen over het goed formuleren van doelstellingen en de wijze waarop departementen een eerlijke en transparante evaluatie van de relatieve prestatie door SCS beloningscomités zouden kunnen verzekeren.

De feedback werd verwerkt in de voorstellen, en beide systemen werden aan de CSMB voorgelegd. Deze keurde op 25 april 2001, 24 dagen na de vooropgestelde datum, het nieuwe prestatiemanagement- en beloningssysteem goed. Ook de Eerste Minister en de HM Treasury gaven hun goedkeuring (Cabinet Office, 2001).

40

Zoals bijvoorbeeld het invoeren van een vierde optionele “pay band”, en een grotere flexibiliteit bij het managen en uitbetalen

van bonussen.


57


3.4.2.3. De implementatie

Ter ondersteuning van de implementatie van het nieuwe prestatiemanagement- en beloningssysteem werden door het PMPT meerdere informatieve documenten uitgebracht, die bestemd waren voor de departementen en de SCS leden.

Vlak na de invoering van het nieuwe belonings- en prestatiemanagementsysteem, namelijk in mei 2001, verspreidde het Pay and Performance Team het document “Senior Civil Service Pay and Performance Management: Guidance Notes”. Dit document gaf een overzicht van de doelen en de basiskenmerken van het nieuwe belonings- en prestatiemanagementsysteem voor de SCS.

Het Cabinet Office gaf nog enkele andere informatieve gidsen uit, maar die waren pas veel later verkrijgbaar.

In februari 2002 werd het document “Guidance for HR Departments” gepubliceerd. Dit document bevatte

richtlijnen

over

de

wijze

van

implementatie

van

het

nieuwe

belonings-

en

prestatiemanagementsysteem. De implementatierichtlijnen werden door de departementen en agentschappen grotendeels opgevolgd (cf. infra). Bij de totstandkoming van deze gids waren ook de vakbonden betrokken. Dit document werd geüpdate in april 2003. Het werd ingekort en is meer gericht op het realiseren van de “business objectives” van de regering.

In februari 2002 werd het document “SCS Pay and Performance Management Guidelines and Procedures”, verspreid. Dit document was specifiek bedoeld om bijkomende informatie en raad te geven aan departementen om de implementatie van beide nieuwe systemen te ondersteunen. Het is voornamelijk gericht op de HR teams die met de implementatie bezig zijn, en de leden van de SCS beloningscomités. Er werd rekening gehouden met de grote variëteit binnen de departementen en er werd afgestapt van een “one size fits all’ aanpak. Vele elementen binnen beide systemen kunnen door de departementen flexibel worden ingevuld. Het document mikt op het aangeven van “best practice” richtlijnen en aanbevelingen over de wijze van invulling van de flexibele elementen. De vormgeving van het document is hieraan aangepast. Aan het begin van elk onderdeel wordt een overzicht gegeven van al de te nemen beslissingen die met dit onderdeel samenhangen, en de verplicht te realiseren

items

worden

duidelijk

onderscheiden

van

de

andere.

Gezien

het

SCS

prestatiemanagementsysteem verbonden is met de strategie van het departement wordt aangeraden de gids samen te lezen met het PSA of het business plan van het departement.

Ook binnen de departementen werden informatie-initiatieven genomen. Het Department of Work and Pensions bijvoorbeeld hield binnen het departement road-shows voor groepjes van 10 tot 15 SCS leden met diverse achtergrond. Het bracht in 2002 en 2003 een informatief document uit voor de SCS leden van het departement, meer bepaald over de departementale beloningsstrategie. Het document

58


beschrijft alle onderdelen van beloning en prestatie die relevant zijn voor de bepaling van het loon van alle SCS leden. Daarnaast beschrijft ze ook de wijze waarop prestatie vertaald wordt in beloning.

In april 2003 tenslotte werd het document “Guidance to the SCS Reward System” uitgebracht. Dit behandelt nog eens specifiek de elementen van het nieuwe beloningssysteem, en geeft meer uitleg bij de beloningsprocessen. Dit heeft grotendeels dezelfde inhoud als de richtlijnen inzake beloning vervat in het document “Senior Civil Service Pay and Performance Management: Guidance Notes”.

Vanuit de departementen bestaat wel kritiek m.b.t. het tijdstip van verschijnen van deze publicaties. Het Department of Work and Pensions bijvoorbeeld had kritiek op het te laattijdig verschijnen van de eerste publicatie van het document “Senior Civil Service Pay and Performance Management: Guidance Notes”.

3.4.2.4. De consolidatie

De feedback over de respons op het consultation pack inzake het nieuwe belonings- en prestatiemanagementsysteem werd opgenomen in de SCS nieuwsbrief van mei 2001. In de nieuwsbrief werden ook de hieruit resulterende veranderingen aan de beide systemen toegelicht, en de initiatieven die in de nabije toekomst ter consolidatie ervan gingen ondernomen worden.

Het Cabinet Office en het Civil Service College ontwikkelden een trainingsprogramma voor de leden van de SCS om de implementatie van de nieuwe prestatiemanagement- en beloningsystemen te ondersteunen. Tijdens de ontwikkeling van het trainingsprogramma overlegden beide actoren met de departementale verantwoordelijken voor het geven van trainingen. Aan de hand van de ontvangen feedback

tijdens

de

overlegsessies

werd

het

trainingspakket

verfijnd.

Er

werden

twee

trainingspakketten opgesteld, het Information and Support pack voor alle leden van de SCS en het Departmental Representatives Pack, voor de departementale trainingsvertegenwoordigers. Bij de uitwerking van dit laatste pakket werd rekening gehouden met het feit dat departementen vrij de structuur van de trainingsprogramma’s aan kunnen passen aan hun lokale noden. De training werd ontworpen rond drie kerneenheden volgens het tijdstip van de training, nl. het onderhandelen van het performance agreement aan het begin van het jaar, de halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie en het evalueren van de prestaties aan het einde van het jaar. De drie kerneenheden maken deel uit van zeven modules. De overige vier modules zijn: inleiding en doelstellingen; context; overzicht van het nieuwe systeem, documentatie. Bijkomende uitleg over het trainingsmateriaal kon verkregen worden bij het Performance en Pay Reform Team.


59


3.4.3. Het SCS competentieraamwerk


In december 1999 startte het SCS Performance Management and Pay Reform team van de Performance and Reward Division van het Cabinet Office met de herziening van het competentieraamwerk van de SCS. Binnen dit team waren twee teamleden, naast hun taken ivm de vernieuwing van het prestatiemanagement- en beloningssysteem, verantwoordelijk voor de hervorming van

het competentieraamwerk.

Dit team

werd

voor

de

uitwerking

van

het

competentieraamwerk vanaf februari 2000 bijgestaan door een consultancybureau, Development Partnership. Deze kleine organisatie, die bestaat uit een groep van ex civil servants, is gespecialiseerd

in

de

publieke

sector

en

in

het

bijzonder

in

de

ontwikkeling

van

competentieraamwerken voor departementen en agentschappen. Ze hadden de volgende onderzoeksopdracht:

to develop a new SCS competency framework; pilot the framework; benchmark it against good practice; provide guidance on the use of the framework; assess the training implications of the new framework; and assist in ensuring that it was integrated into the SCS performance management process (Development Partnership 2000:1).

Development Partnership kreeg hiervoor 12 maanden de tijd. Op februari 2001 werd het definitieve SCS competentieraamwerk gepubliceerd, en departementen en agentschappen hadden tot 1 april om het in de eigen organisatie te introduceren. De introductie van dit raamwerk moest namelijk samenvallen met de invoering van het nieuwe SCS belonings- en prestatiesysteem (Horton & Farnham, 2001: 51).

In de eerste fase werd gedurende vijf weken een waaier van participatieve methoden gebruikt bij de opmaak van het nieuwe ontwerp-competentieraamwerk om de betrokkenheid van de SCS leden te verzekeren. De gehanteerde methoden waren de volgende:

o

Het afnemen van korte interviews met topmanagers van de SCS en sleutelactoren. Hierdoor wilde men hun visie op het Modernising Government programma, op de leiderschapsrol van de SCS en meer bepaald op de noodzakelijke gedragingen en competenties voor de toekomst achterhalen. De geïnterviewden waren de hoofden van de grootste departementen, vertegenwoordigers van twee grote vakbonden in de Civil Service, leden van het Cabinet Office en het hoofd van de Civil Service.

60


o

Het houden van (vier) workshops van elk 12 personen voor het niveau onder de SCS: dit had tot doel het achterhalen van de verwachtingen van deze groep over de leden van de SCS. De participanten aan de workshop waren afkomstig uit 8 departementen en agentschappen. Er werden ook groepsessies met HR experten gehouden.

o

Het diepgaand interviewen van representatieve leden van de SCS (ongeveer 30 personen) ter evaluatie van hun loopbaanpad en ter identificatie van hun sleutelvaardigheden en hun visie op rolmodelcompetenties en –gedrag.

o

Discussies over de ervaring in de praktijk met de noodzakelijke competenties van de SCS met een groep van topmanagers van zes externe organisaties.

Er werd tevens onderzoek verricht naar:

o

de resultaten analyse van de 360° feedback van de leden van de SCS, in overleg met het Civil Service College,

o

de competentieraamwerken voor senior ambtenaren uit landen als Nederland, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland en van een brede selectie van organisaties uit de brede publieke en de private sector in het Verenigd Koninkrijk en overzee;

o

de ervaring van associates en externe organisaties met competenties en hun percepties over de SCS.

Op basis van de verzamelde feedback besloot het Development Partnership (2000:3) het bestaande competentiekader bij te sturen i.p.v. radicaal te veranderen. “We would advocate some change in the competencies, criteria and language to signal change is needed, whilst retaining a degree of continuity with the original framework”. Eind maart 2000 was het eerste ontwerp-competentieraamwerk klaar. Dit werd aangepast aan de commentaren van een Project Advisory Group bestaande uit personen uit de departementen en uit het Cabinet Office. Het aangepast ontwerp werd vervolgens aan de Management

Board

of

Permanent

Secretaries

voorgelegd,

die

het

bijgewerkte

ontwerp-

competentiekader aanvaardde. Tegelijkertijd stelde de Management Board dat de tweede fase zich op de volgende vragen moest concentreren. (Horton en Farnham, 2002:43):

o

M.b.t. de inhoud: dient er meer aandacht te gaan naar competenties als analyse en beoordeling, creativiteit en management van middelen?

o

Dienen ter verduidelijking van de competenties ook ineffectieve gedragingen in het competentiekader opgenomen te worden?

o

Moet het competentiekader meer de diversiteit binnen de Civil Service promoten?

o

Legt het ontwerp voldoende nadruk op vaardigheden en kennis?

o

Hoe kan het nieuwe competentiekader beter de visies en waarde van de Management Board weergeven?


61


Development Partnership had reeds van in het begin gedetailleerde richtlijnen opgesteld om de implementatie van het nieuwe competentieraamwerk te begeleiden. Deze aanbevelingen hadden betrekking op het versturen van een nieuwsbrief naar alle SCS leden evenals naar de niveaus onder de SCS, de opzet van een website en de creatie van een nieuw “corporate image”. Tot slot diende een benchmarking survey, op basis van 360° feedback, de sterkten en zwakten van de SCS te evalueren m.b.t. de nieuwe competenties (Horton & Farnham, 2001: 51).

De SCS website vormde een veel gebruikt communicatieplatform van het PMPT. Via de website konden de leden van de SCS het hele project rond de vernieuwing van het competentieraamwerk volgen. Zowel de doelstellingen van de vernieuwing als de aanpak en de resultaten van de verschillende fasen van het proces werden on-line meegedeeld. Het verloop van het project rond de vernieuwing van het competentieraamwerk werd, zij het minder uitgebreid, ook opgevolgd in de SCS nieuwsbrieven.

3.4.3.2. Startfase

De tweede fase van de vernieuwing van het competentieraamwerk liep van juni tot september 2000. De uitvoering ervan gebeurde door dezelfde twee actoren als de eerste fase, namelijk het SCS Performance en Pay project team en Development Partnership.

In de tweede fase werd het ontwerp-competentiekader getest in drie consultatieronden. Eerst werd in een aantal pilootprojecten binnen een aantal personeelsprocessen zoals beoordeling, coaching, training en 360° -evaluatie getest of het raamwerk werkte in de praktijk. Dit gebeurde in een 14-tal representatieve departementen en agentschappen. Vervolgens werden 11 validatieworkshops opgezet. Drie workshops waren gericht op ambtenaren van niveaus onder de SCS. Er werden ook specifieke workshops opgezet voor de vrouwelijke leden van de SCS, leden van etnische minderheden en mindervaliden41. Meer dan 1000 ambtenaren van verschillende departementen en agentschappen namen deel aan deze activiteiten. Beide initiatieven testen de reacties op het raamwerk, ontlokten voorstellen en creëerden een draagvlak voor de doorgevoerde veranderingen aan het raamwerk. De derde fase bestond uit de individuele consultatie van alle leden van de SCS. Alle SCS leden konden door middel van een self-assessment questionnaire on-line hun commentaar geven op het nieuwe competentiekader. De respondenten dienden het belang van elke competentie in te schatten voor hun huidige job en de mate waarin ze op dit moment de gedragscriteria konden demonstreren. De respondent diende ook zijn/haar sterkste competenties te benoemen, welke 41

Vijf van deze workshops waren gericht op SCS leden uit departementen en agentschappen van Londen, Cardiff, Leeds en

Edinburgh.

62


competenties/gedragingen meer ontwikkeling vroegen, en hoe zijn/haar sterkten-zwakten analyse hiermee overeenstemde en welke ontwikkeling men dacht nodig te hebben. Ongeveer 500 leden van de SCS vulden de on-line vragenlijst in. De vragenlijst had niet enkel tot doel de participatie van de SCS leden aan het beleidsformuleringsproces mogelijk te maken, maar droeg ook bij tot het inschatten van de trainings- en ontwikkelingsimplicaties van het nieuwe raamwerk. De resultaten van de consultatie werden op de SCS website geplaatst.

De individuele consultatie gebeurde niet enkel on-line, maar ook via het systeem van de nieuwsbrieven. De eerste nieuwsbrief verscheen laat in het ontwikkelingsproces van het competentieraamwerk, nl. in juni 2000. In deze nieuwsbrief werd de survey aangekondigd die men in wilde afnemen bij de SCS leden over het nieuwe ontwerp-competentieraamwerk. De tweede nieuwsbrief verscheen in juli 2000 en gaf meer uitleg over de ontwikkeling van het competentieraamwerk, de redenen voor het aanpassen van het raamwerk, en de hierbij betrokken actoren. Deze nieuwsbrief bevatte het ontwerp-competentieraamwerk en achtergrondinformatie erover, én de hierboven reeds vermelde self-assessment questionnaire voor de SCS leden42.

Het Development Partnership concludeerde uit de consultatierondes dat de SCS leden positief stonden t.a.v. het nieuwe raamwerk, maar dat enkele verfijningen nog noodzakelijk waren. Deze hadden betrekking op de vormgeving van het raamwerk, de competentiebenamingen, en de beschrijving van de effectieve en ineffectieve gedragingen waarin de verwijzing naar diversiteit versterkt werd. Het bleek namelijk dat de etnische minderheden onvoldoende bezig waren met de ontwikkeling van het nieuwe kader en dat deze dachten dat diversiteit er slechts een secundaire plaats innam.

3.4.3.3. Implementatie

In de derde fase werd een definitief competentieraamwerk opgesteld. De Project Advisory Group keurde het op 15 november 2000 eerst goed, de Management Board een week later. Tussen december 2000 en april 2001 bereidden de departementen en agentschappen zich voor op de implementatie van het nieuwe raamwerk.

De begeleiding en toelichting van het nieuwe competentieraamwerk aan de SCS leden diende deel uit te maken van de training inzake het nieuwe SCS prestatiemanagement- en beloningssysteem.

42

Deze vragenlijst diende ten laatste tegen 10 augustus 2001 opgestuurd te worden naar het Cabinet Office.


63


3.4.3.4. Consolidatie

SCS leden kregen training op een ‘just-in-time basis’, lijnmanagers en de hoogste senior managers kregen hierbij prioriteit.

Het Cabinet Office en het Civil Service College voorzag trainingsmateriaal om de SCS leden vertrouwd te maken met de vaardigheden die noodzakelijk waren om de systemen succesvol te implementeren. Ook dit opleidingspakket werd verfijnd in overleg van het project team van trainers uit de verschillende departementen.

3.5. VERANDERING, PARTICIPATIE, COÖRDINATIE & PSYCHOLOGISCH CONTRACT 3.5.1. Coördinatie

De coördinatie van de hervormingen inzake het prestatiemanagement- en beloningssysteem van de SCS enerzijds en het beloningssysteem anderzijds gebeurde door de leden van één team, nl. het Performance Management and Pay Reform Team binnen hervormingsteam (het CSCMC) van het Cabinet Office. Zoals reeds gesteld bestond dit team uit vijf leden, waarvan twee zich voornamelijk bezig hielden met het competentieraamwerk, en de overige drie met het prestatiemanagement- en beloningssysteem van de SCS. Elk team werd voor de realisatie van de doelstellingen bijgestaan door een groep consultants. Op deze manier kon de coördinatie en het afstemmen van de hervormingen aan de drie systemen verzekerd worden, evenals de timing en de bewaking van de vooruitgang van de hervormingen. Er werd gewerkt met een stuk centrale sturing (door het PMPT en externe consultants), maar tegelijkertijd was er ook ruimte voor overleg met verschillende betrokkenen, zoals bijvoorbeeld de departementen, de leden van de SCS, enz.. Hierdoor werd de coördinatiestrategie duidelijk afgesteld op de behoefte aan een “andere” aanpak van het veranderingsproject dat niet enkel de formele introductie van een prestatiemanagement- en beloningssysteem, maar tevens een cultuurverandering in de SCS beoogt.

3.5.2. Verandering en Participatie

Aard van de verandering en veranderingsstrategie

Het Modernising Government programme beoogt het teweegbrengen van een cultuur van “continuous improvement” in de Civil Service. De veranderingen in de prestatiemanagementsysteem, beloningsysteem en competentiekader moesten bijdragen om deze cultuurverandering ook in de SCS

64


te realiseren. Om deze reden kunnen de veranderingsprocessen inzake prestatiemanagement, beloning en competenties bestempeld worden als veranderingen van de derde orde43.

De gehanteerde veranderingsstrategie in de SCS die hierboven werd beschreven, vertoont veel kenmerken van de ontwikkelbenadering. Bij het hervormen van de verschillende systemen van de SCS wordt het menselijk vermogen tot leren, veranderen, en aanpassen centraal gesteld. De veranderingsprocessen worden gestuurd in overleg met de betrokken partijen, zowel personeel als vakbonden, door het op touw zetten van allerlei participatievormen waarin het geven van feedback mogelijk wordt gemaakt, zoals workshops, consultatieronden, pilootprojecten enz.

De rol van de CSMB is het opbouwen van een veranderingsgerichte cultuur en het op gang brengen van het veranderingsproces bij de SCS leden. De leden van de CSMB die de hervormingen uittekenden, zijn de uitvoerders ervan in hun eigen departement.

Dimensies van de participatie

Bij de bespreking van het theoretisch kader i.v.m. participatie werd gewezen op 7 dimensies van participatie, nl. de mate van formalisering, de wijze van vertegenwoordiging, de graad van invloed op een beslissing, de inhoud van de beslissing, de duur van de participatie, de graad van intensiteit van de participatie en tot slot het tijdstip van participatie. Aan de hand van deze 7 dimensies ontleden we het participatief gehalte van de hervorming van het prestatiemanagementsysteem, beloningssysteem en competentieraamwerk van de SCS in het Verenigd Koninkrijk.

De verschillende participatievormen die men hanteert tijdens het hervormingsproces zijn niet vastgelegd in een expliciet systeem van regels. De neiging tot meer participatie in de Civil Service is het gevolg van een nieuwe vorm van communicatie en samenwerking d.m.v. het afsluiten van partnership agreements tussen de Civil Service enerzijds en de vakbonden anderzijds. Desondanks gaat het nog steeds om vormen van informele participatie die uitgaan van de specifieke hervormingsteams in het Cabinet Office en/of consultants.

In de tweede dimensie, de mate van (in)directheid van de participatie, is er sprake van zowel directe consultatie van de leden van de SCS, bijvoorbeeld in workshops, als indirecte consultatie van de SCS leden tijdens het hervormingsproces, namelijk via de vakbonden. Het gaat hier dus om een mix van beide participatievormen. Bij directe participatievorm kunnen we nog een onderscheid maken tussen consultatieve participatie en gedelegeerde participatie. In het eerste geval moedigt het management 43

Deze veranderingen hebben niet enkel betrekking op het invoeren van nieuwe technieken, maar beogen tevens een

verandering in de bestaande organisatorische cultuur of waarden en ideeën.


65


werknemers aan tot het uiten van hun mening inzake werkgerelateerde onderwerpen, maar behoudt het management het beslissingsrecht. In het tweede geval krijgen de werknemers een toenemende verantwoordelijkheid in het uitvoeren van hun job. In deze case was er sprake van consultatieve participatie.

Met betrekking tot de derde dimensie van participatie, het kunnen uitoefenen van invloed, kunnen we stellen dat de invloed die de leden van de SCS uitoefenden op het hervormingsproces kan gecategoriseerd kan worden als type d. Dit betekent dat de SCS leden geïnformeerd en geconsulteerd werden, én dat er rekening werd gehouden met de feedback die ze gaven. De participatie gaat evenwel niet zover dat de SCS leden hun veto kunnen uitspreken over een genomen beslissing of de beslissing zelf kunnen nemen.

De participatie van de SCS leden had, wat de inhoud betreft, betrekking op werkinhoud en personeelsaangelegenheden, gezien de SCS leden hun mening konden geven over de inhoudelijke basiselementen waaruit het nieuwe prestatiemanagementsysteem, beloningssysteem of het competentieraamwerk zou bestaan.

De duur van de participatie, of het al dan niet permanent karakter ervan, is voor de hervorming van de SCS systemen beperkt. De participatie heeft een korte termijnkarakter, want loopt gelijk met de voorziene duur voor het ontwerpen van de verschillende systemen, namelijk 1,5 jaar.

Tot slot gaat het om een vorm van vrijwillige participatie, gezien er geen wet of decreet was dat de participatie van de leden van de SCS aan de hervormingen verplichtte.

De invloed die werknemers kunnen hebben op veranderingen wordt voor een groot deel bepaald door het moment waarop ze betrokken worden. Naargelang de betrokken actor, namelijk Management Board of individueel SCS lid, lag de mogelijkheid tot invloed anders. De Civil Service Management Board, en dus de departementshoofden van de verschillende departementen en agentschappen, werd vroeger geconsulteerd dan het individueel SCS lid, namelijk nog in de voorbereidingsfase van de hervorming. De consultatie van het individuele SCS lid vond pas plaats bij de eigenlijke uitwerking van de verschillende hervormingen. Ook inzake de hervormingen in de SCS kan men dus spreken van een participatieparadox, gezien de mogelijkheden van participatie toenamen in de latere fasen van besluitvorming, waar reeds de basislijnen vast lagen.

66


Andere actoren: de vakbonden

De vele hervormingen die de publieke sector van het Verenigd Koninkrijk de laatste jaren onderging beïnvloeden tevens de omgangswijze met het personeel van de Civil Service tijdens de hervormingen. Door de opkomst van het NPM, de nieuwe wijze van personeelsmanagement en de veranderende rol van de staat kwam het collectief onderhandelen van arbeidsvoorwaarden via de vakbonden, het zogenaamde Whitleyism, onder druk te staan. De opeenvolgende conservatieve regeringen beschouwden het Withleyism als een hinderpaal voor het ‘right to manage’ en de ‘free labour markets’. De macht en de grootte van de vakbonden in de publieke sector werden gereduceerd door privatisering, het toenemende gebruik van arbeidscontracten, legislatieve hervormingen en het decentraliseren van de verantwoordelijkheid voor personeelsmanagement aan departementen en lijnmanagers. De arbeidsverhoudingen werden steeds meer geïndividualiseerd door het gebruik van contracten en prestatiegerelateerde beloning, meer gefragmenteerd door de oprichting van talrijke agentschappen, en minder collectief, gezien vakbondslidmaatschap daalde en de rol van de vakbonden minder prominent werd in het besluitvormingsproces. Door de impact van het NPM en HRM kwam er m.a.w. een verschuiving van een collectieve vorm van arbeidsverhoudingen naar een tweeledig systeem bestaande uit collectieve en individuele elementen (Horton & Farnham, 2002 : 9).

Sinds de verkiezingsoverwinning van Labour in 1997 zijn er pogingen om het Withleyism te hervormen door middel van “partnership agreements” die afgesloten worden tussen vakbonden en werkgevers. Partnership agreements hebben tot doel de meer traditionele conflictueuze onderhandelingen te vervangen door meer coöperatieve, probleemoplossende en integratieve regelingen (Horton, Farnham, White, 2002:6-7). Deze akkoorden werden ook afgesloten in het kader van het hervormingsprogramma “Civil Service Reform”. In maart 2000 werd een partnership agreement ondertekend door het Cabinet Office en de vakbonden binnen de Civil Service, meer bepaald de Council of Civil Service Unions (CCSU), the Public and Commercial Services Union (PCS), the Institution of Professionals, Managers and Specialists (IPMS) en the Association of First Division Civil Servants

(FDA).

Voornamelijk

inzake

de

hervorming

van

het

SCS

belonings-

en

prestatiemanagementsysteem, en in mindere mate voor de vernieuwing van het competentiekader, werd overleg met deze vier vakbonden gerealiseerd. Eén van de doelstellingen van dit partnership agreement was “to positively manage the process of change”.

Desondanks bestaat er nog kritiek van de vakbonden op het nieuwe SCS beloningsbeleid. De First Division Association (FDA) behartigt de belangen van de senior ambtenaren. De FDA was ook betrokken bij de voorziening van informatie i.v.m. beloning van senior ambtenaren aan de Senior Salaries Review Body (SSRB), en bij de onderhandelingen over verbeteringen die dienen aangebracht te worden aan het nieuwe SCS beloningssysteem. De FDA had recent nog kritiek op het


67


nieuwe beloningsbeleid, meer bepaald op de hoogte van de beloning: “Pay awards announced for Senior Civil Servants are inadequate and show the government lacks a coherent approach to public sector pay” (FDA, 2003:1 op http://www.fda.org.uk)). Ook de CCSU, die de publieke vakbonden overkoepelt, had kritiek op de te lage lonen in het nieuwe beloningsbeleid. De CCSU wees er op dat onvoldoende fondsen ook in het verleden aan de bron lagen van de vele problemen die het vorige beloningssysteem kende. Tegelijkertijd erkent ze dat in het algemeen het nieuwe systeem een verbetering betekent t.o.v. de huidige regelingen, en dat vele SCS leden de positieve gevolgen van dit nieuwe systeem zullen voelen (Review Body on Senior Salaries, 2002: 10-11).

3.5.3. Psychologisch contract

Zoals reeds gesteld kunnen veranderingen in de organisatie gezien worden als een element dat het evenwicht tussen verplichtingen van de organisatie enerzijds en individuele verplichtingen van de werknemer anderzijds verstoort. Bij het doorvoeren van veranderingen in een organisatie kan een vernieuwd psychologisch contract verhinderen dat het draagvlak bij de werknemer voor de verandering daalt. Deze nieuwe afspraak kan ontstaan door de nieuwe eisen die de organisatie bij een verandering stelt aan de werknemers in lijn te brengen met het HRM dat t.a.v. de werknemers gevoerd wordt (Andersen & Schalk, 1998).

Van de drie hier besproken hervormingen hadden de veranderingen aan het bestaande belonings - & prestatiemanagementsysteem de grootste gevolgen voor de SCS leden. Het invoeren van beide systemen betekende namelijk dat zowel de vooruitgang van het basissalaris als het ontvangen van een bonus prestatiegerelateerd werd. Onvoldoende prestatie zou vanaf de hervorming veel grotere gevolgen hebben voor de vooruitgang van het loon van het SCS lid dan vroeger. De gevolgen van het nieuwe prestatiemanagementsysteem op de verdere carrière bleef onduidelijk.

Vanuit het Cabinet Office werd gezorgd voor een aanpassing van het psychologisch contract met het SCS lid aan de veranderende omstandigheden. Ten eerste werd de mogelijkheid tot ontwikkeling van competenties, noodzakelijk voor het realiseren van het prestatie-akkoord, opgenomen in het performance agreement. Managers ondergingen in 2000 ook allemaal een 360° evaluatie, waardoor men feedback ontving over hun leiderscompetenties. Dit werd gekoppeld aan een Personal Development Plan, waarin de ontwikkelingsnoden van het SCS lid geïdentificeerd werden evenals de wijze van aanpak ervan. Trainingen voor senior ambtenaren zijn beschikbaar en worden ontwikkeld door het CMPS. Een voorbeeld hiervan is Delivery Skills, een training waarin oude vaardigheden opgefrist en nieuwe competenties aangeleerd worden. Het opleidingsprogramma van de CMPS werd geëvalueerd zodat het trainingen zou kunnen aanbieden die de loopbaanontwikkeling van de SCS leden zou ondersteunen.

68


Tot voor kort was er geen duidelijk beleid i.v.m de loopbaanontwikkeling van de leden van de SCS. De invoering van het prestatie-akkoord bracht hier verandering in, gezien dit aandacht geeft aan de systematische loopbaanplanning van het SCS lid. De evaluatie van het SCS lid dient waar mogelijk een discussie over zijn of haar potentieel te bevatten, over mogelijke verplaatsingen naar andere jobs op hetzelfde niveau en over de geschiktheid van het SCS lid voor de promotie naar een hoger niveau. De Development Route map, die gebaseerd is op het SCS competentieraamwerk, werd ook aangepast aan de nieuwe realiteit voor de SCS. Deze route map biedt ondersteuning aan over alle aspecten van de ontwikkeling van SCS leden.

Dit beleid werd geflankeerd door de vele communicatie-initiatieven (bv. nieuwsbrieven, website) die werden opgestart door het team PMPT om de leden van de SCS stapsgewijs op de hoogte te houden van

de

veranderingen

in

het

prestatiemanagement-

en

beloningssysteem

en

het

competentieraamwerk. De vele participatie-initiatieven die vanuit hetzelfde team opgezet werden gaven de SCS leden inspraak en hadden de creatie van een draagvlak tot doel.

Ook de departementen en agentschappen konden verdere initiatieven nemen. Zo nam het Department of Work and Pensions het initiatief om de verwachtingen van de SCS leden, meer bepaald SCS leden die in het nieuwe systeem qua loon niet meer zo ver zouden kunnen evolueren als in het oude, bij te stellen. De “average performers” werden geïdentificeerd en ze werden geïnformeerd over de gevolgen van het nieuwe systeem voor hun loon.

3.6. DE NIEUWE SCS SYSTEMEN GEËVALUEERD

Om het succes van de invoering van het nieuwe prestatiemanagementsysteem, het beloningssysteem en het competentieraamwerk van de SCS te evalueren, wordt de algemene aanpak (actoren, aard van de opdracht, bevoegdheden, timing) van de hervorming van de drie systemen kort overlopen, en de evaluatie van de hervorming door het Cabinet Office onder de loep genomen. Dit leidt tot een evaluatie zowel van de nieuwe systemen zelf, als van de aanpak van de hervorming n.a.v. hun introductie.


69


3.6.1. Algemeen

Op basis van de problematiek rond de SCS tekende de Management Board, het collectieve ambtelijke toporgaan van de Civil Service, de doelstellingen, de betrokken actoren en de timing van de hervormingsprojecten rond prestatiemanagement, beloning en competenties voor de SCS uit. De hervormingen waren gekaderd in het overkoepelende Civil Service Reform hervormingsprogramma. Dit gebeurde op impuls van de regering Blair, die een verdere hervorming en een cultuurverandering in de Civil Service voor ogen had. De realisatie van de verschillende hervormingsonderdelen van het Modernising

Government

Programme

werd

in

handen

gegeven

van

een

specifieke

hervormingsafdeling binnen het Cabinet Office, de Civil Service Corporate Management Command, later omgedoopt tot de Corporate Development Group. Door de bevoegdheid van de hervorming van het competentieraamwerk enerzijds, en het prestatiemanagement- en beloningssysteem anderzijds in de handen van één en dezelfde actor te leggen, nl. het Performance Management and Pay Reform Team, werd de coördinatie van beide hervormingen verzekerd. Ook de wijze van ondersteuning van de implementatie van de hervormingen, nl. door middel van trainingsinitiatieven, werd bepaald op het niveau van de Management Board. Het PMPT team werkte dit verder uit en legde een actieplan vast, waarin acties, verantwoordelijkheden, de betrokken actoren en timing gedetailleerd uitgewerkt werden.

3.6.2. Het nieuwe SCS prestatiemanagement- en beloningssysteem

De hervorming van het prestatiemanagement- en beloningssysteem van de SCS lag in handen van het Performance Management and Pay Reform Team en een externe consultant. Beide baseerden zich op de reeds uitgetekende krijtlijnen van de Management Board. Men koos voor een harder prestatiemanagementsysteem, waar de prestaties formeel vastgelegd werden in performance agreements, en een sterk prestatiegerelateerd beloningssysteem. Meerdere ambtelijk adviesorganen volgden de ontwikkeling van beide nieuwe systemen op. Hierdoor werd de relatie met de departementen tijdens de ontwikkeling van beide systemen verzekerd. Ook de vakbonden werden op de hoogte gehouden. De beide hervormingen worden gekenmerkt door participatie en transparantie en een gecombineerde top-down en bottom-up aanpak. De resultaten van de participatie evenals de hieruit voortvloeiende aanpassingen aan de systemen werden teruggekoppeld naar de doelgroep. Communicatie- en trainingsinitiatieven dienden de draagvlakvorming en het verwerven van de noodzakelijke capaciteiten om de hervorming te ondersteunen. De vooropgestelde timing inzake de invoering van het prestatiemanagement- en het beloningssysteem werd bijna gehaald. De consultatiefase liep lichte vertraging op, evenals de invoering van beide systemen die gebeurde op 25 april. De vooropgestelde datum, 1 april 2001, werd hierdoor licht overschreden.

70


In 2002 werd, zoals reeds gesteld, door het Cabinet Office en een externe consultant een evaluatie doorgevoerd van het nieuwe SCS beloning- en prestatiemanagementsysteem. De resultaten ervan verschenen ook in een nieuwsbrief naar de SCS leden.

De evaluatie van de hervorming bestaat uit een kwantitatieve analyse van statistische data over de beloning in 2002 en van de departementale evaluatierapporten over de implementatie van beide systemen. Deze informatie werd aangevuld door data van een externe consultant groep, die gebaseerd zijn op diepte-interviews met sleutel-stakeholders, interviews met een kleine focusgroep, en een elektronische survey. Onder de sleutel-stakeholders uit acht departementen bevonden zich Permanent Secretaries, HR Directeuren en leden van de Management Board. De elektronische survey werd in een periode van twee weken door 520 SCS leden ingevuld. Het aantal ingevulde vragenlijsten was niet proportioneel met het aantal SCS leden in elk departement, maar de meeste ministeries en agentschappen waren vertegenwoordigd. De antwoorden waren volgens het Cabinet Office ook representatief inzake leeftijd, sekse, pay band en performance distribution.

Uit de evaluatie kwamen nog enkele te verbeteren elementen naar voren. Uit de survey bleek ten eerste dat:

o

80 % van de SCS leden akkoord was met het feit dat persoonlijke en departementale doelstellingen verbonden werden;

o

meer dan 50 % van de SCS leden begrepen hoe hun prestatie werd geëvalueerd en;

o

meer dan 60 % van de SCS leden hun laatste prestatie-evaluatie motiverend vond.

Uit de survey bleek ook dat slechts ongeveer 25 % van de SCS leden meenden dat het SCS beloningspakket marktconform was. Dit wordt als een verbetering beschouwd, gezien een vorige evaluatie in 1995 een nog lager percentage vertoonde. Slechts 39 % van de bevraagden vond dat beide systemen goed ontworpen waren en slechts 28 % vond dat ze goed gemanaged werden. Tevens begrijpt ongeveer de helft van de SCS leden de beslissing tot bepaling van hun pay award niet. Daarnaast was er ook verzet tegen het principe van de relatieve prestatie-evaluatie en het gebruik van niet-geconsolideerde beloning. Tevens was er ontevredenheid over het Pay Committee proces en de communicatie er rond, evenals het gebrek aan transparantie over de reden van de beloningsbeslissingen. Enkele SCS specialisten klaagden erover dat bepaalde aspecten van het systeem (een generisch competentiekader, de combinatie van relatieve én algemene prestatie evaluatie, …) tegen hen werkten. Tot slot was er ook verzet tegen het teveel aan bureaucratische regels en in te vullen formulieren.

De reactie van het Cabinet Office op de resultaten van de evaluatie waren gemengd. Enerzijds was het CO zeer tevreden met het feit dat 80 % van de SCS leden stelden dat sinds de hervorming de samenhang tussen persoonlijke en departementale doelstellingen sterk verbeterde. Dit was namelijk


71


één van de hoofddoelstellingen van de hervorming van het SCS prestatiemanagementsysteem. Wanneer het CO geconfronteerd werd met het gebrek aan begrip bij de SCS rond het vertalen van prestatie naar pay awards, was de reactie dat “Senior Civil Servants are very critical people”, en dat bovendien de antwoordmogelijkheden van de survey onvoldoende nuancering toelieten (Interview Elaine Norman & Jaimie Knight, PMPT, 2003). De interviews werden afgenomen bij SCS leden uit acht departementen44. In deze acht departementen zijn ongeveer de helft van de SCS leden tewerkgesteld. Op deze manier kon men tevens een mix van thema’s bevragen zoals bijvoorbeeld inzake regionale variaties en verschillende ervaringen met prestatie-evaluatie. In totaal werden 45 interviews afgenomen. De resultaten van de interviews waren positiever voor beide systemen dan de respons van de vragenlijst. De vier belangrijkste thema’s waren:

een sterke aandrang voor een geleidelijke verbetering van de systeem aan de hand van de

o

opgebouwde ervaring; een algemene visie dat echte aandacht voor prestatiemanagement belangrijker was dan

o

bijkomende veranderingen aan het systeem; het uiteenlopen van de meningen over management van prestaties, meer bepaald over de SCS

o

leden in de laagste prestatietranche. Sommigen zijn voor het principe “up or out” - m.a.w. “beter presteren of eruit”-, anderen vinden het moeilijker om te differentiëren tussen prestatieniveaus en/of prefereren het benadrukken van de prestatie van het team in plaats van dat van het individu. een pleidooi voor minder papierwerk en een vereenvoudigd evaluatieformulier.

o

De meningen over te verbeteren elementen in de toekomst zijn:

het herbekijken van de relatie tussen, ten eerste, de basisbeloning en de bonussen om te testen

o

of ze dezelfde of andere dingen dienen te belonen en, ten tweede, tussen individuele en teambeloning; meer actief prestatiemanagement bij senior managers, inclusief een vermindering van het aantal

o

evaluatiestandaarden en een betere communicatie over de achterliggende redenen van beloningsbeslissingen door de beloningscomités; duidelijk aflijnen van het gebruik van de laagste prestatieschijf, betere communicatie over wat dit

o

betekent en hoe mensen zullen ondersteund worden.

De focusgroepen bestonden uit enkele HR directeuren en HR medewerkers.

44

Department of Health; Ministry of Defence, Department of Trade and Industry, Customs and Excise, Scottish Executive,

Inland revenue, Lord Chancellor’s Department, en Health and Safety Executive.

72


Het Cabinet Office stelde als reactie op deze evaluatie een nieuwe gids voor prestatiemanagement op in de SCS, vereenvoudigde het SCS performance management formulier en herzag de technische begeleiding voor HR experten45. Bovendien zal het samen met de departementen nog meer inspanningen leveren om duidelijk prestatiemanagement te introduceren, en de leiderschapscapaciteit in de SCS te verbeteren.

De reactie van de HR directeur van het Department of Work and Pensions op de inhoud van beide documenten was de volgende: “this written guidance is generally crisper and more focused than the previous guidance and more user friendly. It will be put to the test more in 2004, although performance plans are currently being drawn up in line with the new report. The Human Resource Guidance is better as it has removed the transitional issues. Cabinet Office guidance is helpful when interpretation is required.”46

De invoering van een nieuw prestatiemanagement- en beloningsproces in de SCS: geslaagd?

Uit de evaluatie blijkt dat de invoering van de beide systemen 2 jaar na de invoering ervan (nog) geen succes kan genoemd worden. Gezien de recente invoering van beide systemen is het nog te vroeg om definitieve uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van het nieuwe belonings- en prestatiemanagementsysteem van de SCS. Enkele kritische bedenkingen bij de resultaten van de hierboven besproken evaluatie kunnen wel geformuleerd worden.

Uit de evaluatie blijkt dat bepaalde knelpunten en problemen uit het verleden nog niet opgelost zijn. Een voorbeeld hiervan is het gebrek aan transparantie van de beloningsbeslissingen. Ongeveer de helft van de respondenten op de vragenlijsten stellen namelijk dat ze niet begrijpen hoe een beloningsbeslissing genomen werd. Het verhelpen van dit probleem was nochtans één van de redenen om dit vernieuwde beloningssysteem in te voeren. De vele informatie-initiatieven (bijvoorbeeld d.m.v. nieuwsbrieven, workshops, handleidingen) blijken dus onvoldoende informatie over te brengen. Een ander voorbeeld is dat slechts 28 % van de respondenten vindt dat beide systemen goed gemanaged worden. De huidige gevolgen van zulk een eventueel mismanagement zijn, gezien de invoering van de prestatiegerelateerde beloning, wel groter dan in het verleden. De georganiseerde trainingssessies inzake prestatiemanagement en leiderschap van de departementen en de CMPS lijken ofwel onvoldoende gebruikt te worden, ofwel ontoereikend te zijn om het gewenste

45

Respectievelijk de publicaties “Guidance to Performance Management in the SCS” en “Guidance for Human Resources

Departments” van april 2003. 46

Department of Work and Pensions, Departmental report on the operation of the SCS performance management and Pay

systems in 2002-2003, London, 2003.


73


gedrag van het topmanagement te realiseren. Dit geldt eveneens voor de 360° evaluatie waaraan elke manager in 2001 verplicht werd onderworpen, en waar zijn/haar zwakke punten inzake leiderschap en self awareness werden blootgelegd. Blijkbaar waren beide instrumenten (tot nu toe) onvoldoende om de gewenste cultuurverandering in de SCS teweeg te brengen.

De nieuwe prestatiemanagement- en beloningsystemen blijken bovendien nog niet helemaal op punt te staan. Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over het goed managen en evalueren van prestaties in het algemeen, en van slechte presteerders in het bijzonder. Ondanks de inspraak- en consultatieronden bij de SCS leden, vindt bovendien slechts een minderheid, nl. 39 % van de respondenten, dat beide systemen goed ontwikkeld werden. Er lijkt ook een onvoldoende draagvlak bij de SCS leden te bestaan voor enkele sleutelprincipes van het nieuwe prestatiemanagement- en beloningssysteem, nl. respectievelijk “relatieve” prestatie-evaluatie én de toepassing van nietgeconsolideerde beloning. Beide voorgaande elementen komen niet naar voren in de interviews, maar geven toch aanduiding van een sterk scepticisme bij de SCS doelgroep. De overschakeling van een zacht naar een harder prestatiemanagementsysteem bracht ook nadelen met zich mee, namelijk een grotere bureaucratisering en hogere transactiekosten qua tijd. Tot slot is de ontevredenheid over de hoogte van het loon slechts licht afgenomen, en blijft 75 % van de respondenten zijn/haar loon niet marktconform vinden.

Sommige kritieken op de nieuwe systemen zijn te wijten aan de korte levensduur ervan, zoals bv. de onduidelijkheid i.v.m. het managen van onvoldoende prestatie. Andere kritieken zijn dan weer fundamenteler en wijzen erop dat de nieuwe prestatiemanagement- en beloningssystemen (nog) niet op punt staan, en dat verdere training van de betrokken managers noodzakelijk zijn om de gewenste cultuurverandering in de SCS plaats te doen vinden.

Volgens het Department of Work and Pensions zien de leden van de SCS de hervormde systemen niet als een verbetering, en staan ze positiever t.o.v. een incrementeler systeem van beloning (volgens

anciënniteit),

zoals

het

vorige

beloningssysteem.

Dit

belonings-

en

prestatiemanagementsysteem wordt ook ervaren als systemen die tot meer onderlinge verschillen tussen de SCS leden leiden. De gewenste cultuurverandering heeft zich nog niet volledig voltrokken binnen de SCS. Dit departement stelt dat het nieuwe prestatiemanagementsysteem “is motivating for the good, but demotivating for others47”. Het prestatiemanagementsysteem verhoogde wel de doelgerichtheid van de SCS leden. Het Department of Work and Pensions formuleerde ook enkele knelpunten in verband met het nieuwe SCS en belonings- en prestatiemanagementsysteem. Door de recente toevloed van extern gerecruteerden in de SCS vergroot de kloof tussen lonen binnen het departement, gezien deze een hoger loon ontvangen voor hetzelfde werk. Onder het vorige

47

Department of Work and Pensions, Interview with Maggie Andreasen, HRmanager, 22 augustus 2003.

74


beloningssysteem had het departement meer vrijheid om hier een oplossing voor te vinden, maar dit kan niet meer onder het huidige beloningssysteem48. Volgens het Department of Work and Pensions zal dit in de toekomst een aandachtspunt dienen te worden voor het CO. Ten tweede wordt de wens van het Cabinet Office dat de departementen een zo eerlijk en transparant mogelijk beloningsbeleid zouden opstellen, bemoeilijkt doordat de departementale vrijheid m.b.t. loon verminderde. Ook hier zullen de departementen in de nabije toekomst vragende partij zijn voor meer flexibiliteit. Een ander knelpunt is dat de voorziene vooruitgang in de beloning in het departement trager verloopt als voorzien door het CO. In verband met het nieuwe prestatiemanagementsysteem herkent het departement de moeilijkheden rond het managen van slechte prestatie door de senior managers. Wel blijkt dit toch voornamelijk een leerproces, gezien in het tweede jaar van de introductie van het nieuwe prestatiemanagementsysteem het HR team de indruk had dat meer managers een onvoldoende evaluatie uitdeelden dan het jaar tevoren. Tevens is er nog te weinig informatie voorhanden over kwaliteitsstandaarden voor te behalen doelstellingen. Tot slot stelt dit departement dat er nog steeds een fundamenteel ongeloof is van de SCS leden in de mogelijkheid tot gelijke behandeling met het systeem van “relatieve prestatie”.

3.6.2. Het nieuwe SCS competentieraamwerk

Het eigenlijke ontwerp van het nieuwe competentieraamwerk en van het plan van aanpak lag in handen van het Performance Management and Pay Reform Team en een (andere) externe consultant, Development Partnerships. De opzet van het veranderingsproces was gelijkaardig als dat van de hervorming van het prestatiemanagement- en beloningsysteem. Een ambtelijk adviesorgaan volgde de ontwikkeling van het nieuwe competentieraamwerk op, waardoor het contact met de departementen verzekerd werd. Het PMPT koos ook voor een interactieve en participatorische aanpak om de doelgroep te betrekken bij het ontwerp van het nieuwe raamwerk. De resultaten ervan werden tevens teruggekoppeld naar de doelgroep, evenals de aangebrachte aanpassingen aan het competentieraamwerk

die

hieruit

resulteerden.

Net

als

bij

het

belonings-

en

prestatiemanagementsysteem, dienden communicatie- en trainingsinitiatieven de draagvlakvorming en het verwerven van de noodzakelijke capaciteiten om de hervorming te ondersteunen. De timing voor de hervorming van het competentieraamwerk werd perfect gehaald. Op 1 april 2001 werd het definitieve raamwerk “Leadership for Results” van kracht.

48 Desondanks werkte het departement een apart bonussysteem uit om SCS leden gemotiveerd te houden die meer routinematige opdrachten vervullen ipv opdrachten met een opvallender profiel zoals bv. beleidsopdrachten. Op deze manier kunnen personen met minder prestigieuze maar toch even noodzakelijke opdrachten voor het departement ook beloond worden.


75


De aanpak van het hervormingsproject vond veel bijval. Britse bestuurskundigen loofden o.a. de combinatie van ‘in house development’ en externe specialisten bij het ontwerp van het nieuwe kader, omdat in het buitenland reeds was gebleken dat het een betere kwaliteit van de ontwikkelde raamwerken opleverde. De transparante en participatorische ontwikkeling van het nieuwe SCS raamwerk ving problemen i.v.m. aanvaarding en begrip bij de SCS leden op. De top-down en bottomup aanpak van het project verzekerde het engagement van het topmanagement, de actieve betrokkenheid van het personeel in de verschillende departementen en op verschillende niveaus, en de overdracht van informatie naar alle SCS leden toe. De pilootstudies op hun beurt testten de toepasbaarheid en gebruiksvriendelijkheid van het nieuwe competentiekader en de workshops en focusgroepen lieten toe dat het personeel hun bedenkingen konden uiten en vaststellen in welke mate hier rekening mee gehouden werd in het eindresultaat. Tot slot werden ook problemen zoals tijdsgebrek voor de implementatie en de nood aan training bij de invoering van het nieuwe competentieraamwerk

vermeden,

gezien

een

uitgebreid

en

systematisch

trainings-

en

ondersteuningsprogramma vanaf 1 april 2001 samen met de invoering van het SCS raamwerk van start ging.

De bestuurskundigen Horton en Farnham formuleerden ook kritiek op het competentieraamwerk. Ze stellen zich vragen bij het gebrek aan een serieuze evaluatie van de effecten van competency-based management

(CBM),

en

van

de

validatie

van

zogenaamde

voordelen

van

een

HRM-

competentieraamwerk. Tevens stellen ze zich vragen bij de bijdrage van CBM aan de vervulling van de

doelstellingen

van

de

Civil

Service

en

de

“value

for

money”

ervan.

Het

nieuwe

competentieraamwerk is bedoeld als instrument van verandering. Het werd ontwikkeld om een toekomstgericht, positief, en dynamisch beeld van een moderne Civil Service over te dragen, en om veranderingen in gedrag te bewerkstelligen. Het geprojecteerde beeld van de gemoderniseerde SCS is volgens Horton en Farnham dan ook sterk gelijkend met de idee over succesvolle organisaties, die in een snel veranderende wereld steeds een stap voor moeten zijn op hun concurrenten49. Beide auteurs stellen zich echter vragen bij de mate van relevantie van dit model voor de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk50. Tot slot hadden beide bestuurskundigen ook hun bedenkingen over de mate van grondigheid en objectiviteit bij de eerste uit te voeren evaluatie door het Cabinet Office in 2002 van het nieuwe SCS systeem51.

In april 2003 werden zoals reeds gesteld de resultaten van de evaluatie van de invoering van de drie nieuwe systemen voor de SCS gepubliceerd. De evaluatie werd uitgevoerd door het Cabinet Office in samenwerking met externe consultants (cfr. supra). De focus van de evaluatie lag hoofdzakelijk op het 49

Deze ideeën worden onder meer verspreid door managementgoeroes zoals Peters en Waterman. Peters, J. & Waterman,

R.H., In search of Excellence, Camebridge, Harper, 1966, pp. 359. 50

Farnham, D., Horton, S., O.C., p. 52.

51

Farnham, D., Horton, S., O.C., pp. 53-54.

76


prestatiemanagement- en beloningssysteem, en in mindere mate op de werking van het competentieraamwerk. Uit een survey die in het kader van de evaluatie uitgevoerd werd bleek enkel dat iets meer dan 50% van de ondervraagden het nieuwe competentieraamwerk nuttig vonden.

De invoering van het nieuwe competentieraamwerk: geslaagd?

De evaluatie van het competentieraamwerk bij de SCS is te beperkt om verregaande conclusies te trekken inzake de werking en de acceptatie ervan. Er wordt namelijk geen uitspraak gedaan over de grootte van het draagvlak bij de SCS voor het competentieraamwerk an sich. Het geeft wel een indicatie dat het aantal aanhangers van een dergelijk gebruik van een competentieraamwerk, relatief beperkt blijkt. M.a.w. het voorzien van initiatieven waarin participatie van de betrokkenen bij de inhoud van de hervorming centraal staat, is nog geen garantie dat de hervorming zelf aanvaard wordt, i.c. de koppeling van het competentieraamwerk aan het belonings- en prestatiemanagementsysteem. Tijdens de consultatieronde bij de SCS leden in 2000, waarin de drie hervormingen toegelicht werden, dienden de SCS leden enkel hun mening te geven over het ontwerp van het competentieraamwerk, en niet over de eigenlijke integratie van het competentieraamwerk in het belonings- en prestatiemanagementsysteem52. Hieruit blijkt dat de participatieparadox gevolgen kan hebben op het draagvlak voor een hervorming.

52

De consultatievraag voor de leden van de SCS was de volgende: Do you think further guidance is required on how skills and

knowledge are integrated into the performance management system and on the types of skills and knowledge which might be reflected in performance agreements?


77


BESLUIT: KRITISCHE SUCCESFACTOREN BIJ HET INVOEREN VAN EEN HERVORMING

Het PMPT binnen het Cabinet Office stelde zes factoren voorop die het succes van een hervorming positief beïnvloeden53. Een eerste succesfactor was de mogelijkheid tot participatie aan de hervorming van de leden van de SCS enerzijds en van de departementen anderzijds. Een tweede succesfactor was de “corporate support” voor de hervorming die ontstond door het betrekken van de Management Board in de hervorming. Al garandeert dit niet dat alle departementshoofden daadwerkelijk achter de hervorming staan, doordat zij collectief aan de veranderingsvoorstellen meegewerkt hebben en deze hebben ondertekend, wordt wel een duidelijk signaal t.a.v. de Civil Service gecreëerd. De kwaliteit van het ontwerp van de drie nieuwe systemen, gebaseerd op extensief onderzoek en consultatie van actoren die ervaring hebben met dergelijke systemen, is een derde succesfactor. Een vierde succesfactor is een duidelijke communicatie over de inhoud van de hervorming zelf en over de wijze van vooruitgang van het hele ontwikkelingsproces naar de doelgroep toe. Instrumenten als de SCS website en de nieuwsbrieven speelden hierin een cruciale rol. Vervolgens speelt ook de mogelijkheid tot flexibiliteit die de departementen krijgen m.b.t. de systemen een rol in het succesvol doorvoeren van de hervormingen. Departementen kunnen zo immers de centrale systemen meer in lijn brengen met de eigen situatie. Tot slot is ook overvloedige informatie over het doel van de hervorming noodzakelijk. Hierdoor zal de doelgroep de nood voor verandering gaan inzien, ook al is ze niet onmiddellijk gewonnen voor alle details m.b.t. de inhoud van de hervorming.

Enkele elementen kunnen hier nog aan toegevoegd worden. De geanalyseerde case toont dat het belangrijk is dat bij een hervorming een stappenplan wordt opgesteld waarin een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden doorheen de verschillende fasen is opgenomen. Het succes van de hervorming is ook gebaseerd op de taakverdeling tussen het politieke en ambtelijke niveau, die de volgende vorm aanneemt: het politieke niveau legt de algemene doelstellingen van de hervorming vast en het ambtelijke niveau werkt de wijze van hervorming uit, al dan niet in samenwerking met externen. Ten derde wijzen we nogmaals op de mogelijkheid tot participatie in de hervorming, namelijk door middel van consultatie van departementen en individuen waarop de hervorming zich richt, maar ook van actoren als bijvoorbeeld het niveau onder de SCS en de vakbonden. Tevens wordt aan deze betrokkenen teruggekoppeld in welke mate rekening werd gehouden met hun feedback bij het herbekijken van de hervormingsvoorstellen. Communicatie-initiatieven begeleiden de verdere invoering van de hervorming. Het is ook aan te raden informatie vrij te geven over de hervorming(splannen) aan de doelgroep zelfs als die nog niet in detail vastligt. Dit kan immers

53

Interview met Elaine Norman & Jaimie Knight, Cabinet Office Performance & Reward Division, SCS Parliamentary & Senior

Pay Team, London, 21 augustus 2003.

78


misbegrip en weerstand vermijden. Training van de doelgroep en aandacht voor de consolidatie van de hervorming dient ook deel uit te maken van een hervormingsplan. Tot slot toont de case het belang van het vaststellen van verantwoordelijkheden voor het gehele proces en het verzekeren van een goede coördinatie tussen en van de verschillende hervormingsonderdelen.


79


Bibliografie Abramson, M. & Lawrence, P., Transforming organisations, Lanham, Rowman & Littlefield, 2001. Allen R, Lucero M, Van Norman K. (1997). An examination of the individual's decision to participate in an employee involvement program. Group and Organization Management, 22, 117-143. Andersen, N. & Schalk, R. (1998), The psychological contract in retrospect and prospect, Journal of organizational behaviour, 19, pp.637-647. Andriessens et al, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Leuven, 2003. Bouckaert G., “Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement” in : Democratie, Legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, Leuven, Acco, 1997. Bouckaert G. & T. Auwers, De modernisering van de Vlaamse Overheid, Brugge, Die Keure, 1999. Bouwen, R., De Witte, K. & J. Verboven (eds.), Organiseren en Veranderen. Leuven, Garant, 1996. Cabinet Office, Modernising Government White Paper, Cabinet Office, Londen, 1999. Cabinet Office, Project to reform the SCS performance management and pay system, Cabinet Office, London, 2000. Cabinet Office, SCS pay and performance management: consultation pack, Cabinet Office, Londen, 2001. Collins D., Organizational Change. Sociological Perspectives, Londen, Routledge, 1999. Commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervormingen en Ambtenarenzaken, Handelingen, Vlaams Parlement, 2000-2001,C7/IBH1. Cotton J, Vollrath D, Frogatt K, Lengnick-Hall M, Jennings K. (1988). Employee participation: diverse forms and different outcomes. Academy of Management Review, 13, 8-22. Cressey P., Williams R. (1990). Participation in change; new technology and the role of employee involvement. European Foundation for the Improvement of the Living and Working Conditions. Dublin. Dachler P, Wilpert B. (1978). Conceptual Dimensions and Boundaries of Participation in Organizations: a critical evaluation. Administrative Science Quarterly, 23, 1-37. De Cuyper P, Loutsch V. (2002). Werknemersparticipatie bij veranderingsprocessen in de overheid: bouwstenen van een onderzoeksontwerp. Onderzoek in opdracht van de DWTC, tussentijdse publicatie. De Cuyper P, Loutsch V., Van Gyes, G., Spineux, A., Participatief Veranderingsmanagement in de Belgische overheidssector. Onderzoek in opdracht van de DWTC, HIVA, 2002. de Leede J, Looise J.,. Participatie en organisatie. HRM Thema Cahiers XXIV, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994. de Leede J, Looise J., Participatie en besluitvorming. In Leerboek Personeelsmanagement, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1999.

80


Dewachter W., Besluitvorming in politiek België., Leuven, Acco, 1995, p. 242. Deweerdt M. “Sauwens versterkt slagkracht administratie”, in : De Financieel Economische Tijd, 04.04.00. Dewinter L. et al. “Comparing similar countries: Italy and Belgium”, Res Publica,(Special issue on Partitocracies between crises and reform: the cases of Italy and Belgium) 1996 (vol. 38), pp. 215-233. Doppler K. & C. Lauterburg, Change Management. Vormgeven aan het veranderingsproces, Amsterdam, Addison-Wesley, 1996. Flemish Governmental Newsletter, 14 November 2002. Heller F., Pucis E., Strauss G. & B. Wilpert, Organizational Participation: Myth and reality, Oxford University Press, Oxford, 1998. Hermel P. (1988), Le Management Participatif: sens, réalités, actions, Les éditions d’organisation, Paris. Hondeghem A., “De politieke en de ambtelijke component in het openbaar bestuur” In : Inleiding tot de bestuurskunde Deel 2, Brussel, STOHO, 1996, pp. 57-58. Institut de Management Public, 2002. Documentatie bij de studiedag ‘Lassitude face aux reformes et gestion du changement’, 10 oktober 2002, Parijs. Kanter R.M. (1983). The Change Masters; innovation and entrepreneurship in the American Corporation. Simon and Schuster, New York. Kloosterboer, P., Leidinggeven aan verandering, Deventer: Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1993. Knudsen, H., Employee Participation in Europe, Sage, London, 1995. Linquist, E. Reconceiving the Center: Leadership, Strategic Review, and Coherence in Public Sector Reform, paper voor het OECD PUMA symposium ‘Government of the Future: Getting from here to there’, Parijs, 14-15 september 1999, p.29. Locke E, Schweiger D. (1979). Participation in decision-making: one more look. Research in Organizational Behavior, 1, 265-339. Maesschalck J., Hondeghem A. & C. Pelgrims, “De evolutie naar een “Nieuwe Politieke Cultuur in België : een beleidswetenschappelijke analyse” in : Beleidswetenschap, 2002,4, pp. 295-317. Mintzberg, H. (1981). Organization design fashion or fit? Harvard Business Review, 1, 103-116. Open Universiteit, Sturing van verandering. Veranderingsprocessen 1, Heerlen, Open Universiteit, 1991. Parys, M., Staff participation and involvement in the public sector reform of the Belgian federal government: the case of the Artemis-enquiry, Paper presented to the annual meeting of the European Group of Public Administration, 2002. Pelgrims C., Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit, Brugge, Die Keure, 2001. Steen, Pelgrims & Hondeghem, Coördinatie van beleid in een veranderende politieke-ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie, Leuven, 2003.


81


Pelgrims C. & J.Maesschalck, The impact of the government reforms in Flanders on the politicoadministrative relations, Paper prepared for the NISPACEE conference, Bucharest, April,10thApril,12th 2003 , 24 p. Pelgrims C., “Het ministerieel kabinet als rotatiepunt en meerwaarde in de loopbaan van de kabinetsleden. Een onderzoek binnen de kabinetten van de Vlaamse Regering.” In : Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht, 2003 (6), (forthcoming) Pettigrew A., Ferlie E. & L. McKee, Shaping Strategic Change. Making Change in Large Organizations. The case of the National Health Service, Londen, Sage, 1992, 326 p. Steen T., Gemeenten in verandering. De sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid., Brugge, Die Keure, 2001. Stroh, L, Northcraft, G. & M. Neale, Organisational Behaviour, London, Lawrence Erlbaum associates, 2002. Stouthuysen P. “Het primaat van de politiek. Een situering van het Vlaamse debat” in : Bestuurskunde, 2002, 11, 2. Suetens M. & S. Walgrave, “ Leven en werk van de kabinetsleden. Wie zijn de mannen achter de minister en wat doen ze?”, in : Res Publica, 1999, 41(4). Suetens M. & S. Walgrave, “Belgian Politics without ministerial cabinets? On the possibilities and limitations of a New Political Culture.”, in : Acta Politica, 2001, 2. Vanderpoorten, D., Regeringsbeslissingen vrijdag 19 juli 2002 Beter Bestuurlijk Beleid-aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/new/pdf/190702d.pdf, 12.11.02. Van Zuthem, Medezeggenschap en arbeidspositie: een onderzoek naar het verband tussen arbeidspositie en opvattingen over en wensen omtrent medezeggenschap van werknemers in 42 Nederlandse industriële ondernemingen, Vrije Universiteit Amsterdam, 1967. Victor L. & E. Stroobants, Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse overheid, 21 december 2000. Vlaamse regering, Vlaams regeerakkoord, http://internet.vlaanderen.be/ned/sites/regeerakkoord /regeerakkoord.html ,28.05.02. Vlaamse regering, Voorontwerp van kaderdecreet bestuurlijk beleid. Memorie van toelichting, 6 juni 2002. Vlaams Parlement, Gedachtewisseling over de reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat, 2000-2001, 531/1. Art. II.4 Het College van secretarissen-generaal in : Toelichting op het statuut van de ambtenaar. Deel II Organisatie en Werking van het ministerie, http://personeel.vlaanderen.be/statuten/ministerie /Toelichting_D2_T4_h1.htm, 04.07.02 Wagner J, Leana C, Locke E, Schweiger D. (1997). Cognitive and motivational frameworks in U.S. research on participation: A meta-analysis of primary effects. Journal of Organizational Behavior,18, 49-65.

82


Interviews Tom MacGruer, HR Manager, Her Majesty’s Customs and Excise, London, 20 augustus 2003. Elaine Norman & Jaimie Knight, Cabinet Office Performance & Reward Division, SCS Parliamentary & Senior Pay Team, London, 21 augustus 2003. Maggie Andreasen, HR Manager, Department of Work and Pensions, London, 22 augustus 2003.


83


LIJST VAN FIGUREN Figuur 1. Model van Leavitt ..................................................................................................................... 6 Figuur 2 Grafische voorstelling van het conceptueel kader .................................................................... 8 Figuur 3. Participatie bij verandering volgens de managementbenadering .......................................... 10 Figuur 4. Coördinatie van verandering (Lindquist, 1999: 13) ................................................................ 18 Figuur 5. Het nieuwe beloningssysteem in het Verenigd Koninkrijk ..................................................... 48 Figuur 6. SCS Beloningsmatrix ............................................................................................................. 49 Figuur 7. Het hervormingsproces van het SCS prestatiemanagement- en beloningssysteem ............ 55

LIJST VAN TABELLEN Tabel 1. Kenmerken van de ontwerpbenadering .................................................................................. 12 Tabel 2. Stappen bij de ontwerpbenadering.......................................................................................... 12 Tabel 3. Stappen bij de ontwikkelbenadering........................................................................................ 14 Tabel 4. Verschillen tussen de ontwerpen de ontwikkelbenadering ................................................... 15 Tabel 5. Grafische voorstelling van het aspect ‘context’ in de checklist ............................................... 22 Tabel 6. Grafische voorstelling van het aspect ‘inhoud’ in de checklist ................................................ 24 Tabel 7. Grafische voorstelling van het element ‘proces’ in de checklist.............................................. 28 Tabel 8. Grafische voorstelling van het element ‘evaluatie’ in de checklist. ......................................... 29 Tabel 9. Grafische voorstelling van de checklist m.b.t. participatie, coördinatie en het psychologisch contract .......................................................................................................................................... 36

84


BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN

Recommend Documents