Baggeronderhoudswerkzaamheden. Onderzoeksrapport rekenkamercommissie Hollandse Delta

Baggeronderhoudswerkzaamheden

Onderzoeksrapport rekenkamercommissie Hollandse Delta

Baggeronderhoudswerkzaamheden Onderzoeksrapport Rekenkamercommissie waterschap Hollandse delta

oktober 2010

Onderzoeksrapport Baggeronderhoudswerkzaamheden

oktober 2010

Inhoudsopgave: Samenvatting

1

1 1.1 1.2 1.3 1.4

Vraagstelling en achtergronden Aanleiding Doelstelling Uitwerking van de vraagstelling Leeswijzer

3 3 3 3 4

2 2.1 2.2

Onderzoeksplan Afbakening onderzoek Werkwijze

5 5 5

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3

Normenkader Normenkader Verdere uitwerking normenkader I. Wettelijke normen II. Organisatorische normen III. Usance in de branche

6 6 6 6 6 7

4

Ontwikkeling van de organisatie 2005 - 2010

8

5

Werkproces baggerwerkzaamheden op hoofdlijnen

9

6 6.1 6.2 6.3 6.4

De bestekken Buitengewoon onderhoud Geselecteerde bestekken Financiële karakterisering van de bestekken Inhoudelijke karakterisering van de bestekken

11 11 11 11 12

7 7.1 7.2 7.3

Bevindingen beleidscyclus Bevindingen beleidscyclus Feitenonderzoek beleidscyclus Bevindingen beleidscyclus

14 14 16 16

8 8.1 8.2 8.3

Bevindingen wijze van aanbesteden en opdrachtverlening Feitenonderzoek aanbesteden en opdrachtverlening Bevindingen aanbesteden en opdrachtverlening Bevindingen buiten de scope om

18 18 18 20

9 9.1 9.2 9.3

Bevindingen projectmatig werken en procesbeheersing Feitenonderzoek projectmatig werken en procesbeheersing Bevindingen projectmatig werken en procesbeheersing Bevindingen buiten de scope om

21 21 23 26

10 10.1 10.2

Bevindingen communicatie Feitenonderzoek communicatie Bevindingen communicatie

27 27 29

11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6

Conclusies Conclusies op hoofdlijnen De bestekken Beleidscyclus Inkoop en aanbesteding Projectmatig werken en procesbeheersing Communicatie

30 30 30 31 31 31 32


oktober 2010

12 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.7 12.8

Aanbevelingen Rechtmatigheid Doelmatigheid Doeltreffendheid Bestekken Beleidscyclus Inkoop en aanbesteding Projectmatig werken en procesbeheersing Communicatie

33 33 33 33 33 33 33 33 33

13

Bestuurlijke reactie op conclusie en aanbevelingen

35

Bijlagen: Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6

Lijst met geïnterviewde personen Overzicht documentenstudie Normenkader Organogram 2009 Organogram 2010 Schouwkaart 2007 - 2012


oktober 2010

Samenvatting Waterschap Hollandse Delta is per 1 januari 2005 ontstaan uit een fusie van de waterschappen Goeree-Overflakkee, De Brielse Dijkring, De Groote Waard, IJsselmonde, en Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. De fusie moet leiden tot een efficiëntere en effectievere organisatie. De rekenkamercommissie wil graag weten of deze efficiëntieslag ook wordt gemaakt. Om dit te toetsen heeft de commissie een onderzoek laten uitvoeren naar de baggeronderhoudswerkzaamheden in de jaren 2008 en 2009. Hierbij zijn vijf baggerbestekken geselecteerd. Dit betreft de volgende werken: 2008 1. GO-WAB-0012 / 08B1003 / Bestek Buitengewoon onderhoud Regio GO; 2. HD-WAB-0064 / 08B1006 / Bestek verwijderen verontreinigde baggerspecie; 2009 3. VP-WAB-0143 / 09B1010 / Bestek Buitengewoon onderhoud VP; 4. 091023 / Bestek Buitengewoon onderhoud 2009 stadsgebied Dordrecht; 5. HD-WAB-0076 / 09B1200 / Bestek Buitengewoon onderhoud watergangen Rijkswaterstaat. Doelstelling van het onderzoek is inzicht te krijgen in de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van baggeronderhoudswerkzaamheden. Het onderzoek heeft zich toegespitst op vier onderwerpen: 1. de beleidscyclus; 2. de wijze van aanbesteden en opdrachtverlening (uitvoering werk en slibverwerking); 3. projectmatig werken c.q. procesbeheersing; 4. communicatie met direct betrokkenen. De vier onderwerpen zijn verder uitgewerkt in een groot aantal sub-/ deelvragen die in het onderzoek beantwoord zijn. Daarnaast is een normenkader opgesteld om de (beantwoording van) vragen aan te toetsen. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van interviews en deskstudie. De interviews zijn conform de procedure van de commissie niet aan de rapportage toegevoegd. Tussentijds zijn de bevindingen met de commissie besproken. De rapportage is constaterend van aard; dat wil zeggen de commissie heeft opgeschreven wat er feitelijk is geconstateerd op basis van de gesprekken en op basis van de documenten die zijn aangeleverd. Daar waar zaken niet helder zijn, is dit aangegeven. Dat betekent niet bij voorbaat dat het niet of niet goed is geregeld. Het is alleen niet duidelijk geworden binnen de scope van dit onderzoek. Daarnaast ligt de nadruk in het onderzoek meer op de zaken waar verbetering noodzakelijk of gewenst is dan op zaken die al goed gaan. Er gaat ontegenzeggelijk veel goed binnen de organisatie en de mensen zijn van goede wil. Ieder jaar worden de baggerwerkzaamheden voorbereid, op de markt gezet en uitgevoerd in alle regio's met als resultaat dat er nauwelijks achterstallig onderhoud is. Echter, door de aard van het onderzoek, wordt veelal ingegaan op de punten waar de werkzaamheden efficiënter, effectiever of rechtmatiger kunnen verlopen. Het onderzoek kijkt terug op de jaren 2008 en 2009. Ondertussen is de organisatie doorlopend in ontwikkeling en zijn verbeteringen doorgevoerd. Daar waar mogelijk zijn ontwikkelingen die relevant zijn voor de beeldvorming en buiten de scope van het onderzoek vallen meegenomen in de beschrijving. Zo is heeft de afdeling Financiën (Inkoop) sinds 2008/ 2009 een professionalisering ondergaan en is er begin 2009 een aparte afdeling Toezicht ingesteld. Conclusies Op basis van de bevindingen zoals die zijn beschreven in de hoofdstukken 6 tot en met 10 zijn in hoofdstuk 11 conclusies getrokken op hoofdlijnen over de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van de baggerwerkzaamheden. Aanvullend zijn ook specifieke conclusies geformuleerd ten aanzien van de verschillende onderwerpen uit de hoofdstukken 6 tot en met 10.

1


oktober 2010

Rechtmatigheid In de periode 2008 en 2009 is het op de markt zetten van de onderzochte baggerbestekken en de afzet van baggerspecie niet rechtmatig verlopen. Er is afgeweken van de eigen aanbestedingsrichtlijnen bij het op de markt zetten van de bestekken. Daarnaast is geconstateerd dat is afgeweken van de teken- en budgetbevoegdheid voor de afzet van baggerspecie. In 2008 is in overleg met de afdeling Financiën (FN/GIA) en met goedkeuring van de Secretaris Directeur afgeweken van het vigerend beleid door de bestekken meervoudig onderhands aan te besteden. Inmiddels zijn stappen ondernomen om de rechtmatigheid en verdere professionalisering van de inkoopfunctie te ontwikkelen. Dit heeft ertoe geleid dat in 2010 nagenoeg alle bestekken openbaar zijn aanbesteed. Regeling budgethouderschap lijkt onvoldoende bekend binnen de organisatie. Doelmatigheid De doelmatigheid van de werkzaamheden is onvoldoende en kan op onderdelen worden geoptimaliseerd. Zoals: • aanbesteding van baggerbestekken en de afzet van bagger; • het verkorten van de doorlooptijd van de voorbereidende werkzaamheden door het definiëren van overdrachtsmomenten, deel- en tussenproducten; • het koppelen van beheersmatige planning en financiële systemen; • het vermijden van uitloop van de werkzaamheden door ontbreken van voldoende baggerdepots; • meer integraal werken en afstemmen met andere beleidsvelden; • het verder invoeren van evaluatie en nacalculatie. Het is onduidelijk hoe de budgetten voor baggerwerkzaamheden tot stand komen, hoe doelmatig de budgetten worden besteed en in welke mate deze een bijdrage hebben aan de gestelde doelen en ambities. Er is inkoopvoordeel te behalen door de bestekken en de afzet van bagger op een andere wijze in de markt te zetten. Doeltreffendheid De organisatie heeft de routinematige en jaarlijks terugkerende taken goed in de vingers. De mensen weten elkaar te vinden waardoor het iteratieve proces onderling en met elkaar steeds verder wordt geoptimaliseerd. Het ontbreekt de organisatie aan een duidelijke borging van de plannen, taken, afspraken, planningen en processen in documenten en systemen. Het is onduidelijk in welke mate de baggerwerkzaamheden bijdragen aan de gestelde ambitie en gewenste kwaliteit door het ontbreken van een uitgewerkt baggerprogramma, evaluaties, kwaliteitscontroles, nacalculatie en het monitoren van de uitkomsten van het baggerwerk aan de gestelde plannen en ambities. Er is nauwelijks sprake van samenhang met andere beleidsvelden behalve dan die met beschoeiingwerkzaamheden in de uitvoering. Op basis van de notitie Optimalisatie Werkproces Buitengewoon Onderhoud (WSHD, maart 2009) valt op te maken dat de organisatie van het waterschap grotendeels zelf de problematiek rondom het werkproces van baggeren weet te duiden. Tevens wordt gesteld dat de organisatie voor het merendeel tijd en capaciteit ontbeert om de problematiek te keren en verbeterpunten op juiste wijze door te voeren.

2


1

Vraagstelling en achtergronden

1.1

Aanleiding

oktober 2010

Waterschap Hollandse Delta is per 1 januari 2005 ontstaan uit een fusie van de waterschappen Goeree-Overflakkee, De Brielse Dijkring, De Groote Waard, IJsselmonde, en Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. De fusie moet leiden tot een efficiëntere en effectievere organisatie. De Rekenkamercommissie wil graag weten of deze efficiëntieslag ook wordt gemaakt. Om inzicht te krijgen in de werkwijze van de organisatie heeft de Rekenkamercommissie de baggeronderhoudswerkzaamheden uitgekozen om door middel van een rekenkameronderzoek te worden doorgelicht. Deze keuze is enerzijds ingegeven door de breedte en uitvoeringsgerichtheid van baggeronderhoudswerkzaamheden. Anderzijds kunnen de baggeronderhoudswerkzaamheden als voorbeeld voor de werkwijze van de organisatie dienen. Conclusies en verbeterpunten die uit dit onderzoek naar de baggeronderhoudswerkzaamheden naar voren komen kunnen dan wel zullen, mutatis mutandis, ook voor de uitvoering van andere werkzaamheden gelden. 1.2

Doelstelling

Doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid bij de uitvoering van baggeronderhoudswerkzaamheden op zoveel mogelijk aspecten zoals bijvoorbeeld klachten & meldingen, integriteit, (flora & fauna) wetgeving, inhuur, (beleids-) afstemming, evaluatie en financiën. Deze aspecten zijn gebundeld tot een viertal onderzoeksvragen op hoofdlijnen: 1. de beleidscyclus; 2. de wijze van aanbesteding/opdrachtverlening (uitvoering werk/slibverwerking); 3. het projectmatig werken c.q. de procesbeheersing; 4. de communicatie met direct betrokkenen (ingelanden). In het onderzoek worden dus zoveel mogelijk aspecten betrokken. Een integrale benadering staat bij de uitvoering van het onderzoek voorop. 1.3

Uitwerking van de vraagstelling

De vier onderwerpen zijn verder uitgewerkt in een groot aantal sub-/deelvragen die in het onderzoek beantwoord moeten worden. 1.

De beleidscyclus 1.1. Hoe komt de route van beleid naar opdracht en vervolgens naar uitvoering tot stand? 1.2. Is er beleid of zijn er plannen voor baggeren? Hoe en door wie is dit vastgesteld? Is er een onderhoudsprogramma? 1.3. Worden er vanuit het beleid kaders gesteld voor de uitvoering van het baggeren? 1.4. Wordt bij de voorbereiding en het programmeren van baggeren afgestemd met de doelen en belangen van derden? (Intern als extern, werk met werk maken) 1.5. Wordt bij de voorbereiding en het programmeren van baggeren afgestemd met andere taken van het waterschap? 1.6. Wordt er bij de uitvoering van het baggerbeleid rekening gehouden met schaalvoordelen als gevolg van de fusie?

2.

De wijze van aanbesteding/opdrachtverlening 2.1 Is de aanbesteding van baggerbestekken rechtmatig verlopen? 2.2 Hoe ziet de regeling budgethouderschap eruit en op welke wijze wordt deze nagekomen? 2.3 Is er beleid ten aanzien van opdrachtverlening/ aanbesteding en wie heeft dit vastgesteld? 2.4 In hoeverre zijn wijzigingen in opdrachtverlening/ aanbestedingsbeleid in de organisatie geborgd? 2.5 In hoeverre wordt het beleid t.a.v. opdrachtverlening/aanbestedingen in de praktijk gevolgd?

3


oktober 2010

3.

Het projectmatig werken c.q. de procesbeheersing 3.1 In hoeverre zijn de werkzaamheden doelmatig verlopen? (verhouding maatschappelijke kosten, prijs en kwaliteit) 3.2 Wat is de effectiviteit van de werkzaamheden? 3.3 Hoe is de projectbeheersing verlopen? Hoe is de financiële sturing verlopen? Wat wordt met de uitkomsten van evaluaties gedaan? 3.4 Wat is de gebruikte werken beheersmethodiek binnen baggerwerkzaamheden? 3.5 Hoe is de samenwerking met de interne afdelingen? 3.6 In hoeverre zijn de medewerkers geschoold in deze methodiek? 3.7 In hoeverre worden de beheersen werkwijze in de praktijk gevolgd? 3.8 In hoeverre zijn de risico's in beeld gebracht en beheersmaatregelen geformuleerd? 3.9 In hoeverre vindt bijsturing door de Dijkgraaf en Heemraden plaats, zijn hier vaste afspraken over, hoe gaat dit in de praktijk? 3.10 3.10. Wordt extern capaciteit ingehuurd, anders dan de contractering van een aannemer voor de uitvoering? 3.11 Zijn er regels voor inhuur en worden deze nageleefd? 3.12 Met welke bijzondere weten regelgeving (bijv. Flora- en Faunawet) moet bij de uitvoering van baggerwerkzaamheden worden rekening gehouden en wat is het effect hiervan?

4.

De communicatie met direct betrokkenen 4.1 Wie worden bij baggerwerkzaamheden als betrokkenen ingelanden beschouwd? 4.2 In hoeverre zijn de belangen van betrokken ingelanden in beeld? 4.3 Hoe verloopt de communicatie met betrokken ingelanden en hoe is deze georganiseerd? 4.4 In hoeverre zijn functionarissen en aannemers van baggerwerkzaamheden op de hoogte van de effecten van werkzaamheden bij betrokken ingelanden? 4.5 Is er een regeling ten aanzien van klachten en hoe functioneert deze?

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt de onderzoeksaanpak beschreven. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens het normenkader expliciet gemaakt. De hoofdstukken 4, 5 en 6 vormen een inleiding op de hoofdstukken waarin een kader voor de bevindingen wordt gepresenteerd. Hierin wordt respectievelijk kort ingegaan op de organisatie en organisatieontwikkeling, op het werkproces op hoofdlijnen van het baggeren en op de geselecteerde bestekken. In de hoofdstukken 7 tot en met 10 worden voor de vier onderwerpen de bevindingen gepresenteerd. In elke eerste paragraaf van deze vier hoofdstukken worden de feitelijke bevindingen beschreven. In de tweede paragraaf worden de onderzoeksvragen beantwoord en in de derde paragraaf worden bevindingen beschreven die relevant zijn, maar buiten de scope van de onderzoeksvragen vallen. Hoofdstuk 11 en 12 tenslotte bevatten de conclusies en aanbevelingen.

4


2

Onderzoeksplan

2.1

Afbakening onderzoek

oktober 2010

Het onderzoek heeft betrekking op de baggeronderhoudswerkzaamheden, door het waterschap buitengewoon onderhoud genoemd. Het onderzoek heeft betrekking op de jaren 2008 en 2009. Om de werkwijze te kunnen onderzoeken is een vijftal bestekken geselecteerd. Deze bestekken hebben zowel betrekking op het landelijk als het stedelijk gebied, terwijl ook een bestek voor het verwijderen van verontreinigde baggerspecie onderdeel van het onderzoek uitmaakt (zie verder hoofdstuk 6). 2.2

Werkwijze

De probleemstelling van het voorliggend onderzoek, de te onderzoeken aspecten en de onderzoeksvragen zijn door de commissie opgesteld. Het onderzoek van de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid bij de uitvoering van baggeronderhoudswerkzaamheden is uitgevoerd door Ingenieurs- en adviesbureau Oranjewoud. Bij het uitvoeren zijn verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Begonnen is met bestudering van de relevante documenten. Een overzicht daarvan staat in bijlage 2. In de hoofdtekst wordt voor de bevindingen indien relevant verwezen naar de betreffende documenten in deze bijlage. Met de informatie uit de deskstudie als vertrekpunt, zijn interviews met bij de baggeronderhoudswerkzaamheden betrokken medewerkers van het waterschap gehouden. Een overzicht van de geïnterviewde personen staat in bijlage 1. In totaal hebben tien gesprekken plaatsgevonden in een tijdsbestek van twee weken. De lijst met geïnterviewde personen is samengesteld op basis van de genoemde namen in de volgende documenten: • Planning B&O bestekken 2008 (Bijlage 2: doc. nr. 25) • Planning B&O bestekken 2009 (Bijlage 2: doc. nr. 26) Van alle gesprekken zijn verslagen gemaakt en deze zijn ter goedkeuring aan de geïnterviewden voorgelegd. De geautoriseerde besprekingsverslagen zijn vervolgens geanalyseerd. De verslagen zijn conform de procedure van de commissie niet aan de rapportage toegevoegd. Met de Rekenkamercommissie heeft tijdens het onderzoek inhoudelijk overleg plaatsgevonden bij het vaststellen van het normenkader, bij het bespreken van de eerste uitkomsten van het onderzoek en bij het bespreken van de concept eindrapportage.

5


3

Normenkader

3.1

Normenkader

oktober 2010

Om de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid te toetsen is een normen- en toetsingskader opgesteld. Dit normenkader wordt in dit hoofdstuk nader toegelicht. Het kader bestaat uit drie lagen. In onderstaande figuur is het kader overzichtelijk weergegeven. Het onderzoek is gedaan op basis van de onderzoeksvragen. De verzamelde gegevens en de opgedane bevindingen zijn aan het normenkader getoetst om tot de beantwoording van de vragen te komen. Normenkader I. Wettelijk

II. Organisatorisch

Aanbesteding • 2004/17/EG, 2004/18/EG • BAO • ARW • Inkoopbeleid HD • Aanbestedingsbeleid HD

Werkwijze • WVO, Keur • WBB, BBk • ISO 9001 • Mandaatregeling • GOKIT • PDCA • Kengetallen formatie & omzetten • Budgetten • Planning & DLT • UAV, UAV-GC • NEN Voorbereiding • GOKIT • PDCA

III. Branche

Projectmatig werken

Initiatie • Inkoopbeleid HD • Aanbestedingsbeleid HD

Communicatie • WRO • KEUR • WBB •

Communicatie plan HD

Uitvoering • Communicatie plan HD

Figuur: Opzet normenkader

3.2

Verdere uitwerking normenkader Onderstaand is het normenkader verder in woorden uitgeschreven. 3.2.1 I. Wettelijke normen • Aanbestedingen o Europese aanbestedingsrichtlijn (2004/17/EG, 2004/18/EG) o Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (BAO) o Algemene Richtlijn Werken (ARW) • Werkwijze o Regels met betrekking tot bij baggerwerk optredende waterstromen (WVO) o Regels met betrekking tot bescherming van waterkeringen, watergangen en kunstwerken (Keur) o Regels met betrekking tot het baggeren c.q. saneren van (ernstig) vervuilde watergangen (voorheen Wet Bodembescherming) o Regels met betrekking tot het verwerken van bij baggeren vrijkomend materiaal (Besluit Bodemkwaliteit) • Communicatie o Wettelijke reactietermijnen (Wvo, Keur, Wbb) 3.2.2 II. Organisatorische normen • Aanbesteding o Inkoopbeleid waterschap Hollandse Delta o Aanbestedingsbeleid Hollandse Delta

6


•

oktober 2010

Werkwijze o ISO 9001: kwaliteitsmanagementsystemen o Projectmanagement Geld, Organisatie, Kosten, Informatie, Tijd (GOKIT); Plan-Do-Check-Act (PDCA). o Kengetallen formatie/uren in relatie tot werkomzet; aantal en omvang projecten/ bestekken per projectleider. o Budgetten: onder- &overschrijding o Planning & doorlooptijd (gehaald ja/nee)

3.2.3 III. Usance in de branche • Werkwijze in de branche o Uniforme Administratieve Voorwaarden voor werken - geïntegreerde contractvormen (UAV, UAV-GC) o Unie van Waterschappen normbladen principes o Technische kengetallen en eenheidsprijzen m.b.t. baggeren • Projectmatig werken (checklist Oranjewoud, Unie van Waterschappen) o Initiatie/programmering proces en besluitvorming over scope van het project/ bestek; o Voorbereiding project/ bestek onderzoek/peilingen (NEN-normen); betrekken actoren; keuze en uitwerking uitvoeringswijze; keuze en uitwerking afzet bagger; keuze en uitwerking contractvorm (UAV); tijdsduur voorbereiding; kosten voorbereidingsfase; o Realisatie project/ bestek keuze en uitvoering toezicht; proces tijdens uitvoering; communicatie met actoren; kosten per m3 op per lengte watergang; tijdsduur uitvoering. In bijlage 3 is het normenkader in tabelvorm gekoppeld aan de vraagstelling uit hoofdstuk 1.3. Op deze manier is inzichtelijk gemaakt op welke manier de vragen aan de hand van het normenkader zijn getoetst. In de hoofdstukken 7 t/m 10 wordt per hoofdstuk ingegaan op de vier onderwerpen en wordt in de tabellen antwoord gegeven op de onderzoeksvragen.

7


4

oktober 2010

Ontwikkeling van de organisatie 2005 - 2010

Uit de vraagstelling en de opdracht zijn 2008 en 2009 benoemd als jaren van onderzoek voor deze rapportage. De organisatie heeft na de samenvoeging tot het Waterschap Hollandse Delta in 2005 een ontwikkeling doorgemaakt die doorloopt tot aan de periode van de uitvoering van dit onderzoek - medio 2010. 'In de eerste jaren na de fusie tot het waterschap Hollandse Delta is voor het onderhoud van de watergangen nog veelal gewerkt met de bestaande wijze van uitvoering en de bestaande budgetten van de voormalige waterschappen. Van één waterschap met gelijke belastingomslagen mag verwacht worden dat één beleid (regels) en één kwaliteitsniveau (wijze van uitvoering van het onderhoud) wordt gehanteerd.' - Meerjaren onderhoudsplan Waterbeheer, 2008- (Bijlage 2: doc. nr. 1) Van regionaal via taakgericht naar procesgeoriënteerde De organisatie heeft zich vanuit een regionale basis in 2005 ontwikkeld naar een taakgerichte organisatie in de onderzoeksjaren, bestaande uit vijf directies (Bijlage 4: organogram 2009). Momenteel ontwikkelt het waterschap zich verder naar een procesgeoriënteerde organisatie onder leiding van een directieraad (Bijlage 5: organogram 2010). Er zijn vier hoofdprocessen benoemd te weten: • watersystemen; • waterkeringen; • waterzuiveringen; • wegen. Afdeling Beheer en afdeling Toezicht Voor 2005 waren het de beheerders die het volledige traject van baggerwerkzaamheden, van de gegevensverzameling via het bestek tot aan de uitvoering zelf begeleidden. Binnen het waterschap Hollandse Delta zijn de verschillende taken uit dit proces verdeeld over de afdelingen Geodata, Beheer, Voorbereiding en Bediening, Onderhoud & Inspectie. In 2008 was de afdeling Beheer (budget)verantwoordelijk voor het voorbereiden en uitvoeren van de baggeronderhoudswerkzaamheden. In januari 2009 is uit een reorganisatie een aparte afdeling Toezicht ontstaan. Daarmee is de budgetverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de bestekken en de afzet van bagger naar de afdeling Toezicht verschoven. Projectmatig en onderhoudswerkzaamheden Tenslotte willen we hier wijzen op het onderscheid dat binnen het waterschap wordt gemaakt tussen de jaarlijks terugkerende baggeronderhoudswerkzaamheden en de baggerwerkzaamheden op projectmatige basis zonder periodiek karakter. De projectmatige baggerwerkzaamheden (nieuwe werken) worden geïnitieerd en begeleid vanuit de afdeling Planvorming. Deze projecten maken geen deel uit van dit onderzoek. De onderhoudswerkzaamheden worden jaarlijks geïnitieerd vanuit de afdeling Beheer. Conclusie Voorliggende rapportage moet vanuit bovenstaande ontwikkeling van de organisatie worden bezien. Uit de interviews en de deskstudie zijn zaken naar voren gekomen die vaak goed en soms niet goed liepen. Daar is in sommige gevallen, medio 2010- inmiddels actie op ondernomen. Uit de interviews zijn tal van ontwikkelingen benoemd die sinds de jaren 2008 en 2009 in gang zijn gezet. Deze ontwikkelingen worden beschreven daar waar zij een nuance op de bevindingen vormen.

8


5

oktober 2010

Werkproces baggerwerkzaamheden op hoofdlijnen

Uit de interviews en de deskstudie is het beeld van het werkproces van baggerwerkzaamheden (anno 2008, 2009) op hoofdlijnen gevormd zoals in onderstaande figuur is weergegeven. Processtap (Afdeling)

Output - Producten

Werk voorbereiding (Beheer, Geodata)

-

Budgetraming Plan van aanpak 'Baggerbrief' Beheerregister

Opstellen bestek (Voorbereiding)

- Bestek - Kostenraming

Aanbesteding (Voorbereiding)

- Afweging - Gunningsadvies

Gunning (Toezicht)

- Opdrachtbrief - Werkbeschrijving

Uitvoering (Toezicht)

- Weekstaten - Opgeschoonde watergangen

Evaluatie & nacalculatie

- Aannemersbeoordeling - leerervaringen, verbeterpunten

Figuur: Werkproces van baggeronderhoudswerkzaamheden op hoofdlijnen Bij iedere stap zijn de producten die de organisatie nu oplevert, vermeld. De verschillende stappen uit het werkproces worden uitgevoerd door verschillende afdelingen. De processtap evaluatie en nacalculatie is niet expliciet terug gevonden in de organisatie voor de jaren 2008 en 2009 en is derhalve niet toegekend aan een organisatieonderdeel 1 .

1.

Voor 2010 worden nacalculaties uitgevoerd door de afdeling Toezicht en is de evaluatietaak ook aan deze afdeling toegekend.

9


oktober 2010

Bovenstaand beeld is een beeld op hoofdlijnen. De volgende documenten uit de deskstudie geven een uitgebreider beeld van de werkprocessen op onderdelen. • kadernota inkoop en aanbesteden (Bijlage 2: doc. nr. 4); • procesbeschrijving uitvoeren en opleveren (Bijlage 2: doc. nr. 21); • baggerprotocol (Bijlage 2: doc. nr. 22); • notitie optimalisatie baggerproces (bijlage 2: doc. nr. 27); • procesbeschrijving onderhoudsbestekken (Bijlage 2: doc. nr. 38). De kadernota Inkoop en aanbesteding geeft een beschrijving van de processtappen en documenten behorend bij de aanbesteding en gunning. Het 'Baggerprotocol' geeft een meer gedetailleerd beeld van (een deel van) het werkproces van baggerwerkzaamheden. Het baggerprotocol gaat met name in op de werkvoorbereiding en het opstellen van het bestek. De notitie optimalisatie geeft een aanzet tot het planmatig verbeteren van de baggerwerkzaamheden. De procesbeschrijving onderhoudsbestekken beschrijft het werkproces van de voorbereidende werkzaamheden en het opstellen van het bestek. Daarnaast geven de afdelingsplannen van Beheer, Geodata, Voorbereiding en Toezicht een beeld van de positie, ontwikkeling, strategie en inzet van mensen & middelen van de afdelingen (Bijlage 2: doc. nummers 6 /m 13). De vertaalslag naar de inbedding in de beleidscyclus wordt nader beschreven in hoofdstuk 7. De vertaalslag naar de wijze van aanbesteden en de manier van werken in de hoofdstukken 8 en 9.

10


6

De bestekken

6.1

Buitengewoon onderhoud

oktober 2010

Er wordt binnen het waterschap onderscheid gemaakt in gewoon en buitengewoon onderhoud. • Gewoon onderhoud betreft maaibestekken. • Buitengewoon onderhoud betreft baggeronderhoudswerkzaamheden. De buitengewone onderhoudswerkzaamheden worden aanvullend getypeerd en onderverdeeld in: • vier regionale onderhoudsbestekken. o Voorne-Putten; o Goeree-Overflakkee; o IJsselmonde; o Hoeksche Waard. • Eén saneringsbestek hele beheersgebied. • Eén onderhoudsbestek voor Rijkswaterstaat. Binnen de regionale onderhoudsbestekken wordt een verder onderscheid gemaakt tussen stedelijke en landelijke bestekken. De werkzaamheden voor stedelijke bestekken vragen meer inzet vanwege het overleg met de gemeenten en het organiseren van de afvoer van bagger. Bij de landelijke bestekken wordt dit (grotendeels) verspreid over de landerijen van agrariërs. Daarnaast worden, zoals eerder benoemd, ook baggerwerkzaamheden uitgevoerd door de afdeling Planvorming. Deze projecten vallen onder de noemer nieuwe werken en betreffen grote baggerwerkzaamheden die niet cyclisch of regelmatig terugkeren. 6.2

Geselecteerde bestekken

Vanuit de werkzaamheden in 2008 en 2009 zijn vanuit de organisatie van het waterschap vijf bestekken geselecteerd om het werkproces te onderzoeken. Deze vijf bestekken staan onderstaand genoemd. 2008 1. GO-WAB-0012 / 08B1003 / Bestek Buitengewoon onderhoud Regio GO 2. HD-WAB-0064 / 08B1006 / Bestek verwijderen verontreinigde baggerspecie 2009 3. VP-WAB-0143 / 09B1010 / Bestek Buitengewoon onderhoud VP 4. 091023 / Bestek Buitengewoon onderhoud 2009 stadsgebied Dordrecht 5. HD-WAB-0076 / 09B1200 / Bestek Buitengewoon onderhoud watergangen Rijkswaterstaat

6.3

Financiële karakterisering van de bestekken

In het volgende overzicht wordt een financieel beeld van deze vijf bestekken gegeven.

1 2 3 4 5

Begroot

Aanbesteed

€ 243.000,€ 473.000,€ 381.000,€ 238.000.€297.000,-

€ € € € €

Aanneemsom

226.000,510.000,138.000,138.000,294.000,-

€ 507.456,€ 171.717,€ 354.000,-

Betaald € € € € €

237.000,446.000,116.000,177.470,272.000,-

Tabel 6.1: financieel overzicht van de bestekken (inclusief btw) De gegevens in bovenstaand overzicht zijn ontleend aan ter beschikking gestelde archiefmappen, schriftelijke evaluaties (Bijlage 2: doc. nr. 36) opgesteld door en verkregen van de directievoerder. In de kolom 'Begroot' staat het bedrag vermeld dat in de begroting van de afdeling Beheer (2008) en Toezicht (2009) op voorhand is opgenomen. In de kolom 'Aanbesteed' is het

11


oktober 2010

bedrag opgenomen van de laagste aannemer bij de aanbesteding van het bestek. In de kolom 'Aanneemsom' is vervolgens het bedrag opgenomen waarvoor de aannemer daadwerkelijk opdracht heeft gekregen aangezien in enkele gevallen sprake was van bestekwijzigingen na aanbesteding, bijvoorbeeld na een nieuwe inmeting door de aannemer. In de kolom 'Betaald' is tenslotte het bedrag vermeld dat aan de aannemer is uitbetaald op basis van werkelijke uitvoering en meer- & minderwerk. Aan de hand van deze tabel en de opgedane kennis uit documenten en interviews worden de volgende constateringen gedaan. •

• • •

• •

6.4

In drie van de vijf bestekken is na aanbesteding sprake van bestekswijzigingen. In de archiefmappen is niet helder vastgelegd welke factoren deze wijzigingen benodigd maken en hoe tot het aangepaste bedrag gekomen is. Uit de interviews komt naar voren dat het zou gaan om het afvallen van watergangen, dat hoeveelheden te baggeren zich wijzigen, dan wel de werkzaamheden veranderen bijvoorbeeld als gevolg van inmeting door de aannemer of andere omstandigheden. Het is niet duidelijk hoe het bedrag onder 'begroot' is verankerd in de beleidscyclus; in ieder geval kan dit niet gezien worden als het bedrag dat nodig is voor baggeronderhoud omdat kosten voor voorbereiding, interne kosten en afzet voor slib hier niet in zijn meegenomen. Voor een aantal getallen in de tabel is geen inzage verkregen, vanwege het ontbreken van volledige dossiers zoals administratie en periodieke rapportages. In de evaluaties worden redenen gegeven waarom de eindafrekening afwijkt van de aanneemsom. Er is echter geen inzicht in hoe deze redenen verder in het proces worden verankerd of teruggekoppeld. Bijvoorbeeld: soms is het bedrag lager omdat minder watergangen zijn gebaggerd; er ligt echter niet vast waarom dat is en of deze watergangen dan meemoeten in een volgend werk. Ook is veelal sprake van proportioneel afwijkende hoeveelheden gebaggerd materiaal, waarbij de link niet wordt gelegd wat dit betekent voor de inspanning met peilingen in het voortraject en de wijze van verrekening met een aannemer. Er is feitelijk ook geen sprake van evaluatie in de zin van 'wat leren we hier van en hoe doen we dat in een volgend bestek beter'. De verslaglegging is eerder constaterend dan evaluerend. Contract 5 is werk dat namens Rijkswaterstaat wordt gedaan in bermsloten langs rijkswegen. Er is geen inzage verkregen hoe één en ander met Rijkswaterstaat contractueel is vastgelegd en hoe omgegaan wordt met verrekening van (extra) kosten. Inhoudelijke karakterisering van de bestekken

Van alle vijf benoemde bestekken is het volledige bestek 09B1022 aangeleverd en ingezien. De andere vier bestekken zijn op het kantoor van WSHD ingezien en beoordeeld. Aan de hand van deze bestekken worden de volgende constateringen gedaan. •

• • • • • •

De bestekken worden standaard opgesteld conform de zogenaamde RAW-systematiek. Er wordt incidenteel gebruik gemaakt van andere aanbestedingsvormen (moderne contractvormen UAV-GC), bijvoorbeeld bij de pilot in Dordrecht waarbij de aannemer vrijheid kreeg om de werkwijze te bepalen. De afzet van bij het werk vrijkomend slib is buiten het bestek gehouden. De bestekken zijn degelijk en volledig opgesteld. Er is geen samenloop met bijkomend werk; het gaat alleen om ontgraven en transporteren van bagger en het reinigen van duikers. Niet duidelijk is hoe in het werk wordt omgegaan met de hoeveelheidsbepaling: 'volgens theoretisch profiel van ontgraving'. Alle posten in het bestek zijn (conform RAW systematiek) verrekenbaar gesteld, waarbij een grote variatie is aangehouden in verschillende factoren als bijvoorbeeld breedtes van watergangen, taludlengtes, slibdiktes en lengtes van duikers. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat niet standaard na afloop van het werk de watergang wordt nagemeten of de eindsituatie overeenkomt met de legger.

Verbeterpunten op basis van de bestekken Uit deze constateringen en praktijkervaringen zien wij de volgende verbeterpunten: • Stel niet alles verrekenbaar; duikers of watergangen kunnen ook als eenheid per stuk in plaats van per hoeveelheid. Bijvoorbeeld in situaties waar slib op de kant wordt gezet kan verrekend worden per watergang met als uitgangspunt de globale hoeveelheid slib.

12


• • • • • •

oktober 2010

Begin het werk met een meetronde samen met de aannemer (post in bestek), bepaal hoeveelheid tussen bovenkant slib en leggermaat, accordeer deze hoeveelheid samen en verder behoeft er niets meer verrekend te worden. Controleer wel de volledigheid van verwijdering, toets dit aan de leggermaat en lever dit terug aan Geodata. Overweeg om afzet van slib, vooral herbruikbaar materiaal, in bestek mee te nemen en over te laten aan de aannemer; dit levert soms verrassende lage tarieven op (Uitspraak op basis van ervaringen Oranjewoud B.V.). Overweeg op te schalen naar grotere bestekken teneinde marktvoordeel en efficiëntie te behalen zonder daarbij gebiedskennis te hoeven missen. Overweeg waar win-win kan worden gerealiseerd met samenloop met ander werk, als bijvoorbeeld herstel taluds. Bezie hoe het depot effectiever kan worden benut.

13


7

Bevindingen beleidscyclus

7.1


oktober 2010

In onderstaande figuur staat de beheercyclus in algemene zin weergegeven. De primaire beheercyclus bestaat uit vier stappen, te weten: A. Het doel van de organisatie is het realiseren van de afgesproken ambitie, waarbij beleids en beheerplannen, begrotingen en programma's de organisatie voorbereiden om dit einddoel te bereiken. B. Opdrachten worden in de markt gezet die één op één de ambitie neerlegt bij opdrachtnemers. C. Er wordt toezicht gehouden om te toetsen of de opdrachtnemer de ambitie buiten wel realiseert. D. Het monitoren van de beleidsdoelstellingen is in het beheerproces onmisbaar om efficiënt te kunnen werken: men moet informatie verzamelen en analyseren om te kijken of de uitvoering van de opdrachten bijdraagt aan de beoogde ambitie.

Figuur 7.1: de beleidscyclus Het primaire beheerproces wordt 'ondersteund' door de werkzaamheden die in de vakken 'plan' en 'benchmark' vallen. De 'Plan'-werkzaamheden betreffen het vertalen van de beleidsambitie in concrete uitvoeringsplannen, bijvoorbeeld de meerjarenplanning, beheer- en onderhoudsplannen. De 'Benchmark'-werkzaamheden zijn bedoeld om uitkomsten van toezicht en monitoring van reliëf te voorzien. A. Ambitie • De ambitie van het waterschap is vastgelegd in verschillende documenten o Meerjarenonderhoudsplan 2008 - 2012 (doc. nr. 1): o Waterbeheersplan 2009 - 2015 (doc. nr. 2): o Beleidsbegroting 2008 (doc. nr. 3): o Jaarplan hoofdproces watersystemen 2008) (doc. nr. 6): o Schouwfolder Onderhoud aan watergangen (doc. nr. 15) / (Bijlage 6). • Het meerjarenonderhoudsplan en het waterbeheersplan geven een globale en kwalitatieve beschrijving van het beleid, de ontwikkelingen en de ambities voor de aankomende jaren. • In het Meerjarenonderhoudsplan wordt vastgesteld dat 'een belangrijk aandachtspunt is het ontbreken van een eenduidige onderhoudsfilosofie binnen het waterschap'. Verder geeft het document de regels, richtlijnen en uitzonderingsregels aan voor onderwerpen zoals oevers en profielen. • In het waterbeheersplan is een analyse gemaakt van de diverse opgaven (voortkomende uit de voorgaande organisaties) waar het waterschap in de komende jaren voor staat. • De budgetten voor baggerwerkzaamheden van het waterschap zijn vastgelegd in de beleidsbegrotingen van 2008 en 2009. Het baggeren van waterlopen en sanering van waterbodem is in de beleidsbegroting van 2008 opgenomen als beleidsproduct 18.3. In dit beleidsproduct worden verschillende zaken benoemd als doelstellingen, beleidsaspecten, voornemens en financiën. Voor 2008 staat een bedrag van € 4,8 miljoen opgenomen in de be-

14


•

• • •

•

oktober 2010

groting. Vanuit de specificatie zijn in dit bedrag alleen de fysieke uitvoeringskosten opgenomen (baggeren, transport en afzet). Eén en ander leidt tot een kengetal van € 8,08 per m3 te verwijderen baggeren. Dit bedrag is relatief laag; met andere woorden er wordt kosteneffectief gebaggerd. Kosten van voorbereiding en begeleiding van baggerwerk zitten niet in deze begroting. Er is geen evaluatie ingezien van voorgaande jaren of afwijkingen ten aanzien van begroot zijn opgetreden en waar dat door veroorzaakt is. De doorvertaling en het proces van het buitengewoon onderhoud van strategisch naar tactisch/operationeel niveau (afdelingplan en bestekken) is onduidelijk geregeld. Zo wordt in het vorengenoemde beleidsproduct 18.3 uit de beleidsbegroting van 2008 gesproken van een programma voor verontreinigde waterbodems, het wegwerken van achterstanden en het uitvoeren van een programma in samenwerking met gemeenten. Dergelijke programma's als hier genoemd en beoogd zijn vanuit de verkregen informatie en gevoerde interviews niet naar voren gekomen. In het Jaarplan hoofdproces watersystemen (Bijlage 2: doc. nr. 6; februari, 2008) is een aanzet gegeven voor de uitwerking van één van de vier hoofdprocessen: watersystemen. De versie die is ingezien betrof een niet afgerond document. In de schouwfolder is voor 2007 - 2012 aangegeven welke schouwvakken in welk jaar worden uitgevoerd. Deze folder is opgenomen in Bijlage 6. Er is geen documentatie aangetroffen waarin de vertaalslag wordt gemaakt van ambitie en beleid naar een concrete planning met bijbehorende werkzaamheden. In de gesprekken is aangeven dat daar inmiddels (juni 2010) plannen van aanpak voor worden opgesteld. Hier is geen documentatie voor overlegd. Het beleid, de ontwikkelingen en ambities van de afdelingen Beheer, Geodata, Voorbereiding en Toezicht zijn jaarlijks vastgelegd in jaarplannen. In de jaarplannen en de begrotingen per afdeling zijn bedragen opgenomen voor de bijdrage aan de baggerwerkzaamheden. Voor de afdelingen Geodata betreft dit uren en kosten voor bemonstering en analyse. Voor de afdeling Voorbereiding betreft dit alleen uren voor het opstellen van bestekken. Voor de afdeling Beheer betreft dit voor 2008 bedragen voor het uitvoeren van de bestekken en gemaakte uren, de bestekken en de afzet van bagger. De bedragen voor het uitvoeren van de bestekken en de afzet van bagger voor 2009 zijn opgenomen in de jaarplannen van Toezicht. Afdeling Beheer Geodata Voorbereiding Toezicht

2008 uren, bestekken, afzet bagger uren uren

2009 uren uren uren uren, afzet bagger bestekken

B. Opdracht(verlening) • Bestekken worden op de markt gezet per regio per jaarschijf. • Er wordt onderscheid gemaakt tussen het op de markt zetten van de baggerbestekken en de afzet van baggerspecie. De afzet van baggerspecie wordt door de afdeling Beheer verzorgd. Het op de markt zetten van baggerbestekken wordt door de afdeling Voorbereiding gedaan. De daadwerkelijke opdrachtverlening wordt, met een gunningsadvies van Voorbereiding, door de afdeling Toezicht gedaan dat (sinds 2009) de rol van budgethouder heeft. • Geconstateerd is dat in 2009 vanuit de afdeling Beheer nog steeds opdrachtbrieven worden ondertekend voor de afzet van bagger. Dit zou vanuit de budgetverantwoordelijkheid niet meer mogelijk moeten zijn (bijlage 2. doc. nr. 39/ juli 2009) C. Toezicht • Toezicht op de werkzaamheden werd in 2008 uitgevoerd door toezichthouders van de afdeling Beheer en, na de reorganisatie in 2009, door de afdeling Toezicht. D. Monitoring • De terugkoppeling van de bijdrage van de werkzaamheden aan het realiseren van de ambitie is niet vastgelegd in documenten. • Evaluatie van de werkzaamheden vindt plaats door aannemersbeoordeling. Nacalculatie van hoeveelheden vond in 2008 en 2009 nog niet plaats 2 .

2

Per 2010 is dit geregeld in een hiervoor ontwikkeld formulier.

15


7.2 •

oktober 2010

Feitenonderzoek beleidscyclus Uit de gesprekken en bestudeerde documenten kan de beleidscyclus zoals die in de figuur in paragraaf 7.1 is weergegeven niet rond gekregen worden. Dat wil zeggen dat enerzijds de stap van ambitie naar opdracht planmatig en financieel niet helder te herleiden is. Anderzijds ontbreekt de monitoring in de beleidscyclus. De cyclus qua onderhoudsbaggerwerk is vastgelegd op de schouwkaart 2007 - 2012. De schouwkaart geeft aan wanneer reguliere baggerwerkzaamheden worden uitgevoerd. Er wordt echter geen vertaling gegeven van de ambitie met betrekking tot kwaliteit. Het uitvoeren van een baggerbestek kan als een project worden uitgevoerd met een afgebakende hoeveelheid werk binnen een bepaalde tijd. Dit leidt tot (out of pocket) kosten zoals aangegeven bij de bestekken in hoofdstuk 6. De voorbereiding van het onderhoudsbaggerwerk wordt door de eigen organisatie echter niet projectmatig benaderd. Er is geen relatie aangetroffen tussen de omvang van de baggerwerkzaamheden buiten de deur en de kosten die de eigen organisatie maakt om de baggerwerkzaamheden voor te bereiden en te begeleiden. Het is niet duidelijk hoe de bedragen voor het onderhoudsbaggerwerk in de programmering terecht komen en welke kosten hierin zijn meegenomen. Er is uiteindelijk sprake van een bedrag waarbinnen het werk moet worden uitgevoerd, maar onduidelijk is wat hierin zit. Mede gezien het vorenstaande punt over hoe kosten worden geboekt maakt dit een financiële beoordeling van een onderhoudsbaggerbestek niet goed uitvoerbaar. Er is geen sprake van een lerende organisatie: men rondt iets af en gaat gelijk door met het volgende. Er wordt niet echt afstand genomen en geëvalueerd wat niet goed gegaan is, wat beter kan en hoe dit in een volgend bestek vorm te geven. De baggerwerkzaamheden zijn in principe een routinematig proces. Men kent het baggerprotocol en werkt daar ook mee. De doorlooptijd is (voor een aantal bestekken) echter zeer lang, soms 2 jaar. Dit komt voor een belangrijk deel door de metingen en door afstemming met gemeentes. Een dergelijke lange periode wordt (door Oranjewoud) niet herkend van andere waterschappen. Het werkproces wordt verder gekenmerkt door verschillende kritieke overdrachtsmomenten, waarbij de borging van documenten, gegevens en planning niet goed zichtbaar is.

• •

• •

• •

•

7.3


Onderzoeksvraag 1. De beleidscyclus Hoe is de baggeronderhoudscyclus beleidsmatig geregeld? Vraag Antwoord 1.1 Hoe komt de route van beleid naar Het is onduidelijk hoe de route van beleid naar opopdracht en vervolgens naar uitvoedracht tot stand komt. Vanuit de beschikbare docuring tot stand? menten is onvoldoende aangetroffen op welke wijze de concrete en planmatige vertaalslag wordt gemaakt en beschreven van beleid naar opdracht. De schouwkaart en de notitie optimalisatie geven een eerste aanzet hiertoe. 1.2

I. Is er beleid of zijn er plannen voor baggeren?

II. Hoe en door wie is dit vastgesteld? III. Is er een onderhoudsprogramma?

I. Er zijn diverse documenten waarin het beleid wordt beschreven. • Waterbeheerplan • Meerjarenonderhoudsplan • Waterbeheersplan • Beleidsbegroting • Notitie optimalisatie baggerproces. De concrete vertaalslag van beleid naar planvorming is niet vastgelegd. In de notitie Optimalisatie baggerproces is een aanzet gegeven tot het planmatig verbeteren van de werkzaamheden en het proces van baggeren. II. Bovengenoemde documenten zijn door de VV vastgesteld. III. De Schouwkaart 2007-2012 geeft een globale indruk van het onderhoudsprogramma voor de aankomende jaren. Het is op detailniveau niet duidelijk en planmatig vastgelegd welke gebieden, percelen en watergangen wanneer en op welke wijze onderhouden gaan worden.

16


oktober 2010

1.3

Worden er vanuit het beleid kaders gesteld voor de uitvoering van het baggeren?

Ja, het Meerjaren onderhoudsplan en het waterbeheersplan geven de kaders, regels en richtlijnen aan waarin de aankomende jaren de baggeronderhoudswerkzaamheden moeten plaats vinden.

1.4

Wordt bij de voorbereiding en het programmeren van baggeren afgestemd met de doelen en belangen van derden? (Intern als extern, werk met werk maken)

Intern niet zichtbaar, wordt sectoraal benaderd. Geen werk met werk maken. Extern wordt wel overlegd met gemeentes om werk met hen te combineren. Voorts worden bermsloten voor Rijkswaterstaat mee gebaggerd.

1.5

Wordt bij de voorbereiding en het programmeren van baggeren afgestemd met andere taken van het waterschap?

Onvoldoende, Het is de ambitie om deze afstemming wel breder plaats te laten vinden maar in de praktijk wordt dit, behalve voor beschoeiingwerkzaamheden en maaien, nauwelijks gedaan.

1.6

Wordt er bij de uitvoering van het baggerbeleid rekening gehouden met schaalvoordelen als gevolg van de fusie?

Nee, er ontbreekt een eenduidige onderhoudsfilosofie.

17


oktober 2010

8

Bevindingen wijze van aanbesteden en opdrachtverlening

8.1

Feitenonderzoek aanbesteden en opdrachtverlening

•

Het inkoopbeleid is vastgelegd in de kadernota Inkoop en aanbesteden uit 2005. Hierin zijn de basisafspraken rond inkoop en aanbesteden vastgelegd. Het beleid is in juni 2010 geactualiseerd. Op jaarbasis wordt door het waterschap voor zo'n €100 miljoen aan werkzaamheden aanbesteed en ingekocht en worden er meer dan 3000 contracten beheerd. Het volume dat jaarlijks voor baggerwerkzaamheden wordt aanbesteed is ongeveer 4 miljoen euro. De afdeling inkoop bestaat uit 3 fte: een coördinator en twee inkopers. In 2008 was er een vacature voor de coördinatorfunctie. Deze werd tijdelijk ingevuld met behulp van een inhuurkracht. Er ligt een verzoek tot uitbreiding bij de directieraad voor 3 fte extra. De wens bestaat binnen het DR om dit budgetneutraal op te lossen. Binnen de afdeling inkoop (MDfn/GIA) zijn voor het interview met mevrouw Roeters van de afdeling geen documenten gevonden die betrekking hebben op de genoemde bestekken. Het beeld is dat de afdeling niet voldoende betrokken is geweest bij de aanbesteding van de werken. De bestekken voor 2008 zijn volgens het afloopdocument allemaal meervoudig onderhands aanbesteed (bijlage 2: doc. nr. 32). De bestekken voor 2009 zijn volgens de processen verbaal (bijlage 2 doc. nr. 37) zowel openbaar als meervoudig onderhands op de markt gezet. Voor de inkoop van bestekken van 2008 is een afloopformulier opgesteld. Hierin wordt aan de Secretaris Directeur verzocht af te mogen wijken van de bestaande regels met als doel de bestekken onderhands aan te besteden in plaats van openbaar. In het formulier is een advies opgenomen van de afdeling inkoop dat is ondertekend door de toenmalige (ingehuurde) coördinator. Het advies luidt om, gezien de voortgang en snelheid van handelen evenals de voorgaande jaren - te kiezen voor onderhandse aanbesteding. Met klem wordt gesteld om dit in 2008 voor de laatste keer op deze wijze te doen. Het verzoek is ingewilligd door de Secretaris Directeur. De keuze van uit te nodigen aannemers wordt gemaakt in afstemming tussen afdelingen Voorbereiding en Toezicht. Deze procedure betreft een mondelinge afspraak tussen de afdelingen Beheer, Toezicht en Voorbereiding (bron: e-mail wisseling d.d. 30 juni 2010 met Ad van Tetering) Structureel is afgeweken van de reguliere procedure van aanbesteding door onderhands aan te besteden in plaats van openbaar, wat gezien de begrootte omvang van het werk wel zou moeten. Dit vanwege een snellere procedure (tijdswinst) en het kunnen inbrengen van gebiedskennis bij lokale en regionale aannemers. Ten aanzien van dit laatste wordt er zorg geconstateerd om bij uitvoering van werk een aannemer te krijgen die het gebied niet kent. Deze gebiedskennis wordt soms zwaarder aangezet dan feitelijk nodig gezien de geringe complexiteit van het werk. Dit knelt met het verkrijgen van schaalvoordeel door grotere bestekken op de markt te brengen. Vanuit de organisatie heeft men de voorkeur voor een bepaalde grootte qua bestekken zodat men dit meervoudig onderhands kan aanbesteden. Er komt geen behoefte naar boven om dit te veranderen. De afzet van slib wordt in de regel ook meervoudig onderhands aanbesteed. Deze procedure is niet goed geborgd qua verantwoordelijkheden en tekenbevoegdheden. Dit wordt geregeld vanuit de afdeling Beheer, terwijl afdeling Toezicht financieel verantwoordelijk is. Ook Inkoop is hier niet bij betrokken. De afzet van slib kan in sommige bestekken om meer geld gaan dan het feitelijke baggerwerk. Om welke bedragen het gaat is hierbij niet inzichtelijk.

• • •

•

• • •

•

•

•

• •

•

8.2

Bevindingen aanbesteden en opdrachtverlening

Onderzoeksvraag 2. De wijze van aanbesteding, de opdrachtverlening Wat is de rechtmatigheid van (het proces van) opdrachtverlening/ aanbesteding? Vraag Antwoord 2.1 Is de aanbesteding van baggerbestekNee, in de afgelopen jaren zijn de baggerbestekken ken rechtmatig verlopen? structureel meervoudig onderhands op de markt gezet terwijl dit volgens het beleid en de regels middels een openbare aanbesteding had moeten gebeuren.

18


oktober 2010

Voor het jaar 2008 is in overleg met de afdeling MDfn/GIA middels een afloopnotitie afgeweken van het beleid. Deze notitie is aangeboden aan de Secretaris Directeur en deze heeft besloten het advies van MDfn/GIA te volgen. Het bestek buitengewoon onderhoud 2009 VoornePutten is openbaar aanbesteed en daarmee rechtmatig verlopen. Het bestek buitengewoon onderhoud 2009 Rijkswaterstaat is onderhands aanbesteed en daarmee niet rechtmatig. 2.2

Hoe ziet de regeling budgethouderschap eruit en op welke wijze wordt deze nagekomen?

Er zijn twee versies van de regeling budgethouderschap ingezien; juni 2006 (geldig tot 2009) en november 2008 (geldig vanaf 1 januari 2009) (bijlage 2 doc. nr. 46). De regeling bestaat uit een aantal onderdelen: • regeling budgethouderschap; • regeling procedures bij budgetwijziging; • formulier budgetwijziging • regeling aangaande verplichtingen; • regeling vormvereisten investeringsvoorstellen; • regeling meer-/ minderwerk; • regeling kredietbewaking investeringsprojecten; • regeling oplevering bestekken en projecten; • aanwijzingsbesluit. In de regeling is vastgelegd wie, waarvoor verantwoordelijk is en op welke wijze dit is geregeld. Tijdens de gesprekken is er niet of nauwelijks verwezen naar de regeling budgethouderschap. Op één plek in de organisatie is geconstateerd dat wordt afgeweken van de regeling (zie 8.1: afzet slib). Deze bevindingen geven de indruk dat de regeling onvoldoende bekend is binnen de organisatie. Bovendien wordt de rolverdeling en budgetverantwoordelijkheid in de regeling over meer- / minderwerk niet eenduidig gedefinieerd.

2.3

Is er beleid ten aanzien van opdrachtverlening/ aanbesteding en wie heeft dit vastgesteld?

Ja, er is beleid uit 2005. Dit is geactualiseerd in juni 2010. Het document uit 2010 is vastgesteld door DR en D&H en ter kennisgeving aangeboden aan VV.

2.4

In hoeverre zijn recente wijzigingen in opdrachtverlening/ aanbestedingsbeleid in de organisatie geborgd?

Het beleid is inmiddels voldoende bekend. Het beleid levert spanningen op ten aanzien van de inhuur van zzp'ers en aannemers met voldoende gebiedskennis. Het beleid wordt als beperkend ervaren.

2.5

In hoeverre wordt het beleid t.a.v. opdrachtverlening/ aanbestedingen in de praktijk gevolgd?

Het beleid en de wijzigingen werden in het verleden onvoldoende door de organisatie gevolgd. Voorbeelden hiervan zijn de inhuur van zzp'ers, het op de markt zetten van de bestekken in 2008 en de onderhandse afzet van baggerspecie. Inmiddels wordt de inhuur van zzp'ers geregeld middels een raamcontract en worden alle bestekken nagenoeg allemaal openbaar aanbesteed. Het is onduidelijk in hoeverre de afzet van bagger volgens het vigerende beleid verloopt.

19


8.3 • •

•

• •

oktober 2010

Bevindingen buiten de scope om In 2010 zijn nagenoeg alle bestekken openbaar aanbesteed. In het afgelopen jaar is de professionalisering van de inkoopfunctie en de afdeling MD DN/GIA met behulp van een aantal nieuwe ontwikkelingen in gang gezet: o opzetten inkoopactieplan; o digitale inkooptool; o invoeren van contractenbeheer. In het inkoopactieplan worden alle facturen van 2009 verzameld en toegedeeld aan een inkooppakket. Doelstelling is om meer met raamcontracten te gaan werken, het aantal facturen te verminderen, inkooppakketten te vergroten en zodoende prijs- en kwaliteitsvoordeel te behalen. De digitale inkooptool is ontwikkeld met als doel om medewerkers -via een vragenlijst en beslisboom- naar de juiste aanbestedingswijze te begeleiden. Het centraal contractenregister is in ontwikkeling en de invoering staat voor 2011 op de planning. De afdelingshoofden zijn als budgethouder zelf verantwoordelijk voor het beheer van bepaalde contracten. Zodra escalaties optreden kan de afdeling Inkoop worden ingeschakeld voor advies.

20


9

oktober 2010

Bevindingen projectmatig werken en procesbeheersing

De beschrijving van de bevindingen over projectmatig werken en procesbeheersing worden gedaan aan de hand van de volgende beheersaspecten uit de GOKIT: • Geld; • Organisatie; • Kwaliteit; • Informatie; • Tijd. Daarnaast wordt er nog aandacht besteed aan de onderwerpen risicomanagement en evaluatie & nacalculatie. 9.1 • • •

Feitenonderzoek projectmatig werken en procesbeheersing Zoals ook reeds eerder vermeld is projectmatig werken bij de baggerwerkzaamheden geen gemeengoed. Men spreekt binnen de meeste afdelingen over reguliere onderhoudswerkzaamheden en nadrukkelijk (bewust) niet over projecten. Binnen de afdeling Voorbereiding wordt voor het opstellen van bestekken wel gesproken over projectmatig werken. De werkzaamheden vinden daar jaarlijks in een bepaalde periode plaats en tegen duidelijke vooraf bepaalde inzet van capaciteit per bestek. In 2008 is een begin gemaakt met de invoering van projectmatig werken door een aantal medewerkers op te leiden in de werkmethodiek PMC (projectmatig creëren). In 2009 is een aantal medewerkers verder geschoold in de beheersmethodiek Prince 2.

Geld • De budgetten voor de bestekken worden bepaald aan de hand van de getallen van de voorgaande cyclus; dat wil zeggen de bestekken van 6 à 7 jaar daarvoor. In hoeverre de budgetten in de begroting waarde hebben is de vraag. De kosten van de aangenomen bestekken wijken hier sterk vanaf. De daadwerkelijke uitvoeringskosten ook (zie hoofdstuk 6.3 en tabel 6.1). • Via Cognos hebben de afdelingshoofden up-to-date inzicht in de budgetten. Als service verstrekt de afdeling Financiën eenmaal per maand een overzicht ter bespreking tussen afdelingshoofd en directeur. • Budgetbewakingsoverzichten voor de verschillende beheerproducten waaronder buiten gewoon onderhoud zijn overlegd (bijlage 2: doc. nr. 43, 44 & 45). • Uit de budgetbewakingsoverzichten per product (1032 baggeren, 2008 & 2009) (bijlage 2: doc. nr. 47) blijkt dat alleen de kosten voor aanvullende baggerwerkzaamheden voor derden zijn meegenomen in de begroting en niet de opbrengsten. • De begrootte kosten lijken over het algemeen hoog te liggen. Uit een vergelijking van de geraamde bedragen en de aanbestedingsbedragen van 2008 en 2009 (bijlage 2: doc. nr. 25 en 26) blijkt een structurele onderschrijding plaats te vinden. • In 2008 heeft onderschrijding van 2,3 miljoen op de begroting plaats gevonden. Dit is met name toe te schrijven aan de bestekken voor IJsselmonde, Hoekse Waard en het baggerbestek de Vlieger te Middelharnis. Aangezien deze bestekken geen onderdeel uitmaken van dit onderzoek is het niet duidelijk of dit te maken heeft met bijvoorbeeld het niet uitvoeren van werkzaamheden. • In 2009 heeft onderschrijding van €1,3 miljoen op de begroting plaats gevonden. • Het inzicht in de relatie in de begroting tussen out-of pocket kosten (uitvoering bestekken) en kosten eigen organisatie (Voorbereiding, Administratie, Toezicht, (VAT)) is opgemaakt uit de 'Budgetbewaking per product: 1032 Baggeren' (Bijlage 2: doc. nr. 47). Voor 2008 wordt opgemaakt dat de kosten voor eigen organisatie bijna €300.000 zijn en de out of pocket kosten €3,8 miljoen zijn. Dit resulteert in een percentage van bijna 8%. Uitgezet tegen een landelijk ervaringscijfer van Oranjewoud is dit laag te noemen. (benchmark ongeveer 15%20% landelijk). • Door aanpassingen van de budgetten in 2009 en de onbekendheid met (de wijzigingen in) een aantal posten en bedragen is deze berekening voor 2009 uit het overzicht niet met zekerheid op te maken. • Tijdens de uitvoering hebben directievoerders en toezichthouders goed zicht op de voortgang van het werk en het kostenverloop. Meer- en minderwerk wordt bepaald aan de hand van week- en termijnstaten. De goedkeuring wordt besproken met de directievoerders en door het afdelingshoofd goedgekeurd.

21


oktober 2010

Organisatie • Het is de ambitie van de organisatie om de werkzaamheden procesmatig in te delen en uit te voeren. De organisatie en haar mensen ontwikkelt zich van een taakgerichte naar een procesmatige. • De afdeling Toezicht is de proceseigenaar van de buitengewone onderhoudsmaatregelen. Regie op het proces wordt gevoerd door de afdeling Beheer. • De aansluitende (delen van) het werkproces van het buitengewoon onderhoud en de inkoop eromheen zijn vastgelegd in diverse documenten: o kadernota inkoop en aanbesteden (Bijlage 2: doc. nr. 4) o procesbeschrijving uitvoeren en opleveren (Bijlage 2: doc. nr. 21) o baggerprotocol (Bijlage 2: doc. nr. 22). o procesbeschrijving onderhoudsbestekken Bijlage 2: doc. nr. 38) • De taken en processen van de individuele afdelingen en deelprocessen zijn voldoende vastgelegd. De zwakke schakel in het totale werkproces is de overdracht van het ene deelproces naar het andere en van de ene naar de andere afdeling. Overdrachtsdocumenten, deelproducten, input en output zijn onvoldoende of niet gedefinieerd en vastgelegd. • Het beeld uit de interviews is dat er in de organisatie nog veel wordt gewerkt zoals dat van oudsher werd gedaan en nog niet altijd zoals in het werkproces is beschreven. • De werkzaamheden zijn per afdeling sectoraal en per taakveld ingericht. Afstemming met andere disciplines vindt eigenlijk alleen plaats op het gebied van beschoeiingwerkzaamheden en maaien. • In 2009 is een voorbereidingsgroep ingesteld die zich bezig houdt met de afstemming en stroomlijning van de dagelijkse baggerwerkzaamheden. In de voorbereidingsgroep zitten medewerkers van de afdeling Beheer, Geodata, Voorbereiding, Bediening en inspectie en Toezicht. De voorzitter van de werkgroep legt verantwoording af aan de proceseigenaar: het afdelingshoofd van Toezicht. • De afspraken van de werkgroep en de voortgang van de bestekken worden bijgehouden in Sharepoint. De financiële waardering gebeurt in een apart systeem. Kwaliteit • De kwaliteit van de werkzaamheden is geborgd in diverse werkprocessen. De beleving binnen de organisatie is dat de kwaliteit van het geleverde werk in het algemeen goed is, maar onder druk staat als gevolg van bezuiniging, lagere budgetten en toenemende werkdruk. • Inhoudelijk kent men de werkzaamheden goed en maakt men waar nodig ook gebruik van het baggerprotocol. Evaluatie, lering van opgedane ervaringen en streven naar verbetering is niet goed geborgd binnen het proces. • Gebiedskennis is een belangrijke kwaliteit van directievoerders en toezichthouders binnen de organisatie. Ook van de aannemers waarmee wordt gewerkt, wordt een hoge mate van gebiedskennis verwacht. Dit is niet alleen prettig werken maar ook efficiënt in de dagelijkse aansturing. Bovendien zorgt een goede gebiedskennis voor een soepeler contact met de ingelanden. De afdeling Toezicht kent een piekbezetting van 5 directievoerders en een dalbezetting van 5 toezichthouders. Voor de uitvoering zijn (voor de periode van juni tot december) circa 6 extra toezichthouders nodig. De inhuur van toezichthouders is in een raamcontract op ondergebracht. • Het is onduidelijk of de aannemer met de uitvoering van de baggerwerkzaamheden de gewenste kwaliteit levert. Uit de interviews is gebleken dat na eindoplevering niet op structurele wijze wordt getoetst op de kwaliteit van het werk c.q. of de watergang voldoet aan de legger. Informatie • De projectmatige gegevens van de bestekken worden door de voorbereidingsgroep bijgehouden in Sharepoint. • De financiële besteksgegevens worden in een apart systeem bijgehouden. De beide genoemde systemen zijn niet gekoppeld. • Iedere medewerker is verplicht de uren die worden besteed bij te houden in TIM (Tijd Informatie Management). • Het verzamelen van gegevens begint 2 jaar voor het opstellen van het bestek. Dat betekent dat de werkzaamheden voor inmeten, de tekeningen en de bemonstering voor de bestekken van 2008, reeds in 2006 zijn aangevangen. • Vanuit het oogpunt van projectmatig werken vindt dossiervorming onvoldoende plaats.

22


oktober 2010

Tijd/planning • Een ieder werkt binnen de taak van zijn eigen afdeling en heeft hiervoor zijn eigen planning. Onderlinge planning van het gehele proces wordt wel afgestemd, maar geeft wel wrijvingen onderling in het geval dat de ene afdeling later het stokje overdraagt aan de volgende afdeling waardoor die in tijdsnood kan komen. • De doorlooptijd van de baggerwerkzaamheden bedraagt -zoals genoemd- ongeveer twee jaar. De twee belangrijkste factoren hierin zijn: o de afstemming met andere overheden; met name gemeenten voor stedelijke bestekken (ongeveer 6 maanden). o Inmeten en bemonstering; met name de rapportage voor niet verdachte en niet bemonsterde gebieden waarvoor tegenwoordig moet worden aangetoond waarom deze niet bemonsterd worden (ongeveer 6 maanden). Risicomanagement • Noch vanuit de interviews, noch vanuit de deskstudie is naar voren gekomen dat er binnen de organisatie(onderdelen), de bestekken of de uitvoering nadrukkelijk aandacht wordt besteed aan het onderwerp risicomanagement. • In het waterbeheerplan 2009-2015 staat de ambitie vermeld dat Hollandse Delta in de aankomende jaren 'gebiedsgerichte onderhoudsplannen gaat opstellen op basis van (…) risicogestuurde onderhoud voor het gehele watersysteem'. • Risicomanagement maakt onderdeel uit van de ingevoerde projectmanagement en beheersmethodieken PMC en Prince2 maar wordt op zichzelf nog nauwelijks toegepast. Het is als item niet teruggevonden in de maandrapportage van het onderhoudsbestek GoereeOverflakkee (19-1-2010; begrotingsnummer 1032105) waaruit wordt opgemaakt dat dit in voorgaande jaren ook niet heeft plaatsgevonden. Evaluatie & nacalculatie • Jaarlijks vindt na afloop van de baggerwerkzaamheden een aannemersbeoordeling plaats. • Sinds 2009 wordt de voortgang van het baggerwerk medio oktober met de aannemer besproken. • Nacalculatie/benchmarken vond in 2008 en 2009 niet structureel plaats. Het staat wel als taak in de verschillende werkprocessen benoemd. 9.2

Bevindingen projectmatig werken en procesbeheersing

Onderzoeksvraag 3. Het projectmatig werken en de procesbeheersing Hoe wordt de doelmatigheid en doeltreffendheid van baggerwerkzaamheden geborgd door de gebruikte werkwijze? Vraag Antwoord 3.1 In hoeverre zijn de bestekken Niet goed inzichtelijk door wijze van organisatie; d.w.z. de doelmatig verlopen? (verhouding kosten voor baggerwerkzaamheden zijn verdeeld over maatschappelijke kosten, prijs verschillende afdelingen en budgetten. en kwaliteit) Er wordt minder gebruik gemaakt van schaalgrootte dan mogelijk. Prijzen voor baggerwerkzaamheden worden jaarlijks bepaald door de besteksprijzen voor een aantal jaren terug te kijken (backtracking).

De dagelijkse baggerwerkzaamheden van de aannemer worden steekproefsgewijs door de toezichthouder getoetst. De kwaliteit van het totaal geleverde werk van aannemers werd in 2008 en 2009 achteraf, bij eindoplevering niet getoetst. 3.2

Wat is de effectiviteit van de werkzaamheden?

Niet inzichtelijk, het eindresultaat - voldoet de watergang aan de legger - wordt niet gecontroleerd of vastgelegd.

3.3

I. Hoe is de projectbeheersing verlopen?

I. Er is onvoldoende sturing op het proces van de voorbereiding van de baggerwerkzaamheden om de doorlooptijd, de kosten, de inzet van uren en de overdracht van gegevens planmatig of projectmatig te beheersen.

23


oktober 2010

De niet projectmatige benadering maakt opbouw van dossiers en vastlegging van informatie niet goed inzichtelijk en onvoldoende controleerbaar. Indien een medewerker onverhoopt tijdelijk wegvalt, roept dit de vraag op of een andere collega in staat zou zijn om werkzaamheden over te nemen. Overdrachtsmomenten van de ene afdeling naar andere afdeling zijn hierin kritiek en zijn niet schriftelijk geborgd. De overdracht tussen afdelingen is een iteratief proces dat in goed overleg plaats vindt. II. Hoe is de financiële sturing verlopen?

II. De financiële sturing vanuit de begroting naar het niveau van de bestekken en van de bestekken naar de aanbestede bedragen is onduidelijk. De eigenlijke sturing begint pas bij de uitvoering van de werkzaamheden buiten. De sturing op de intern gemaakte uren door de organisatie als bijdrage aan de totstandkoming van de bestekken is onvoldoende. Er is geen terugkoppeling van gemaakte uren vanuit TIM naar begrote uren in de afdelingsplannen.

III. Wat wordt met de uitkomsten van evaluaties gedaan?

III. De werkstap evaluatie en nacalculatie is, vanwege de hoge werkdruk, onvoldoende ingebed in het werkproces. Zodoende is ook het rondmaken van de plan-do-check-act cyclus in het proces niet gewaarborgd. Het instellen van de tussentijdse evaluatie van de voortgang van de aannemer is een stap in de goede richting. De aannemersbeoordeling achteraf is een goed instrument maar momenteel nog onvoldoende ontwikkeld (d.w.z. te beschrijvend van aard) om daadwerkelijk waardevolle feedback te genereren.

3.4

Wat is de gebruikte werken beheersmethodiek binnen baggerwerkzaamheden?

Er wordt binnen de organisatie niet met één overal ingevoerde en toegepaste werkmethodiek gewerkt om sturing te geven aan alle beheersaspecten. Het invoeren van twee werkmethodieken PMC en Prince 2 in een tijdsbestek van 2 jaar is onoverzichtelijk en daarmee onvoldoende ingebed in de organisatie. Men is gestopt met PMC en momenteel wordt alleen nog met Prince 2 gewerkt. Prince 2 wordt nog niet door alle onderhoudsmedewerkers toegepast. TIM als tijdschrijf- en managementtool is waardevol wanneer dit consequent wordt toegepast. Het is onduidelijk of medewerkers voldoende bewust zijn en of hier vanuit het management op wordt gestuurd. Het baggerprotocol geeft invulling aan het te volgen proces en de procesmatige sturing en afstemming door de voorbereidingsgroep.

3.5

Hoe is de samenwerking met de interne afdelingen?

De samenwerking tussen de afdelingen is op meerdere manieren te typeren. Enerzijds weten de mensen die met baggeren bezig zijn elkaar van oudsher wel te vinden. Anderzijds bestaat er een mate van strijd binnen de organisatie om capaciteit, bijvoorbeeld als het gaat om maaien baggerbestekken. In meerdere gesprekken is melding gemaakt van hoge werkdruk en de eisen die er worden gesteld aan de organisatie. De samenwerking en afstemming tussen de afdelingen voor het onderwerp baggeren is gestroomlijnd met de invoering van de voorbereidingsgroep. De voorbereidingsgroep ontbeert nog het juiste mandaat in de organisatie om ook daadwerkelijk acties af te dwingen en deadlines te bepalen.

24


oktober 2010

De afdeling communicatie lijkt goed betrokken te zijn in het proces en juiste invulling te kunnen geven aan de wensen vanuit de afdelingen en het primaire baggerproces met behulp van de website en informatieavonden. 3.6

In hoeverre zijn de medewerkers geschoold in deze methodiek?

Voor zover bekend zijn niet alle medewerkers geschoold in de werken beheersmethodieken (PMC en Prince 2), ook omdat onderhoudswerkzaamheden niet als 'project' worden gezien.

3.7

In hoeverre worden de beheersen werkwijze in de praktijk gevolgd?

De beheersen werkwijze worden nog onvoldoende in praktijk uitgevoerd. Niet alle medewerkers zijn geschoold in (één van) de methodiek(en). Om als organisatie echt integraal en projectmatig te werk te gaan is het raadzaam om alle medewerkers (in een bepaalde mate) te trainen. Procesbeheersing wordt niet geborgd omdat niemand verantwoordelijk is voor het gehele proces; men werkt immers taakgericht per onderdeel van het proces

3.8

In hoeverre zijn de risico's in beeld gebracht en beheersmaatregelen geformuleerd?

Voor zover bekend wordt geen actieve sturing gegeven aan risicomanagement of het vastleggen van risico's en beheersmaatregelen. Risicomanagement maakt onderdeel uit van de vaste beheersaspecten binnen Prince2. Ook in het Waterbeheersplan 2009-2015 wordt de ambitie voor meer risicogestuurd werken benoemd. De verdere ontwikkeling van dit onderwerp voor de aankomende tijd ligt in de lijn der verwachting.

3.9

In hoeverre vindt bijsturing door de Dijkgraaf en Heemraden plaats, zijn hier vaste afspraken over, hoe gaat dit in de praktijk?

Alle afdelingshoofden stellen in 2008 en 2009 per 4 maanden (t/m april, t/m augustus en voor jaarrekening) een MARAP op. De MARAP's worden gebundeld tot een directie MARAP of hoofdproces MARAP t.b.v. de directieraad. Op basis hiervan wordt een BURAP gemaakt voor D&H en VV die ter kennisname was. Met ingang van 2010 worden de MARAP's per kwartaal opgesteld. Deze wordt gebundeld naar een BURAP, welke wordt besproken in de directieraad en D&H en vervolgens ter vaststelling wordt voorgelegd aan de VV.

3.1 0

Wordt extern capaciteit ingehuurd, anders dan de contractering van een aannemer voor de uitvoering?

Op twee plekken in de organisatie die betrokken zijn bij baggerwerkzaamheden is vastgesteld dat gebruik wordt gemaakt van externe inhuur. In 2008 werd op de afdeling inkoop (MD FN/ GIA) gebruik gemaakt van inhuur voor de functie van coördinator om een vacature tijdelijk in te vullen. De afdeling Toezicht maakt, conform verkregen mandaat, jaarlijks in de uitvoeringsperiode gebruik van inhuur van toezichthouders.

3.1 1

Zijn er regels voor inhuur en worden deze nageleefd?

De regels voor inkoop zijn vastgelegd in de beleidsnota voor inkoop en aanbesteding uit 2005 welke is geactualiseerd in 2010. Het document schets de kaders voor de inkoopfunctie en niet op detailniveau alle regels voor specifieke inkoopzaken. Met de inhuur van toezichthouders via het raamcontract is in 2009 invulling gegeven aan de wens van de organisatie om professioneler in te kopen. De inhuur van zzp'ers middels het raamcontract via het bureau is (door de bank genomen) wel 20% boven de marktprijs van inhuur van 'gewone' zzp'ers

3.1 2

Met welke bijzondere weten regelgeving (bijv. Flora- en Faunawet) moet bij de uitvoering van baggerwerkzaamheden worden rekening gehouden en wat is het effect hiervan?

Flora- en Faunawet en het Besluit Bodemkwaliteit worden goed gevolgd. Het naleven van het Besluit Bodemkwaliteit leidt soms wel tot uitloop van werkzaamheden.

25


9.3 •

•

•

•

oktober 2010

Bevindingen buiten de scope om In de notitie 'Optimalisatie Werkproces Buitengewoon Onderhoud' (Bijlage 2 doc. nr. 27; maart 2009) worden zowel de problematiek als verbeterpunten aangegeven van het werkproces van baggeren binnen het waterschap. Hieruit blijkt dat de organisatie grotendeels zelf in beeld heeft wat de problemen zijn. In de notitie wordt de ambitie neergelegd om ook op het gebied van buitengewoon onderhoud een professionele organisatie te zijn. Deze ambitie wordt vertaald naar een gedegen voorbereiding, heldere en juridisch goed afgedekte bestekken, strakke begeleiding en toezicht op het werk, goede communicatie met alle betrokken partijen en een correcte nazorg. Op onderdelen worden maatregelen en verbetervoorstellen beschreven waarbij 2009 als overgangsjaar moet gelden. De focus ligt hierbij op procesgericht werken. Citaat uit pagina 3 van dit document 'Zowel de geschetste problematiek als de beschreven nieuwe ontwikkelingen, hebben de aanzet gegeven het gehele werkproces buitengewoon onderhoud grondig 'op de kop te nemen'. De beleidsmedewerkers Beheer hebben samen met de (voormalige) toezichthouders een onderzoek uitgevoerd van de huidige problematiek en aan de hand daarvan een strategie vastgesteld die uiteindelijk moet leiden tot een geoptimaliseerd (lees flitsend) werkproces' Aangegeven wordt dat het eenvoudig ontbreekt aan tijd om invulling te geven aan het volledige pakket aan maatregelen. Dat betekent dat 2010 het startjaar is voor de invoering van de nieuwe strategie. Om deze reden is het document hier beschreven als 'buiten de scope om'.

26


10

oktober 2010

Bevindingen communicatie

Communicatie rondom baggerwerkzaamheden zijn in de brede zin van het woord onderzocht. Een aantal regelingen, dat de baggerwerkzaamheden ondersteunen en niet onder een van de andere onderwerpen zijn benoemd, is onder dit hoofdstuk geschaard. 10.1 •

•

•

•

•

•

• •

Feitenonderzoek communicatie

Het waterschap Hollands Delta voert jaarlijks baggerwerkzaamheden uit aan watergangen waarvoor zij zelf onderhoudsplichtig is en zo nodig ook aan watergangen van derden (gemeentes, Rijkswaterstaat). Op grond van de keur van het waterschap zijn eigenaren van aangrenzende percelen te allen tijden verplicht om bagger afkomstig uit de watergang te ontvangen en tevens onderhoudsmaterieel toe te laten op hun perceel. De wijze waarop de communicatie rondom baggerwerkzaamheden moet worden vormgegeven, is vastgelegd in een aantal (voorbeeld) documenten (bijlage 2 doc. nr. 14 t/m 20) o Communicatieplan Directie Beheer & onderhoud (2008); o Communicatieplan Schouw (2007-2008); o Schouwfolder onderhoud watergangen (2007); o Uitnodiging Praktijkbijeenkomst regiosteunpunt Goeree-Overflakkee - 'Goed en op tijd baggeren' (2007); o Presentatie 'Buitengewoon onderhoud Regio Goeree-Overflakkee 2007 ' (2007); o Richtlijn inventarisatie Siertuinen (2009); o Persbericht: 'Hollandse Delta houdt informatieavonden over baggeren' (2009); o Procesbeschrijving Vijf dagenregeling/Stroomschema meldingen voor onderhoud watergangen door ingelanden (2009). Voor de communicatie met de ingelanden over het baggeren zet het waterschap verschillende communicatiemiddelen in: o waterschapsrubriek in huis aan huisbladen; o schouwfolder; o waterschapsloket; o internet (website van het waterschap); o informatie avonden. De inzet van deze middelen vindt vooral in de voorbereiding van het baggeren plaats. Tijdens de daadwerkelijke uitvoering is de aannemer verantwoordelijk voor de communicatie met de ingelanden. Deze communicatie vindt veelal op ad-hoc basis plaats door mondeling/telefonisch overleg. Per jaar wordt drie keer actief gecommuniceerd met betrekking tot baggeren: o in februari/maart wanneer de boeren hun gewassen gaan inplanten; o in juli/augustus wanneer de gewassen geoogst gaan worden en de aannemer bekend is; o herhaling van bericht in augustus/september. Het waterschap organiseert sinds 2009, op verzoek van LTO, informatie avonden per regio om de aanstaande werkzaamheden toe te lichten aan ingelanden. Deze avonden worden medio juli/augustus georganiseerd. Dit gebeurt bij voorkeur wanneer de aannemer al bekend is, zodat deze aanwezig kan zijn om toelichting te geven en vragen te beantwoorden. De opkomst verschilt per regio maar was over het algemeen niet hoog. De opkomst in het stedelijk gebied was relatief wat hoger dan die in het landelijk gebied. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de betere bekendheid van agrariërs met de baggerwerkzaamheden. De communicatie rondom baggerwerkzaamheden wordt niet (systematisch) geëvalueerd. Tijdens de voorbereidende werkzaamheden wordt ook gecommuniceerd met andere (overheids-) organisaties, zoals bijvoorbeeld de gemeenten voor stedelijke baggerwerkzaamheden. De communicatielijnen zijn over het algemeen helder Het levert ieder jaar echter wel veel tijdverlies in de voorbereiding op om met gemeenten tot afspraken te komen over budgetten en communicatie met bewoners. Ook zijn de plannen van de overige overheidsorganisaties niet altijd afgestemd op de baggerplannen van het waterschap. Om de onbekendheid van deze organisaties met het baggeren te verkleinen heeft het waterschap in 2007 speciale informatiebijeenkomsten georganiseerd.

Siertuin- en Vijf dagenregeling • Naast de communicatiemiddelen kent het waterschap een tweetal regelingen die samenhangen met het baggeren en communicatie. o Siertuinregeling; o Vijf dagenregeling.

27


•

• •

•

•

•

oktober 2010

De siertuinenregeling is ingesteld als service en om tegemoet te komen aan (met name) bewoners met een tuin die baggerspecie niet in ontvangst willen nemen. Het waterschap biedt aan om de afvoer van specie tegen vergoeding te verzorgen. De regeling bestond in 2009 voor de regio's Voorne-Putten en (al langer in) IJsselmonde. Het is de ambitie om de regeling in 2010 ook toe te passen voor Hoekse Waard en Goeree-Overflakkee. De regeling verloopt via de afdeling Beheer. Communicatie met de ingelanden over deze regeling wordt voorbereid door de afdeling Beheer en in de uitvoering verder opgepakt door Toezicht. De regeling is nogal arbeidsintensief, vanwege de administratieve handelingen en mede omdat veel bewoners pas laat reageren. De Vijf dagenregeling houdt in dat binnen een periode van vijf dagen na melding door een agrariër dat het land vrij is, de watergangen gebaggerd worden. De Vijf dagenregeling is ingesteld als service om tegemoet te komen aan met name de akker- en tuinbouw om de overlast van de ontvangstplicht van baggerspecie te beperken. De regeling heeft alleen betrekking op agrarische percelen in combinatie met het inzaaien van gewassen en grondbewerking die daaraan voorafgaan, zodat de agrariërs rekening kunnen houden met het plannen van het zaaien en bewerken van het land. Ingelanden die gebruik willen maken van de Vijfdagen regeling maken een melding bij het waterschapsloket en regelen de praktische afhandeling met de aannemer. In praktijk werkt de Vijf dagen regeling over het algemeen naar behoren. Uit de interviews is gebleken dat in het verleden met een aannemer is gewerkt die veel was gegund (meerdere bestekken). Deze kon op basis van zijn beschikbare materiaal de regeling onvoldoende nakomen. Hier is lering uit getrokken door de bestekken te spreiden over meerdere aannemers. De aannemer van het baggerwerk is in de dagelijkse praktijk verantwoordelijk voor de communicatie met de ingelanden. Het waterschap blijft in formele zin eindverantwoordelijk voor het werk en wordt aangekeken en aangeschreven op de resultaten van de werkzaamheden. De aannemer heeft dagelijks contact met de toezichthouder. De toezichthouder heeft op zijn beurt een paar keer per week contact met de directievoerder. De frequentie kan teruglopen indien het werk goed verloopt en toenemen in geval van calamiteiten of bij achterblijvende voortgang van de werkzaamheden.

Klachten en meldingen • Klachten en meldingen worden gedaan bij het waterschapsloket. Het gaat hierbij om klachten over het betreden van percelen, het achterlaten van bagger op verkeerde plekken of om schade als gevolg van materieel. Klachten en meldingen worden na een intakeprocedure en afhankelijk van de aard van de klacht of melding doorgezet naar de afdeling juridische zaken of naar de aannemer. In het laatste geval krijgt ook de toezichthouder of de directievoerder een bericht. • Op de website van het waterschap en het online reactieformulier staat vermeld dat binnen drie dagen contact op wordt genomen. O dat moment kan een inschatting van de afhandeling en daarbij behorende tijd worden gemaakt. • In het klachtenoverzicht (Bijlage 2 doc. nr. 52) zijn alle klachten en meldingen naar aanleiding van de baggerwerkzaamheden in 2008 en 2009 opgenomen. De onderzochte bestekken maken onderdeel uit van het totaaloverzicht. In 2008 zijn er in totaal 187 klachten en meldingen binnen gekomen en 189 in 2009. • Het overzicht geeft alleen aan wat de afhandelingsdatum is en niet welke (eventuele) contactmomenten er zijn geweest dan wel welke afspraken er zijn gemaakt over de beantwoording. • Uit het overzicht valt op te maken dat in 2008 voor het bestek Goeree-Overflakkee 44 klachten & meldingen (24%) zijn binnen gekomen en in 2009 voor het bestek VoornePutten 34 klachten & meldingen (18%). Van de andere bestekken is uit het overzicht niet op te maken hoeveel klachten & meldingen er zijn binnen gekomen. • Van de 44 klachten & meldingen voor het bestek Goeree-Overflakkee in 2008 werd 25% binnen drie dagen afgehandeld, 34% binnen een week en 41% binnen een maand. Van de 34 klachten & klachten voor het bestek Voorne-Putten in 2009 werd 35% binnen drie dagen afgehandeld, 65% binnen een week en 94% binnen een maand.

28


Jaar

•

Totaal

Aantal klachten Bestek 3 dagen

oktober 2010

Afhandeling binnen 1 week 1 maand

2008 (GO)

187

44

25%

34%

41%

2009 (VP)

189

34

35%

65%

94%

Op basis van ervaringsgegevens van Oranjewoud BV binnen beheer wordt ervan uitgegaan dat bij klachtafhandeling binnen 2 weken contact moet zijn geweest met de melder van de klacht over de (wijze van) afhandeling van de klacht.

10.2

Bevindingen communicatie

Onderzoeksvraag 4. De communicatie Hoe verloopt de communicatie rondom baggerwerkzaamheden? Vraag Antwoord 4.1 Wie worden bij baggerwerkAlle personen en ondernemingen die gehuisvest zijn in het zaamheden als betrokkenen gebied worden als betrokken ingelanden beschouwd. ingelanden beschouwd? 4.2 In hoeverre zijn de belangen De belangen van de verschillende doelgroepen zijn redelijk van betrokken ingelanden in tot voldoende in beeld. De verschillende ingezette middelen beeld? en regelingen laten zien dat er bewust wordt gekeken naar verschillende doelgroepen en hun belangen. Hoewel de siertuinenregeling en de vijf dagenregeling een service betreft kan de effectiviteit van de regelingen nog wel omhoog. De tijd en energie die met name in de administratieve kant van de siertuinen regeling wordt gestopt is relatief groot ten opzicht van de baten. De ervaring met het bereiken van de doelgroep met de informatieavonden is in het eerste jaar nog laag. Afhankelijk van de ontwikkeling in dit jaar kan worden bijgestuurd. 4.3

Hoe verloopt de communicatie met betrokken ingelanden en hoe is deze georganiseerd?

De communicatie met de ingelanden is primair afhankelijk van de communicatieve kwaliteit van de aannemer, aangevuld met zijn gebiedskennis. Hoe meer gebiedskennis een aannemer heeft hoe gemakkelijker de communicatie verloopt met de ingelanden en de toezichthouder over de planning en de dagelijkse werkzaamheden zoals speciale wensen en eisen aan (toegang tot) percelen en watergangen.

4.4

In hoeverre zijn functionarissen en aannemers van baggerwerkzaamheden op de hoogte van de effecten van werkzaamheden bij betrokken ingelanden?

De aannemer en zijn medewerkers zijn betrokken en op de hoogte middels de informatieavond, de meldingen via de Vijf dagenregeling, het dagelijks overleg met de toezichthouders en het contact met de ingelanden. Afhankelijk van de mate en kwaliteit van zijn gebiedskennis kan hij invulling geven aan de effecten van de werkzaamheden.

4.5

Is er een regeling ten aanzien van klachten en hoe functioneert deze?

Er is geen regeling inzake klachtenafhandeling naar voren gekomen. De doelmatigheid van de afhandeling van klachten en meldingen is afhankelijk van de kwaliteit van de intake. Hoe beter de intake wordt verzorgd des te duidelijker is het naar wie de klacht/melding doorgezet moet worden en wat diegene ermee kan of moet doen. Het komt voor dat een (voor een toezichthouder) betrekkelijk eenvoudige melding door de organisatie zwerft en pas na enige weken op het juiste bureau terecht komt. De reactietermijn van zo'n melding is dan lang, terwijl de toezichthouder bijvoorbeeld dit eenvoudig met de aannemer had kunnen kortsluiten.

29


11

oktober 2010

Conclusies

In dit hoofdstuk worden in de eerste paragraaf conclusies op hoofdlijnen gegeven op de aspecten doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid uit de onderzoeksvraag. In de daaropvolgende paragrafen worden conclusies getrokken op basis van de bevindingen en de onderwerpen uit de hoofdstukken 6 tot en met 10. 11.1

Conclusies op hoofdlijnen

Rechtmatigheid In de periode 2008 en 2009 is het op de markt zetten van de onderzochte baggerbestekken en de afzet van baggerspecie niet rechtmatig verlopen. Er is afgeweken van de eigen aanbestedingsrichtlijnen bij het op de markt zetten van de bestekken. Daarnaast is geconstateerd dat is afgeweken van de teken- en budgetbevoegdheid voor de afzet van baggerspecie. In 2008 is in overleg met de afdeling Financiën (FN/GIA) en met goedkeuring van de Secretaris Directeur afgeweken van het vigerend beleid door de bestekken meervoudig onderhands aan te besteden. Inmiddels zijn stappen ondernomen om de rechtmatigheid en verdere professionalisering van de inkoopfunctie te ontwikkelen. Dit heeft ertoe geleid dat in 2010 nagenoeg alle bestekken openbaar zijn aanbesteed. Regeling budgethouderschap lijkt onvoldoende bekend binnen de organisatie Doelmatigheid De doelmatigheid van de werkzaamheden is onvoldoende en kan op onderdelen worden geoptimaliseerd. Zoals: • aanbesteding van baggerbestekken en de afzet van bagger; • het verkorten van de doorlooptijd van de voorbereidende werkzaamheden door het definiëren van overdrachtsmomenten, deel- en tussenproducten; • het koppelen van beheersmatige planning en financiële systemen; • het vermijden van uitloop van de werkzaamheden door ontbreken van voldoende baggerdepots; • meer integraal werken en afstemmen met andere beleidsvelden; • het verder invoeren van evaluatie en nacalculatie. Het is onduidelijk hoe de budgetten voor baggerwerkzaamheden tot stand komen, hoe doelmatig de budgetten worden besteed en in welke mate deze een bijdrage hebben aan de gestelde doelen en ambities. Er is inkoopvoordeel te behalen door de bestekken en de afzet van bagger op een andere wijze in de markt te zetten. Doeltreffendheid De organisatie heeft de routinematige en jaarlijks terugkerende taken goed in de vingers. De mensen weten elkaar te vinden waardoor het iteratieve proces onderling en met elkaar steeds verder wordt geoptimaliseerd. Het ontbreekt de organisatie aan een duidelijke borging van de plannen, taken, afspraken, planningen en processen in documenten en systemen. Het is onduidelijk in welke mate de baggerwerkzaamheden bijdragen aan de gestelde ambitie en gewenste kwaliteit door het ontbreken van een uitgewerkt baggerprogramma, evaluaties, kwaliteitscontroles, nacalculatie en het monitoren van de uitkomsten van het baggerwerk aan de gestelde plannen en ambities. Er is nauwelijks sprake van samenhang met andere beleidsvelden behalve dan die met beschoeiingwerkzaamheden in de uitvoering. 11.2

De bestekken

In drie van vijf onderzochte bestekken vonden er na aanbesteding nog bestekswijzigingen plaats. Het is niet helder vastgelegd welke factoren deze wijzigingen nodig maakten. Ook de dossiervorming is onvolledig. Hoewel er sprake is van proportioneel afwijkende hoeveelheden gebaggerd materiaal, wordt er geen link gelegd met wat dit betekent voor inspanning met peilingen in het voortraject en de wijze van verrekening met een aannemer. Er vindt geen evaluatie plaats met leerdoeleinden. De bestekken zijn degelijk en volledig opgesteld. De afzet van slib wordt buiten de bestekken gehouden, er is geen afstemming met bijkomend werk (werk met werk maken).

30


11.3

oktober 2010

Beleidscyclus

Hoe is de baggercyclus beleidsmatig geregeld? Het meerjarenonderhoudsplan en het waterbeheersplan geven de kaders, regels en richtlijnen aan waarin de aankomende jaren de baggeronderhoudswerkzaamheden moeten plaats vinden, maar in het meerjarenonderhoudsplan wordt vastgesteld dat 'een belangrijk aandachtspunt is het ontbreken van een eenduidige onderhoudsfilosofie binnen het waterschap'. Het is echter onduidelijk hoe de route van beleid naar opdracht tot stand komt. Daardoor is het ook onduidelijk hoe de budgetten voor baggerwerkzaamheden tot stand komen en hoe de vertaalslag vanuit de meerjarenplanning wordt gemaakt naar het programma en de bestekken. De schouwkaart 2007-2012 geeft een globale indruk van het onderhoudsprogramma voor de aankomende jaren. Het is op detailniveau niet duidelijk en planmatig vastgesteld welke gebieden, percelen en watergangen wanneer en op welke wijze onderhouden gaan worden. Er wordt intern niet afgestemd om werk met werk te maken. Extern gebeurt dit wel met gemeentes en Rijkswaterstaat. 11.4

Inkoop en aanbesteding

Wat is de rechtmatigheid van (het proces van) opdrachtverlening / aanbesteding? De afzet van bagger en het op de markt zetten van de baggerbestekken is in de periode 2008 en 2009 zijn structureel meervoudig onderhands op de markt gezet. Het beleid, de regels en richtlijnen voor het op de markt zetten van baggerwerk en -specie worden door de eigen organisatie als knellend en beperkend ervaren. Er heerst een spanningsveld tussen enerzijds het volgen van het beleid en anderzijds het werken met aannemers met voldoende kwaliteit en gebiedskennis om de werkzaamheden zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Vanaf medio 2009 en in de periode daarna zijn stappen ondernomen om de inkoopfunctie van het waterschap in het algemeen en daarmee die van baggerwerkzaamheden verder te professionaliseren. 11.5

Projectmatig werken en procesbeheersing

Hoe wordt de doelmatigheid en doeltreffendheid van baggerprojecten geborgd door de gebruikte werkwijze? De kosten van de baggerwerkzaamheden zijn verdeeld over diverse afdelingen en budgetten waardoor niet goed inzichtelijk hoe doelmatig de projecten zijn verlopen. De doeltreffendheid van de baggerwerkzaamheden is niet inzichtelijk omdat het eindresultaat (voldoet de watergang aan de legger) niet wordt gecontroleerd of vastgelegd. Er is onvoldoende sturing op het proces om deze planmatig of projectmatig te beheersen. De niet projectmatige benadering maakt opbouw van dossiers en vastlegging van informatie niet goed inzichtelijk en onvoldoende controleerbaar. De taken en processen van de individuele afdelingen en deelprocessen zijn voldoende vastgelegd. De zwakke schakel in het totale werkproces is de overdracht van het ene deelproces naar het andere en van de ene naar de andere afdeling. Overdrachtsdocumenten, deelproducten, input en output zijn onvoldoende of niet gedefinieerd en vastgelegd. De financiële sturing vanuit de begroting naar het niveau van de bestekken en van de bestekken naar de aanbestede bedragen is onduidelijk. Evaluatie en nacalculatie is, vanwege de hoge werkdruk, onvoldoende ingebed in het werkproces. Er wordt binnen de organisatie nog niet gewerkt (niet alle medewerkers zijn geschoold in Prince 2) met één overal ingevoerde en toegepaste methodiek om sturing te geven aan alle beheersaspecten van baggeronderhoudswerkzaamheden. Ook is de procesbeheersing niet geborgd omdat niemand verantwoordelijk is voor het gehele proces. Er wordt geen actieve sturing gegeven aan risicomanagement of het vastleggen van risico's en beheersmaatregelen. De Flora en faunawet en het besluit Bodemkwaliteit worden goed gevolgd. In de notitie optimalisatie Werkproces Buitengewoon onderhoud (maart 2009) wordt een groot deel van de hier benoemde problematiek en ontwikkelmogelijkheden reeds onderkend. Dit betreft: • het werkproces en de planning; • de voorbereiding; • de Siertuin- en Vijfdagenregeling; • afzet van bagger; • bestek en aanbesteding.

31


oktober 2010

De notitie bevat voldoende aanknopingspunten om het baggerproces verder te professionaliseren en te ontwikkelen. Wat ontbreekt aan het document is een uitvoeringsplan dat Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden is (SMART). Daarnaast ontbreekt het de organisatie aan tijd en capaciteit om daadwerkelijk invulling te geven aan de verbetering en invulling. Dit maakt dit in potentie waardevolle document op termijn tot een papieren tijger. 11.6

Communicatie

Hoe verloopt de communicatie rondom baggerprojecten? De communicatie is over het algemeen voldoende geregeld. De communicatie met de ingelanden is in hoge mate afhankelijk van de gebiedskennis en de kwaliteit van de aannemer. Er wordt relatief veel tijd en energie gestoken in de Siertuin- en Vijf dagenregeling. Beide regelingen betreffen een service van het waterschap aan de ingelanden. De communicatie met (overheids-) partners is cruciaal voor de doorlooptijd in de voorbereidingsfase en moet beter georganiseerd worden. Er is geen regeling van de afhandeling van klachten en meldingen. Het tijdsbestek tussen klacht en afhandeling is soms (te) lang.

32


12

Aanbevelingen

12.1

Rechtmatigheid

1. 2.

Zorg dat de (Europese) inkoop en aanbestedingsregels worden gevolgd. Zorg dat de Regeling Budgethouderschap bekend is binnen de organisatie en wordt gevolgd.

12.2 3. 4. 5. 6.

Doelmatigheid

Optimaliseer de aanbesteding van baggerbestekken en de afzet van bagger (zie aanbeveling 11,15,16 en 17). Verkort de doorlooptijd van de voorbereidingen. Organiseer evaluatie en nacalculatie van baggerbestekken. Evalueer de siertuinregeling.

12.3 7.

oktober 2010

Doeltreffendheid

Van beleid naar bestek; organiseer de werkzaamheden zodanig dat het baggeronderhoud geborgd is binnen de P&C-cyclus.

12.4

Bestekken

8.

Begin het werk met een meetronde samen met de aannemer, bepaal hoeveelheid tussen bovenkant slib en leggermaat, accordeer deze hoeveelheid samen en verder behoeft er niets meer verrekend te worden. 9. Stel niet alles verrekenbaar op hoeveelheden slib; duikers en watergangen kunnen ook per stuk. 10. Controleer wel de volledigheid van verwijdering, toets dit aan de leggermaat en lever dit terug aan de afdeling Geodata. 11. Overweeg waar win-win kan worden gerealiseerd met samenloop met ander werk, als bijvoorbeeld maaiwerk of herstel taluds. 12.5

Beleidscyclus

12. Stel een eenduidige onderhoudsfilosofie op. 13. Maak een concreet plan van aanpak per jaar dat een vertaalslag maakt van de meerjarenplanning naar het bestekken. 14. Raam de budgetten voor de bestekken op basis van nacalculatie. 12.6

Inkoop en aanbesteding

15. Zet de bestekken de bestekken meerjarig en over een groter beheersgebied op de markt. 16. Neem waar mogelijk de afzet van bagger op in de bestekken. 17. Benoem één (budget)verantwoordelijke voor het op de markt zetten van bestekken en afzet van bagger. 12.7

Projectmatig werken en procesbeheersing

18. Voer projectmatig werken in, waarbij één afdelingshoofd de regie voert. 19. School daartoe alle werknemers die betrokken zijn bij het baggeren in Prince2 om projectmatig werken een structurele basis te geven. 20. Zorg dat de constateringen en de aanbevelingen uit de notitie optimalisatie baggerproces worden aangevuld en concreet gemaakt in een actieplanning met einddata en actiehouders. 21. Voer risicomanagement in als integraal onderdeel van procesbeheersing. 12.8

Communicatie

22. Neem communicatieve kwaliteiten en gebiedskennis van de aannemer op als onderdeel van de Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) aspecten in de uitvraag van de bestekken. 23. Bouw gebiedskennis bij aannemers op door deze voor langere tijd in een gebied werkzaam te laten zijn.

33


oktober 2010

24. Koppel specifieke gebiedskenmerken aan een digitale gebieds- of beheerapplicatie. 25. Herhaal de praktijkbijeenkomsten (uit 2007) bij de steunpunten met als doel de afstemming met locale (publieke) partners te stroomlijnen. 26. Stel een regeling op voor afhandeling van klachten en meldingen, inclusief de monitoring van dit proces. Bovenstaande aanbevelingen komen kortweg neer op de 5 kernboodschappen: a. Leef de regels na van inkoop en aanbesteding; b. Bed de baggercyclus in, in de P&C cyclus; c. Verbeter de sturing; d. Stroomlijn het werkproces e. Maak werk met werk.

34


13

oktober 2010

Bestuurlijke reactie op conclusie en aanbevelingen

35


36

oktober 2010


37

oktober 2010


38

oktober 2010


39

oktober 2010


40

oktober 2010


FN/10/020

41

oktober 2010


42

oktober 2010


oktober 2010

Bijlage 1. Lijst met geïnterviewde personen 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Medewerker Giny Roeters Ben Holster Wim Polderman Hans Sessink Arco van der Ree Ed de jong Kors van Vliet Leon Boot Ad van Tetering Jos Tobé Gilles ten van der Have

Afdeling Inkoop Toezicht Toezicht Beheer Communicatie Beheer Beheer Beheer Voorbereiding Beheer Financiën

Functie Coördinator Directievoerder Afdelingshoofd Senior Medewerker Medewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Senior Afdelingshoofd Adviseur

Datum 15-6-2010 16-6-2010 16-6-2010 16-6-2010 17-6-2010 18-6-2010 18-6-2010 18-6-2010 01-7-2010 01-7-2010


oktober 2010


oktober 2010

Bijlage 2. Overzicht documentenstudie Nr. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42.

43.

Documentnaam Beleidsdocumenten 'concern' Meerjarenonderhoudsplan Waterbeheer 2008-2012 Waterbeheersplan 2009-2015 Beleidsbegroting 2008 Kadernota Inkoop en aanbesteden Beleidsnota Inkoop en aanbesteden Afdelingsplannen Hoofdprocesjaarplan 2008 Afdeling BO Beheer - Jaarplan 2009 Afdeling Voorbereiding - Jaarplan 2008 Afdeling Voorbereiding - Jaarplan 2009 Afdeling BO Toezicht - Jaarplan 2009 Directie Beheer & Onderhoud - Communicatieplan Afdeling SP Geodata - Jaarplan 2008 Afdeling SP Geodata - Jaarplan 2009 Communicatiedocumenten Communicatieplan Schouw 2007-2008 Schouwfolder 'Onderhoud aan watergangen' Vooraankondiging Goeree-Overflakkee: 'Goed en op tijd baggeren' Folder Goeree-Overflakkee: 'Goed en op tijd baggeren' Richtlijn inventarisatie siertuinen Persbericht: 'Hollandse Delta houdt informatieavonden over baggeren' Procesbeschrijving 5 dagenregeling Planningsdocumenten Procesbeschrijving Uitvoeren en opleveren Baggerprotocol: 'Procesbeschrijving onderhoudsbaggeren landelijk gebied' Planning Baggeren Planning Baggeren 2007-2010 Planning B&O bestekken 2008 Planning B&O bestekken 2009 Notitie Optimalisatie Baggerproces Voorbereidingsgroepen onderhoudsbestekken vanaf seizoen 2009-2010 Maandrapportage Onderhoudsbestek GO-WAB-0136 Bestekdocumenten Gunningsadvies werk 09B1023 Beoordelingsformulier werk 09B1023 Afloopformulier inkooptraject bestekken 2008 Gunningen bestekken Opdrachtbrief werkzaamheden t.b.v. aanbesteding buitengewoon onderhoudsbestek 2009 Contract en werkbeschrijving werk 09B1023 Evaluatie bestekken Processen-verbaal van Aanbesteding Procesbeschrijving Onderhoudsbestekken - Overeenkomst verwerking bagger VOFF00056 - Begeleidingsbrief Grondbak Nederland Voorstel aannemers onderhoudsbestek 2008 Voorstel aannemers onderhoudsbestek 2009 Bestek 09B1022 - Onderhoudswerkzaamheden Rijkswaterstaat Financiële documenten Budgetbewaking afdeling Beheer 2008, t/m periode 13

Jaar Mei November November April April

2008 2009 2007 2005 2010

Februari Januari April Augustus Januari September April Februari

2008 2009 2008 2009 2009 2008 2008 2009

April 2007 Augustus 2007 September 2007 September 2007 2009 Juni 2009 Juni 2009 Oktober 2010 Mei 2008 April 2008 2009 November 2009 Mei 2009 Maart 2009 April 2010 Januari 2010 September 2009 Augustus 2009 Juni 2008 Augustus 2008 juli 2009 September 2008 Juli 2009 Juli 2009 - mei 2010 Juli 2008 December 2008 Juli 2009 Maart 2010 2008 2009 2009

Juli 2010


44. 45. 46.

Budgetbewaking afdeling Beheer 2009, t/m periode 13 Budgetbewaking afdeling Toezicht 2009, t/m periode 13 Regeling Budgethouderschap (2)

47.

Budgetbewaking per product: 1032 Baggeren water/ saneren waterbodems (t/m periode 13) Onderzoeken Aanbesteding onderzoek 'baggerwerken' Concept Onderzoeksplan Baggeronderhoudsprojecten Onderzoeksrapport externe 'corporate' communicatie rekenkamercommissie Hollandse Delta: 'Onbekend maakt onbemind' Overige e-mail: Selectie aannemers onderhandse aanbesteding Klachtenoverzicht waterschapsloket 2008 en 2009

48. 49. 50.

51. 52.

oktober 2010

Juli 2010 Juli 2010 juni 2006, november 2008 2008, 2009

Januari 2010 April 2010 December 2009

juni 2010 2008, 2009


oktober 2010

Bijlage 3. Normenkader Onderzoeksvraag 1. De beleidscyclus Hoe is de baggeronderhoudscyclus beleidsmatig geregeld? Vraag Hoe antwoord verkrijgen? Dossieronderzoek, 1.1 Hoe komt de route van beleid Interviews naar opdracht en vervolgens naar uitvoering tot stand? Dossieronderzoek, 1.2 Is er beleid of zijn er plannen Interviews voor baggeren? Hoe en door wie is dit vastgesteld? Is er een onderhoudsprogramma? 1.3 Worden er vanuit het beleid Dossieronderzoek, kaders gesteld voor de uitvoeInterviews ring van het baggeren? Dossieronderzoek, 1.4 Wordt bij de voorbereiding en het programmeren van bagge- Interviews ren afgestemd met de doelen en belangen van derden? (Intern als extern, werk met werk maken) Dossieronderzoek, 1.5 Wordt bij de voorbereiding en het programmeren van bagge- Interviews ren afgestemd met andere taken van het waterschap? Dossieronderzoek, 1.6 Wordt er bij de uitvoering van Interviews het baggerbeleid rekening gehouden met schaalvoordelen als gevolg van de fusie?

Wat is de norm? Beleidsplan, Begroting, Bestuursroute Beleidsplan, Begroting, Besluit

Beleidsplan Beleidsplan

Beleidsplan

Beleidsplan

Onderzoeksvraag 2. De wijze van aanbesteding, de opdrachtverlening Wat is de rechtmatigheid van (het proces van) opdrachtverlening/ aanbesteding? Vraag Hoe antwoord verWat is de norm? krijgen? Dossieronderzoek, BAO, UAV-GC, Aanbestedings2.1 Is de aanbesteding van bagInterviews beleid Hollandse Delta gerbestekken rechtmatig verlopen? 2.2 Hoe ziet de mandaatregeling Dossieronderzoek, Mandaatregeling eruit en op welke wijze wordt Interviews deze nagekomen? Dossieronderzoek, BAO, UAV-GC, Aanbestedings2.3 Is er beleid ten aanzien van Interviews beleid Hollandse Delta opdrachtverlening/ aanbesteding en wie heeft dit vastgesteld? Dossieronderzoek, Aanbestedingsbeleid Hollandse 2.4 In hoeverre zijn recente wijziInterviews Delta gingen in opdrachtverlening/ Inkoopvoorwaarden aanbestedingsbeleid in de organisatie geborgd? Dossieronderzoek, Opdracht c.q. bestek, 2.5 In hoeverre wordt het beleid Interviews Aanbestedingsdocument, t.a.v. opdrachtverlening/ aanInkoopvoorwaarden bestedingen in de praktijk gevolgd?


oktober 2010

Onderzoeksvraag 3. Het projectmatig werken en de procesbeheersing Hoe wordt de doelmatigheid en doeltreffendheid van baggerwerkzaamheden geborgd door de gebruikte werkwijze? Vraag Hoe antwoord verWat is de norm? krijgen? Dossieronderzoek, Programma's, Projectplan, 3.1 In hoeverre zijn de bestekken interviews Begroting doelmatig verlopen? (verhouding maatschappelijke kosten, prijs en kwaliteit) 3.2 Wat is de effectiviteit van de Dossieronderzoek, Projectplan, Begroting werkzaamheden? interviews GOKIT, Rapportages, dos3.3 Hoe is de projectbeheersing siervorming, evalua- Risicoanalyse verlopen? Hoe is de financiële ties, financieel- en sturing verlopen? projectmanageWat wordt met de uitkomsten mentsysteem van evaluaties gedaan? 3.4 Wat is de gebruikte werken Dossieronderzoek, Projectplannen, Instructies, beheersmethodiek binnen interviews GOKIT baggerwerkzaamheden? 3.5 Hoe is de samenwerking met Interviews Projectplannen de interne afdelingen? 3.6 In hoeverre zijn de medewerDossieronderzoek Instructie kers geschoold in deze metho- Interviews Competentieprofiel diek? 3.7 In hoeverre worden de beInterviews Projectplannen, Instructie heers- en werkwijze in de praktijk gevolgd? Interviews GOKIT, 3.8 In hoeverre zijn de risico's in Risicoanalyse beeld gebracht en beheersmaatregelen geformuleerd? Interviews P&C cyclus, projectplannen 3.9 In hoeverre vindt bijsturing door de Dijkgraaf en Heemraden plaats, zijn hier vaste afspraken over, hoe gaat dit in de praktijk? Interviews Projectplannen, afdelingsplan3.1 Wordt extern capaciteit ingenen 0 huurd, anders dan de contractering van een aannemer voor de uitvoering? 3.1 Zijn er regels voor inhuur en Interviews Projectplannen, afdelingsplan1 worden deze nageleefd? nen Interviews Wet- en regelgeving, project3.1 Met welke bijzondere weten plannen, 2 regelgeving (bijv. Flora-en Faunawet) moet bij de uitvoering van baggerwerkzaamheden worden rekening gehouden en wat is het effect hiervan? Onderzoeksvraag 4. De communicatie Hoe verloopt de communicatie rondom baggerwerkzaamheden? Vraag Hoe antwoord verWat is de norm? krijgen? Dossieronderzoek, Beleidsplan, Projectplan, 4.1 Wie worden bij baggerwerkinterviews Communicatieladder zaamheden als betrokkenen ingelanden beschouwd? 4.2 In hoeverre zijn de belangen Dossieronderzoek, Omgevingsanalyse, Actorenvan betrokken ingelanden in Interviews analyse beeld? 4.3 Hoe verloopt de communicatie Dossieronderzoek, Projectplan, Communicatieplan met betrokken ingelanden en interviews hoe is deze georganiseerd?


4.4

4.5

In hoeverre zijn functionarissen en aannemers van baggerwerkzaamheden op de hoogte van de effecten van werkzaamheden bij betrokken ingelanden? Is er een regeling ten aanzien van klachten en hoe functioneert deze?

oktober 2010

Dossieronderzoek, interviews

Projectplan/communicatieplan

Dossieronderzoek, interviews

Klachtenprocedure


oktober 2010


oktober 2010

Bijlage 4. Organogram 2009 verenigde vergadering Heemraden Dijkgraaf Jan Geluk Secretaris-directeur Arnoud van Vliet Controller Jan Aleman Directeur Strategie en Planning

Directeur Beheer en Onderhoud

Directeur Regulering

Directeur Zuiveringsbeheer

Directeur Middelen

Beleid

Beheer

Vergunning

Afvalwatertechnologie

Communicatie

Coördinatie Nieuwbouw

Faciliteiten

Zuiveringstechnische werken Noord

Financiën, Planning en Control

Zuiveringstechnische werken West

Juridische Zaken

verlening Planvorming

Voorbereiding

Bediening, Onderhoud en inspectie

Toezicht

Geodata Civiel- en Cultuurtechnisch onderhoud Technisch Onderhoud

Handhaving

Zuiveringstechnische werken Oost

Informatiesering &Automatisering

Personeel en Organisatie / Kwaliteit, Arbo en Milieu


oktober 2010


Bijlage 5. Organogram 2010

oktober 2010


oktober 2010

Concept rapport Baggerwerkzaamheden

Bijlage 6. Schouwkaart 2007 - 2012

oktober 2010

Baggeronderhoudswerkzaamheden. Onderzoeksrapport rekenkamercommissie Hollandse Delta

Recommend Documents