Bankovní institut vysoká škola Praha
Dvoukomorový parlament, úloha a význam senátu v právním státě Bakalářská práce
Alena Pelcová
1
Obsah 1. Úvod 2. Historický vývoj, postavení obou komor Parlamentu v Čechách 2.1 období První republiky 1918 – 1938 2.2 období Druhé republiky 1938 – 1939 a Protektorátu Čechy a Morava 2.3 období 1945 - 1948 2.4 po roce 1948 2.4.1 1948 – 1968 2.4.2 1968 - 1989 2.5 období 1989 – 1993 2.6 zhodnocení postavení druhé komory parlamentu v historické perspektivě 3. Současný Parlament ČR v rámci politického systému ČR 3.1 politický systém ČR v současnosti 3.2 moc zákonodárná - pravomoci obou komor 3.3 schéma zákonodárného procesu 3.4 volební systém a volby 4. Postavení komor parlamentu ve Velké Británii 4.1 historický vývoj 4.2 pravomoci 4.3 volební systém a volby 5. Komparace bikameralismu v České republice a Velké Británii a zhodnocení významu horní komory v rámci politického systému 6. Závěr
2
1. Úvod V bakalářské práci s názvem Dvoukomorový parlament, úloha a význam senátu v právním státě nastíním historický vývoj a postavení obou komor Parlamentu České republiky v rámci politického uspořádání. Mé zkoumání se ale v první řadě zaměří na postavení současného Parlamentu v České Republice. Charakterizuji pojmy Poslanecká sněmovna a Senát a seznámím čtenáře s jejich pravomocemi a způsobem volení. Hlavním záměrem této práce se ale stane posouzení významu a úlohy horní komory parlamentu v uspořádání soudobého demokratického státu. Postavení horní komory parlamentu budu zkoumat na základě provedení komparativní studie jejích rolí v politickém systému České republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska. Ve druhé kapitole mé práce nastíním historický vývoj obou komor Parlamentu a jejich postavení v rámci politického systému. Představím nejvýznamnější politické strany těchto let. Zkoumat budu období První republiky, Druhé republiky, Protektorátu Čechy a Morava, období mezi koncem druhé světové války a komunistickým převratem, dále období po roce 1948 a v letech 1989 -1993. Jako stěžejní literární zdroje mi poslouží díla renomovaných autorů např. Karla Vodičky a Ladislava Cabady, Stanislava Balíka a Vítka Hlouška nebo Václava Pavlíčka. Ve své práci budu rovněž pracovat se zákony a Ústavou Československé republiky. Třetí část se zaměří na politický systém ČR v současnosti. Zde budu zkoumat pravomoci obou komor a zaměřením se na postavení horní komory, jejich volební systém a schéma zákonodárného procesu. Čtvrtá kapitola bude věnována parlamentu v Království Velké Británie a Severního Irska. Popíšu historický vývoj, pravomoci a volební systém do výše zmíněných orgánů v této zemi. V závěrečné kapitole provedu komparaci bikameralismu v České republice a ve Velké Británii a zhodnotím význam horní komory v rámci politických systémů těchto zemí. Posoudím výhody a nevýhody obou modelů a pokusím se rozhodnout, který funguje lépe.
3
2. Historický vývoj, postavení obou komor Parlamentu v Čechách V této kapitole se zaměřím na rozdělení moci v politickém systému První republiky a zhodnotím význam senátu v tomto období. Aby čtenář lépe pochopil určité návaznosti, zmíním okolnosti vzniku státu a některé další historické údaje, které předcházely k utvoření Československa. První základy české moderní politiky se datují už od roku 1867 v tzv. Předlitavsku1. V tomto státním útvaru vznikla svébytná politická kultura, jež svou tradicí působila na celý středoevropský prostor. K výrazným změnám středoevropské politiky i společnosti došlo v letech 1848-1918. I když předlitavský politický systém nebyl až do roku 1918 přímo demokratický, považuje se za základ pro pozdější demokratický režim tzv. První republiky (Balík, Hloušek a kolektiv 2006:18).
2.1období První republiky 1918 – 1938 Vznik nových samostatných států ve střední Evropě do značné míry ovlivnil průběh první světové války zejména pak vnitřní krize Rakouska – Uherska. Ve střední Evropě došlo díky tomuto rozvratu a narůstající účasti jednotlivých národních elit k procesu rekonstrukce. To znamenalo nastolení optimálnějších podmínek pro založení samostatných států (Vodička, Cabada 2003: 15). Toho si byla vědoma i Československá národní rada2 (jež byla ustanovena v únoru 1916 v Paříži), v jejímž čele stáli T. G. Masaryk, E. Beneš a M. R. Štefánik a i téhož roku vzniklý Národní výbor, vytvořený jako reprezentativní orgán domácí politické scény (Gerloch a spol. 2002: 14). Výsledkem jejich zahraniční činnosti byl vznik Československé republiky v roce 1918 na základě spojení země Koruny české, Slovenska a Podkarpatské Rusi. Proces utváření československého státu byl dlouhodobějšího rázu, v němž významnou roli hrál kulturní, společenský a politický vývoj v českých zemích a na Slovensku. Oficiálně je ale uznán datum
1
Oficiální název neuherské poloviny říše zněl „Království a země v říšské radě zastoupené“ Československá národní rada vznikla z Českého komitétu zahraničního. Jejím hlavním programem bylo vytvoření samostatného československého státu. Podílela se na organizaci na organizaci a vedení zahraničních vojenských jednotek. V červnu – září 1918 byla uznána vládami Velké Británie, Francie, USA a Japonska za oficiální reprezentanta budoucího československého státu.. 2
4
28. 10. 1918, jenž otevírá období nazývané První republikou, a které končí tzv. Mnichovskou dohodou (noc z 29. na 30. 9. 1938) (Balík, Hloušek a kolektiv 2006:45). V tomto roce však nemělo Československo ještě jasnou představu o dvoukomorovém parlamentu a celé státní řízení bylo ovlivněno revolučním děním. Nebylo ani jasné, zda má být nově vzniklý stát republikou nebo monarchií, natož pak jakékoli konkrétnější podoby nejvyšších státních orgánů3. V den vyhlášení Československa jako samostatného státu se Národní výbor4 prohlásil za vládu tohoto nově vzniklého státu a převzal veškerou státní moc. Byla na něj přenesena nejvyšší moc zákonodárná a výkonná, jež předtím náležela do kompetence rakouského císaře, rakouské říšské rady a zemských sněmů (Pavlíček a kolektiv 2008: 21). Prvním zákonem Československa byl zákon ze dne 28. října 1918 č.11/1918Sb. o zřízení samostatného státu československého. Ten určil orgánem národa a vykonavatelem státní svrchovanosti Národní výbor. A podle něhož mělo Národní shromáždění ve srozumění s Československou národní radou rozhodnout o formě státu.5 V tomto období již Československá národní rada představovala prozatímní vládu československou, jež byla i mezinárodněprávně přijata. Zahraniční prozatímní vládu Československou reprezentoval v pozici předsedy ministerské rady a ministra financí prof. T. G. Masaryk, gen. Dr. M. Štefánik působil jako ministr národní obrany a post ministra zahraničních věcí a ministra vnitra zastával Dr. Eduard Beneš (Pavlíček a kolektiv 2008: 25, 26). Tato
prozatímní
československého
vláda
národa.
vydala
Ustanovení
16.
října
obsažené
1918
Prohlášení
v Prohlášení
nezávislosti
představovalo,
že
Československý stát bude republikou s parlamentní formou vlády zajišťující všeobecné volební právo. Konečné rozhodnutí o státní formě Československého státu bylo ale publikováno až v prozatímní ústavě z 13. 11. 1918 vydané pod č. 37/1918 Sb. Ta podle §1 obsahovala, že “Národní shromáždění se rozšiřuje způsobem a dle klíče6, jak vznikl národní
3
http://www.senat.cz/zajimavosti/sbornik/c3.php?ke_dni=21.11.2011&O=8 -21.11. 2011 Zastoupení českých politických stran bylo stanoveno podle výsledků voleb do Říšské rady z roku 1911 5 Zákon č.11/1918 Sb. 6 Výraz „ způsob dle klíče“ znamenal, že výkonné výbory českých politických stran vysílaly své představitele do tohoto Národního shromáždění. 4
5
výbor.7 Dále stanovila, že hlavou státu je prezident republiky a vymezila jeho pravomoci. K nimž se vrátím níže. Následně Dr. Karel Kramář jménem Národního shromáždění prohlásil za prezidenta republiky T. G. Masaryka (Pavlíček a kolektiv 2008: 25,26). Následného dne 14. 11. 1918 bylo na základě prozatímní ústavy určeno jednokomorové Revoluční Národní shromáždění (RNS vzniklo rozšířením Národního výboru Československa). Revoluční Národní shromáždění se skládalo z 256 členů (Balík, Hloušek a kol. 2006: 52). Mělo zákonodárnou pravomoc a rozhodnutí uskutečňovalo za přítomnosti nejméně 1/3 poslanců nadpoloviční většinou. V důležitějších otázkách týkající se změny ústavy či volby prezidenta bylo zapotřebí dvoutřetinové přítomnosti poslanců a souhlas 2/3 z nich (Gerloch a spol. 2002: 18). Vládě náležela výkonná a nařizovací moc. Její počet byl stanoven na 17 členů. Ti byli voleni Národním shromážděním. Vláda byla odpovědná NS (Gerloch a spol. 2002: 18). Pravomoci prezidenta republiky byly značně omezené a navíc podmíněné kontrasignací příslušného úkonu odpovědným členem vlády. Prezident byl volen NS a byl mu ze své funkce odpovědný. (Gerloch a spol. 2002: 18). S rozšířením počtu poslanců v Národním shromáždění přišla ústavní novela č. 138/1919 Sb. z 11. 3. 1919. Ta původní počet zvýšila na 270 členů (Gerloch a spol. 2002: 18). K další novele prozatímní ústavy došlo 23. května 1919 na základě zákona č. 217, jež přinesl změny zejména v rozšíření pravomocí prezidenta. Novela posílila postavení prezidenta republiky, zejména vůči vládě. Směl se účastnit schůzí vlády a byl oprávněn požadovat od vlády a jejích členů písemné zprávy (Pavlíček a kolektiv 2008: 27). Podstatnou změnou oproti stávající ústavě byla pravomoc prezidenta, jež dříve náležela do kompetence Národního shromáždění, a to jmenovat a odvolávat vládu a její jednotlivé členy (Gerloch a spol. 2002: 18). V červnu 1919 se konala anketa ústavního výboru o dvoukomorovém parlamentu, jež měla ukázat názory politických stran na takovýto systém. Pohledy a připomínky byly různé, v závěru však anketa přinesla dva základní účely zřízení druhé komory. Za prvé zlepšit zákonodárství přítomností zkušených lidí a odborníků a vyrovnat sněmovnu volenou ve 7
Zákon č.37/1918 Sb. 6
všeobecných volbách. Ke kladům dvoukomorového systému patřil také fakt, že obě sněmovny jsou na sobě nezávislé a jsou charakterizované různou věkovou hranicí pasivního volebního práva. Mělo se tak docílit kvalitnější tvorby zákonů, neboť jsou projednávány před jinými osobami a to zabraňuje ukvapeným rozhodnutím, či silného vlivu vůdců v jednom kolektivu. To se promítlo i do nové ústavy, jež připravovala od podzimu roku 1919 vláda ve spolupráci s ústavním výborem Revolučního Národního Shromáždění8. První oficiální československá ústava byla přijata 29. 2. 1920, jako zákon 121/1920Sb. Nechala se inspirovat mnoha zahraničními ústavami (např. francouzskou, jež sloužila jako předloha v ustanoveních a organizaci parlamentu; rakouskou nebo americkou, jíž ji podnítila postavení soudnictví a dělení moci) a předjímala dvoukomorový parlament. Ústava stanovila parlamentní systém a rozčlenila státní moc na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Za podmínku demokracie se považovalo oddělení jednotlivých mocí (Broklová 1992: 22 – 27; Vodička, Cabada 2003: 23). Zákonodárnou moc představovalo Národní shromáždění, jež bylo dvoukomorové9 a tvořila jej Poslanecká sněmovna a Senát (Vodička, Cabada 2003:23). Poslanecká sněmovna se skládala z 300 poslanců, kteří byli voleni na šestileté funkční období, při aktivním volebním právu od 21 let a pasivním od 30 let (Balík, Hloušek a kolektiv 2006:53). Legislativní úkoly měli na starosti poslanci a vláda (návrh zákona mohla podat skupina minimálně 11 senátorů nebo nejméně 21 poslanců). Otázky týkající se rozpočtového zákona předkládala vláda výlučně poslanecké sněmovně10. Ostatní zákony musely projít oběma komorami v nezměněné podobě (Vodička, Cabada 2003:23). Změny ohledně ústavy nebo rozhodnutí o vyhlášení války musely být odsouhlaseny třípětinovou většinou v obou komorách (Broklová 1992: 30). Pro jiné závažné otázky týkající se hlavy státu a předsedy vlády předpokládaly dvoutřetinovou většinu v obou komorách. Ke schválení běžných zákonů bylo zapotřebí prosté většiny přítomných poslanců (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 53). I když zákony musely projít v nezměněné podobě oběma komorami, měla poslanecká sněmovna převahu nad senátem. Ta se promítla hlavně v případě, kdy se usnesení poslanecké 8
http://www.senat.cz/zajimavosti/sbornik/c3.php?ke_dni=21.11.2011&O=8 -21.11.2011 Dvoukomorovost parlamentu se též označuje jako „bikameralismus“ 10 http://www.senat.cz/zajimavosti/sbornik/c3.php?ke_dni=21.11.2011&O=8 -21.11.2011 9
7
sněmovny stávalo zákonem i přes odlišné usnesení senátu. Bylo totiž stanoveno, že se zákon zachová, pokud sněmovna poslanců setrvá na svém usnesení nadpoloviční většinou všech svých členů (Broklová 1992: 30). Také pouze jen Poslanecká sněmovna mohla vyslovit důvěru či nedůvěru vládě a v zákonodárství měla poslední slovo. (Gerloch a spol. 2002 – 4 vydání: 23). Horní komoru představoval senát. Skládal se ze 150 členů, volených na 8 let. Ústava stanovila hranici aktivního volebního práva na 26 let a pasivního na 45 let (Balík, Hloušek a kol. 2006: 52). O návrhu zákona, jenž byl přijat poslaneckou sněmovnou se měl senát usnést do šesti týdnů. Do kompetence senátu patřilo také soudit prezidenta republiky pro velezradu na návrh poslanecké sněmovny11. Co se týče okruhu pravomocí, dominantní postavení měla Poslanecká sněmovna. V době, kdy nezasedal parlament, přebíral zákonodárnou roli orgán, nazývaný Stálý výbor, složený z 16 poslanců a 8 senátorů. V mnoha případech rozhodoval o důležitých legislativních, respektive politických otázkách (Vodička, Cabada 2003:23). Ústava sice předurčila délku volebního období pro obě komory, avšak v realitě nebyla dodržována. Pravidelnou ústavní praxí se stalo rozpuštění Senátu před uplynutím jeho volební doby prezidentem republiky v úmyslu, aby se volby do obou komor Národního shromáždění konaly současně (Gerloch a spol. 2002: 23). Na tomto případě tak můžeme lehce spatřit nižší význam horní komory ve vztahu k poslanecké sněmovně, potažmo v rámci celého politického systému v období první republiky. Vedle zákonodárné činnosti byl Senát pověřen rovněž kontrolní funkcí, jež ale ve skutečnosti postrádala smysl. Parlament zkrátka představoval jakési „formální“ centrum politické moci a veškerá rozhodovací moc se fakticky hromadila v exekutivě (ať už v rukou prezidenta nebo vlády). Nejvýznamnější z těchto spolků byla tzv. Pětka. Jednalo se o mimoparlamentní orgán, složený
ze
zástupců
pěti
československých
stran,
v jejichž
rukou
docházelo
k nejvýznamnějším politickým rozhodnutím. Klasickými představiteli, jež tvořili toto významné politické centrum, byli: Rudolf Bechyně (Československá sociálně demokratická strana dělnická), Alois Rašín (Československá národní demokraci), Jan Šrámek 11
http://www.senat.cz/zajimavosti/sbornik/c3.php?ke_dni=21.11.2011&O=8 -21.11.2011 8
(Československá strana lidová), Antonín Švehla (Republikánská strana zemědělského a malorolnického lidu - strana agrárníků) a Jiří Stříbrný (Československá strana socialistická). Za takových to okolností působil Parlament spíše jako orgán formálně stvrzovací (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 52; Vodička, Cabada 2003: 23). Moc výkonnou představovala vláda. Tu jmenoval a rozpouštěl prezident republiky. Nařízení vlády bylo reálné vydat jen k provedení určitého zákona a v jeho mezích (Gerloch a kol. 2002 : 24.) Vláda ČSR odpovídala poslanecké sněmovně, která ji mohla na základě předložení návrhu minimálně 100 poslanců vyslovit nadpoloviční většinou členů přítomných i hlasujících nedůvěru. Za předpokladu vyslovení nedůvěry vlády je vláda povinna podat demisi do rukou prezidenta republiky. Vláda za první republiky byla charakterizována tím, že strany nedokázaly získat od voličů většinový mandát a sestavit tak jednobarevnou vládu. Problém můžeme nalézt také v neexistenci zastoupení loajální opozice, jež měla za následek např. nemožnost dosazení nové vlády demokratickou cestou nebo minimální střídání vládních celků (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 58,59). Soudní moc a otázka nezávislosti soudů byla za První republiky stanovena únorovou ústavou (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 67). Soudní systém tvořila čtyřstupňová soustava trestních a civilních soudů, skládající se z krajských, okresních, vrchních soudů a Nejvyššího soudu v Brně. V této době již Ústava Československé republiky znala Ústavní soud, jehož činností byla ochrana ústavnosti. Ústava zaváděla Volební soud, jenž sloužil jako všeobecný soud pro volební záležitosti a Nejvyšší správní soud, do jehož kompetence spadala přezkoumání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů. Existovali rovněž pracovní, vojenské a rozhodčí soudy (Vodička, Cabada 2003:35). Shrneme-li postavení horní komory parlamentu za první republiky, můžeme konstatovat, že původní poslání jako kontrolního orgánu nad Poslaneckou sněmovnou nebylo přímo až tak splněno. Nahrával tomu i fakt, že obsazení jak v Senátu, tak i Poslanecké sněmovně bylo téměř identické a to mělo za následek často shodné usnesení. Senát byl též snáze rozpustitelný a jeho úloha jako kontrolního mechanismu politického systému se vytrácela. Následující kapitola bude věnována politickému obrazu v období za Druhé republiky a protektorátu Čech a Moravy.
9
2.2období Druhé republiky 1938 – 1939 a Protektorátu Čechy a Morava Druhá československá republika (RČS) představuje etapu počínající Mnichovskou konferencí (30. 9. 1938) a končící v polovině března 1939. Pro toto období je charakteristické zahájení zásadní vnitropolitické transformace včetně opouštění prvorepublikových tradic pod nátlakem mezinárodní situace. Druhou republiku lze taky chápat jako jakousi předehru protektorátu. Vhodnou definicí pro formu druhorepublikového státního útvaru je autoritativní systém (režim) neboli konkrétněji postdemokratický mobilizační autoritativní režim (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 83-89). Jako silný spojenec k pohlcení demokratického Československa sloužila fašistickému režimu národnostní menšina německého obyvatelstva v českých zemích. Sudetoněmecká strana (SdP), v jejíž čele stál Konrad Henlein, se v roce 1935 stala po volbách do parlamentu fakticky nejsilnější politickou stranou, kterou zvolily dvě třetiny německých voličů. SdP od počátku spolupracovala s vůdčími osobnostmi Německa a jakékoli kroky vedoucí ke shodě s vládou ČSR smetla ze stolu. Československé politické prostředí zasáhla i situace, když v červnu 1938 Hlinkova ľudová strana podala v Národním shromáždění návrh zákona o autonomii Slovenska (Malý a kolektiv 2005: 449 - 461). Největší zlom však nastal po Mnichovské konferenci, která rozhodla o postoupení českého pohraničí Německu. V důsledku zahraničního i politického nátlaku se 5. října dr. Edvard Beneš rozhodl pro vzdání se funkce Prezidenta republiky a zamířil do emigrace, aby se následně stal hlavní osobností zahraničního odboje Čechů a Slováků proti fašismu. Na jeho místo nastoupil koncem listopadu prezident Nejvyššího správního soudu JUDr. Emil Hácha (Veselý 2005: 146,149). Již zmiňovaná autonomie Slovenska byla oficiálně dokončena 19. listopadu 1938, kdy ji Národní shromáždění uzákonilo a současně byl projednán a přijat parlamentem i Zákon o autonomii Podkarpatské Rusi (Veselý 2005: 146,149). Ve spojitosti s ukončením suverenity a demokracie způsobené činy Německa oslabily nátlakové akce autonomistů mezinárodní autoritu a zhoršily politické klima Československa, jenž přispělo k intenzivnějšímu vytváření autoritativního režimu. Dne 15. prosince 1938 byl vydán zákon č. 330/1938Sb o zmocnění ke změnám ústavní listiny a ústavních zákonů republiky Česko – Slovenské a o mimořádné moci nařizovací. Tento zmocňovací zákon fakticky ukončil zákonodárnou moc parlamentu. Byl 10
vykládán v souvislosti s poukazem na mimořádné poměry a nutností činit některá opatření bez zbytečných průtahů. Zákonodárná moc byla svěřena do rukou prezidenta a vlády republiky. Ihned po přijetí zákona, dne 16. prosince ukončil parlament svoji činnost a rozešel se na parlamentní prázdniny. Další právní normy měly formu vládních nařízení (Malý a kolektiv 2005: 449 461). Na Slovensku v rámci formálně samostatné Slovenské republiky působil v průběhu celé války slovenský sněm jakožto parlament totalitního státu (Doubek a kol. 2011: 76). Následující období je charakterizováno, jako doba nesvobody, kdy parlament prakticky nefungoval a neplnil tak svoje základní funkce. Toto období začalo 16. března 1939, kdy Hitler zřídil na obsazeném území svým výnosem „Protektorát Čechy a Morava“. I když tento výrok nebyl akceptován kterýmkoli z dosavadních nejvyšších státních orgánů, byla norma otištěna ve Sbírce zákonů a nařízení (č.75/1939). Začaly zde platit vedle právních předpisů vydaných protektorátními orgány právní normy z předešlé doby a právní předpisy německé říše (Malý a kolektiv 2005: 463,477). Vše fungovalo na základě vůle protektora. I členové protektorátní vlády spadali pod kompetence protektora. Ten mohl sám pravomocně vydávat ve všech věcech nařízení. Na základě Hitlerova doplněného výnosu mohly do vnitřní správy zasahovat německé orgány libovolně. Zatímco Československo ovládalo fašistické Německo, vzrůstalo v zahraničí úsilí československých
politiků
v
emigraci
v čele
s Edvardem
Benešem
za
obnovu
Československa. Vycházeli z právní kontinuity Československa, podle níž nikdy nepřestalo právně existovat. Zprvu vytvořený Československý národní výbor se 9. července 1940 přeměnil na vládu a poté bylo ustanoveno Prozatímní státní zřízení Československé republiky (Malý a kolektiv 2005: 504). To se skládalo z prezidenta – E. Beneše, vlády v čele s J. Šrámkem a ze Státní rady zřízené 21. července t.r., která z části nahrazovala parlament a jež sloužila jako poradní sbor prezidenta a pomocný kontrolní orgán (Veselý 2005: 188). Normotvornou činnost uskutečňovala nově uznaná vláda prostřednictvím vydávání ústavních dekretů, dekretů prezidenta republiky a nařízeními vlády. Právním pilířem se jim stal ústavní dekret č. 2 Úředního věstníku Československa o prozatímním výkonu moci zákonodárné ze dne 15. října 1940. Většina z ústavních dekretů a dekretů prezidenta republiky 11
se vztahovala především na státní rozpočet exilového státního zřízení a působení československých vojenských jednotek. V roce 1942 doplnila systém exilového státního zřízení Právní rada, jako orgán podávající právní posudky při přípravě zákonodárných aktů exilového státního zřízení a podílela se i na přípravě dekretů prezidenta republiky (Malý a kolektiv 2005: 506 -509). Na lepší časy se začalo blýskat roku 1943, kdy se díky úspěchům spojenců začalo zintenzivňovat sjednocování aktivit československého odboje a docházelo ke konkretizaci představ o vnitropolitickém uspořádání obnoveného Československa. Na základě zmíněných okolností se dr. Beneš vydal do Moskvy, aby zde jednal s nejvyššími sovětskými představiteli a také s exilovým vedením KSČ (Veselý 2005 : 190). Zde prezident Edvard Beneš uzavřel se Sovětským svazem spojeneckou smlouvu o vzájemné pomoci a spolupráci v poválečném období mezi ČSR a SSSR. (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 118). Na řečené schůzi bylo také dohodnuto vytvoření tzv. Národní fronty, jež se měla stát základem nového politického uskupení, skládající se z politických stran, které se podílely na odboji. Vyřazeny měly být ty strany, které spolupracovaly s nacisty (Veselý 2005 : 192). S postupujícím osvobozováním Československa se koncem března 1945 sešla exilová odbojová reprezentace z Londýna se zástupci moskevského československého zahraničního odboje v Moskvě, aby jednali o podobách poválečného politického systému. Účelem jednání bylo stanovení vládního programu a podoby nové vlády. Díky současným okolnostem ukončující válku měli komunisté navrch. Hlavním cílem bylo dosáhnout konsensu. Demokraté v mnoha věcech ustoupili a komunisté pro sebe získali co nejlepší pozice v limitovaném stranickém systému, které jim později umožnili převzít plnou moc do svých rukou (Pehr 2011: 153).
12
2.3období 1945 - 1948
Osvobozené Československo a následné období procházelo mnoha změnami. Vytvořili se podmínky pro realizaci Košického vládního programu, na němž se dohodli londýnští a moskevští představitelé v Moskvě, a jenž byl v dubnu 1945 přijat na Slovensku v Košicích. Program byl opatřen podpisy všech reprezentantů politických stran, které se na nové vládě Národní fronty měly podílet (Vodička, Cabada 2003: 46). Předpokladem k plnění úkolů vládního programu byla plná obnova státní moci a administrativy. Zpočátku tohoto období měl významnou roli prezident republiky, jenž vykonával i moc zákonodárnou a to formou dekretů prezidenta republiky (Veselý 2005 :217). Dekrety však nevydával prezident z vlastní iniciativy avšak na podnět vlády, jíž příslušela také jejich kontrasignace. K obnovení parlamentního života došlo po druhé světové válce nejdříve v podobě tzv. Prozatímní
národní
shromáždění.
PNS
bylo
zvoleno
v nepřímých
volbách
jako
jednokomorové. Ústavní dekret prezidenta republiky č.47/1945 Sb. článek 1 obsahoval: „až do doby, kdy se sejde Ústavodárné národní shromáždění, zvolené podle všeobecného, rovného, přímého a tajného práva hlasovacího a podle zásady poměrného zastoupení, vykonává moc zákonodárnou podle tohoto dekretu pro celé území Československé republiky Prozatímní národní shromáždění.“12 Z obsahu dekretu vycházelo, že teprve až Ústavodárné národní shromáždění mělo být vzniklé v souladu s Ústavní listinou z roku 1920. Úkolem Prozatímní národní shromáždění byla příprava ústavních podmínek pro funkci řádného parlamentu, který by byl založen na Ústavních zásadách z roku 1920. Prozatímní národní shromáždění také potvrdilo na základě článku 2. ústavního dekretu prezidenta republiky ze dne 25. 8. 1945, že dr. Edvard Beneš zvolený Národním shromážděním ze dne 18. prosince 1935 setrvá ve své funkci, až do nové volby prezidenta (Pavlíček a kolektiv 2008: 170). Mezi hlavní úkoly Prozatímního národního shromáždění též patřilo schvalování dekretů prezidenta republiky a jejich prohlášení za zákony. Na základě zákona č.57/1946 Sb. 12
http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1945-47 - doslovné znění (citace) 13.1.2012 13
ze dne 28. března 1946 se dekrety staly součástí československého právního řádu13. Obnovu a zajištění pořádku mělo v tomto období na starosti národní výbory, jež měly významné pravomoci zejména v oblasti soudnictví, bezpečnosti a armády (Veselý 2005 :217). Ústavní zákon č. 65/1946 přijatý 11. dubna o Ústavodárném národním shromáždění představoval nedílnou součást k vytvoření definitivního parlamentu. První poválečné parlamentní volby do Ústavodárného národního shromáždění se konaly 26. května 1946 (Pehr : 2011, 180). Těch se mohly účastnit pouze strany Národní fronty tj. Komunistická strana Československa, Československá strana národně socialistická, Československá strana lidová, Československá strana sociálně demokratická a Slovenskou národní frontu představovaly: Komunistická strana Slovenska, Demokratická strana, a jež byly doplněny ještě o dvě nikterak významné strany a to: o Stranu práce a Stranu slobody (Veselý 2005 :217). Oproti posledním volbám do parlamentu z roku 1935 došlo k zásadním změnám a to zejména ve změně volebního zákona. Nový zákon se nelišil z pohledu a principu zachování poměrného zastoupení, vázaných kandidátek a rovných počtu poslanců, ale nejpodstatnější změna nastala v tom, že nebyla obnovena druhá komora parlamentu, totiž senát (Pehr : 2011: 180). ÚNS mělo být jednokomorové a složeno z 300 členů (Pavlíček a kolektiv 2008: 178) „zvolených podle všeobecného, rovného, přímého a tejného hlasovacího práva a podle zásady poměrného zastoupen“í14.
Další významnou odlišností byla nová úprava aktivního a
pasivního volebního práva. Ta v minulosti představovala aktivní právo občana volit do poslanecké sněmovny od 21 let a pasivní od 30 a do senátu od 26 let a pasivní hranice do 45 let (Pehr : 2011, 180). Nyní došlo ke snížení aktivního volebního práva na 18 let a u pasivního na 21 let. Nedílnou součástí nových voleb bylo zavedení tzv. bílých lístků, které znamenaly, že volič nechce volit žádnou ze stran Národní fronty. Volby skončily jednoznačným vítězstvím komunistů v českých zemích. Na Slovensku dopadala tato strana o trochu hůře a to až na druhé pozici. První příčku obsadila 13 14
http://www.psp.cz/docs/laws/dek/u1946.html 13.1.2012 Gerloch a spol. 2002 – 4 vydání : 44 - doslovně 14
Demokratická strana, ale i zde podtrhla svůj úspěch ve srovnání s meziválečným obdobím, neboť získala více než 30% hlasů (Veselý 2005 :222). Na základě výsledků voleb byl poprvé v československých dějinách pověřen úlohou sestavit novou vládu komunista. 2 července tak byla jmenována vláda Národní fronty vedená Kl. Gotwaldem. Hlavním úkolem vlády a ÚNS bylo přijetí nové ústavy. Parlament však projednával i jiné zákony, které měly podstatný ústavněprávní důsledky a vyplývaly z přijatého vládního programu (Pavlíček a kolektiv 2008: 183,184). Tzv. Budovatelský vládní program, byl založený na pokračování procesu národní a demokratické revoluce, kladl důraz na ekonomickou oblast v podobě dvouletého plánu obnovy na léta 1947-1948. Bylo stanoveno znárodňování a pozemkové reformy. Uskutečňování vládního programu se komunisté snažili více upevnit své pozice a získat na svou stranu „většinu národa“ a docílit tak v dalších parlamentních volbách naprosté většiny (Veselý 2005 :223). Následné období bylo charakterizováno odstoupením od společné spolupráce po poválečné etapě a nastolení tvrdého boje o mocenské ovládnutí Československa. Události nabrali rychlý spád. KSČ posílila svůj mocenský vliv zejména v oblasti policie a armády – vytvářela oddíly tzv. Lidové milice. Rozpory mezi komunistickými a nekomunistickými stranami se stupňovali.
Na pozadí zahraničních událostí a nepřijetí
Marshallova plánu, se situace na domácí politické scéně začala vyhrocovat. Vedení KSČ se chopilo příležitosti když, v únoru 1948 podali ministři ostatních stran Národní fronty demisi, na protest proti metodám KSČ a přinutili prezidenta E. Beneše, aby tyto demise přijal. A poté aby vyplnil prázdná místa členy či stoupenci KSČ. To také pod nátlakem demonstrací a hrozby sovětskou intervencí učinil (Vodička, Cabada 2003:48) Doplnění volných ministerských křesel komunisty bylo učiněno z pohledu ústavněprávního naprosto správně a komunisté dosáhli vyřešením této vládní krize nastolení svého mocenského monopolu. Komunisté si tím pádem prosazovali další změny, např. přijímali další zákony týkající se znárodnění. Tento proces změn byl zakončen přijetím nové ústavy vypracované podle představ komunistů 9. května 1948 s 246 hlasy poslanců. Prezident Edvard Beneš ji ale z důvodu nedemokratičnosti odmítl podepsat (Veselý 2005 :227). Ústava z 9. května 1948 do značné míry navazovala na ústavní listinu z roku 1920, nic méně některé části byly vytvořeny podle sovětské ústavy z roku 1936 (Gerloch a spol. 2002 – 4 vydání : 50). 15
Ústava definovala jednokomorové Národní shromáždění, jež bylo nejvyšším orgánem zákonodárné moci, skládající se z 300 poslanců volených na dobu 6 let. Aktivní a pasivní právo zůstalo nezměněno. Stanovila právo prezidenta republiky rozpustit NS ne však v jeho posledních šesti měsících funkčního období. Parlament byl schopný se usnést za přítomnosti alespoň třetiny všech poslanců. Usnesení a zákony s výjimkou zákonů ústavních byly přijímány nadpoloviční většinou přítomných poslanců. Parlament rovněž mohl schválit nadpoloviční většinou všech poslanců zákon, který prezident odmítl podepsat. Je však nutné si uvědomit, že jde pouze o formální ustanovení, nikoli o reálné fungování celé soustavy (Balík, Hloušek a kolektiv 2006 : 143). Ústavní podobnost se sovětskou ústavou z roku 1936 můžeme nalézt zejména v mocenském propojení exekutivy a legislativy. Vláda byla oprávněna vydávat právní normy ve formě vládních nařízení. V období mezi plenárním zasedáním Národního shromáždění mohlo předsednictvo NS přijímat „neodkladná opatření“. Ústava dále neznala institut ústavního soudu a tak jejím výkladem pověřila Národní shromáždění, avšak výklad tímto orgánem nebyl nikdy uskutečněn. Neustanovení ústavního soudu mělo za následek stále se zvyšující dominantní postavení nejvyššího reprezentativního orgánu, jemuž bylo umožněno rozšiřování parlamentního rozhodování, aniž by bylo nutné měnit ústavu. Avšak i případná změna ústavy spadala do záležitostí volného uvážení Národního shromáždění. Chyběl jakýkoli orgán, který by mohl na potencionální překročení ústavních pravomocí s dostatečnou autoritou poukázat (Vodička, Cabada 2003 : 85). Co se týče formálně právní podoby, byla ústava na velmi slušné úrovni. Avšak její ústavnost byla neuskutečnitelná hned ve dvou oblastech: 1. Kvůli častým odkazům na zákony, jež neměly ústavní vymezení, docházelo k jejím reálným obcházením, které dále posilovala nepřítomnost ústavního soudu a oslabení činnosti orgánů ochrany práv a svobod. Pro řadu práv nebyly vytvořeny odpovídající mechanismy pro jejich výkon a ochranu. Např. zákonná úprava volebního práva zavedením jednotné kandidátky v zásadě ztrácela smysl, neboť v tento okamžik měli volby spíše potvrzovací funkci daného politického směru.
16
2.
Ústava sice formálně provedla rozdělení pravomoci a působnosti ústavních orgánů a
ve vztazích mezi parlamentem, prezidentem a vládou vycházela ze zásad parlamentarismu, reálné mocenské centrum však fungovalo mimo ústavní struktury, stálo vlastně nad státem.15 Mezi úlohy Národního shromáždění ČSR nepatřilo usměrňování politických konfliktů v procesu utváření politických rozhodnutí, jak tomu bývá v parlamentní demokracii, nýbrž šlo o přesun politické vůle KSČ do státní moci prostřednictvím zákonodárné činnosti (Vodička, Cabada 2003 : 84, 85). Za zmínku stojí i fakt, že Ústava přijatá 9. Května ještě neměla oproti Ústavě z roku 1960, žádné ustanovení o vedoucí úloze Komunistické strany Československa (Gerloch a spol. 2002 : 50). Na konci května roku 1948 proběhly nové parlamentní volby. Samostatné kandidátky jednotlivých politických stran byly nahrazeny jednotnou kandidátkou Národní fronty, na níž bylo 70% komunistických kandidátů. Došlo tak k odstranění opoziční kandidatury. Jako vyjádření nesouhlasu na současný stav v zemi a vlivem dalších okolností ohlásil počátkem června 1948 prezident dr. Edvard Beneš vzdání se funkce prezidenta republiky. Jeho nástupcem se stal jednomyslným zvolením 14. června 1948 Klement Gottwald (Veselý 2005 :227). Rok 1948 můžeme označit za rok „velkých změn“. Došlo ke vzniku státu jedné strany jednomyslně řízeném komunistickou stranou, neboli toto období můžeme kvalifikovat jako „diktatura proletariátu“. Došlo k nucenému sloučení Sociálnědemokratické strany s KSČ. Československá strana socialistická a Československá strana lidová sice přetrvaly v Národní frontě, avšak jako zůstatek bývalých demokratických institucí, jež neměly žádný politický vliv a uznávaly „vedoucí úlohu KSČ“ (Vodička, Cabada 2003:48). Parlament, jež byl sice stanoven a formálně předepsán Ústavou, však ve skutečnosti neplnil svoji funkci a úlohu kontrolora. Veškerá moc byla soustředěna v komunistických kruzích.
15
Gerloch a spol. 2002 – 4 vydání : 50 – citace, 17.1.2012 17
2.4 po roce 1948 Po roce 1948 si vůdčí úlohu státu přisvojila již zmiňovaná Komunistická strana Československa, jež byla fakticky ovládaná Sovětským svazem a podrobovala se jeho mocenskému diktátu. V národní frontě prakticky zanikl pluralismus politických stran.
2.4.1 1948 – 1968 Charakterizovat období z pohledu politického systému v letech 1948-1969 může být různorodé. Z formálního hlediska je možné zkoumat a rozebírat ústavně – právní postavení vlády a parlamentu, či zjišťovat strukturu legislativního procesu. Avšak půjde vždy jen, o čistě formální popis vzdálený skutečnosti. Ústava sice předpokládala za hlavního nositele výkonné a vládní moci vládu, v praxi jim však byl Ústřední výbor Komunistické strany Československa (ÚV KSČ) a jeho první tajemník, kdy vnitřní sestava ÚV KSČ byla přímo totožná se strukturou ministerstev. Jak již bylo výše zmíněno, Československý stát byl sepjat s linií Sovětského svazu a to ve výsledku znamenalo, že nejenže rozhodující mocenské struktury ležely mimo ústavní orgány ale ještě ke všemu za hranicemi našeho státu. Období v letech 1948 – 1968 můžeme popsat třemi etapami: 1. fáze – nejpotlačovanější etapa režimu (1948-1953) 2. období prozatímní, přechodné – avšak stále silné přibližující se první fázi (1953-1958) 3. etapa uvolnění (1958 – 1968) (Balík, Hloušek a kolektiv 2006:135). Formálně lze tedy říci, že jako základ politického systému byla zachována Národní fronta, avšak nekomunistické strany sesadila do role pouhých satelitů KSČ. V nichž se chopily moci Akční výbory, skládající se z levicově prokomunisticky orientovaných skupin funkcionářů. Komunisté zaplnili i posty v masových organizacích, jež zaujaly místa v Národní frontě na úkor nekomunistických politických stran. Docházelo k věznění tzv. nepřátel lidu. Stupňovala se i role Sboru národní bezpečnosti v boji proti nepřátelům režimu (Veselý 2005: 231) K jistému uvolnění v Československu přispěla teprve Stalinova smrt a následné úmrtí předsedy KSČ K. Gottwalda počátkem března 1953. Novým prezidentem byl zvolen Antonín Zápotocký a vedení strany na sebe strhl první tajemník KSČ Antonín Novotný (Vodička, Cabada 2003:49). Avšak potlačování pokračovalo i nadále. 18
V roce 1954 se po 6 letech konaly volby do Národního shromáždění, opět podle jednotné kandidátky Národní fronty. Výsledek přes 90% byl již charakterizující v totalitních volbách i v následujících letech. Rok 1958 se nesl v duchu postupného uvolňování poměrů a KSČ na sjezdu v červnu t.r. prohlašovalo, že v Československu již budou v brzké době vybudovány základy socialismu. Lidé si tento oznamovací akt spojovali s další nadějí na uvolňování poměrů a Antonín Novotný coby prezidente republiky zvolený roku 1957 se snažil stát ztělesněním tohoto optimismu. Jakýmsi dalším článek vývoje představovala celostátní konference KSČ počátkem léta 1960, která prohlásila, že v Československu již zcela zvítězil socialismus ve všech oblastech života. To podtrhla i nová ústava přijatá Národním shromážděním 11. Července 1960. Československá republika se přeměnila na Československou socialistickou republiku (Veselý 2005:236, 238). Přijetí tzv. Socialistické ústavy bylo založeno hlavně na politických a ideologických důvodech – k „ vybudování socialismu“. Tato ústava poprvé formulovala a zakotvovala vedoucí úlohu KSČ (Gerloch a kol.. 2002 : 52). V článku 4, bylo jasně stanoveno, že „Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence“ 16. Její postavení v Národní frontě ještě posiloval čl. 6 „Národní fronta Čechů a Slováků, v níž jsou sdruženy společenské organizace, je politickým výrazem svazku pracujících měst a venkova, vedeného Komunistickou stranou Československa“17. Postupem času se ale začaly stupňovat odlišné názory a představované ideály ve straně, což vyvolalo v KSČ určité napětí. Zprvu se vedení KSČ podařilo na venek umlčet kritiku a odvrátit snahy k reformám, avšak uvnitř tyto proudy stále existovaly. K tomu se přidal nenaplněný pětiletý plán, který byl předtím s velkou slávou vyhlášen. Hospodářská
16 17
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1960.html - 23.1.2012 http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1960.html - 23.1.2012 19
krize byla vnímatelná pro všechny. Aby se hospodářství začalo rozvíjet, přistoupilo vedení KSČ k národohospodářským reformám. Následovala liberalizace v kulturní oblasti. K vyvrcholení protichůdných rozhodnutí ve straně mezi ortodoxními komunisty a reformními komunisty došlo na podzim 1967 otevřeným rozporem mezi prvním tajemníkem KSČ A. Novotným a prvním tajemníkem téže strany na Slovensku A. Dubčekem. Spory se týkaly ohledně základních otázek politického systému a odlišných názorů na vedoucí úlohy strany. Poté co byl v lednu 1968 Dubček zvolen na místo za odstupujícího Novotného, proběhl razantní politický vývoj jak ve straně, tak následně postihl i celou československou společnost. Politické a hospodářské reformy z roku 1968 se zapsaly do dějin jako Pražské jaro. Avšak proces „změn“ trval jen krátce – pouhých pět měsíců. Do doby než byl reformní proces ukončen z důvodu vstupu vojsk Varšavské smlouvy do Československa 21. srpna 1968 (Vodička, Cabada 2003: 50,51). Toto nové období sebou přineslo i změnu ústavního charteru. Už 27.10 byl přijat ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci (Gerloch a kol. 2002 : 53). Čl.1 obsahoval: že „Československá socialistická republika je federativní stát dvou rovnoprávných bratrských národů, Čechů a Slováků“18, tj. ČSSR se nadále skládala z Československé socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky založené na principu rovnoprávnosti. Tento zákon dále stanovil rozdělení působnosti mezi federací a republiky a určil legislativní kompetence Federálního shromáždění a národních rad. Orgánem náležející mu zákonodárné pravomoci představovalo Federální shromáždění. Tento nový zákonodárný orgán tvořily dvě sněmovny. Sněmovna lidu a Sněmovna národů. Obě měly rovnoprávné postavení (Gerloch a spol. 2002 : 53, 54). Federální shromáždění můžeme tedy označit za tzv. dokonalý bikameralismus. Jak je níže uvedeno pro platné usnesení FS bylo zapotřebí shoda obou sněmoven. V případě, že by nebylo možno dojít ke shodnému usnesení, mohly se obě sněmovny usnést na dohodovacím řízení. Do tohoto řízení by obě komory vyslali 10 svých členů, kteří by v tzv. společném výboru rozhodli v dohodovacím řízení. V době komunismu však k tomuto řízení nikdy nedošlo, neboť za daných mocenských poměrů – v důsledku monopolu jedné strany to ani nebylo reálné (Vodička, Cabada 2003: 87).
18
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1968.html - 21.1.2012 20
Sněmovna lidu se skládala z 200 poslanců, Sněmovnu národů tvořilo 150 poslanců (Gerloch a spol. 2002 : 53, 54) K přijetí zákona se předpokládala potřeba souhlasného rozhodnutí obou sněmoven, pokud ústavní zákon nestanoví něco jiného, nebo nejde-li o vnitřní věc jen jedné sněmovny. Volební období bylo stanoveno na 5 let. Každý sněmovna se musila usnést o návrhu přijatém druhou stranou do 3 měsíců. Nestalo-li se tak, návrh byl přijat. Federální shromáždění představoval nejvyšší zákonodárný sbor, který byl nezastupitelný. Z toho vyplývalo, že žádný jiný státní orgán nemhl měnit, přijmout či doplňovat ústavní zákon. FS zasedalo nejméně dvakrát do roka (S. Zdobinsky a kol. 1982 : 20, 34). V praxi tomu však bylo následovně. Obě komory volily předsednictvo Federálního shromáždění, které je v době, kdy nezasedalo, zastupovalo. Na základě zákona o československé federaci získalo předsednictvo rozsáhlé ústavní kompetence, a jeho funkce se proměnila na stálý profesionální parlament. K tomuto účelu bylo předsednictvo vybaveno pravomocí vydávat předpisy s právní silou zákona tzv. „zákonná opatření“, jež byla zveřejňována ve Sbírce zákonů stejně jako zákony. Federální shromáždění jej však muselo posléze schválit, jinak ztratily platnost. Avšak poslancům, kteří vykonávali svoji funkci vedle svého řádného pracovního poměru, nezbylo při dvouměsíčních jarních a podzimních zasedání FS nic jiného, než dodatečně tyto opatření schválit, neboť již už mezi tím byla vyhlášena ve Sbírce zákonů a nabyla účinnosti. Tímto způsobem byla provedena důležitá politická rozhodnutí za nepřítomnosti parlamentního pléna (Vodička, Cabada 2003 : 88). Prezident ČSSR byl začleněn do soustavy federálních ústavních orgánů. Vedle vlády federace existovaly vlády republik. Zákonodárnou pravomoc v republikách měly na starosti Česká národní rada složená z 200 poslanců a Slovenská národní rada se 150 členů. Opět je nutné si uvědomit, že vezmeme-li v potaz politickou realitu, uskutečňovanou na základě vedoucí úlohy KSČ, je ponechán model československé federace do značné míry pouze na papíře.
V souhrnu
lze
konstatovat,
že
při
uplatňování
socialistického
monopolu
československé federace se československá ústava skládala z několika ústavních zákonů a netvořila jeden celek, ale stála vedle již existujících nezrušených ustanovení vlastní Ústavy ČSSR z roku 1960 (Gerloch a spol. 2002 : 53, 54).
21
2.4.2 1968 - 1989 Po předešlých událostech došlo k dosazení Gustava Husáka, jako nového prvního tajemníka KSČ namísto dosavadního Dubčeka. Po této personální změně, se začala realizovat tvrdá politika „normalizace a konsolidace“ Tento normalizační proces představoval masové personální čistky v KSČ, kteří byli hrozbou ideologických a politických reforem v československé společnosti. Komunistická strana se přetvořila na přísně centralizovaný řízený mocenský aparát, jenž ovládal československou společnost (Vodička, Cabada 2003: 50-52). Socialistické státy nebyly založeny na principu dělby moci, jako např. v demokratických zemích (tj. jako oddělené moci na sobě nezávislé). Naopak fungovaly na základě jednotné státní moci. Všechny složky moci byly podřízené aparátu KSČ. Od 1. ledna 1969 začal platit nový federativní model. Do nově vzniklé Sněmovny lidu Federálního shromáždění přešli poslanci dosavadního Národního shromáždění (SL FS tak měla fakticky v době vzniku 300 členů, od dalších voleb jejich počet klesnul na 200, podíl zástupců z obou republik odpovídal podílu počtu jejich obyvatel). Druhou sněmovnu představovala Sněmovna národů Federálního shromáždění (SN FS tvořena z 150 příslušníků, 75 ze Slovenské socialistické republiky a 75 z České socialistické republiky). Dalším orgánem byla Česká národní rada (ČNR, 200 členů). Sněmovna národů a ČNR byly na poprvé zvoleny nepřímou volbou (Slovenská národní rada již existovala od roku 1944). ČNR byla zvolena v červnu 1968 Národním shromážděním, Sněmovna národů následně národními radami. Budoucí volby již byly přímé. Federální shromáždění v zásadě vykonávalo zanedbatelnou úlohu. Pro poslance, jenž měli být pokládáni za svobodně zvolené zástupce lidu, bylo hlavním úkolem plnění instrukcí, které obdrželi od stranického vedení. A tak ve finále, návrhy zákonů byly již před schvalováním v parlamentu projednány orgány KSČ (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 166,168). Období 70. a 80. let se ještě neslo v duchu politické stability, určitý zvrat nastal až koncem 80 let, kdy se na pozadí událostí mezinárodního uvolňování jevila stále zřetelněji 22
možnost obnovy Pražského jara z roku 1968. Tyto skutečnosti a mnohé další – nedůsledné reformy, narůstající neshody v samotné komunistické straně byly dovršeny
napětím
v československé společnosti. Vedení KSČ ani nebylo schopno se domluvit na zasedání o jednání s opozicí, jenž vznikla a byla představovaná širokou řadou občanských iniciativ a organizací, jako byly vedle Charty 77 např. Helsinský výbor či Obroba (Veselý 2005:249252). Vše vyvrcholilo 17. listopadu 1989 studentskou demonstrací, čímž započal proces nazývaný jako „sametová revoluce“, která znamenala konec komunistického režimu. Nastala doba zásadních změn, jimiž se Československo vydalo na cestu k demokracii.
2.5 období 1989 – 1993 17. listopad 1989 symbolizuje pád komunistického režimu v Československu a nese se ve znamení procesu změn, sledujících naplnění zásad právního státu, uznávající základní lidská práva a svobody (Kindl a spol. 1996: 7) Do role mluvčího československé veřejnosti se staví Občanského fórum (OF), spolek sjednocující většinu dosavadní opozice, jenž klade určité požadavky vůči státní moci. OF požadovalo uspořádání demokratických voleb, jako podmínku k dosažení zásadnější transformace československého politického systému, založeného na volné soutěži politických stran v rámci politického pluralismu. Za hlavního zprostředkovatelem mezi komunistickým vedením se zástupci Občanského fóra byl pokládán nový předseda federální vlády Marián Čalfa. Ten se zasloužil o kompromisní politiku mezi novými prodemokratickými politickými hnutí a stávajícího režimu. Všechny důležité transformační kroky učiněné v přechodném období, nežli se uskuteční první svobodné volby (jejich termín byl stanoven na počátek června 1990), měly být rozhodovány a projednávány na základě všeobecného konsenzu, dosaženého tzv. „rozhodujícími politickými silami“. Na základě Čalfovy snahy o kompromis mezi představiteli dvou různých režimů bylo nakonec za dojednání podpory většiny 23
komunistických poslanců federálního parlamentu pro zvolení vůdce opozice Václava Havla novým československým prezidentem (Doubek, Polášek a kol. 2011: 126, 127). Prvním přijatým ústavním zákonem po 17. listopadu 1989 byl dokument z 29.11.1989 č. 135/1989, kterým se z textu Ústavy z roku 1960 vypustil článek o vedoucí úloze KSČ ve společnosti i ve státě i v Národní frontě a teze o marxismu – leninismu, v němž byla vedena veškerá kulturní politika v Československu, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování (Gerloch a spol. 2002 : 58). V zemi tak znovu mohly vznikat nové politické strany a obnovila se sociální demokracie. Na polovinu roku 1990 byly připravovány parlamentní volby, přímo právními předpisy stanovené za svobodné a demokratické. Pro jejich realizaci muselo být ústavně zkráceno volební období zákonodárných sborů, jež byly původně zvoleni v červnu 1986 na pětileté období (Kindl a spol. 1996: 44). Zároveň se zkrácením výše uvedeného volebního období byl ústavním zákonem č. 46/ 1990 Sb. přeměněn vztah poslanců a voličů na tzv. „mandát volný“, byla stanovena inkompatibilita výkonu poslaneckého mandátu s výkonem jiných státních funkcí. Počet poslanců ve Sněmovně lidu Federálního shromáždění byl snížen na 150. Tento ústavní zákon zmocňoval národní rady, přijmout si k řešení některých vnitřních záležitostí republik vlastní ústavní zákony. Na základě tohoto ústavního zmocnění začalo od března 1990 vznikat republikové ústavní zákonodárství, v němž se obě republiky zabývaly změnou názvu republiky (vypuštěním slova „socialistická“), svých státních znaků a uskutečnění parlamentních voleb v roce 1990 podle stejných zásad jako do Federálního shromáždění s volebním obdobím na 24 měsíců (Gerloch a spol. 2002 : 59, 60). První svobodné volby, které se konaly začátkem června 1990 do Federálního shromáždění a obou národních rad po více jak čtyřiceti letech znamenaly jasné vítězství Občanského fóra. Na Slovensku se dostalo do popředí hnutí Veřejnost proti násilí (Veselý 2005:284). Následně se z Občanského fóra odštěpila Občanská demokratická strana (ODS) vedená Václavem Klausem a na Slovensku tomu bylo podobně, kde se z Veřejnosti proti
24
násilí vydělilo Hnutí za demokratické Slovensko (HZDS) v čele s Vladimírem Mečiarem (Vodička, Cabada 2003: 121). Po konání již zmíněných voleb náležela iniciativa ústavních změn v rukou Federálního shromáždění. Avšak stále se zostřující záležitost ohledně působnosti republik a federací byla komplexněji řešena až ústavním zákonem č.556/1990. Došlo k výraznému převedení kompetencí do republik, čímž byl v podstatě zahájen proces zániku federace (Gronský : 2007: 227,228). Ústavních zákonů zavedených z České národní rady nebylo mnoho. Ve volebním období 1990-1992 přijala ČNR pouze ústavní zákon, jimiž se ustanovoval Nejvyšší kontrolní úřad České republiky, a ústavní zákon, jímž se určovala délka volebního období České národní rady vzniklé ve volbách roku 1992. Shodně s ústavními změnami, uskutečňovanými Federálním shromážděním, například přijetí Listiny základních práv a svobod 9. ledna 1991, docházelo k politickým debatám na nejrůznějších úrovních o koncepci nové „autentické“federace. Tyto rozpravy však žádný výsledek nepřinesly a před volbami v roce 1992 se dostaly do slepé uličky (Kindl a spol. 1996 : 46).
V prvních měsících roku 1992 byly věnovány ústavní zákony obou národních rad i Federálního shromáždění přípravě parlamentních voleb. Ty stanovily čtyřleté volební období zákonodárných sborů zvolených v červnu 1992. Po volbách konaných 5. a 6. 6. 1992, které měly různé vítěze v českých zemích a na Slovensku, události nabraly rychlý spád. Co se týče republik a jejich ústavního vývoje – každá se ubírala cestou k samostatnosti, zatímco na druhé straně v případě federace se ústavní vývoj dostal do vleku politických dohod a ubíral se k zániku (Gerloch a spol. 2002 : 63). Iniciační kroky vedoucí k zániku Československa nesměřovali od českých orgánů. 17. července 1992 byla přijata Deklarace Slovenské národní rády o svrchovanosti Slovenské republiky. Následným schválením 1. září 1992 Ústavy Slovenské republiky byl jen finální krok k plně suverénnímu státu. Ústava zrušila všechny normy, které nebyly v souladu s ní, včetně všech předpisů, předpokládající federaci (Kindl a spol. 1996 : 47). Dne 25. 11. 1992 odhlasovalo Federální shromáždění, pod tlakem národních rad, ústavní zákon č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní republiky. Česká a 25
Slovenská Federativní Republika zaniká uplynutím dne 31. prosince 1992. Tím zanikla etapa společného státu založeného v říjnu 1918 (Kindl a spol. 1996 : 48). Za této situace přijala Česká národní rada 15. prosince 1992 ústavní zákon č.4/1993 sb. o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní republiky a následný den 16. prosince Česká národní rada schválila Ústavu České republiky, která jako ústavní zákon č. 1/1993 nabyla účinnosti dnem 1. ledna 1993 (Kindl a kol.1996 : 51).
2.6 zhodnocení postavení druhé komory parlamentu v historické perspektivě
Shrneme-li cestu parlamentu od První republiky až do roku 1993 zjistíme, že jeho postavení a úloha byla obvykle nelehká a strnitá. V roce 1920 byl parlament ustanoven jako dvoukomorový zákonodárný sbor s funkcí regulovat odlišná politická rozhodnutí avšak vzhledem ke vztahu k Poslanecké sněmovně, jež oplývala dominantním postavením, co se týče možností přehlasování, byla tato jeho úloha značně oslabená. Nepřidával tomu ani fakt, že prezident republiky mohl kdykoli Senát rozpustit, k čemuž také několikrát došlo. Funkce parlamentu z dob První republiky zanikla roku 1939 a na dlouhých 6 let nebyla obnovena. K částečnému oživení parlamentu došlo až v roce 1945 prostřednictvím tzv. Prozatímního národního shromáždění, jež se poté v roce 1946 po parlamentních volbách změnilo na jednokomorové Ústavodárné Národní shromáždění republiky Československé. V něm Komunisté po volbách v květnu 1948 získali většinu. Zde se setkáváme s naprostým zahubením demokratické dělby moci, jež fakticky už po roce 1948 neexistovala. Veškeré zákonodárné rozhodnutí převzala komunistická strana. S prvním dvoukomorovým parlamentem od roku 1946 přišla až ústava z roku 1968, která zřídila Federální shromáždění skládající se ze Sněmovny lidu a Sněmovny národů avšak veškerá důležitá rozhodnutí byla přesouvána uvnitř parlamentních struktur na vedoucí orgány parlamentu. Federální shromáždění, tak v zásadě vykonávalo zanedbatelnou úlohu. Pro její poslance, jež měli být pokládáni za svobodně zvolené zástupce lidu, bylo hlavním úkolem plnění instrukcí, které obdrželi od stranického vedení. A tak ve finále, návrhy zákonů byly již před schvalováním v parlamentu projednány orgány KSČ.
26
O převrat v politickém systému Československé republiky se postarala až sametová revoluce, jež započala obnovu demokracie a volné soutěži politických stran u nás. Úkolem Federálního shromáždění po listopadu 1989 bylo hlavně zrušení článků o komunistickém monopolu a vytvoření nových zákonů, které by vytvořili optimální prostředí pro obnovu demokracie. V roce 1990 došlo po parlamentních volbách ke zvýšení pravomocí Národních rad, a tak se veškerá důležitá rozhodnutí konala na těchto úrovních. To mělo za následek, že se postupem času tyto Národní rady téměř osamostatnily a ve finále přispěly k zániku federace.
27
3. Česká republika a její Parlament v současnosti Fáze vytváření českého parlamentu byly postupné. Předcházela mu nejprve Česká národní rada, jež se po rozpadu ČSFR stala v den účinnosti nové Ústavy Poslaneckou Sněmovnou (článek 106 odst. 1 Ústavy) (Pavlíček a kolektiv 2008:376). Poslanecká sněmovna měla vykonávat svoji funkci do konce svého volebního období tj. do 6. června 1996. Podle téhož článku měl do doby zvolení Senátu zastávat tuto funkci Prozatímní Senát, který měl být ustanoven ústavním zákonem. Do doby nežli nabude účinnosti tento ústavní zákon, měla vykonávat funkci Senátu Poslanecká sněmovna, kterou nebylo možno – dokud prováděla funkci – rozpustit19. Ve skutečnosti však k přijetí ústavního zákonu o Prozatímním Senátu nikdy nedošlo a jeho úlohu až do voleb 1996 vykonávala Poslanecká sněmovna.
3.4politický systém ČR v současnosti Jádro českého politického systému se skládá z hlavních ústavních orgánů tj. z prezidenta, vlády, Parlamentu a Ústavního soudu. Ústavní systém přiznává určitá specifická rozhodnutí exekutivním, legislativním a soudním orgánům, přičemž se na základě toho uskutečňuje dělba moci, jako jeden z pilířů právního státu (Vodička, Cabada 2003 : 241). Česká republika je označována za republiku s parlamentní formou vlády neboli parlamentarismus, v němž je zákonodárná moc nadřazena moci výkonné. Na základě toho je vláda odpovědná parlamentu, který ji může kdykoli odvolat20. Na parlamentní formu vlády působí vnější faktory, především struktura politických stran a volební systém (Kolář, Pecháček, Syllová 2002:15). Nejvyšším zákonem České republiky je Ústava společně s Listinou základních práv a svobod. Parlament České republiky je jako jediný ústřední orgán založen na přímé demokratické legitimaci, což znamená, že je přímo volen občany. Parlament vykonává kromě kontrolní funkce také artikulační funkci, jež stojí na základě, že by se v Parlamentu měly promítat a být zde diskutovány všechny politické názory
19 20
http://www.spolved.web2001.cz/ustava/ustzakon.htm - 30.1.2012 http://iuridictum.pecina.cz/w/Parlamentarismus - 30.1.2012 28
občanů ČR. Avšak jednou z hlavích úloh Parlamentu je jeho legislativní funkce (Vodička, Cabada 2003 : 242). Podle složení státní moci v České republice vykonává lid, jako zdroj veškeré státní moci v České republice tuto moc prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Moc zákonodárnou tvoří dvoukomorový Parlament složený z Poslanecké sněmovny a Senátu. Více o fungování parlamentu níže. Výkonná moc je ve státě reprezentována vládou a prezidentem republiky. Zatímco vláda disponuje s výkonnými pravomocemi, za něž je přímo odpovědná Poslanecké sněmovně, prezident zastává hlavně roli formální hlavy státu. Vztah vlády a Parlamentu je stanoven v Ústavě České republiky, přičemž silnější vztah k vládě má Poslanecká sněmovna, neboť jak již bylo výše zmíněno, hlavně z důvodu, že jí je vláda odpovědná. Předsedu vlády a její členy sice jmenuje prezident, avšak PS jí musí vyslovit důvěru svou nadpoloviční většinou přítomných poslanců. Sněmovna stanoví projednání důvěry nejpozději do 30 dnů od jejího jmenování. Návrh na vyslovení nedůvěry vládě může podat nejméně padesát poslanců (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 179,184,185). Mezi hlavní úkoly vlády patří řídit činnost ministerstev a zajišťovat její spolupráci s dalšími ústředními orgány. Jen vládě je svěřena kompetence podat návrh zákona o státním rozpočtu a o státním závěrečném účtu. Vláda patří k hlavním navrhovatelům zákonů. Vláda nadále spoluzodpovídá i za uskutečňování a dodržování práva, přičemž je oprávněna k provedení již vydaného zákona a v jeho mezích vydávat vládní nařízení. Volba prezidenta patří do kompetence parlamentu, který ho volí oběma komorami. K volbě dochází na společné schůzi obou komor Parlamentu, kterou svolává předseda Poslanecké sněmovny. Prezidentem republiky může být zvolen občan, jenž má české státní občanství, má právo volit a dosáhl věku alespoň 40 let. Pětileté volební období může prezident vykonávat pouze dvakrát za sebou. Návrh na kandidáta může podat nejméně 10 poslanců nebo 10 senátorů a to nejpozději 2 dny před volbami. Volit lze buď tajnou, nebo veřejnou metodou, to záleží na rozhodnutí Parlamentu. Volba prezidenta probíhá ve 3 kolech a považuje se za platnou, jen pokud se jí účastní minimálně 1/3 poslanců a 1/3 senátorů (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 191, 192). Prezident je zvolen v případě obdržení nadpoloviční většiny všech hlasů v obou komorách. Nenastane-li tak v prvním kole, následuje
29
kolo druhé, popřípadě třetí podle složitého ustanovení čl. 58 Ústavy. Nedojde – li ani poté ke zvolení prezidenta, konají se nové (opět tříkolové) volby. Pravomoc prezidenta vůči PS spočívá v tom, že prezident je oprávněn Poslaneckou sněmovnu rozpustit, ne však tři měsíce před skončením jejího volebního období. Důvody vedoucí k rozpuštění PS mohou být následovné: Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru nově jmenované vládě, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny, PS se neusnese do 3 měsíců o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry Zasedání PS bylo přerušeno po dobu delší, než je přípustné PS nebyla po dobu delší tří měsíců způsobilá se usnášet, ačkoliv nebylo její zasedání přerušeno a ačkoliv byla v té době opakovaně svolávána ke schůzi21 Prezident republiky má nadále právo účastnit se schůzí obou komor Parlamentu, jejich výborů a komisí a žádat o slovo, které je mu uděleno. Jako nejvyšší orgán moci výkonné je mu svěřena pravomoc vrátit Parlamentu přijatý zákon, vyjma zákona ústavního (suspenzivní veto) (Vodička, Cabada 2003 : 258). Moc soudní – Nedílnou součástí dělby moci je moc soudní. Tuto moc vykonávají v ČR nezávislé soudy. I jako tomu bylo u moci zákonodárné a výkonné tak i zde je vnitřní dělba moci, a to mezi Ústavním soudem a obecnými soudy. Soudci jsou jmenováni prezidentem republiky za kontrasignace předsedy vlády. Pro jmenování soudce Ústavního soudu je zapotřebí souhlasu Senátu (Pavlíček a kolektiv 2008 : 378). Soudci jsou voleni na funkční období deseti let a v tomto období jsou neodvolatelní. O ztrátu funkce soudce Ústavní soudu lze uvažovat, jen v případě spáchání určitého provinění, které by bylo v rozporu s posláním Ústavního soudu. Podstatnou pravomocí Ústavního soudu je, že je oprávněn rušit zákony na návrh příslušného subjektu pro jejich protiústavnost (Vodička, Cabada 2003: 266). Ústavní soud je oprávněn stíhat prezidenta republiky na základě žaloby Senátu pro velezradu. Tímto způsobem je stanovena omezená odpovědnost prezidenta vůči Senátu (Kolář, Pecháček, Syllová 2002 : 194).
21
http://www.spolved.web2001.cz/ustava/ustzakon.htm - 2.2.2012 - čl.35,odst.1, písm. a), b), c), d) 30
3.2moc zákonodárná - pravomoci obou komor Moc zákonodárná je v České republice svěřena na základě hlavy druhé Ústavy ČR Parlamentu. Ten představuje jeden z ústavních orgánů, který je jako jediný oprávněn přijímat ústavní a jiné zákony. Mezi jeho další funkce patří zejména funkce kontrolní a zřizovací (Kindl a kol. 1996 : 54). Ústava
České
republiky
nevylučuje
ani
zákonodárnou
moc
vykonávanou
prostřednictvím přímé demokracie (zejména prostřednictvím referenda), jak to stanoví čl. 2 odst. 2 Ústavy, tedy že „ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“22. Doposud však žádný ústavní zákon, jenž by upravoval tuto otázku, nebyl přijat (Pavlíček a kolektiv 2008 : 378). Parlament má pravomoc vyjadřovat souhlas k ratifikaci mezinárodních smluv. Tento souhlas musí projevit obě komory Parlamentu. Ke schválení mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy Zákonodárná moc náleží výhradně do kompetence Parlamentu, a to oběma jeho komorám – Poslanecké sněmovně a Senátu. Není podmínkou, aby se Senát podílel na zákonodárném procesu, avšak ohledně zákonů upravující vzájemný kontakt obou komor, ústavních zákonů, zákonů o volbách a zákonů o jednacím řádu Senátu se vyžaduje nezbytně jeho souhlas. K přijetí zákona v ostatních případech postačuje jeho projednání a schválení v Poslanecké sněmovně (Vodička, Cabada 2003 : 262). Na základě čl. 47 odst. 1 Ústavy lze vrácený návrh zákona, který Senát zamítl, schválit nadpoloviční většinou všech poslanců, a tím jej přijmout23.
Dominantní postavení v zákonodárném procesu má tedy Poslanecká
sněmovna.
22 23
http://www.spolved.web2001.cz/ustava/ustzakon.htm - 16. 2. 2012 http://www.spolved.web2001.cz/ustava/ustzakon.htm - 16. 2. 2012 31
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ
Seznam použité literatury:
Vodička, Karel; Cabada Ladislav (2003). Politický systém české republiky. Portál: Praha Veselý, Zdeněk (2005). České politické dějiny. Praha Malý, Karel a kol. (2003). Dějiny českého a československého práva do roku 1945.Linde: Praha Broklová, Eva (1992) Československá demokracie: Politický systém ČSR 1918-1938. Sociologické nakladatelství: Praha. Pavlíček, Václav (2008) Ústavní právo a státověda. Díl 2, Ústavní právo České republiky, část 1. Linde: Praha Balík, Stanislav a kol (2006) Politický systém českých zemí 1848-1989. Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity: Brno
32
Grónský, Ján (2007) Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa III 19601989. Karolinum: Praha Zdobinsky Stanislav a kol. (1982) Zákonodárné sbory v Československé socialistické republice. Svoboda: Praha Doubek, Vratislav; Polášek Martin a kol. ( 2011) Parlament v čase změny – případové studie z vývoje českého a československého parlamentarismu. Akropolis: Praha Gerloch, A.; Hřebejk, J.; Zoubek (2002) Ústavní systém České republiky – Základy českého ústavního práva 4.vydání,Prospektrum: Praha Pehr, Michal (2011) Zápas o nové Československo 1939-1946. Nakladatelství Lidové noviny: Praha Kolář, Petr; Pecháček Štěpán; Syllová Jindřiška (2002) Parlament České republiky 19932001. Linde: Praha Kindl, Vladimír a spol. (1996) Parlament české republiky – poslanecká sněmovna. Engima: Praha. Kysela, Jan (2006) Parlamenty a jejich funkce v 21. století. Eurolex Bohemia: Praha
33
34
