Beleid toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang Utrecht 2013
Unit Inspectie Kinderopvang GG&GD Utrecht
1.
Inleiding Inleiding
In dit handhavingsbeleid wordt beschreven hoe het beleid rond toezicht en handhaving van de kwaliteit van kinderopvang in Utrecht er de komende jaren uitziet. Met het beleid wordt aangesloten bij actuele lokale en landelijke ontwikkelingen.
Aanleiding De notitie Toezicht & Handhaving kwaliteit kinderopvang dateert van december 2009. Daarin was het toezichts- en handhavingsbeleid van de Unit Inspectie Kinderopvang uiteengezet. Sinds 2009 is de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en de daarop gebaseerde regelgeving enkele keren gewijzigd. Het onderhavige handhavingsbeleid en het Afwegingsmodel 2013, dat hier onderdeel van uit maakt, voorzien in een aanpassing aan de actuele wet- en regelgeving. De afgelopen jaren heeft de Unit Inspectie Kinderopvang haar handhavingstaak kunnen uitbouwen en professionaliseren. Het onderhavige beleid is dan ook mede gebaseerd op de ervaring van de unit zelf. Ook het standaard afwegingsmodel van de VNG, waarin de verschillende stappen en sancties zijn omschreven, is aangepast aan de eigen ervaringen. Overtredingen die relatief vaak voorkomen in Utrecht en een grote impact (kunnen) hebben op de kwaliteit van de opvang (bijvoorbeeld het ontbreken van Verklaringen Omtrent het Gedrag of de vereiste diploma's) dan wel een grote administratieve last voor de unit met zich meebrengen (het niet doorgeven van wijzigingen ten behoeve van het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen), worden in het nieuwe beleid stelselmatig met een bestuurlijke boete gesanctioneerd. De ervaring leert immers, niet alleen in Utrecht, maar vooral ook in Den Haag, waar zeer strikt gesanctioneerd wordt, dat handhaving helpt bij het voorkomen en (waar mogelijk) ongedaan maken van overtredingen.
Regelgeving De regelgeving rondom kinderopvang is continu in beweging. In 2010 heeft er een grote wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en de onderliggende regelgeving plaatsgevonden. In december 2011 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geconcludeerd dat de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen geen grondslag boden voor handhaving. Vanaf dat moment kon landelijk niet meer worden gehandhaafd op het grootste deel van de kwaliteitseisen inzake kinderopvang. In maart 2012 heeft de gemeenteraad van Utrecht daarom een verordening vastgesteld met dezelfde inhoudelijke eisen als al in de Beleidsregels stonden. Deze verordening is in juni 2012 komen te vervallen, omdat deze normen werden vastgelegd in het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (Bkkp) en de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (Rkkp). Ook na die wettelijke verankering zit de wetgever echter niet stil. Zo wordt in januari 2014 een nieuwe 'veegwet' voor de Wet kinderopvang verwacht, terwijl ook de eisen uit het Bkkp en Rkkp inhoudelijk tegen het licht worden gehouden. Naar verwachting zal dus ook de komende jaren het juridische kader regelmatig blijven wijzigen. Ongeacht de precieze inhoud en de wijze van vastlegging van de regelgeving, bepalen we in deze nota het meerjarenbeleid ten aanzien van toezicht en handhaving van de kwaliteit van kinderopvang in Utrecht.
Toezicht en handhaving Toezicht en handhaving hangen nauw met elkaar samen. Acties en besluiten binnen het ene terrein hebben invloed op het andere terrein. Bovendien is zowel het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang als de handhaving daarvan in Utrecht ondergebracht bij de Unit Inspectie Kinderopvang van de GG&GD. Toezicht en handhaving kinderopvang zijn daarmee organisatorisch een geheel. Om die redenen hebben wij het beleid over toezicht en handhaving ondergebracht in één nota.
Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 2013 1
In 2011 hebben wij 112 handhavingbesluiten genomen. De cijfers over 2012 zijn nog niet bekend en zijn ook niet representatief, doordat van januari 2012 tot juni 2012 niet gehandhaafd kon worden op de kwaliteitseisen uit de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen. In zijn algemeenheid zit er echter wel een stijgende lijn in het aantal handhavingzaken. Enerzijds omdat de Unit Inspectie Kinderopvang de handhavingtaak de laatste jaren meer heeft uitgebouwd en geprofessionaliseerd, anderzijds doordat meer overtredingen worden geconstateerd dan in het verleden. 2.
Algemeen
Toezicht en handhaving moet voor iedereen transparant en helder zijn. Niet alleen voor de ondernemers in de kinderopvang (hierna: 'houders', conform de wettelijke bewoording), maar ook voor ouders en voor bijvoorbeeld de Inspectie voor het Onderwijs, die het tweedelijns toezicht uitvoert op de Unit Inspectie Kinderopvang. Het voeren van consistent en inzichtelijk beleid (waartoe dienen bepaalde regels, wat is het nut ervan en hoe gaan we er in Utrecht mee om) bevordert het nalevinggedrag van de kwaliteitseisen die aan de kinderopvang gesteld worden. 3.
Verantwoordelijkheid houder versus verantwoordelijkheid toezichthouder
Het uitgangspunt is dat de houder van een kinderopvangvoorziening te allen tijde primair verantwoordelijk is voor de gang van zaken in de opvangvoorziening en zijn eventuele medewerkers. Houders dienen zich dan ook op de hoogte te stellen van de inhoud en actuele wijzigingen in regelgeving en in landelijk en lokaal beleid. Wanneer er sprake is van veel of grote ontwikkelingen, zal de Unit Inspectie Kinderopvang houders daarover informeren. Ook tijdens inspecties kan een toezichthouder een houder informeren of uitleg geven over de wettelijke kaders. De informatieverstrekking aan houders is ook een onderdeel van ons toezichtsbeleid. Het is echter geenszins de exclusieve verantwoordelijkheid van de individuele toezichthouder dan wel de Unit Inspectie Kinderopvang om houders te informeren over wijzigingen en de toepassing van regelgeving en beleid, maar vooral een verantwoordelijkheid van de houder zelf. Van houders wordt dan ook te allen tijde verwacht dat zij zich zelf op de hoogte stellen van actueel beleid en actuele regelgeving. 4.
Toezicht en handhaving; kaders en organisatie organisatie
In de Wet kinderopvang is bepaald dat het College van burgemeester en wethouders toeziet op de naleving en de directeur GGD aanwijst als toezichthouder. De toezichthouders van de Unit Inspectie Kinderopvang van de GG&GD inspecteren kindercentra, gastouders, gastouderbureaus, peuterspeelzalen en voorzieningen voor voorschoolse educatie. Basis voor deze inspecties vormt steeds het meest actuele wettelijke kader. Op grond van de Wet kinderopvang is het College van B&W bevoegd handhavend op te treden als er sprake is van overtredingen. Daartoe staan het College verschillende handhavinginstrumenten ter beschikking. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht kan het College een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete opleggen. In de Wet kinderopvang zijn als aanvullende instrumenten opgenomen de aanwijzing, het exploitatieverbod en het verlengen van de duur van een door de toezichthouder gegeven schriftelijk bevel. Ook deze handhavingstaak ligt bij de Unit Inspectie Kinderopvang, zij het dat de beslissingsbevoegdheid niet bij de toezichthouders ligt, maar, afhankelijk van het soort handhavingsbesluit, bij het unithoofd dan wel afdelingshoofd of directeur.
Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 2013 2
5.
Handhavingsplicht
Uit vaste jurisprudentie blijkt dat een bestuursorgaan, gelet op het algemeen belang bij handhaving, een beginselplicht heeft tot handhavend optreden als sprake is van overtredingen. Dat betekent dat wij in de regel gehouden zijn gebruik te maken van onze bevoegdheid om op te treden tegen geconstateerde overtredingen. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van ons worden verlangd dit niet te doen. Een bijzondere omstandigheid kan zijn dat er concreet zicht bestaat op legalisatie. Ook kan handhaving zodanig onevenredig zijn tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in een concrete situatie dient te worden afgezien. Bij toezicht en handhaving op grond van de Wet kinderopvang geldt deze handhavingsplicht naar onze overtuiging des te meer. Juist omdat de opvang van jonge kinderen een grote verantwoordelijkheid voor de ondernemer met zich meebrengt voor de veiligheid, gezondheid en ontwikkeling van de kinderen, willen wij er strikt op toezien dat de opvang met grote zorgvuldigheid plaatsvindt en wet- en regelgeving worden nageleefd. Wanneer sprake is van overtredingen, zullen wij dan ook handhavend optreden. Daarbij willen wij echter aantekenen, dat wij in het handhavingsprogramma van een betreffend jaar kunnen besluiten om alleen te handhaven op de hoogrisico en gemiddeld risico overtredingen. 6.
Beleid toezicht en handhaving
Toezicht De volgende uitgangspunten worden gehanteerd bij de uitvoering van het toezicht: Toezicht is geen doel op zich en is gericht op het herstellen en voorkomen van overtredingen en het behoud van kwaliteit; Er wordt geen actief opsporingsbeleid gevoerd naar houders die een voorziening voor kinderopvang niet hebben aangemeld bij het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen; We bevorderen het naleefgedrag door informatieverstrekking aan houders van voorzieningen voor kinderopvang en peuterspeelzalen.
Handhaving Handhaving is geen doel op zich. We handhaven om maatschappelijk gewenste doelen te bereiken. Die doelen kunnen ook op andere manieren bereikt worden dan met het opleggen van sancties. Andere instrumenten, zoals informeren, verleiden en afspreken, kunnen effectiever zijn. Handhaven is dus meer dan alleen het opleggen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties. Er bestaat geen algemeen recept voor de juiste handhavingsmix. In het geval van nieuwe regelgeving zullen we eerder kiezen voor informeren en verleiden dan voor sanctioneren. Bij overtreding van lang bestaande regels, waarvan we mogen verwachten dat ze bekend zijn, ligt het voor de hand snel tot sancties over te gaan. Dit geldt ook voor overtredingen waardoor de veiligheid van de kinderen gevaar loopt. Per handhavingszaak maken we een keuze over de toepassing van de handhavingsmix. Als we overgaan tot het opleggen van sancties, doen we dit consequent. Sanctiebesluiten worden niet teruggedraaid. Onderstaande keuzes en standpunten zijn onderdeel van de gemeentelijke nota ‘Keuzes in de handhaving’ en vormen ook de uitgangspunten bij handhaving van kinderopvang: 1. Handhaving is geen doel op zichzelf, maar een middel om maatschappelijke doelen te bereiken; 2. We maken alleen regels die handhaafbaar zijn; 3. Bij de handhaving werken gemeentelijke afdelingen en andere overheden zo veel mogelijk samen om de administratieve last voor bewoners en bedrijven beperkt te houden;
Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 2013 3
4. We leggen nut en noodzaak van regels uit; 5. We passen een mix van instrumenten toe, bestaande uit toezichthouden, verleiden, informeren, afspreken en sanctioneren; 6. Sanctiebesluiten voeren we consequent uit; 7. We volgen, waar mogelijk, een tweesporenbeleid waarin de mogelijkheden van bestuursrechtelijke en strafrechtelijk handhaving op elkaar zijn afgestemd; 8. Handhavers die in de ‘frontlinie’ werken, kunnen rekenen op de steun van bestuurders en ambtelijke managers. Wanneer het gaat om overtredingen die in het Afwegingsmodel een hoge prioriteit hebben gekregen, is handhaven niet alleen gericht op herstel in de juiste situatie, maar ook op het 'bestraffen' van de overtreder door middel van het opleggen van een bestuurlijke boete. 7.
Bestuursrechtelijke maatregelen en stappenplannen: stappenplannen: het het Afwegingsmodel handhaving kinderopvang 2013
Als blijkt dat de wet- en regelgeving niet wordt nageleefd, kunnen sancties worden opgelegd. Het Afwegingsmodel handhaving kinderopvang 2013 vormt daarvoor de basis. In de Algemene wet bestuursrecht staan de volgende bestuursrechtelijke sancties: de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang en bestuurlijke boete. Ook kan het intrekken van een beschikking een sanctie zijn. Daarnaast kent de Wet kinderopvang de aanwijzing, het schriftelijk bevel, de verwijdering uit het register kinderopvang, het verbod om in exploitatie te gaan en het verbod om exploitatie voort te zetten. Bovendien is het Openbaar Ministerie bevoegd over te gaan tot strafrechtelijke vervolging als er sprake is van illegale kinderopvang. Om te bepalen in welke situaties welke handhavingmaatregelen genomen worden, hanteren we het Afwegingsmodel handhaving kinderopvang 2013, een geactualiseerde versie van het Afwegingsmodel 2009 zoals we dat voorheen ook al hanteerden. Het Afwegingsmodel 2013 van de gemeente Utrecht is gebaseerd op het model van de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) van 2012 en is op onderdelen aangepast aan de Utrechtse situatie, waarbij toezicht en handhaving beide zijn ondergebracht bij één unit Inspectie Kinderopvang. Ook zijn enkele aanpassingen gedaan in hersteltermijnen en prioritering op basis van onze ervaring met toezicht en handhaving. Het Afwegingsmodel 2013 maakt integraal onderdeel uit van het onderhavige handhavingsbeleid. Het Afwegingsmodel kent separate hoofdstukken voor dagopvang, buitenschoolse opvang, gastouderbureaus, gastouderopvang en al dan niet gesubsidieerde peuterspeelzalen. In die hoofdstukken wordt een basis gelegd voor welke maatregelen volgen op welke overtredingen. Niet in alle gevallen zullen exact de daar genoemde stappen in die volgorde worden genomen. Het Afwegingsmodel geeft expliciet de ruimte om, wanneer een specifiek geval daar aanleiding voor geeft, van deze stappen af te wijken. Het Afwegingsmodel geeft voor iedere betrokkene in het handhavingproces duidelijkheid, voorkomt willekeur en rechtsongelijkheid en bevordert de zorgvuldigheid van het proces. Het gaat bij handhaving om maatregelen die verregaande consequenties kunnen hebben. Zorgvuldig, consistent en consequent handelen is voor alle betrokkenen daarom van groot belang. De ene overtreding brengt voor kinderen meer risico met zich mee dan de andere, er zijn verschillen in ‘zwaarte’ van de overtreding. Indien sancties worden toegepast, is het dus van belang om te weten hoe zwaar de overtreding weegt, welk risico de overtreding met zich meebrengt en hoe zwaar de overtreding aan de overtreder aangerekend moet worden. Dat vertaalt zich in de praktijk in de soort sanctie en de hersteltermijnen die gegeven worden. Een overtreding die veel risico met zich meebrengt, kent een kortere hersteltermijn dat een overtreding met weinig risico. De overtredingen zijn in het afwegingsmodel in drie categorieën ingedeeld, namelijk Hoog, Middel en Laag:
Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 2013 4
Hoogrisico overtredingen of: hoge prioriteit Dit zijn overtredingen die, gelet op de aard en de risico's en de gevoeligheid van de omgeving, voor de bescherming van het belang van het kind zeer relevant zijn. Overtreding ervan leidt tot een situatie met aanzienlijke (dreigende) hinderende of gevaarlijke consequenties of tot onomkeerbare schade. Deze situatie kan bijvoorbeeld voorkomen als er teveel kinderen worden opgevangen en/of te weinig beroepskrachten worden ingezet, maar ook als het gaat om de (fysieke) veiligheid van het kind.
Middelrisico overtredingen of: gemiddelde prioriteit Dit zijn de overtredingen waarbij risico's aanwezig zijn, die niet acuut dreigend zijn, maar die wel een duidelijke nadelige invloed hebben op middellange termijn. Voorbeeld van dergelijke overtredingen is het inzetten van beroepskrachten in opleiding, niet volgens de voorwaarden van de CAO-kinderopvang.
Laagrisico overtredingen of: lage prioriteit Dit zijn overtredingen waar geen dreigend risico aanwezig is. Deze categorie kent van de drie categorieën daarom de langste hersteltermijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor het niet voldoen van een reglement van de oudercommissie aan de daarvoor geldende wettelijke voorwaarden.
Het Afwegingsmodel 2013 is op onderdelen gewijzigd ten opzichte van het Afwegingsmodel 2011. Ook werd tot op heden, naast bijvoorbeeld een last onder dwangsom, niet altijd een bestuurlijke boete opgelegd bij hoog-prioriteitsovertredingen, hoewel dat wel in de inleiding van het Afwegingsmodel 2011 werd aangegeven. Onder het Afwegingsmodel 2013, zullen we strikter handhavend optreden. Reden daarvoor is dat in de handhavingpraktijk van andere grote steden is gebleken dat strikter handhaven de naleving bevordert. Op onderdelen waar consequent wordt opgetreden (met name ten aanzien van de verklaringen omtrent het gedrag), neemt het aantal overtredingen af. Dit betekent concreet dat we in ieder geval boetes zullen gaan opleggen bij: het niet voldoen aan de eisen ten aanzien van VOG's; het niet voldoen aan de eisen ten aanzien van de VOG van de volwassen huisgenoot van een gastouder; het niet voldoen aan de eisen ten aanzien van de beroepskwalificatie; het niet (tijdig) doorgeven van wijzigingen ten behoeve van het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen; het overtreden van een schriftelijk bevel. Ook bij een tweede en volgende overtreding van de beroepskracht-kind ratio zullen we bestuurlijke boetes gaan opleggen. 8.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Een bestuursrechtelijke handhavingmaatregel moet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit betekent dat de maatregel niet verder mag strekken dan noodzakelijk is (proportionaliteit) en dat het bestuursorgaan bij een keuze uit verschillende bevoegdheden geen zwaardere bevoegdheid gebruikt dat de concrete situatie vereist (subsidiariteit). De feiten en omstandigheden van het geval spelen dan ook altijd een rol bij de beoordeling van de situatie en de te nemen maatregel. Zo kunnen verzwarende omstandigheden leiden tot een zwaardere maatregel. Daar waar mogelijk is gestreefd naar een pakket van maatregelen dat oploopt in zwaarte, van aanwijzing of bevel naar exploitatieverbod, met daarnaast de mogelijkheid van een bestuurlijke boete. In zijn algemeenheid voldoen naar ons oordeel de maatregelen zoals neergelegd in het Afwegingsmodel 2013, inclusief de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boetes, aan de
Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 2013 5
eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Als daar in een concreet geval niet aan zou worden voldaan, wordt de handelswijze daar op aangepast. 9.
Overtreding van een opgelegde maatregel maatregel
De Wet kinderopvang geeft ons de mogelijkheid een bestuurlijke boete op te leggen wegens het niet voldoen aan een aanwijzing of schriftelijk bevel. Tot op heden hebben wij van deze mogelijkheid niet tot nauwelijks gebruikt gemaakt. Onderdeel van ons nieuwe beleid is deze sanctiemogelijkheid wel te gaan hanteren, in ieder geval bij het overtreden van een schriftelijk bevel (wat per definitie een acute situatie betreft). Door het structureel inzetten van deze sanctiemogelijkheid, willen we ons handhavingsbeleid nog consequenter uitvoeren. Naar verwachting zal dit bijdragen aan het voorkomen van herhaling van overtredingen. 10.
Stappenplan bij illegale kinderopvang
Zoals al eerder in dit document aangegeven, vindt geen actieve opsporing van illegale kinderopvang plaats. Echter, soms krijgt de Unit Inspectie Kinderopvang signalen dat illegale opvang plaatsvindt. In zo’n geval zal altijd een toezichthouder gaan verifiëren of inderdaad sprake is van illegale kinderopvang. Als daarvan sprake is, kan de toezichthouder een schriftelijk bevel geven om te zorgen dat de opvang wordt beëindigd. De overtreding wordt gemeld bij het Openbaar Ministerie (hierna: OM). Het OM zal moeten beoordelen of het tot strafrechtelijke vervolging over gaat. Doet het OM dat niet, dan kan ons College een bestuurlijke boete ter hoogte va n €19.000 opleggen. Gaat het OM wel tot vervolging over, dan leggen wij geen bestuurlijke boete op, maar kunnen wij nog wel onze overige handhavingsinstrumenten toepassen. Tevens wordt bij illegale kinderopvang onderzocht of de situatie gelegaliseerd kan worden. 11. Handhaven bij gesubsidieerde peuterspeelzalen Een gesubsidieerde voorziening mag vanuit de subsidiërende organisatie geen boete opgelegd worden. Wel kan het bedrag dat gekoppeld is aan de overtreding (boete) ingehouden worden op de subsidie. Omdat de GG&GD niet de subsidiërende dienst is, maar Maatschappelijke Ontwikkeling, voeren zij dit onderdeel van het handhavingsproces uit. De GG&GD doet het toezicht en wanneer nodig de eerste stappen in het handhavingtraject. Zodra het nodig is een sanctie op te leggen, zorgt MO voor de correspondentie en het daadwerkelijk inhouden op de subsidie. 12. 12.
Actualiseren van het beleid
De vorige notitie Toezicht & Handhaving kwaliteit kinderopvang, dateert van december 2009. Het handhavingsbeleid Wet kinderopvang wordt niet jaarlijks geactualiseerd en dit is ook niet noodzakelijk. Dit document is voor een aantal jaren van toepassing, met een richtlijn van ongeveer vier jaar. Het verliest zijn geldigheid pas als er een nieuw gemeentelijk handhavingsbeleid wordt vastgesteld. Als lokale dan wel landelijke ontwikkelingen daar aanleiding toe geven, zal het beleid eerder geactualiseerd worden. Wel wordt jaarlijks een nieuw Handhavingsprogramma Wet kinderopvang vastgesteld door ons College. Daarin worden de actualiteiten uiteengezet en vindt een weging plaats van omgevingsfactoren, op basis waarvan de prioriteiten in toezicht en handhaving voor het volgende jaar worden bepaald.
Bijlage 1: Afwegingsmodel handhaving kinderopvang 2013
Beleid toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang 2013 6
