BAB I PENDAHULUAN. Salah satu kekayaan alam yang terkandung di bumi Indonesia adalah

BAB I PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang Salah satu kekayaan alam yang terkandung di bumi Indonesia adalah hamparan tanah yang maha luas yang tersebar di lima pulau besar dan ribuan pulau kecil di seluruh wilayah Indonesia. Sebagai satu wilayah yang terletak di bentang garis khatulistiwa, Indonesia memiliki potensi menjadi negara agraris yang maju mengingat kesuburan tanah yang dimilikinya. Faktanya, sebagian besar rakyat Indonesia memang menyandarkan kehidupannya pada sektor pertanian. Jika pengelolaan kehidupan pertanian dilakukan dengan baik, pemerataan kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia dapat menjadi nyata. Kenyataannya kehidupan rakyat Indonesia yang menyandarkan kehidupan pada pekerjaan di sektor pertanian tidak menunjukkan hal tersebut. Justru yang terjadi sebaliknya, pengelolaan sektor pertanian yang dilakukan pemerintah belum mampu membebaskan kehidupan petani dari himpitan kemiskinan. Hal ini tentu saja tidak dapat dilepaskan dari intervensi negara melalui kebijakan-kebijakan pemerintah, di antaranya kebijakan tentang pertanahan. Sebab penguasaan tanah merupakan hal yang mutlak bagi petani. Berkuasanya Orde Baru sejak tahun 1966 sampai tahun 1998, telah menyebabkan terjadinya pemiskinan secara struktural di pedesaan. Jumlah petani tak bertanah atau bertanah dengan luasan yang kecil semakin bertambah, namun jumlah lahan secara keseluruhan yang dikuasai semakin sedikit. Di sisi lain, jumlah luasan

Universitas Sumatera Utara

lahan yang dikuasai perusahaan-perusahaan perkebunan justru semakin bertambah. Konsep pembangunan yang berbasis investasi asing dengan penguasaan tanah yang luas dan program Revolusi Hijau di Indonesia sangat signifikan perannya dalam menyebabkan hal tersebut. Akibat dari kebijakan-kebijakan agraria yang berorientasi pertumbuhan dan kepentingan modal besar pada masa kekuasaan Orde Baru, maka proses diferensiasi sosial yang sudah terjadi sejak masa kolonial menjadi berkembang kian luas dan mendalam dengan rangkaian konflik yang tak kunjung henti sebagai konsekuensinya. Tabel berikut ini merupakan data-data konflik agraria yang dihimpun oleh Konsorsium Pembaruan Agraria yang menggambarkan skala intensitas probem struktural ini, yang menunjukkan bahwa konflik penguasaan agraria di Indonesia melibatkan kepentingan rakyat, pengusaha, militer, dan pemerintah. Jika dilihat dari politik dan model pembangunan yang diterapkan orde baru, maka dapat diasumsikan bahwa pemerintah lebih berpihak pada pengusaha dan militer. 1 Tabel 1: Karakteristik Konflik Agraria di Indonesia (1970 – 2001) Pihak-pihak yang Bersengketa Luas Angka Angka

Tanah

Kasus

Sengketa

dengan Pengguna Tanah

Korban

Propinsi

Perusaha Peme-

Mili

Perusaha-

rintah

-ter

an Negara

(KK) (Hektar)

- an Swasta

Jabar

484

184.484

237.482

197

12

60

225

DKI

175

60.615

117.194

96

5

9

66

1

Erpan Faryadi, 2005, Reforma Agraria, Prasyarat Utama bagi Revitalisasi Pertanian dan Pedesaan, Konsorsium Pembaruan Agraria, Bandung, hal 23


Jakarta Jatim

169

390.296

187.428

77

9

31

59

Sumsel

157

305.323

71.830

27

1

18

116

Sumut

121

509.100

89.548

39

8

26

57

Jateng

99

32.417

72.494

57

1

23

25

Sulteng

58

1.036.589

51.955

21

1

4

34

Lampung

54

320.716

120.840

23

3

4

25

Sulsel

48

54.555

16.994

25

3

4

17

NAD

47

362.027

61.059

11

1

9

26

NTT

44

472.571

2.955

28

2

4

22

Riau

33

1.676.614

14.056

8

0

2

23

Kaltim

33

1.676.614

22.684

13

1

5

16

Sumbar

32

266.597

29.134

14

1

4

15

Papua

28

4.012.224

35.943

15

2

0

12

171

1.073.904

57.885

68

9

16

95

1.753

10.892.202

1.189.481

719

59

219

833

Propinsi Lain Total

Sumber: Erpan Faryadi (2005)

Gambaran dalam tabel tersebut menunjukkan bahwa politik agraria orde baru telah menyebabkan problem-problem struktural keagrariaan yang akut dengan mengorbankan kesejahteraan rakyat dan sendi-sendi kebangsaan. Menurut Noer Fauzi, berbagai problem agraria pada masa orde baru dapat diringkaskan sebagai berikut; 2

2

Dalam Erpan Faryadi, Ibid, hal 23 - 24


1. Ketimpangan struktur penguasaan sumber-sumber agraria yang sengaja dibiarkan berkembang dengan dijalankannya politik pembangunan agraria yang tidak berpihak kepada kepentingan rakyat dan tidak diabdikan pada keadilan sosial. 2. Politik agraria yang dijalankan rezim Orde Baru selama ini juga telah menciptakan berkembangnya konflik-konflik dan/atau sengketa agraria yang massif dan mendalam sifat kekerasannya. 3. Politik pembangunan agraria yang mengandalkan penanaman dan penumpukan modal pada sektor-sektor pokok ekonomi yang terutama dibiayai hutang asing telah gagal membangun modal dalam negeri sebagai jaminan dari keberlanjutan pembangunan. 4. Politik sentralisme dan sektoralisme hukum keagrariaan telah menghasilkan pengambilalihan sumber-sumber agraria yang menjadi hak rakyat dan terjadinya konsentrasi penguasaan sumber-sumber agraria dengan mengorbankan kemakmuran kehidupan rakyat pedesaan serta menjadikan pertanian sebagai sektor yang dibelakangkan. Efek dari politik agraria rezim Orde Baru tersebutlah yang kemudian menyebabkan ketimpangan penguasaan sumber-sumber agraria di Indonesia dewasa ini. Hal ini merupakan sebuah masalah besar, yang hingga saat ini belum mampu diselesaikan oleh pemerintah. Data-data berikut menggambarkan ketimpangan penguasaan sumber-sumber agraria (tanah) di Indonesia. Menurut data Biro Pusat Statistik, pada tahun 1983 rata-rata penguasaan tanah di Indonesia adalah 0,89 hektar per rumah tangga petani, yakni 0,58 hektar di Pulau Jawa, dan 1,58 hektar di luar Pulau Jawa. Sepuluh tahun kemudian, yakni pada tahun 1993, terjadi penurunan secara nasional sebesar rata-rata 0,83 hektar per rumah tangga tani, yakni 0,47 hektar untuk Pulau Jawa, dan 1,47 hektar untuk luar Pulau Jawa. Lebih rinci lagi, ada sekitar 22,8 juta jiwa (84 persen) petani yang hanya memiliki tanah di bawah 1 hektar, dengan proporsi tanah yang dikuasai hanya sekitar 31 persen dari total luas lahan yang ada. Sedangkan jumlah petani pemilik tanah di atas 1 hektar berjumlah 4,4 juta jiwa (16 persen), dengan proporsi tanah yang dikuasai seluas 69 persen. Sementara


pada periode 1995 sampai 1999, terjadi peningkatan jumlah rumah tangga buruh tani sebesar 40,2 persen, dari jumlah 5,065 juta keluarga pada tahun 1995 menjadi 7,099 juta keluarga pada tahun 1999. Lebih rinci dapat dilihat pada tabel berikut; 3 Tabel 2: Rumah tangga pertanian dan pemilikan lahan di Indonesia tahun 1995 dan 1999 Item

1995 Rumah tangga

1999 %

(‘000)

Rumah tangga

%

Persen perubahan

(‘000)

5064,7

27,6

7099,1

31,6

40,2

< 0,5 Ha

8024,2

43,7

10097,9

44,9

25,8

0,5 - 01 Ha

3076,4

16,8

2915,9

13,0

-5,2

> 1 Ha

2190,7

11,9

2379,9

10,6

8,6

18356,0

100,0

22492,8

100,0

22,5

Buruh tani Pemilik tanah

Jumlah

Sumber: Tejo Pramono (2003)

Sementara itu, dalam bukunya yang berjudul “Bayang-bayang Culturstelsel dan Domein verklaring dalam Praktik Politik Agraria” yang diterbitkan tahun 1997, Hedar Laudjeng dan Arimbi HP menggambarkan jumlah pertambahan luasan lahan yang dikuasai perusahaan-perusahaan perkebunan, baik perusahaan milik pemerintah maupun milik swasta, baik swasta domestik mapun swasta asing, dalam tabel berikut ini; 4 Tabel 3: Luas tanah perkebunan besar di Indonesia (1938 – 1994)

3

BPS, 2000 dalam Tejo Pramono (Ed.), 2003, Melawan Neoliberalisme, Seri Pendidikan Petani, FSPI, Jakarta, hal 32 - 33 4 Ibid, hal 76 - 77


Jumlah tanah Tahun

Rata-rata (Ha)

Jumlah perusahaan yang dikuasai (ha)

1938

2.400

2.500.000

1.042

1963

1.100

1.600.000

1.455

1994

1.409

4.232.000

3.361

Sumber: Tejo Pramono (2003)

Berakhirnya Rezim otoriter Orde Baru pada tahun 1998, merupakan gambaran penting bahwa penyelenggaraan pembangunan yang cenderung elitis, sentralistik dan dominatif ternyata tidak mampu menjawab persoalan kesejahteraan rakyat. Meskipun terjadi reformasi politik pasca tahun 1998 yang menumbangkan kekuasaan Orde Baru dan digantikan oleh pemerintahan Gus Dur, persoalan pertanahan tetap membawa beban berat akibat harus menanggung kesepakatan rezim terdahulu terhadap lembaga keuangan internasional yang mempunyai kepentingan melakukan komersialisasi lahan, sehingga pelaksanaan UUPA 1960 sebagai payung hukum agraria di Indonesia sukar untuk dilaksanakan, juga banyaknya konflik kepentingan partai politik dalam melakukan penguasaan lahan-lahan yang dapat menguntungkan mereka. Hal ini dapat dilihat dari bagaimana terjadinya politik dagang sapi dalam pemerintahan Gus Dur. 5 Jabatan-jabatan strategis yang berkaitan dengan tanah dan sumber daya alam negara banyak diperebutkan partai-partai besar dalam pemilu, seperti Golkar, PDIP, dan PKB. Salah satu hal yang melemahkan kebijakan politik pemerintahan reformasi, adalah juga mempunyai kecenderungan untuk tunduk pada kepentingan lembaga

5

Boedhi, Widjarjo, Herlambang, dkk, 2001, Reklaiming dan Kedaulatan Rakyat, Raca Institute, Jakarta, hal 45


keuangan internasional dalam mendorong liberalisasi penggunaan tanah. Proses dalam landreform dilaksanakan sebagai satu bentuk skema kapitalisme internasional dalam mengubah fungsi tanah bukan untuk pemerataan dan produktivitas tetapi lebih pada pertumbuhan laba dalam investasi. Pola pembangunan Pemerintah yang mengarah pada konsepsi developmentalisme menuju pertumbuhan ekonomi dan bukan pada pemerataan ekonomi menyebabkan pemiskinan dalam masyarakat, dan telah mendorong konflik dalam berbagai macam kasus pertanahan. Pada era reformasi politik pasca tahun 1998 inilah yang menjadi momentum perjuangan bagi penataan kembali struktur agraria, yang terutama dilakukan oleh banyak organisasi massa petani. Dengan tujuan untuk menyelesaikan konflik-konflik agraria sebagai warisan Orde Baru pada satu sisi, dan lebih besar lagi menata struktur penguasaan sumber-sumber agraria yang berpihak pada kepentingan rakyat pada sisi yang lain. Atau secara umum disebut Reforma Agraria. Dengan keterbukaan ruangruang demokrasi pasca Orde Baru tersebut, perjuangan reforma agraria seolah-olah menemukan momentum untuk digelorakan kembali. Organisasi-organisasi massa petani bersama berbagai organisasi non pemerintah menyuarakan tuntutan pembaruan agraria melalui berbagai cara, baik dengan jalan ekstra parlementer melalui aksi massa, maupun melalui jalan parlementariat seperti lobi dan hearing ke lembagalembaga legislatif dan eksekutif. Terhadap berbagai tuntutan pembaruan agraria tersebut, pemerintahan Gus Dur yang hanya “seumur jagung” tidak mampu melahirkan kebijakan-kebijakan yang berorientasi merestrukturisasi kehidupan agraria sebagai respon dari perjuangan reforma agraria tersebut. Sementara di lingkar parlemen, situasi politik yang tidak


stabil paska orde baru dan sedang gencar-gencarnya dilakukan konsolidasi kekuasaan menyebabkan perhatian pada penataan struktur agraria tidak menjadi prioritas. Kekuasaan Gus Dur yang tidak ditopang oleh kekuatan yang signifikan di parlemen menyebabkan langkah-langkah Gus Dur yang tidak sejalan dengan kepentingan mayoritas di parlemen banyak terjegal, termasuk upayanya membuka lebih-lebar “keran-keran” demokrasi yang juga mencakup upaya penataan struktur agraria yang berpihak pada rakyat. Setelah pemerintahan Gus Dur digantikan oleh Megawati Sukarno Putri pada tahun 2001, konsolidasi kekuasaan di parlemen sudah relatif lebih baik, sebab naiknya Megawati selain karena persoalan prosedural ketatanegaraan, juga karena kemampuannya mengakomodir kepentingan-kepentingan kekuatan-kekuatan sisa-sisa orde baru. Oleh karena itu pemerintahannya, meskipun secara substansial tidak mampu membenahi krisis ekonomi yang melanda Indonesia, dapat berjalan lebih stabil. Pada tataran respon terhadap perjuangan pembaruan agraria, pada masa pemerintahnnya, MPR pada Sidang Tahunan 2001 mengeluarkan satu Ketetapan, yaitu TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam(PAPSDA)Melalui TAP MPR No. IX Tahun 2001 ini, MPR memerintahkan kepada presiden dan DPR untuk; 6 1. menjalankan pembaruan agraria, dan 2. menegakkan prinsip-prinsip pengelolaan sumber daya alam yang berkeadilan dan berkelanjutan.

6

Endriatmo Sutarto dan Moh. Shohibuddin, dalam Erpan Faryadi (Ed.), Op.Cit, hal 56


Sementara sebagai arahan kebijakan, TAP MPR ini menghendaki;7 1. dilakukan peninjauan kembali segala perundang-undangan dan peraturan di bidang agraria yang selama ini sifatnya sektoral, tumpang-tindih, dan tidak mengandung semangat untuk mengedepankan kepentingan rakyat banyak dalam hal penguasaan, pemanfaatan, dan pengelolaan tanah dan sumber daya alam lainnya; 2. dilakukannya penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang berkeadilan yang lebih dikenal dengan istilah “landreform”, sekaligus dilakukan pendataan dan inventarisasi tanah untuk kepentingan landreform ini; 3. diselesaikannya konflik-konflik agraria dan pengelolaan sumber daya alam dengan berpegang pada prinsip menjunjung tinggi hak asasi manusia, termasuk memperkuat kelembagaan yang akan bertugas melaksanakan penyelesaian sengketa-sengketa ini; 4. mengupayakan pembiayaan bagi program pembaruan agraria dan penyelesaian konflik-konflik agraria maupun dalam pengelolaan sumber daya alam. Dengan lahirnya TAP MPR ini, maka reforma agraria masuk menjadi agenda negara. Dengan demikian, perjuangan reforma agraria mendapat landasan hukum baru untuk terus digelorakan, yakni pelaksanaan TAP MPR No. IX Tahun 2001. Namun demikian, di kalangan yang cukup berkonsentrasi pada perjuangan reforma agraria, terjadi perdebatan berkaitan dengan penerimaan atau penolakan terhadap substansi TAP MPR ini. Perdebatan ini tidak terlepas dari eksistensi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok Agraria atau yang lebih dikenal sebagai Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) yang sebelum lahirnya TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 merupakan landasan hukum perjuangan reforma agraria. Pihak-pihak yang menerima TAP MPR No. IX Tahun 2001 beranggapan bahwa TAP MPR ini dapat dijadikan sandaran untuk menuntut pemerintah melaksanakan UUPA. Namun jika UUPA harus direvisi untuk mengatur kehidupan

7

Ibid, hal 56 – 57


agraria, maka diharapkan isinya tidak keluar dari substansi UUPA tersebut. Beberapa Organisasi Non Pemerintah yang tergabung di dalam Kelompok Kerja Ornop untuk Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (Pokja PA-PSDA) menilai bahwa TAP MPR ini dapat dipergunakan sebagai alat memperbesar gerakan tani dan mendorong pemerintah menjalankan pembaruan agraria. Sementara Federasi Serikat Petani Indonesia (FSPI) dengan beberapa aktivis ornop pendukungnya justru memberikan penilaian sebaliknya. Nereka beranggapan bahwa TAP MPR ini dapat menjadi pintu masuk bagi agenda Neo-liberalisme dan berimplikasi pada penghapusan Undang-Undang Pokok Agraria 1960 yang sementara masih menjadi sumber hukum pelaksanaan landreform. 8 Sebagai sebuah pemerintahan yang berdinamika dengan proses demokratisasi yang sedang terjadi di Indonesia dan berkuasa dengan relatif mendapat dukungan parlemen, kekuasaan Megawati memiliki waktu yang relatif cukup untuk melakukan reforma agraria dengan menyandarkan diri pada TAP MPR tersebut. Hal ini juga berkaitan

dengan

keluarnya

TAP

MPR

tersebut

pada

awal-awal

masa

pemerintahannya, sehingga di kalangan yang berkonsentrasi pada perjuangan reforma agraria, terdapat harapan baru pada pemerintahannya yang bercitra kerakyatan dengan jargon “wong cilik” tersebut. Dengan tiga tahun masa pemerintahannya, pada tataran kebijakan, pemerintahan Megawati mengeluarkan beberapa kebijakan yang menyangkut penataan kehidupan agraria, yaitu tiga Undang-Undang dan satu Keputusan

Presiden.

Kebijakan-kebijakan

tersebut

adalah

Undang-Undang

8

Noer Fauzi, Pembaruan Agraria Bukanlah Sekedar Perkara Argumentasi Tetapi Perkara Kekuasaan, dalam Jurnal Analisis Sosial Vol. 9 No. 1 April 2004, Pembaruan Agraria, Antara Negara dan Pasar, Akatiga, Bandung, 2004, hal. 146


Pertambangan, Undang-Undang Kehutanan, dan Undang-Undang Sumber Daya Air, serta Keputusan Presiden (Keppres) No. 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan. Berdasarkan uraian pada paragraf-paragraf di atas, persoalan pokok yang menyangkut kehidupan agraria, dalam hal ini yang berkaitan dengan kehidupan petani, adalah persoalan penataan pemilikan dan penguasaan tanah. Dengan demikian, maka kebijakan pertanahan nasional yang dikeluarkan pemerintah memiliki urgentisitas untuk menyelesaikan konflik pertanahan yang ada di Indonesia, di samping secara umum dapat memberikan pengaturan kepada distribusi tanah pertanian. Karena itu, dengan mendasarkan diri pada TAP MPR No. IX Tahun 2001 di atas, maka orientasi Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tidak boleh bertentangan dengan Undang-Undang Pokok Agraria dan TAP MPR No. IX Tahun 2001. Hal ini perlu ditegaskan, sebab pada beberapa kebijakan dalam lingkup pengaturan kehidupan agraria, terdapat orientasi yang tidak sejalan, bahkan bertentangan, dengan Undang-Undang Pokok Agraria, serta tidak mampu menjalankan mandat TAP MPR No. IX Tahun 2001. Kebijakan yang dimaksud salah satunya adalah Undang-Undang Sumber Daya Air atau dikenal dengan singkatan UUSDA. Undang-Undang Sumber Daya Air dikeluarkan untuk menata pemanfaatan Sumber Daya Air yang ada di Indonesia. Pada konsiderannya, undang-undang tersebut mencantumkan TAP MPR No. IX Tahun 2001 sebagai landasan hukum dikeluarkannya kebijakan tersebut. Artinya, secara eksplisit lahirnya kebijakan tersebut merupakan upaya untuk melaksanakan reforma agraria yang didasarkan pada


TAP MPR No. IX Tahun 2001. Namun pada muatannya, keberadaan undang-undang ini memungkinkan terjadinya penguasaan sumber daya air oleh perusahaanperusahaan swasta, atau biasa disebut privatisasi air. Pada proses selanjutnya, privatisasi air dapat menyebabkan terjadinya komersialisasi pada penggunaan air. Komersialisasi yang dimaksud dalam hal ini dapat terjadi pada penggunaan air untuk pertanian maupun rumah tangga. 9 Bentuk komersialisasi sumber daya air pada sektor pertanian adalah pengelolaan sumber air (mata air) serta pendistribusian air (irigasi) dapat dikuasakan kepada perusahaan, sementara ketika petani membutuhkan air, maka hanya bisa didapatkan dengan membeli pada perusahaan pengelola irigasi tersebut. Hal tersebutlah yang dikhawatirkan banyak organisasi petani pada saat sebelum disahkannya undang-undang tersebut. Sementara pada penggunaan air oleh rumah tangga, pengelolaan sumber daya air yang selama ini dilakukan oleh perusahaanperusahaan pemerintah (PDAM) yang berorientasi pelayanan penyediaan air bersih, juga dapat didistribusikan kepada perusahaan-perusahaan swasta. Sampai pada hal ini, hal yang dikhawatirkan adalah terjadinya persaingan antar perusahaan penyedia air bersih yang berujung pada komersialisasi air bersih. Pada konteks tersebut, komersialisasi air bersih yang dikhawatirkan di atas sudah terjadi di Jakarta, yakni dengan diterbitkannya hak penguasaan sebagian saham PDAM DKI Jakarta. Dengan demikian, dewasa ini sebagian saham PDAM DKI Jakarta dimiliki oleh perusahaan asing yang berbasis di Perancis. Selain orientasi yang tidak sejalan antara kebijakan yang dikeluarkan pemerintah (Undang-Undang) dengan produk hukum yang 9

Tedjo Pramono, Op.Cit. hal 54


memayunginya (TAP MPR) seperti pada kasus UUSDA ini, kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan pemerintah juga seringkali disebut sebagai “bersifat sektoral”, sebab hanya mengatur satu bidang demi satu bidang persoalan-persoalan agraria yang merupakan satu kesatuan yang tidak dapat dipisah-pisahkan dan harus diatur secara komprehensif. Berkaitan dengan kehidupan agraria, terutama yang berkenaan langsung dengan kehidupan pertanian, yaitu kebijakan pertanahan, kebijakan apapun yang dikeluarkan diharapkan mampu memenuhi tuntutan pembaruan struktur penguasaan tanah di Indonesia. Indonesia. Politik agraria adalah suatu sitem yang melegitimasi dan mengatur, tentang tujuan kepentingan, model penguasaan dan tata cara penguasaan, sumber-sumber agraria. Pilihan politik agraria ini sagat ditentukan oleh kekuatan-kekuatan politik 10 . Selanjutnya dalammenjalankan politik agraria di tingkat lapangan, diperlukan seperangkat trategi dan tata pelaksanaan, yang bertumpu pada penggunaan instrumen hukum. Hal inilah yang disebut sebagai kebijakan Agraria yaitu seperangkat aturan hukum ( administratif, lgal formal), dalammewujudkan pilihan arah pemanfaatan sumber-sumber agraria, model penguaasaan dan tata cara penguasaannya 11 . Setiap politik agraria menghasilkan kebijakan agraria yang berbeda. Pengertian kebijakan agrarian ini ini juga mengisyaratakan bahwa kebijakan itu tidak berbeda dalam ruang bebas kepentingan, justru berbeda dalam suatu dinamika sosial-ekonomi yag kompleks dan sensitif.

10

Dadang Juliantara, Noer Fauzi, dan Dianto Bachriadi, 1998, Manual Kursus Pembaruan Agararia bagian kedua, KPA bekerjasama dengan INPI-Pact, Bandung, hal 15-16. 11 Ibid ,hal 16


Jika tolok ukur yang digunakan untuk menilai baik atau buruknya kebijakan yang dikeluarkan pemerintah adalah kemampuan kebijakan tersebut untuk merombak ketimpangan struktur penguasaan tanah di Indonesia, maka parameter yang dapat digunakan adalah konsep tentang penataan struktur agraria yang dikehendaki pihakpihak yang berkepentingan terhadap akses atas tanah, terutama petani. Pada tataran implementatif, pelaksanaan kebijakan oleh eksekutif sangat bergantung dari orientasi kebijakan tersebut. Untuk menilai orientasi keberpihakan sebuah kebijakan, maka dalam konteks kebijakan pertanahan, juga harus terdapat tolok ukur konsepsi penataan kehidupan agraria (dalam hal ini pertanahan) yang dikehendaki petani. Pada konteks tersebut, konsepsi penataan pertanahan yang dikehendaki petani, yang secara politik diwakili oleh organisasi petani, adalah model penataan kehidupan agraria yang terdapat dalam Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Tahun 1960. Dengan demikian, jika orientasi kebijakan pertanahan pemerintahan Megawati yang didasarkan pada TAP MPR No. IX Tahun 2001 tersebut seiring sejalan dengan orientasi Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960, maka dapat diasumsikan bahwa pembaruan agraria khususnya bidang pertanahan (land reform) dapat berjalan baik. Demikian juga sebaliknya.

1.2 Pokok Permasalahan Bagaimanakah kecenderungan arah kebijakan pertanahan Pemerintahan Megawati berdasarkan TAP MPR No. IX Tahun 2001, dibandingkan dengan Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960?


1.3 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui kecenderungan arah kebijakan pertanahan Pemerintahan Megawati berdasarkan TAP MPR No. IX Tahun 2001, dibandingkan dengan Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960.

1.4 Kegunaan Penelitian Sesuai dengan tujuan penelitian, maka penelitian ini berguna untuk : 1. Secara akademis ilmiah, hasil penelitian ini dapat melengkapi referensi kajian tentang politik agraria pemerintah di Indonesia, terutama dalam bidang pertanahan. 2. Secara praktis, dapat menjadi salah satu referensi bagi kalangan yang berkonsentrasi pada perjuangan pembaruan agraria di Indonesia untuk merumuskan strategi dan taktik perjuangan pembaruan agraria. 3. Menjadi salah satu bahan bacaan bagi siapa pun yang menaruh minat pada persoalan-persoalan agraria.

1.5 Tinjauan Pustaka Reforma agararia di Indonesia dimulai pada dengan dikeluarkannya UndangUndang pada masa rezim Soekarno berupa UUPA 1960 jalan menuju reforma agraria dan tidak terselesaikan karena adanya pergantian rezim. Memasuki era pemerintahan Orde Baru dimana kebijakan politik ekonominya sangat berbeda dengan rezim sebelumnya , maka isu persoalan agraria tidak terlalu diperhatikan. Dengan hanya mengedepankan pembangunan pada pertumbuhan ekonomi dan tidak tidak


besenndikan pada pembagunan agraria menyebabkan konflik antara rakyat dan pemerintah. Pada masa reformasi, pemerintahan Gus Dur mempunyai satu keinginan untuk kembali pada kebijakan pembangunan yang berlandaskan pada agraria, tetapi belum dapat terwujud karena harus diganti oleh pemerintahan Megawati Sukarno Putri. Sewaktu menjabat sebagai presiden Gus Dur pernah membuat sebuah pernyataan yang kontroversial yang mengatakan 40 persen tanah-tanah perkebunan dahulunya mencuri tanah rakyat. Tanah-tanah tesebut tidak dikembalikan kepada rakyat karena sebagaiab besr perkebunan sudah dinasionalisasi dan dijadikan BUMN yang sebagian besar di berikan kepada pensiunan militer dan pejabat tinggi sehingga hilangla kesempatan rakyat mendapatkan kembali tanahnya. Melalaui sidiran tersebut membuka jalan lahirnya Tap MPR No.IX/2001 tentang pembaruan agraria. Pada masa pemerintahan Megawati, MPR mengeluarkan TAP MPR No. IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. TAP MPR ini memerintahkan Presiden dan DPR untuk segera melaksanakan pembaruan agraria yang berpihak pada rakyat, menyelesaikan konflik-konflik agraria, dan melaksanakan pengelolaan sumber daya alam dengan cara baik untuk tujuan kemakmuran rakyat secara umum. TAP MPR ini juga yang kemudian digunakan pemerintahan Megawati sebagai landasan hukum untuk mengeluarkan kebijakan perundang-undangan di bidang agraria. Beberapa kebijakan tersebut adalah UndangUndang Pertambangan, Undang-Undang Kehutanan, Undang-Undang Sumber Daya Air, dan Keputusan Presiden (Keppres) No. 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan. Keputusan Presiden No. 34 Tahun 2003 tersebut


merupakan

mandat

Presiden

kepada

Badan

Pertanahan

Nasional

untuk

menyempurnakan Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960 dan membuat Rancangan Undang-Undang Hak Atas Tanah. Salah satu dari berbagai kebijakan pemerintahan Megawati yang merupakan penerapan TAP MPR No. IX Tahun 2001 tersebut, yaitu Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 merupakan satu kebijakan yang bernilai strategis mengingat muatannya yang berisi tentang upaya penataan pertanahan untuk merombak struktur penguasaan tanah peninggalan orde baru. Meskipun demikian, tidaklah terdapat jaminan bahwa orientasi kebijakan tersebut benar-benar seiring sejalan dengan kehendak pihak-pihak yang berkepentingan

dengan pelaksanaan landreform.

Kebijakan tersebut tentunya mengandung orientasi tertentu, yang pada akhirnya menjelaskan keberpihakan pemerintah. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) merupakan Undang-Undang berjiwa populis

yang

mengamanatkan

dilaksanakannya

pembaruan

agraria

untuk

merestrukturisasi penguasaan sumber-sumber agraria, terutama tanah pertanian, di Indonesia yang dipenuhi ketimpangan sebagai peninggalan kekuasaan kolonial Belanda. Pada pasal-pasalnya, Undang-Undang ini banyak mengatur tentang pelaksanaan redistribusi penguasaan tanah pertanian kepada rumah tangga-rumah tangga petani, yang secara teoritik model pendistribusian tanah pertanian (landreform) seperti ini diistilahkan sebagai landreform model populis. Seiring dengan terbukanya ruang-ruang demokrasi di Indonesia pada era reformasi, pembaruan agraria model inilah yang banyak diperjuangkan oleh berbagai organisasi massa petani, dengan tuntutan pokok pelaksanaan UUPA Tahun 1960. Dengan


demikian, pelaksanaan UUPA acap kali dijadikan tolok ukur bagi keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan pembaruan agraria di Indonesia. Perintah pelaksanaan pembaruan agraria yang tidak tegas pada model pembaruan agraria tertentu yang diinginkan, yang diamanatkan TAP MPR No. IX Tahun 2001, dapat ditafsirkan dengan berbagai cara dan orientasi oleh pemerintah. Karena itu, dalam penelitian ini, model orientasi pembaruan agraria yang akan digunakan sebagai parameter akan sukses atau tidaknya pelaksanaan pembaruan agraria yang didasarkan pada KEPPRES No. 34 Tahun 2003 adalah pembaruan agraria dengan model populis (atau neo-populis), sebab pembaruan agraria model ini merupakan pembaruan agraria yang diamanatkan oleh Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960, sekaligus merupakan model pembaruan agraria yang banyak diperjuangkan oleh berbagai kalangan yang memiliki kepentingan pada pembaruan agraria di Indonesia. 1.5.1 Pengertian Kebijakan Publik Istilah kebijakan atau policy digunakan untuk menunjukkan perilaku pemerintah.

Menurut Robert Eyestone, secara luas kebijakan publik dapat

didefinisikan sebagai “hubungan suatu unit pemerintah dengan lingkungannya”. 12 Dye mengartikan kebijakan adalah “apapun yang pemerintah pilih untuk melakukan atau tidak melakukan”. 13 Sedangkan David Easton melukiskannya sebagai “pengaruh

12 13

Budi Winarno, 2002, Teori dan Proses Kebijakan publik, Media Pressindo, Yogyakarta, hal. 15 Joko Widodo, Kebijakan Publik, Jakarta, 2001, hal. 189.


(impact) dari aktifitas pemerintah”, 14 dan dia juga berpandangan bahwa lingkungan eksternal dan internal menjadi input dalam sebuah kebijakan. 15 Sementara Menurut Kartasasmita, kebijakan publik merupakan “upaya untuk memahami dan mengartikan; (1) apa yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah mengenai suatu masalah; (2) apa yang menyebabkan atau yang mempengaruhinya; (3) apa pengaruh dan dampak dari kebijakan publik tersebut”. 16 Edward III dan Sharkansy mengemukakan kebijakan publik adalah “apa yang pemerintah katakan dan dilakukan, atau tidak dilakukan”. 17 Carl I. Friederich, menyatakan bahwa kebijakan ialah “serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, dengan peluang dan ancaman yang ada, di mana kebijakan tersebut ditujukan untuk memanfaatkan potensi sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam rangka mencapai tujuan tertentu”.18 Sementara Harold Laswell mendefinisikan Kebijakan Publik sebagai “suatu program yang diproyeksikan dengan tujuan-tujuan tertentu, nilai-nilai tertentu, dan tujuantujuan tertentu”. 19 Kebijakan merupakan sebuah proses politik yang kompleks yang melibatkan berbagai aktor baik kelompok maupun perseorangan. James Anderson yang mendefinsikan kebijakan sebagai “arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu masalah

14

Riant Nugroho, 2003, Kebijakan Publik, Grasindo, Yogyakarta, hal. 4 Budi Winarno, Op.Cit, hal. 16 16 Joko Widodo, Op.Cit, hal. 189 17 Ibid, hal 190 18 Riant Nugroho, Op.Cit, hal 4 19 Ibid, hal 4 15


atau suatu persoalan”. 20 Kebijakan merupakan sebuah sistem, karena memiliki masukan (input), proses, keluaran (ouput), dan tanggapan (feedback). Sistem tersebut terlihat jelas dalam tahap-tahap pembuatan kebijakan. Tahap pertama adalah penyusunan agenda, pembuat kebijakan memilih isuisu yang dianggap penting dan menjadi prioritas untuk dibuat suatu kebijakan yang mengatur isu tersebut. Tahap kedua merupakan formulasi, di mana permasalahan dibahas, didefinisikan dan dicari pemecahan terbaik untuk kemudian dipilih mana yang akan dijadikan kebijakan. Tahap selanjutnya adalah tahap adopsi kebijakan dimana berbagai alternatif yang ada diadopsi. Tahap keempat adalah implementasi, di mana kebijakan yang telah ditetapkan diterapkan. Tahap implementasi kebijakan merupakan tahapan yang paling krusial. Sebuah kebijakan tidak akan diketahui hasilnya tepat atau tidak jika tidak diimplementasikan. Tahapan kebijakan yang terakhir adalah evaluasi. Jika suatu kebijakan mendapatkan tanggapan positif maka kebijakan tersebut dapat diteruskan. Namun jika kebijakan tersebut memperoleh tanggapan

negatif, kebijakan itu dapat diolah ulang dengan format baru atau

diberhentikan sama sekali. 21 Mengingat adanya tahapan-tahapan dalam proses kebijakan, fokus studi dalam kebijakan biasanya dibagi berdasarkan tahapan-tahapan tersebut. Sementara itu, untuk menjelaskan proses kebijakan publik yang sama, oleh Riant Nugroho menggambarkan dengan bagan berikut; 22

20

Budi Winarno, Op.Cit, hal. 16 Ibid, hal 17 22 Riant Nugroho, Op.Cit., hal 73 21


Gambar 1: Bagan Proses Kebijakan Publik

Perumusan Kebijakan Publik

Isu/Masalah Publik

Implemantasi Kebijakan Publik

Output Outcome Evaluasi Kebijakan Publik Sumber : Riant Nugroho( 2003 )

Dari gambar tersebut, dapat dijelaskan dalam sekuens sebagai berikut: 1. Terdapat isu atau masalah publik. Disebut isu apabila masalahnya bersifat mendasar, menyangkut banyak orang atau bahkan keselamatan bersama, (biasanya) berjangka panjang, tidak bisa diselesaikan oleh orang-seorang, dan memang harus diselesaikan. 2. Isu kemudian menggerakkan pemerintah untuk merumuskan kebijakan publik dalam rangka menyelesaikan masalah tersebut. Rumusan kebijakan ini akan menjadi hukum bagi seluruh negara dan warganya-termasuk pimpinan negara. 3. Setelah dirumuskan, kemudian kebijakan publik ini dilaksanakan baik oleh pemerintah, masyarakat, atau pemerintah bersama-sama dengan masyarakat. 4. Dalam proses perumusan, pelaksanaan, dan pasca pelaksanaan, diperlukan tindakan evaluasi untuk menilai apakah kebijakan tersebut telah dirumuskan dan dilaksanakan dengan benar dan baik. 5. Implementasi kebijakan bermuara pada output yang dapat berupa kebijakan itu sendiri maupun manfaat langsung yang dapat dirasakan oleh pemanfaat. 6. Di dalam jangka panjang, kebijakan tersebt menhasilkan outcome dalam bentuk impak kebijakan tersebut yang diharapkan semakin meningkatkan tujuan yang hendak dicapai dengan kebijakan tersebut.


Dalam proses kebijakan di atas, tujuan atau arah kebijakan termasuk di dalam langkah ketiga, yaitu pemerintah merumuskan kebijakan publik dalam rangka menyelesaikan isu atau masalah publik. Secara umum berarti setiap kebijakan publik dirumuskan harus dengan tujuan untuk menyelesaikan masalah publik. Pada konteks penelitian ini, berarti bahwa secara umum kebijakan pertanahan pemerintahan Megawati dirumuskan dalam kerangka menyelesaikan masalah ketimpangan penguasaan sumber agraria dan sengketa-sengketa lahan yang berkembang pasca Orde Baru. Masalahnya adalah bahwa Indonesia telah memiliki kerangka kebijakan pertanahan yang dianggap mengarah pada upaya pemecahan masalah agraria tersebut yang bertujuan merombak struktur agraria yang timpang sekaligus menyelesaikan sengketa-sengketa lahan, yaitu Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, beserta aturan perundang-undangan lain yang melengkapinya. Dengan demikian, dapat diasumsikan bahwa dapat saja tujuan yang terdapat di dalam kebijakan agraria pemerintahan Megawati Suakrno Putri, yaitu Keppres No. 34 Tahun 2003 Tentang Kebijakan Ansional di Bidang Pertanahan berbeda dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 di atas.

1.5.2

Pengertian TAP MPR Sebelum amandemen Undang-Undang Dasar 1945 dilakukan, dalam sistem

hukum ketatanegaraan Indonesia, Ketetapan Musyawarah Perwakilan Rakyat (TAP MPR) merupakan salah satu instrumen hukum yang berposisi penting, bahkan berada satu tingkat di bawah Undang-Undang Dasar. Berdasarkan Undang-Undang Dasar


1945 sebelum diamandemen tersebut dan TAP MPRS No. XX Tahun 1966, tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia adalah sebagai berikut; 23 1. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) 2. Ketetapan Musyawarah Perwakilan Rakyat (TAP MPR) 3. Undang-Undang (UU) 4. Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang (PERPU) 5. Peraturan Pemerintah (PP) 6. Keputusan Presiden (KEPPRES) 7. Peraturan-peraturan pelaksanaan lainnya. Tata urutan perundang-undangan ini tidak boleh diubah dan disalingtukarkan kedudukannya. Pada poin ketujuh, selain peraturan perundang-undangan pada enam poin sebelumnya, masih ada peraturan-peraturan perundang-undangan lain, yaitu; 24 1. Keputusan MPR, 2. Instruksi Presiden, 3. Peraturan Menteri, 4. Keputusan Menteri, 5. Instruksi Menteri, 6. Keputusan Direktur Jenderal, 7. Instruksi Direktur Jenderal, 8. Keputusan Direktur, 9. Keputusan Perwakilan Departemen di Daerah, 23

Kansil, C.S.T., Drs., SH., 1984, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Bina Aksara, Jakarta, hal. 58 24 Ibid, hal. 57 - 58


10. Peraturan Daerah Tingkat I, 11. Keputusan Gubernur-Kepala Daerah, 12. Instruksi Gubernur-Kepala Daerah, 13. Peraturan Daerah Tingkat II, 14. Keputusan Bupati-Kepala Daerah/ Walikota-Kepala Daerah, 15. Instruksi Bupati- Kepala Daerah/ Walikota-Kepala Daerah, 16. Pengumuman, 17. Surat Edaran. Pada masa sebelum amandemen Undang-Undang Dasar 1945, MPR berhak mengeluarkan dua macam Ketetapan, yaitu; 25 1. Ketetapan MPR yang memuat garis-garis besar dalam bidang legislatif, dilaksanakan dengan Undang-Undang. 2. Ketetapan MPR yang memuat garis-garis besar dalam bidang eksekutuf, dilaksanakan dengan Keputusan Presiden. Dari uraian singkat di atas, terlihat bahwa TAP MPR hanya dapat dilaksanakan bila pemerintah membentuk Undang-Undang atau Keputusan Presiden sebagai operasionalisasi dari Ketetapan MPR tersebut. Setelah diadakan amandemen yang mencapai empat tahap terhadap Undang-Undang Dasar 1945, keberadaan TAP MPR dihilangkan. Hal ini seiring dengan reformasi kelembagaan dalam pemerintahan Republik Indonesia. Yaitu berkaitan dengan dihilangkannya konsep lembaga tertinggi negara yang sebelumnya diletakkan pada lembaga Musyawarah Perwakilan Rakyat. Dengan demikian, kewenangan MPR dalam hal mengeluarkan Ketetapan 25

Ibid., hal 60


dihilangkan. Sehingga terhitung mulai Sidang Tahunan MPR tahun 2003, MPR tidak lagi mengeluarkan TAP MPR dalam setiap persidangannya. Hal ini diperjelas oleh Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan PerundangUndangan. Pada pasal 7 Undang-Undang tersebut, dinyatakan bahwa yang termasuk peraturan perundang-undangan dalam sistem hukum Indonesia adalah; 26 1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 2. Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang 3. Peraturan Pemerintah 4. Peraturan Presiden 5. Peraturan Daerah. Terhadap TAP MPR yang sudah disahkan sebelum amandemen UUD 1945, UUD 1945 yang telah diamandemen, dalam Aturan Tambahan-nya memerintahkan kepada MPR untuk dilakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR untuk diambil putusan pada Sidang MPR tahun 2003. 27 Selain itu, dalam Aturan Peralihan-nya, pada pasal 1 dinyatakan bahwa “Segala peraturan perundang-undangan yang ada masih tetap berlaku selama belum diadakan yang baru menurut UUD ini.” 28 Artinya, meskipun MPR tidak lagi dapat mengeluarkan TAP MPR, namun Ketetapan-ketetapan MPR yang telah dikeluarkan berikut kebijakan perundang-undangan yang kelahirannya diperintahkan oleh TAP

26

Dikutip dari Pustaka Digital Millenials¸ Katalog 1, 2005 Bagir Manan, 2004, Perkembangan UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, hal 92 28 Ibid, hal. 91 27


MPR atau TAP MPRS tetap berlaku sebelum ada kebijakan lain yang setingkat yang menggantikannya. 1.5.3

Pembaruan Agraria

1.5.3.1 Pengertian Agraria Istilah “agraria” seringkali hanya dimaknai sebagai “tanah” atau tanah pertanian. Hal ini disebabkan karena seringnya pencampuradukan istilah “agraria”, “agraris”, “agro industri” dan istilah-istilah sejenisnya yang berasosiasi dengan kehidupan pertanian. Dalam Kamus Bahasa Latin-Indonesia yang disusun oleh Prent, dkk. tahun 1969 dan World Book Dictionary tahun 1982, istilah “agraria” berasal dari kata bahasa Latin, yaitu “ager”, yang berarti; a) lapangan; b) pedusunan (lawan dari perkotaan); c) wilayah tanah negara. 29 Saudara kembar istilah terebut adalah “agger”, yang berarti; a) tanggul penahan/pelindung; b) pematang; c) tanggul sungai; d) jalan tambak; e) reruntuhan tanah; f) bukit. Berdasarkan pengertian-pengertian di atas, terlihat bahwa yang dicakup oleh istilah “agraria” bukan hanya “tanah” dan “pertanian”, namun menunjukkan arti yang lebih luas karena di dalamnya tercakup segala sesuatu yang terwadahi olehnya, yakni tanah itu sendiri, air, baik laut lepas maupun air pedalaman, dan udara di atasnya. Termasuk juga kandungan perut bumi seperti barang-barang tambang. 30 Sementara itu, dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, istilah agraria mengalami penyempitan makna dengan hanya diartikan sebagai “urusan pertanian” atau “tanah pertanian”, atau “pemilikan tanah”. 31

29

Dalam Sediono MP. Tjondronegoro dan Gunawan Wiradi, Menelusuri Istilah ”Agraria”, dalam Jurnal Analisis Sosial, Op.Cit, hal 3 30 Ibid., hal 3 31 Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, 2002


Di Indonesia, secara hukum persoalan agraria memiliki payung hukum yang cukup kuat, yakni Undang Undang Pokok Agraria. Dalam undang-undang tersebut, konsep “agraria” juga memliki arti yang lebih luas ketimbang sekedar tanah pertanian. Dirumuskan bahwa sumber agraria adalah “seluruh bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya...” (Pasal 1 ayat 2). “Dalam pengertian bumi selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi bawahnya serta yang berada di bawah laut” (Pasal 1 ayat 4). “Dalam pengertian air termasuk baik perairan, pedalaman maupun laut wilayah Indonesia” (Pasal 1 ayat 5). “Yang dimaksud dengan ruang angkasa ialah ruang di atas bumi dan air tersebut...” (Pasal 1 ayat 6). 32 Berdasarkan Pasal 1 (ayat 2, 4, 5, 6) UUPA 1960 tersebut, dapat disimpulkan bahwa konsep agraria menunjuk pada beragam objek atau sumber agraria sebagai berikut: 33 1. Tanah, atau permukaan bumi, yang merupakan modal alami utama dalam kegiatan pertanian dan peternakan. 2. Perairan, baik di daratan maupun di lautan, yang merupakan modal alami utama dalam kegiatan perikanan (sungai, danau, laut). 3. Hutan, yaitu kesatuan flora dan fauna dalam suatu kawasan tertentu, yang merupakan modal alami utama dalam kegiatan ekonomi komunitas-komunitas perhutanan.

32

MT. Felix Sitorus, Kerangka dan Metode Kajian Agraria, dalam Jurnal Analisis Sosial, Op.Cit., hal. 113 33 Ibid, hal. 114.


4. Bahan tambang, yang mencakup beragam bahan tambang/mineral yang terkandung di dalam “tubuh bumi” (di bawah permukaan bumi dan laut), antara lain; minyak, gas, emas, bijih besi, timah, batu-batu mulia (intan, berlian, dll), fosfat, batu, dan pasir. 5. Udara, dalam arti “ruang di atas bumi dan air” maupun materi udara (O2) itu sendiri. Berdasarkan uraian di atas, secara tersirat dinyatakan bahwa persoalan agraria sudah melingkupi persoalan sumber daya alam, sebab sumber daya alam merupakan bagian integral dalam sumber-sumber atau obyek-obyek agraria. Dalam penelitian inipun, sumber daya alam diasumsikan sebagai bagian dari sumber-sumber agraria, karenanya, tidak akan mendapat porsi pembahasan tersendiri. Hal ini ditegaskan oleh Federasi Serikat Petani Indonesia (FSPI) dalam pandangannya terhadap rencana MPR RI menetapkan pembaruan agraria sebagai salah satu ketetapan MPR RI pada Sidang Tahun MPR tahun 2001, “... Karena pengertian Pembaruan Agraria sudah mencakup di dalamnya pengertian tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam.” 34

1.5.3.2 Pengertian Pembaruan Agraria Istilah “pembaruan agraria” mempunyai banyak arti yang memiliki hakikat yang sama. Gunawan Wiradi mengartikan pembaruan agraria sebagai upaya-upaya yang dilakukan pemerintah dan masyarakat dalam mengubah struktur penguasaan dan 34

Pandangan dan Sikap Federasi Serikat Petani Indonesia (FSPI) terhadap Rencana MPR RI Menetapkan Pembaruan Agraria Sebagai Salah Satu Ketetapan MPR RI pada Sidang MPR RI Tanggal 1 – 10 November 2001, dalam Perjuangan Mewujudkan Pembaruan Agraria Sejati, Kumpulan Pandangan dan Sikap Tahun 1998 – 2005 Federasi Serikat Petani Indonesia, 2005, FSPI, Jakarta, hal 61


pemanfaatan tanah, yang dimulai dengan redistribusi tanah dan diikuti dengan peningkatan produksi melalui pemberian fasilitas kredit, pendidikan untuk perbaikan teknik bertani, penyediaan sarana irigasi, dan lain-lainnya. 35 Sementara Endriatmo Soetarto dan Moh. Shohibuddin menyatakan bahwa pada intinya, pembaruan agraria adalah upaya perubahan struktural yang mendasar atas hubungan-hubungan intra dan antar subyek-subyek agraria dalam kaitan akses (penguasaan dan pemanfataan) atas obyek-obyek agraria. Perubahan dimaksud dilakukan melalui perombakan struktur penguasaan tanah dan perbaikan jaminan kepastian penguasaan tanah bagi rakyat yang memanfaatkan tanah dan kekayaan alam yang menyertainya. 36 Dalam penggunaan sehari-hari pada kalangan yang bersentuhan dengan persoalan pembaruan agraria, istilah yang sering digunakan untuk menyebut pembaruan agraria adalah “reforma agraria”, yang merupakan istilah pembaruan agraria dalam bahasa Spanyol. Namun artinya tidak sama dengan reformasi agraria. Reforma agraria bertujuan untuk pengaturan kembali struktur agraria yang timpang, sekaligus ingin mengakhiri konflik-konflik agraria. Hubungan agraria yang dimaksud dalam pengertian yang diajukan oleh Endriatmo Sutarto dan Moh. Sohibudin di atas, didefinisikan Sitorus (2002) ke dalam dua jenis hubungan agraria, yaitu; (1) hubungan teknis pengelolaan sumber-sumber agraria melalui aktifitas produktif manusia; dan (2) hubungan berbagai subyek agraria (masyarakat, negara, sektor swasta) yang terlibat baik secara langsung maupun tidak langsung dalam proses produksi dan pengelolaan sumber-sumber agraria. Hubungan

35 36

Gunawan Wiradi, Op.Cit, hal 213 Dalam Erpan Faryadi (Ed.), Op.Cit, hal 8


pertama disebut “hubungan teknis agraria”, sedang yang kedua disebut “hubungan sosial agraria”. 37 Berdasarkan uraian di atas, maka ruang lingkup pembicaraan masalah reforma agraria, pendeknya adalah kompleksitas segala aktifitas dari subyek-subyek agraria yang saling berhubungan secara sosial dalam kaitan hubungan teknis masing-masing subyek itu dengan sumber-sumber agraria. Kompleksitas hubungan inilah yang membentuk “struktur agraria” yang dapat digambarkan sebagai hubungan segitiga antar subyek agraria (masyarakat, negara, sektor swasta) yang berpusat pada obyek agraria (tanah,air,udara, dan kekayaan alam yang dikandungnya). Secara skematis, Sitorus (2002) 38 menjelaskan hubungan segitiga ini dalam bentuk bagan berikut.

37 38

Ibid, hal. 4 Ibid, hal 5


Gambar 2: Bagan Hubungan antar Subjek-subjek Agraria dan Hubungan Subjek dengan Objek Agraria Komunitas

Sumber-sumber agraria

Swasta

Pemerintah

Keterangan: Hubungan teknis agraria (kerja) Hubungan sosial agraria Sumber: Erpan Faryadi (2005)

Struktur agraria yang digambarkan dalam bagan di atas, secara konseptual mengandung baik potensi konflik maupun kerjasama. Kerjasama akan terjadi apabila para subjek agraria bersedia dan mampu merumuskan suatu kesepakatan perihal kepentingan dan klaim yang berbeda-beda menyangkut akses terhadap obyek agraria. Kemungkinan sebaliknya, konflik agraria, akan terjadi apabila benturan intra dan antar subyek agraria, ataupun tumpang tindih klaim atas obyek agraria. Namun


bagaimanapun, fakta empiris membuktikan bahwa hubungan-hubungan agraria intra dan antar ketiga subyek di atas cenderung diwarnai oleh gejala konflik agraria, baik yang bersifat laten maupun manifes. Pada dasarnya, gejala konflik dalam hubungan-hubungan agraria ini berakar pada pertentangan klaim menyangkut tiga hal berikut (Dietz 1998); 39 1. Siapa yang berhak menguasai sumber-sumber agraria dan kekayaan alam yang menyertainya; 2. Siapa yang berhak memanfaatkan sumber-sumber agraria dan kekayaan alam; 3. Siapa yang berhak mengambil keputusan atas penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria dan kekayaan alam tersebut. Dirumuskan secara berbeda, gejala konflik agraria sebenarnya mencerminkan pertentangan mengenai: “Siapakah yang dapat memiliki, menggunakan, dan mengelola, serta siapakah yang mengontrol akses atas sumber-sumber agraria dan kekayaan alam, dan siapakah yang memperoleh manfaat darinya”. Sejauh mana skala kedalaman dan keluasan konflik-konflik agraria yang mengemuka pada dasarnya adalah cerminan dari seberapa besar permasalahan

struktural dalam hubungan-

hubungan agraria menyangkut pertentangan kepemilikan atas sumber-sumber agraria itu. Berbagai konsepsi dasar mengenai kompleksitas persoalan agraria itu secara nyata menggambarkan realitas keagrariaan yang ada di Indonesia dewasa ini. Menurut Wiradi, realitas keagrariaan di Indonsia secara mendasar bersifat konfliktual; suatu kondisi yang berakar pada ketimpangan atau 39

Ibid, hal. 6


incompatibilities menyangkut sumber-sumber agraria dalam tiga bentuk sebagai berikut: 40 1. Ketimpangan dalam struktur “pemilikan” dan “penguasaan” tanah; 2. Ketimpangan dalam hal “peruntukan” tanah; 3. Incompatibility dalam hal persepsi dan konsepsi mengenai agraria. Kondisi dalam struktur agraria di atas yang menjadikan Reforma agraria selalu menjadi wacana yang hangat untuk dibicarakan. Membicarakan reforma agraria, tidak bisa dilepaskan dari pembicaraan tentang landreform, yang merupakan hal paling penting yang menyertai program pembaruan agraria. Karena di setiap masyarakat pedesaan selalu ditandai dengan kegiatan produksi pertanian, (peternakan, perikanan, dan sebagainya), struktur penguasaan dan peruntukan tanah (biasa dikenal sebagai struktur agraria), selalu melandasi struktur sosial, maka pengaturan kembali atau perombakan penguasaan tanah, yang lebih dikenal dengan nama landreform, akan mengarah pada perombakan struktur sosial. Gunawan Wiradi mendefinisikan landreform sebagai suatu usaha yang dilakukan pemerintah dan/atau masyarakat untuk mengubah struktur penguasaan tanah tertentu. 41 Pada prakteknya, pembaruan agraria yang dilaksanakan oleh masingmasing negara yang telah melaksanakan reforma agraria tidak sama. Perbedaanperbedaan tersebut dilihat dari berbagai aspek sebagai berikut; 42 1. Berdasarkan idiologi ekonomi, dapat dikelompokkan menjadi tiga model, yaitu model kapitalis, model sosialis, dan model populis atau neo-populis. Pada reforma agraria model kapitalis, objek-objek agraria diorientasikan 40

Gunawan Wiradi, Op.Cit, hal. 86 Ibid, hal 211 42 Ibid, hal 183 41


penguasaannya berdasarkan mekanisme pasar, yang berujung pada dominasi perusahaan-perusahaan besar. Hal yang sebaliknya terjadi pada model sosialis, objek-objek agraria dikuasai oleh negara atas nama kelompok pekerja. Sementara pada model populis (atau neo-populis), objek-objek agraria didistribusikan pada keluarga/rumah tangga pengguna (petani). 2. Atas dasar arah transaksi, dapat dibedakan menjadi dua model, yaitu collectivist reform dan redistributive reform. Yang pertama ‘mengambil dari yang kecil untuk diberikan kepada yang besar’, sedang yang kedua ‘mengambil dari yang besar untuk diberikan kepada yang kecil’. 3. Di antara model-model redistributive reform, dapat dibedakan tiga model atas dasar kriteria teknis; (i) batas luas maksimum dan minimum ditetapkan; (ii) batas maksimum ditetapkan tapi batas minimum diambangkan; dan (iii) dua-duanya (batas maksimum dan minimum) diambangkan. 4. Atas dasar besarnya peran, baik dalam hal perencanaan program maupun pelaksanaan, dapat dibedakan dua model, yakni reform by grace dan reform by leverage. Dalam reform by grace peran pemerintah sangat dominan, sedangkan dalam reform by leverage, justru peran rakyat secara terorganisir melalui organisasi-organisasi tani sangat besar, dan dijamin oleh undang-undang nasional. Di antara keempat jenis model reforma agraria tersebut, hal yang paling mendasar adalah yang pertama. Dan jika direfleksikan pada pembaruan agraria yang pernah akan dijalankan di Indonesia berdasarkan UUPA Tahun 1960, maka Indonesia berkehendak melaksanakan reforma agraria dengan perspektif populis. Namun demikian, terlepas dari model manapun yang akan dipilih, reforma agraria hanya dapat dilaksanakan apabila memenuhi empat prasyarat: 43 1. Kemauan politik dari elit penguasa harus ada. 2. Elit pemerintahan/birokrasi harus terpisah dari elit bisnis. 3. Partisipasi aktif dari semua kelompok sosial harus ada. Organisasi Rakyat/Tani yang pro-reform harus ada. 4. Data-data masalah agraria yang lengkap dan teliti harus ada.

43

Ibid, hal 181 – 182


1.6

Metode Penelitian

1.6.1 Tipe Penelitian Penelitian ini mengunakan memiliki tipe deskriptif dan menggunakan metode kualititatif. Menurut Mardalis (1989), penelitian deskriptif bertujuan untuk mendeskripsikan, mencatat, menganalisis, dan menginterpretasikan kondisi-kondisi yang terjadi saat itu. Sementara menurut pandangan Moh. Nazir, penelitian deskriptif dimaksudkan sebagai prosedur pemecahan masalah yang diselidiki dengan menggambarkan kondisi subjek ataupun objek penelitian pada saat sekarang berdasarkan fakta-fakta yang tampak atau sebagaimana adanya. 44 Oleh karena itulah, maka dalam sebuah penelitian deskriptif dapat terjadi upaya membandingkan persamaan dan perbedaan fenomena tertentu, lalu mengambil bentuk studi komparatif. Mengenai metode penelitian yang bersifat kualitatif, sebagaimana dikatakan oleh S. Nasution (1996), merupakan metode penelitian yang bersifat menjelaskan, mengelola, dan menafsirkan hasil penelitian dengan susunan kata-kata dan kalimat, sehingga dapat diketahui jawaban atas permasalahan yang diteliti. Jadi pada metode kualitatif ini tidak terbatas pada pengumpulan data saja, akan tetapi meliputi analisis dan menginterpretasikan tentang arti data tersebut.

1.6.2

Fokus Penelitian Menurut Lexy J Maleong (2000: 237), fokus penelitian ditentukan dengan

tujuan:

44

Moh. Nazir, PH, 1988, "Metode Penelitian", Penerbit Ghalia Indonesia, Jakarta, hal 63


1. Membatasi studi, berarti bahwa dengan adanya fokus penentuan tempat, penelitian menjadi layak. 2. Secara efektif untuk menyaring informasi yang mengalir masuk, jika data tidak relevan maka data tersebut dapat dihiraukan. Untuk membatasi analisa dalam penelitian ini, yang menjadi inti perumusan masalah dan tujuan penelitian, penulis memfokuskan penelitian pada arah kebijakan pertanahan yang dikeluarkan pemerintahan Megawati, yaitu Keppres No. 34 Tahun 2003 sebagai implementasi TAP MPR No. IX Tahun 2001. Dengan demikian, dalam konteks studi kebijakan, maka penelitian ini memfokuskan diri pada analisis isi Keppres No. 34 Tahun 2003. Untuk mengukur ketepatan arah kebijakan tersebut dengan pelaksanaan landreform, penulis akan membandingkan orientasi kebijakan pertanahan tersebut dengan model pembaruan agraria, yang juga mencakup program landreform, yang terdapat di dalam Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960.

1.6.3

Defenisi operasional Definisi operasional adalah unsur penelitian yang memberitahukan bagaimana

caranya mengukur suatu variabel. Dengan kata lain definisi operasional adalah semacam petunjuk pelaksanaan bagaimana mengukur suatu variabel. Dengan kata lain definisi operasional adalah semacam petunjuk pelaksanaan bagaimana caranya mengukur suatu variabel (Masri Singarimbun dan Sofian Effendi, 1989:46). Sedangkan Mohammad Nasir (1988:82), mengartikan “definisi operasional” sebagai suatu definisi yang memberikan gambaran kegiatan ataupun yang memberikan suatu operasional yang diperlukan untuk mengukur suatu konstruk atau variabel tersebut.


Dalam penelitian ini, arah kebijakan pertanahan dinilai dengan melihat berbagai pendapat para ahli dan praktisi perjuangan pembaruan agraria yang membandingkan kemungkinan implementasi Keppres No. 34 Tahun 2003 tersebut dalam bentuk Undang-Undang berdasarkan model-model pembaruan agraria berdasarkan idiologi ekonomi-politik yang ada, dengan memperbandingkannya dengan model pembaruan agraria yang terkandung di dalam Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960. Analisis isi Keppres tersebut dilakukan dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut: 1. Pasal-pasal yang memuat substansi Keppres No. 34 Tahun 2003. 2. Kondisi kehidupan agraria pasca Orde Baru. 3. Kecenderungan politik agraria pemerintah pada era reformasi. 4. Tren perekonomian nasional dan internasional terhadap masalah pertanah-an yang mempengaruhi kebijakan pertanahan pemerintahan Megawati.

1.6.4

Sumber dan Jenis Data Sumber data yang digunakan dalam penelitian ini berasal dari studi

kepustakaan dan penelusuran dokumentasi. Menurut Sartono Kartodirdjo (1980), data-data tersebut termasuk ke dalam jenis data verbal dan evidensi tertulis yang bentuknya dapat berupa buku-buku, pamflet, surat-surat, catatan harian (journaal), kenang-kenangan (memoirs), laporan-laporan, otobiografi, berita ataupun tulisan dari internet dan media informasi atau dokumen berbentuk tertulis lainnya. Sifat istimewa dari data verbal ini adalah bahwa data itu mengatasi ruang dan waktu, sehingga


memungkinkan bagi si peneliti untuk memperoleh pengetahuan tentang gejala (fenomena) tertentu yang terjadi pada masa yang sudah lewat. 45

1.6.5

Teknik Analisis dan Pengujian Validitas Data Teknik analisis dan uji validitas data dalam penelitian ini menggunakan teknik

analisis dan uji validitas data sebagaimana yang dijelaskan oleh Winarno Surakhmad (1997), yaitu melalui empat tahap. Keempat tahap ini meliputi: pengumpulan data, penilaian data, penafsiran data, dan penyimpulan data.

1.7

Sistematika Penulisan “Judul Skripsi” Arah Kebijakan Pertanahan Pemerintahan Megawati

Soekarno Putri Tahun 2003( Studi perbandingan : Perbandingan Udang-Undang No.5 Tahun 1960 dengan Kepres No. 34 tahun 2003

45

Sartono Kartodirdjo dalam Koentjaraningrat, 1980, Metode-Metode Penelitian Masyarakat, PT. Gramedia, Jakarta, hal 63.


BAB I PENDAHULUAN. Salah satu kekayaan alam yang terkandung di bumi Indonesia adalah

Recommend Documents