BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Indonesia merupakan negara yang dianugerahi posisi geografis yang strategis. Letaknya berada tepat di jalur garis katulistiwa dan memiliki cakupan kewilayahan yang luas dengan diapit dua benua dan dua samudera. Semua faktor tersebut mendukung untuk terbentuknya kandungan kekayaan alam yang sangat berlimpah di Indonesia. Sayangnya kekayaan alam yang dimiliki bangsa Indonesia belum memberikan manfaat optimal kepada rakyat. Kekayaan alam tersebut hanya menjadi perebutan oleh bangsa-bangsa asing pada masa lampau. Indonesia menjadi tujuan bagi bangsa-bangsa di Eropa dalam melakukan penjelajahan samudra.Dampak dari perebutan tersebut, Nusantara silih berganti dijajah oleh beberapa bangsa asing antara lain Portugis, Spanyol, Belanda, Jepang. Bangsa asing yang menguasai nusantara tidak membawa kesejahteraan pada rakyat pribumi. Penjajah dengan ideologi kapitalisme dan imperialismenya hanya mengeruk kekayaan alam nusantara dan memperkaya bangsanya sendiri tanpa memedulikan rakyat jajahan. Rakyat Indonenesia sebagian besar hidup miskin dan sengsara di bawah pemerintahan kolonial. Oleh karena itu perjuangan bangsa Indonesia melawan penjajahan dilakukan tiada henti-hentinya. Perjuangan rakyat dimaksudkan agar bangsa Indonesia merdeka dan dapat membentuk masyarakat yang adil dan makmur.1 Pengalaman pahit akibat penjajahan
memberikan pelajaran bagi pendiri bangsa
Indonesia. Segala usaha di bidang perekonomian terlebih dalam pengelolaan sumber daya alam
1
Soekarno, 1964, Indonesia Merdeka sebagai Jembatan dalam Di Bawah Bendera Revolusi, Panitia Penerbit Di Bawah Bendera Revolusi, Jakarta, hlm.285.
harus diarahkan untuk menciptakan kemakmuran bagi rakyat. Upaya menciptakan kemakmuran tersebut adalah tanggung jawab negara untuk mewujudkannya. Hal ini sebagaimana ditegaskan dalam alinea ke empat UUD NRI yang menyatakan Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia(....). Dalam pelaksanaan tanggung jawab tersebut, negara diberikan peran yang besar yang diatur dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) yang menyatakan: (2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. (3) Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pengaturan tersebut merupakan landasan dari “hak menguasai negara”, yang merupakan sebuah instrumen (cara untuk menempuh sesuatu), sedangkan “dipergunakan untuk sebesarbesarnya kemakmuran rakyat” merupakan tujuan (objectives),2 sehingga hakikatnya hak menguasai negara adalah instrumen untuk mencapai kebergunaan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana yang dicita-citakan. Mendasari pada hal tersebut maka dalam pemanfaatan sumber daya alam, kepentingan negara tidak boleh mengalahkan kepentingan rakyat. Ketika kemakmuran rakyat menjadi prioritas maka segala usaha yang dilakukan dalam lapangan yang berkaitan dengan sumber daya alam akan mengarah ke sana, bukan menguntungkan segelintir orang.
2
Bagir Manan, 1999. Beberapa Catatan Atas Rancangan Undang-Undang tentang Migas, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, hlm 1-2.
Salah satu sumber daya alam yang harus dikuasai dan dimanfaatkan demi sebesarbesarnya kemakmuran rakyat adalah minyak dan gas bumi selanjutnya disebut migas. Minyak memiliki arti yang sangat penting bagi perekonomian global. Industri dan transportasi yang merupakan jantung perekonomian global, keduanya dijalankan dengan tergantung pada migas.3 Ketergantungan perekonomian tersebut telah menempatkan migas dalam posisi strategis pada hubungan internasional. Negara-negara berlomba-lomba untuk melakukan “penguasaan” atasnya. Dalam perkembangannya minyak tidak hanya dipandang sebagai komoditas, tetapi juga menjadi kekuatan dan senjata untuk berhubungan dengan negara lain. Di sisi lain, pendekatan militer untuk melakukan penguasaan atas minyak seringkali dilakukan oleh negara-negara industri maju agar kepentingan untuk kebutuhan minyaknya terpenuhi dan terjaga.4 Berdasarkan penjelasan tersebut keberadaan migas berperan penting dalam menentukan wajah geopolitik politik dunia. Dalam pemikiran geopolitik klasik, politik internasional pada intinya adalah perjuangan untuk merebut dan menguasai pusat-pusat kekuasaan dunia.5 Dahulu pusat-pusat kekuasaan dunia direpresentasikan dengan daerah penghasil komoditas perdagangan dunia. Salah satu komoditas terpenting saat itu adalah rempah-rempah. Dalam pemikiran geopolitik saat ini, yang ditetapkan sebagai salah satu pusat utama kekuasaan dunia adalah energi yang menjadi sumber daya penggerak ekonomi-politik peradaban manusia modern.6 Adanya persaingan untuk memperebutkan energi telah menjadi sumber konflik dan ketegangan baru di dunia. Hal tersebut sebagaimana digambarkan di atas bahwa krisis pada terusan suez, embargo negara-negara arab, perang Irak-Iran, Perang teluk, Invansi militer ke Irak, Libya dan saat ini di Suriah tidak lepas dari kepentingan menguasai energi yang berasal
3
Simon Bromley et al., 2006, The International Politics of Oil, The Alden Press, Oxford, hlm.3. Ibid., hlm.4-5. 55 M. Kholid Syeirazi, 2009. Di Bawah Bendera Asing : Liberalisasi Industri Migas di Indonesia. Pustaka LP3ES, Jakarta. hlm. 34. 6 Ibid 4
dari migas. Selain konflik yang terang-terangan melibatkan berbagai negara, konflik-konflik sipil di suatu negara seperti yang terjadi di Angola, Sudan, Nigeria dan Indonesia juga ditenggarai diakibatkan oleh persaingan untuk mendapatkan migas oleh kekuatan asing. 7 Dengan posisi strategis migas di atas, suatu negara yang di wilayahnya terdapat migas, hal tersebut bisa menjadi kekuatan atau kutukan, tergantung bagaimana mengelolanya. Migas menjadi kekuatan nasional jika dikelola dengan baik maka dan membawa kemajuan pada negaranya. Kemajuan ini tidak hanya ditandai dengan adanya pertumbuhan ekonomi yang tinggi tetapi juga pemeraataan kesejahteraan rakyat. Sebaliknya jika salah dalam pengelolaan migas maka akan menjadi kutukan sumber daya alam bagi negara-negara tersebut. kutukan sumber daya alam menurut Joseph. E Stiglitz terjadi manakala negara tersebut kaya akan sumber daya alam tetapi perekonomiannya tidak maju atau secara pendapatan perkapita negara tinggi namun ketimpangan antara orang kaya dan miskin tinggi di negara tersebut. 8 Pada kenyataannya, yang terjadi di negara-negara yang memiliki sumber daya alam melimpah lebih banyak berupa “kutukan” daripada “berkah”. Negara yang memiliki kekayaan alam melimpah yang tidak dibarengi kemampuan sumber daya manusia cenderung mengalami perlambatan ekonomi dibandingkan dengan negara-negara miskin sumber daya alam. Dalam konteks Indonesia, kekayaan sumber daya alam khususunya migas bisa dikatakan menjadi keberkahan dalam pembangunan sekaligus juga menjadi kutukan sumbert daya alam. Keberkahan migas dalam pembangunan Indonesia dirasakan pada kisaran tahun 1970 sampai tahun 1980.9 Hal tersebut dengan membandingkan dengan Nigeria, dua negara yang memiliki pendapatan per kapita sama dan keduanya bergantung pada migas. 10 Pembangunan di
7
Simon Bromley et al, Op.Cit, hlm 3. Joseph E. Stiglitz, Making Natural Resource into a Blessng rather than a Curse, https://www0.gsb.columbia.edu/faculty/jstiglitz/download/papers/2005_Covering_Oil.pdfdiakses pada 29 Oktober 2015 9 Ibid, hlm.39. 10 Joseph E. Stiglitz, Loc.Cit., 8
Indonesia pada tahun tersebut mampu mengalahkan Nigeria. Jika diukur dari pendapatan perkapita, Indonesia lebih tinggi empat kali di bandingkan Nigeria.11 Pada tahun-tahun tersebut bahkan Indonesia digadang-gadang mampu untuk menjadi macan Asia bersamaan dengan Jepang dan Korea Selatan. Sayangnya ketergantungan yang besar kepada migas tanpa adanya penguatan sektor lain dan penguatan kemampuan manusia Indonesia juga memberikan dampak negatif pada Indonesia. Ketika harga minyak jatuh dan produksi Indonesia mulai menurun, pembangunan menjadi terhambat. Selain itu, kebijakan pemerintah dimasa orde baru yang cenderung sentalistis juga memperparah penikmatan atas hasil minyak tersebut oleh rakyat. Suatu ironi bahwa sentra-sentra migas di berbagai daerah merupakan kantong-kantong kemiskinan yang masih tergantung dengan kebijakan dan bantuan dari pemerintah. 12 Padahal lazimnya, daerah yang menjadi lokasi penghasil minyak bumi tersebut menjadi prioritas untuk memperoleh kemanfaatan, khususnya dalam hal peningkatan kesejahteraan masyarakat daerah. Baik migas sebagai karunia atau sebagai kutukan, kesemuanya dipengaruhi oleh bagaimana penguasaan negara atasnya. Hak menguasai negara sebagai amanat konstitusi untuk pelaksanaanya diatur dalam peraturan perundang-undangan di bawahnya. Pada pengaturan penguasaan negara atas migas di level undang-undang, migas sebagai bagian dari kekayaan sumber daya alam sudah menempati kedudukan istimewa sejak awal kemerdekaan Indonesia. Undang-Undang pertama yang khusus mengatur migas adalah Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1960 tentang Pertambangan Migas (Undang-Undang Migas 1960) yang diterbitkan pada tanggal 26 Oktober tahun 1960. Perpu a quo merupakan lex specialist dari Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 37 Tahun 1960 tentang
11
Ibid., Putusan Mahkamah Konstitus Nomor 71/PUU-IX/2011 perihal pengujian Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah terhadap UUD NRI Tahun 1945. hlm. 22. 12
Pertambangan. Perpu tentang migas di sahkan hanya selisih 12 hari dari Perpu tentang Pertambangan. Pengaturan tentang penguasaan migas di Indonesia berkembang dengan adanya UndangUndang Nomor 8 tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan Migas Negara (UndangUndang Pertamina). Otomatis dengan Undang-Undang ini Pertamina menjadi pemain tunggal dalam pengelolaan migas di Indonesia. Hal tersebut lantaran pelaksanaan pertambangan migas hanya oleh perusahaan negara. Seluruh wilayah hukum pertambangan migas diberikan kepada Pertamina. Perusahaan Pertamina menjadi satu-satunya pemegang kuasa pertambangan atas migas. Selain pengaturan tersebut, Pertamina diberikan kewenangan untuk mengadakan kerja sama dengan pihak lain dalam bentuk “kontrak production sharing”. Jenis kontrak ini merupakan bentuk kerja sama baru yang diperkenalkan Indonesia di bidang pertambangan. Jenis kontrak ini kemudian diikuti oleh banyak negara misalnya Malaysia dan Brasil. Dengan kewenangan yang sangat besar seharusnya Pertamina mampu menjadi perusahaan migas nasional yang besar. Berkaca pada politik hukum pengaturan penguasaan negara atas migas sebelumnya yang dipandang belum optimal, Undang-Undang tentang migas di ganti dengan Undang-Undang Nomor 22 tahun 2001 tentang Migas. Sayangnya Undang-Undang a quo justru menjadi pintu liberalisasi bagi usaha Migas sehingga merugikan Indonesia dan sebaliknya menguntungkan bagi kapitalis. Undang-Undang a quo telah beberapa kali diujikan ke Mahkamah Konstitusi (MK). Beberapa putusan atas pengujian tersebut yaitu: 1. Putusan MK nomor perkara 002/PUU-1/2003 tentang Privatisasi Minyak dan Gas Bumi. 2. Putusan MK nomor Perkara 20/PUU-V/2007 tentang Legal Standing Anggota DPR dalam Pengujian Undang-Undang Migas.
3. Putusan MK nomor 36/PUU-X/2012 tentang BP Migas. Dari berbagai dinamika ketatanegaraan yang berkaitan dengan migas tersebut maka menjadi penting untuk dilakukan penulisan hukum mengenai politik hukum penguasaan negara atas Migas di Indonesia. Hal ini untuk mengetahui ius constitutum atau hukum yang sedang berlaku dan bagaimana hukum tersebut dibentuk serta apa kelemahannya sehingga menjadi dasar untuk mengusulkan ius constituendum yaitu bagaimana seharusnya mengejawantahkan penguasaan negara atas Migas dalam UU yang akan dibentuk. B. Rumusan Masalah 1. Bagaimana politik hukum legislasi dalam penguasaan negara atas Migas di Indonesia? 2. Bagaimana peran MK dalam politik hukum penguasaan negara atas migas di Indonesia? 3. Bagaimana konsep ideal penguasaan negara atas migas di Indonesia? C. Tujuan Penulisan Berdasarkan rumusan masalah di atas, maka tujuan penulisan ini adalah untuk 1. mengetahui, memahami, menelaah dan menganalisis Politik hukum legislasi dalam penguasaan negara atas migas di Indonesia; 2. mengetahui, memahami, menelaah dan menganalisis peran MK dalam politik hukum penguasaan negara atas migas di Indonesia; 3.
menelaah dan menganalisis dan menemukan konsep ideal penguasaan negara atas migas di Indonesia.
D. Manfaat Penulisan Dalam lingkup akademis, penulisan ini akan memberikan sumbangan bagi perkembangan ilmu hukum khususnya hukum tata negara karena hasil dalam penulisan ini
akan memberikan perspektif bagaimana politik hukum penguasaan negara atas migas di Indonesia. Perspektif tersebut baik dari sisi pembentukan undang-undang dalam hal ini faktorfaktor di luar hukum yang mempengaruhi substansi undang-undang atau dari perspektif MK dalam hal ini tentang rasio legis yang digunakan MK sebagai dasar memutus Undang-Undang migas dan dari semua hal tersebut dicari konsep yang ideal mengenai penguasaan negara atas migas di Indonesia. secara praktis, hasil penulisan ini diharapkan dapat menjadi masukan bagi pembentuk undang-undang dan pemerintah untuk merumuskan konsepsi penguasaan negara yang ideal baik dalam peraturan hukum maupun kebijakan yang diambil sehingga tujuan untuk mewujudkan sebesar-besar kemakmuran rakyat tercapai. E. Keaslian Penulisan Penulisan dengan judul “Politik Hukum Penguasaan Negara atas Migas di Indonesia” sepanjang penelusuran penulis dalam bacaan pustaka belum pernah ada sebelumnya. Dalam penelusuran tersebut penulis menemukan beberapa karya ilmiah yang memiliki persinggungan topic dengan judul di atas yaitu: 1. Syamsul Maarif, 2009, Thesis berjudul Ekonomi Politik Kebijakan Migas : Tarik Ulur Perubahan UU Migas Pasca Orde baru 1998-2004. Kajian dalam penelitian ini berkaitan tarik menarik kepentingan diantara para actor dan dinamika perubahan peran negara di sektor migas. Kesimpulan dari penelitian ini adalah lahirnya UU Migas yang diwarnai oleh kontradiksi dalam substansi kebijakan. 2. Hayu Susilo Prabowo, 2007. Thesis berjudul Kajian kebijakan liberalisasi industri migas :: Tinjauan terhadap ketahanan energi Migas Nasional. Kajian dalam penulisan ini mengenai latar belakang berikut jiwa atau ruh perumusan UU Migas (Migas). Kemudian melihat pelaksanaan implementasi UU Migas oleh Pemerintah serta melihat reaksi investor dan masyarakat yang timbul dan tindakan-tindakan Pemerintah selama periode
lima tahun implementasinya. Kesimpulan dalam penelitian ini adalah setelah lebih dari lima tahun pemberlakuan UU Migas ternyata tidak membuat industri yang menyangkut pemanfaatan kekayaan alam bagi kemakmuran rakyat berkembang lebih baik. 3. Ananda Prima Yurista,2015. Thesis berjudul Implikasi Penafsiran Kembali Hak Menguasai Negara Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 001-021/PUU-I/2003 Terhadap Politik Hukum Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil. Kajian dalam penulisan ini mengenai penjabaran konsep hak menguasai negara oleh Mahkamah Konstitusi dan Implikasi penjabaran tersebut terhadap pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil. Kesimpulan dalam penelitian ini adalah pemaknaan atas hak menguasai negara yang dibagi ke dalam beberapa fungsi dimasukkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tetapi tidak relevan. Undang-Undang ini tetap mengacu pemaknaan yang digunakan UUPA. Penulisan-penulisan hukum di atas, jelas berbeda dengan yang sedang diangkat oleh penulis. perbedaan terlihat pada ruang lingkup kajian dan perkembangan kajian politik hukum penguasaan negara atas Migas yang telah banyak perkembangan oleh putusan MK.
