BAB II TINJAUAN PUSTAKA
A. Pengelolaan Keuangan Daerah 1. Pengertian Pengelolaan Keuangan Daerah Pengelolaan keuangan daerah yang diatur dalam Permendagri Nomor 21 Tahun 2011 Tentang Perubahan Kedua Atas Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah ini meliputi kekuasaan pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, penatausahaan,
pelaporan,
pelaksanaan,
pertanggungjawaban, dan pengawasan
keuangan daerah. Pengelolaan keuangan daerah yang diatur dalam peraturan menteri ini meliputi , azas umum dan struktur APBD, penyusunan rancangan APBD, penetapan APBD,penyusunan dan penetapan APBD bagi pelaksanaan
APBD,
daerah
yang belum
memiliki
perubahan
APBD,
pengelolaan
penatausahaan keuangan daerah, akuntansi
keuangan
DPRD, kas, daerah,
pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, pembinaan dan pengawasan pengelolaan keuangan daerah, kerugian daerah, dan pengelolaan keuangan BLUD.
7
8
Pengelolaaan keuangan daerah dimulai dengan perencanaan /penyusunan anggaran pendapatan belanja daerah (APBD). APBD disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah. Penyusunan APBD sebagaimana berpedoman kepada RKPD dalam rangka mewujudkan pelayanan kepada masyarakat untuk tercapainya tujuan bernegara. APBD mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi.
APBD,
perubahan
APBD,
dan
pertanggungjawaban pelaksanaan APBD setiap tahun ditetapkan dengan peraturan daerah. APBD yang disusun
oleh
pemerintah
daerah telah mengalami perubahan dari yang bersifat incramental menjadi anggaran berbasis kinerja sesuai dengan tuntutan reformasi. Pengelolaan Keuangan Daerah adalah program kerja suatu daerah dalam
bentuk
angka-angka
dengan
menyusun,
merencanakan,
melaksanakan, melaporkan, pertanggungjawaban dan pengawasan terhadap keuangan daerah berkaitan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (Halim,2007:42). 2. Kegiatan Pengelolaan Keuangan Daerah Pada aspek Pemerintahan setiap entitas pasti selalu berkaitan bahwa Pemerintah Pusat tedapat Pemerintah Daerah. Pembentukan dan pengelolaannya disesuaikan dengan tata cara yang berlaku pada pemerintahan pusat. Pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah sama
9
halnya dengan pengelolaan keuangan negara (Halim,2007), yang terdiri atas tiga tahapan yaitu : a. Perencanaan APBD Input yang digunakan berupa hasil aspirasi masyarakat yang telah diajukan kepada Dewan dan Eksekutif, yang kemudian aspirasi tersebut ditelaah lebih rinci dalam usulan kegiatan. Unit kerja yang diproses Standar Analisa Belanja. Sehingga setiap kegiatan yang diajukan mencerminkan target kinerja karena telah diproses dengan wajar. b. Pelaksanaan APBD Input berupa output dari tahap perencanaan berupa APBD. APBD yang telah ditetapkan, kemudian dilaksanakan dengan sistem akuntansi yang telah disesuaikan untuk dokumentasi pencatatan laporan pelaksanaan APBD oleh Eksekutif. c. Pengendalian APBD Input berupa laporan keuangan APBD yang kemudian diproses dengan mengevaluasi pertanggungjawaban Kepala Daerah yang menghasilkan output berupa hasil keputusan evaluasi, penerimaan, dan penolakan terhadap laporan pertanggungjawaban Kepala Daerah. Secara umum APBD dapat dilihat dari empat sisi, berupa: 1) Siklus APBD
10
Siklus Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dapat dibagi menjadi: a) Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, yan bermula dari proses Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah pada
prinsipnya
adalah
melakukan
penambahan, pengurangan, dan perpindahan anggaran. b) Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Dalam pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah pengelolaan keuangan daerah dilakukan dengan penyusunan: (1) Daftar Isian Kegiatan Daerah/Daftar isian proyek daerah; (2) Surat Permintaan Pembayaran; (3) Surat Keputusan Otoritas yang merupakan bukti tindakan kepala daerah yang akan mengakibatkan pembebanan pada Anggaran Belanja Daerah; (4) Surat Perintah Membayar Uang; (5) Surat Pertanggung Jawaban; (6) Laporan Harian. 2) Mekanisme APBD Mekanisme Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dapat ditinjau dari: a) Pendapatan
11
Rencana
pendapatan
yang
sudah
ditetapkan
dibagi
berdasarkan kemungkinan realisasinya dalam bentuk Anggaran Kas. Realisasi dari pendapatan daerah masuk ke dalam kas daerah. b) Belanja Belanja Anggaran Pendapatan dan Belanja Derah dibagi menjadi belanja rutin dan belanja pembangunan. 3) Fungsi APBD Anggaran Pendapatan dan Belanja Derah dapat dilihat dari fungsi pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang menganut sistem: a) Pengurusan Administrasi Wewenang dalam rangka mengadakan tindakan-tindakan dalam rangka penyelenggaraan rumah tangga daerah yang mengakibatkan pengeluaran-pengeluaran yang membebani anggaran. b) Pengurusan Kebendaharawan Wewenang untuk menerima, menyimpan, membayar atau mengeluarkan
uang dan barang serta
berkewajiban
mempertanggungjawabkannya kepada kepala daerah. 4) Struktur APBD Dan strukturnya Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dapat dilihat dari pendapatan dan belanja. Pendapatan dibagi ke
12
dalam bagian-bagian, bagian dibagi menjadi pos, pos dibagi menjadi ayat. Sedangkan belanja dapat dibagi menjadi belanja rutin dan belanja dapat dibagi menjadi belanja rutin dan belanja pembangunan. Sumber Pendapatan Daerah adalah sebagai berikut: a) Pendapatan Asli Daerah Sendiri (1) Hasil Pajak Daerah; (2) Hasil Retribusi Daerah; (3) Bagian Laba Perusahaan Daerah; (4) Lain-lain usaha daerah yang sah. b) Pendapatan yang berasal dari pemberian pemerintah (1) Sumbangan dari pemerintah (2) Sumbangan-sumbangan
lain
yang
diatur
dengan
perundang-undangan. c) Lain-lain pendapatan yang sah.
B. Akuntansi Keuangan Daerah 1. Pengertian Akuntansi Keuangan Daerah Akuntansi merupakan aktivitas jasa untuk meyediakan informasi yang diperlukan untuk pengambilan keputusan. Pada sektor publik, pengambilan keputusan terkait denan keputusan baik sektor ekonomi, sosial, politik. Dalam pengelolaan laporan keuangan Negara dan Daerah, pemerintah memerlukan sistem akuntansi untuk pengelolaan
13
dana, transaksis ekonomi yang dibedakan menjadi dua bagian yaitu akuntansi keuangan dan akuntansi manajemen. Akuntansi yang dikemukakan oleh Accounting Principle Board (APB,1970) yang memandang akuntansi dari sudut fungsinya Akuntansi adalah kegiatan jasa fungsinya menyediakan informasi kualitatif terutama yang bersifat keuangan tentang entitas ekonomi yang dimaksudkan agar berguna dalam pengmbilan keputusan ekonomis dalam membuat pilihanpilihan dalam berbagai alternatif arah tindakan. Akuntansi adalah sebuah kegiatan jasa yang fungsinya menyediakan informasi kuantitatif, terutama yang bersifat keuangan, tentang entitas ekonomi yang dimaksudkan agar berguna dalam pengambilan keputusan ekonomi (Halim,2004: 138). Dalam membuat pilihan-pilihan dalam berbagai tindakan alternative akuntansi meliputi beberapa cabang, antara lain akuntansi keuangan, akuntansi manajemen dan akuntansi pemerintahan. Dimana akuntansi pemerintah digunakan organisasi pemerintah sebagai pengambil keputusan satuan organisasi nonpofit menggunakan akuntansi keuangan daerah. Akuntansi
keuangan
daerah
merupakan
proses
pengindentifikasian, pengukuran, pencatatan, dan pelaporan transaksi ekonomi (keuangan) dari suatu daerah (Provinsi, kabupaten,, atau kota) yang dijadikan sebagai informasi dalam rangka pengambilan keputusan ekonomi oleh pihak-pihak eksternal entitas pemerintah daerah (Halim, 2007: 42).
14
Dari berbagai pengertian yang sudah ada dapat disimpulkan dalam buku Akuntansi Sektor Publik (Mardiasmo, 2002: 14), tujuan Akuntansi Keuangan Daerah sebagai berikut : a) Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara tepat, efisien, dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi; b) Memberikan informasi atas kecukupan penerimaan periode pembiayaan seluruh pengeluaran, sumber daya ekonomi dan kebutuhan kas sedniri; c) Menyediakan
informasi
untuk
pelaporan
pelaksanaan
tanggungjawab mengelola keuangan secara efektif dan efisien yang kemudian hasilnya akan dilaporkan kepada publik.
2. Komponen Akuntansi Keuangan Daerah Di dalam akuntansi keuangan daerah atau akuntansi sektor publik ini terdapat dasar akuntansi keuangan daerah, siklus akuntansi keuangan daerah, sistem pencatatan keuangan daerah dan laporan yang dihasilkan guna mempermudah manajemen pengelola keuangan dalam mengelola keuangan dalam mengelola laporan keuangan. a. Dasar Akuntansi Keuangan Daerah Sebuah dasar akuntansi mempunyai beberapa proses yang terdapat pada akuntansi pemerintahan daerah atau sektor publik.
15
Proses tersebut yang akan membawa output laporan realisasi anggaran, laporan arus kas, laporan neraca dan catatan atas laporan keuangan (Sunarto, 2005). Laporan keuangan dapat dilakukan secara tahunan, triwindu bahkan bulanan lebih baik, karena dengan begitu semua kegiatan dapat dicatat pada saat hal tersebut sedang terjadi. Adanya pengakuan pada proses pencatatan laporan tersebut, telah ditetapkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) dalam PP Nomor 71 Tahun 2010, maka Standar Akuntansi Pemerintahan mengikuti aturan. Pengakuan merupakan proses penetapan terpenuhinya kriteria pencatatan suatu kejadian atau peristiwa dalam catatan akuntansi sehingga akan menjadi bagian yang melengkapi unsur aset, kewajiban, ekuitas dana, pendapatan, belanja dan pembiayaan, hal ini terdapat pada laporan keuangan entitas pelaporan yang bersangkutan (Halim,2007: 47). Dalam setiap transaksi pencatatan digunakan basis atau dasar akuntansi. Basis atau dasar akuntansi atau sistem pencatatan adalah merupakan prinsip akuntansi untuk menentukan saat pengakuan dan pelaporan suatu transaksi ekonomi dalam laporan keuangan. Basis-basis yang terkait dalam buku Akuntansi Keuangan Daerah (Halim, 2007: 48) antara lain:
16
1) Basis Kas Basis ini merupakan basis akuntansi yang paling sederhana, berupa transaksi yang akan diakui/dicatat jika menaikkan atau menurunkan kas. Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 pasal 232 ayat (5) menghendaki adanya laporan keuangan yang berupa laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. 2) Basis Kas Modifikasi Basis ini pada dasarnya sama dengan sebelumnya, namun dalam basis ini pembukuan untuk periode tahun berjalan masih ditambah dengan waktu atau periode tertentu. Penerimaan dan pengeluaran kas yang terjadi selama periode tertentu tetapi diakibatkan oleh periode pelaoran sebelumnya akan diakui sebagai penerimaan dan pengeluaran atas periode sebelumnya atau dengan basis akrual. 3) Basis Akrual Modifikasi Dalam basis ini dimaksud dimana transaksi ekonomi dan peristiwa yang terjadi dicatat dan dilaporkan dalam periode laporan keuangan pada saat terjadi transaksi tersebut, bukan pada saat kas diterima atau dibayarkan. 4) Basis Akrual Basis ini merupakan dasar akuntansi yang mengakui transaksi atau kejadian pada saat terjadi transaksi. Menurut Standar
17
Akuntansi Pemerintahan, basis akrual harus sudah diterapkan pada semua entitas pemerintahan daerah guna mengakui pendapatan dan belanja daerah. sedangkan tujuan pelaporannya adalah untuk menunjang pengawasan pada saat pelaopran. Standar Akuntansi Pemerintahan dan Permendagri Nomor 71 Tahun 2010 untuk pemerintah daerah menetapkan basis ini. Sehingga seluruh pemerindah daerah di Indonesia bahkan di Kota Madiun sudah harus menerapkan mulai tahun 2010 selambat-lambantnya Tahun 2015. b. Siklus Akuntansi Keuangan Daerah Siklus akuntansi keuangan daerah merupakan sistematika pencatatan transaksi keuangan, peringkasannya dan pelaopran keuangan yang dimulai dari analisis transaksi bukti-bukti yang ada hingga pelaporan keuangan daerah. Dalam proses siklus akuntansi terdapat beberapa catatan seperti jurnal umum, buku besar, neraca saldo, jurnal penyesuaian, neraca saldo setelah penyesuaian, jurnal penutup dan neraca saldo setelah penutupan. Suatu laporan keuangan yang baik jika hasilnya dan aktivitas organisasi selalu dicatat. Sistem akuntansi keuangan daerah dapat dijelaskan secara rinci dengan menggunakan siklus akuntansi (Halim,2007:54).
18
Sumber: Buku Abdul Halim,2007 (Akuntansi Keuangan Daerah) Gambar II.1 Bagan Alur Siklus Akuntansi dalam Penyusunan Laporan Kuangan Daerah Setiap daerah pasti melakukan pencatatan dan pelaporan yang dilakukan entitas pemerintah yaitu akuntansi keuangan daerah dengan menggunakan sistem akuntansi pemerintah daerah. Menurut Permendagri Nomor 59 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah Pasal 232 bahwa sistem akuntansi pemerintahan daerah adalah serangkaian prosedur mulai dari proses penumpulan data, pencatatan, pengikhtisaran, sampai dengan pelaporan keuangan dalam rangka
19
pertanggunjawaban pelaksanaan APBD yang dapat dilakukan secara manual atau menggunakan aplikasi komputer. Sistem akuntansi pemerintahan daerah dilaksanakan oleh pejabat pengelola keuangan daerah (PPKD), sedangkan sistem akuntansi Satuan Kerja Perankat Dinas (SPKD) ddilakukan oleh PPK-SKPD. Sistem akuntansi dapat dijelaskan secara rinci melalui siklus akuntansi. Yang dimaksud siklus akuntansi adalah tahap-tahap yang ada dalam sistem. Menurut Sugiri (2001: 13) dalam buku Abdul Halim (2007: 42). Tahap tersebut meliputi : a) Mendokumentasikan transaksi keuangan dalam buku dan melaukan analisis transaksi keuangan tersebut. b) Mencatat keuangan dalam buku jurnal. c) Meringkas buku besar, transaksi-transaksi keuangan yang sudah dijurnal dan memosting. d) Menentukan saldo akun buku besar di akhir periode dan diposting pada neraca saldo. e) Menyesuaikan buku buku besar berdasarkan informasi yang paling up-to-date. f) Menetukan saldo-saldo buku besar setelah penyesuian dan menuangkan dalam neraca saldo setelah penyesuaian. g) Menyusun Laporan Keuangan berdasarkan Neraca Saldo Setelah Penysuaian. h) Menutup buku besar.
20
i) Menentukan saldo-saldo buku besar dan menuangkannya dalam Neraca Saldo Setalah Tutup Buku. Menurut Masasi (1978), Gyln (1993) dalam buku Mardiasmo (2004: 147-148) menjelaskan bahwa aturan dasar sistem akuntansi keuangan yaitu : a) Identifikasi b) Pengklasifikasian c) Adanya sistem pengendalian untuk menjamin reliabilitas d) Menghitung pengaruh masing-masing operasi
c. Sistem Pencatatan Keuangan Daerah Dalam melakukan Laporan Keuangan untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode berjalan. Laporan Keuangan dibuat guna mengetahui nilai sumber daya ekonomi yang dimanfaatkan untuk melaksanakan kegiatan operasional pemerintahan, meniali kondisi suatu entitas pelaoran dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku. Setiap entitas pelaporan mempunyai kewajiban untuk melaporkan upaya-upaya yang dilakukan serta hasil yan dicapai dalam pelaksanaan kegiatan secara sistematis dan terstruktur pada periode pelaporan. Hal ini dikemukakan oleh PP Nomor 71 Tahun 2010 pasal 25.
21
1) Akuntabilitas Pengelolaan sumber daya yang dipertanggunjawabkan serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepada entitas pelaporan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik. 2) Manajemen Membantu pengguna mengevaluasi pelaksanaan kegiatan entitas
pelaporan
memudahkan
dalam
fungsi
periode
pelaporan
perencanaan,
sehingga
pengelolaan
dan
pengendalian atas seluruh aset, kewajiban dan ekuitas pemerintah untuk kepentingan masyarakat. 3) Tranparansi Memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada
masyarakat
berdasarkan
pertimbangan
bahwa
masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan.
22
4) Keseimbangan Antargenerasi Membantu para pengguna dalam mengetahui kecukupan penerimaan
pemerintah
pada
periode
pelaporan
untuk
membiayai seluruh pengeluaran yang dialokasikan.
5) Evaluasi Kinerja Mengevaluasi kinerja entitas pelaporan, terutama dalam penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola untuk mencapai kinerja yang direncanakan. Diatur dalam PP Nomor 71 Tahun 2010 mengenai Standar Akuntansi Pemerintahan dan menurut Permendagri Nomor 64 Tahun 2013 mengenai Penyajian Laporan Keuangan sebagaimana yang diatur pada ayat 1 terdiri atas : (a) Laporan Realiasasi Anggaran (b) Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (c) Neraca (d) Laporan Operasional (e) Laporan Arus Kas (f) Laporan Perubahan Ekuitas (g) Catatan atas Laporan Keuangan Dalam pelaporan keuangan pemerintah seharusnya menyajikan informasi
yang bermanfaat
bagi
para
pengguna
dalam menilai
23
akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan eonomi, sosial, maupun politik dengan: (a) Meyediakan informasi tentang sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya keuangan (b) Menyediakan informasik mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan untuk membiayai seluruh pengeluaran (c) Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil yang telah dicapai (d) Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruhnya dan mencukupi kebutuhan kasnya (e) Menyediakan onformasi mengenaik posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan berkaitan dengan sumber penerimaanya, baik jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman (f) Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan. Jenis sistem pencatatan dalam akuntansi tergolong tiga tipe (Halim, 2007:43-47) seperti :
24
a) Single Entry Sistem ini disebut dengan sistem tata buku tunggal, karena setiap transaksi yang dilakukan hanya dengan mencatat satu kali saja. Bertambahnya kas akan dicatat pada penerimaan dan berkurangnya kas dicatat pada pengurangan. Pencatatan dilakukan oleh bendahara penerima dan pengeluaran SKPD maupun unit SKPKD. b) Double Entry Menurut Permendagri Nomor 29 Tahun 2002 yang ditetapkan oleh PP Nomor 24 Tahun 2005 mengenai Standar Akuntansi Pemerintahan, sistem pencatatan yang digunakan adalah double entry . pada sistem pencatatan double entry ,transaksi laporan keuangan akan dicatat dua kali yaitu pada sisi Debit saat vertambahnya aktiva dan sisi Kredit saat berkurangnya aktiva. Karena pada dasarnya setiap pencatatan harus seimbang. Menurut Permendagri Nomor 64 Tahun 2013, yang melaksanakan sistem akuntansi adalah PPK SKPD pada level SKPD dan BUD pada level SKPKD. c) Triple Entry Sistem pencatatan dengan menggunakan sistem pencatatan double entry dan dikembangkan dengan menggunakan pencatatan buku anggaran merupakan sistem Triple Entry . PPK SPKD maupun bagian keuangan SKPKD juga akan mencatat transaksi pada buku anggaran, sehingga pencatatan tersebut akan berdampak pada sisa anggaran
25
meskipun pada saat itu sistem double entry sedang berjalan pada waktu yang bersamaan. d. Laporan yang dihasilkan Sistem akuntansi pemerintah daerah secara garis besar terdapat empat laporan yang dihasilkan tiap sistemnya seperti akuntansi penerimaan kas, akuntansi pengeluaran kas, akuntansi selain kas dan akunatnsi aset (Halim,2012: 84). 1) Akuntansi penerimaan kas Akuntansi penerimaan kas pada SKPKD adalah serangkaian proses mulai dari pencatatan, pengikhitisaran, sampai dengan pelaporan keuangan yang berkaitan dengan penerimaan kas dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBD yang dapat dilakukan secara manual atau menggunakan aplikasi komputer. 2) Akuntansi pengeluaran kas Akuntansi pengeluaran kas adalah serangkaian proses, baik manual maupun terkomputerisasi, mulai dari pencatatan, penggolongan dan
peringkasan transaksi
atau kejadian
keuangan,
pelaporan
dalam
hingga
pertanggungjawaban
pelaksanaan
keuangan APBD
rangka
yang berkaitan
dengan pengeluaran kas pada SKPD atau SKPKD.
26
3) Akuntansi selain kas Akuntansi selain kas adalah serangkaian proses mulai dari pencatatan, pengikhtisaran, sampai dengan pelaporan keuangan yang berkaitan dengan semua transaksi atau kejadian selain kas yang dapat dilakukan secara manual atau menggunakan aplikasi komputer. 4) Akuntansi Aset Tetap/Barang Milik Daerah Akuntansi aset adalah serangkaian proses, baik manual maupun komputerisasi, mulai dari pencatatan dan pelaporan akuntansi atas perolehan, hingga pemeliharaan, rehabilitas, penghapusan, pemindahan tanganan, perubahan klasifikasi dan penyusutan terhadap aset yang dikuasai/duigunakan SKPD atau SKPKD. Hal ini digunakan sebagai alat penendali dalam pengelolaan aset yan dikuasai atau digunakan SKPD atau SKPKD.
C. Akuntansi Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 yang telah berlaku bahwa basis kas menuju akrual adalah SAP yang mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan berbasis kas, serta mengakui aset, utang, dan ekuitas dana berbasis akrual. Hal ini merupakan basis akuntansi yang berperan penting dalam tahap pemerintahan daerah,hal tersebut berguna dalam mengelola keuangan daerah. Karena pada basis sebelumnya sudah digunakan dengan basis kas maka pemerintah
27
mengganti ulang dengan dilakukannya proses transisi menuju standart akrual. Dalam proses transisi menuju akrual ini sangat dibutuhkan banyak sumber daya, informasi dan fleksibilitas akuntansi (kerangka konseptual). Dalam entitas pelaporan keuangan menggunakan basis kas menuju akrual sesuai dengan SAP Nomor 71 Tahun 2010 dan Permendagri 64 Tahun 2013 untuk pemerintahan daerah. SAP pada standar akuntansi pemerintahan basis kas menuju akrual semua entitas wajib menggunakan ini paling lama empat tahun setelah tahun anggaran 2010. Dengan demikian aturan pada PP Nomor 24 Tahun 2005 sudah tidak diperkenankan dipakai tetapi masih dilaksanakan dalam rangka proses transisi penyusunan laporan keuangan berbasis kas menuju akrual kepada penyusunan laporan keuangan berbasis akrual. Substansi PP Nomor 24 Tahun 2005 ini dinyatakan dalam Lampiran II PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP. Penerapan SAP basis kas menuju akrual dilaksanakan sesuai dengan jangka waktu sebagaimana tercantum dalam Lampiran II, selanjutnya setiap entitas pelaporan baik pada pemerintah pusat maupun pemerintah daerah wajib melaksanakan SAP basis akrual. Mendasari hal ini bahwa tujuan kerangka konseptual pada Basis kas menuju akrual dengan Basis akrual terdapat kesamaan 1. Tujuan Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan Peraturan Pemerintahan Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2010 pada Lampiran II. Kerangka konseptual ini yang mendasari dan
28
penyajian laporan keuangan pemerintah pusat maupun pemerintah daeah. Dengan tujuan sebagai berikut : a. Penyusun standar akuntansi pemerintahan dalam melaksanakan tugasnya b. Penyusun laporan keuangan dalam menanggulangi masalah akuntansi yang belum diatur dalam standar c. Pemeriksa dalam memberikan pendapat mengenai apakah laporan keuangan disusun sesuai dengan standar akuntansi pemerintah d. Para pengguna laporan keuangan dalam menafsirkan informasi yang disajikan pada laporan keuangan yang disusun sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 Lampiran II pada butir 2 menyatakan bahwa fungsi kerangka konseptual ini sebagai acuan dalam hal terdapat masalah akuntansi yang belum dinyatakan dalam Standar Akuntansi Pemerintahan. Dalam hal ini terjadi pertentangan antara konseptual dan standar akuntansi, maka ketentuan standar akuntansi diunggulkan relatif terhadap kerangka konseptual ini. Dalam jangka panjang, konflik demikian diharapkan dapat diselesaikan sejalan dengan pengembangan standar akuntansi di masa depan. 2. Ruang Lingkup Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan. Dalam PP Nomor 71 Tahun 2010 Lampiran II butir 4 disebutkan pembahasan akan basis kas menuju akrual tentang: a. Tujuan kerangka konseptual
29
b. Lingkungan akuntansi pemerintah c. Pengguna dan kebutuhan informasi para pengguna d. Entitas pelaporan e. Peranan dan tujuan pelaoran keuangan,serta dasar hukum f. Asumsi dasar, karakteristik kualitatif yang menentukan manfaat informasi dalam laporan keuangan, prinsip-prinsip, serta kendala informasi akuntansi g. Definisi,
pengakuan,
dan
pengukuran
unsur-unsur
yang
membentuk laporan keuangan. 3. Lingkungan Akuntansi Pemerintahan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 Lampiran II pada butir 6. Lingkungan operasional organisasi pemerintah berpengaruh terhadap karakteristik tujuan akuntansi dan pelaporan keuangannya. Ciri-ciri penting lingkungan pemerintahan yang perlu dipertimbangkan dalam menetapkan tujuan akuntansi dan pelaporan keuangan adalah sebagai berikut: a. Ciri utama struktur pemerintahan dan pelayanan yang diberikan: 1) Bentuk umum pemerintahan dan pemisahan kekuasaan 2) Sistem pemerintahan otonomi dan transfer pendapatan antar pemerintah 3) Adanya pengaruh proses politik 4) Hubungan antara pembayaran pajak dengan pelayanan pemerintah
30
b. Ciri keuangan pemerintah yang penting bagi pengendalian: 1) Anggaran sebagai pernyataan kebijakan publik, target fiskal, dan sebagai alat pengendalian 2) Investasi dalam aset yang tidak langsung menghasilkan pendapatan 3) Kemungkinan penggunaan akuntansi dana untuk tujuan pengendalian. 4. Bentuk Umum Pemerintahan dan Pemisahan Kekuasaan Dalam bentuk NKRI yang berazas demokrasi, kekuasaan ada di tangan rakyat. PP Nomor 71 Tahun 2010 pada Lampiran II sebagaimana peraturan yang berlaku dalam lingkungan keuangan negara, pemerintahan menyusun anggaran dan menyampaikannya kepada DPR/DPRD untuk mendapatkan persetujuan. Sejalan dengan pendelegasian kekuasaan ini, pemisahan wewenang di antara eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Sistem ini dimaksudkan untuk mengawasi dan menjaga keseimbangan terhadap kemungkinan penyalahgunaan di antara penyelenggara pemerintahan. Dengan berlakunya lingkungan keuangan pemerintahan, pihak eksekutif menyusun anggaran dan menyampiakannya kepada pihak legislatif untuk
mendapatkan
persetujuan.
Setelah
itu
pihak
eksekutif
melaksanakan dalam batas-batas apropriasi dan ketentuan perundangundangan yang berhubungan dengan apropriasi dan ketentuan perundang-undangan yang berhubunan dengan apropriasi tersebut.
31
Pihak eksekutif betanggung jawab atas penyelenggaraan keuangan tersebut kepada pihak legislatif dan rakyat. D. Akuntansi Basis Akrual Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 pada Lampiran 1 Pasal 4 tentang Standar Akuntansi Pemerintah mengemukakan bahwa SAP Berbasis Akrual adalah SAP yang mengakui pendapatan, beban, aset, utang dan ekuitas dalam pelaporan finansial berbasis akrual, serta mengakui pendapatan, belanja dan pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan
anggaran
berdasarkan
basis
yang
ditetapkan
dalam
APBN/APBD. Penyusunan SAP basis akrual dilakukan oleh KSAP melalui proses baku penyusunan (due process). Proses baku penyusunan SAP tersebut merupakan pertanggungjawaban profesional KSAP yang secara lengkap ada pada lampiran III. Pada penggunaan basis ini menunjukkan kerangka konseptual merumuskan konsep yang mendasari penyusunan dan pengembangan Standar Akuntansi Pemerintahan. Penerapan basis kas menuju akrual dengan basis akrual sama-sama menunjukkan kerangka konseptual, lingkungan, dan bentuk pemerintahan yang sama, hanya saja perbedaan diantaranya terdapat pada perubahan tahapan pencatatan dan jenis laporan keuangan yang dihasilkan. Untuk lingkup SAP Berbasis kas terdapat pada lampiran 1 dan berlaku sejak ditetapkan dan dapat segera diterapkan oleh setiap entitas. Dengan penerapan basis akrual untuk pelaporan keuangan, penyusunan anggaran tetap dilakukan dengan menggunakan basis kas, sedangkan untuk laporan
32
keuangan lainnya akan menggunakan basis akrual. Sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP, laporan keuangan akan terdiri atas: a. Laporan Realisasi Anggaran Laporan Realisasi Anggaran menyediakan informasi mengenai anggaran
dan
realisasi
pendapatan-LRA,
belanja,
transfer,
syrplus/defisit-LRA, dan pembiayaan dari suatu entitas pelaporan. Informasi tersebut berguna bagi para pengguna laporan dalam mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya ekonomi, akuntabilitas, dan ketaan entitas pelaporan terhadap anggaran. b. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih Laporan perubahan saldo anggaran lebih (LP-SAL) menyajikan pospos berikut, yaitu: saldo anggaran lebih awal (saldo tahun sebelumnya), penggunaan saldo anggaran lebih, sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran (SILPA/SIKPA) tahun berjalan, koreksi kesalahan pembukuan tahun sebelumnya, lain-lain dan dalo anggaran lebih akhir untuk periode berjalan. Pos tersebut disajikan secara komparatif dengan periode sebelumnya. c. Laporan Operasional Laporan operasional menyediakan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercermin dalam pendapata-LO, beban dan surplus/defisit oprasional dari suatu entitas pelaporan
yang
penyajiannya
disandingkan
dengan
periode
sebelumnya. Penggunaan laporan membutuhkan Laporan Operasional
33
dalam mengevaluasi pendapatan-LO dab beban untuk menjalankan suatu unit atau seluruh entitas pemerintahan. Laporan operasional disusun untuk melengkapi pelaporan dari siklus akuntansi berbasis akrual sehingga penyusunan laporan operasional, lapoan perubahan ekuitas dan neraca mempunyai keterkaitan yang bertanggungjawab. d. Neraca Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu. Setiap entitas mengklasifikasikan asetnya dalam aset lancar dan nonlancar serta mengklasifikasikan kewajibannya menjadi kewajiban jangka pendek dan jangka panjang. Apabila suatu entitas memiliki aset/barang yang akan digunakan dalam menjalankan kegiatan pemerintahan, dengan adanya klasifikasi terpisah antara aset lancar dan nonlancar dalam neraca maka akan memberikan informasi mengenai aset/barang yang akan digunakan dalam periode akuntansi berikutnya dan akan digunakan untuk keperluan jangka panjang. Informasi tanggal jatuh tempo aset dan kewajiban keuangan bermanfaat untuk menilai likuiditas dan solvabilitas suatu entitas pelaporan. Struktur neraca pemerintah pusat berbeda dengan neraca pemerintah daerah. Perbedaan tersebut diakibatkan karena kepemilikan aset negara dengan aset daerah, dimana aset negara lebih kompleks dibandingkan dengan aset daerah.
34
e. Laporan Arus Kas Pemerintah pusat dan daerah menyusun dan menyajikan laporan keuangan dengan basis akrual wajib menyusun laporan keuangan pokok. Entitas pelaporan yang wajib menyusun dan menyajikan laporan arus kas adalah unit organisasi yang mempunyai fungsi perbendaharaan
umum
atau
unit
yang
ditetapkan
sebagai
bendaharawan umum/negara. Tujuan dari pelaporan tersebut adalah memberikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama satu periode pada saat pelaporan. Informasi ini berguna sebagai indikator jumlah arus kas di masa yang akan datang, serta untuk menilai kecermatan penggunaan yang telah dibuat. Karena arus kas mmpunyai tanggungjawab atas arus kas masuk dan keluar selama satu periode. f. Laporan Perubahan Ekuitas Laporan perubahan ekuitas menyajikan sekurang-kurangnya pos ekuitas awal atau ekuitas tahun sebelumnya, suplus/defisit-LO pada periode bersangkutan dan koreksi yang langsung menambah atau mengurangi ekuitas, yang antara lain berasal dari dampak kumulatif yang disebabkan oleh perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi kesalahan mendasar. Struktur laporan perubahan ekuitas baik pada pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah tidak memiliki perbedaan.
35
g. Catatan Atas Laporan Keuangan Agar sebuah laporan keuangan pemerintah dapat dipahami dan digunakan oleh pengguna dalam melakukan evaluasi dan menilai pertanggungjawaban keuangan negara diperlukan Catatan Atas Laporan Keuangan (CaLK). CaLK memberikan informasi kualitatif dan menggunakan kebijakan serta menjelaskan kinerja pemerintahan dalam tahapan pengelolaan keuangan negra. Selain itu, dalam CaLK memberikan penjelasan atas informasi dalam laporan keuangan karena penyajian dalam CaLK harus disajikan secara sistematis. Dalam setiap po-pos laporan harus mempunyai referensi silang dengan informasi terkait dalam CaLK. Seiring dengan penerapan basis akuntansi akrual dan penganggaran berbasis
kas,
maka
penyusunan
model
sistem
akuntansi
akan
menggunakan dua pencatatan, pencatatan akrual dan pencatatan kas. Laporan keuangan yang dihasilkan dari penerapan basis ini dimaksud untuk memberi manfaat lebih baik bagi para pemegang kepentingan, baik pengguna maupun pemeriksa laporan keuangan pemerintah yang dibandingkan dengan biaya pengeluaran. Hal ini merupakan salah satu prinsip akuntansi yaitu biaya yang dikelaurkan harus sebanding dengan manfaat yang diperoleh. Dengan adanya transisi basis kas menuju akrual menjadi akrual, peraturan pemerintah mendelegasikan perubahan terhadap PSAP (Penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan) diatur dengan Peraturan Menteri Keuangan. Perubahan yang dilakukan sesuai dinamika
36
penelolaan keuangan negara. Meskipun demikian, pernyataan tersebut harus tetap melalui proses dan mendapat pertimbangan dari BPK (Badan Pemeriksa Keuangan). E. Perbandingan Transisi Akuntansi Basis Kas Menuju Akrual dengan Basis Akrual pada Laporan Keuangan Pemerintah Indonesia telah mencanangkan reformasi di bidang akuntansi. Salah satu reformasi yang dilakukan adalah keharusan pemerintah dalam penerapan akuntansi basis kas menuju akrual menjadi basis akrual pada setiap instansi pemerintahan, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah, yang dimulai setelah tahun anggaran 2010 dan selambat-lambatnya Tahun 2015. Hal ini ditegaskan dalam UndangUndang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam pasal 36 ayat 1 yang berbunyi sebagai berikut: “Ketentuan mengeni pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual sebagaimana dimaksud dalam pasal 1 ayat 13-16 undang-undang ini dilaksanakan selambat-lambatnya 5 tahun.
Pada basis yang telah digunakan, baik
semula dengan basis kas, basis kas menuju akrual hingga basis akrual diterapkan hingga digunakan, masing-masing memiliki kelemahan dan keunggulan. Perubahan tehnik akuntansi dari basis kas menuju akrual menjadi basis akrual dilakukan secara bertahap, bertujuan agar pemerintah daerah dapat menghasilkan laporan keuangan yang lebih dapat dipercaya, akurat, komprehensif dan relevan untuk pengambilan keputusan ekonomi, sosial dan politik.
37
Selama bebrapa tahun ini pemerintah Indonesia sudah melakukan berbagai upaya untuk memperbaiki kualitas kinerja, transparnsi, dan akuntabilitas
pemerintah
di
Indonesia.
Perkembangan
akuntansi
pemerintah saat ini belum begitu tepat sasaran, karena belum berperan sebagai
alat
untuk
meningkatkan
akuntabilitas
kinerja
birokrasi
pmerintahan dalam memberikan pelayanan publik kepada masyarakat. Pada periode tersebut, output yang dihasilkan oleh pemerintah di Indonesia sering tidak akurat, terlambat, dan tidak informatif sehingga belum bisa mengambil keputusan. Untuk menjaga kualitas SAP , maka proses penyusunan melalui mekanisme prosedural yang meliputi tahaptahap kegiatan dalam setiap penyusunan yang dikatakan oleh Komite dalam Pernyataan SAP. Proses penyiapan SAP yang digunakan adalah proses yang berlaku umum dengan penyesuaian kondisi yang ada di Indonesia. Penerapan basis akuntansi akrual yang ditetapkan paling lambat Tahun 2015 tahun lalu mulai diterapkan dalam semua instansi pemerintahan. Penyusunan dalam basis akuntansi akrual ini dilakukan secara hati-hati dalam mempertimbangkannya. SAP berbasis kas menuju akrual pada PP Nomor 71 Tahun 2010 atas perubahan PP Nomor 24 Tahun
2005
baru
saja
diterbitkan
dan
belum
sepenuhnya
di
implementasikan oleh pemerintah pusat maupun daerah. SAP berbasis akrual akan di susun sesuai Undang-undangan Keuangan Negara yang mengharuskan perubahan/penyempurnaan pada bidang perencanaan dan
38
penganggaran. Penyusunan SAP dalam basis akrual dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu: a. Menyusun PSAP berbasis akrual seluruhnya dari awal b. Menyesuaikan PSAP berbasis kas menuju akrual sesuai PP Nomor 71 Tahun 2010 menjadi PSAP berbasis akrual dengan referensi IPSAS, dengan mempertimbangkan praktik-praktik yang berlaku, administrasi pemerintahan yang ada dan kemampuan sumber daya manusia. Atas dua strategi tersebut, KSAP menggunakan yang ke dua dengan pertimbangan sebagai berikut : a. SAP kas menuju akrual sudah disusun dengan mengacu beberapa referensi bertaraf internasional antara lain Govermental Accounting Standards Board (GASB) , dan Government Finance Statistics (GFS), sehingga diharapkan SAP berbasis kas menuju akrual menjadi basis akrual dapat diterima umum. b. Penggunaan PP Nomor 71 Tahun 2010 masih dalam tahap pembelajaran dan perlu waktu yang cukup untuk memahami transisi akuntansi basis kas menuju akrual menjadi basis akrual. c. Penyusunan SAP berbasis akrual relatif lebih terperinci dan detail , untuk itu bagi para pengguna harus memiliki pemahaman dan pengalaman terhadap SAP basis akrual. Perkembangan akan transisi akuntansi basis kas menuju akrual menjadi basis akrual ini di atur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71
39
Tahun 2010 tentang SAP berbasis akrual sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 yang disajikan dalam Lampiran 1. Terlihat dari perkembangan tersebut perbandingan akuntansi basis kas menuju akrual menjadi basis akrual tidak terlalu berbeda. Pengaruh perlakuan akrual dalam berbasis akuntansi menuju akrual sudah banyak diakomodasikan di dalam laporan keuangan terutama neraca. Keberadaan pos piutang, aset tetap, hutang merupakan bukti adanya proses pembukuan yang berbentuk basis akrual. Dengan demikian terlihat bukti kongkrit perbedaannya adalah jenis/komponen laporan keuangannya. Perbedaan mendasar SAP PP Nomor 71 Tahun 2010 dengan sebelumnya mengenai Laporan Operasional. Entitas pemerintah melaporkan secara transparan besarnya sumber daya ekonomi yang didapatkan dan besarnya beban yang ditanggung untuk menjalankan kegiatan pemerintahan. Surplus/defisit operasional merupakan penambahan atau pengurang ekuitas/kekayaan bersih entitas pemerintahan bersangkutan. Perbedaan komponen laporan keuangan basis akrual dengan basis kas menuju akrual terdapat pada Lampiran II. Penerapan SAP basis akrual dapat dilaksanakan secara bertahap dari penerapan SAP berbasis kas menuju akrual pada pemerintah pusat diatur dengan Peraturan Menteri Keuangan, sedangkan pada pemerintahan daerah diatur dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri. Perundang-undangan yang terkait dengan hal tersebut yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 pengganti Peraturan
40
Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang SAP yang menjelaskan mengnai penyajian laporan keuangan dengan basis akrual yang baru terbit tahun 2010. Pada tahun 2011, Menteri Keuangan menerbitkan Permendagri Nomor 238/PMK.05/2011 tentang Pedoman Umum Standar Akuntansi Pemerintahan (PUSAP) di antaranya menyebutkan bahwa penerapan akuntansi basis akrual selambat-lambantnya pada tahun anggaran 2015 dan pengaturan atas penerapan akuntansi berbasis akrual di lingkungan pemerintah daerah diatur dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 64 Tahun 2013 tentang Penerapan Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual pada pemerintah daerah. Dengan adanya penerapan ini pemerintah harus menetapkan perubahan pengelolaan keuangan daerah yang baru agar pengelolaan berjalan sesuai dengan SAP. Perubahan pengelolaan keuangan daerah menjadi sistem desentralisasi ke masing-masing SKPD.
