BAHAN KULIAH MANAJEMEN PEMERINTAHAN
Prof. Dr. SADU WASISTIONO, MS
DAFTAR ISI 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Bagian Pengantar Pengertian Manajemen Pemerintahan Perbandingan Antara Manajemen Sektor Pemerintah dengan Sektor Swasta Manajemen Perencanaan Manajemen Pengorganisasian Manajemen Sumberdaya Aparatur Manajemen Keuangan Manajemen Logistik Manajemen Kinerja Manajemen Pengawasan Manajemen Pelayanan Umum Manajemen Kolaborasi dan Konflik Kepemimpinan Pemerintahan
A. Pengertian dan Ruang Lingkup Manjemen Pemerintahan 1. Pengertian Manajemen : Proses Kerja sama antara dua orang atau lebih untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya.
Management
1. Function 2. Social position and authority 3. Discipline 4. Field of study
Without the institution there would be no management, but without management there would be only a mob rather than institution (Druker, 1995: 14)
Dikaitkan dengan pemerintahan, muncul istilah : Management of government, management in government, public sector management Management of government Management in government
Public sector management
= manajemen pemerintah = teori, fungsi dan konsep manajemen (umum) yang digunakan di lingkungan pemerintahan = manajemen yang diterapkan pada sektor publik.
publik = negara/pemerintah/masyarakat/umum
Dalam berbagai literatur, ketiga istilah tersebut seringkali digunakan secara bergantian, begitu pula dalam konteks perkuliahan manajemen pemerintah.
2. Ruang Lingkup Manajemen Pemerintahan :
Menurut Ott, Hyde dan Shafrits (1991:1) Manajemen pemerintahan adalah bagian utama dari bidang kajian Administrasi Negara yang sangat luas. MP berkaitan dengan fungsi-fungsi dan proses2 manajemen pada bagian di semua tingkatan pemerintahan sebagai sektor nirlaba. Public management memberi fokus pada AN sebagai profesi & pada manajer pemerintahan sebagai praktisi dari profesi tsb. MP lebih terkait dengan kegiatan internal pemerintahan/ organisasi Nirlaba dibanding hubungan dan interaksinya dgn unit pemerintahan lainnya, legislatif, peradilan ataupun sektor-sektor ekonomi lainnya.
MP lebih diarahkan pada bagaimana scr organisasional mengimplementasikan kebijakan publik. Dengan demikian MP lebih terfokus pada alat-alat manajerial, teknik, pengetahuan & ketrampilan yang dapat digunakan untuk mengubah ide-ide dan kebijakan menjadi program tindakan.
ADMINISTRASI = ORGANISASI dan MANAJEMEN Batas antara AN (Public Administration) dgn Manajemen Pemerintahan/ Publik (Public Management) menjadi sangat kabur. Tetapi secara singkat dapat dikatakan bahwa MP merupakan bagian dari AN. MP menyeroti PERENCANAAN (planning), PENGORGANISASIAN (organizing), serta PENGENDALIAN (controlling) dimana manajer publik memberikan pelayanan kepada masyarakat. (Menurut Brian L. Joiner: PDCA = Plan, Do, Check, Action).
Isu-isu aktual yang menjadi perhatian MP pada dekade „00-an yaitu sbb : – – – – – – – – – –
manajemen teknologi informasi; privatisasi; rasionalisasi dan akuntabilitas; perencanaan dan pengendalian; produktivitas dan penggunaan SDM yang efektif; pengukuran kinerja (performance benchmarking); pembangunan berkelanjutan (sustainable development) barang publik global (global public goods); demokratisasi dan desentralisasi; hak asasi manusia dan keadilan.
Batasan Antara Sektor Publik dengan Sektor Privat Konsep sektor publik dan sektor privat merupakan cara untuk mengklasifikasikan peran-peran sosial (social roles), harapan-harapan sosial (social expectations), dan pengecualian perorangan dari harapan yang menempatkan perilaku individual di dalam situasi sosial dan politik tertentu. (Bensman and Lilienfield, 1979:171)
Dalam perkembangan jaman, batas antara sektor publik dengan sektor privat menjadi semakin kabur. Terlebih lagi dengan adanya konsep privatisasi yang lebih banyak menciptakan sektor publik semu (quasi-public sector), seperti yayasan milik pemerintah (Bensman and Lilinfield, 1979:175).
Begitu pula dgn konsep desentralisasi yang dapat diartikan sebagai pengalihan fungsi dari pemerintah kepada institusi nonpemerintah (Cheema and Rondinelli, 1983: 24).
Semakin mengaburkan batas-batas antara sektor publik dengan sektor privat.
• Public sector • quasi-public sector • private sector Term
Public
Private
Economic Political Focus Client
ownership the government support citizen
ownership the individual profit customer
(customer & stakeholder)
Secara prinsip, yang membedakan antara sektor publik dengan sektor privat terletak pada maksud (purpose), kondisi-kondisi (conditions) dan tugas-tugas (tasks). Oleh karena itu diperlukan model-model khusus baik berupa model orisinil ataupun modifikasi dan replikasi dari model manajemen sektor privat.
Perbandingan Model Sektor Privat dgn Sektor Publik Private sector Model
Individual choice in the market Demand and price closure for private action The equity of the market The search for market satisfactions Customer sovereignty competition as the instrumen of market exit as the stimulan
Public sector model • Colletive choice in the polity • Need for resources • Openness for public action • The equity of need • The search for justice • Citizenship • Collective action as the instrument of the polity • Voice as the conditional
Source: Steward and Ranson, dalam McKevitt and Lawton, 1994:58)
PERBANDINGAN ANTARA LEMBAGA BISNIS DAN PUBLIK STRATEGIC FEATURE General Strategic goal General financial goals values Desired outcome Stakeholders Budget priorities defined by : Justification for secrecy
Key success factors
PRIVATE SECTOR
PUBLIC SECTOR
Competitiveness Profit, growth, market share, innovation, creativity, good will recognition Customer satisfaction Stakeholders, owners, market
Mission effectiveness Cost reduction, efficiency, accountability to public, integrity, fairness Customer satisfaction Taxpayers, inspectors, legislators
Customer demand
Leadership, legislators, planners National security
Protection of intellectual capital, propriertary knowledge, growth rate, earnings, market share Uniqueness Advanced technology
Best management practices.
Source : Paul Aversen, Translating Performance Metrics from The Private to The Public Sector, 1999.
Ketidaksepadanan model Sektor Privat digunakan sepenuhnya pada Sektor Publik meliputi aspek-aspek :
• • • • • •
strategic management; marketing and customer; the budgetary process; public accountability ; public demand, pressure and protest; political process.
Dilema yang dihadapi Sektor Publik : • • • • • •
• • • •
Colletive and individual; Representative and participate; Bureaucracy and responsiveness; Order and service; Controlling and enabling; Political conflict and institutional continuity; stability and flexibility; Customer and citizen; A Choice values; A Balance of interest.
Untuk mengatasi dilema di atas, diperlukan berbagai pendekatan baru pada manajemen, yaitu sbb : • • • • • •
• • • • •
The learning process Response and direction in strategy The budgetary process The management of rationing Decision-making Management control and the management of action The management of interaction Performance monitoring Staffing policies Relations with customer and citizen Public accountability
Source : Stewart & Ranson, dalam McKevitt and Lawton, 1994 : chapter 5).
PERKEMBANGAN TEORI DAN KONSEP MANAJEMEN Sampai saat ini, manajemen telah berkembang mencapai generasi kelima. Perkembangannya yaitu sbb: Generasi I : Management by Doing/Jungle Management Generasi II: Management by Direction Generasi III : Management by Objectives/ Management by Targetting Generasi IV : Management by Value Creation/ Total Quality Management (Brian L. Joiner, 1994)
Generasi V:
Management by Knowledge Networking, Virtual Enterprise and Dynamic Teamming (Charles M. Savage, 1990)
MG-I : - Cirinya “doing thing by ourself” - Digunakan pd organisasi yg masih sederhana MG-II : - Cirinya “doing thing through the other people” menonjolkan aspek kepemimpinan, anggota organisasi hanya sbg alat produksi. MG-III : - Cirinya mengutamakan target-target kuantitatif MG-IV : - Cirinya mengutamakan target-target kualitas, terutama customer satisfaction; => Joiner triangle MG-V : - Cirinya menggunakan teknologi informatika - Mengutamakan jaringan antar manusia
Sektor publik umumnya masih menggunakan manajemen generasi kedua atau ketiga = perlu mengejar ketertinggalan agar dapat tetap memainkan peranan sebagai agen pembaharuan dan lokomotif penggerak perubahan bangsa. = Akan terjadi kooptasi (penguasaan secara halus) sektor publik oleh sektor privat. Terlebih lagi, setelah adanya gelombang privatisasi. Peranan sektor privat menjadi sangat dominan pengaruh paham kapitalis liberal.
G to G
G to P
P to P
P to G
Keterangan : G = Government P = Private
Perubahan harus dimotori oleh kelompok/kelas menengah pada setiap lapisan masyarakat/organisasi. Apabila kelompok ini apatis, maka akan terjadi adalah kemandegan. Manajemen modern generasi terakhir yang digunakan pada sektor privat dapat pula digunakan pada sektor pemerintah, dengan berbagai modifikasi.
DIMENSI-DIMENSI MANAJEMEN PEMERINTAHAN • • • • • • • •
1. Manajemen Perencanaan 2. Manajemen Keorganisasian 3. Manajemen Sumberdaya Manusia Aparatur 4. Manajemen Sumber-sumber Keuangan 5. Manajemen Kinerja 6. Manajemen Pelayanan Umum 7. Manajemen Pengawasan 8. Manajemen Kolaborasi dan Konflik
B. FUNGSI-FUNGSI MANAJEMEN PEMERINTAHAN : Graham Jr. & Hays (dalam Ott dkk, 1991:10) mengaktualisasikan fungsi-fungsi manajemen pemerintahan berdasarkan pendapat Luther Gulick (1937) dengan akronim POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting). 1) Perencanaan Pemerintah :
Dilihat dari pihak yang memegang peran utama, perencanaan pemerintah dapat dibedakan menjadi : a) sepenuhnya terpusat; (makro-meso-mikro) b) terdesentralisasi ; (makro-meso-mikro) c) perpaduan antara pusat dengan terdesentralisasi (makro : pusat; meso: regional; mikro : lokal)
Pilihan cara tergantung pada : a) Sistem politik negara bersangkutan; (liberalis/sosialis/perpaduan) b) Situasi dan kondisi negara ybs; (politik, keamanan, geografis, demografi, sarana & prasarana telekomunikasi)
• Dilihat dari jangka waktunya, perencanaan pemerintah dapat dibedakan menjadi : a) Perencanaan jangka panjang (20-30 tahun); terjadi peralihan generasi, dimana setiap generasi memiliki elan/semangat yang berbeda-beda; b) Perencanaan jangka menengah (5-7 tahun); tergantung pada masa jabatan pemimpin pemerintahan yang tertinggi; c) Perencanaan jangka Pendek (1 tahun). Makin panjang jangka waktu suatu perencanaan, maka tingkat ketepatannya juga semakin rendah. Sebab perencanaan disusun berbagai asumsi. Apabila asumsinya berubah maka perencanaannya pun berubah. Correction on the way.
SEPULUH HUKUM “THE FIFTH DISCIPLINE” MENURUT PETER M. SENGE 1. 2.
3. 4. 5.
Masalah-masalah yang dihadapi sekarang berasal dari pemecahan masalah pada masa lalu (Today’s problem come from yesterday’s solutions) Semakin keras kita menekan, semakin keras pula sistem akan menolak kembali (The harder your push, the harder the system pushes back) Perilaku tumbuh lebih baik sebelum tumbuh menjadi lebih jelek (Behavior growths better before it growths worse) Jalan Keluar yang mudah seringkali menimbulkan masalah dikemudian hari (The easy way out usually leads back in) Pemecahan masalah yang diberikan barangkali dapat lebih buruk dibandingkan masalahnya sendiri (The cure can be worse than the disease)
6. 7.
Makin cepat berarti makin lambat (faster is slower) Penyebab dan akibat tidak memiliki hubungan yang erat dalam dimensi waktu dan ruang (cause and effect are not closely related in time and space) 8. Perubahan kecil akan dapat memberikan hasil yang besar, tetapi ruang lingkup tingkatan seringkali membuat kenyataan menjadi semakin kabur (Small changes can produce big results but the areas of highest leverage are often the least obvious) 9. Anda dapat memiliki „kue‟ dan memakannya-tetapi tidak pada saat yang bersamaan (You can have your cake and eat it too but not once) 10. Membagi “sesuatu” menjadi dua bagian tidak berarti menghasilkan bagian kecil dari “sesuatu” (“Dividing an elephant in half does not produce two small elephants”)
Central authority (elected) Political executive (transient appointments)
Executive managers (appointed careerists) Middle managers Supervisors Support and Service personnel Gambar 1. Piramida Organisasional Pemerintahan Secara Umum Sumber : Graham, Blease Cole Jr and Steven W. Hays, Management Functions and Public Administration - POSDCORB Revisited (Ott, Steven J. et al, 1991:17)
Selanjutnya Graham Jr dan Hays (dalam Ott, et al, 1991 : 20) mengemukakan bentuk-bentuk umum pemerintahan lokal, khususnya untuk wilayah perkotaan dengan tiga macam yaitu sebagai berikut : 1) Walikota dengan posisi yang lemah (weak mayor)
2) Walikota dengan posisi yang kuat (strong mayor) 3) Bentuk manajer kota (council-manager)
Bentuk-bentuk umum organisasi pemerintahan daerah sebagaimana dikemukakan di atas dapat digambarkan dalam bentuk model sebagai berikut :
Strong Mayor
Weak Mayor M
M C C C C C DH
DH
DH
C
C
C
DH
Council Manager
M Key :
C
C
C
C
M = Mayor
CM
C = Council DH = Departemen Head
CM = City Manager
DH
DH
DH
DH
Gambar 2. Bentuk-bentuk Umum Organisasi Pemerintahan Daerah Sumber : Graham Jr and Hays (dalam Ott et al, 1991:20)
C
DH
Model 4R dari Gouillart & Kelly (1995) : 1. Reframing corporate direction - mencapai tahapan mobilisasi; - menciptakan visi; - membangun alat ukur; 2. Restructuring the company - menyusun model ekonomik; - pembenahan infrastruktur fisik; - menata ulang arsitektur kerja; 3. Revitalizing the enterprise - mencapai fokus pasar; - kembangkan bisnis baru; - ubah peraturan melalui teknologi informatika; 4. Renewing People - ciptakan struktur imbalan; - bangun pembelajaran individual; - kembangkan organisasi;
Model Organisasi Berbasis TI (Teknologi Informatika) dari Groth (1999) : 1. 2. 3.
The Regulating Model The Mediating Model The Assisting Model
Transformasi bertujuan agar setiap organisasi mampu mengantisipasi berbagai perubahan yang berjalan dengan sangat cepat, sebagai konsekuensi era globalisasi dan revolusi komunikasi. Pada organisasi pemerintah, proses transformasi umumnya berjalan sangat lambat karena faktor : struktural, fungsional, serta kultural.
Sentralisasi dan Desentralisasi
Determinants of centralization
Complexity of environment
High Low
Decentralization Centralization
External threats
High Low
Centralization Decentralization
Need for innovation and nonstandard work because of Chaning environment
High Low
Decentralization Centralization
Complex, to difficult to define task
High Low
Decentralization Centralization
Concensus on best approach
High Low
Decentralization Centralization
Risk associated with failure
High Low
Centralization Decentralization
Source : Flynn, 1990. Page 158
Organisasi sbg sebuah sistem, terdiri dari 3 (tiga) subsistem yaitu: a. technical b. psycho-social c. structural
Line of feedback
Technical sub-system
Inputs
Pycho-social sub-system
Structural sub-system
Flow of activity
Sumber : Bourn, John, 1979. Page 78.
Outputs
Dalam konteks sistem yg aktual, komponen organisasi sbg sebuah sistem perlu ditambah dengan : NILAI GUNA (outcomes), yang merupakan pandangan dari para pengguna keluaran sistem.
Dalam organisasi pemerintahan, pengguna keluaran sistemnya dapat terdiri dari : a. unit organisasi pemerintah lainnya; b. warganegara yang berposisi sebagai : 1) konsumen (customer) 2) pemegang saham (stakeholder) Pada abad konsumen saat ini, posisi para pelanggan menjadi sangat penting, karena mereka dapat menentukan mati-hidupnya suatu organisasi penghasil keluaran (baik berupa barang dan atau jasa).
ORGANISASI PEMBELAJARAN (Learning Organization) Organisasi pembelajaran (learning organization) dikembangkan oleh Peter M. Senge (1994). Ada empat disiplin inti untuk membangun organisasi pembelajaran yaitu : 1) Personal mastery; 2) Mental models; 3) Shared vision; 4) Team learning. Keempat disiplin inti tersebut dipadukan ke dalam satu disiplin, yaitu : SISTEMS THINKING.
KEPEMIMPINAN VISIONER • Manusia adalah mahkluk sosial (homo socious). • Setiap kelompok akan selalu ada pemimpinnya. • Organisasi ada yang berorientasi pada pemimpin (leader orientation), adapula yang berorientasi pada sistem (system orientation). • Gejala kepemimpinan muncul dalam kelompok. • Kepemimpinan berkaitan dengan kemampuan seseorang. • Kepemimpinan berbicara mengenai pengaruh (lihat Maxwell, 1995).
Variabel Kepemimpinan
•
PEMIMPIN = Fungsi dari (BAKAT, KEMAMPUAN, KESEMPATAN). * Bakat dapat dilihat melalui psikotest * Kemampuan dapat dikembangkan melalui pendidikan dan atau pelatihan * Kesempatan, diberikan dan diperoleh melalui perjuangan baik secara sosiologis, psikologis maupun secara politis.
Variabel-variabel Pembentuk Kepemimpinan • • • •
Pemimpin Pengikut Situasi dan Kondisi Visi dan misi organisasi
Pemimpin
Visi & misi organisasi
Situasi & Kondisi Pengikut
8 Perbedaan Pemimpin dengan Manajer : •
• • • • • •
•
Manajer mengadiministrasikan, pemimpin melakukan inovasiinovasi. Manajer tiruan, pemimpin adalah asli. Manajer memelihara, pemimpin mengembangkan. Manajer memfokuskan pada sistem dan struktur, pemimpin memfokuskan pada orang. Manajer menitikberatkan pada pengendalian, pemimpin mendasarkan pada rasa percaya. Manajer memiliki pandangan jangka pendek, pemimpin memiliki pandangan jangka panjang Manajer menanyakan “mengapa” dan “bagaimana”, sedangkan pemimpin menanyakan “apa” dan “mengapa”. Manajer memiliki pandangan pada garis dasar, pemimpin memiliki pandangan pada horison. (Bennis & Townsend, 1995).
