BESLISSING OP BEZWAAR
85544-158315
Bij brief van 2 juni 2014, ontvangen op dezelfde datum, heeft u namens Zorggroep Groningen bezwaar gemaakt tegen de tariefbeschikking van 17 april 2014 met kenmerk 300-1432-14-3, verzonden op 22 april 2014, inzake de verwerking van de nacalculatieopgave over het jaar 2012. Naar aanleiding van dit bezwaar zijn belanghebbenden op 29 september 2014 gehoord, van welke hoorzitting een verslag is gemaakt (bijlage). Op grond van het Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging is de directeur Strategie & Juridische Zaken van de NZa bevoegd om namens de NZa te beslissen op het bezwaarschrift. De NZa heeft besloten dat niet tegemoet kan worden gekomen aan het bezwaar en dat het bestreden besluit ongewijzigd in stand dient te blijven. Het bezwaar wordt dan ook ongegrond verklaard. Hieronder volgt de motivering daarvan. Aangevoerde bezwaren Bezwaarde heeft – verkort weergegeven – het volgende naar voren gebracht. Achtergronden Met name op instigatie van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is bezwaarde gestart met het bouwproject Innersdijk. In verband met de afbouw van meerbedskamers op die locatie is de oudbouw afgebroken en is interim huisvesting gerealiseerd. De afbraak van de locatie Innersdijk heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een brief van het Ministerie van VWS d.d. 7 september 2009, waarin bezwaarde wordt verzocht alles in het werk te stellen om de meerbedskamers af te bouwen. Over het project Innersdijk is regelmatig overleg geweest met het Ministerie van VWS. Daarbij is uitgebreid gesproken over de mogelijkheden van nacalculatie van tijdelijke huisvesting ten behoeve van het afbouwen van de meerbedskamers enerzijds en het mogelijk maken van de nieuwbouw van Innersdijk anderzijds. Van de zijde van VWS is aangegeven dat de interim voorzieningen mogelijk onder de afbouwregeling zullen gaan vallen, maar dat daarover nog geen duidelijkheid bestond op dat moment. Bij brief van 13 januari 2011 is bezwaarde geïnformeerd door de Minister van VWS over de financiering van de initiatieven, die de privacy verbeteren. In deze brief is aangegeven dat voor de noodzakelijke interim voorzieningen, specifiek voor onder andere bezwaarde, het voornemen bestaat financiële ondersteuning te bieden. Daarbij zou de NZa gevraagd worden de beleidsregel Interim voorzieningen in stand te laten gedurende vier jaar vanaf 2012. De informatie die door het Ministerie van VWS in deze brief werd verstrekt zou Zorggroep Groningen, naar de overtuiging van het Ministerie van VWS, in staat moeten stellen om de noodzakelijke berekeningen te maken om de financiering te kunnen regelen.
1
In januari 2011 heeft VWS telefonisch aangegeven dat zij het nog maar de vraag vond of de interim voorzieningen onder de overgangsregeling zouden vallen. In februari 2011 heeft bezwaarde per brief bevestigd wat haar conclusies waren naar aanleiding van de brief van 13 januari 2011 en het telefonisch onderhoud met VWS. Vervolgens heeft bezwaarde de grond voor de nieuwe locatie Innersdijk bouwrijp gemaakt. In april 2011 is gestart met de bouw van de tijdelijke huisvesting, waarna deze in december 2011 in gebruik is genomen. Gronden van bezwaar: Bij de nacalculatie van 2012 heeft bezwaarde aangegeven aanspraak te maken op een 100% nacalculatie op de interim huisvesting. Er is een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging gedaan. De brief heeft tot gevolg gehad dat bezwaarde de financiering van het bouwinitiatief heeft kunnen regelen. Nu de interim huisvesting niet onder de overgangsregeling blijkt te vallen heeft dit negatieve financiële gevolgen. Het totale effect bedraagt € [vertrouwelijk ]. De NZa is gebonden aan de toezeggingen die zijn gedaan door het Ministerie van VWS. Vanuit het Ministerie van VWS is druk uitgeoefend op bezwaarde om het bouwinitiatief ook daadwerkelijk te realiseren, daarbij heeft het Ministerie van VWS aangegeven de NZa opdracht te geven om ervoor te zorgen dat de regeling met betrekking tot interim voorzieningen voor onder andere bezwaarde ongewijzigd tot 2016 in stand zou blijven. Er is vertrouwen gewekt dat de interim huisvesting 100% zou worden nagecalculeerd tot en met 2015. De NZa heeft met het bestreden besluit dan ook gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat bezwaarde zich in een uitzonderingspositie bevindt blijkt uit de brief van 13 januari 2011. Slechts een klein aantal instellingen heeft van het Ministerie van VWS een dergelijke brief ontvangen. Het had op de weg van de NZa gelegen om nader onderzoek te doen bij het Ministerie van VWS naar de achtergronden en redenen van de toezegging. Bezwaarde is uiterst zorgvuldig omgegaan met de nieuwbouwplannen en heeft pas toen er, naar zij dacht, zekerheid was over de status van de te bouwen interim voorziening in het kader van de invoering van de integrale tarieven, een aanvang gemaakt met het uitvoeren daarvan. Tijdens de hoorzitting heeft bezwaarde haar standpunt nader toegelicht. De nieuwbouw heeft nog geen aanvang genomen. De capaciteit van Innersdijk was 210 bedden, waarvan er 36 naar een andere locatie, WZC Bloemhof, zijn gegaan. De interim huisvesting is gebaseerd op 174 bedden. Voor de nieuwbouw zal het aantal bedden waarschijnlijk van 174 naar circa 133 worden teruggebracht. Verzocht wordt om vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand.
2
Beoordeling NZA Achtergronden Per 1 januari 2009 wordt de intramurale zorg, dat is de zorg die gepaard gaat met de functie verblijf zoals bedoeld in de AWBZ en het Besluit Zorgaanspraken, beschreven in zogenoemde 'zorgzwaartepakketten', kortweg ZZP's. Een ZZP is een volledig pakket van intramurale zorg dat aansluit op de kenmerken van de cliënt en de zorg die deze nodig heeft. De ZZP's worden gebruikt als parameter bij de vaststelling van (‘het ene deel' van) het aanvaardbare kostenbedrag, en gelden tegelijkertijd als de prestatie die door zorgaanbieders in rekening kan worden gebracht. De Beleidsregel nacalculatie (CA-300-558) bevat het beleid van de NZa met betrekking tot de beoordeling en afhandeling van de nacalculatieopgaven 2012. Deze nacalculatie bestaat uit de nacalculatie op de geleverde productie 2012 en de nacalculatie op overige nacalculeerbare onderdelen van de aanvaardbare kosten 2012. De NZa heeft de AWBZ-nacalculatie met ingang van het verantwoordingsjaar 2010 vormgegeven als een verplichte informatielevering op grond van de artikelen 61, 62 en 68 van de Wmg. Ter borging van tijdige indiening van de nacalculatieformulieren is de Regeling informatieverstrekking vaststelling aanvaardbare kosten AWBZ vastgesteld. De nacalculatieopgave bevat de gerealiseerde productie en de overige nacalculeerbare onderdelen van jaar t. Op de afgesproken productie, zoals deze door de NZa is vastgesteld na verwerking van de budgetronde van november van jaar t, wordt volledig nagecalculeerd op basis van de geleverde extramurale productie en intramurale productie, tenzij een expliciete uitzondering ten aanzien van een bepaalde prestatie in de beleidsregels is opgenomen. Overige nacalculeerbare onderdelen van de aanvaardbare kosten betreffen onder meer kapitaallasten zoals die onder andere voortvloeien uit de beleidsregels met betrekking tot rente, huur, en afschrijving. Op basis van de ontvangen informatie die voor 1 juni is aangeleverd stelt de NZa de aanvaardbare kosten ambtshalve vast. De NZa stelt ook de verrekening van het verschil (sluittarief) vast tussen de aanvaardbare kosten en de opbrengst van de overeengekomen vaste tarieven op basis van de gerealiseerde intramurale en extramurale productie. Kapitaallasten werden tot het jaar 2012 volledig vastgesteld aan de hand van de door de zorgaanbieder gemaakte (werkelijke c.q. genormeerde) kosten van afschrijving, rente, huur en erfpacht, instandhouding, inventaris, kleinschalig wonen en van de kapitaallasten bij uitbesteding. Uit de Beleidsregel Kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-542)1 volgt dat de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten worden gebaseerd op een historische kostprijs. De afschrijvingskosten worden in het algemeen in de aanvaardbare kosten opgenomen vanaf het moment van ingebruikname van de betreffende activa. 1
Voorafgegaan door CA-300-495, van gelijke strekking.
3
In de beleidsregel zijn percentages opgenomen die gehanteerd worden om de budgetvergoeding voor de afschrijvingen te bepalen. Het beleid voorziet ook in een dekking van de kosten van interim huisvesting: de afschrijvingskosten van investeringen die verband houden met interim voorzieningen kunnen worden afgeschreven in een bij de gebruiksduur passend aantal jaren.2 Inmiddels is een door de minister beoogde overgang naar integrale tarieven (die zowel de kosten van zorg als kapitaallasten omvatten) ingezet en is de zogenoemde normatieve huisvestingscomponent (NHC) geïntroduceerd als tarief voor kapitaallasten. Stapsgewijs zal de vergoeding van kapitaallasten via de aanvaardbare kosten worden afgeschaft. Uiteindelijk zullen alle aanbieders van langdurige zorg voor hun vastgoedinvesteringen volledig risicodragend worden. De hoofdlijnen van het overheidsbeleid inzake huisvesting voor verblijfszorg, de afschaffing van het bouwregime per 1 januari 2009 en de overgang naar bekostiging via integrale tarieven zijn neergelegd in een brief van de minister en de staatssecretaris van 9 juli 2007 getiteld "Met zorg ondernemen'3, een vervolg op de brief over transparante en integrale tarieven van 8 maart 2005.4 Een verdere concretisering van dit beleid is neergelegd in een brief van 9 juli 2009 aan de Tweede Kamer5 waarin de minister de voorlopige uitgangspunten voor integrale tarieven en een overgangsregeling kenbaar heeft gemaakt. Een aanzet tot de daadwerkelijke invoering van de verdere beleidsvoornemens vormt een brief van de minister van 1 juni 2011,6 waarin de minister haar voornemen tot het geven van een aanwijzing aan de NZa kenbaar heeft gemaakt. Dit beleidsvoornemen is uitgevoerd met een brief van 12 juli 2011,7 waarin de minister de NZa een aanwijzing heeft gegeven om op budgettair neutrale wijze een uniforme kapitaallastenvergoeding voor instellingen voor langdurige zorg in te voeren. Deze aanwijzing is op onderdelen gewijzigd met een brief van 8 augustus 2011.8 De door de minister als einddoel beoogde systematiek van een prestatiegebonden vergoeding op basis van de NHC kent samengevat de volgende verschillen ten opzichte van de nacalculatiesystematiek. De vergoeding voor de kapitaallasten wordt niet langer gebonden aan een object en individueel berekend; in plaats daarvan zal sprake zijn van een vaste productievergoeding per cliënt. De vergoeding van kapitaallasten zal ook niet langer gekoppeld zijn aan een vergunning. Daarmee zal de samenhang tussen moment van investeren en de vergoeding van de kapitaallasten volledig losgelaten zijn.
2
Voor na 2012 in gebruik te nemen interim-voorzieningen zijn de afschrijvingskosten gebonden aan een maximum per plaats/bed. 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 27 659 en 29 248, nr. 84. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 27 659, nr. 52. 5 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 27 659, nr. 114. 6 Brief van de minister van 1 juni 2011, kenmerk DLZ-U-3052463. 7 Brief van de minister van 12 juli 2011, Stcrt. 2011, 13319. 8 Stcrt. 8 september 2011, nr. 16189.
4
In navolging van de aanwijzing heeft de NZa de beleidsvoornemens ten aanzien van de invoering van een NHC vertaald in een drietal beleidsregels, vastgesteld op 26 juli 2011, namelijk de Beleidsregel Invoering normatieve huisvestingscomponent bestaande zorgaanbieders (CA-300-551), de Beleidsregel Kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-542) en de Beleidsregel Compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met invoering normatieve huisvestingscomponent (CA300-493). Daarnaast heeft de NZa veldpartijen geïnformeerd met de circulaire ‘Invoering normatieve huisvestingscomponent'.9 Met de invoering van dit beleid wordt de vergoeding voor rente van en afschrijving op vastgoed van zorgaanbieders onderdeel van de integrale tarieven en wordt in het tarief een normatieve vergoeding voor kapitaallasten opgenomen, passend bij dat zorgzwaartepakket. Voor nieuwe zorgaanbieders geldt dat de bekostiging van huisvestingslasten volledig uit deze integrale tarieven plaats moet vinden. Voor bestaande zorgaanbieders zal de bekostiging in geleidelijk toenemende mate op basis van hun prestaties en productie plaatsvinden, doordat in de periode 2012-2018 op een steeds kleiner deel van de kapitaallasten zal worden nagecalculeerd. De Beleidsregel CA-300-506 ‘Tarieven normatieve huisvestingscomponent bestaande zorgaanbieders' geeft inzicht in de opbouw en de hoogte van de NHC voor bestaande zorgaanbieders van intramurale AWBZ-zorg met de functie verblijf. De NHC is een productiegebonden normatieve vergoeding voor (vervangende) nieuwbouw en instandhouding. Deze vergoeding bestaat uit een geïndexeerde jaarlijkse bijdrage die voldoende is om, over de gehele levenscyclus van een nieuwbouw AWBZ-voorziening, rente, afschrijvings- en instandhoudingsuitgaven bij een bezettingspercentage van 97% en bij een vastgestelde investeringsnorm te dekken. De periode 2012 tot 2018 is een overgangsperiode, waarin bestaande zorgaanbieders geleidelijk wennen aan en hun bedrijfsvoering kunnen aanpassen op de situatie dat zij vanaf 2018 volledig risicodragend zullen zijn voor de door hen geleverde zorg en hun vastgoed. De vergoeding wordt stapsgewijs gebaseerd op de normatieve vergoeding en zal dus steeds meer gerelateerd zijn aan de werkelijk geleverde zorg. In de periode 2012 - 2018 zal op een steeds kleiner deel van de kapitaallasten worden nagecalculeerd volgens het volgende schema.
9
Circulaire met kenmerk AWBZ/11/12c: Beleidsregels invoering normatieve huisvestingscomponent (NHC) AWBZ 2012. In deze circulaire wordt de invoering van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) voor de AWBZ toegelicht.
5
Jaar
Budget Kapitaallasten
Budget NHC
2011
100%
0%
2012
90%
10%
2013
80%
20%
2014
70%
30%
2015
50%
50%
2016
30%
70%
2017
15%
85%
2018
0%
100%
Achtergronden procedure Met bezwaarde is in 2008 en 2009 door medewerkers van het Ministerie van VWS gesproken over de moeizame voortgang bij de afbouw van meerbedskamers c.q. rood/oranje plaatsen. Voor het verbeteren van de meerbedskamers en rood/oranje plaatsen zijn bouwimpulsmiddelen beschikbaar gesteld en aangewend voor het oplossen van problemen (boekwaarde en interim huisvesting). Met deze gerichte stimuleringsmiddelen voor de bouw voor de jaren 2009 en 2010 is een aanvullend instrument beschikbaar gekomen dat de financiële drempel voor een belangrijk deel kon wegnemen om een versnelde afbouw van meerbedskamers en rood/oranje plaatsen mogelijk te maken. De staatssecretaris heeft daarbij verzocht om alles in het werk te stellen om de doelstelling om de meerbedskamers en rood/oranje plaatsen te verbeteren voor 1 januari 2011 te halen. Verpleeghuis Innersdijk bevatte nog 28 meerbedskamers (112 cliënten). Bij brief van 29 oktober 2009 heeft bezwaarde een aanvraag ingediend voor bouwimpulsgelden AWBZ ten behoeve van vervangende nieuwbouw van het verpleeghuis Innersdijk van 150 plaatsen. Deze aanvraag is door de NZa gehonoreerd. Daarmee is een bedrag van € [vertrouwelijk ] toegekend. Bezwaarde en het zorgkantoor hebben op 31 mei 2013 een gezamenlijk ondertekende nacalculatieopgave 2012 bij de NZa ingediend ter vaststelling van de aanvaardbare kosten. In onderdeel 8.1 ‘nacalculatie op kapitaallasten’ van het nacalculatieformulier heeft bezwaarde op regel 3701 ‘overige afschrijvingskosten’ het volgende opgenomen:
3701
Overige afschrijvingskosten
Bedrag
Financiële
rekenstaat
realisatie
Mutatie
[vertrouwelijk
[vertrouwelijk
[vertrouwelijk
]
]
]
In de bijlage ‘nacalculatie interim huisvesting’ bij het nacalculatieformulier heeft bezwaarde onder meer het volgende aangegeven: 6
Zorggroep Groningen is van mening dat haar is toegezegd door het Ministerie van VWS, dat op de tijdelijke huisvesting Innersdijk te Ten Boer 100% nacalculatie van toepassing zou blijven. […] Zorggroep Groningen is van mening dat zij ten aanzien van de tijdelijke huisvesting, gelet op de eerder genoemde toezegging, aanspraak maakt op 100% nacalculatie (100% budget kapitaallasten) en dat de overgangsregeling niet van toepassing is op de tijdelijke huisvesting Innersdijk. In lijn met bovenstaande heeft Zorggroep Groningen in deze nacalculatie 2012 bij regel 3701 een extra bedrag opgenomen van € [vertrouwelijk ]. […] Bij brief van 19 december 2013, kenmerk 0069284/96060, is aan bezwaarde toegelicht dat de aanvaardbare kosten afwijken van de in het nacalculatieformulier opgegeven kosten zoals opgenomen op regel 3701 ‘overige afschrijvingskosten’. Daarbij is aangegeven dat bezwaar kan worden gemaakt tegen de tariefbeschikking waarin dit zal worden verwerkt. Bij brief van 28 januari 2014 is namens bezwaarde bezwaar gemaakt tegen de brief van de NZa van 19 december 2013. Bij brief van 19 februari 2014 is aan bezwaarde bericht dat nog geen sprake is van een tariefbeschikking inzake de vaststelling van de aanvaardbare kosten 2012 en is bezwaarde in de gelegenheid gesteld hierop te reageren binnen twee weken na dagtekening van de brief. Tijdens de hoorzitting van 29 september 2014 heeft bezwaarde het bezwaarschrift van 28 januari 2014 ingetrokken. Bij tariefbeschikking van 5 maart 2014, verzonden op 7 maart 2014, met kenmerk 300-1432-14-2, zijn de aanvaardbare kosten 2012 vastgesteld. Bij brief van 24 april 2014, kenmerk 0080494/112001, is aan bezwaarde toegelicht dat de hiervoor beschreven correctie ziet op 10% van de afschrijvingskosten van de interim huisvesting in plaats van 100% (die in het nacalculatieformulier is opgenomen). Aangegeven is dat de aanvaardbare kosten derhalve worden gecorrigeerd met het bij regel 3701 opgenomen extra bedrag van € [vertrouwelijk ]. Bij tariefbeschikking van 17 april 2014, verzonden op 22 april 2014, met kenmerk 300-1432-14-3, zijn de aanvaardbare kosten 2012 gewijzigd vastgesteld. Bij brief van 2 juni 2014 heeft bezwaarde bezwaar gemaakt tegen de tariefbeschikking van 17 april 2014. Bij brief van 9 juli 2014 zijn de gronden van het bezwaar ingediend. Bij brief van 25 september 2014 heeft bezwaarde een nadere onderbouwing ingediend.
7
Bespreking bezwaargronden Het betoog van bezwaarde strekt ertoe dat de kosten van de interim huisvesting voor volledige vergoeding in aanmerking komen en niet dienen te worden meegenomen in de overgangsregeling. Bezwaarde beroept zich daarbij op toezeggingen van het ministerie van VWS, waaraan volgens bezwaarde ook de NZa gebonden is, alsmede op toezeggingen van de NZa. Zoals hiervoor is aangegeven vormen de kosten van interim huisvesting onderdeel van de nacalculeerbare kapitaallasten. De toepasselijke beleidsregels10 bepalen: ”De afschrijvingskosten van investeringen in interim-voorzieningen waarvan een zorgaanbieder gebruik moet maken in verband met bouwactiviteiten voor vervanging of renovatie van bestaande gebouwen, kunnen worden afgeschreven in een bij de gebruiksduur passend aantal jaren. (...) Voor de bepaling van de omvang van deze kosten moet rekening gehouden worden met een eventuele restwaarde na afloop van deze gebruiksduur.” De NHC-vergoeding die voor het afgebouwde deel (budget kapitaallasten) in de plaats komt, bevat een "standaard" vergoeding voor de kosten van onder meer interim huisvesting: in deze tarieven is daarvoor een deelbedrag van 10% bovenop de gemiddelde grondprijs in Nederland verwerkt. Het bestreden besluit is genomen overeenkomstig het van toepassing zijnde beleid. De NZa heeft haar afwijzende beschikking – kort gezegd – gebaseerd op het feit dat er geen reden is om van het toepasselijke beleid en de daarin opgenomen afbouw van het budget kapitaallasten af te wijken. Bezwaarde stelt dat zij er gezien een brief van en overleg met het ministerie van VWS en gezien een bericht van de NZa, op heeft mogen vertrouwen dat voor haar de nacalculatie van de kosten van interim huisvesting volledig van kracht zou blijven. Bovendien is er volgens bezwaarde sprake van bijzondere omstandigheden en van onevenredig financieel nadeel. Op de vragen of er sprake is van opgewekt vertrouwen en of er aanleiding is om af te wijken van het toepasselijke beleid, wordt hierna ingegaan. Vertrouwensbeginsel Wil een beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen slagen, dan moet er door een tot beslissen bevoegd orgaan uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd een toezegging zijn gedaan die bij betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. Een dergelijke toezegging zou blijkens hetgeen door bezwaarde is gesteld, moeten worden gelezen in een brief van 13 januari 2011 van het Ministerie van VWS, ondertekend door de directeur-generaal Langdurige zorg.
10
Beleidsregel Kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-542 geldend in 2012 en CA-300-594, geldend vanaf 2013).
8
Deze brief vermeldt onder meer: "Voor noodzakelijke interimvoorzieningen, specifiek voor instellingen waarvan u er een bent, die bezig zijn om hun privacy te verbeteren, bestaat het voornemen eveneens een financiële ondersteuning te bieden. Voor met name te noemen instellingen en die met name bekend zijn bij de NZa, zal de NZa gevraagd worden de beleidsregel Interim-voorzieningen in stand te laten gedurende vier jaar vanaf 2012. De informatie die ik u in deze brief verstrek - ook al maak ik daarbij het voorbehoud van politieke besluitvorming ten aanzien van de introductie van integrale tarieven stelt u naar mijn overtuiging in staat om de noodzakelijke berekeningen te maken die er voor moeten zorgen dat u de financiering van uw initiatief kunt regelen." De NZa meent dat geen sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging in vorenbedoelde zin. Er is juist een uitdrukkelijk voorbehoud in deze brief gemaakt, als ook in het overleg tussen het ministerie van VWS en bezwaarde, waarbij er door VWS op is aangedrongen om sneller te handelen om in 2011 nog volledige nacalculatie te bewerkstelligen. Zo is er door VWS op gewezen dat als de voorliggende kapitaallastenbrief ingaat per 2012 dat betekent dat de financiering van de tijdelijke huisvesting ook onder de afbouwregeling valt. En dat betekent weer dat niet alle kosten gedekt zullen zijn. Voorts is aangegeven dat bezwaarde met haar planning een jaar nacalculatie zou mislopen, nu in 2011 nog een volledige nacalculatie aan de orde is, waarna deze naar verwachting wordt afgebouwd vanaf 2012 in een periode van zes jaren. De bouw van de tijdelijke huisvesting zou sneller kunnen, zo heeft VWS aangegeven. Dat bezwaarde niettemin in haar brief van 9 februari 2011 aan VWS meldt dat zij uit de brief van 13 januari 2011 concludeert dat sprake is van gegarandeerde nacalculatie, kan dan ook niet worden gevolgd. Voorts constateert de NZa dat, onverlet het vorenstaande en voor zover er in de brief van 13 januari 2011 al een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging zou kunnen worden gelezen, dit geen toezegging is die de NZa als zelfstandig bestuursorgaan bij de uitvoering van de tariefvaststelling bindt. De uitlating is niet gedaan namens of onder verantwoordelijkheid van de NZa en kan ook niet aan haar worden toegerekend. De NZa is bij wet aangewezen om tarieven voor zorgverlening vast te stellen aan de hand van haar eigen beleidsregels; richting geven aan de inhoud van dat beleid kan de minister (uitsluitend) door middel van het wettelijke instrument van de aanwijzing. In dit geval bevatte de al genoemde aanwijzing van 12 juli 2011 de opdracht aan de NZa om: 1) het aandeel nacalculatie11 in de bekostiging af te bouwen en de bekostiging op basis van NHC's op te bouwen (artikel 7) en 2) de kosten voor na 2012 in gebruik te nemen interim huisvesting aan een maximum te binden.
11
Dat onder het af te bouwen aandeel nacalculatie ook de kosten van interimvoorzieningen vallen blijkt uit artikel 10 van de aanwijzing van 12 juli 2011: "Interimvoorzieningen lopen mee via de afschrijvingen in de nacalculatie", aldus de aanwijzing.
9
Van uitzonderingen voor bepaalde zorgaanbieders blijkt uit deze opdracht niet. Dat zou overigens ook niet mogelijk zijn, omdat een aanwijzing op grond van de Wmg niet een individuele zorgaanbieder kan betreffen. De stelling van bezwaarde dat niettemin sprake is van een onderzoeksplicht van de NZa kan derhalve niet slagen. De door bezwaarde bij brief van 25 september 2014 overgelegde e-mails werpen geen ander licht op de zaak. In het bericht van de NZa van 3 mei 2011 is evenmin een toezegging gedaan ten aanzien van de door bezwaarde gewenste afwijking van de beleidsregel. De NZa handhaaft dan ook het standpunt dat geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Bijzondere omstandigheden Tenslotte moet nog worden bezien of er zoals bezwaarde stelt sprake is van bijzondere omstandigheden, in welk geval er aanleiding zou kunnen zijn om de in het beleid opgenomen (en uit de aanwijzing volgende) afbouw van nacalculatie in dit specifieke geval niet toe te passen. De zogenoemde inherente afwijkingsbevoegdheid bedoeld in artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt immers dat een bestuursorgaan handelt conform het eigen beleid tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden en onverkorte toepassing van het beleid als gevolg van die omstandigheden zou leiden tot een voor belanghebbende onevenredig bezwarende uitkomst. Dat sprake is van een uitzonderingspositie zou volgens bezwaarde al blijken uit de brief van 13 januari 2011. Naar het oordeel van de NZa is niet gebleken van bijzondere omstandigheden. De informatievoorziening over wijzigingen in de kapitaallastensystematiek is op gelijke wijze op alle zorgaanbieders van toepassing geweest. Meergenoemde brief van het ministerie van VWS is in die zin bijzonder dat zij inderdaad, naast een aantal andere instellingen, ook specifiek aan bezwaarde is gericht, maar zoals aangegeven, vormt die geen reden om van het beleid af te wijken. Bezwaarde heeft er op gewezen dat zij onder druk van het ministerie van VWS is overgegaan tot uitvoering van de plannen voor de nieuwe huisvesting en deze vóór 1 januari 2012 gerealiseerd moest zijn. Dat onder druk is overgegaan tot afbouw van meerbedskamers en tot het realiseren van een nieuwe voorziening, is niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid, reeds vanwege het feit dat dit geldt voor meer zorginstellingen. Er is binnen de nieuwe systematiek niet gekozen om een aparte positie te creëren voor deze categorie zoals ook blijkt uit de aanwijzing van de minister. In dat verband wordt nog gewezen op de brief van de minister van 1 juni 2011, waarin het volgende is opgenomen: “Leegstand, niet langer bestaande gebouwen en oude plankosten, voor zover die hebben geleid tot (ver)nieuwbouw, kunnen samenhangen met beleidsmatig gewenste verbetering van de privacy (wegwerken meerpersoonskamers V&V en rood en/of oranjescorende gebouwen GHZ). Een deel van die problematiek is opgelost door de extra beschikbaar gestelde middelen in het kader van de financiële crisisaanpak (€ 160 mln. Bouwimpuls-middelen).”
10
In dat verband merkt de NZa nog op dat zij de door bezwaarde ingediende aanvraag bouwimpulsgelden AWBZ ten behoeve van vervangende nieuwbouw van het verpleeghuis Innersdijk ad € [vertrouwelijk ] heeft gehonoreerd. Voorts hebben verschillende instellingen er mee te maken gehad dat zij niet in een voor hun optimale tijd met bouwen zijn gestart. Bezwaarde bevindt zich dan ook niet in een unieke positie. Verder is het de eigen keuze van bezwaarde geweest om eerst in 2011 over te gaan tot het oplossen van de meerbedsproblematiek, terwijl de aanpak van meerbedskamers reeds in 1998 begonnen.12 Sinds die tijd is er vanuit het ministerie, als ook vanuit het College Bouw, actie ondernomen om instellingen die nog over dergelijke kamers beschikten te bewegen om deze af te bouwen en de kwaliteit van hun huisvesting te verbeteren. Zo is bezwaarde er bijvoorbeeld ook reeds in 2008 op gewezen dat afbouw van meerbedskamers in 2010 gerealiseerd diende te zijn. Bezwaarde heeft aangegeven dat de vertraging in het oplossen van de meerbedsproblematiek te maken heeft gehad met haar interne organisatie. De NZa meent dan ook dat de door bezwaarde gestelde financiële omstandigheden onvoldoende grond vormen om van de beleidsregels af te wijken. Bezwaarde stelt dat de totale (netto) investering voor de interim voorziening voor 172 V&V-plaatsen circa € [vertrouwelijk ] bedraagt, welk bedrag naar verwachting in drie jaren (2012 t/m 2014) wordt afgeschreven, met een afschrijving van ongeveer € 5,8 miljoen per jaar. In verband met de overgangsregeling krijgt bezwaarde naar gesteld te maken met negatieve financiële gevolgen ten bedrage van € 3,4 miljoen. Het nadeel heeft de instelling berekend op basis van de afbouwregeling in de nacalculatie van 10% in 2012, 20% in 2013, en 30% in 2014 in relatie tot de 100% nacalculatie. Na de hoorzitting heeft bezwaarde aanvullende informatie overgelegd. Blijkens die informatie dient nog rekening te worden gehouden met de NHC-opbrengsten. Worden de NHC-opbrengsten meegenomen dan zou het totale nadeel volgens bezwaarde uitkomen op € [vertrouwelijk ] (over drie jaren). De NZa merkt op dat het door bezwaarde verwachte en berekende financiële nadeel samenhangt met de – ook naar de mening van de instelling – zeer hoge investeringskosten van de interim voorziening. Zo wordt in de Beleidsregel Kapitaallasten als maximale norm voor interim voorzieningen een bedrag van € [vertrouwelijk ] aan kapitaallasten per plaats per jaar gehanteerd. Voor 172 plaatsen betekent dit maximaal € [vertrouwelijk ] aan kapitaallasten per jaar, terwijl deze interim voorziening een bedrag van € [vertrouwelijk ] per jaar aan kapitaallasten genereert. De instelling heeft aangegeven dat de hoge kosten veroorzaakt worden door de omvang van het gebouw en het aantal vierkante meters. Voor zover het gestelde financiële nadeel zich al zal voordoen, vloeit dit dan ook mede voort uit de eigen keuze van bezwaarde. Voorts heeft bezwaarde aangegeven dat er sprake is van een terugloop in de bezetting. Van de 190 bedden (toelating: 174 bedden) waren er in 2014 circa 150 bezet. Het door bezwaarde berekende nadeel zou dan ook lager zijn als de interim voorziening volledig bezet zou zijn. 12
Brief ministerie van VWS van 28 augustus 2009 (kenmerk DLZ/KZ-U-2919786).
11
Bezwaarde heeft naar voren gebracht dat door het niet volledig vergoeden van de kapitaallasten van de interim voorziening, zij minder eigen vermogen tot haar beschikking heeft voor de nieuwbouw. De NHC biedt weliswaar een vergoeding maar – zo geeft bezwaarde aan – dan moet je eerst gespaard hebben om renovatie en tijdelijke voorzieningen te financieren. De NZa merkt op dat deze zogenoemde ‘badkuip’-problematiek (tekort in de operationele kasstroom) is onderkend bij de totstandkoming van de beleidsregels. In eerste instantie is de vergoeding lager dan de werkelijke reële kosten en later hoger. Dit ziet echter op de nog te realiseren nieuwbouw, terwijl in deze procedure de vergoeding van de kosten voor de reeds bestaande interim voorziening aan de orde zijn. Bezwaarde heeft aangegeven dat haar financiële positie thans gezond is, maar dat deze gelet op alle ontwikkelingen (lagere ZZP’s en dergelijke) waarmee zij zich geconfronteerd ziet, snel kan veranderen. De NZa merkt dienaangaande nog op dat het eigen vermogen van bezwaarde in 2013 bijna € [vertrouwelijk ] bedroeg. De verschillende ontwikkelingen zoals die door bezwaarde zijn geschetst doen zich evenzo voor bij andere zorgaanbieders en houden overigens ook geen direct verband met de vergoeding voor kapitaallasten. Op grond van deze feiten en omstandigheden is er naar het oordeel van de NZa in dit geval geen sprake van bijzondere omstandigheden, noch is gebleken van onevenredig nadeel. Conclusie Op grond van de voorgaande overwegingen constateert de NZa dat de bestreden beslissing op goede gronden is genomen en dat het bezwaar ongegrond moet worden verklaard. Het verzoek om vergoeding van proceskosten wordt afgewezen. Om in aanmerking te komen voor een proceskostenvergoeding dient het primaire besluit te worden herroepen wegens een aan de NZa te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is geen sprake. Hoogachtend, De Nederlandse Zorgautoriteit
dr. M.C. Mikkers RA, directeur Strategie en Juridische Zaken
12
Ingevolge artikel 8:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto 8:6 Awb juncto hoofdstuk 2, artikel 4 van Bijlage 2 Awb (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) kan een belanghebbende binnen zes weken na de datum van verzending van dit besluit beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. Het beroep dient conform artikel 6:5 lid 1 Awb schriftelijk en ondertekend te worden ingediend en moet ten minste de volgende gegevens bevatten: naam en adres van de indiener, een omschrijving van het besluit waartegen het beroep zich richt en de gronden van het beroep. Indien beschikbaar dient een afschrift van het besluit te worden meegezonden.
13
