BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Konsep, Konstruk, Variabel Penelitian 2.1.1 Pengelolaan Keuangan Daerah Pelaksanaan dan pengelolaan keuangan daerah mengacu kepada Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang pengelolaan keuangan daerah dan Permendagri 13 Tahun 2006 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah. Pengelolaan keuangan daerah dalam PP 58 Tahun 2005 adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah. Diberlakukannya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, mendorong adanya desentralisasi penyelenggaraan pemerintah daerah. Desentralisasi dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 adalah penyerahan wewenang pemerintah oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah daerah. UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah menginginkan kesamaan penganggaran pemerintah dan penganggaran daerah, aturan ini menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja (perfomance-based budgeting), agar penggunaan anggaran tersebut bisa dinilai kemanfaatan dan kegunaannya bagi masyarakat.
8
9
2.1.2 Anggaran Sektor Publik 2.1.2.1 Pengertian Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2009) “anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik”. Bastian
(2006)
mengungkapkan
“Anggaran
sektor
publik
dapat
diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang”. Definisi anggaran menurut The National Committee on Govermental Accounting (NCGA) yang saat ini telah menjadi Govermental Accounting Standards Board (GASB) dalam Halim (2008) yaitu: “A budget is plan of financial operation embodying an estimated of proposed expenditures for a given period of time and the proposed means of financing them.” Jadi anggaran adalah rencana kegiatan yang diwujudkan dalam bentuk keuangan, meliputi usulan pengeluaran yang diperkirakan untuk suatu periode waktu serta usulan cara-cara memenuhi pengeluaran tersebut. Dari definisi tersebut dapat memberikan penjelasan bahwa anggaran sektor publik merupakan estimasi penerimaan dan pengeluaran untuk membiayai kepentingan publik untuk jangka waktu tertentu. 2.1.2.2 Karakteristik Anggaran Sektor Publik Menurut Mulyadi (2001) anggaran mempunyai karakteristik sebagai berikut :
10
1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan. 2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu satu tahun. 3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen, yang berarti bahwa para manajer setuju untuk menerima tanggung jawab untuk mencapai sasaran yang ditetapkan dalam anggaran. 4. Usulan anggaran direview dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari penyusun anggaran. 5. Sekali disetujui, anggaran hanya dapat berubah pada kondisi tertentu. 6. Secara berkala, kinerja keuangan sesungguhnya dibanding dengan anggaran dan selisihnya dianalisis dan dijelaskan. Dan menurut Mulyadi (2001) anggaran yang baik memiliki karakteristik berikut : 1. Anggaran disusun berdasarkan program. Rencana jangka panjang yang dituangkan dalam program memberikan arah kemana kegiatan perusahaan ditujukan dalam jangka panjang. Anggaran merinci pelaksanaan program, sehingga anggaran yang disusun setiap tahun memiliki arah seperti yang ditetapkan dalam rencana jangka panjang. 2. Anggaran disusun berdasarkan pusat pertangungjawaban yang dibentuk dalam organisasi perusahaan. 3. Anggaran berfungsi sebagai alat perencanaan dan pengendalian.
11
Untuk menghasilkan anggaran yang dapat berfungsi sebagai alat perencanaan dan sekaligus sebagai alat pengendalian, penyusunan anggaran harus memenuhi syarat berikut ini : a. Partisipasi para manajer pusat pertanggungjawaban dalam proses penyusunan anggaran. b. Organisasi anggaran. 4. Penggunaan informasi akuntansi pertanggungjawaban sebagai alat pengirim pesan dalam proses penyusunan anggaran dan sebagai pengukur manajer dalam pelaksanaan anggaran. 2.1.2.3 Fungsi Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2002) anggaran daerah mempunyai beberapa fungsi antara lain: 1) Sebagai planning tool 2) Sebagai control tool 3) Sebagai peformance measurement tool 4) Sebagai public sphere Adapun penjelasannya adalah sebagai berikut: 1) Sebagai planning tool yaitu anggaran digunakan untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan serta berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. 2) Sebagai control tool yaitu merupakan instrumen pengendalian yang digunakan untuk
menghindari
adanya
overspending
dan
salah
sasaran
dalam
mengalokasikan anggaran pada bidang lain yang bukan prioritas. 3) Sebagai peformance measurement tool, dimana anggaran merupakan wujud komitmen dan budget holder kepada pemberi wewenang.
12
4) Sebagai public sphere, dimana anggaran digunakan sebagai alat untuk menciptakan ruang publik yang melibatkan pemerintah, birokrat, DPR, masyarakat, perguruan tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan. Sedangkan fungsi anggaran sektor publik menurut Bastian (2006) antara lain: 1. Anggaran merupakan hasil akhir proses penyusunan rencana kerja. 2. Anggaran merupakan cetak biru aktivitas yang akan dilaksanakan dimasa mendatang. 3. Anggaran sebagai alat komunikasi intern yang menghubungkan berbagai unit kerja dan mekanisme kerja antar atasan dan bawahan. 4. Anggaran sebagai alat pengendalian unit kerja 5. Anggaran sebagai alat motivasi dan persuasi tindakan efektif dan efisien dalam pencapaian visi organisasi. 6. Anggaran merupakan instrumen politik. 7. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal. 2.1.2.4 Perkembangan Sistem Anggaran Sektor Publik Pendekatan dalam penyusunan anggaran menurut Mardiasmo (2009) sebagai berikut : 1. Anggaran Tradisional a. Line Item Budgeting b. Incremental Budgeting 2. New Public Management a. Anggaran Berbasis Kinerja (Perfomance Based Budgeting) b. Zero Based Budgeting (ZBB) c. Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) Adapun penjelasan dari kutipan tersebut adalah sebagai berikut :
13
2.1.2.4.1 Anggaran Tradisional Anggaran tradisional memiliki dua ciri utama yaitu cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan struktur susunan anggaran yang bersifat line-item. a). Line Item Budgeting Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran bukan berdasarkan pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan. b). Incremental Budgeting Anggaran tradisional bersifat incremental yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memliki beberapa kelemahan, antara lain: 1). Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang. 2). Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya. 3). Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk
membuat
kebijakan dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi
14
dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai. 4). Sekat- sekat antar departemen yangkaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan dan persaingan antardepartemen. 5). Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal atau investasi. 6). Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik- praktik yang tidak diinginkan ( korupsi dan kolusi ). 7). Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack. 8). Persetujuan anggaran yang terhambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran. 9). Aliran informasi ( sistem informasi finansial ) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan. 2.1.2.4.2 New Public Management New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. New Public Management tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah, diantaranya adalah
15
tuntutan-tuntutan untuk melakukan efisiensi, penangkasan biaya dan kompetensi tender. Seiring dengan perkembangan reformasi sektor publik, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik antara lain: a). Anggaran Berbasis Kinerja (performance based budgeting) Sistem anggaran kinerja merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan dan tolak ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan angaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. Menurut Dedi Nordiawan (2007) dijelaskan bahwa kelebihan dan kekurangan dari kinerja ini adalah sebagai berikut: 1. Kelebihan dari penggunaan anggaran berbasis kinerja adalah: a. Anggaran disusun berdasarkan aktivitas yang didukung oleh estimasi biaya dan pencapaian yang diukur secara kuantitatif. b. Penekanannya pada kebutuhan untuk mengukur output dan input. c. Anggaran kinerja memasyarakatkan adanya data-data kinerja memungkinkan legislatif untuk menambah atau mengurangi dari jumlah yang diminta dalam fungsi dan aktivitas tertentu. d. Menyediakan pada eksekutif pengendalian yang lebih terhadap bawahannya. e. Anggaran kinerja menekankan aktivitas yang memakai anggaran daripada berapa jumlah anggaran yang terpakai.
16
2. Kekurangan dari anggaran berbasis kinerja adalah sebagai berikut: a. Hanya sedikit dari pemerintah pusat dan daerah yang memiliki staf anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan memadai untuk mengidentifikasi unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya. b. Banyak jasa dan aktifitas pemerintah telah secara khusus dibuat dengan dasar anggaran yang dikeluarkan (cash basis). c. Kadang kala, aktivitas diukur biaya secara detail dan dilakukan pengukuran secara detail lainnya tanpa adanya pertimbangan memadai yang diperlukan pada perlu atau tidaknya aktivitas itu sendiri. Premchand (1994) mengemukakan kesulitan dalam anggaran berbasis kinerja yaitu: “The implementation of this approach, however ran into difficulties. It required advance programming, the classification of government transaction into program, measurement of costs and productivity and the acceptance of a specific responsibility by agencies”. Jadi pelaksanaan pendekatan berbasis kinerja cukup sulit. Diperlukan proses awal yaitu klasifikasi transaksi ke dalam program pemerintah, termasuk penegukuran biaya dan produktivitas penerimaan dan tanggungjawab terhadap pemerintah. b). Zero Based Budgetting (ZBB) Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep zero based budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan
line-item karena anggaran di
asumsikan nol (zero-based) dan tidak berpatokan pada angaran tahun lalu untuk
17
menyusun anggaran tahun ini, namun penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB seolah-olah peroses anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Menurut Mardiasmo (2002) dijelaskan bahwa kelebihan dan kekurangan dari ZBB adalah sebagai berikut: Kelebihan dari penggunaan Zero Based Budgetting adalah: 1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien. 2. ZBB berfokus pada value for money 3.Memudahkan untuk mengidentifikasikan terjadinya inefisiensi dan ketidakefektifan biaya. 4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer. 5.Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran. 6.Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran. Dan kekurangan penggunaan ZBB antara lain: 1. Prosesnya memakan waktu lama (time consumming), terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan. 2. ZBB cenderung menekan manfaat jangka pendek. 3. Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju.
18
4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan. 5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. ZBB berasumsi
bahwa
staf
memiliki
keahlian
kemampuan
untuk
mengkalkulasi paket keputusan. Selain itu dalam perankingan muncul pertimbangan subyektif atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak objektif lagi. 6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk dalam anggaran. 7.Implementasi
ZBB
menimbulkan
masalah
keperilakuan
dalam
organisasi. c). Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) PPBS merupakan tekhnik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan pendekatan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Menurut Mardiasmo (2002) dijelaskan bahwa kelebihan dan kekurangan dari PPBS adalah sebagai berikut: Kelebihan dari penggunaan PPBS adalah : 1). Memudahkan dalam pendelegasian tanggungjawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah.
19
2). Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja. 3).Perbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost consciousness/cost awarness) dalam perencanaan program. 4).Lintas
departemen
sehingga
daapat
meningkatkan
komunikasi,
koordinasi, dan kerja sama antar departemen. 5).Menghilangkan
program
yang
overlapping
atau
bertentangan
pencapaian tujuan organisasi. 6).PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal. Kekurangan penggunaan PPBS antara lain: 1). PPBS membutuhkan sistem informasi yang canggih ketersediaan data, adanya sistem pengukuran,dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi. 2).Implementasi
PPBS
membutuhkan
biaya
yang
besar
karena
membutuhkan teknologi yang canggih. 3). PPBS bagus secara teori namun sulit untuk diimplementasikan. 4). PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebgai kumpulan manusia yang komplek. 5).PPBS merupakan teknik anggaran
yang statistically oriented.
Penggunan statistik terhadap kurang tajam untuk mengukur efektifitas program. Statistik hanya tepat untuk mengukur beberapa program tertentu saja. 6). Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis. Hal ini terkait dengan sifat program atau kegiatan yang lintas departemen sehingga
20
menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya, sementara itu sistem akuntansi dibuat berdasarkan departemen bukan program. 2.1.3 Anggaran Berbasis Kinerja 2.1.3.1 Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja Menurut Bastian (2006) anggaran berbasis kinerja adalah “perencanaan kinerja tahunan secara terintegrasi yang menunjukkan hubungan antara tingkat pendanaan program dan hasil yang diinginkan dari program tersebut.” Sedangkan menurut Darise (2008) penganggaran berbasis kinerja dapat didefinisikan sebagai berikut: ”Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggararan yang dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara keluaran dan hasil yang diharapkan dari kegiatan dan program termasuk efisiensi dalam pencapaian keluaran dari hasil tersebut.” Dan menurut Yuwono (2005) mendefinisikan anggaran berbasis kinerja adalah “anggaran yang lebih menekankan pada pendayagunaan dana yang tersedia untuk mencapai hasil yang optimal” Dari definisi tersebut dapat memberikan penjelasan bahwa anggaran berbasis kinerja merupakan estimasi penerimaan dan pengeluaran dana, yang dimulai dengan perumusan program yang hendak dicapai. 2.1.3.2 Siklus Anggaran Berbasis Kinerja Menurut Mardiasmo (2009) siklus anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas: 1. Tahap persiapan 2. Tahap ratifikasi 3. Tahap implementasi 4. Tahap pelaporan dan evaluasi”
21
Adapun penjelasan mengenai siklus anggaran yang telah dikutip diatas adalah sebagai berikut : 1. Tahap persiapan Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia, didasari oleh visi, misi, dan tujuan organisasi untuk satu tahun kedepan. 2. Tahap ratifikasi Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan dan bantahan dari pihak legislatif. 3. Tahap implementasi Dalam tahap pelaksanaan anggaran, hal terpenting yang diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. Manajer keuangan publik dalam hal ini bertanggungjawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan dan pengendalian anggaran yang telah disepakati, dan bahkan diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode berikutnya.
22
4. Tahap pelaporan dan evaluasi Tahap persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap pelaporan dan evaluasi tidak akan menemui banyak masalah. Tahap penyusunan anggaran berbasis kinerja yang dikemukakan oleh Dedi Nordiawan (2007) antara lain : 1. Penetapan Strategi Organisasi (Visi dan Misi) 2. Pembuatan Tujuan 3. Penetapan Aktivitas 4. Evaluasi dan Pengambilan Keputusan Adapun penjelasan mengenai beberapa tahap penyusunan anggaran berbasis kinerja yang telah dikutip diatas adalah sebagai berikut : 1. Penetapan strategi organisasi (visi dan misi) Visi dan misi adalah sebuah cara pandang yang jauh ke depan yang memberi gambaran tentang suatu kondisi yang harus dicapai oleh suatu organisasi. Dari sudut pandang lain visi dan misi organisasi dapat : a. Mencerminkan apa yang ingin dicapai b. Memberikan arah dan fokus strategi yang jelas c. Menjadi perekat dan menyatukan berbagai gagasan strategis d. Memiliki orientasi masa depan e. Memerlukan seluruh unsur organisasi f. Menjamin kesinambungan kepemimpinan organisasi.
23
2. Pembuatan tujuan Tujuan adalah sesuatu yang ingin dicapai dalam kurun waktu satu tahun atau disebut juga dengan tujuan operasional. Tujuan operasional merupakan turunan dari visi dan misi organisasi, oleh karena itu tujuan operasional harus menjadi dasar untuk alokasi sumber daya yang dimiliki, mengelola aktivitas harian, serta pemberian penghargaan (reward) dan hukuman (punishment). Sebuah tujuan operasional yang baik harus mempunyai karakteristik berikut ini : a. Mempersentasikan hasil bukan keluaran. b. Dapat diukur, untuk mengetahui hasil akhir yang diharapkan telah dicapai. c. Dapat diukur dalam jangka pendek agar dapat dilakukan tindakan koreksi. d. Tepat, artinya tujuan tersebut memberikan peluang kecil untuk menimbulkan interprestasi individu. 3. Penetapan aktivitas Aktivitas dipilih berdasarkan strategi organisasi dan tujuan operasional yang telah ditetapkan. Organisasi kemudian membuat sebuah unit atau peket keputusan yang berisi beberapa alternatif keputusan atas setiap aktivitas. Alternatif keputusan tersebut menjadi identitas dan penjelasan bagi aktivitas yang bersangkutan. Secara umum alternatif keputusan berisi komponen sebagai berikut :
24
a. Tujuan aktivitas, dinyatakan dalam suatu cara yang membuat tujuan yang diharapkan menjadi jelas. b. Alternatif aktivitas atau alat untuk mencapai tujuan yang sama dan alasan mengapa alternatif-alternatif tersebut ditolak. c. Konsekuensi dari tidak dilakukannya aktivitas tersebut. d. Input, kuantitas atau unit pelayanan yang disediakan (output) dan hasil (outcome) pada beberapa tingkat pendanaan. 4. Evaluasi dan pengambilan keputusan Setelah pengajuan anggaran disiapkan langkah selanjutnya (penelaahan dan penentuan peringkat). Proses ini dapat dilakukan dengan standar baku yang ditetapkan oleh organisasi ataupun dengan memberikan kriteria dalam menentukan peringkat. Teknisnya, alternatif keputusan dari setiap aktivitas program yang direncanakan digabungkan dalam satu tabel dan diurutkan berdasarkan prioritasnya. Tahap penyusunan anggaran berbasis kinerja mengacu pada proses pengelolaan keuangan daerah dan menurut Mahmudi (2010) tahap tersebut terdiri dari : (1) perumusan strategi (2) perencanaan strategik (3) pembuatan program (4) penganggaran (5) implementasi (6) pekaporan kinerja (7) evaluasi kinerja (8) umpan balik
25
Perumusan strategi Umpan balik (feedback)
Perencanaan strategik
Evaluasi kinerja
Penyusunan program dan kegiatankegiatan
Pelaporan kinerja
Penganggaran
Implementasi (sumber bagan tersebut :mahmudi, manajemen kinerja sektor publik, UPP AMP YPKN,2010) Adapun penjelasan dari bagan tersebut yaitu : a). Perumusan strategi Tahap perumusan strategi merupakan tahap penting dalam proses pengendalian, organisasi, karena kesalahan dalam merumuskan strategi akan berakibat kesalahan arah organisasi. Penentuan arah dan tujuan dasar organisasi merupakan bentuk perumusan strategi, organisasi merumuskan misi, visi, dan tujuan organisasi. Perumusan strategi merupakan kegiatan untuk merancang atau menciptakan massa depan ( creating the future ). Visi adalah rumusan umum mengenai keadaan yang diinginkan pada akhir periode perencanaan. Visi berkaitan dengan pandangan ke depan menyangkut
26
kemana instansi pemerintahan harus dibawa dan diarahkan agar dapat berkarya secara konsisten dan tetap eksis, antisipatif, motivasi, serta produktif. Visi adalah suatu gambaran menantang tentang keadaan masa depan yang berisi cita dan citra yang ingin diwujudkan instansi pemerintahan, rumusan ini hendaknya : a. mencerminkan apa yang ingin dicapai sebuah organisasi, b. mencerminkan arah dan fokus strategi yang jelas, c. menjadi perekat dan menyatukan berbagai gagasan strategi yang terdapat dalam sebuah organisasi, d. orientasi terhadap masa depan, e. menumbuhkan komitmen seluruhnya jajaran dalam lingkungan organisasi, f. menjamin kesinambungan kepemimpinan organisasi. Misi adalah rumusan umum mengenai upaya-upaya yang akan dilaksanakan untuk mewujudkan visi. Misi adalah yang harus diemban atau dilaksanakan oleh instansi pemerintah, sebagai penjabaran visi yang telah ditetapkan. Dengan pertanyaan misi yang diharapkan seluruh anggota organisasi dan pihak yang berkepentingan dapat mengetahui dan mengenal keberadaan dan peran instansi pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintah negara. Misi suatu instansi pemerintah jelas dan sesuai dengan pokok dan fungsi (tupoksi), misi juga terkait dengan kewenangan yang dimiliki instansi pemerintah dari aturan perundang- undangan atau kemampuan penguasaaan teknologi sesuai dengan strategi yang telah dipilih. Perumusan misi instansi pemerintah harus
27
memperhatikan masukan pihak-pihak yang berkepentingan (stakeholder ) dan memberikan peluang untuk/perubahan penyesuaian sesuai dengan tuntutan perkembangan lingkungan strategi. b). Perencanaan strategik Perencanaan strategik adalah penentapan program-program, aktivitas, atau proyek yang akan dilaksanakan oleh suatu organisasi dan penentuan jumlah alokasi sumber daya yang akan dibutuhkan. Perbedaan dengan perumusan strategi adalah perumusan strategik merupakan proses untuk menentukan strategi, sedangkan
perencanaan
strategik
adalah
proses menentukan
bagaimana
mengimplementasikan strategik tersebut. Hasil dari perencanaan strategik berupa rencana- rencana strategik (strategic plan). Perencanaan strategik merupakan proses yang sistematika yang memiliki prosedur dan skedul yang jelas. Organisasi yang tidak memiliki atau tidak melakukan perencanaan strategik akan mengalami masalah dalam penganggaran, misalnya terjadi beban kerja anggaran (budgeting workload) yang terlalau berat, alokasi sumberdaya yang tidak tepat sasaran, dan dilakukannya pilihan strategi yang salah. Manfaat perencanaan strategik bagi organisasi, Mardiasmo (2009) adalah : a. Sebagai sasaran untuk menfasilitasi terciptanya anggaran yang efektif ; b. Sebagai sasaran untuk menfokuskan manjer pada pelaksanaan strategi yang telah ditetapkan ; c. Sebagai sasaran untuk menfasilitasi dilakukan alokasi sumber daya yang optimal (efektif dan efisien).
28
d. Sebagai kerangka untuk pelaksanaan tindakan jangka pendek (short term action); e. Sebagai sasaran bagi manajemen untuk dapat memahami strategi organisasi secara lebih jelas; dan f. Sebagai alat untuk memperkecil rentang alternatif strategi. Tujuan utama perencanaan strategik adalah untuk meningkatkan komunikasi antara manajer puncak dengan manajer level bawahnya. Adanya komunikasi ini akan memungkinkan terjadi persetujuan antara manajer puncak dengan manajer level bawah mengenai terbaik untuk mencapai tujuan organisasi yang ditetapkan. c). Penyusunan program Tahap pembuatan program merupakan tahap yang dilakukan setelah perencanaan strategik. Rencana – rencana strategik, sasaran- sasaran strategik, dan insentif strategik merupakan konseptual yang harus dijabarkan dalam bentuk program-progam merupakan rencana kegiatan dan aktifitas yang dipilih untuk mewujudkan sasaran strategik tertentu berserta sumber daya yang dibutuhkan untuk melaksanakannya. Kriteria penyusunan
program menurut matrik MacMillan
dalam
(Mahmudi, 2010) 1. Kesesuaian (fit) yakni dinilai dari (a) sesuai dengan tujuan dan misi organisasi,(b) kemampuan untuk bisa menggunakan keahlian (skill) yang saat ini dimiliki atau ada dalam organisasi, dan (c) kemampuan
29
sumberdaya yang tersedia dan adanya keselarasan aktivitas dengan program. 2. Kemenarikan program (attactiveness), yakni tingkatan dimana program program yang dilakukan menarik bagi organisasi dilihat dari prespektif ekonomi. 3. Cakupan pilihan (alternative coverage), yakni keluasaan pilihan program atas suatu pelayanan diberikan organisasi lain. 4. Posisi bersaing (competitive position), yakni kemampuan organisasi dalam melaksanakan program dibandingkan dengan organisasi lain. d). Penganggaran Program – program yang telah ditetapkan harus dikaitkan dengan biaya. Biaya program tersebut merupakan gabungan dari biaya aktivitas untuk melaksanakan program. Secara seluruh program tersebut akan diringkas dalam bentuk anggaran. Secara agregatif biaya seluruh program tersebut akan diringkas dalam bentuk anggaran. Selain anggaran biaya, juga dibuat anggaran pendapatan dan anggaran investasi (modal) untuk pelaksanaan program. Bappenas (2007) menjelaskan dalam proses penyusunan anggaran setidaknya memenuhi persyaratan sebagai berikut : a) Penganggaran dikaitkan dengan tujuan dana sasaran strategis b) Terdapat kebijakan dan prioritas alokasi belanja c) Terdapat anggaran dan anggaran modal investasi d) Terdapat proses review dan pemantauan pendapatan, dan belanja sepanjang tahun.
30
e) Terlaksana keterlibatan stakeholders dalam proses pengambilan keputusan f) Terdapat tujuan program yang jelas g) Terdapat standar pelayanan yang jelas h) Terdapat indikator kinerja yang disepakati untuk mengukur kinerja program/kegiatan i) Terdapat perkiraan dan proyeksi pendapatan dan belanja yang akurat j) Terdapat pemantauan, kontrol, dan evaluasi anggaran k) Terdapat transparansi dan akuntabel l) Mengguanakan semua sumber-sumber pembiayaan. Menurut mardiasmo (2004) menjelaskan bahwa „‟untuk mengukur kinerja keuangan pemerintahan daerah perlu dikembangkan standar analisis biaya, tolak ukur kinerja, standar biaya‟‟. a. Standar analisis belanja, adalah penilaian kewajaran atas beban kerja dan biaya terhadap suatu kegiatan yang akan dilaksanakan oleh unit kerja dalam satu tahun anggaran. b. Tolak ukur kinerja, adalah ukuran keberhasilan yang dicapai pada setiap unit kerja yang ditetapkan dalam bentuk standar pelayanan oleh masing-masing daerah. c. Standar biaya, adalah harga satuan unit biaya yang berlaku bagi masing-masing daerah, pengembangan standar biaya harus dilakuakan secara terus-menerus sesuai dengan perubahan harga yang berlaku di masing-masing daerah.
31
e). Implementasi Selama tahap implementasi, pimpinan instansi bertanggung jawab untuk memonitor pelaksanaan kegiatan dan bagian akuntansi melakukan pencatatan atas penggunaan anggaran (input) dan output-nya dalam sistem akuntansi keuangan. Pimpinan instansi dalam hal ini bertangung jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan dan pengendalian anggaran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan anggran periode berikutnya. Sistem akuntansi yang baik meliputi pula dibuatkan pengendalian intern yang memadai. Ketentuan – ketentuan dalam pelaksanaan APBD berdasarkan PP no 58 tahun 2005 tentang pengelolaan keuangan daerah, secara garis besar dapat diuraikan sebagai berikut: a. Semua penerimaan daerah dan pengeluaran daerah dalam rangka pelaksanaan unsur pemerintahan daerah dicatat dan dikelolaan dalam APBD. b. Setiap SKPD yang mempunyai tugas memungut dan/atau menerima pendapatan daerah wajib melaksanakannya berdasarkan ketentuan yang ditetapkan dalam perda. c. Jumlah belanja yang dianggarkan dalam APBD merupakan tertinggi untuk setiap pengeluaran belanja. d. Setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban APBD, apabila tidak tersedia atau tidak cukup tersedia anggaran membiayai pengeluaran tersebut.
32
f). Pelaporan kinerja Mahmudi (2005) mengatakan „‟pada implementasi, bagian akuntansi melakukan proses pencatatan, penganalisaan, pengklasifikasian, peringkasan, dan pelaporan transaksi atau kejadian ekonomi berkairtan dengan keuangan‟‟. Informasi akuntansi tersebut akan disajikan dalam bentuk laporan keuangan, yang merupakan salah satu bentuk pelaporan kinerja sektor publik, terutama kinerja finansial. Pelaporan kinerja keuangan yang dihasilkan dari sistem informasi akuntansi harus dilengkapi dengan mengenai kinerja non keuangan. Mardiasmo (2004) menjelaskan bahwa: “penyusunan laporan memuat jumlah pendapatan dan belanja yang dianggarkan dan realisasinya, serta selisih atau perbedaan antara yang direncanakan dengan yang direlaisasikan. Selisih tersebut selanjutnya dianalisis untuk mengetahui alasan atau penyebab terjadinya perbedaan. Hasil analisis selisih menjadi dasar untuk memberikan alternatif umpan balik (feed back) untuk tahapan- tahapan aktifitas sebelumnya‟‟.
g). Evaluasi kinerja Pelaporan kinerja organisasi harus memiliki dua manfaat utama yaitu bagi pihak internal dan eksternal. Bagi pihak internal, laporan kinerja digunakan sebagai alat pengendalian manajemen untuk menilai kinerja manajer dan staf. Laporan kinerja, bagi manajer memungkinkan untuk membandingkan antara input dan output yang direncanakan dengan realisasinya. Bagi pihak eksternal, laporan kinerja berfungsi sebagai alat pertanggung jawab organisasi. Laporan kinerja,bagi pemimpin instansi memungkinkan untuk membandingkan antara input dan output yang direncanakan dengan realisasinya. Jika terdapat penyimpangan yang
33
signifikan, pimpinan instansi dapat melakukan tindakan koreksi sebgai umpan balik. Mahmudi (2005) mengatakan bahwa evaluasi kinerja meliputi: 1. Evaluasi kinerja organisasi yaitu penilaian kinerja organisasi secara keseluruhan. Penilaian ini dimaksudkan untuk menilai kinerja pemimpin pusat pertanggung jawaban. Penilaian kinerja organisasi berdampak pada pemberian penghargaan, kritik yang sifatnya membangun, pemberhentian
kenaikan dan
pangkat, pemecatan
penugasan kepada
kembali, pimpinan
atau pusat
pertanggungjawaban. 2. Evaluasi program, yaitu mengguanakan laporan kerja sebagai dasar untuk melakukan evaluasi program. Pelaksanaan program yang tidak optimal memerlukan revisi anggran program program. Jika evaluasi program mewujudkan bahwa program yang dilaksanakan tidak efektif, maka pmpinan perlu mengkaji ulang terhadap strategi untuk mencapai tujuan, atau bahkan merevisi tujuan. Untuk mengevaluasi program dan kegiatan periode tahun sebelumnya dengan menjawab pertanyaan – pertanyaan berikut ini : a. Apakah program sudah berjalan dengan tugas pokok organisasi b. Apakah sesuai kegiatan sudah sesuai dan sinergis mendukung programnya. c. Apakah semua kegiatan sudah mempunyai keluaran yang sesuai.
34
h)
Umpan Balik Tahap terakhir setelah evaluasi kinerja adalah pemberian umpan balik
(feedback). Tahap ini dilakukan sebagai sarana untuk melakukan tindak lanjut (follow up) atas prestasi yang dicapai. Apabila berdasarkan penilain kinerja dinyatakan organisasi belum berhasil mencapai misi, visi, dan tujuan organisasi yang ditetapkan, maka kemungkinan perlu dilakukan penetapan ulang atas perumusan strategi organisasi. 2.1.4 Efektivitas Pengendalian Keuangan Anthony dan Govindarajan (2003) menjelaskan bahwa: “Pengendalian keuangan berhubungan dengan aktivitas pengeluaran. Aktivitas pengendalian keuangan meliputi dua aspek yaitu untuk menjamin perencanaan yang ada di dalam anggaran ditaati dan untuk menyediakan suatu cara mengubah anggaran jika kondisi mensyaratkan”. Jones dan Pendiebury (2000) menjelaskan pengendalian anggaran berhubungan dengan upaya yang dilakukan agar pengeluaran aktual sejalan dengan jumlah yang dianggarkan dan bahwa tujuan dan tingkat aktivitas yang dicantumkan dalam anggaran tercapai. Menurut Hindri Asmoko (2006) bahwa efektivitas pengendalian keuangan dalam penganggaran adalah dicapainya realisasi pengeluaran anggaran yang sesuai dengan rencana. Junaifin 2006 menjelaskan bahwa : “Pengendalian keuangan memiliki arti yang penting dalam organisasi, karena pengendalian keuangan berfungsi sebagai suatu sarana untuk mengawasi aktivitas yang dilaksanakan oleh organisasi agar aktivitas tersebut tetap sejalan dengan tujuan organisasi. Pengendalian keuangan suatu organisasi yang efektif ditandai oleh adanya suatu perencanaan keuangan yang komprehensif dan pengawasan atas pelaksanaan rencana keuangan tersebut”.
35
Iwan
(2006)
menyebutkan
“pengendalian
keuangan
merupakan
pengendalian yang ditujukan kepada hal-hal yang menyangkut keuangan, tentang pemasukan, pengeluaran, biaya-biaya termasuk pengendalian anggaran. Mardiasmo (2005) juga menjelaskan lebih rinci mengenai efektivitas merupakan suatu program/kegiatan dapat tercapai apabila: 1. Tujuan program, baik yang baru maupun yang sudah berjalan, sudah memadai dan tepat. 2. Pencapaian hasil program/kegiatan sesuai dengan target yang direncanakan. 3. Biaya untuk mencapai output yang diinginkan telah sesuai antara yang direncanakan dan realisasinya. 4. Program dan kegiatan yang dilaksanakan saling melengkapi, tidak tumpang tindih atau bertentangan dengan program lain yang terkait. 5. Program/kegiatan yang dilaksanakan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk program tersebut. Menurut J.B Heckert (1991),kriteria efektivitas pengendalian yaitu: 1) Pengendalian Personalia. Ini meliputi pengecekan referensi, pertanggungjawaban untuk jabatan-jabatan tertentu, kewajiban mengambil cuti dan sebagainya. 2) Pengendalian Sistem Ini dapat meliputi cara-cara perlindungan dalam pengendalian intern (internal control) yang biasa, yaitu: pemisahan tugas dan pengendalian program.
36
3) Pengendalian Sumber/Pemakai Ini dapat meliputi antara lain, penghitungan dokumen, rekonsiliasi dari perubahan perubahan dengan input orisinil, dan penelitian terhadap penolakan-penolakan. 4) Pengendalian Pengolahan (Processing Control) Ini harus meliputi tindakan pembuktian kebenaran (validasi) hak untuk menggunakan peralatan, dan sebagainya. 2.1.4.1 Efektivitas Mardiasmo (2002) mengungkapkan pengertian efektivitas sebagai berikut: “Efektivitas adalah ukuran berhasil tidaknya suatu organisasi mencapai tujuannya. Apabila suatu organisasi mencapai tujuan, maka organisasi tersebut dikatakan telah berjalan dengan efektif. Hal terpenting yang perlu dicatat adalah bahwa efektivitas tidak menyatakan tentang besar biaya yang telah dikeluarkan untuk mencapai tujuan tersebut. Biaya boleh jadi melebihi apa yang telah dianggarkan, boleh jadi dua kali lebih besar atau bahkan tiga kali lebih besar daripada yang telah dianggarkan. Efektivitas hanya melihat apakah suatu program atau kegiatan telah mencapai tujuan yang telah ditetapkan.” Maman Ukas (2004) mendefinisikan efektivitas sebagai berikut: “efektivitas merupakan hasil prestasi yang dicapai suatu organisasi”. Jadi dapat disimpulkan bahwa efektivitas merupakan tingkat keberhasilan suatu perusahaan atau organisasi dalam mencapai tujuan. 2.1.4.2 Pengendalian 2.1.4.2.1 Pengertian Pengendalian Pengendalian menurut Mardiasmo (2002) yaitu “mekanisme yang dilakukan oleh eksekutif (pemerintah daerah) untuk menjamin dilaksanakannya sistem dan kebijakan manajemen sehingga tujuan organisasi dapat tercapai.”
37
Sedangkan menurut Siagian P. Sondang masih dalam buku Nanang Fattah (2006) menjelaskan bahwa Pengendalian adalah “proses pengamatan dari pada pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin agar semua pekerjaan yang sedang dilakukan berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan”. Maka dapat disimpulkan bahwa pengendalian merupakan salah satu fungsi manajemen yang dapat memberikan petunjuk dan arahan agar pelaksanaan rencana dapat berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan. 2.1.4.2.2 Proses Pengendalian Proses pengendalian menurut Christina,E M Fuad, Sugiyarto, dan Edi Sukarno (2001) akan mencakup kegiatan sebagai berikut : 1. Mengukur hasil kegiatan aktual (actual perfomance) dengan tujuan, sasaran, atau kinerja dan melaporkan penyimpangan yang timbul dalam perfomance report. 2. Membuat analisis atas penyimpangan yang timbul tersebut. 3. Mempertimbangkan alternatif pemecahannya. 4. Memilih alternatif untuk perbaikan. 5. Mengadakan perbaikan skenario dan implementasi alternatif tersebut serta melakukan tindak lanjutnya. Langkah – langkah proses pengendalian menurut Supriyono (2000) adalah sebagai berikut : 1. menentukan objek-objek yang akan diawasi. 2. menetapkan standar sebagai alat ukur pengawasan atau yang menggambarkan pekerjaan yang dikehendaki.
38
3. menentukan prosedur, waktu dan teknik yang digunakan. 4. membandingkan antara hasil kerja dengan standar untuk mengetahui apakah ada perbedaan. 5. melakukan tindakan-tindakan perbaikan (korektif) terhadap suatu penyimpangan. 2.1.5
Pengaruh
Anggaran
Berbasis
Kinerja
Terhadap
Efektivitas
Pengendalian Keuangan Jones dan Pendlebury (2000) menjelaskan bahwa : “Anggaran menyediakan hubungan penting antara perencanaan dan pengendalian. Peran perencanaan dinyatakan dalam bentuk input yang diperlukan untuk menjalankan aktivitas yang direncanakan. Peran pengendalian dilakukan dengan mempersiapkan anggaran dengan suatu cara yang memperlihatkan secara jelas masukan dan sumber daya yang dialokasikan kepada individu atau departemen untuk melaksanakan tugas yang menjadi tanggung jawabnya. Pengendalian dapat dilakukan dengan membandingkan hasil yang dianggarkan dengan hasil yang diperoleh untuk menjamin bahwa tingkat pengeluaran tidak dilampaui dan tingkat aktivitas yang direncanakan tercapai”. Smith (1999) mengemukakan manfaat yang dapat dihasilkan dalam model anggaran yang didasarkan pada kinerja antara lain : “Meningkatkan efisiensi dan efektivitas dengan menfokuskan sumber daya menuju outcome yang kritis dan penting, meningkatkan pengambilan keputusan mengenai cara yang paling efektif untuk menggunakan sumber daya publik yang terbatas”. Menurut Darise (2008), penganggaran berbasis kinerja dapat didefinisikan sebagai berikut: ”Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggararan yang dilakukan dengan memmperhatikan keterkaitan antara keluaran dan hasil yang diharapkan dari kegiatan dan program termasuk efisiensi dalam pencapaian keluaran dari hasil tersebut.”
39
Menurut Anthony dan Govindarajan (2003) menjelaskan bahwa : “Pengendalian keuangan berhubungan dengan aktivitas pengeluaran. Sistem pengendalian keuangan dirancang untuk menjamin bahwa langkah yang benar telah dilakukan, dan catatan khusus dilakukan untuk menjaga integritas keuangan dari aktivtitas organisasi”. Serta menurut Kenis 1979 dalam Mardiasmo (2004) bahwa efektivitas pengendalian merupakan tujuan yang ingin dicapai dari fungsi anggaran sebagai alat pengendalian. 2.1.6 Kerangka Pemikiran Pelaksanaan dan pengelolaan keuangan daerah mengacu kepada PP 58 Tahun 2005 tentang pengelolaan Keuangan Daerah dan Permendagri 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Salah satu masalah penting dalam pengelolaan keuangan pemerintah
adalah anggaran. Menurut
Mardiasmo (2004) mengatakan “Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial.” Perkembangan sistem anggaran dari anggaran tradisional ke anggaran berbasis kinerja diharapkan, tujuan dan program pemerintah dapat berjalan efektif. Anggaran Berbasis Kinerja menurut Bastian (2006) merupakan perencanaan kinerja tahunan secra terintegrasi yang menujukkan hubungan antara tingkat pendanaan program dan hasil yang diinginkan dari program tersebut. Sejalan dengan pemberlakuan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang menginginkan kesamaan penganggaran pemerintah dan penganggaran daerah, aturan ini menerapkan secara penuh
40
anggaran berbasis kinerja (perfomance-based budgeting), agar penggunaan anggaran tersebut bisa dinilai kemanfaatan dan kegunaannya bagi masyarakat. Penelitian yang sudah ada sebelumnya oleh Hindri Asmoko (2006) yang menyatakan bahwa hasil pengujian menunjukkan bahwa penganggaran berbasis kinerja berpengaruh positif terhadap efektivitas pengendalian keuangan. Kerangka Pemikiran Pengaruh Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja Terhadap Efektivitas Pengendalian Keuangan Pemerintah Daerah Pengelolaan Keuangan Daerah
Perkembangan Sistem Anggaran Sektor Publik
Anggaran Berbasis Kinerja
Efektivitas Pengendalian Keuangan Gambar 2.1 Kerangka Pemikiran Sedangkan bagan paradigma variabel penelitian secara sederhana dapat digambarkan sebagai berikut :
Anggaran Berbasis Kinerja (X)
Gambar 2.2 Paradigma penelitian
Efektivitas Pengendalian Keuangan (Y)
41
2.1.7 Hipotesis “Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja Berpengaruh Positif Terhadap Efektivitas Pengendalian Keuangan Pemerintah Daerah”
