Beheersing van ziekteverzuim en WAO -instroom
in de uitzendbranche
Ph.R. de Jong
Onderzoek in opdracht van de Adviescommissie Ziekte, Arbeidsongeschiktheid en Flexibele Arbeid (AZAFA)
© Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE)
Den Haag, januari 2002
Beheersing van ziekteverzuim en WAO-instroom in de uitzendbranche Ph.R. de Jong Ape rapport nr. 41
© 2002 Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Omslag: Brordus Bunder, Amsterdam
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.
INHOUD 1
INLEIDING
3
2
KWANTITATIEF BEELD
5
2.1 Ziekteverzuim
5
2.2 Het WAO-risico
6
2.3 Fase-indeling, CAO-bepalingen, WAO-risico per fasegroep en Pemba-premie
3
4
11
2.4 Werknemers in de uitzendsector
13
OORZAKEN VAN HET HOGE VERZUIM- EN WAO-RISICO IN DE UITZENDBRANCHE
17
3.1 Onvolledig werkgeverschap
17
3.2 Allocatiefunctie
17
3.3 Binding tussen uitzendkracht, uitzendbureau en inlener
18
3.4 Krappe arbeidsmarkt en afwenteling
18
3.5 Uitvoering vangnet-Zw en WAO
19
3.6 Weinig prikkels tot zuinig verzuimgedrag
20
INITIATIEVEN EN DILEMMA’S
21
4.1 Taskforce, BBC en het wetsontwerp Eigenrisicodragen
21
4.2 Dilemma’s
24
5
DE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE DONNER
27
6
DE AANBEVELINGEN VAN DE COMMISSIE AZAFA
31
6.1 Uitgangspunten
31
6.2 Afschaffing Pemba, referte-eis en handhaving van de huidige Zw-vangnet regeling 6.3 Organisatie van de verzuimbegeleiding REFERENTIES
Ape
32 33 35
1
1
INLEIDING
Binnen het huidige stelsel zijn het ziekteverzuim en het WAO-risico in de uitzendbranche bovengemiddeld hoog. Dit hoge risico houdt onder meer verband met de maatschappelijke rol die het uitzendwezen vervult bij de arbeidsintegratie van groepen met een grote afstand tot het beroepsleven (de allocatiefunctie), met de bijzondere driehoeksrelatie die uitzendwerk kenmerkt en met de vormgeving en uitvoering van de regelingen, i.c. vangnet-Zw en WAO. De directe en indirecte kosten van ziekteverzuim en WAO-toetreding zijn groot. Daarom worden in dit rapport aanbevelingen gedaan voor een aangepast stelsel van financiering en management van het ziekteverzuim en het WAO-risico in de uitzendbranche. Doel van deze aanpassingen is te komen tot een financieringsstructuur die de uitzendbranche ondersteunt in haar allocatieve functie. Dit rapport is de weerslag van de werkzaamheden van de Adviescommissie Ziekte, Arbeidsongeschiktheid en Flexibele Arbeid (AZAFA). Deze commissie is ingesteld op initiatief van de Algemene Bond van Uitzendondernemingen (ABU). De directe aanleiding tot de instelling van de commissie AZAFA was het verschijnen van het rapport van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (Commissie Donner) in mei 2001. Daarin wordt gekozen voor een andere aanpak van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid en wordt afzonderlijke aandacht geschonken aan flexibele arbeid. De Commissie Donner komt tot de conclusie dat de bijzondere positie van flexwerkers een regeling vereist die afwijkt van het stelsel dat wordt aanbevolen voor reguliere werknemers. Eerder al waren binnen de branche aanzetten tot aanpassing van het bestaande stelsel gedaan. Deze aanzetten en de aanbevelingen van de commissie Donner hebben zijn inputs geweest voor de gedachtevorming binnen de commissie AZAFA. De commissie AZAFA stond onder voorzitterschap van J.F. Buurmeijer (Lisv) en bestond verder uit A. Garschagen (ArboNed), J.N. Berkemeijer (Achmea Sociale Zekerheid), J.W. Lankhaar (Achmea Inkomensverzekeringen), J.Ph.W. Klopper (Nationale Nederlanden), J.H. Ouwehand (Gak Nederland), L.W. Houwen (United Services Group), S. de Leeuw (Randstad), F. van Haasteren (Randstad), C.J. van Schaik (Start), C. Claessen
Ape
3
(Start), M.B.F. Slaghekke (Olympia), A. van der Gaag (ABU), J.A. Kamps (ABU) en G. Fidder (ABU). De commissie AZAFA is tussen 8 oktober en 5 december 2001 vijf keer bijeengekomen. De werkzaamheden van de commissie werden ondersteund door het secretariaat van de ABU en het Haagse bureau APE bv (mw. K. Visscher). Het voorliggende rapport is opgesteld door Ph.R. de Jong van APE bv. De opbouw van dit rapport is als volgt. Het ziekteverzuim en de WAO problematiek in de uitleensector, waarvan de uitzendbranche onderdeel is, worden in de volgende paragraaf aan de hand van beschikbare data belicht. In paragraaf 3 worden, mede aan de hand van verzuim- en WAOgegevens mogelijke oorzaken voor het hoge verzuim en WAO-risico in de uitzendbranche besproken. Vervolgens komt in paragraaf 4 aan de orde welke initiatieven door de branche genomen zijn om het verzuim aan te pakken. Daar worden ook de dilemma’s belicht, die de uitgangspunten van die initiatieven oproepen. In paragraaf 5 komen de voorstellen van de commissie Donner en hun consequenties voor het uitzendbedrijf aan de orde. Het AZAFA-model wordt in paragraaf zes gepresenteerd.
4
Ape
2
KWANTITATIEF BEELD
2.1 Ziekteverzuim Het ziekteverzuim en het WAO-risico in de sector uitleenbedrijven zijn bovengemiddeld hoog. In 1999 ging 7,4% van de verzekerde dagen in de uitleensector verloren door ziekte (inclusief Zwangerschap), tegenover een gemiddeld verzuim in het particuliere bedrijfsleven van 6%.1 De uitleensector bestaat naast uitzendbureaus ook uit detacheringsbureaus en beveiligingsbedrijven. Cijfers over sociale verzekeringsuitkeringen zijn echter alleen beschikbaar voor de sector in zijn geheel en niet voor de uitzendbedrijven afzonderlijk. Anders dan reguliere werknemers vallen flexwerkers onder de zogenoemde vangnet-Ziektewet (Zw). Deze vangnetregeling is in 1996 ontstaan, toen de betaling van het ziekengeld uit hoofde van de WULBZ de verplichting van de werkgever werd. Deze verplichting geldt niet voor flexwerkers, waaronder uitzendkrachten2 en twee andere bijzondere groepen, namelijk Zwangere en pas bevallen moeders en ontvangers van een WW-uitkering. De Zw-vangnetregeling wordt gefinancierd via de wachtgeldfondsen die oorspronkelijk alleen de eerste maanden van betaling van een werkloosheidsuitkering (WW) dekten. De regeling wordt uitgevoerd door het GAK. Bij uitzendkrachten zijn de uitkeringslasten in verband met ziekte groot ten opzichte van de kosten van werkloosheidsuitkeringen. Daarom worden de Zw-vangnetlasten van uitzendkrachten bij wijze van uitzondering gedekt door een afzonderlijke, gedifferentieerde Zw-vangnetpremie. Daarbij worden drie premieklassen en twee premiegroepen onderscheiden. Deze staan in de eerste kolom van tabel 1: groep I is administratief en medisch personeel; groep II is industrieel en technisch personeel.
1
2
Het verzuimpercentage voor 1999 is berekend door het gemiddelde lopende aantal uitkeringen in de sector uitleenbedrijven (Lisv, Overzicht Ziektewet 1999, Amsterdam, 2000, p.21) te delen door het totaal aantal verzekerde mensjaren (399.127) in tabel 2. Het landelijk gemiddelde verzuimpercentage is afkomstig van CBS-Statline. De verzuimpercentages zijn inclusief zwangerschaps- en bevallingsverlof. Dat wil zeggen degenen die werken op een uitzendcontract (de zogenoemde fase 1 en fase 2 uitzendkrachten) en fase 3 uitzendkrachten, die na afloop van hun tijdelijk dienstverband met ziekteverlof zijn.
Ape
5
In 2000 zijn 6,6 miljoen uitzenddagen (inclusief zwangerschap en werkloosheid) door ziekte verloren gegaan. Volgens gegevens van het GAK was hiermee ƒ465 miljoen aan uitkeringen gemoeid. Opmerkelijk zijn de verschillen die uit de laatste twee regels van tabel 1 naar voren komen: terwijl de premieloonsom van de uitzendkrachten 52% van de totale premieloonsom van de sector uitmaakt, nemen uitzendkrachten 89% van de ziektedagen voor hun rekening. Dit betekent dat het verzuimrisico van de uitzendkrachten aanmerkelijk hoger is dan het gemiddelde van de sector uitleenbedrijven. Tabel 1: Zw-gegevens voor 2000 Ziektedagen
Premieloon (mil-
Vangnetpremie
joen)
(%)
IA korting
1.213,7
3,35
884.641
IA midden
1.033,8
3,64
822.648
IA opslag
151,0
4,00
155.029
IIA korting
2.004,3
4,26
1.855.970
IIA midden
1.672,7
5,32
2.554.149
IIA opslag
219,3
6,38
360.410
Totaal uitzendkrachten
6.294,8
6.632.847
Totaal sector
12.157,1
7.430.725
Premiegroep
1
1)
(inclusief Zwangerschap)
De ziektedagen zijn uitkeringsdagen plus wachtdagen. De wachtdagen zijn benaderd. Per premiegroep is de verhouding wachtdagen / uitkeringsdagen berekend. Gemiddeld bedragen de wachtdagen 4,8% van de uitkeringsdagen.
Bron: Lisv, GAK, afd. s&o
2.2 Het WAO-risico In tabel 2 wordt de sector "uitleenbedrijven" met het landelijk totaal vergeleken. Ook hier betreffen de cijfers dus een grotere groep dan alleen uitzendkrachten. Het aandeel van de uitleenbedrijven in de instroom in de WAO (7,6%) is groter dan het aandeel in de verzekerdenpopulatie (6%). De WAO-instroomkans in de uitleensector lag in 2000 dan ook 26% hoger dan het landelijk gemiddelde. De uitleensector heeft een veel groter aandeel in de toename van het aantal WAO’ers dan men op grond van zijn relatieve omvang zou verwachten: in 2000 kwam 14% van de toename van het aantal WAO’ers
6
Ape
voor rekening van de uitleensector. In 1999 was dit zelfs 20%. In de uitleensector groeit de WAO dus bovengemiddeld. Het hogere WAO-risico van de uitleensector valt op zich niet te verklaren uit een ongunstige leeftijdsopbouw van de werkenden. Ten opzichte van het landelijke totaal is deze sector veel jonger: 90% van de verzekerdenpopulatie is jonger dan 45 jaar, terwijl in de totale populatie 73% jonger dan 45 is. Het WAO-risico van werkenden, jonger dan 45, is binnen deze sector echter 48% hoger dan gemiddeld. Het hoge WAO-risico van jongeren blijkt ook uit de gemiddelde leeftijd van de WAO-instromer in de uitleensector die met 36 jaar zes jaar onder het landelijk gemiddelde van 42 ligt.3 Tabel 2
WAO-gegevens van uitleenbedrijven en totaal sectoren, 2000 Uitleenbedrijven Totaal sectoren
Uitleen/ totaal x 100
Lopende WAO-uitkeringen Totaal (ult. 2000)
37.835
768.779
4,9
Totaal (2000)
7.638
100.193
7,6
Jonger dan 45 jaar
5.867
53.554
10,9
Vrouw
4.438
54.413
8,2
Man
3.200
45.780
7,0
4.141
75.531
5,5
Totaal (ult. 2000)
3.497
24.662
14,2
Jonger dan 45 jaar
3.340
29.287
11,4
Totaal (ult. 1999)
399.127
6.645.613
6,0
Jonger dan 45 jaar
357.045
4.818.436
7,4
Vrouw
183.635
2.852.770
6,4
Man
215.492
3.792.843
5,7
Totaal
1,91
1,51
126
Jonger dan 45 jaar
1,64
1,11
148
Vrouw
2,42
1,91
127
Man
1,48
1,21
122
Nieuwe WAO-uitkeringen
Beëindigde WAO-uitkeringen Totaal (ult. 2000) Instroom -/- uitstroom
Aantal verzekerden
Instroomkans (2000)
Bronnen: Lisv, 2000; Lisv, 2001
3
Het gemiddelde voor de uitleensector is afkomstig van de afdeling statistiek en onderzoek (s&o) van het GAK. Het landelijk gemiddelde is berekend uit gegevens van het Lisv.
Ape
7
Tabel 2 laat ook zien dat de omvang van het lopende WAO-bestand en van de beëindigingen kleiner is dan gemiddeld. Dit komt in de eerste plaats doordat de sector als zodanig jong is. Daarnaast is, zoals we zagen, de gemiddelde leeftijd van de werkenden in de sector jong. Dit leidt er dan vervolgens toe dat het WAO-bestand in de uitleensector relatief jong is. Beëindiging wegens herstel komt daardoor vaker voor dan gemiddeld. Aan de andere kant komen beëindigingen wegens pensionering minder vaak voor. De relatief jonge leeftijd van uitzendkrachten in aanmerking genomen, is de WAO-instroomkans groot en is het percentage beëindigingen klein; het instroomoverschot is hierdoor in de uitleensector aanzienlijk groter dan gemiddeld. Dit duidt erop dat het WAO-bestand groeiende is en nog ver verwijderd van het punt waarop een stabiele omvang bereikt is. Blijven de huidige in- en uitstroompercentages gehandhaafd, dan zal het WAO-volume in de uitleensector nog fors toenemen. Het aandeel vrouwelijke verzekerden (46%) is in de uitleensector iets groter dan gemiddeld (43%). Zoals de instroomkansen in tabel 2 laten zien, is zowel het landelijke als het sectorspecifieke WAO-risico voor vrouwen hoger dan dat voor mannen. Het verschil in WAO-risico tussen mannen en vrouwen is echter niet afwijkend: zowel voor vrouwen als voor mannen ligt de instroomkans in de buurt van het gemiddelde, namelijk 26% hoger dan het landelijke totaal. Tabel 3
Kenmerken van WAO-toetreders in de uitleensector en in totaal, 2000 Totaal sectoren Uitleenbedrijven
Totaal sectoren
Jonger dan 45 jaar
(%) Volledig arbeidsongeschikt
6.437 (84%)
Diagnose psychische klachten
3.436 (45%)
Totaal
7.638 (100%)
(%)
(%)
63.
(63%) 35.269
(66%)
35.800
(36%) 21.639
(40%)
100.193 (100%) 53.554 (100%)
Bron: Lisv, 2001
Psychische klachten nemen 45% van de WAO-instroom in de uitleensector voor hun rekening. Dit is 9 procentpunten meer dan gemiddeld. Dit zou verband kunnen houden met het grote aantal jonge instromers. Jongeren komen immers vaker met psychische klachten in de WAO dan oudere werknemers. Beperken we de vergelijking echter tot de landelijke WAOinstromers jonger dan 45 jaar, dan is het aandeel psychische klachten nog steeds 5 procentpunten hoger. Ditzelfde geldt voor het percentage volledig
8
Ape
arbeidsongeschikten: 84% ten opzichte van 66% landelijk, jonger dan 45 jaar. Het hoge WAO-risico van de uitleensector is dus toe te schrijven aan het feit dat jongeren en mensen met psychische klachten in de sector een veel hogere kans hebben om in de WAO te belanden dan elders. Bovendien worden ze vaker volledig arbeidsongeschikt verklaard. De tabellen 4a en 4b bevatten gedetailleerde gegevens over de tien meest voorkomende diagnoses bij WAO-toetreding van mannen en vrouwen jonger dan 40 jaar. Deze gegevens zijn door het GAK verstrekt. De diagnoseverdeling van de WAO-instroom in de sector uitleenbedrijven wordt hier vergeleken met die in de andere sectoren die de werknemersverzekeringen door het GAK laten uitvoeren. Bij de uitleenbedrijven nemen de toptien diagnoses 41,1% (mannen), respectievelijk 43,6% (vrouwen) voor hun rekening. Deze diagnoses behoren in grote meerderheid tot de psychische klachten. Vooral bij de jonge mannen wijkt de diagnoseverdeling van de uitleensector af van de overige sectoren. Psychische stoornissen door drugs of alcohol, overige psychische stoornissen, schizofrenie, posttraumatische stressstoornis en overige specifieke persoonlijkheidsstoornissen komen bij uitleenbedrijven meer voor dan bij de andere sectoren. Dit is een aanwijzing voor de bijzondere problematiek waar deze sector – en de uitzendbedrijven in het bijzonder – mee te maken hebben. Deze stoornissen zijn vaker persoonsgebonden – en minder vaak door de werkgever beïnvloedbaar – dan die in de overige sectoren.
Ape
9
Tabel 4a
“Top-10” van ziektes die tot WAO-instroom leiden bij mannen, jonger dan 40 jaar. Uitleensector versus overige GAK-sectoren, 2000 Overige
Uitleensector
GAK-sectoren
% van
% van
2.008
rang
7.912
rang
12,0%
1
11,2%
1
5,1%
2
2,0%
6
L101/5: Aspecifieke (lage) rugpijn
4,6%
3
4,8%
3
P619: Surmenage/ overspannenheid
3,7%
4
6,0%
2
P699: Overige psychische stoornissen
3,3%
5
1,7%
10
P689: Overige niet-organische psychosen
3,1%
6
1,8%
8
P680/1: Schizofrenie/schizoaffect. Stoornis
2,9%
7
1,4%
12
L621: Hernia lage rug (HNP L4-L5/L5-S1)
2,3%
8
4,2%
4
P620: Posttraumatische stress-stoornis
2,1%
9
1,1%
14
P648: Overige specifieke persoonlijkheids-
2,0%
10
1,0%
18
P652: Depressieve episode P660/9: Psychische stoornissen door drugs/alcohol
stoornissen
Tabel 4b
“Top-10” van ziektes die tot WAO-instroom leiden bij vrouwen, jonger dan 40 jaar. Uitleensector versus overige GAK-sectoren, 2000 Overige
Uitleensector
GAK-sectoren
% van P652: Depressieve episode
% van
2.994
rang
9.287
rang
16,4%
1
14,2%
1
P619: Surmenage/ overspannenheid
7,7%
2
10,2%
2
L101/5: Aspecifieke (lage) rugpijn
3,7%
3
3,5%
4
G600/1+719: Zwangerschap, arbeidsonge-
3,7%
4
2,7%
7
P620: Posttraumatische stress-stoornis
2,7%
5
2,1%
8
P109: Spanningsklachten (geprikkeldheid,
2,3%
6
1,8%
9
L550: 'Whiplash'-letsel
2,2%
7
4,1%
3
G710: Bekkeninstabiliteit
1,9%
8
3,0%
5
L621: Hernia lage rug (HNP L4-L5/L5-S1)
1,5%
9
1,4%
12
P699: Overige psychische stoornissen
1,5%
10
1,6%
10
schikt
woede etc.)
Bron (tabel 4a en 4b): afd. s&o, GAK.
10
Ape
2.3 Fase-indeling, CAO-bepalingen, WAO-risico per fasegroep en Pemba-premie
Fase-indeling De eerste 26 weken die de uitzendkracht voor een uitzendbureau werkt, vormen de eerste fase. De tweede fase is een verlenging van de eerste op basis van de uitzend-CAO. Samen beslaan de eerste twee fases maximaal een jaar. Ongeveer 80% van de uitzendkrachten verkeert in fase 1 of 2 (zie tabel 5). Als de uitzendkracht in deze periode wegens ziekte of gebrek niet in staat is de overeengekomen arbeid te verrichten, eindigt de uitzendovereenkomst van rechtswege op de eerste ziektedag. De uitzendkracht heeft in dat geval gedurende maximaal 12 maanden recht op een uitkering krachtens de vangnet-Ziektewet ter hoogte van 70% van het verzekerde loon. Tijdens de ziektewetperiode treedt de uitvoeringsinstelling (voorheen het GAK, sinds 01-01-2002 het Uitvoeringsorgaan WerknemersVerzekeringen – UWV) in de plaats van de werkgever waar het diens verplichtingen ter zake van verzuimbegeleiding en reïntegratie betreft. Na twaalf maanden ziekte ontstaat eventueel recht op een WAOuitkering. Voor de derde fase kan men in aanmerking komen nadat men 12 maanden op uitzendcontract gewerkt heeft. In de derde fase heeft de uitzendkracht een tijdelijk dienstverband met het uitzendbedrijf. Bij ziekte geldt dat de werkgever verplicht is het loon door te betalen tot afloop van het dienstverband. Gedurende de looptijd van de arbeidsovereenkomst gelden ook de reguliere arbo-verplichtingen. Daarna wordt het ziekengeld gedekt door de vangnet-Zw en treedt het UWV-GAK in de plaats van de werkgever. Na 24 maanden in tijdelijk dienstverband gewerkt te hebben (of 18 maanden ten behoeve van dezelfde inlener), heeft de uitzendkracht recht op een vaste aanstelling. Men heeft dan fase vier bereikt en daarmee de status van reguliere werknemer met een aanstelling voor onbepaalde tijd. De werkgever draagt voor fase vier werknemers het volledige ziekengeld (WULBZ) risico en is verplicht zich daarbij te laten ondersteunen door een arbo-dienst. Bovenwettelijke aanvulling ziekengeld In de uitzend-CAO is bepaald dat het ziekengeld voor uitzendkrachten 91% van het brutoloon bedraagt. In netto termen is dat bijna 100%. Dit geldt zowel voor de uitzendkrachten in fase 1 en 2, die onder de vangnetZw vallen, als voor werknemers van uitzendorganisaties (waaronder de
Ape
11
uitzendkrachten in fase 3 en 4), die op de wettelijk verplichte loondoorbetaling van 70% een aanvulling van 21% krijgen. WAO-risico per fasegroep In tabel 5 staan gegevens die specifiek gelden voor de uitzendbedrijven. Terwijl 80% van de uitzendkrachten in de fasegroep 1 + 2 zit, neemt deze groep 96% van de WAO-instroom voor zijn rekening. De oververtegenwoordiging van de fasegroep 1 + 2 in de WAO-instroom wordt weergegeven door het opvallend grote verschil in WAO-risico tussen de twee fasegroepen. Terwijl de eerste fasegroep een WAO-instroomkans heeft die twee keer zo groot is als het landelijk gemiddelde (1,51%, zie tabel 2) geldt voor de tweede groep een WAO-risico dat slechts een derde is van het landelijk gemiddelde.4 Het overall gemiddelde van 2,54% is een derde hoger dan het gemiddelde voor de gehele sector uitleenbedrijven (1,91%).
Tabel 5
WAO-instroompercentage naar fasegroep bij uitzendkrachten
Fasegroep
WAO-toekenningen
Arbeidsjaren ultimo
2000
1999
Fase 1 + 2
6.072
200.000
3,04
Fase 3 + 4
285
50.000
0,57
6.357
250.000
2,54
Totaal
Instroompercentage
Bron: GAK, ABU
Deze cijfers laten duidelijk zien dat de WAO-problematiek van de uitzendbranche geconcentreerd is in de uitzendkrachten in fase 1 en 2, die werken onder een uitzendcontract en nog geen dienstverband met het uitzendbedrijf hebben. Ook valt uit vergelijking van de WAO instroompercentages in tabel 5 met die in tabel 2 af te leiden dat het WAO-risico in de uitzendbranche een derde hoger is dan het gemiddelde van de sector uitleenbedrijven (1,91%) en twee derden hoger ligt dan het landelijk gemiddelde (1,51%). Ontwikkeling Pembapremie Het hoge WAO-risico in de uitzendbranche komt ook tot uitdrukking in de zogenoemde Pemba-premie. Deze premie dekt de eerste vijf jaar van een 4
12
Het is niet onmogelijk dat het lage WAO-instroompercentage van uitzendkrachten in fase 3 + 4 geflatteerd is doordat 1999 het eerste jaar was dat de fase-indeling gehanteerd werd.
Ape
WAO-uitkering en varieert per bedrijf. Bedrijven krijgen uit hoofde van de Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid (Pemba), die in 1998 is ingevoerd, een premie toegerekend die afhangt van de WAO-instroom vanuit het bedrijf in de afgelopen vijf jaar. De overige WAO-lasten (uitkeringen die langer dan vijf jaar lopen) worden gedekt door een uniforme basispremie. In onderstaande tabel worden de gemiddelde Pemba-premies in de uitzendbranche vergeleken met die voor de veel grotere groep bedrijven die voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen bij het GAK zijn aangesloten. Omdat alleen de uitkeringen van WAO-instromers vanaf 1998 met Pembapremies gefinancierd worden, doorlopen die premies een ingroeitraject. Pas vanaf 2003 krijgen de Pembapremies hun volledige werking. De omvang van het WAO-risico in de uitzendbranche komt echter nu al tot uiting in de groeiende afwijking van het GAK-gemiddelde. In 2001 was de premie in de uitzendbranche al 50% hoger dan gemiddeld. Tabel 6
Gemiddelde Pembapremies in de uitzendbranche en in het geheel van de GAK-sectoren, 1998-2001
Jaar
Uitzendbranche
GAK totaal
verschil
1998
0,36
0,28
0,12
1999
0,96
0,77
0,19
2000
1,75
1,44
0,31
2001
2,28
1,51
0,77
Bron: GAK
2.4 Werknemers in de uitzendsector De gegevens in tabel 2 lieten zien dat werknemers in de uitleensector (veel) jonger zijn dan gemiddeld. Het opleidingsniveau van uitzendkrachten concentreert zich, veel meer dan gemiddeld, rond het middelbare niveau. Dit gaat ten opzichte van de werkzame beroepsbevolking vooral ten koste van het aandeel hoger opgeleiden. Uitzendkrachten zijn dus, globaal genomen, lager opgeleid, maar de verschillen zitten niet bij de laagst geschoolden. Op basis van de globale gegevens in tabel 7 lijkt het dan ook niet waarschijnlijk dat het opleidingsniveau een belangrijke verklarende factor is voor het hoge WAO-risico. Overigens zouden de verschillen groter kunnen zijn, als de uitzendkrachten vergeleken zouden worden met dat deel van de beroepsbevolking dat jonger is dan 45.
Ape
13
Tabel 7
Uitzendkrachten en de werkzame beroepsbevolking naar opleidingsniveau, 2000 (in procenten)
Uitzendkrachten
Werkzame beroepsbevolking
Lager (basisonderwijs, mavo, vbo)
23
28
Middelbaar (havo, vwo, mbo)
61
44
Hoger (hbo, wo) Totaal
16
28
100
100
Bron: ABU en CBS
Een van de aspecten waarop de maatschappelijke bijdrage van de uitzendsector wordt beoordeeld, is de mate waarin deze in staat is moeilijk bemiddelbare groepen ("doelgroepen") aan betaald werk te helpen. Sommige van deze doelgroepen (ouderen, langdurig werklozen, arbeidsongeschikten, arbeidsgehandicapten) hebben een verhoogd WAO-risico. In tabel 8 staan de aandelen van afzonderlijke doelgroepen in de instroom in uitzendwerk over de periode 1991-2000. Tabel 8
Percentage doelgroepen onder uitzendkrachten in 1991, 1996 en 2000 1991
1993
1996
2000
Ouderen (>45 jaar)
3
4
5
7
Langdurig werklozen (>1 jaar)
5
6
5
2
Arbeidsongeschikten, waarvan
4
5
13
2
Volledig
2
3
9
1
Gedeeltelijk
2
2
4
1
9
9
11
9
18
20
28
18
82
80
72
82
Etnische minderheden Totale aandeel doelgroepen(a) Aandeel dat niet tot een bijzondere doelgroep behoort a
gecorrigeerd voor dubbeltellingen
Bron: NEI Arbeid en Onderwijs, 2001
De variatie in het aandeel van de doelgroepen is in het algemeen toe te schrijven aan conjunctuur en beleid. Een krappe arbeidsmarkt zorgt er mogelijk voor dat de belangstelling voor uitzendwerk afneemt, omdat een deel van de doelgroepen ook zonder uitzendwerk aan de slag komt. Behal
14
Ape
ve de conjunctuur spelen beleidsaspecten hier ook een rol. Het grote aantal arbeidsongeschikten die in 1996 in uitzendwerk instroomden, is hoogstwaarschijnlijk in zijn geheel toe te schrijven aan de herbeoordelingsoperatie die in de periode 1994-1998 plaatsvond. Een groot deel van de WAO’ers werd toen opnieuw beoordeeld op basis van de strengere criteria die in augustus 1993 van kracht geworden waren. Een deel van de herbeoordeelden verloor zijn uitkering en moest, soms na jarenlange inactiviteit, teruggaan naar betaald werk om in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. Uitzendorganisaties konden deze ex-WAO’ers helpen de weg naar betaalde arbeid terug te vinden. Het belang van uitzendwerk als toegang tot regulier werk (de zogenoemde allocatiefunctie) voor doelgroepen blijkt uit het percentage uitzendkrachten dat een vaste baan zoekt en het percentage dat een vaste baan vindt. Tabel 9
Percentage uitzendkrachten dat een vaste baan zoekt, respectievelijk een vaste baan vindt, 1996-2000 1996
1997
1998
1999
2000
zoekt vindt zoekt vindt zoekt vindt zoekt vindt zoekt vindt Doelgroepen Totaal uitzendkrachten
75% 23% 68% 26% 66% 26% 60% 30% 63% 29% 58% 25% 53% 28% 50% 33% 52% 36% 50% 36%
Bron: NEI Arbeid en Onderwijs, 2001
Het percentage onder doelgroepen dat via uitzendwerk een vaste baan zoekt, is groter dan gemiddeld; het percentage onder doelgroepen dat door uitzendwerk een vaste baan vindt, is kleiner dan gemiddeld. Dit onderstreept zowel de kwetsbare positie van doelgroepen op de arbeidsmarkt als het belang van de rol die de uitzendbranche speelt in het bieden van betaald werk aan deze kwetsbare groepen. Bovendien blijkt de invloed van de conjunctuur die zich tussen 1996 en 1999 in opwaartse richting bewoog. Parallel daaraan nam het percentage "zoekers" af en het percentage "vinders" toe. Bij de doelgroepen groeide het relatieve aantal "vinders" echter minder hard dan gemiddeld.
Ape
15
3
OORZAKEN VAN HET HOGE VERZUIM-
EN WAO-RISICO
IN DE UITZENDBRANCHE In het voorgaande zijn omvang en aard van ziekteverzuim en WAOtoetreding met cijfers geadstrueerd. Deze risico’s en de daarmee verbonden financiële lasten zijn in de uitzendbranche aanzienlijk hoger dan gemiddeld. In deze paragraaf wordt een aantal mogelijke verklaringen gegeven voor deze opvallende afwijkingen.
3.1 Onvolledig werkgeverschap Een mogelijke oorzaak van het hoge ziekteverzuim in de uitzendbranche zou kunnen liggen in de onvolledigheid van het werkgeverschap van de uitzendorganisaties. Een aspect van onvolledig werkgeverschap is dat de uitzendorganisatie geen directe invloed uit kan oefenen op de manier van werken en de arbeidsomstandigheden bij de inlener. Het is niet uit te sluiten dat uitzendkrachten gebruikt worden om onaantrekkelijke werkzaamheden te verrichten, waarmee men het reguliere personeel niet op wil zadelen. Voor zover dit gebeurt, verhoogt dit het verzuim- en WAOrisico.
3.2 Allocatiefunctie Uitzendbureaus bieden een laagdrempelige toegang tot betaald werk aan degenen die op grote afstand staan tot de reguliere arbeidsmarkt. Dit zijn, onder meer, de "doelgroepen" in tabel 8. Hiertoe behoren ouderen, etnische minderheden, arbeidsgehandicapten en langdurig werklozen. Deze groepen hebben een hoger dan gemiddeld verzuim- en WAO-risico.5 Maar ook andere hoogrisicogroepen kunnen via een uitzendbureau werk vinden. Daarbij komt dat, mede als onderdeel van de zogenoemde SUWI-operatie, een aantal uitvoeringstaken op het terrein van werk en inkomen drastisch is gereorganiseerd. Zo is het bemiddelingsbureau van de publieke arbeidsvoorziening geprivatiseerd en omgevormd tot het reïntegratiebedrijf Kliq.
5
Dat ouderen een groter risico vormen, blijkt uit de WAO-statistieken. De relatief hoge WAO instroom in de sector 36 (Overheidsdiensten) geeft aan dat langdurig werklozen en arbeidsgehandicapten een risicogroep vormen. Deze sector omvat immers de werkenden in het kader van de W.I.W. en de W.S.W.. Voor de oververtegenwoordiging van allochtone werknemers in de WAO zie CBS, 2001.
Ape
17
Tegelijkertijd wordt van de uitzendbranche verwacht dat zij door hun laagdrempeligheid een belangrijke rol (blijven) spelen in de strijd tegen langdurige werkloosheid. Overigens zijn uitzendbureaus niet verplicht iedereen die zich meldt, uit te zenden.
3.3 Binding tussen uitzendkracht, uitzendbureau en inlener Uit verzuimonderzoek blijkt dat een hechtere band tussen werknemer en werkgever tot een lager verzuim leidt. Dat is een van de redenen waarom het verzuim in kleine bedrijven aanzienlijk lager is dan in grote bedrijven. Tussen uitzendkracht, uitzendorganisatie en inlenend bedrijf is er minder binding. Dit leidt op zich al tot een groter verzuimrisico. Daar komt bij dat degenen met een beperkte verdiencapaciteit, voor wie uitzendwerk de enige toegang is tot een arbeidsinkomen, wellicht juist meer steun en structuur nodig hebben om te kunnen voldoen aan de eisen die uitzendwerk stelt. Maar de tijd om iemand in te werken en adequaat voor te lichten ontbreekt vaak. Het fasesysteem is erop gericht om de binding tussen uitzendkracht en uitzendorganisatie te laten groeien. De verplichtingen van het uitzendbureau tegenover de uitzendkracht nemen dan ook met iedere volgende fase toe. Het verschil in WAO-risico per fase, zoals berekend in tabel 5, doet echter vermoeden dat pas bij de overgang van fase 2 naar fase 3 een aantal van de, in deze paragraaf genoemde risicoverhogende factoren wegvalt.
3.4 Krappe arbeidsmarkt en afwenteling Door de krapte op de arbeidsmarkt kan het aandeel moeilijk bemiddelbare groepen in het bestand uitzendkrachten zijn toegenomen. Dit blijkt weliswaar niet uit de ontwikkeling van het aandeel van officiële doelgroepen in het uitzendwerk (tabel 8), maar onbekend is in hoeverre de huidige instroom een minder goede fysieke en mentale conditie heeft dan degenen die zich in een slechtere conjunctuur voor uitzendwerk meldden. De diagnosegegevens in de tabellen 4a en 4b doen vermoeden dat de uitzendbranche in sterkere mate met psychiatrische problemen geconfronteerd wordt dan de rest van het bedrijfsleven. De verhoogde gezondheidsrisico’s van uitzendkrachten zouden ook verband kunnen houden met de behoefte van vroegere werkgevers om werknemers niet binnen het bedrijf op te vangen maar via werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsregelingen af te laten vloeien. Vervolgens worden
18
Ape
deze werknemers in een krappe arbeidsmarkt gewezen op het ruime werkaanbod en melden zij zich bij een uitzendbureau.
3.5 Uitvoering vangnet-Zw en WAO Het werkgeverschap van de uitzendorganisatie is ook onvolledig doordat na ziekmelding van een fase 1 of 2 uitzendkracht de uitzendovereenkomst van rechtswege ophoudt. De uitzendkracht heeft in dat geval gedurende maximaal 12 maanden recht op een uitkering krachtens de vangnet-Zw. Tijdens de ziektewetperiode treedt de uitvoeringsinstelling in de plaats van de werkgever waar het diens verplichtingen voor verzuimbegeleiding en reïntegratie betreft. Omdat na de privatisering van de Ziektewet de hoofdtaken van het GAK ingrijpend veranderd zijn, laat de huidige organisatie nauwelijks toe aandacht te besteden aan verzuimbegeleiding van de relatief kleine vangnetpopulatie. Uit het CTSV-onderzoek "Mazen in het vangnet" naar de uitvoeringspraktijk van de vangnet-Ziektewet blijkt dat de uitvoeringsinstellingen hun capaciteit en deskundigheid vooral hebben ingezet voor de WAO-claimbeoordelingen. Voor zover het de Ziektewet betreft zijn uitvoeringsinstellingen in beperkte mate gericht op het behalen van reïntegratieresultaten. De focus ligt vooral op de controle van administratieve procedures. Sturingsinstrumenten richten zich voornamelijk op aantallen, tijd en budgetten. Behalve richtlijnen voor het trajectplan, dat overigens zelden voor vangnetgroepen zonder werkgever wordt opgesteld, is in het beleid van het Lisv en de uitvoeringsinstellingen niet aangegeven hoe uitvoeringsinstellingen inhoudelijk invulling moeten geven aan de verzuimbegeleiding en hun reïntegratietaak. Bovendien beseffen uitvoeringsinstellingen onvoldoende dat zij volledig verantwoordelijk zijn voor het traject van controle, begeleiding en reïntegratie van vangnetgroepen zonder werkgever. Of dit onder het UWV beter wordt, valt nog te bezien. De zieke uitzendkracht krijgt in fase 1 of 2 dus weinig externe stimuli om weer te gaan werken. Bij een uitzendkracht in fase 3 en 4 is de Wulbz van toepassing. In dat geval heeft de uitzendorganisatie wel de mogelijkheid, via de arbo-dienst, invloed op het verzuim uit te oefenen. Het werkgeverschap ten opzichte van deze werknemers is dan alleen nog onvolledig doordat de uitlener slechts beperkte invloed uit kan oefenen op de arbeidssituatie bij de inlener.6
6
En doordat in fase 3 de loondoorbetalingsverplichting ophoudt bij beëindiging van het dienstverband.
Ape
19
3.6 Weinig prikkels tot zuinig verzuimgedrag Uitzendkrachten krijgen bij ziekte 91% van hun brutoloon vergoed. In nettotermen is dit bijna 100%. Er is dus geen financiële prikkel om ziekteverzuim te voorkomen of de verzuimduur zo beperkt mogelijk te houden. In tegendeel, als alternatief voor betaalde arbeid is - met name voor degenen met een kort arbeidsverleden - ziekte veel aantrekkelijker dan werkloosheid. Om in aanmerking te komen voor een WW-uitkering moet men immers voldoen aan de zogenoemde wekeneis: van de 39 weken voorafgaand aan de werkloosheid dient men er 26 als werknemer gewerkt te hebben. In dat geval heeft men gedurende zes maanden recht op een uitkering van 70% van het minimumloon. Voldoet men niet aan deze eis dan bestaat alleen recht op bijstand met alle middelentoetsen van dien. Bovendien is de uitvoering van de vangnet-Zw, waaronder de uitzendkrachten in fase 1 en 2 vallen, in handen van het GAK en niet van een arbodienst die moet werken onder de tucht van een prestatiecontract. Daarbij komt dat de wetgever het GAK als de enige verantwoordelijke voor de uitvoering van de vangnet-Zw aanwijst, zodat uitzendorganisaties zich niet met de begeleiding van zieke uitzendkrachten mogen bemoeien. Door deze blokkade ontbreekt het vooralsnog aan vaste procedures om, vanuit het bedrijf of samen met het GAK, tot beperking van het verzuim te komen. Omdat het GAK geen commercieel of financieel belang heeft bij beperking van de uitkeringslasten kan een uitzendkracht na ziekmelding in belangrijke mate zelf de duur van het ziekteverzuim bepalen. Bovendien was het GAK tot 1 januari 2002 de instelling die voor de uitzendbranche behalve de vangnet-Zw ook de WAO uitvoerde. Op zich zou de gecombineerde uitvoering van vangnet-Zw en WAO een gevalsbehandeling mogelijk maken, die door tijdig handelen langdurig verzuim zou kunnen voorkomen. Een dergelijke geïntegreerde aanpak vereist echter een ruime verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige capaciteit. Zoals eerder gezegd is deze capaciteit na de privatisering van de Ziektewet sterk verminderd en richt deze zich vrijwel uitsluiten op het tijdig beoordelen van WAO-aanvragen. Onder de huidige omstandigheden leidt de geïntegreerde behandeling van zieke uitzendkrachten eerder tot een hoger dan een lager WAO-risico. Als immers het GAK in onvoldoende mate in staat is zieke uitzendkrachten in het eerste ziektejaar te reïntegreren, dan heeft het weinig zin om bij WAOkeuring opeens een actief werkhervattingsbeleid te gaan voeren.
20
Ape
4
INITIATIEVEN EN DILEMMA’S
Het terugdringen van het verzuim tot het huidige landelijke gemiddelde zou in 2000 ƒ108 miljoen opgeleverd hebben.7 Verzuimdaling leidt tot een lager percentage wachtgeldpremie voor de vangnetgevallen, een lager bedrag aan bovenwettelijke aanvullingen, minder loondoorbetaling bij ziekte en een matiging van de gedifferentieerde WAO-premie door minder instroom in de WAO. Afgezien nog van verder liggende baten, zijn deze directe financiële voordelen al zo interessant, dat in de afgelopen jaren initiatieven zijn genomen om het verzuim terug te dringen. Drie recente initiatieven worden hierna in 4.1 behandeld. Vervolgens komen in 4.2 de dilemma’s aan de orde die de uitgangspunten van deze initiatieven, en van andere mogelijke oplossingen, oproepen.
4.1 Taskforce, BBC en het wetsontwerp Eigenrisicodragen
Taskforce In 1999 is door de ABU de Taskforce Aanpak Ziekteverzuim Uitzendbranche ingesteld. In deze taskforce wordt samengewerkt met een groep uitvoerders en dienstverleners (GAK, Centraal Beheer, Orbis en ArboNed) om verzuimbeperkende maatregelen te ontwikkelen. De taskforce stelt dat het terugdringen van het verzuim niet alleen financiële voordelen heeft. Zo betekent een lager verzuim en WAO-risico: ·
minder verstoring in de arbeidsorganisatie van de inlener;
·
grotere beschikbaarheid van het aantal uit te zenden arbeidskrachten;
·
een verbetering van het imago van de uitzendbranche.
In het najaar van 2000 is een aantal maatregelen op het terrein van verzuimbegeleiding voorgesteld om tot verzuimreductie te komen. Daartoe is een plan van aanpak opgesteld dat de verantwoordelijkheden van alle partijen met betrekking tot preventie van ziekteverzuim en beperking van de verzuimduur beschrijft. Ook is door de ABU een adviseur arbeid en verzuim aangesteld. Deze nieuwe aanpak is uitgewerkt in het project "Effectief reïntegreren nieuwe stijl" (ERNST). De essentie van ERNST is om op basis van risicoselectie een effectievere werkwijze te hanteren voor de begeleiding van zieke uitzendkrachten. Op basis van gesprekken met de uitzendkracht en op basis van zijn verzuimverleden wordt het risico (hoog, 7
In 2000 was het verzuim in de uitzendbranche 23% hoger dan het landelijke gemiddelde. De uitgaven aan verzuim waren 465 miljoen (zie par. 2.1).
Ape
21
midden, laag) bepaald. De uitzendkrachten die potentieel een risico vertegenwoordigen, worden daadwerkelijk gezien en niet alleen administratief gevolgd of afgehandeld. De risicogevallen worden dagelijks besproken tijdens overleg van een reïntegratieteam bestaande uit een reïntegratiemedewerker, verzekeringsarts en arbeidsdeskundige. Als een uitzendkracht op de afgesproken hersteldatum nog ziek is dan wordt hij op dezelfde dag op het inloopspreekuur verwacht. Van de uitzendbureaus wordt een grotere betrokkenheid verwacht. Er worden concrete afspraken gemaakt om de tijdigheid en compleetheid van ziekmeldingen te verhogen. Daarnaast worden uitzendbureaus door het GAK-UWV actief betrokken bij de mogelijkheden van de zieke uitzendkracht om terug te keren naar de vorige dan wel een andere inlener en worden, indien nodig, ook mogelijkheden voor ander werk onderzocht. Op die manier kunnen uitzendbureaus een rol spelen bij de begeleiding van zieke uitzendkrachten zonder het wettelijke primaat van het UWV-GAK te schenden. Het procesprotocol ERNST is getest in een pilot bij een aantal vestigingen van de LUBA Groep. Uit deze pilot is gebleken dat de werkwijze uiterst effectief is. Na een half jaar lagen de verzuimcijfers in de deelnemende LUBA-vestigingen 20% lager dan in de overige LUBA-vestigingen. Ten opzichte van zes vergelijkbare uitzendbureaus lag het verzuim 25% lager. Het ligt in de bedoeling in 2002 ERNST als algemene aanpak in te voeren. BBC Naast de taskforce is een branchebegeleidingscommissie (BBC) ingesteld met als doel een arboconvenant Uitzendbranche te ontwerpen. In de BBC hebben de sociale partners en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zitting. Als eerste stap in het proces tot invoering van een arboconvenant is in mei 2001 door de in de BBC vertegenwoordigde partijen een intentieverklaring ondertekend inzake de aanpak van arbopreventie, ziekteverzuim en vroegtijdige reïntegratie van zieke werknemers in de uitzendbranche. Omdat de BBC behalve kwalitatieve ook kwantitatieve doelen wil formuleren en de BBC het convenant wil baseren op gedetailleerde informatie over de huidige stand van zaken met betrekking tot het huidige verzuimbeleid en de verzuimrisico’s, wordt in de intentieverklaring (art. 4) een onderzoeksplan aangekondigd. Dit plan kent drie onderdelen: ·
onderzoek naar de stand van zaken op het gebied van arbopreventie, verzuimbeleid en vroegtijdige reïntegratie;
22
Ape
·
onderzoek naar specifieke risico’s die uitzendkrachten lopen en naar specifieke risicopopulaties;
·
een nulmeting van de omvang van het verzuim, de WAO-instroom en naar de mate van werkhervatting in de branche.
Eigenrisicodragen Recent is het wetsvoorstel Eigenrisicodragen in de Ziektewet ingediend. Deze wet is voornamelijk interessant voor de uitzendbranche. Als een werkgever ervoor kiest eigenrisicodrager te worden, krijgt hij een direct financieel belang bij preventie en een goede begeleiding van ziekteverzuim. Daarnaast heeft de werkgever er door de Pemba-prikkel belang bij ook werknemers met een flexibele arbeidsovereenkomst te reïntegreren. Bovendien is de uitzendbranche meer dan andere sectoren geoutilleerd om reïntegratie van zijn arbeidskrachten te bewerkstelligen. Bij het eigenrisicodragen wordt de uitvoering van de vangnet-Zw uitbesteed aan de uitzendbureaus. De eigenrisicodrager neemt het risico van betaling van ziekengeld over van het UWV-GAK. Aan het eigenrisicodragen is ook de voorwaarde gekoppeld dat de werkgever zorg draagt voor de verzuimbegeleiding van personen aan wie een Zw-uitkering wordt betaald, ook al bestaat met hun geen arbeidsovereenkomst meer. Hierbij dient een arbodienst te worden ingeschakeld. Met het eigenrisicodragen krijgt het uitzendbureau dus de regie in handen van zieke fase 1 en 2 uitzendkrachten. Het UWV-GAK blijft eindverantwoordelijk voor de uitvoering en heeft de bevoegdheid tot het nemen van besluiten omtrent het uitkeren van ziekengeld. Aan het eigenrisicodragen zijn twee wettelijke voorwaarden verbonden: 1. de eigenrisicodrager moet een betalingsgarantie regelen bij een kredietinstelling of verzekeraar; 2. de eigenrisicodrager moet voorzien in adequate verzuimbegeleiding. Door de mogelijkheid van eigenrisicodragen te openen zal de risicoverevening in de vangnetvoorziening afnemen. Dit verhoogt de prikkel voor bedrijven met hoge verzuimlasten om het verzuim terug te dringen. Om te voorkomen dat eigenrisicodragen leidt tot een excessieve stijging van de vangnetpremie wordt deze gemaximaliseerd. Het dekkingstekort dat daardoor kan ontstaan, wordt gefinancierd door verhoging van de wachtgeldpremie. Om risicoselectie te voorkomen worden de uitkeringen aan herintredende arbeidsgehandicapten, zwangere vrouwen en orgaandonoren door de
Ape
23
wachtgeldfondsen gedaan. Deze vrijwaring vermindert het financiële risico en de neiging tot gezondheidsselectie. Het wetsvoorstel zoals het er nu ligt, heeft volgens de ABU twee belangrijke minpunten. Dit zijn de garantstelling en de maximering van de ZWpremie. Voor de garantstelling, die hoge kosten met zich meebrengt, heeft de ABU twee alternatieven. Ten eerste zou de private garantstelling vervangen kunnen worden door een collectieve, namelijk door bij betalingsonmacht de uitkeringen te financieren uit een publiek fonds (bijvoorbeeld het AWf). Het andere alternatief is het beperken van de garantstelling tot een maximum bedrag/percentage. Voor het maximeren van de premie heeft de ABU als alternatief het dekkingstekort ten laste te brengen bij het AWf in plaats van bij het sectorale wachtgeldfonds. Anders draaien de eigenrisicodragers alsnog op voor het hoge verzuim van de groep die in de vangnetregeling blijft. Eigenrisicodragen is alleen een levensvatbare optie als de risico’s door uitzendbedrijven beïnvloedbaar zijn. Daarnaast wordt ook bij eigenrisicodragen de uitzendkracht niet geconfronteerd met de financiële gevolgen van zijn verzuimgedrag. De dekking van het loonverlies bij ziekte blijft bijna even goed als die bij reguliere arbeid. Zoals de huidige WULBZ ervaringen laten zien, kan dit afbreuk doen aan de effectiviteit van de verzuimbeperkende maatregelen die de werkgever neemt. Ook zal eigenrisicodragen de administratieve lasten doen toenemen en de kernactiviteiten van het uitzendbedrijf verstoren. Behalve de uitbetaling van ziekengeld, komen daar de bekostiging van preventie en begeleiding van verzuim bij. Dit alles zonder volledig grip op de uitvoering te hebben. Het GAK/UWV blijft immers eindverantwoordelijk.
4.2 Dilemma’s De uitzendbranche opereert op het snijvlak van vrijblijvendheid en betrokkenheid in de relatie met uitzendkrachten. Het fasesysteem weerspiegelt dit: in de eerste fases (1 + 2) overheerst de vrijblijvendheid; in de latere fases (3 + 4) de betrokkenheid. Toch zijn de ziekte- en WAO-risico’s juist in de eerste fases zo omvangrijk dat vrijblijvendheid niet het uitsluitende richtsnoer kan zijn. Zo ontstaat een eerste dilemma: uitzendarbeid ontleent zijn bestaansrecht aan de laagdrempelige toegang tot betaalde arbeid en de vrijheid die het zowel de uitzendkracht als de inlener biedt. Een branche die bestaat bij de gratie van flexibiliteit en vluchtige arbeidsrelaties kan contractanten naast
24
Ape
loon slechts beperkte rechten bieden. Het relatieve gebrek aan rechten (voor uitzendkrachten) en plichten (voor uitzendorganisaties) is aantrekkelijk voor degenen die vrijheid zoeken. Voor degenen die op uitzendwerk zijn aangewezen omdat ze geen andere toegang tot betaald werk hebben, is de vrijheid van uitzendwerk een nadeel. Voor hen kan de zekerheid van een uitkering aantrekkelijker blijken te zijn dan de onzekerheden die verbonden zijn aan een op uitzendwerk gebaseerd bestaan. Financiële prikkels en dwingende betrokkenheid bij de uitvoering kunnen werkgevers stimuleren een effectief preventie- en verzuimbeleid te voeren. Juist de moeilijker bemiddelbare groepen vormen echter een hoger risico voor ziekteverzuim en (hernieuwde) uitval. Door meer verantwoordelijkheden en hogere financiële risico’s neemt de druk op uitzendbureaus toe om bij uitzending strenger te selecteren op ziekte- en uitvalrisico. De allocatiefunctie komt hierdoor in gevaar. Het nemen van verantwoordelijkheid voor het verzuimbeleid is in strijd met de beperkte mogelijkheden die uitzendbureaus hebben om invloed uit te oefenen op de gezondheidsrisico’s, waaraan uitzendkrachten bij inleners blootstaan, en op het verzuimgedrag van uitzendkrachten in fase 1 en 2. Ook de beperkte invloed van uitzendbedrijven is inherent verbonden met het toegankelijke en vrijblijvende karakter van uitzendwerk en de daarmee verbonden allocatieve voordelen. Ondanks het gebrek aan grip dat de uitzendbranche, naar zijn aard, heeft op het verzuim van fase 1 en 2 uitzendkrachten, draagt de uitzendorganisatie wel de lasten van ziekteverzuim en WAO-toetreding: via risicoafhankelijke wachtgeldpremies, via bovenwettelijke aanvulling van het ziekengeld en via Pemba-premies. De branche betaalt dus fors, zonder te kunnen bepalen waaraan of waarvoor. Het belangrijkste probleem is daarom dat de grote ziekte- en WAO-risico’s in de fases 1 en 2 liggen, terwijl daar de beïnvloedingmogelijkheden het geringst zijn.
Ape
25
5
DE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE DONNER
In het schema op pagina 24 zijn de belangrijkste aspecten van het voorstel van de Commissie Donner voor reguliere arbeid samengevat. Voor de uitzendbranche is van belang dat "Donner" de werkgever ziet als de regisseur van het verzuim. Daartoe worden hem ook de nodige instrumenten aangereikt. De context waarin dit wordt voorgesteld is die van een loondoorbetalingsverplichting (WULBZ) die niet meer gebonden is aan een vaste termijn van 12 maanden, maar afhankelijk van het geval korter of langer kan duren. Het voorstel van de Commissie Donner behelst verder afschaffing van de verplichte contractering van een arbodienst en van de Pembapremie. De WAO wordt gereserveerd voor degenen die aan kunnen tonen dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Apart regime voor uitzendkrachten en werknemers met een tijdelijk dienstverband Omdat de aanbevelingen van de Commissie Donner werkgever en werknemer tot elkaar veroordelen, kiest zij voor een aparte behandeling van degenen die niet de reguliere werknemersstatus hebben, zoals uitzendkrachten en werknemers met een dienstverband van bepaalde duur. Geconstateerd wordt dat de situatie bij ziekte van een uitzendkracht een extreem voorbeeld van onevenwichtige prikkelwerking is. De uitzendorganisatie draagt de lasten van verzuim dat formeel en materieel geheel buiten haar invloed ligt. Zelfs op het ontstaan van het verzuim heeft de uitzendorganisatie geen noemenswaardige invloed, omdat het de arbeidsomstandigheden bij de inlener niet kan bepalen. In deze situatie ontstaat druk op uitzendorganisaties om bij de werving van uitzendkrachten strenger te selecteren op ziekte- en uitvalrisico, terwijl de uitzendbranche zijn bestaansrecht juist voor een belangrijk deel ontleent aan het bieden van een laagdrempelige toegang tot de arbeidsmarkt. Deze druk zou verder toenemen als de aanbevelingen van de Commissie Donner ter zake van de werkgeversverplichtingen onverkort op de uitzendorganisaties van toepassing zouden worden verklaard. Dit is onwenselijk, te meer omdat van uitzendorganisaties een belangrijke bijdrage wordt verwacht bij het beschikbaar maken van werk voor werknemers die vanwege verminderde arbeidscapaciteit het eigen werk niet meer kunnen verrichten.
Ape
27
Referte-eis voor vangnet-Zw Voor zieke uitzendkrachten met een kort (recent) arbeidsverleden, zou het recht op de vangnet-Ziektewetuitkering kunnen worden heroverwogen. De Commissie Donner stelt voor zieke uitzendkrachten voor de duur van de overeengekomen uitzendovereenkomst, die alsdan niet meer van rechtswege zou eindigen op de eerste ziektedag, recht te geven op doorbetaling van tenminste 70% van het verzekerde loon. Indien na afloop van de uitzendovereenkomst geen recht zou bestaan op een WW-uitkering, kan ook geen recht op een vangnet-Ziektewetuitkering bestaan. Dit betekent dat de duur van het arbeidsverleden bepalend is voor het recht op een ZWuitkering. De referte-eis zou dezelfde moeten zijn als die voor de kortdurende WW-uitkering en vereist geen afzonderlijke administratie. De referte-eis zou ook geïntegreerd kunnen worden in de fase-indeling, waarbij de toegang tot fase 2 recht op ziekengeld zou verschaffen. Dit voorstel gaat van de onjuiste veronderstelling uit dat uitzendovereenkomsten een vaste duur hebben. Dit is echter zelden het geval, zodat de toetsing van de referte-eis niet bij het einde van de uitzendovereenkomst zou moeten plaatsvinden maar bij ziekmelding, uitgaande van de huidige regel "ziek is einde contract". De door "Donner" gemaakte veronderstelling gaat echter wel op waar het uitzendkrachten in fase 3 betreft. Daar geldt bij ziekte nu al een loondoorbetalingsverplichting tot het eind van het dienstverband. Daarna wordt de betaling van het ziekengeld overgenomen door de vangnet-Zw. Volgens "Donner" moet ook bij deze overgang de referte-eis gelden. Uitzendkrachten in fase 3 zullen meestal aan deze eis voldoen, tenzij zij direct in fase 3 te werk gesteld zijn – zonder de eerdere fases doorlopen te hebben.
Een referte-eis biedt uitzendbureaus een zekere lastenverlichting. De vangnetlasten nemen af naar rato van het aantal uitzendkrachten dat niet aan de WW wekeneis voldoet (circa 45%, volgens tentatieve berekeningen van UWV-GAK). Voor een belangrijk deel gaat het hierbij om vakantiekrachten, zoals scholieren, en niet om de meer kwetsbare doelgroepen. Voor uitzendkrachten met een kort arbeidsverleden zal de "Donner" systematiek een stimulans zijn tot tijdige werkhervatting, mits men niet voor bijstand in aanmerking kan, of wil komen. Mocht na verloop van tijd echter blijken dat de ziekte of het gebrek dat is ontstaan in de loop van de uitzendovereenkomst leidt tot duurzaam en volledig verlies van arbeidscapaciteit dan heeft betrokken uitzendkracht uiteraard wel recht op een WAO-
28
Ape
uitkering. Hij of zij was immers WAO-verzekerd op het moment van ontstaan van het verlies van arbeidscapaciteit. Beroepsrisico’s In de voorstellen van de commissie Donner wordt toelating tot de WAO onderworpen aan een "alles-of-niets" criterium. Dat betekent dat partiële arbeidsongeschiktheid buiten de wettelijk verplichte dekking komt te vallen. Internationale verdragsverplichtingen vereisen echter een wettelijke regeling van partiële arbeidsongeschiktheid die het gevolg is van de uitoefening van het beroep. Ook in de uitzendbranche zou daarom moeten gelden dat arbeidsongeschiktheid die het gevolg is van een beroepsziekte of een arbeidsongeval, onverkort en vanaf het ontstaan aanspraak geeft op de wettelijke risque professionel verzekering. Beoordeling Dit voorstel komt tegemoet aan de beperkte invloed van uitzendbedrijven op het verzuim: het schaft de Pembapremies af en leidt door de referte-eis tot lagere verzuimlasten. Door vermindering van de financiële risico’s van uitzending wordt de allocatiefunctie versterkt. Dezelfde referte-eis geeft uitzendkrachten met een kort arbeidsverleden een prikkel om het ziekteverzuim te beperken. Een nadeel van een eigen regime voor uitzendkrachten met een kort arbeidsverleden is dat dit uitzendarbeid mogelijk onaantrekkelijker maakt. Daarnaast leidt de referte-eis, gezien de voorgestelde referteperiode van zes maanden, tot een ingrijpend verschil in arbeidsvoorwaarden tussen fase 1 en fase 2. Dit doorbreekt de vloeiende overgang tussen de eerste twee fases en maakt daardoor het verschil tussen fase 2 en fase 3 kleiner.
Ape
29
Schema 1 Voorstellen Donner ·
Arbeidsongeschiktheid gezamenlijke verantwoordelijkheid werkgever en werknemer:
·
·
zorgplicht werkgever: ·
bevordering herstel arbeidscapaciteit
·
beschikbaar maken van ander werk, eventueel elders
·
zorgen voor bemiddeling bij conflicten
·
aanspreken van werknemer op diens zorgplicht
·
sanctie: onbeperkte loondoorbetaling
zorgplicht werknemer: ·
verstrekken van informatie over beperkingen en vooruitzichten
·
medewerking aan effectieve behandeling en spoedige hervatting
·
bereidheid tot aanvaarding van ander werk, eventueel elders, als loon hoger is dan 70% van het oude loon
·
aanspreken van werkgever op diens zorgplicht
·
sanctie: ontslag zonder WW-recht
·
Verplicht contracteren Arbodienst vervalt
·
Wulbz wordt variabel
·
WAO alleen bij duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid, die door betrokkene feitelijk wordt aangetoond: · geen publieke dekking van partiële arbeidsongeschiktheid · bewijslast van ongeschiktheid ligt bij werknemer
·
Pemba vervalt
·
WAO-hiaat vervalt
30
Ape
6
DE AANBEVELINGEN VAN DE COMMISSIE AZAFA
6.1 Uitgangspunten De commissie AZAFA heeft zich beraden over een Zw-WAO-stelsel dat beter dan het huidige tegemoet komt aan de bijzondere arbeidsrelaties in de uitzendbranche, aan de maatschappelijke doelen die de branche zich stelt en aan de existentiële belangen van de branche. Zij heeft daarbij de voorstellen van de Commissie Donner (paragraaf 5) betrokken en de hiervoor besproken initiatieven (paragraaf 4.1). De beraadslagingen hebben in de eerste plaats geleid tot het formuleren van uitgangspunten, waaraan de hier gepresenteerde voorstellen zo goed mogelijk tegemoet dienen te komen. In de tegenstelling tussen, enerzijds, verantwoordelijkheid van het uitzendbedrijf voor de financiering en uitvoering van de Zw (in fase 1 en 2) en, anderzijds, het uitoefenen van een brede allocatieve functie kiest de commissie voor het laatste. Een belangrijke overweging hierbij is dat de bijzondere kenmerken van het uitzendwerk slechts een beperkte invloed van het uitzendbedrijf op de Zw- en WAO-risico’s toelaten. De doelen en belangen van de uitzendbranche zijn in vier uitgangspunten samen te vatten: 1. De brede allocatieve functie van de uitzendbranche moet gewaarborgd blijven. Extra kosten van de branche door het ter beschikking stellen van arbeidskrachten met een afstand tot de arbeidsmarkt moeten niet uitsluitend voor rekening komen van de uitzendbranche, maar moeten collectief gedragen worden. 2. Naast financiële prikkels voor werkgevers dienen ook de uitzendkrachten gestimuleerd worden om verzuim te voorkomen, onnodige risico’s te vermijden en mee te werken aan een snelle reïntegratie. Daarnaast moeten de prikkels zo liggen dat misbruik wordt voorkomen. Verzuim en WAO moeten geen fluwelen pad uit betaalde arbeid zijn. 3. Uitzendondernemingen kunnen geen financiële lasten dragen voor zaken die zij niet of onvolledig kunnen beïnvloeden. Zij willen alleen (financiële) prikkels aanvaarden en verantwoordelijkheden nemen voor zaken die zij in het verzuimproces kunnen beïnvloeden. 4. Het kernproces van uitzendondernemingen mag niet onredelijk belast worden. 5. De administratieve lasten mogen niet toenemen.
Ape
31
In de volgende twee paragrafen worden een stelsel gepresenteerd dat nauw aansluit bij de voorstellen van de Commissie Donner waar het flexibele arbeid betreft. Het bevat de referte-eis voor de vangnet-Zw als meest prominente onderdeel. Daarnaast wordt – in lijn met "Donner" - afschaffing van de premiedifferentiatie volgens Pemba bepleit en een uitvoeringsmodel dat een grotere betrokkenheid van het uitzendbedrijf waarborgt.
6.2 Afschaffing Pemba, referte-eis en handhaving van de huidige Zw-vangnet regeling In haar eerste variant volgt de commissie AZAFA de aanbevelingen van de commissie Donner zoveel als mogelijk. Dit betekent dat (1) alleen volledig en duurzaam arbeidsongeschikten recht hebben op een WAO-uitkering; (2) differentiatie van de premies ter dekking van de eerste vijf jaar WAO (Pemba) wordt afgeschaft; (3) een referte-eis voor toegang tot de vangnet-Zw wordt ingevoerd. Zoals betoogd in het rapport Donner vloeit de tweede aanbeveling uit de eerste voort. Voor een hoog-risico sector betekent afschaffing van de Pembapremies en landelijke verevening van de kosten van de eerste vijf jaar WAO een verlaging van de WAO-lasten. Overigens is het nog onzeker hoe het WAO-criterium wordt aangepast. Dat het strenger zal worden is echter zeer waarschijnlijk. Dit betekent een verschuiving van de WAOlasten naar de Zw-lasten. In het voorgaande is betoogd dat het huidige vangnetregime het voor uitzendkrachten met een zwakke gezondheid en een zwakke arbeidsmarktpositie relatief gemakkelijk maakt beschutting onder de WAO te zoeken. Voor de uitzendorganisaties daarentegen zijn de kosten van deze vluchtweg hoog. Dit beperkt het vermogen van de uitzendbranche eenieder die zich meldt een drempelloze toegang tot betaald werk te bieden. Juist omdat bij een selectievere WAO arbeidsgehandicapten meer dan voorheen op uitzendwerk aangewezen zullen zijn, dient de huidige onevenwichtige verdeling van de lasten van ziekteverzuim en WAO gecorrigeerd te worden. Ter versterking van de allocatieve functie van de uitzendbranche beveelt de commissie Donner beveelt da ook aan het recht op een vangnet-Zwuitkering afhankelijk te maken van een wekeneis als die in de WW, te weten 26 werkweken in de laatste 39 weken voor ziekmelding. Een dergelijke referte-eis betekent dat degenen die hieraan niet voldoen bij ziekte in de bijstand terechtkomen. In het voorstel van "Donner" geldt
32
Ape
echter voor anderen die door ziekte werkloos worden een aangepast bijstandsregime. Deze regeling is geënt op de IOAW en kent geen vermogenstoets en eventueel ook geen toets op partnerinkomen. Deze aangepaste bijstand zou dan ook kunnen gelden voor zieke uitzendkrachten die niet aan de referte-eis voldoen. Deze regeling zou ook degenen kunnen dekken die ten gevolge van een beroepsrisico arbeidsongeschikt zijn geworden. De Commissie Donner stelt voor de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte variabel te maken. Bij voldoende reïntegratie-inspanningen van een werkgever kan de loondoorbetaling na twee jaar beëindigd worden, maar bij nalatigheid van de werkgever loopt deze onbeperkt door. De bijzondere arbeidsrelaties in de uitzendbranche en het daarmee verbonden verzuimregime (ziekte is einde contract; financiering van verzuim via vangnet; uitvoering door publiek monopolie) brengen met zich mee dat uitzendorganisaties wat betreft uitzendkrachten in fase 1, 2 en 3 niet in redelijkheid aan een dergelijke reïntegratieverplichting onderworpen kunnen worden. Daarom wordt voorgesteld de huidige vangnet-Zw te handhaven, behoudens de referte-eis.
6.3 Organisatie van de verzuimbegeleiding Vanwege de bijzondere (driehoeks-)relatie tussen uitzendkracht, uitzendorganisatie en inlener worden de aanbevelingen van de commissie-Donner niet gevolgd waar het gaat om de voorgestelde verplichtingen van reguliere werkgevers. Verzuim in fase 1 en 2 (en fase 3, na afloop van het dienstverband) blijft onder de publieke (uitvoerings) verantwoordelijkheid van het UWV-GAK. Daarmee worden overigens wel de aanbevelingen gevolgd die de commissie-Donner gedaan heeft voor flexwerkers. Als publiek monopolie heeft het UWV echter geen financieel belang bij beperking van het verzuim en de WAO-instroom. Wel heeft het UWV een bestuurlijk en beleidsmatig belang bij verzuimreductie. De financiering van het verzuim dient daarom op alle partijen die bij het verzuimrisico betrokken zijn een beroep te doen. In feite is de nieuwe, meer intensieve aanpak van het ziekteverzuim van uitzendkrachten (ERNST, zie par. 4.1) een uitwerking van deze sterkere, gezamenlijke betrokkenheid. De uitzendbranche heeft door de wijze van financiering, en om marktstrategische redenen, wel een direct belang bij verzuimbeperking. Veelvuldig en onnodig verzuim belast immers de relatie met inlenende bedrijven, brengt vervangingskosten met zich mee en schaadt het imago van uit
Ape
33
zendwerk. De ervaring van het GAK is echter dat zonder betrokkenheid van de werkgever (uitzendorganisaties) van een effectieve aanpak van verzuimbeperking in het kader van de Zw-vangnetregeling niets terecht komt. Zoals gesteld kan het procesprotocol ERNST alleen slagen, als uitzendbedrijven bereid zijn zich aan de uitvoering ervan te committeren. Het feit dat dit hier wordt voorgesteld geeft aan dat de branche dit ook wenst. Het UWV moet de voormalige werkgever van een zieke uitzendkracht kunnen aanspreken op medewerking aan acties die de werkhervatting bespoedigen. Het UWV moet een zieke uitzendkracht die niet meewerkt aan een hervattingsplan, dat het UWV samen met het uitzendbureau heeft opgesteld, sanctioneren. Daarbij dient aangetekend te worden dat uitzendbureaus niet altijd de mogelijkheid hebben een uitzendkracht opnieuw te plaatsen. Wanneer bij een uitzendkracht de medische belemmeringen om te werken verholpen zijn maar hij niet geplaatst kan worden, wordt hij werkloos. Om de herkenbaarheid en aanspreekbaarheid van het UWV te vergroten is binnen het UWV een aparte organisatie nodig die zich richt op de uitzendbranche. Bovendien vereisen de inspanningen ter vermindering van het verzuim nadere uitwerking, bijvoorbeeld in de vorm van een service level agreement van de ABU met het UWV. Een afzonderlijk beslispunt hierbij is het beheer van de arbotaken. Wat het verzuimbeleid betreft berusten deze nu bij het GAK-UWV. Het voornoemde agreement zou kunnen voorzien in uitbesteding van die taken aan een private arbodienst.
34
Ape
REFERENTIES ABU, "Eerste analyse voorstellen Commissie Donner", memo, 22 augustus 2001. ABU Projectgroep Terugdringen Ziekteverzuim, "Plan van aanpak terugdringen ziekteverzuim", interne notitie, 20 september 2000. Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, "Werk maken van arbeidsgeschiktheid", Doetinchem: Elsevier bedrijfsinformatie bv, 2001.
CBS, "Niet-westerse allochtonen tweemaal zo vaak een uitkering", Persbericht, Centraal Bureau voor de Statistiek, 24 augustus 2001. “Intentieverklaring inzake de aanpak van arbopreventie, ziekteverzuim en vroegtijdige reïntegratie van zieke werknemers in de uitzendbranche", Den Haag, 21 mei 2001 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, "De positie van flexwerkers", interne notitie, 2001. Lisv, "Informatie sociale verzekeringen naar sectoren 2000", mei 2001. Lisv, "Ontwikkeling arbeidsongeschiktheid, Jaaroverzicht WAO, WAZ en Wajong 1999", augustus 2000. Lisv, "Ontwikkeling arbeidsongeschiktheid, Jaaroverzicht WAO, WAZ en Wajong 2000", oktober 2001. NEI Arbeid en Onderwijs, "Instroom uitzendkrachten 2000. Eindrapport", ABU, augustus 2001. Schellekens, E.I.L.M. et al. "Mazen in het vangnet, Een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de Ziektwet als vangnetvoorziening", Zoetermeer: Ctsv. Uitert, K. van, "Position paper aard en oorzaken van ziekteverzuim in de uitzendbranche", memo, 17 april 2001. T.J. Veerman, A.F. Lenderink en H. Bosselaar, "De sector uitzendwezen. Een beeld van arbo-, verzuim- en reïntegratiebeleid", Leiden: bureau AS/tri, november 2000.
Ape
35
