Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
BANGKITNYA INDONESIA. Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya 53471
Menyelesaikan Desentralisasi Pesan Pokok Pemerintah daerah (Pemda) di Indonesia kurang memiliki pengalaman teknis untuk meningkatkan pengelolaan belanja, menikmati pendapatan asli daerah yang terbatas dan menghadapi sistem bantuan pemerintah pusat yang gagal menangani kapasitas dan kebutuhan daerah secara memadai. Untuk menyelesaikan proses desentralisasi, pemerintah Indonesia harus menyesuaikan model pendanaannya untuk mendukung upaya Pemda dalam menyampaikan layanan.
Tindakan Utama
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
1.
2. 3.
4.
Meningkatkan sistem pendanaan antar pemerintah. ♦ Merumuskan kembali DAU (Dana Alokasi Umum) dengan menghilangkan alokasi dasar. ♦ Meningkatkan pengelolaan dan penggunaan DAK (Dana Alokasi Khusus). ♦ Memindahkan dana dekonsentrasi ke DAK seperti dimandatkan oleh Pasal 108 Undang-Undang No 33/2004. Meningkatkan pendapatan asli pemerintah daerah dengan menyerahkan tanggung jawab PBB (pajak bumi dan bangunan) kepada daerah, sekaligus membangun kapasitas lembaga pemerintah daerah dalam menangani PBB. Memperkuat pendanaan pemerintah daerah dengan mengembangkan pemerintahan yang layak secara kredit, sebagai contoh, yang dapat menerbitkan surat utang dalam bentuk obligasi pemerintah daerah. Hal ini dapat dilaksanakan sebagai proyek percontohan yang melibatkan dua pemerintah daerah dan satu PDAM (Perusahaan Daerah Air Minum). Meningkatkan hubungan pusat-daerah dengan menjelaskan penugasan fungsional. Tentukan pembagian wewenang dan tugas secara jelas dan menyeluruh (NSPK atau Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria) lintas beragam tingkat pemerintahan yang berbeda di seluruh sektor, dan mulai pelaksanaan dalam layanan utama pada area berikut: kesehatan, pendidikan, dan infrastruktur.
Posisi Indonesia Saat Ini Walaupun agenda desentralisasi yang ambisius telah diimplementasikan sepanjang dekade yang lalu, Indonesia masih menghadapi peralihan tata kelola yang belum tuntas dari negara tersentralisasi menjadi desentralisasi penuh. Dengan merebaknya desentralisasi di tahun 2001, Indonesia berubah dari salah satu negara paling tersentralisasi di dunia dalam sektor administrasi, fiskal dan politik, menjadi salah satu yang paling terdesentralisasi. Peralihan ini juga menggarisbawahi kelemahan sistemik dalam proses dan kapasitas perumusan dan pelaksanaan kebijakan, dan membuat proses pelaksanaan reformasi menjadi jauh lebih
menantang. Lebih lanjut, desentralisasi telah mengubah struktur pertanggungjawaban, karena pembagian peran dan tanggung jawab antar berbagai tingkat pemerintahan masih tetap tidak jelas dalam banyak lingkup kegiatan. Tingkat keberhasilan pemerintah juga dibatasi oleh tidak memadainya kapasitas dan tanggung jawab pegawai negeri pusat dan daerah. Kerangka kerja legislatif untuk pembagian fungsi antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota tidak jelas dan tanggung jawab birokrasi dibatasi oleh aturan pegawai negeri yang kaku. Kemajuan agenda pembangunan Indonesia yang efektif terhambat oleh kelemahan mekanisme dan kerangka kerja untuk mengoordinasikan perumusan dan pelaksanaan program dan kebijakan di dalam dan lintas cabang
2 | BANGKITNYA INDONESIA
pemerintahan yang berbeda. Keterbatasan penyampaian layanan juga dikarenakan ketidakjelasan atas peran dan tanggung jawab antara kementerian tingkat pusat dan pemerintah daerah, serta sangat terbatasnya koordinasi horizontal antar pemerintah daerah. Peranan Pemda dalam investasi publik dan pengembangan ekonomi mengalami peningkatan. Desentralisasi telah mengubah tatanan ekonomi dan tata kelola Indonesia. Kini pemerintah daerah menjadi pemeran utama dalam penyampaian layanan, dan banyak daerah kini memiliki sumber daya yang memadai untuk membuat perbedaan yang berarti bagi kehidupan penduduknya. Sejumlah 524 pemerintah daerah di Indonesia yang terdiri dari 491 kabupaten dan 33 provinsi, menangani sepertiga dari belanja pemerintah dan mengelola setengah dari seluruh investasi publik (Gambar 1). Bahkan daerahdaerah yang dianggap sebagai miskin secara fiskal sekarang membelanjakan rata-rata 425 dolar Amerika per kapita setiap tahunnya, dan menikmati peningkatan DAU sebesar 75 persen di tahun 2006. Dengan dasar pemikiran tersebut, tantangan utama dalam pembangunan Indonesia adalah menjamin bahwa sumber daya yang ada disalurkan dan digunakan secara efektif, dan bahwa pendapatan asli yang mencukupi telah dihasilkan di tingkat daerah, bukan berfokus pada pengiriman tambahan sumber daya dalam jumlah besar ke daerah-daerah miskin. Peran utama DAU adalah untuk menyeimbangkan kapasitas fiskal di semua kabupaten dan provinsi untuk mendanai kebutuhan belanja mereka. Pemerintah Indonesia baru saja menghapus ketentuan penjaminan
Gambar 1: Pola Belanja Pemerintah
sehingga daerah yang memiliki kapasitas fiskal memadai tidak lagi menerima jatah DAU. Oleh karena itu, pemerintah memiliki ruang fiskal yang lebih besar untuk meningkatkan alokasi ke daerah miskin. Sebagian besar DAU ditujukan untuk upah pegawai negeri (alokasi dasar) sehingga belanja pemerintah daerah didominasi oleh biaya administrasi: jatah untuk gaji saja mencapai hampir 30 persen dari anggaran pemerintah daerah. Hanya ada sedikit insentif bagi Pemda untuk merampingkan biaya pegawai negerinya dan memindahkan belanja menjadi belanja modal selama pemerintah pusat masih terus membayar biaya secara penuh. Sementara Pemda di Indonesia dapat mengelola porsi belanja pemerintah yang besar, kemampuan mereka untuk menghasilkan pendapatan asli (Pendapatan Asli Daerah-PAD) masih lemah. Porsi pendapatan asli hanya mencapai rata-rata 17 persen dari pendapatan Pemda (Gambar 2). Komposisi PAD terhadap anggaran tahunan Pemda (APBD - Anggaran Pendapatan Belanja Daerah) berada pada kisaran 30 sampai 40 persen untuk tingkat provinsi, dan sekitar lima dan sepuluh persen untuk kabupaten/kota: pajak-pajak dan retribusi pengguna merupakan porsi terbesar dari PAD. Pemerintah pusat kini cukup efisien dalam mengelola pajak bumi dan bangunan, termasuk penetapan tingkat dan penilaian, walaupun membagi 92 persen dari hasilnya kepada pemerintah daerah sebagai bagian dari Dana Bagi Hasil (DBH). Tingkat pajak bumi bangunan berada pada 0,1 dan 0,2 persen, salah satu yang paling rendah di dunia, dengan kapasitas retribusi yang lemah.
Gambar 2: Sumber Pendapatan Pemda
1,200
lainnya, 9% 36.8%
1,000
34.8%
34.5% 34.7%
800
DAU, 49%
30.4%
33.8%
PAD, 17%
31.6% 26.2%
600
400 6.3%
DBH, 18%
6.2% 7.3%
200
DAK, 18%
0 1998
2000
Pusat (tidak termasuk transfer)
2002 Propinsi
2004 Kabupaten
2006
2008
Pembagian Propinsi + Kabupaten
Sumber: Perkiraan Depkeu dan staf Bank Dunia, 2009
Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 3
Prioritas Kebijakan untuk Indonesia yang sedang Bangkit Prioritas utama untuk pemerintahan baru adalah menyelesaikan roadmap yang mengatur prinsip dan karakteristik struktur pemerintahan yang bertingkat yang menyeimbangkan kebutuhan akan pengawasan pusat dan otonomi daerah, sekaligus menjamin kesetaraan dan efisiensi. Roadmap ini harus fleksibel dan perlu ditinjau secara berkala. Karena konteks politik dan administratif yang terus berkembang, mengharapkan kebijakan desentralisasi yang terperinci dan dapat menjawab semua pertanyaan adalah hal yang tidak realistis. Kebijakan itu akan tetap berkembang dan akan disempurnakan pada waktu pelaksanaannya. Pengembangan roadmap juga akan jauh lebih mudah jika telah ada mekanisme koordinasi antardepartemen yang memberikan kepemimpinan dan keterpaduan yang lebih besar ke dalam prosesnya. Roadmap harus dapat menjawab pertanyaan-pertanyaan berikut: ♦ ♦
♦
♦ ♦
♦
♦
2.
Meningkatkan pendapatan asli pemerintah daerah. ♦ Mendelegasikan pajak bumi bangunan (PBB) kepada daerah. Pemerintah mengamandemen Undang-Undang tentang pajak dan retribusi pemerintah daerah sehingga Pemda dapat menghasilkan pendapatannya sendiri. Berbeda dengan sebagian besar negara terdesentralisasi lain, Indonesia tidak banyak mendelegasikan kewenangan pajak kepada Pemda, sehingga menciptakan ketergantungan yang berlebihan pada penentuan dana dari pusat. Proyek percontohan harus dibuat di satu provinsi untuk meningkatkan pengelolaan PBB, dan menjadikannya pajak yang dipungut dan dikelola sepenuhnya oleh pemerintah daerah. ♦ Menggunakan amandemen yang diusulkan pada Undang-Undang No 34/2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagai kesempatan untuk menangani sebagian masalah sulit seputar pendapatan asli. Undang-undang baru, yang mencoba memindahkan daftar negatif pajak dan retribusi ke daftar positif sumber pendapatan pilihan, harus membatasi menjamurnya intervensi pemerintah daerah yang tidak ekonomis. Undangundang ini juga harus menangani upaya untuk mengendalikan pelaksanaan atau tingkat pajak bumi bangunan yang akan diserahkan kepada Pemda.
3.
Memperkuat keuangan pemerintah daerah dengan menciptakan pemerintahan daerah yang layak kredit. ♦ Mengembangkan kerangka kerja menyeluruh untuk meningkatkan akses kredit kepada Pemda. Pemerintah kabupaten dan provinsi memainkan peran utama dalam permohonan investasi publik,
Apa prinsip dan ciri utama agenda desentralisasi, yang telah dicapai dalam konsensus? Apa masalah utama yang membutuhkan reformasi, termasuk penjelasan prioritasnya dan jangka waktu untuk reformasi? Bagaimana kebijakan terperinci akan disusun dalam lembaga Indonesia, dan bagaimana bentuk pendekatan konsultatifnya? Apa instrumen/arsitektur hukum yang akan digunakan? Apa modalitas pendukung dan berapa besarnya kebutuhan sumber daya, termasuk dari mitra-mitra pembangunan Indonesia? Apa prinsip pengembangan kapasitasnya?
Prioritas tindakan berikut dibutuhkan untuk menuntaskan proses desentralisasi: 1.
Meningkatkan sistem pendanaan antar pemerintahan. ♦ Meningkatkan alokasi, pengelolaan dan penggunaan sumber daya DAU dan DAK sekaligus memperkuat pengawasan dan evaluasi. Pemerintah harus meningkatkan ketersediaan sumber daya DAU untuk melakukan penyeimbangan setelah meniadakan alokasi dasar seperti pada ketentuan penjaminan. Penurunan porsi DAU yang ditujukan untuk gaji akan membebaskan lebih banyak ruang fiskal dan menambah sumber daya yang dapat dialokasikan untuk mencerminkan kebutuhan
belanja pemerintah daerah. Sebagai tambahan, dengan meningkatnya jumlah DAK, pemerintah harus memperkuat pengelolaan dan penggunaan DAK, baik di tingkat pusat maupun daerah. Untuk memperkuat pengawasan dan evaluasi DAK, mekanisme yang ada untuk menganalisis keuangan dan pelaporan teknis harus diperkuat, dan teknikteknik yang tepat untuk melakukan verifikasi lapangan harus diperkenalkan. Inilah kunci untuk menentukan keberhasilan belanja DAK, dan mendukung reformasi pemerintah daerah. Mendasarkan alokasi DAK mendatang kerangka kerja belanja jangka menengah untuk lebih menyelaraskan alokasi dengan kebutuhan belanja modal pemerintah daerah. Pemerintah juga harus mencari cara untuk membuat DAK lebih tepat sasaran dan lebih banyak memberikan keputusan alokasi ke pemerintah daerah. Mekanisme insentif harus dibentuk yang memberi tambahan DAK bagi pemerintah daerah yang menunjukkan prestasi tinggi.
4 | BANGKITNYA INDONESIA
♦
4.
terutama dalam sektor prasarana yang tingkat investasinya mengalami ketertinggalan: jumlah utang Pemda yang jatuh tempo hanya 0,14 persen dari PDB. Walaupun banyak Pemda yang memiliki surplus neraca, mereka tidak memiliki sumber daya keuangan untuk memenuhi kebutuhan investasi. Kerangka kerja harus mendukung pendanaan prasarana setempat dan penyampaian layanan dengan menangani aturan rumit yang mengatur pinjaman Pemda, termasuk peraturan yang membatasi pinjaman untuk proyek yang tidak menghasilkan pendapatan. Masalah tunggakan jatuh tempo yang mempengaruhi beberapa Pemda harus ditangani secara menyeluruh, dan penggunaan mekanisme pencegahan bagi Pemda yang berulang kali tidak dapat melunasi tunggakan harus segera dilaksanakan. Mendukung upaya yang dilakukan oleh dua Pemda dan satu PDAM dalam menerbitkan surat utang berbentuk obligasi dan/atau pinjaman. Langkah awal dalam proses itu adalah membantu Pemda mendapatkan peringkat kredit dan Penilaian Manajemen Keuangan (FMA) yang independen. Pemerintah harus membantu sekurangnya 10 kota terbesar, termasuk dua provinsi, untuk mendapatkan FMA dan peringkat kredit, serta menyediakan pembangunan kapasitas dalam meningkatkan pengelolaan utang dan keuangan di tingkat pemerintah daerah.
Meningkatkan kerangka kerja yang mengatur hubungan pusat-daerah dengan menjelaskan penugasan fungsional. Menentukan Prosedur Operasi Standar yang jelas dan menyeluruh untuk pembagian tugas dan wewenang (NSPK) di tingkat pemerintahan yang berbeda di seluruh sektor. Hal tersebut dimulai dengan penyediaan layanan dasar: kesehatan, pendidikan dan prasarana. Pasal 9 dari PP 38/2007 (Pembagian Urusan Pemerintahan) menginstruksikan kementerian/ badan tingkat pusat untuk menyusun NSPK atas pelaksanaan fungsi Pemda dalam waktu dua tahun setelah penetapan peraturan tersebut. Saat ini, beberapa upaya sedang dilakukan untuk menguraikan kriteria pemerintah pusat. Departemen Kesehatan telah memulai suatu upaya untuk membuka jalan dengan menyiapkan pedoman teknis pembagian tanggung jawab lintas berbagai tingkatan pemerintahan.
Bagaimana Bank Dunia Dapat Membantu Program Fasilitas Dukungan Desentralisasi (DSF). Bank Dunia dan Pemerintah Indonesia berbagi tanggung jawab dalam mengoordinasikan program dan kegiatan DSF. Bank Dunia bertindak sebagai pengelola dana perwalian multidonor DSF. Tugas utamanya adalah mendukung agenda desentralisasi pemerintah, terutama karena hal ini terkait peningkatan penyampaian layanan untuk masyarakat. Analisis Belanja Pemerintah dan Penyelarasan Kapasitas (Public Expenditure Analysis and Capacity Harmonization - PEACH). Bank Dunia akan meneruskan upayanya dalam meningkatkan pengelolaan pendanaan pemerintah di tingkat provinsi dan kabupaten melalui program PEACH. Sasaran program PEACH secara keseluruhan adalah menghasilkan pengetahuan untuk pembuatan kebijakan demi meningkatkan layanan yang diberikan oleh pemerintah daerah di Indonesia. Sampai saat ini, PEACH telah selesai dilaksanakan di Papua, Aceh, Gorontalo, dan Nusa Tenggara Timur, dan sedang berjalan atau direncanakan untuk provinsi Nusa Tenggara Barat, Sulawesi Selatan, Sulawesi Utara dan Maluku. Program tersebut membantu pemerintah daerah yang berkomitmen untuk meningkatkan efektivitas perencanaan, penyusunan anggaran dan pelaksanaan pembangunan mereka. Meningkatkan pengelolaan dan penggunaan DAK. Bank Dunia mendukung upaya Pemerintah Indonesia untuk memperkuat pengelolaan dan penggunaan kiriman DAK oleh Pemda. Program itu bertujuan untuk memperkuat lembaga Pemda yang ada dalam menangani pengiriman DAK, untuk meningkatkan efektivitas proses perencanaan dan dampak dari pengeluaran anggaran. Program itu akan diujicobakan di lima provinsi yang berfokus pada prasarana (air, jalan dan pengairan). Membangun pasar modal Pemda. Kelompok Bank Dunia akan memberikan dukungan kepada Dirjen Perimbangan Keuangan, Departemen Keuangan (Depkeu), dan menyusun kerangka kerja menyeluruh untuk pinjaman Pemda. Secara khusus, Depkeu telah meminta panduan dalam penyusunan sistem penilaian keuangan dan peringkat kredit Pemda, dimulai dengan empat kota besar dan satu provinsi. Bantuan itu termasuk
Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 5
menganalisis data keuangan dan operasi serta membantu Pemda meningkatkan pengelolaan keuangan. Bank Dunia telah membantu DKI Jakarta mendapatkan FMA dan peringkat kredit awal, dan akan menyiapkan Jakarta dalam menerbitkan obligasi perdananya (atau pinjaman langsung lewat utang). Memperkuat pengelolaan pajak bumi bangunan di tangan pemerintah daerah. Bank Dunia mendukung pengalihan pajak bumi bangunan kepada pemerintah daerah dan telah memulai pembicaraan dengan Depkeu tentang bagaimana hal ini dapat mendukung upaya yang membuat PBB menjadi sumber pendapatan efektif yang dipungut dan dikelola oleh Pemda. Penerapan percontohan di dua provinsi diusulkan untuk meningkatkan efektivitas pengelolaan pajak bumi bangunan di tingkat kabupaten.
Kantor Bank Dunia Jakarta Gedung Bursa Efek Indonesia Menara 2, lantai 12 Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52-53, Jakarta 12190, Indonesia ph. + 62 21 5299 3000 | fax. + 62 21 5299 3111 http://www.worldbank.org/id Mendukung Institusi Indonesia yang Inklusif untuk Pembangunan yang Berkelanjutan
untuk informasi, silakan hubungi: Mr. Peter D. Ellis Senior Urban Economist
[email protected]
