Verbonden culturen? Onderzoek naar departementale cul turen, een schets van Def ensie, Ver keer en Wat erst aat en Landbouw, Natuur en Voedsel kwal it ei t in het licht van de Vernieuwi ng van de Ri jksdienst
Atelierfase NSOB 2009 Maarten Broekhoven Bram Gille Marc Plaum Hedi Poot Marian Veenvliet-Poodt Claire Zalm
2
Voorwoord Gedurende vijf maanden hebben wij, een NSOB-ateliergroep bestaande uit zes personen, ons ondergedompeld in de wondere wereld van cultuuronderzoek. Het resultaat ervan leest u in dit rapport. De afbeelding op de omslag weerspiegelt de indruk die cultuuronderzoek op ons heeft achtergelaten: culturen zijn een beetje vaag en onduidelijk. Je ziet meer contouren dan een duidelijke afdruk. Culturen zijn vluchtig, veranderlijk en schimmig... Door mijn wimpers kijk ik naar ze En probeer het te vangen In een web van paradoxen De schim die we cultuur noemen Kijk eens door mijn ogen Zie jij dan ook Verbonden culturen? Het logo op de omslag staat voor het door ons in dit onderzoek gehanteerde ‘vehikel’: de Vernieuwing van de Rijksdienst; een traject dat in ieder geval verbindend is in die zin dat alle departementen ermee te maken hebben. Ons is gebleken dat met name in kringen om de departementen heen, bijvoorbeeld bij de NSOB, de Vernieuwing van de Rijksdienst nogal wat meningen en bespiegelingen oproept. De toch wat incourante term ‘vehikel’ is de afgelopen maanden dan ook een van de meest gebruikte woorden in onze vocabulaire geworden om de lijn van ons onderzoek uit te kunnen leggen. Voorop staan culturen, en niet de Vernieuwing van de Rijksdienst. Wij hopen u in dit rapport te overtuigen van de door ons gekozen lijn. Graag willen wij Paul ’t Hart bedanken voor de zeer bruikbare tussentijdse review van ons rapport. Ook willen wij alle geïnterviewden, veelal personen met drukbezette agenda’s, bedanken voor hun medewerking aan ons onderzoek. De gesprekken waren zonder uitzondering prettig, boeiend en leerzaam. Tot slot zijn wij de meeste dank verschuldigd aan onze begeleider Marcel Veenswijk. Met de nodige portie geduld en volhardendheid heeft hij ons de beginselen van een antropologische benadering van organisatiecultuur bijgebracht. Uiteraard hebben wij ook een analyse gedaan van de culturele artefacten bij Marcel en zijn omgeving. Zeer opvallend is de professionaliteit waarmee hij zijn werkkamer ontdaan heeft van analyseerbare objecten, terwijl zijn collegae op alle denkbare plekken in hun kamers hun eigen identiteit laten zien. De vraag is hoe deze uiting te typeren. Is het een uiting van zakelijkheid, individualisme of wil Marcel niet worden gevangen in het web? Laten we het er maar op houden dat Marcel door ervaring wijs is geworden.
1
2
Inhoudsopgave 1 Introductie en onderzoeksvraag ................................................................................................. 4 1.1 Inleiding ...................................................................................................................................... 4 1.2 Vernieuwing van de Rijksdienst in retrospectief......................................................................... 4 1.3 Onderwerpkeuze – een vehikel.................................................................................................. 6 1.3.1 Inleiding ...................................................................................................................................... 6 1.3.2 Criteria onderwerpkeuze ............................................................................................................ 6 1.3.3 Geselecteerde opties en resultaat.............................................................................................. 6 1.3.4 Een ronde langs de departementen ........................................................................................... 7 1.4 Onderzoeksvraag – de bril – en opzet rapportage..................................................................... 8 2 Invulling onderzoeksmodel ....................................................................................................... 10 2.1 Recente geschiedenis van organisatiecultuurwetenschap ...................................................... 10 2.1.1 Eerste generatie ....................................................................................................................... 10 2.1.2 Tweede generatie..................................................................................................................... 11 2.1.3 Recente ontwikkelingen............................................................................................................ 11 2.2 Onderzoeksmethode ................................................................................................................ 12 2.3 Het Amstelveenmodel .............................................................................................................. 14 2.3.1 Kwalitatief en/of kwantitatief onderzoek ................................................................................... 14 2.3.2 Interne samenhang of interactiestructuren............................................................................... 15 2.3.3 Integratie en fragmentatie ........................................................................................................ 16 2.3.4 Stabiliserend of dynamiserend ................................................................................................. 17 2.4 Gelaagd cultuurbegrip .............................................................................................................. 17 2.5 Concretisering model voor empirische illustraties.................................................................... 18 2.5.1 Algemeen model....................................................................................................................... 18 2.5.2 Gehanteerd analyseschema .................................................................................................... 18 2.5.3 Concrete werkwijze en invulling ............................................................................................... 19 3 Een antropologische onderdompeling bij drie departementen................................................. 20 3.1 Reddend zwemmen bij het Ministerie van Defensie ................................................................ 20 3.1.1 Een schets van het Ministerie van Defensie ............................................................................ 20 3.1.2 Defensie en de Vernieuwing van de Rijksdienst ...................................................................... 23 3.1.3 Defensie in het Amstelveenmodel............................................................................................ 23 3.1.4 Conclusie.................................................................................................................................. 27 3.2 Vlinderslag bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ............................... 28 3.2.1 Een schets van het departement.............................................................................................. 28 3.2.2 LNV en de Vernieuwing van de Rijksdienst ............................................................................. 30 3.2.3 LNV in het Amstelveenmodel ................................................................................................... 31 3.2.4 Conclusie.................................................................................................................................. 34 3.3 In zee met VenW ...................................................................................................................... 36 3.3.1 Een schets van VenW .............................................................................................................. 36 3.3.2 VenW en de Vernieuwing van de Rijksdienst .......................................................................... 38 3.3.3 VenW in het Amstelveenmodel ................................................................................................ 38 3.3.4 Conclusie.................................................................................................................................. 42 4 Conclusies en reflectie ............................................................................................................. 44 4.1 Conclusies ....................................................................................................................................... 44 4.2 Reflectie........................................................................................................................................... 47
Bijlagen:
- Vernieuwingsprojecten Rijksdienst - Analyse interviews per departement - Referenties
3
1 Introductie en onderzoeksvraag 1.1
Inleiding
Dit onderzoek gaat over culturen; departementale organisatieculturen. Er zijn de afgelopen jaren talloze studies verricht naar culturen van complexe organisaties. Departementen laten zich hierbij op velerlei wijze onderzoeken. In dit onderzoek staat niet de theorie van dit onderzoek centraal, maar de praktijk; empirisch onderzoek dus. Dit is een bewuste keuze, omdat geen van de onderzoekers ervaring heeft met dit type onderzoek. De compleet andere manier waarop vanuit de antropologische wereld naar organisaties wordt gekeken, leek ons een leerzame, uitdagende ervaring en ontdekkingstocht. En dat was het ook! Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op basis van een aantal richtinggevende uitgangspunten die in dit hoofdstuk zijn uitgewerkt. Onderdeel daarvan vormt het onderwerp waar we dit onderzoek bij departementen omheen uitvoeren. De Vernieuwing van de Rijksdienst (verder VRD), en in het bijzonder de ontwikkelingen qua logo/huisstijl en huisvesting, richten zich op alle departementen en vormen zo een mooie casus om te gebruiken voor ons onderzoek. Vooruitlopend op de inhoudelijke uitgangspunten is het van belang hier alvast twee termen te benoemen die we zullen gebruiken. Allereerst spreken we over ‘de Rijksdienst’ wanneer we het hebben over de activiteiten die vanuit ministeries plaatsvinden. Uiteraard realiseren we ons dat dit slechts een losse, informele staatsrechterlijke duiding is met hooguit een zekere arbeidsrechterlijke eenheid. Toch geeft dit beeld, ondanks de diversiteit die er bestaat, een goede basis om ons onderzoek gericht uit te voeren. Op deze term komen we ook in de conclusie terug. Daarnaast spreken we ook regelmatig over ‘de cultuur’. We realiseren ons dat er in grote organisaties als ministeries sprake is van fragmentatie hierin en (sub)culturen. Gezien de randvoorwaarden waarin het onderzoek plaatsvindt, is het spreken over ‘de cultuur’ van een departement echter onontkoombaar. We gaan daar in hoofdstuk 2 ook kort op in. Samengevat: ‘de Rijksdienst’ en ‘de cultuur’ bestaan niet, maar we gebruiken ze wel als concept. Empirisch onderzoek doen is niet hetzelfde als geheel blanco naar departementen gaan kijken. Daarom is allereerst in dit hoofdstuk een retrospectief beeld gegeven van de vernieuwing van de rijksdienst en beschrijven we de uitgangspunten. Vervolgens geven we in hoofdstuk 2 een korte theoretische schets van het wetenschappelijke veld van organisatiecultuur en het gehanteerde theoretische model. Daarna volgt de kern van het rapport: de beschrijvingen van drie ministeries, uitmondend in een aantal conclusies over culturen, het VRD-programma en het type onderzoek.
1.2
Vernieuwing van de Rijksdienst in retrospectief
“Elk nieuw kabinet wil het land doelmatiger besturen dan het vorige en neemt zich voor de rijksdienst kleiner en beter te maken. Zo ook het huidige kabinet. Onlangs maakte het zijn plannen ‘Vernieuwing Rijksdienst’ bekend. Doorgaans is er aan het eind van een kabinetsperiode weinig veranderd.” Hoogleraar Mark van Twist1 wordt er niet cynisch van dat de Rijksdienst nooit af is. “Vernieuwing is een doorgaand proces.” Om het huidige VRD-programma beter te kunnen begrijpen is het van belang om het in de historische context te plaatsen. Dat kan aan de hand van een korte terugblik op de behoefte om de Rijksdienst te veranderen, te verfijnen, te beïnvloeden en te vernieuwen. Al vele decennia wordt gezocht naar mogelijkheden de Rijksdienst te vernieuwen. Dat heeft vaak geleid tot een reeks lezenswaardige rapporten in laden die lang geleden dichtklikten. In 1818 werd een staatscommissie ingesteld die tot taak kreeg ‘zoodanig algemeen ontwerp van vereenvoudiging en besparing in alle takken van Bestuur, in verband tot elkander beschouwd, voor te dragen, als aan haar zelve de volledigste overtuiging kon opleveren, dat, behoudens de goede waarneming van 's Lands belangen, voor geene meerdere vereenvoudiging en besparing vatbaar te achten is’. Tot voorzitter van deze staatscommissie werd benoemd de minister van Staat Jhr. Mr. 1
Interview met Mark van Twist, www.ser.nl 4
Ocker Repelaer van Driel. Bij het maken van plannen voor ‘vereenvoudiging en bezuiniging’ vervulde deze - een man van het compromis - een coördinerende functie. In die periode was een staatscommissie een favoriet beleidsinstrument van de koning Willem I. In 1910 was er sprake van een commissie die de inwendige organisatie van departementen moest onderzoeken (Commissie Van Leeuwen). Toenemende staatszorg na de Eerste Wereldoorlog heeft ertoe geleid dat beleidsterreinen elkaar beginnen te overlappen of parallel gaan lopen. De noodzaak om af stemmen leidt tot de oprichting van het ministerie van Algemene Zaken in 1937. De geschiedenis van reorganisatieplannen van de Rijksdienst kent een grote historie. Steeds een groter verlangen naar een logische indeling en stevige coördinatie kenmerken de activiteiten en nota’s die door commissies zijn geproduceerd2. De laatste decennia worden, wat betreft de drang om de rijksdienst te vernieuwen, gekenmerkt door commissies die werden voorgezeten door politieke zwaargewichten. Belangrijke commissies zijn: • • • •
Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie; Commissie Van Veen (1971); Ministeriële Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (MiTaCo) (1977); Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (CHR, hierna te noemen: commissie-Vonhoff) (1980); Commissie Deetman (Bijzondere commissie vraagpunten met als focus ‘Departementale Herindeling’ van de Commissie Wiegel 1993).
Algemeen doel van deze commissies betrof het laten plaatsvinden van vernieuwing met realistische voorstellen. “De paradox van de vernieuwing is dat De gestelde hoofdvraag is: ‘hoe kan de eenheid in het deze nooit slaagt, maar toch ook altijd rijksbeleid worden behouden dan wel hersteld’. Het de moeite waard is”3 antwoord zoekt men in een herziening van de organisatiestructuur. Elke vernieuwing is daarbij in meer of mindere mate gebaseerd op eerdere pogingen. Een vergelijking tussen de programma’s is in bijlage 1 opgenomen. De oorzaken voor die intensivering van de bemoeienis met de interdepartementale organisatie zijn te vinden in de toenemende organisatorische complexiteit van de rijksoverheid als gevolg van het uitbreidend takenpakket, het groeiend aantal organisatieonderdelen en de toename van het aantal rijksambtenaren. Daarbij valt vooral de aandacht op de verbetering van de interdepartementale coördinatie en de ministeriële indeling op. Het programma Vernieuwing Rijksdienst is de laatste in deze rij van vernieuwingsoperaties.
“De vroegere koppelingen van de ministeries met hun diensten, inspecties en ambtenaren hebben plaatsgemaakt voor een nieuw tussengebied,” zegt Van Twist4. “Daarvoor hebben we allerlei vormen gevonden: een programma-SG, een projectminister, een projectdirectie. Dat zijn allemaal nieuwe arrangementen die inhoud willen geven aan het nieuwe ‘tussen’. Maar probleemloos zijn ze nog niet. De vraag is: werkt het wel? Of: wat zijn de voorwaarden waaronder het kan werken? Het is een opgave om de verbinding te leggen tussen de ministeries en de uitvoeringsorganisaties, tussen bewindslieden en hun adviesorganen, tussen de rijksoverheid en de samenleving. Daar wordt aan gewerkt, maar we zijn er bepaald nog niet mee klaar.”
Interessant is om te achterhalen waarom de VRD wel succesvol zou kunnen zijn. Waarom denkt men via dit programma wel te kunnen gaan sturen, waar andere programma’s vanuit de vernieuwingsparadox daar niet in slaagden. De uitdaging van VRD is duidelijk: een vermindering van 12.800 rijksambtenaren, een omvangrijke financiële besparing en tegelijk een verbetering van de beleidsvorming en dienstverlening. Een belangrijk verschil met voorafgaande programma’s is in ieder geval dat het primaat niet zozeer bij de politiek ligt, maar dat de topambtenaren van de departementen de lead hebben. Er is sprake van een coördinerende rol van een ambtelijke topfunctionaris (Bekker) in plaats van de zware commissies zoals we die afgelopen jaren hebben gezien. Zichtbaar is ook de dynamiek van ‘kleine enthousiaste’ 2 Frissen ea, Het gezicht van de staat, 2009 3 Frissen ea, Het gezicht van de staat, 2009 4 Interview Mark van Twist, www.ser.nl 5
ambtenaren die bottom up aan de slag gaan om de vernieuwing zelf vorm en inhoud te geven. Wij richten ons onderzoek op de ambtelijke kant. Er zijn meerdere relevante internationale ontwikkelingen en diverse ‘Whole of Governement’ initiatieven in andere landen, zoals in Canada. Vanwege de grote mate aan diversiteit (en bijbehorende complexiteit in relatie tot beschikbare tijd) is besloten in dit rapport de focus te richten op de Nederlandse situatie.
“Nu dus ook weer dezelfde vragen in de VRD. Hoe het zo gekomen is: de SG’s zijn op reis geweest naar Canada. De SG’s maken iedere paar jaar een reis, en komen dan altijd terug met een ‘ideetje’. Dit keer dus Canada: daar is een kleine overheid, met 1 plaatje (Maple Leaf): wat nu in de wandelgangen ‘het Canadese model’ wordt genoemd. Dit in samenhang met uitkomsten van een aantal commissies over overheidscommunicatie, zoals Wallage en Wolffensberger (conclusie: overheid moet meer met 1 mond spreken) heeft geleid tot het kabinetsbesluit dat er één logo moest komen”.5
1.3 1.3.1
Onderwerpkeuze – een vehikel Inleiding
Wij doen onderzoek naar de organisatieculturen van een aantal departementen. De onderzochte onderwerpen uit de VRD worden hierbij door ons gebruikt als ‘vehikel’. Voorop staat de empirische methode van uitvoering. Kwalitatief etnografisch onderzoek – (participerende) observaties, interviews, documentanalyse – maakt bij een grootschaliger onderzoek meestal deel uit van de fase waarin de onderzoeker kennis maakt met ‘het bedrijf’ (de departementen) en zich een beeld vormt van de organisatie. Dit aspect staat voor ons voorop. Het departementoverstijgende onderwerp is primair bedoeld om een zo goed mogelijk beeld te verkrijgen van het cultuurkarakter van het betreffende departement.
1.3.2
Criteria onderwerpkeuze
Bij de onderwerpkeuze hebben verschillende factoren meegespeeld. Naast de achtergronden en voorkeuren van ateliergenoten is hierbij tevens gebruik gemaakt van een aantal verkennende gesprekken – met Marcel Veenswijk, Hans de Bruijn en Roel Bekker - alvorens het definitieve onderwerp te bepalen. Het vooronderzoek en de aanwezige voorkeuren hebben geleid tot 4 criteria waar het onderwerp op is gebaseerd: a. Interessant: alle deelnemers van het atelier moeten het onderwerp voldoende aansprekend vinden om er 4 maanden enthousiast mee aan de slag te kunnen (zowel qua basistheorie als praktisch onderzoek); b. Uitdagend, maar haalbaar qua reikwijdte: het onderwerp moet inhoudelijke uitdaging bieden (leereffect). Tegelijkertijd is het van belang om reëel te zijn wat betreft haalbaarheid qua tijdbelasting. Beter een compacter onderzoek dieper uitwerken dan een breed en oppervlakkig onderzoek; c. Actueel: onderzoek baseren op relevante discussies anno 2009; d. Toegankelijkheid, onderzoekbaar: de etnografische methode bevat naast literatuuranalyse ook interviews en participatief onderzoek. Het moet mogelijk zijn om dit daadwerkelijk te doen.
1.3.3
Geselecteerde opties en resultaat
Op basis van voorafgaande criteria en de achtergronden hebben we geconcludeerd dat we het onderwerp moeten zoeken op rijksniveau. Daarbij zijn op basis van genoemde criteria de volgende opties, waar mogelijk een culturele component een rol speelt bij de samenwerking tussen verschillende rijksdiensten, naar voren gekomen:
5
Interview medewerker VenW 6
a. Rijkslogo: op dit moment wordt door diverse departementen stapsgewijs gewerkt aan invoering van het rijkslogo. Het enthousiasme over en de snelheid van invoeren lijkt te verschillen; b. Rijkswerkplek en huisvesting: ook op het gebied van huisvesting en werkplek worden stappen gezet om te komen tot standaardisatie en samenvoeging, waar verschillende reacties in mogelijk zijn; c. Samenwerkende rijksinspecties: de huidige rijksinspecties werken vanuit departementen. Voor toezichtobjecten (m.n. bedrijven) betekent dit diverse inspecteurs als toezichthouder. Dit vraagt om samenwerking, die stapsgewijs op gang komt; d. Shared-service-centra: door diverse departementen wordt op onderdelen samengewerkt op het gebied van services. Niet alle departementen participeren in gelijke mate; e. Programmaministerie Jeugd en Gezin: binnen dit ministerie werken ambtenaren uit verschillende departementen ‘noodgedwongen’ samen in een nieuwe organisatievorm. Op basis van genoemde criteria is bovenstaande volgorde tevens de voorkeursvolgorde van de ateliergroep. Om goed te kunnen kijken naar organisatieculturen van departementen en deze met elkaar te vergelijken is het wenselijk een onderwerp te gebruiken waar verschillende departementen op ambtelijk niveau nadrukkelijk met elkaar moeten samenwerken. Dit speelt bij a, b en c nadrukkelijk meer dan bij d en e. Qua interesse en toegankelijkheid springt het rijkslogo – en de hieraan gekoppelde huisstijl – er vervolgens uit. Het is hier bovendien naar verwachting het beste mogelijk om op diverse niveaus interviews af te nemen van relevante personen. Op basis van de verkennende gesprekken is dit vervolgens verbreed naar een combinatie van a en b, waarbij naast het rijkslogo en de huisstijl ook de huisvesting van de verschillende ministeries (o.a. samenvoegingen) onderwerp van onderzoek wordt.
1.3.4
Een ronde langs de departementen
Vervolgstap betreft het selecteren en benaderen van een aantal departementen. Hierbij zijn deels eerder genoemde afwegingscriteria gehanteerd (interessant en toegankelijk in context met de VRD). Dit resulteerde in een selectie van vier departementen: • • • •
Economische Zaken (in 1 pand met LNV); LNV (in 1 pand met EZ); Defensie (lijkt ‘achteraan’ te lopen bij centraal geregisseerde cq opgelegde wijzigingen, dit komt ook terug in het beeld over invoering van het rijkslogo, zie figuur 1); VenW (lijkt juist vooraan te lopen bij invoering van het rijkslogo, zie figuur 1).
Figuur 1:
Timing departementen bij de invoering van het rijkslogo. Bron: re.Public, nr. 5, 2009. 7
Doel is om uiteindelijk bij 2 of 3 departementen daadwerkelijk een goed en voldoende diepgaand onderzoek te kunnen doen. Op de departementen zijn de pSG’s benaderd middels een mail met daarin een korte uitleg en achtergrond en het verzoek mee te werken aan dit onderzoek. Aangezien EZ direct heeft laten weten niet mee te willen werken is het onderzoek gericht op LNV, Defensie en VenW. Zie onderstaand kader voor de reactie van EZ en VenW op ons verzoek om mee te werken aan het onderzoek. Hieruit blijkt tevens dat EZ niet voldeed aan het criterium van toegankelijkheid. Antwoord op onze mail vanuit EZ: “Het Rijkslogo en wat er als gevolg daarvan op mijn departement gaat veranderen? Hmm. We zitten hier midden in een kredietcrisis. En het Kabinet timmert aan een Rijksantwoord daarop. Dat verandert voor ons alles. Een logo is een plaatje. Een plaatje op een brief. We hebben nu geen aandacht voor onderzoeken over logo's. Het komt ons slecht uit. Dus liever niet. Met evengoed hartelijke groet,” Nog maar ’n keer proberen: “Dit heeft echt niet onze prioriteit. Ik kan niemand achterhalen die in onze organisatie wél heeft toegezegd, maar mijn directeur Bedrijfsvoering en ik zien hier nu geen heil in. Daarom doe ik écht niet mee.” Zo kan het ook: Antwoord op onze mail vanuit VenW: “Leuk dat je VenW ook kiest voor de ‘cultuurvergelijking’. Ben ik (SG) erg voor.”
1.4
Onderzoeksvraag – de bril – en opzet rapportage
Het onderzoek naar organisatieculturen via de etnografische methode staat centraal. Vooral gevoel krijgen voor het kijken naar, en analyseren van organisatieculturen. De VRD vormt hierbij de casus waar omheen het onderzoek plaatsvindt. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag: Hoe kunnen de departementale culturen van LNV, Defensie en VenW worden gekenschetst, tegen de achtergrond van de ambitie omtrent integrerende maatregelen als het rijkslogo en de rijkshuisvesting, waaruit kan hun kenschets worden verklaard en op welke wijze zouden deze kenmerken in de praktijk kunnen worden benut? Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen benoemd: • • • •
Wat blijkt uit de literatuur m.b.t. het kenschetsen van departementale culturen? Via welk model kunnen LNV, Defensie en VenW in kaart worden gebracht? (hoofdstuk 2); Hoe kunnen deze departementen, met gebruikmaking van de etnografische methode, in het ontwikkelde model worden beschreven? (hoofdstuk 3); Waaruit kunnen gesignaleerde verschillen en overeenkomsten worden verklaard? (hoofdst.4); Op welke wijze zou deze cultuurtypering in de praktijk kunnen worden benut? (hoofdstuk 4).
Zoals eerder aangegeven ligt de focus op empirisch onderzoek (deelvraag b en c). Deze kunnen echter alleen goed worden ingevuld wanneer er een basismodel wordt gehanteerd op basis van 8
recente wetenschappelijke ontwikkelingen. Daartoe zal allereerst deelvraag (a) worden beantwoord, via een ontwikkeld onderzoeksmodel (het Amstelveenmodel). In hoofdstuk 2 is de theoretische toespitsing van dit model, en praktische concretisering daarvan, uitgewerkt. De beschrijving van de drie departementen zal vervolgens plaatsvinden op een wijze die kenmerkend is voor huidig wetenschappelijk onderzoek in de cultuurwetenschap; Een tekstuele en interpretatieve beschrijving. Na deze beschrijving in hoofdstuk 3 (deelvraag b), worden in hoofdstuk 4 de verschillen en overeenkomsten benoemd en zo mogelijk verklaard. Daarnaast wordt ingegaan op de mogelijkheden die de cultuurtypering in de praktisch met zich meebrengt (deelvraag c en d). Naast deze perspectieven zal bovendien worden gereflecteerd op het uitgevoerde onderzoek in dit afsluitende hoofdstuk.
9
2 Invulling onderzoeksmodel In dit hoofdstuk gaan we in op het onderzoeksmodel dat is ontwikkeld ten behoeve van dit onderzoek. Zoals in hoofdstuk 1 geschetst is, is dit onderzoek primair empirisch gericht en niet zozeer op een diepgaande literatuurstudie. Wel geldt dat enig inzicht in de recente wetenschappelijke ontwikkelingen op dit vlak relevant is om het onderzoek gefundeerd uit te kunnen voeren. Om die reden wordt in de eerste paragraaf een korte schets gegeven van de recente geschiedenis, met name gebaseerd op het overzicht dat Joanne Martin6 hiervan geeft, alvorens stapsgewijs het gehanteerde onderzoeksmodel wordt beschreven. Deze historie vormt namelijk een belangrijk fundament voor zowel de onderzoeksmethode als het ontwikkelde model, welke in de twee volgende paragrafen worden uitgewerkt. Via een toelichting op het gelaagd cultuurbegrip (2.4) wordt tot slot ook de concretisering van het onderzoeksmodel beschreven als opmaat naar de casebeschrijvingen in hoofdstuk 3.
2.1
Recente geschiedenis van organisatiecultuurwetenschap
Historische achtergrond De cultuurwetenschap en daarbinnen het kijken naar organisatieculturen heeft vooral de laatste decennia een grote vlucht genomen. Daar kunnen globaal drie perioden in worden onderscheiden. Deze zijn in figuur 2 weergegeven, waarbij voor elke periode is aangegeven welke elementen en woorden centraal staan. Jaren ‘70/’80 (1e generatie) Kwantitatieve en functionele insteek (structuren, statisch, accuraat, voorspellen en sturen, integratie)
Jaren ’90 (2e generatie) Kwalitatieve of hybride insteek (dynamisch, context, symbolisch, beschrijvend, opvallende details, verhalend, authentiek, deconstructie)
Recente ontwikkeling Narratieve of discoursieve benadering (interpretatief)
Institutionele theorie (functioneel)
Figuur 2:
2.1.1
Ontwikkelingen in kijken naar organisatieculturen.
Eerste generatie
Het thema cultuur in organisaties is niet nieuw. In de jaren ’60 en ’70 bevond de maatschappij en de organisatiewetenschap zich echter in een crisis. Bij het kijken naar organisatiecultuur richtte men zich tot dat moment primair op structuren van organisaties en werkprocessen die men uitvoert. De klassieke denkwijzen bleken geen antwoord te hebben op de problematiek waar de maatschappij voor stond. Daardoor neemt in de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw de aandacht voor een andere wijze van onderzoek naar organisatieculturen sterk toe. Organisaties beseffen dat hun cultuur invloed heeft op de wijze waarop ze functioneren. Men streeft er naar de cultuur te kunnen beïnvloeden om zo de ‘winstgevendheid’ van de organisatie te vergroten, maar kan de juiste koers niet vaststellen. Deal en Kennedy7 gaan daartoe op onderzoek in het verre oosten. Daar blijken bedrijven namelijk goed te blijven draaien, ondanks de wereldwijde tendensen. Peters en Waterman8 doen een vergelijkbare analyse, maar dan bij bedrijven in het westen die er wel in slagen om winstgevend te blijven. In beide onderzoeken komt een sterk kwantitatieve werkwijze naar voren, op basis waarvan men organisaties typeert en vervolgens (dit gebeurt breder) cultuurinterventies worden voorgesteld. Peters en Waterman geven daarbij een pleidooi voor een sterke en duidelijke cultuur, waarmee een sprong vooruit kan worden gerealiseerd. Deal en Kennedy gaan meer uit van elementen in een cultuur die een rol spelen. Niet zozeer een duidelijke of sterke cultuur is van belang, maar vooral consistentie. 6
Martin, Organizational Culture, mapping the terrain, (2001) Deal en Kennedy, Corporate cultures, 1982 8 Peters en Waterman, In search of excellence: lessons from America’s best-run companies, 1982 7
10
Hofstede9 en Geertz10 komen daarbij tevens tot een wijze van landen- en organisatietypering om het gebied van culturen (voor landen ‘het Hofstede-model’). Naast de focus op kwantitatief onderzoek valt op dat deze ‘eerste generatie’ zich vooral richt op het trekken van accurate en eenduidige conclusies vanuit hun datasets. Er wordt als het ware gericht gezocht naar één antwoord. De data wordt daarbij op een statische en afstandelijke manier beschouwd. Hypotheses worden gesteld en gesteund of verworpen. Hiermee onderbouwt men voorspellingen naar de toekomst toe. De aanpak kenmerkt zich ook in hoge mate door een functionele kijk op het geheel. Men analyseert de data vanuit deze functionele invalshoek om tot heldere ‘inschaling’ van culturen te komen. Via de gestructureerde analyse komt men tot een ‘oordeel’ waar deze inschaling op wordt gebaseerd.
2.1.2
Tweede generatie
Het kwantitatieve onderzoek gaf duidelijke beloften voor het management van culturen. Wanneer men een bepaalde handelswijze als interventie zou verrichten, konden culturen worden gestuurd in de gewenste richting. Ontwikkeling richting ‘excellente’, flexibele en winstgevende culturen lagen binnen handbereik. De praktijk bleek echter weerbarstig. Ook vanuit wetenschappelijke zijde was in de jaren ’80 al een tegenbeweging zichtbaar. In plaats van een pure gerichtheid op kwantitatief onderzoek, ziet men ook de meerwaarde van een kwalitatieve aanpak. Wanneer slechts kwantitatief wordt gekeken, ontstaat er per definitie een smalle, op beschikbare data gebaseerde, en relatief ‘droge’ analyse. Zuiver wetenschappelijk is dit goed te onderbouwen, maar de vraag die wordt opgeworpen is of dit nog wel echt aansluit op de werkelijkheid die in organisaties bestaat. In de jaren ’90 won deze tegenbeweging verder aan kracht en verdrong uiteindelijk de eerste generatie. Gericht op overheden zien we de denkwijze onder andere terug bij Frissen11 en Veenswijk12. Breder vallen ook GoldenBiddle, Locke13, Martin14 en Weick15 in deze tweede generatie. Allen zoeken de oplossing van de beperkingen in de eerste generatie in een meer kwalitatieve manier van onderzoek. Om dit onderzoek op een goede manier te kunnen doen, moest men niet als buitenstaander op basis van data en vragenlijsten een organisatie analyseren, maar er daadwerkelijk zelf onderdeel van uit maken. Door tijdelijk in een organisatie ‘ondergedompeld’ te worden, krijgt men zicht op de dynamische werkelijkheid die daar plaatsvindt. Bovendien kan een betere inschatting worden gegeven van de context waarin een organisatie zich bevindt en de invloed die dit heeft, of kan hebben, op de organisatiecultuur. Consequentie van dit type onderzoek is dat de resultaten niet kwantitatief in tabellen worden gevangen, maar meer op een beschrijvende stijl worden neergezet. Door in te gaan op details uit gevoerde gesprekken in de organisatie, opvallende (kleine) symbolische uitingen en terugkerende verhalen die worden verteld, ontstaat als vanzelf een beschrijvend verhaal dat een beeld geeft van de cultuur die een organisatie met zich meedraagt. Waar bij de eerste generatie exactheid en accuraatheid voorop staat om op basis daarvan hypotheses te kunnen toetsen, legt de tweede generatie veel meer de nadruk op authenticiteit. Sommige onderzoekers zoeken hierbij ook de combinatie van kwalitatief en kwantitatief. Waar dit in het verleden werd gekenschetst als ‘combinatie van zwakten van beide studies’16, komen er in de tweede helft van de jaren ’90 steeds meer conclusies naar voren dat beide werkwijzen, mits goed toegepast, elkaar kunnen versterken17.
2.1.3
Recente ontwikkelingen
De combinatie van kwalitatief en kwantitatief onderzoek (‘het hybride-model’) als sluitstuk van de tweede generatie is niet het einde van de wetenschappelijke ontwikkelingen. Recente ontwikkelingen 9
Hofstede, Culture’s consequences, 1980 Geertz, The interpretation of cultures, 1973 11 Frissen, Bureaucratische cultuur en informatisering, 1989 12 Veenswijk, Departementale cultuur, 1996 13 O.a. Golden-Biddle en Locke, Composing qualitative research, 1997 14 Martin, Escaping the inherent conservatism of empirical organizational research, 1992 15 Weick, Making sense of the organization, 2001 16 O.a. Runkel en McGrath, Research on human behaviour: A systematic guide to method, 1972 17 O.a. Martin, Su en Bechman, Enacting shared values - Myth or reality? A context-specific values audit, 1997 10
11
zijn per definitie lastig te kenschetsen in grote lijnen. Toch kunnen we sinds de eeuwwisseling een tweetal sporen zien, die beide weer een stap verder zetten op basis van de wetenschap die de eerste en tweede generatie hebben neergelegd. Beide ontwikkelpaden hebben hun eigen ankerpunten neergelegd, welke resulteren in een verschillende benadering van de cultuurwetenschap. Beide benaderingen beschrijven we kort. De narratieve of discoursieve benadering Deze benadering zou kunnen worden geschetst als een ‘ultieme uiting’ van een kwalitatieve wijze van onderzoek. Deze stroming richt zich op de wijze waarop verhalen worden verteld binnen een organisatie. Taal en verhalen vormen de belangrijkste drager van cultuur. Dit leidt, in het verlengde van de tweede generatie, tot een bloemrijke wijze van beschrijven om een goede schets te kunnen geven van de aanwezige cultuur binnen een organisatie. Uitgangspunt is dat een organisatie niet zozeer een cultuur ‘heeft’, maar feitelijk een cultuur ‘is’. Cultuur is dan een metafoor voor de wijze waarop een organisatie en individuen binnen een organisatie handelen. Er zijn dan ook veel minder vastomlijnde en gefixeerde beelden van een organisatorisch handelen18. Consequentie hiervan is dat goed onderzoek alleen kan plaatsvinden vanuit een interpretatieve werkwijze. De institutionele theorie Een andere groep wetenschappers19 grijpt juist weer terug op een aantal elementen van de eerste generatie en de periode daarvoor. Ze vatten instituties op als “gedeelde betekenisvolle patronen van denken en doen”, waarbij dan tevens sprake is van culturen die organisatiegebonden zijn. Een organisatie hoeft daarbij niet per se te worden opgevat als institutie, maar kan (door de tijd heen) zeker institutionaliseringpatronen laten zien. De waardes van een organisatie beïnvloeden tevens haar handelen. Dit komt ook tot uitdrukking in de identiteit die een organisatie kan worden gegeven20. Individuen hebben niet slechts een functioneel verband met een organisatie, maar waarden spelen daar eveneens een rol in. Men probeert de spanning te verwerken die tussen een handelend individu en de aanwezige structuur kan ontstaan. Daarbij ziet men de instituties als beperkend en verruimend. Ze geven houvast, maar zijn tevens flexibel, want ze zijn gebaseerd op de regels en normen die door individuen zelf zijn gecreëerd, aldus Giddens21.
2.2
Onderzoeksmethode
Uitgangspunten voor het onderzoek We baseren ons onderzoek op de hiervoor beschreven recente ontwikkelingen in het vakgebied. Uiteraard spelen hierbij ook de kaders uit hoofdstuk 1 (waaronder mogelijkheden qua tijdpad), de ervaring van de onderzoekers in dit vakgebied (wel ervaren in de departementale en ambtelijke wereld, maar niet als antropoloog) en de werkwijze in een projectteam in plaats van een individuele onderzoeker een rol. Op basis van dit geheel komen we tot de volgende randvoorwaarden om het onderzoek op een valide manier te kunnen uitvoeren: • • •
Dynamische insteek: de onderzoeksmethode moet zich primair richten op het kijken naar processen in plaats van het beschrijven van aanwezige structuren; Sociaal gericht: het onderzoek moet plaats vinden via dialogen binnen de onderzochte organisaties en in interactie; Stuurbaar: mede gezien de korte doorlooptijd en de noodzakelijke werkwijze gezien de diversiteit van het onderzoeksteam is enige sturing nodig. Gesprekken moeten dan ook niet compleet autonoom plaatsvinden, maar beperkt worden gestuurd middels een dynamische vragenlijst;
18
Gastelaars en Vermeulen, On location: cultural pluralism and the organisational relevance of the ‘here and ‘now’, 2000 19 O.a. Scott, Institutions and organizations, 1995 en Zijderveld, The institutional Imperative: the interface of institutions and networks, 2000 20 Noordegraaf en Teeuw, Publieke identiteit, 2003 21 Zie o.a. Giddens, The constitution of society, 1997 12
•
Contextueel: in de verdere analyse van de ministeries moet de relatie met de omgeving, alsmede de historische context van het ministerie worden betrokken om waarnemingen in een perspectief te kunnen plaatsen.
Als aanvullend uitgangspunt hebben wij gezocht naar een eenduidige (breed geaccepteerde) definitie van organisatiecultuur om te hanteren. Dit blijkt lastig. In de literatuur worden velerlei omschrijvingen gegeven22. Voor dit onderzoek baseren we ons op de definitie zoals door Davis is gegeven. In deze definitie komt mede de omslag van de eerste naar tweede generatie naar voren, waarbij naast sec gedragscomponenten ook zingeving als element van organisatiecultuur naar voren komt. Dit sluit ook aan bij de institutionele theorie. Het gaat om een geheel van patronen rondom organisatorische constellaties.
Cultuur is het patroon van gedeelde waarden en overtuigingen wat aan leden van een organisatie institutionele betekenis geeft en hen in (ongeschreven) gedragsregels in hun organisatie voorziet23.
Het organisatiecultureel perspectief Er is een methodisch onderscheid tussen bestuurs- en bedrijfskundige disciplines en het organisatiecultureel perspectief op organisaties, doordat bij de laatste veelvuldig gebruikt gemaakt wordt van de etnografische onderzoeksmethode. Hierbij wordt door een combinatie van diepteinterviews, participerende observatie en documentanalyse getracht zo goed mogelijk inzicht te krijgen in leefwerelden binnen (keten)configuraties. Dit perspectief percipieert organisaties als culturele fenomenen. De organisatie wordt gezien als een moderne ‘stam’ met eigen culturele waarden en normen die het gedrag van de medewerkers voorschrijven. Organisatieantropologen zijn gewend vanuit een holistisch perspectief te kijken naar organisatiesamenwerking waarbij macro-, meso- en microniveau worden bestudeerd24. Er zijn veel verschillende mogelijkheden om cultuuronderzoek in te steken. Martin25 geeft een overzicht van vele verschillende opties (bijvoorbeeld kwantitatieve, kwalitatieve en hybride methodes). Uiteraard is de keuze voor welke methode geprefereerd wordt afhankelijk van het doel van het onderzoek. Tennekes26 geeft een overzicht van keuzes die vanuit theoretisch perspectief door organisatiedeskundigen moeten worden gemaakt om tot de meest geschikte onderzoeksmethode te komen. Via selectie uit en combinatie van de literatuur van Tennekes en Martin hebben wij de volgende vragen gekozen om tot het onderzoeksmodel en de -methode vorm te geven27: • • • •
Kwalitatief en/of kwantitatief onderzoek; Interne samenhang of de aard van de interactiestructuren van de organisatie met zijn omgeving; Integratie of fragmentatie; Stabiliserende of dynamiek gevende kant van cultuur.
In dit hoofdstuk zullen we aan de hand van bovenstaande vragen de keuze voor de dimensies van het door ons ontwikkelde onderzoeksmodel, hierna te noemen ‘Amstelveenmodel’, beschrijven en onderbouwen. Buiten de keuzen vanuit theoretisch perspectief legt Tennekes nog een aantal dilemma’s voor vanuit het perspectief op cultuurinventie en vanuit methodisch perspectief. Om het Amstelveenmodel nog iets verder te verduidelijken zal hier kort op in worden gegaan. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt de samenhang met het gelaagd cultuurbegrip uitgewerkt, waarna de combinatie wordt gemaakt tussen beide in de concretisering naar de wijze van uitvoering van het empirisch onderzoek.
22
J. Martin, Organizational Culture, 2002 Davis, Managing corporate culture, 1984 24 o.a. van Maanen, Tales of the field: on writing ethnography, 1988 25 J. Martin, Organizational Culture, 2002 26 J. Tennekes, Organisatiecultuur: een antropologische visie, 2003 27 Eveneens aansluitend op de wetenschappelijke lijn zoals beschreven in paragraaf 2.1 23
13
2.3 2.3.1
Het Amstelveenmodel28 Kwalitatief en/of kwantitatief onderzoek
Onderzoek naar de cultuur van organisaties is onderzoek naar mensen in organisaties. Dit kan op verschillende manieren. Het belangrijkste onderscheid hierbij is het onderscheid tussen kwantitatief en kwalitatief onderzoek. Kwalitatief onderzoek wordt door Maso en Smalling29 gedefinieerd als onderzoek waarbij: • • •
De wijze van informatieverzameling zich typeert door openheid en flexibiliteit (bijvoorbeeld participatie en gesprekken); De analyse uitgevoerd wordt met natuurlijke taal en op basis van redeneringen i.t.t. statistiek of wiskundige redeneervormen; De onderzoeker zich als persoon inzet om inzicht te krijgen (en zich niet te verschuilen achter instrumenten).
Kwantitatief onderzoek typeert zich onder meer door: • • •
De grootte van de onderzochte populatie (>30); Een methode van onderzoek die weinig ruimte laat voor interpretatie en flexibiliteit (bij voorbeeld gestructureerde vragenlijsten); Een getalsmatige presentatie van de resultaten.
Door kwalitatief onderzoek is het mogelijk beter inzicht te krijgen in het menselijk handelen en de drijfveren die hieraan ten grondslag liggen. Hierdoor kan een betere aansluiting gevonden worden bij de dynamische werkelijkheid van de onderzochte departementen. Door een goede relatie op te bouwen met ‘de onderzochte’ is het mogelijk één van de groep te worden, waardoor de focus van de onderzochte niet meer gericht is op de vragen van de onderzoeker en de onderzoeker inzicht krijgt in het ‘natuurlijke’ handelingen en gesprekken van de onderzochte. In dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatief gerichte onderzoeksstrategie. We maken geen gestandaardiseerde vragenlijsten, die geen recht doen aan de culturele diversiteit binnen departementen, maar diepte-interviews en participerende observatie. Om ons onderzoek hanteerbaar te houden hebben we er wél voor gekozen om aan de hand van een aantal dilemma’s te zoeken naar die elementen die (geïntegreerd) in de ene organisatie meer gewicht hebben dan in de andere. Ons onderzoek beoogt daarbij níet om een volledig beeld te schetsen van de culturen van de geobserveerde departementen maar beoogt wel bepaalde verschillen tussen de an sich al diverse culturen van departementen te identificeren die weerslag kunnen hebben op de manier waarin de departementen opereren binnen de Vernieuwing van de Rijksdienst. Daarbij zullen we ook aandacht schenken aan de spanning die er binnen organisaties kan zijn tussen wat ‘is’ en wat ‘zou moeten zijn’. Deze kwalitatieve benadering sluit ook aan op de beschreven randvoorwaarden en gehanteerde etnografische methode. Daarnaast past het in de ontwikkelingen die we wetenschappelijk zien met betrekking tot organisatiecultuur. We richten ons daarbij op een interpretatieve werkwijze. Kwalitatief onderzoek is arbeidsintensief onderzoek. Hierdoor is de scope van het onderzoek (het aantal te observeren mensen en organisaties) – gegeven de gelimiteerde onderzoeksperiode – beperkt. Wij streven dan ook meer naar authenticiteit in onze observaties dan naar statistische zekerheid in onze conclusies. Met de wijze waarop we het onderzoek ingericht hebben, trachten we de risico’s die kleven aan kwalitatief onderzoek te ondervangen. Het risico van interpretaties naar eigen subjectiviteit hebben we 28
De naam van het model is gerelateerd aan de locatie waar, vanuit een constructieve dialoog, het raamwerk voor dit model tot stand is gekomen. De casestudies zijn weliswaar uitgevoerd in Den Haag, maar het onderzoeksteam bestaat uit personen uit geheel Nederland, en zelfs daarbuiten. Om die reden heeft ten behoeve van inhoudelijke discussies het ‘zwaartepunt van de woon- en werklocaties’ (Amstelveen) een belangrijker rol gespeeld dan men op het eerste moment zou verwachten. 29 Maso en Smalling, Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie, 1998 14
ondervangen door alle gesprekken en observaties in tweetallen uit te voeren en het risico van de beperkte vergelijkbaarheid hebben we ondervangen door gebruik te maken van een leidraad bij het voeren van de interviews. Daarnaast heeft een derde de rol van toetser van verslagen op kwaliteit op zich genomen. Daarnaast wordt er, vanuit de interpretatieve werkwijze, voor een minimaal deel kwantitatief kijken toegevoegd. Niet via een grote onderzoekspopulatie, maar wel met behulp van enige standaardisatie in vraagstelling en wijze van interpretatie en het in beeld brengen van de departementen in hoofdstuk 3. In het Amstelveenmodel wordt uitgegaan van de volgende drie dilemma’s30: • • •
Innovatief versus behoudend; Individualisme versus collectivisme; Functionele rationaliteit versus substantiële rationaliteit.
Over het algemeen hanteren cultuuronderzoekers twee dilemma’s waarmee vervolgens een kwadrant wordt geschetst waarin zij organisaties, of kenmerken van organisaties, kunnen plaatsen. In het Amstelveenmodel is er bewust voor gekozen om drie dilemma’s te benoemen omdat (1) deze inhoudelijk aanvullend op elkaar kunnen zijn en (2) hiermee specifieker naar gesignaleerde verschillen en overeenkomsten en benuttingmogelijkheden kan worden gekeken. De dilemma’s zullen in de volgende paragraaf verder worden toegelicht. Bij de keuze van de dilemma’s van het Amstelveenmodel is het (te verwachten) onderscheidend vermogen én de (verwachte) bruikbaarheid hiervan voor het traject waaraan we dit onderzoek spiegelen, namelijk de denk- en werkwijze van de departementen bij de Vernieuwing van de Rijksdienst, doorslaggevend geweest.
2.3.2
Interne samenhang of interactiestructuren
Er is gekozen om de organisatiecultuur van departementen te bekijken in termen van interne samenhang. Daarmee wordt bedoeld dat het Amstelveenmodel niet primair kijkt naar de relatie tussen de organisatie en de sociale economische context waarbinnen de organisatie opereert. De motivatie hiervoor is dat departementen allemaal in grote lijnen binnen een vergelijkbare sociale en economische context opereren. Als de sociale en economische context als uitgangspunt wordt genomen zal het onderscheidend vermogen van het model te laag zijn. Deze keuze betekent dat in dit onderzoek niet is gekeken naar dimensies zoals de mate van risico’s die worden verbonden aan beslissingen of de snelheid van feedback op de kwaliteit van de beslissingen31. In de literatuur komen meerdere dilemma’s voor, waarmee interactiestructuren van (publieke) organisaties kunnen worden gekenschetst. Tennekes geeft hiervan een overzicht. Voorbeelden32 van dimensies zijn of een organisatie procesgericht of resultaatgericht is en of het intern functioneren voorspelbaar is of geïmproviseerd. De dilemma’s die we hebben gekozen richten zich dus meer op interne samenhangen dan op interactiestructuren: de eerste twee dilemma’s van ons model vertonen een gelijkenis met het bestaande VOKIPO-model33: met het dilemma innovatief versus behoudend wordt bedoeld of binnen een organisatie de zaken liever worden gedaan op basis van stabiele opgedane ervaringen (“deze methode werkt, is in de praktijk effectief gebleken”), of dat de organisatie juist geneigd is om na te denken over nieuwe concepten en manieren van werken en geneigd is daarmee aan de slag te gaan. De verklaring voor de keuze van dit dilemma zit hem al in de naam van de door ons gekozen onderzoekscontext; de Vernieuwing van de Rijksdienst. Wij hopen tijdens ons onderzoek te kunnen constateren of méér of míndere geneigdheid binnen een departement tot veranderen cq. vernieuwen iets zegt over hoe het departement de VRD intern implementeert. De primaire gedachte zou kunnen zijn dat een innovatief departement eerder geneigd is zich te richten op de merites van een vernieuwingsoperatie, waar een behoudend departement zich 30
Het betreft hier geen waardeoordeel, maar woorden die als paradoxen tegenover elkaar staan en aansluiten op de organisatiekenmerken zoals die terugkomen in deze paragraaf en tabel 1. 31 Dimensies die worden gehanteerd in de typologie van Deal en Kennedy, Corporate cultures, 1982 32 Sanders en Nueijen, bedrijfscultuur: diagnose en beinvloeding, 1989 33 De Cock c.s., organisatieklimaat en cultuur, 1986 15
eerst zal richten op de waardevolle aspecten die mogelijk verloren zullen gaan in de vernieuwingsoperatie. Gerelateerde dimensies die we hebben overwogen zijn traditioneel vs. progressief en flexibel vs. beheersing. We hopen deze dimensies mede te vangen in het begrip innovatief vs. behoudend. Bij het dilemma individualisme versus collectivisme gaat het erom of het belang van de individuele mens in de organisatie (zoals zelfvertrouwen, autonomie en onafhankelijkheid) centraal staat of de belangen van de organisatie cq. groep (zoals samenwerking, sociale harmonie en sociale verplichtingen). Hierbij komt ook het aspect aan de orde in hoeverre er binnen een organisatie op individueel niveau ruimte is voor diversiteit. Wij hebben voor dit dilemma gekozen omdat het bij de onderdelen van de VRD waar wij ons richten vaak gaat om ‘corporate identity’: een interessante vraag is of een op individuen gerichte organisatie warm loopt voor een project als het rijkslogo, dat alleen maar meer eenheid en minder diversiteit uitstraalt. Ook heeft meegespeeld dat dit dilemma gerelateerd is aan samenwerkingsbereidheid: gaan actoren ‘samen voor de zaak (in dit geval de VRD)’ of staat ‘eigen profilering van het individu’ voorop? Hoewel met deze dilemma’s al een aardig beeld geschetst kan worden vinden wij het van belang om een derde dilemma toe te voegen, namelijk die van functionele rationaliteit versus substantiële rationaliteit, zoals wordt gehanteerd door de socioloog Anton Zijderveld. Bij functionele rationaliteit is de economische rationaliteit dominant, aldus Zijderveld: de overheid als bedrijf. Breder beschouwend gaat het erom dat er doelrationeel wordt gehandeld. Bij substantiële rationaliteit staan afwegingen gebaseerd op waarden centraal – de overheid als geweten. Dit is vooral interessant omdat veel onderdelen van de Vernieuwing van de Rijksdienst uit te leggen zijn vanuit een economische rationaliteit: efficiëntie en besparing, die in de VRD vaak gekoppeld wordt aan betere samenwerking. Tegelijkertijd beïnvloedt het traject de eigen identiteit van de departementen. Bij organisaties die primair acteren vanuit substantiële rationaliteit zullen argumenten als “we kunnen het toch niet maken om…” geaccepteerde beweegredenen zijn. Met organisaties die meer op de functionele rationaliteit zijn gericht bedoelen we organisaties waarbinnen een logische redenering (doelrationeel, bv. “het is gewoon goedkoper”) bij het maken van een keuze veel zwaarder wegen dan waardegeoriënteerde redeneringen. Ter illustratie is in tabel 1 een concrete vertaling van kenmerken van de 3 dilemma’s weergegeven. Uiterste van dilemma Innovatief Behoudend
Kenmerken Invoeren van nieuwe ideeën etc. Gericht op verandering en toekomst. Meer conservatief, traditioneel. Gericht op het nu en het verleden. Stabiliteit is belangrijker dan vooruitgang. Individueel Belangrijk is zelfvertrouwen, autonomie, onafhankelijkheid. Collectief Waarde hechtend aan samenwerking, sociale harmonie, sociale verplichtingen. Geen moeite met afhankelijkheid. Functionele rationaliteit Gericht op vinden van de juiste middelen om doelen te bereiken. Doelrationeel. Substantiële rationaliteit Gaat uit van de waarde van de doelen. Het zo verantwoord mogelijk tegen elkaar afwegen van waarden. Moraliteit. Tabel 1: Kenmerken van de geselecteerde dilemma’s
2.3.3
Integratie en fragmentatie
In het integratieperspectief gaat men ervan uit dat ‘een’ organisatie gekenmerkt wordt door ‘een’ cultuur. Het fragmentatieperspectief gaat ervan uit dat organisatieculturen in feite verschillende delen van subculturen laten zien. Gezien de randvoorwaarden waar we in ons onderzoek vanuit (moeten) gaan, zullen we primair het integratieperspectief kiezen. Daarbij realiseren we ons dat dit beperkingen met zich meebrengt. In de casebeschrijvingen zal wel worden aangegeven waar veel diversiteit binnen het perspectief zichtbaar is. Daarbij geldt dat we binnen de departementen een aantal ‘gelijksoortige’ departementsonderdelen (subgroepen) onderzoeken (leiding, communicatie en huisvesting). Het is een kwalitatieve benadering. We zoeken in eerste instantie niet naar subculturen, maar naar algemene kenmerken van het specifieke departement. Wanneer zich echter opvallende verschillen aandienen vanuit subgroepen, dan komen we hier in de conclusies en reflectie op terug.
16
Departement A
Departement B (Plv)SG
…....
Figuur 3:
2.3.4
Huisvesting
(Plv)SG Communicatie
Communicatie
Huisvesting
……
Integratie en fragmentatie
Stabiliserend of dynamiserend
Zoals aangegeven in paragraaf 2.2 is een van de uitgangspunten van ons onderzoek een dynamische insteek. Tennekes geeft daarover aan dat als men wil onderzoeken welk veranderingspotentieel er in een organisatiecultuur aanwezig is men zich dient te richten op de onrustverwekkende, dynamische kant ervan. Dit onderzoek is niet bedoeld om een nieuwe verandering teweeg te brengen (de Vernieuwing van de Rijksdienst is een rijdende trein), maar de verandergeneigdheid (dynamiserend) van de departementen is wel een belangrijke factor in het onderzoek. In het Amstelveenmodel wordt hiervoor vooral de tegenstelling innovatief versus behoudend gebruikt. Er wordt daartoe bijvoorbeeld in de interviews gevraagd naar welke veranderingen de afgelopen periode hebben plaatsgevonden en wat de ondervraagde in de nabije toekomst zou willen veranderen. Een aantal dilemma’s die we de revue hebben laten passeren zijn afgevallen omdat ze een meer ‘stabiliserende’ invalshoek hebben34 , zoals hiërarchie versus gelijkheid en persoonsgerichtheid versus taakgerichtheid. Hoewel het goed denkbaar is dat er op deze dimensies culturele verschillen tussen departementen te bepalen zijn, zijn ze minder geschikt voor de context van ons onderzoek: deze dilemma’s zullen naar verwachting minder goed te relateren zijn aan het veranderpotentieel binnen een organisatie. De gemaakte keuzes vanuit dit theoretische perspectief bepalen in grote lijnen de keuze voor het Amstelveenmodel. Dit brengt uiteraard een aantal dilemma’s met zich mee. Die trachten we via een goede concretisering zo goed mogelijk te ondervangen.
2.4
Gelaagd cultuurbegrip
Hoe de in vorige paragrafen omschreven keuzes bij elkaar komen is het best uit te leggen middels het gelaagd cultuurbegrip35. Zoals aangegeven in paragraaf 1.1 en 2.2 wordt in dit onderzoek niet uitgegaan van de propositie dat cultuur een bewust te beïnvloeden gedragsentiteit is, maar dat het bij cultuur gaat om gedeelde zingevingkaders en waardeoriëntaties. De volgende niveaus kunnen worden onderscheiden: • • •
Culturele artefacten (aan de oppervlakte zichtbare verschijningen zoals kledingswijze, manier van afspraken maken, manier van schrijven etc.); Praktijken cq. Waarde oriëntatie (omarmde waarden; ongeschreven regels, omarmde waarden en verborgen intenties); Onderliggende waarden cq basisassumpties (fundamentele onderliggende waarden en veronderstellingen op onbewust niveau).
De laag van artefacten (‘laag van het doen’) heeft betrekking op zichtbare en daardoor makkelijk te observeren cultuuruitingen, gedrag, kleding, taalgebruik, omgangsvormen, design en symboliek. Dit is de laag die in de interview- en ‘observatiesessies’ op de departementen is onderzocht. De uiterlijke verschijning wordt hierbij gezien als een venster naar de laag van praktijken (de laag van het ‘denken en willen’ en de informele codes). De in paragraaf 2.3 beschreven dilemma’s van het ‘Amstelveen model’ vormen hierbij het spilpunt. Op basis van deze dilemma’s is gekeken welke praktijken 34
Trompenaars, zaken doen over de grens: leren omgaan met andere culturen, 1993 Zie o.a. Schein, E.H, Organizational Culture and Leadership, 1992 en Weick, Sensemaking in organisations, 1995
35
17
onderzocht moeten worden, en aan de hand van welke artefacten wij hiervan een beeld kunnen schetsen. De artefacten worden vervolgens onderzocht aan de hand van tabel 2. Hierbij is aangegeven in hoeverre deze artefacten inzicht kunnen geven in de praktijken en onderliggende waarden. Schein noemt deze artefacten het ‘oppervlakteniveau’ van elk zingevingkader. De diepste cultuurlaag heeft betrekking op wat mensen ‘zijn’; de onbewuste drijfveren en niet uitgesproken veronderstellingen die de basis vormen van het gedrag van mensen. Met het onderzoek naar het gedrag, het denken en de onbewuste drijfveren van de individuen in de organisatie hebben we een beeld gevormd van hoe de organisatiecultuur daadwerkelijk is. Aan de hand van de studie van de geformuleerde missie en kernwaarden hebben we daarentegen bekeken wat het departement graag wil zijn. Ook hierbij heeft de ´praktijklaag’ een centrale rol; missie en strategie zijn het ´denken en willen´ van de organisatie. Bij praktijken en artefacten wordt onderscheid gemaakt in de eerder genoemde drie dilemma’s van het Amstelveenmodel. Door een koppeling te maken tussen de dilemma’s, culturele diepteniveaus en aandachtsvelden kunnen vragen in de diepte-interviews gericht worden gesteld en kan een focus qua observaties worden aangebracht.
2.5
Concretisering model voor empirische illustraties
2.5.1
Algemeen model
In paragraaf 2.2 – 2.4 is een modelmatige beschrijving weergegeven van de wijze waarop dit onderzoek dient te worden ingevuld. Feitelijk vormen de 4 basisvragen uit paragraaf 2.2 de basis voor de dilemma’s, aandachtsvelden (bijvoorbeeld samenwerking, identiteit) en gelaagd cultuurbegrip. Vervolgstap is het doorvertalen van deze onderdelen in een concreet model dat kan worden gebruikt voor de daadwerkelijke empirische illustratie op de onderwerpen van de vernieuwing van de Rijksdienst (rechterzijde figuur 4). 4 basisvragen: A Kwal / Kwant B Intern / Omgeving
Dilemma’s van Amstelveenmodel: 1. Inn / Behoudend 2. Ind / Collectief 3. Funct / Subst. Concreet model voor empirische illustraties
C Integr / Segm D Stabiel / Dyn Aandachtsvelden
Gelaagd cultuurbegrip: 1. Artefacten 2. Praktijken 3. Onderl. waarden
Figuur 4: illustraties
2.5.2
Relaties tussen genoemde modelmatige onderdelen en vertaling naar empirische
Gehanteerd analyseschema
In tabel 2 is weergegeven op welke wijze de dilemma’s, lagenbenadering en componenten van Schein en aandachtsvelden worden toegepast in het onderzoek. Voor de gehanteerde indeling is mede
18
gebruik gemaakt van de modellen van Frissen36 en Veenswijk37. Van belang hierbij is dat de gekozen dilemma’s en het “Amstelveenmodel” als basis dienen, waarbij vervolgens wordt aangesloten op de VRD en de overige componenten van het model in figuur 4. De culturele diepteniveaus en aandachtsvelden maken het mogelijk om observaties gericht en consistent te kunnen doen, te beschrijven en hieraan onderbouwde conclusies aan te verbinden. Dit is noodzakelijk aangezien het onderzoek op meerdere vlakken complex is. Er wordt gewerkt met meerdere onderzoekers, in verschillende combinaties, bij verschillende departementen en met verschillende functionarissen. Om daarbij een verantwoorde en goede beschrijving te kunnen doen met betrekken tot de dilemma’s van het Amstelveenmodel is ordening noodzakelijk. Dilemma’s Innovatief versus behoudend Individualisme versus collectivisme
Culturele diepteniveaus Basisassumptie Waarde oriëntatie Culturele artefacten Basisassumptie Waarde oriëntatie
Culturele artefacten Basisassumptie Functionele rationaliteit Waarde oriëntatie versus substantiële rationaliteit Culturele artefacten Tabel 2: Analyseschema Amstelveenmodel
2.5.3
Aandachtsveld Maakbaarheidbeleving Tijd Samenwerking Symbolen (taal, kleding etc) Zijnsbeleving Loyaliteitsbeleving Identiteit Samenwerking Symbolen (taal, kleding etc) Maakbaarheidbeleving Samenwerking Identiteit Leiderschap Symbolen (taal, kleding etc)
Observaties
Concrete werkwijze en invulling
De focus is gericht op de relatie van een nationaal programma (de VRD) en de culturen van, en cultuurverschillen tussen, de gekozen departementen en geïnterviewden. We hanteren een concrete vraagstelling bij de interviews. Vervolgens maken beide interviewers per interview een uitgebreid persoonlijk verslag. Op basis hiervan heeft explicitering van de waarnemingen plaatsgevonden in de gedane observaties onder de genoemde aandachtsvelden conform tabel 2 (invulling lege kolom observaties). Een derde heeft vervolgens de verslagen en conclusies op elkaar getoetst. Per departement zijn achtereenvolgens relevante personen op strategisch/tactisch niveau en operationeel niveau gesproken. Hierbij hebben we ons primair gericht op: • • • •
De plaatsvervangend Secretaris Generaal (eerstverantwoordelijk voor beheersmatige zaken); De directeur communicatie (eerstverantwoordelijk voor logo en huisstijl); De directeur huisvesting/facilitair (eerstverantwoordelijk voor huisvesting); Relevante personen die bij operationele uitwerking zijn betrokken.
Interviews zijn afgenomen door twee personen, waarbij één persoon alle interviews op een departement bijwoont. Parallel hieraan zal een start worden gemaakt met participerend onderzoek, om via die weg eveneens relevante observaties te kunnen doen. Hierbij richten we ons primair op: • • •
Het bijwonen van een relevant overleg (als mogelijk); Het lunchen op betreffende departement (en spreken van medewerkers); Het onderzoeken van het gebouw (bezoeken meerdere afdelingen, spreken medewerkers).
Op basis van deze concrete werkwijze is per departement een casebeschrijving gemaakt. Daarbij zijn alle elementen vanuit de etnografische methode gehanteerd. Bovendien is geput uit bredere informatie vanuit onderzoek naar de departementale cultuur waar beschikbaar. Het volgende hoofdstuk presenteert hiervan het resultaat. 36 37
Paul Frissen, Bureaucratische Cultuur en Informatisering, 1989 Marcel Veenswijk, Departementale cultuur, 1996 19
3 Een antropologische onderdompeling bij drie departementen In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten voor achtereenvolgens de departementen van Defensie, LNV en Verkeer en Waterstaat weergegeven. Per departement wordt eerst een introductie gegeven, waarbij naast de missie en visie van het departement ook de historische achtergrond terugkomt. Vervolgens geven we een beschrijving van de invulling van de VRD op het departement. Daarna volgt de kern: een beschrijving van de cultuur op het departement op basis van de uitgevoerde interviews en bezoeken aan het pand. Hierbij worden de gedane ervaringen als illustraties beschreven op basis van de drie dilemma’s uit het Amstelveenmodel. Ter afsluiting wordt tevens een korte conclusie beschreven per departement. De conclusies over de verschillende departementen heen zijn opgenomen in hoofdstuk 4.
3.1
Reddend zwemmen bij het Ministerie van Defensie
Over het ministerie waar wordt gezegd: “ Van ons kunnen ze leren”
Marc vertelt: “Defensie en het Plein zijn voor een ‘relatieve’ buitenstaander verbonden. Komend uit de ‘provincie’ met de naam van de afspraak op zak ging ik op weg. Ik had met mijn fellow voor ‘de deur’ afgesproken en ging vroeger dan afgesproken, in het kader van participerend observeren, vast naar binnen. Portier: “Een afspraak met wie? En die werkt hier?” Na enkele telefoontjes door de behulpzame portier werd ik hartelijk ontvangen door de ‘afspraak’. “Nee, het staat niet in mijn agenda maar voor onderzoeken maken ‘we’ bij Defensie altijd tijd.” Na een korte uitleg over mijn komst lachte hij. “Volgens mij moet je bij mijn collega zijn hier om de hoek. We worden wel eens vaker verwisseld omdat we bijna dezelfde achternaam hebben.” Tja….daar belde mijn fellow; “waar ben je nou…”
Figuur 5:
3.1.1
Voordeur hoofdgebouw Defensie
Een schets van het Ministerie van Defensie
De visie van Defensie is: ‘Altijd en overal inzetbaar voor vrede en veiligheid. Defensie staat voor vrede en veiligheid, in eigen land en daarbuiten. Nederland levert daarmee een bijdrage aan de stabiliteit en vrijheid in de wereld. Hiermee is ook de samenleving gediend. De marine, landmacht, luchtmacht en marechaussee zijn snel en flexibel inzetbaar en kunnen overal ter wereld optreden, ook onder de zwaarste omstandigheden. In nauwe samenwerking met anderen en gesterkt door een rotsvast vertrouwen in elkaar. Uitgerust met modern materieel, gaat verantwoord om met geweld en als het moet met gevaar voor eigen leven. Dat is Defensie.’
20
De kernwaarden, zoals verwoord in het Corporate Communicatiebeleidskader (CBK) zijn: ‘Strijdbaar en prestatiegericht: Defensie is in staat om doelgericht te doen wat de samenleving van haar vraagt, ook onder moeilijke omstandigheden. Professioneel en loyaal: Defensie is een professionele organisatie, correct in houding en optreden en beheerst in het omgaan met geweld. Defensie vindt haar kracht in onvoorwaardelijk vertrouwen op elkaar en intensieve samenwerking, ook met anderen. Betrokken en betrouwbaar: Als het erop aankomt, kan Nederland op Defensie rekenen. Met mannen en vrouwen die verantwoord en gedisciplineerd hun werk doen, met respect voor de ander. Als het moet met gevaar voor eigen leven.’ De woorden uit de visie en kernwaarden zoals loyaal, vertrouwen op elkaar en samenwerken duiden op collectiviteit. De woorden prestatiegericht, doelgericht en verantwoord op een functionele rationaliteit. In het dilemma innovatie vs. behoudend vinden we niet veel aanknopingspunten en kenmerken dit daarom als neutraal. Defensie heeft drie hoofdtaken: verdediging van eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit en tenslotte de ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. De oorsprong van het departement ligt in 1813 toen de ministeries van Oorlog en van Marine werden ingesteld. Deze vaak concurrerende bureaucratieën werden in 1928 samengevoegd. In de Tweede Wereldoorlog werd het ministerie tijdelijk weer gesplitst. In 1959 ontstond door samenvoeging definitief het huidige Ministerie van Defensie. Na de val van de Berlijnse Muur in 1989 kwam de militaire dienstplicht steeds meer onder druk te staan. Met het einde van de Koude Oorlog nam de directe bedreiging van Nederlands grondgebied af. Tegelijkertijd werd het Nederlandse leger steeds meer ingezet bij vredesmissies in het buitenland. Deze nieuwe taakstelling van defensie riep de vraag op of hier de inzet van dienstplichtige militairen gerechtvaardigd was. Door herstructurering van Defensie kon in 1996 de dienstplicht worden opgeschort. Vanaf die tijd beschikt Nederland over een beroepsleger. In 1996 werden een aantal ondersteunende diensten vanuit de krijgsmachtonderdelen overgeheveld naar een Shared Service Centra (SSC) zodat de krijgsmachtonderdelen zich konden focussen op hun kerntaken. Doordat de taakstelling, het financiële kader en de invulling van de organisatie (zowel op personeelsvlak als op het gebied van materieel) niet meer met elkaar in evenwicht was, werd in 2003 een grootschalige reorganisatie ingezet. Deze operatie, ‘Nieuw evenwicht’ genaamd, moest leiden tot een kleinere maar kwalitatief hoogwaardige krijgsmacht. Samenwerking, zowel interdepartementaal als internationaal en prestatiegericht functioneren waren de sleutelwoorden in dit veranderingsproces. Staven werden substantieel kleiner en de operationele eenheden werden onder eenhoofdige leiding van de Commandant Der Strijdkrachten geplaatst. Voor een effectievere en efficiëntere besturing werd een nieuw besturingsmodel geïntroduceerd. Omdat Defensie haar bestaansrecht ontleent aan de gegarandeerde beschikbaarheid en inzet van militair vermogen, ligt in dit model de nadruk op de output: een geleverde militaire bijdrage. Het model is het concern-unitmodel, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen de Bestuursstaf, Operationele Commando's, Defensie Materieelorganisatie en CommandoDienstencentra. Door vrijwel alle ondersteunende processen te concentreren werd een doelmatiger organisatie beoogd. De toenmalige commandant van het Commando DienstenCentra schreef daarover: “Defensie loopt voorop als het gaat om het toepassen van vernieuwende managementconcepten”38. Het nieuwe besturingsmodel was in lijn met de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer in haar rapport ‘Tussen Beleid en Uitvoering’. In dit rapport werd aandacht voor de onevenwichtige relatie tussen beleid en uitvoering aan de orde gesteld en een heldere belegging van verantwoordelijkheden gevraagd. Als we door het aftandse E-gebouw lopen, zien we dat iedereen er het beste van probeert te maken. Bij Voorlichting worden we letterlijk met open armen ontvangen. We hebben gevraagd om een muur te mogen fotograferen die van wand tot wand volhangt met prachtige foto's. De eigenaar is trots en vertelt dat deze foto's laten zien waar hij allemaal in zijn functie is geweest.
38
P.E. de la Chambre, M. Dekker, J. Hoogendoorn, J. Erasmus, Ontmytholiseren van Shared Services, Gepubliceerd in Overheidsmanagement 1/2005 21
Bij de vraag naar een schattig klein vergadertafeltje waar je knie aan knie zit, horen we dat het provisorisch in elkaar gezet is van een, in de kelder gevonden, stuk bureaublad en vier poten. Als we over de gang lopen van de afdeling die zich bezighoudt met materieel, zien we overal foto's van tanks en vliegtuigen die ze (willen) aanschaffen. De directie met het financiële geweten van het departement wil duidelijk neutraal blijven en heeft weinig anders op de gang hangen dan een aquarel van een bloemstukje.
Figuur 6:
Wand met foto’s bij voorlichting
Bij de afdeling die over ruimte en milieu gaat, vinden we meerdere landkaarten. Het kleinschalige familiegevoel heerst door de zelfgemaakte uithangbordjes in vrolijke kleuren waarop ook de voornamen staan maar geen enkele titel te vinden is. Het is bijzonder om te zien dat afdelingen een hun eigen gezicht hebben. Het gezicht is wat ze doen. Je ziet daarmee wat ze zijn: doeners met een functionele rationaliteit. Het E-gebouw staat in schril contrast met de locatie aan het Plein. Hier geeft een imposante houten deur toegang tot de werklocatie van de PSG. Direct na deze enorme deur zit de portier achter, zo lijkt het, kogelwerend glas. We moeten even wachten in de wachtruimte. Hier staat een kast met lectuur, voornamelijk Defensiebladen. Nadat we ons identiteitsbewijs hebben ingeleverd in ruil voor een toegangspas mogen, langs de bewaker, het gebouw verder betreden. Een brede gang, marmeren vloer en een rode loper stralen rust en orde uit. Kroonluchters en antieke stoelen geven het gebouw een klassieke uitstraling. Grote schilderijen waarop de koningin staat afgebeeld zijn niet te missen. De opdrachtgever kijkt toe. Mensen op de gang groeten vriendelijk. Ze zijn netjes en traditioneel gekleed.
Figuur 7:
Organogram van het ministerie van Defensie
22
De structuur van Defensie vertoont overeenkomsten met een groot bedrijf met werkmaatschappijen. De Bestuursstaf maakt vooral intern gericht beleid en zorgt voor de voorbereiding van politieke besluitvorming. Binnen de Bestuursstaf is naast de SG, de Commandant der Strijdkrachten één van de belangrijkste functionarissen. Ondersteund door de Defensiestaf is hij verantwoordelijk voor het primaire proces. Bij Defensie werken rond de 68.000 medewerkers (waarvan ongeveer 2.000 bij de Bestuursstaf) en is daarmee één van de grootste werkgevers van Nederland.
3.1.2
Defensie en de Vernieuwing van de Rijksdienst
Bij Defensie is geen departementaal vernieuwingsprogramma opgezet in aansluiting bij de VRD. Defensie is selectief in de deelname aan de rijksbrede initiatieven. Defensie krijgt van Bekker ook deze ruimte omdat het een uitvoeringsdepartement is. In de huisvestingsplannen van VRD is Defensie in tegenstelling tot andere departementen al snel buiten de visie geplaatst en ook m.b.t. de doorvoering van het nieuwe rijkslogo heeft Defensie een uitzonderingspositie. Overgang op een nieuw rijkslogo heeft binnen Defensie bij de Operationele Commando’s op veel weerstand gestuit. “Ministers zijn in het algemeen geen Defensie heeft inmiddels toestemming om voorstanders omdat ze bang zijn met het niet in zijn geheel over te gaan op dit nieuwe gebouw “hun” ministerie en identiteit te rijkslogo. Begin deze eeuw zijn namelijk alle verliezen.” logo’s binnen Defensie geüniformeerd en is er gewerkt aan één corporate identity. De Bestuurstaf en de ondersteunende diensten nemen het rijkslogo over maar de Operationele Commando’s mogen een eigen logo houden. Dit heeft vooral te maken met de noodzakelijke herkenbaarheid voor de werving van nieuw personeel. De Operationele Commando’s zijn namelijk. ‘het gezicht van Defensie’. Voor hen wordt wel een nieuw logo ontworpen dat aansluit bij het rijkslogo. De gedachte die binnen de Defensie heerst, is, dat ‘schijnbare’ scheiding tussen de Operationele Commando´s en de rest van Defensie waar wel het rijkslogo wordt gedragen zoveel mogelijk voorkomen moet worden. Dit is belangrijk om het gevoel van eenheid en de corporate identity te kunnen behouden.
3.1.3
Defensie in het Amstelveenmodel
Voor Roel Bekker stond Defensie niet op het lijstje interessante onderzoeksobjecten. Defensie is een ministerie dat vooral op de uitvoering is gericht en voor de richting deels afhankelijk van andere ministeries. Zo gaat BuZa over buitenlands beleid en BZK over crisisinzet. Het onderzoek binnen Defensie richt zich voornamelijk op de Bestuurstaf en niet op de Operationele Commando’s. De geïnterviewde functionarissen zijn werkzaam binnen de Bestuurstaf en het Commando DienstenCentra. Innovatief / behoudend De basisassumptie is voornamelijk innovatief. Volgens de geïnterviewden is de inzet van Defensie de laatste decennia sterk veranderd. In 2003 is afscheid genomen van een oude organisatie en daar is een procesgerichte en -gestuurde organisatie voor in de plaats gekomen. “Defensie heeft forse sprongen vooruit gemaakt en is daardoor vooruitstrevend en een voorbeeld voor anderen” zeggen meerdere geïnterviewden. De waardeoriëntatie geeft een tweeledig beeld. Zowel innovatief als neutraal. De innovatie bij Defensie is vooral ingegeven door de veranderingen in taken in combinatie met financiële beperkingen waarbij gezocht wordt naar een nieuw stabiel evenwicht. Binnen Defensie is evalueren en kijken naar gevolgen en resultaten belangrijk. In meerdere interviews komt naar voren dat dit binnen de VRD beter zou kunnen. De geïnterviewden zijn van mening dat de consequenties van beleid beter in kaart gebracht moeten worden voordat tot iets besloten wordt ('terreinverkenning'). De meeste geïnterviewden zien voordelen in samen huisvesten omdat samenwerken vooral een intrinsiek proces moet zijn of omdat het synergiewinst kan opleveren. Uit de woorden “Als mensen bij elkaar zitten gaan ze vanzelf de voordelen van samenwerking zien en komt het juiste proces op gang” valt op te maken dat deze geïnterviewden zich niet gebonden voelen aan het gebouw waarin zij werken en geen moeite hebben om samen met een ander departement in één gebouw gehuisvest te 23
worden. Eén van de geïnterviewde laat zich over het onderwerp ‘samen huisvesten’ niet uit: "Daar gaat de SG over...." zegt hij. Een ander brengt stellig naar voren dat de huidige locatie van Defensie historisch gezien niet gewijzigd mag worden. Alle geïnterviewden stellen heel pertinent de voorwaarde dat de bestuurskern van Defensie niet gesplitst mag worden. De culturele artefacten zijn zowel neutraal als behoudend te noemen. Door de renovatie die plaatsvindt aan het Plein is de Bestuurstaf verspreid over verschillende locaties: het gerenoveerde deel aan het Plein, het zgn. E-gebouw dat aan het Pleincomplex aansluit en buiten het centrum de Binckhorsthof. Met uitzondering van het Plein zijn de gebouwen toe aan een opknapbeurt. Het zijn wel allemaal traditionele overheidskantoren. De kleding is over het algemeen netjes maar behoudend.
Figuur 8:
Defensie aan het Plein
Defensie geeft in haar missie aan innovatief te willen zijn en de geïnterviewden zien Defensie ook zo. De VRD wordt “Zonder een corporate identity door het merendeel van de geïnterviewden in de eerste is het rijkslogo een lege huls plaats gezien als een taakstelling en niet als een kans voor en wordt het Rijk niet één. Er rijksbrede verbetering en innovatie. Geïnterviewden vertellen moet een marsroute worden enthousiast over de ‘best practices’ en de successen met gemaakt hoe dat gevoel van Shared Service Centra op diverse bedrijfsvoeringaspecten. één Rijksambtenaar intern ook Deze al ingezette veranderingen bij Defensie zien ze als ´in gekweekt kan worden.” lijn met VRD´. Defensie wil andere departementen in haar keuken laten kijken zodat geleerd kan worden van wat Defensie heeft bereikt. Hierbij moet gedacht worden aan het besturingsmodel, terreinverkenningen en de Shared Service Centra. Individueel / collectief De geïnterviewden zijn op één uitzondering na overwegend collectief ingesteld. De basisassumptie is bij bijna alle geïnterviewden collectief te noemen. Defensie is, als grote uitvoeringsorganisatie, volgens de geïnterviewden moeilijk te vergelijken met andere departementen. De core business van Defensie is niet ‘het maken van beleid’ zoals dat bij andere departementen wel het geval is. Defensie wil zich echter niet distantiëren van de interdepartementale samenwerking. Intern wordt daarom gezamenlijk nagedacht hoe Defensie het beste kan omgaan met de interdepartementale samenwerking. Meerdere geïnterviewden vinden het belangrijk om de aansluiting met de andere departementen niet te verliezen en vinden het vervelend om steeds de uitzonderingspositie naar voren te brengen. In eerste instantie geven alle geïnterviewden aan dat ze een departementaal ambtenaar zijn. In de loop van het interview kwam een aantal daar enigszins op terug. Een aantal beschrijft hun rol naar binnen het departement als rijksambtenaar en naar buiten toe als departementaal ambtenaar. “Ik ben een departementaal ambtenaar die samen met mijn collega’s van andere departementen ook opkomt voor rijksbelangen.” Ze geven aan rijksbelangen mee te laten wegen in hun handelen. “Defensie is een integraal onderdeel van de rijksoverheid.” “Wij zijn onderdeel van het Rijk en wij moeten gewoon meedoen.” Bij samenwerkingsverbanden hanteren alle geïnterviewden de taken van Defensie als uitgangspunt.
“ De VRD zie ik vooral als een taakstelling om tot een kleinere en betere rijksoverheid te komen.”
Bij waardeoriëntatie komt hetzelfde beeld naar voren als bij de basisassumptie: Voornamelijk Collectief. Eenheid is belangrijk. Bij het logo wordt ondanks de uitzonderingspositie van de Operationele Commando’s gezocht naar aansluiting bij de rijkshuisstijl en het rijkslogo, maar met een eigen herkenbaarheid. De eenheid is noodzakelijk om te voorkomen dat er een zichtbare afstand ontstaat tussen de bestuurskern en de Operationele Commando´s. Men zegt: “Er moet een brug worden geslagen tussen het deel van Defensie dat met het rijkslogo mee doet en de Operationele Commando´s”.
24
Samen huisvesten met een ander departement is bespreekbaar maar alleen met de garantie dat de bestuurskern niet opgesplitst wordt. De positieve uitlatingen van de geïnterviewden over diverse interdepartementale overlegfora vallen op. Zowel over de voorzitters als over de sfeer zijn geïnterviewden erg te spreken. Medewerkers geven informeel ook aan dat men vanuit de huisvestingsdiscussie hoopt op meer samenwerking en verbondenheid met andere departementen.
“Er is voor de vervanging van het logo niet nagedacht over de complexiteit en de hoge kosten. Dit vind ik een zwak punt.”
In de culturele artefacten zijn zowel het individualisme al het collectivisme terug te vinden. De meeste geïnterviewden spreken in de wij-vorm (van Defensie) en soms in de zij-vorm (van andere departementen en van andere onderdelen van Defensie). In mindere mate ook “ wij” in de zin van het Rijk. Over het aanhouden van eigen logo’s van de Operationele Commando’s zegt één van de geïnterviewden: “zij hebben gewonnen”. De medewerkers delen vrijwel allen hun kamers. De gebouwen en gangen zijn in een uniforme sfeer; op de wanden en in de gangen hangen defensieposters, foldermateriaal van de eenheid en foto’s. Op één gang zagen we zelfs op meerdere kamers geraniums. De kleding die men draagt is redelijk gelijk: netjes, conservatief en regelmatig dasloos. Op een andere locatie zien we een vitrinekast met gewonnen prijzen en toont de geïnterviewde trots zijn koffiekop met het oude logo van de eenheid. Deel zijn van een groter geheel wordt belangrijk gevonden. Dit komt zowel naar voren in de interviews en in de uiterlijke vertoningen. Figuur 9:
Foldermateriaal in de gangen van defensie
De collectiviteit die in de visie en kernwaarden zijn te lezen blijkt ook te leven binnen de organisatie. Defensie wordt door geïnterviewden getypeerd als Nederland in het klein. Alles wat nodig is om te overleven, is intern al voorhanden. Er is bij Defensie sprake van een sterke neiging tot het ‘zelf de broek ophouden’ en dat doen als collectief; Defensie in zijn geheel. Functionele rationaliteit / substantiële rationaliteit De functionele rationaliteit kwam tijdens de interviews sterk tot uiting en ook hierbij is de beleving en werkwijze conform hetgeen in de missie en kernwaarden is beschreven. De reorganisatie van 2003 is een goed voorbeeld van functionele rationaliteit. Het belang van de output staat voorop en in de vormgeving van het besturingsmodel richt men zich vooral op doelmatigheid en efficiëntie. Dat de basisassumptie functioneel rationeel is blijkt o.a. uit de opmerking van meerdere geïnterviewden over de kosten en concreetheid van het VRD programma. We horen meerdere keren, ook bij andere defensiemedewerkers: “Het programma lijkt veel quick wins te bevatten zonder dat het concreet is en met onvoldoende (financiële) onderbouwing”. Ook wordt gesteld bij samenvoeging het optimum in het oog moet worden gehouden. Ook in gesprekken met willekeurige defensiemedewerkers tijdens de lunch blijkt de functionaliteit. Men vindt de VRD een prima idee, omdat “zowel burgers als ambtenaren baat hebben bij een rijksdienst die krachtig, klein en kosteneffectief is”. Ook de waardeoriëntatie is te kenschetsen als functioneel. Bij de diensten die door Defensie worden aangeboden aan de andere departementen wordt in de afweging meegenomen wat het oplevert aan goodwill (plezier voor de ander) en of het niet te veel moeite kost. Op de vraag “waarom dan niet alles doen” is het antwoord dat verdelen als voordeel heeft dat je elkaar scherp houdt en je niet hoeft te verrekenen. Defensie heeft aangeboden de energievoorziening en het beheer van het wagenpark
25
voor alle departementen op zich te nemen. Hiermee wil Defensie aantonen positief te staan tegenover samenwerking. Over samen huisvesten met een ander departement wordt enigszins verschillend gedacht. Een aantal zien voordelen omdat het synergiewinst kan opleveren. Onderbrenging bij BuZa achten deze geïnterviewden vanwege de inhoudelijke binding het meest logisch. “Als Defensie van het Plein verdwijnt, is dat historisch en internationaal niet verantwoord. Het moet bij het huidige blijven, andere smaken zijn onbespreekbaar” stelt een geïnterviewde. Hij staat daarin alleen. Bij alle geïnterviewden komt de functionele rationaliteit eerst aan de orde. Onderbrenging bij een ander departement kan zoals het er nu uitziet alleen plaatsvinden bij splitsing van het departement hetgeen als onwerkbaar wordt geacht. Door de reeds aangegane verplichtingen in verband met de renovatie van het Plein levert het samenvoegen bovendien onnodige kosten op. In de periode dat de interviews werden gehouden binnen Defensie haalde de Minister van Middelkoop de krant (substantiële rationaliteit).
Van Middelkoop maakt slapende honden wakker De Telegraaf 08-04-2009 ’Minister
Van Middelkoop (Defensie) kan zijn verhuisdozen gaan pakken. De stoere taal van de bewindsman dat zijn ministerie niet wijkt van het Plein in Den Haag heeft kwaad bloed gezet bij minister Ter Horst (Binnenlandse Zaken). Een verhuizing van Defensie kwam in haar huisvestingsplannen voor de ministeries helemaal niet voor, maar is door de opmerking van Van Middelkoop alsnog aannemelijk geworden. De gemeente Den Haag heeft al direct interesse getoond in het karakteristieke pand. Van Middelkoop riep afgelopen vrijdag na de ministerraad stoer dat een verhuizing van zijn ministerie onacceptabel was. "Defensie heeft al eeuwen geleden wortel geschoten op het Plein, dat ga je niet meer verplaatsen", aldus Van Middelkoop, die zichzelf daarmee in zijn voet heeft geschoten. Hoewel een verhuizing van zijn ministerie volstrekt niet aan de orde was in de plannen van Ter Horst, overweegt de PvdA-bewindsvrouw nu wel degelijk de club van Van Middelkoop, in te laten trekken bij het ministerie van Buitenlandse Zaken.’
Een typische functionele redenering die tijdens de interviews naar voren werd gebracht is dat men het bij Defensie zonde vindt om ’t oude papier weg te gooien. “Er zal pas op papier met het nieuwe rijkslogo overgegaan worden zodra het oude papier op is.” Dat er bij Defensie voor de invoering van het nieuwe logo veel kosten gemoeid zijn, baart sommige zorgen. Door de vele gebouwen en auto’s die Defensie bezit en het gebruik van logo´s zullen er forse bedragen moeten worden vrijgemaakt om dit te kunnen bekostigen. Bij Defensie is daardoor de wens tot het geleidelijk invoeren en aansluiting te zoeken bij natuurlijke vervangingsmomenten.
“Defensie is bijzonder omdat Defensie nauwelijks beleid maakt. Het belangrijkste beleid hier is P-beleid. Andere ministeries hebben dat niet als apart beleid maar is het gewoon onderdeel van de bedrijfsvoering.”
De functionele rationaliteit is bij de culturele artefacten zichtbaar en hoorbaar. Zichtbaar is het bijvoorbeeld in grote kaarten van Nederland aan de muur. Overal kijkt de Koningin de medewerkers tegemoet en hangen checklist, herinneringen op de prikborden op de gang. Maar ook in het taalgebruik is het duidelijk. Het gaat niet om de waarden maar om de doelen. We horen daarbij woorden als ‘kosten’, ‘core business’, ‘hoofdtaken’, ‘rendement’, ‘doelmatigheid’, ‘efficiëntie’, ‘output’ en ‘ketenverantwoordelijkheid’.
Bij het maken van de keuze aan welke andere initiatieven men meewerkt, kijkt Defensie eerst of er toegevoegde waarde is voor het eigen ministerie en wat zij rijksbreed te bieden heeft. Momenteel wordt intern gewerkt aan beleid hoe om te gaan met interdepartementale samenwerking. Er zullen 26
beslissingen moeten worden genomen wáár de capaciteit op wordt ingezet. Men denkt daarbij vooral aan het besturingsmodel, gezamenlijke inkoop en ICT-dienstverlening. Op het moment dat wij ons laatste interview hielden, stond de nota betreffende interdepartementale samenwerking op de agenda van het hoogste ambtelijk orgaan.
3.1.4
Conclusie
Defensie is te kenschetsen als een ministerie dat voornamelijk collectief en functioneel opereert. De inhoud en gezamenlijkheid staan voorop. Defensie is ‘Nederland in het klein’ en hierdoor is ze ook schijnbaar onafhankelijk van de buitenwereld. Het ministerie heeft een aparte positie ten opzichte van andere ministeries, door haar focus op uitvoering. Dit wordt door medewerkers ook benadrukt. “Wij zijn anders, en willen anderen best helpen om hun uitvoering te verbeteren. De VRD is een goede stap daarbij. “
“Defensie is een schaakbord, waarbij alle stukken een bepaalde rol hebben.”
Belangrijk is wel dat Defensie, ook vanuit de operationele uitvoeringsoperaties, zelfstandig activiteiten moet kunnen inrichten. Dit blijkt ook bij de uitzonderingspositie rondom het logo voor de Operationele Commando’s. Opvallend is dat alle geïnterviewden van mening zijn dat Defensie relatief innovatief is en dat andere departementen qua bedrijfsvoering veel van Defensie kunnen leren. Maar door de bijzondere positie wordt verregaande interdepartementale samenwerking en samenvoeging door de meeste geïnterviewden als vrijwel onmogelijk geacht. Toch hoorden we ook uit verschillende monden het meer rijksbrede denken en geven enkele geïnterviewden aan dat zij in de afgelopen jaren meer rijksambtenaar zijn geworden. Wat we tijdens de interviews hebben waargenomen is redelijk consistent met hetgeen in de visie en kernwaarden staat beschreven. Ook bevestigen de waarnemingen tijdens de lunchgesprekken en een ronde door de gebouwen dit beeld. Defensie wordt in de interviews geschetst als een zeer innovatief departement, terwijl de culturele artefacten meer wijzen op behoudendheid. Als je het gebouw aan het Plein betreedt kom je binnen in een atmosfeer die waarde aan traditie en etiketten uitstraalt. Niets verwijst in de culturele artefacten naar innovatie terwijl bijna alle geïnterviewden hun departement als innovatief kenmerkend. De functionaliteit die tijdens de interviews sterk naar voren komt zie je ook in de inrichting van de hal en kantoren terug. Het feit dat er schilderijen van de koningin aan de muur hangen kan opgevat worden als behoudend maar veel meer verwijst dit naar de functionele rationaliteit: zij is nu eenmaal de opdrachtgever. Mensen op de gang groeten vriendelijk. Ze zijn netjes en traditioneel gekleed.
27
3.2
Vlinderslag bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Over het ministerie van invasieve exoten39
Figuur 10:
lunch LNV. EZ boft dadelijk met dit goede restaurant. Maar de catering is ook uitbesteed.
Op vrijdag middag lunchen bij LNV; zomaar aanschuiven aan een tafel. Wat voor keuze maken we? Een tafel met casual geklede medewerkers of een dasje variant? Of het aan de vrijdagmiddag lag, weten we niet zeker maar de laatste categorie was in het restaurant niet aanwezig. De casuals dus. “De VRD, het logo, samenhuizen met EZ….wat vinden jullie daar nu van?” “Tja, eigenlijk allemaal prima toch. Hopelijk worden we er allemaal beter van. Wie kan er nou tegen verbeteringen zijn? We wachten rustig af.” Over de cultuur van het departement horen we het volgende: “Ze zeggen dat er een familiegevoel heerst maar dat gaat alleen op voor je eigen afdeling. Zoveel contact is er niet met anderen.” Een relatieve nieuwkomer vertelt: “Ik ben afkomstig uit de zorg en moest echt voor mijn plekje knokken. Vanzelfsprekend opgaan in het familienest is er niet bij op de afdeling waar ik werk. Trouwens eet smakelijk.”
3.2.1
Een schets van het departement
Het ministerie van LNV heeft sinds 2004 het motto ‘Leven van het land, geven om natuur’, een motto dat breed gebruikt wordt om de kernwaarden van het departement weer te geven. Op de website van LNV wordt dit motto nader uitgewerkt:
39
Deze term slaat zowel op een directie binnen het departement als op de typering die in de conclusies uitgewerkt wordt 28
´Het platteland levert ons voedsel. Het is ook natuur en landschap en de basis van een groene economie. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) werkt aan de balans tussen al die elementen. Daarbij betrekken we burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en bestuurders. Met respect voor mens, dier en omgeving zorgen we samen met hen voor gezond voedsel. Voor waardevolle natuur en een mooi landschap waarvan iedereen ook in de toekomst kan genieten. En voor een sterke agrarische economie die internationaal succesvol is. We doen dat door vernieuwing te stimuleren. En door financiële ondersteuning te bieden, richting te geven, regels te stellen en toezicht te houden.´ Binnen het departement worden – op grond van de uitgewerkte missie – als beleidsterreinen onderscheiden ‘Duurzaam ondernemen’, ‘Natuur en Landschap’, ‘Veilig en gezond voedsel’ en ‘Innovatiegerichte kennisinfrastructuur’. De missie straalt degelijkheid uit; het zoeken naar balans tussen natuur en agrarische economie. Hoewel aangegeven wordt dat innovatie gesteund wordt, wordt er niet voor gekozen dit zélf te willen zijn. De waardeoriëntatie is collectief verwoord; het departement realiseert haar missie niet alléén, maar in samenwerking met alle betrokkenen. De missie is een mix tussen functionele en substantiële rationaliteit waardoor een neutraal beeld ontstaat. Het ministerie van LNV bestaat sinds 1935 als zelfstandige overheidsorganisatie, destijds onder de naam ministerie van Landbouw en Visserij. Na de Tweede Wereldoorlog is het departement snel uitgebouwd als gevolg van een toenemend aantal taken. De geschiedenis van het departement kan daarbij in drie perioden worden verdeeld. Voedselvoorziening: de periode 1945 tot midden jaren ’50 kenmerkt zich door de sterke focus op de als gevolg van de tweede wereldoorlog tekortschietende voedselvoorziening. Belangrijkste minister, en typerend voor de cultuur van het departement), in die periode is Sicco Mansholt; boer, studie in Wageningen en – vanuit de oorlog – sterk begaan met de wederopbouw van de voedselvoorziening. Deze wederopbouw werd onder meer gerealiseerd door een stelsel van vaste afzetprijzen van boeren, met belastingen en subsidies voor im- en export van voedsel. Figuur 11:
Beeld overzichtstentoonstelling Sicco Mansholt in hoofdgebouw LNV
Efficiency: de periode van midden jaren ‘50 tot midden jaren ’80 kenmerkt zich door de focus op de efficiency van de agrarische sector. De voedselvoorziening is ‘op orde’ en doordat andere Europese landen dezelfde maatregelen als Nederland nemen gaat het slechter met de boerensector. Het beleid van de boerenorganisaties, en van het departement, verplaatst zich van ‘genoeg’ naar ‘efficiënte’ productie van voedsel. Begin jaren ‘60 wordt ‘Europa’ belangrijker voor de landbouw, wat – mede door de gegarandeerde afzetprijzen voor agrarische producten - in de loop van de jaren ‘70 leidt tot overschotten op alle belangrijke agrarische producten (boterbergen, melk- en wijnplassen, etc.) en verder ingrijpen van Europese zijde. Afstand: Vanaf het midden van de jaren ‘80 verwijdert het departement zich van de landbouw, hoewel de band met onder meer het Landbouwschap nog steeds sterk is. In 1982 besluit het Kabinet Lubbers dat het ministerie van Landbouw en Visserij de verantwoordelijkheid krijgt voor de beleidsterreinen Natuurbehoud en Openluchtrecreatie. De naam van het departement wijzigt in het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De daadwerkelijke integratie van de beleidsterreinen binnen het departement komt echter slecht tot stand. In samenhang met een veranderde rol van het ministerie (van ‘co-actor’ van de agrarische sector naar ‘controleur’ van uitvoering van Europese regelgeving) leidt dit tot een totaal verziekte sfeer op het departement40. De schandalen41 die mede hieruit 40
Termeer, C.J.A.M., Cultuurverstarring op Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in: W.J.M. Kickert (red.), Veranderingen in management en organisatie bij de rijksoverheid, Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1993. 41 O.m. de visfraude en geruchten over het afluisteren van medewerkers op het departement 29
voortkomen zorgen voor een sense of urgency met betrekking tot de te realiseren veranderingen bij het departement. Natuurbeheer wordt een speerpunt binnen het departement en wordt beter geïntegreerd in de staande organisatie. De band met de agrarische industrie wordt de losser. Het departement krijgt een focus waarmee de ambtelijke top een eventuele opheffing bij departementale herindeling minder waarschijnlijk acht en de verkokering binnen het departement wordt aangepakt. Dit alles geschiedt middels grote cultuurprogramma’s (onder meer LNV op weg naar 2000) waar ook de invoering van één zeer strak doorgevoerde en bewaakte centrale huisstijl onderdeel van is. Tot halverwege de jaren ‘80 worden de sleutelfuncties binnen het departement voornamelijk bevolkt door ‘boerenzonen uit Wageningen42’. In de tweede helft van de jaren ‘80 wordt de regeldruk (Europa!) steeds groter, en verandert het karakter van het departement van een gesloten, op ‘Wageningen’ gerichte cultuur naar een meer open ‘Haagse’ op juridische leest geschoolde cultuur. Deze trend wordt versterkt door een actief personeelsbeleid. Het ‘afstand nemen’ van de sector cumuleerde in 2001 in het besluit het landbouwschap op te heffen. Op 1 juli 2003 is de naam veranderd in Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De verandering was nodig, omdat de Voedsel- en Waren Autoriteit (VWA) onder de vleugels van het departement kwam. Bij het departement werken ongeveer 7.000 medewerkers waarvan ruim 1000 bij de bestuurskern in Den Haag. Het grootste deel van de medewerkers werkt bij de inspecties en de regionaal georganiseerde Dienst Landelijk Gebied (DLG). Het werkterrein van het departement is breed. Zo valt het landbouwonderwijs (inclusief Wageningen!) niet onder OCW maar onder LNV, en heeft het departement op relatief veel ambassades eigen landbouwattachés.
“Het landbouwonderwijs ís van LNV.”
Bestuursraad
Stafdirecties
Beleidsdirecties
Auditdienst Bureau Bestuursraad Directie Communicatie Directie Financieel Economische Zaken Directie Organisatie en Bedrijfsvoering
Figuur 12:
3.2.2
Directie Industrie en Handel Directie Internationale Zaken Directie Juridische Zaken Directie Kennis Directie Landbouw Directie Natuur Directie Platteland Directie Regionale Zaken Directie Visserij Directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid
Uitvoerende directies
Algemene Inspectiedienst Dienst ICT-uitvoering Dienst Landelijk Gebied Dienst Regelingen Plantenziektenkundige Dienst Voedsel- en Warenautoriteit
Organogram LNV per 1 januari 2009
LNV en de Vernieuwing van de Rijksdienst
De taakstelling vanuit de kabinetsformatie zoals vastgelegd in de VRD en het besluit de VWA onder de vleugels van LNV te brengen, leidt tot een heroriëntatie op de taken van het departement. Deze heroriëntatie leidt tot een groot aantal verandertrajecten zoals de (ver)nieuwbouw van het hoofdkantoor, de plannen het pand gezamenlijk met EZ te gaan bewonen, de samenvoeging van de inspecties van LNV en de organisatorische herstructurering van de bestuurskern.
42
J Gerrichhauzen e.a., Interventies bij organisatieverandering, 1994, Dit zijn medewerkers met een ‘boeren’achtergrond die veelal een studie aan de universiteit van wageningen gevolgd hebben. 30
Maarten vertelt: "Of het aan de renovatie van het pand lag, is onduidelijk maar dit billboard met informatie stond verscholen in een hoekje waar de tijdelijke overgang van oud naar nieuw was"
Figuur 13:
Logo bij LNV
Met het document ‘Zichtbaar laten, zichtbaar doen’43’ heeft LNV aangegeven hoe zij invulling geeft aan het adagium ‘beter en kleiner’ en daarmee aan de wijze waarop zij de VRD binnen LNV vorm geeft. ‘Zichtbaar laten, zichtbaar doen’ sluit enerzijds aan bij de projecten en programma’s zoals vastgelegd in de VRD en bouwt anderzijds voort op eerdere reorganisatieplannen van het departement zoals ‘van binnen naar buiten‘ en ‘van zorgen voor naar zorgen dat‘. De VRD wordt zeer belangrijk geacht. “De VRD is het antwoord van de overheid op het geslonken vertrouwen bij de burger, en moet zorgen voor nieuw elan en het herwinnen van trots binnen de rijksdienst”.
3.2.3
LNV in het Amstelveenmodel
De interviews op het departement zijn gehouden met medewerkers en leidinggevenden die vanuit hun functie in de bestuursraad of bij de directies ‘Communicatie’ en ‘Organisatie en Bedrijfsvoering’ direct betrokken zijn bij de VRD. Innovatief/behoudend De basisassumptie binnen dit dilemma is een mix tussen ‘het goede behouden’ en het verbeteren van zaken die niet goed “Er is zelfs een lobby geweest om gaan. Een van de medewerkers verwoordt dit met de het logo van LNV als rijkslogo te opmerking dat ‘LNV enthousiast is voor innovatieve gebruiken, maar die heeft het niet initiatieven, maar alleen geen hoog Joepie gehalte heeft”. Op gehaald.” het eerste gezicht zou je – mede gezien de grote veranderingen die het departement de afgelopen jaren doorlopen heeft, en het constante zoeken naar nieuwe wegen om de inrichting en taakuitvoering van het departement te verbeteren – bij de basisassumptie een sterkere focus op innovatie verwacht hebben. Het Rijkslogo leeft maar beperkt binnen het departement. Er is weinig weerstand tegen. Het moet gedaan worden, maar nut en noodzaak worden eigenlijk alleen symbolisch gezien. Aangegeven wordt dat “LNV dit al gedaan heeft” met de strakke invoering van de eigen huisstijl eind vorige eeuw en de invoering van de nieuwe huisstijl begin van deze eeuw. Daar waar er weerstand is heeft deze te maken met de esthetische kwaliteit van het logo. Ook huisvesting wordt vooral bezien vanuit de bril van de efficiency; er moet een vastgelegd voorzieningenniveau gerealiseerd worden tegen minimale “Het moet, dus het kosten. De focus op de uitvoering van deze projecten is wel vaak vooruit. Er gebeurt.” wordt niet teruggekeken naar oude oplossingen, maar gezocht naar nieuwe mogelijkheden. Waarschijnlijk is LNV het eerste departement dat in de beleidskern breed het gebruik van flexplekken invoert, en ook bij de verbouwing van het monumentale pand op de Haagse Bezuidenhout wordt alleen dat behouden wat vanuit cultureel oogpunt moet (zoals de door Escher ontworpen plafonds in de bestuursvleugel).
43
juni 2007 31
De waardeoriëntatie is neutraal. De gesprekken zijn een mix van heden “wij zijn trekker van ambtenaar 2.0”, verleden “LNV was met name een ministerie van de agrarische sector” en toekomst “LNV gaat groeien naar een ministerie van voedsel en leefomgeving”. Door de veranderingen in de taak van LNV is haar omgeving en haar relatie met deze omgeving, sterk gewijzigd; van de formele relatie met het Landbouwschap naar de meer informele relaties met de grote natuur- en milieu organisaties. Het lijkt voor het departement moeilijk met een open blik naar de eigen samenwerking met het omringende veld te kijken; “LNV is slecht in staat met open oren naar de buitenwereld te luisteren”. LNV is hier zoekende naar andere vormen van samenwerken, maar heeft nog niet de juiste klik kunnen vinden. Wel worden leerervaringen uit het verleden meegenomen bij de inrichting en uitvoering van deze programma’s ‘permanent leren en permanent veranderen’.
Bij de artefacten toont LNV zich overwegend neutraal; de kleding (hoewel wisselend per vleugel van het gebouw) is traditioneel; (mantel)pakken, nette pantalons, niet al te kleurige blouses en stropdassen voeren de boventoon. Ook in de omgang is men traditioneel; zo haalt de gastheer/vrouw koffie voor de gasten. De meubilairkeuze en de inrichting van de werkplek is standaard. Vanwege de verbouwing, die op dit moment plaatsvindt, op de Bezuidenhoutseweg is op deze locatie een grotere diversiteit waar te nemen. Zoals eerder aangegeven voert LNV bij de nieuwbouw wel op grote schaal flexibel werken in. Over het geheel genomen is de indruk van LNV neutraal. Dit komt overeen met het beeld van de voor het departement belangrijke agrarische sector in Nederland. Een sector waarvan de achterban in zijn persoonlijk leven als boer vaak gezien wordt als conservatief (‘doe maar gewoon dan doe je al gek genoeg’) en in zijn professionele leven als agrariër nationaal en internationaal geprezen wordt om zijn innovativiteit. 44, Figuur 14:
Flexplek in de nieuwbouw
Individueel / collectief De gesproken LNV’ers uiten zich op de basisassumptie - op een enkele uitzondering na - collectief. Uit alles spreekt trots op het departement. Zo geeft een van de gesproken medewerkers aan dat “wij het Europees gezien, door het hoge kennisniveau van de ambtenaren op het departement uitstekend doen”. Zowel de binding met het departement (“een wereldclub!”), als de binding met de rijksdienst (“ik ben heel bewust ambtenaar, dienaar van de publieke zaak”) is hoog. Het is daarom niet verwonderlijk dat er binnen de verandertrajecten van LNV veel aandacht is voor de verbinding van LNV met de buitenwereld. Resultaat van die verandering moet volgens een van de geïnterviewden “een organisatie zijn met een open oor naar buiten. Met open ogen naar de relevante samenleving en de departementen waarmee samengewerkt wordt. Maar ook naar bínnen; naar de eigen organisatie zelf”. De waardeoriëntatie is voornamelijk collectief; “wij” en “ons ministerie” doen het goed binnen LNV. Één van de geïnterviewden “Ik ben ook geen politicus, kwam bij de vraag naar een metafoor voor het departement op met dat vind ik maar gedoe.” het woord “familiegevoel”. In de regio wordt de samenwerking met ‘natuurlijke partners’ (VROM, VenW, EZ) gezocht. Meestal is dit echter niet geformaliseerd en wordt er, daar waar ‘eigen’ verantwoordelijkheden gevoeld worden, zelfstandig opgetreden. Binnen het departement geeft men aan dat vooral de politiek verdere samenwerking in de weg staat; “de politiek moet het voorbeeld geven. Als ze willen dat ambtenaren meer gaan samenwerken moeten ze dat zelf ook eens gaan doen”. Doordat LNV weinig of géén beleidsterreinen heeft met een exclusieve verantwoordelijkheid en een sterk georiënteerd is op de agrarische sector zijn er natuurlijke samenwerkingsverbanden met de departementen waarmee deze sector van doen heeft (EZ - economisch, VROM – ruimtelijke ordening, 44
De Nederlandse landbouw op het Europese scorebord, LEI 2004, rapport 2.04.03. 32
VenW – ruimtelijke ordening en water, VWS - dierziektes, OCW - landbouwonderwijs, BuZa landbouwattachés). Deze binding met andere delen van de Rijksoverheid is ook terug te vinden in de huidsvesting waar het (op eigen initiatief) samenwonen met EZ) een mooi voorbeeld van het ‘open’ karakter van het departement is. De artefacten zijn voornamelijk neutraal. Hoewel gedekt, is er veel afwisseling in kleding. De kleding lijkt ook weinig af te wijken van wat ‘buiten het departement’ gangbaar is. Je ziet weinig persoonlijke eigendommen en foto’s. Mogelijk komt dit door de invoering van flexwerken. Daar waar iets op de muur hangt is het bijna altijd zakelijk. In de gang wordt vaak gegroet, ook naar ons toen wij rondliepen. Sterker nog, ons werd gevraagd of wij het konden vinden toen wij zoekend rondliepen. De collectieve aard komt weer terug in de inrichting van het pand, waarin de vleugels (‘graan’, ‘zuivel’, etc) zijn vernoemd naar ‘bedrijfsrelevante’ aspecten (ook hier op agrarische gerichtheid). Op een koffiezetapparaat troffen we een plaatje van een graanveld is aan! Het departement is voornamelijk collectief ingesteld met de blik naar binnen. Het lijkt erop dat de roerige historie van het departement heeft geleid tot een sterke gerichtheid op het eigen departement en op de sectoren die door het departement vertegenwoordigd worden, in het bijzonder de agrarische sector. Uit de gesprekken krijgen we wel de indruk dat dit bij andere onderdelen van LNV (DLG, VWA en inspecties) anders kan zijn. Figuur 15:
Prikbord. Persoonlijke artefacten ontbreken
Functioneel/substantieel De woorden efficiënt en functioneel klinken door in vrijwel ieder gesprek. De basisassumptie is dan ook voornamelijk functioneel. Krimp wordt gezien als een van de twee hoofddoelstellingen van de VRD en resultaatgerichtheid wordt gezien als noodzaak om aan deze doelstelling te voldoen. LNV doet dan ook graag mee indien er iets mee te verdienen is. Projecten waarvan de opbrengst minder duidelijk is, zoals de Rijksknipselkrant en de centrale communicatiepool, zijn niet direct omarmd. Deze instelling is ook terug te vinden in het geringe enthousiasme voor de invoering van het rijkslogo. Invoeren moet, maar de “Ik ga voor een transparante, opbrengsten (financieel, beleidsmatig, kwalitatief of kwantitatief) goed onderbouwde afweging.” zijn voor LNV niet direct duidelijk. “Overgang op het logo van meer kapitaalzware goederen gebeurt gefaseerd, bok voorkeur bij natuurlijke vervanging”. De waardeoriëntatie is voornamelijk functioneel; “LNV is erg doenerig en mist soms tijd voor reflectie”. Samenwerken doe je vooral omdat het efficiënt is. Het samenwonen met EZ, en de hieruit voortvloeiende samenwerking op facilitair terrein, is in belangrijke mate gestoeld op bedrijfsmatige overwegingen “Ik bespaar liever op baksteen dan op ambtenaren”. Binnen de beleidskern is het beeld over de interne samenwerking minder positief dan bij het facilitair bedrijf. In meerdere gesprekken noemt men de metafoor van de ‘frietsnijder’ (zie kader volgende bladzijde) als weerspiegeling van het gebrek aan cohesie tussen de verschillende centraal gehuisveste beleidsdirecties. Dit probleem wordt onderkend en in veranderprogramma’s zijn dan ook maatregelen genomen om tot een betere samenwerking te komen. Zelfs daar waar in het veranderplan voor de beleidskern substantiële rationaliteit de overhand dreigt te krijgen staat dit slechts in het teken van efficiency: ‘Door meer interactie met de samenleving aan te gaan, krijgen we beter zicht op wat er écht toe doet’ wordt voorafgegaan door ‘de krimptaakstelling creëert een sense of urgency t.a.v. het stellen van prioriteiten en het maken van keuzes’.
33
Hoewel de grote verandertrajecten al enige jaren geleden zijn ingezet en zijn gericht op de ‘geaardheid’ van het departement (Natuur, voedselveiligheid en Landschapsbeheer moeten de kernpunten van het departementaal beleid worden) zie je dit in de culturele artefacten maar beperkt terug. Natuurlijk is er in de kantine biologisch etenswaar te verkrijgen, maar in de gesprekken waren landschapsbeheer, natuur en voedselveiligheid slechts zelden een thema. Ook in de persoonlijke items op de prikborden zie je deze thema’s nauwelijks terugkomen.
“LNV werkt vaak als een frietsnijder; de aardappel (het integrale probleem) wordt eerst in kleine partjes gesneden (verdeeld over de directies), en deze partjes worden verwerkt tot chips, friet of meel. Men kijkt niet over de schutting om het groter geheel scherp te krijgen.”
Toch zijn de eerste tekenen dat het vroeger heersende bijna godsdienstige geloof in de agrarische sector wordt vervangen door eenzelfde bevlogenheid ten opzichte van de nieuwe beleidsspeerpunten zijn al zichtbaar. De functionele gerichtheid is mogelijk te verklaren uit de opbouw én de historie van het departement. Het ministerie heeft met de Dienst Landelijk Gebied en de Algemene Inspectiedienst twee grote uitvoerende diensten die een belangrijk stempel op het departement drukken. Juist op “Ik ben trots op wat LNV voor Nederland uitvoering gerichte organisaties hebben vaak een betekent; als wij er niet zijn zorgen functionele gerichtheid. Ook de natuurlijke verbinding ministeries als VenW er voor dat groen van het departement met het (technisch) geasfalteerd wordt.” landbouwonderwijs (Wageningen) is een factor die hierop mogelijk van invloed is.
3.2.4
Conclusie
Het ministerie kan omschreven worden als een vrij behoudend, relatief sterk op zichzelf en de eigen beleidsterreinen gericht departement met een sterke functionele rationaliteit. Uit de gevoerde gesprekken blijkt een interne gerichtheid van de medewerkers in de beleidskern. Ook het voorbestaan van de eigen onderwijs- en internationale poot duidt hier op. Zou het eigenlijk niet logischer zijn om deze sectoren onder te brengen bij de departementen waar deze taken het meest thuis lijken te horen (respectievelijk Onderwijs en BuZa)? Hierop zal zeker de VRD geen antwoord geven; juist door dit soort politieke vragen buiten het programma te laten kan steun van zowel de politiek als de bestuurlijke top van de departementen verkregen worden. Het departement loopt warm voor projecten die efficiencywinst opleveren, maar niet te ver van de dagelijkse gebruiken staan. Wel zijn op specifieke punten duidelijke verschillen tussen diverse onderdelen van het departement te herkennen. Mogelijk weerspiegelt zich in deze diversiteit de grote veranderingen die het departement in de afgelopen decennia heeft ondergaan. Waar eerst de landbouwingenieurs uit de agrarische sector ‘de scepter’ zwaaiden heeft het departement tegenwoordig door een invasie van, ten tijde van binnenkomst exotisch geschoolde, juristen en milieubeheerders een veel meer gedifferentieerd ambtenarenapparaat. De missie en visie van het departement weerspiegelen zich in het gedrag dat het departement vertoond. Vanuit een gedegen achtergrond wordt gewerkt aan de toekomst. Innovatie wordt daarbij, ook binnen het programma VRD, niet geschuwd. Een goed voorbeeld hiervan is het fungeren als trekker voor het traject ‘ambtenaar 2.0’. LNV zal echter normaliter niet voorop lopen en zich zeker niet als ‘beste jongen van de klas’ afficheren. Het departement heeft zichzelf een zeer zware veranderopgave gesteld. Daar waar andere departementen de realisatie van de programma’s die volgen uit de VRD als uitdaging ziet, gaat LNV verder en zet in op een radicale wijziging van de volledige structuur van het departement. De medewerkers lijken zeer betrokken bij het departement wat zich onder meer uit in het veelvuldig gebruik van “wij” en “ons” en de typeringen “familiegevoel” en “warm nest”. Ambtenaren van LNV zijn, ondanks de toch negatieve publiciteit rond bijvoorbeeld dierenziektes, trots op hun departement. Ten aanzien van het logo is de houding van het departement duaal. Enerzijds wordt er met trots over het eigen logo gesproken en wordt op de website van het ministerie een sterke relatie gelegd tussen 34
logo en identiteit van het departement (zie kader), anderzijds wordt de vervanging hiervan als “futiel” en “inhoudsloos” afgedaan.
Interne voordelen •
De binding tussen de werknemers van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) wordt vergroot.
Externe voordelen • • •
De organisatie straalt voor de buitenwereld uniformiteit en eenheid uit. Door middel van een logo beeldt LNV het imago uit waarmee het ministerie zich wil identificeren. Met de huisstijl kan het ministerie zich onderscheiden van andere departementen en kan zo zijn eigen kernwaarden uitspreken.
Een huisstijl is dynamisch. Op de langere termijn kunnen elementen zoals een veranderende organisatie, bedrijfscultuur en technologie de huisstijl beïnvloeden. Figuur 16:
Op de huidige website LNV staat dit nog te lezen over de ‘oude’ huisstijl
Het departementsgebouw van LNV op de Bezuidenhoutseweg lijkt op dit moment de fase waarin het ministerie verkeerd te weerspiegelen; een transitiefase waarin ‘oudbouw’ en ‘nieuwbouw’ gebroederlijk naast elkaar leven, en grote programma’s uitgevoerd worden om de gehele organisatie voor te bereiden op de toekomst. Hoewel de verbouwing rigoureus is, is er niet voor gekozen buiten verkende grenzen te treden, en lijkt de ‘hoe-vraag’ de ‘zijn- vraag’ te overheersen.
Figuur 17:
Bestuursvleugel
Atrium kantine nieuwbouw
LNV straalt in haar culturele artefacten een gedegen voorzichtigheid uit. Kenmerkend is de sterke gerichtheid op collectiviteit en functionele rationaliteit en de neutrale algemene houding. Het nog niet gerenoveerde gedeelte van het hoofdgebouw is statig (bestuursvleugel) en zakelijk (medewerkervleugels). Er zijn vrijwel géén eenpersoonskamers in de oudbouw. Dit laatste wordt sterk doorgetrokken in het gerenoveerde gedeelte van het pand. Hier is flexibel werken ingevoerd en is het gros van de medewerkers in open kantoorruimtes geplaatst. Persoonlijke items ontbreken grotendeels. De aankleding van muren, prikborden en wanden is voornamelijk werk- en sectorgericht.
35
3.3
In zee met VenW
Over het ministerie waar men zichzelf typeert als “de schildpad die denkt dat ie een haas is....”
Figuur 18:
lunchen bij Verkeer en Waterstaat
Sfeerbeeld van Verkeer en Waterstaat door de ogen van middelbare scholier Luuk Boelens, die een week stage liep bij Rijkswaterstaat en ook de Bestuurskern bezocht: “De openheid van alle medewerkers was weer ronduit hartverwarmend. Vele, voor mij onbekende, collega’s stapten spontaan op mij af om zich voor te stellen en te vragen wie ik was en wat ik deed. Tot nu toe zie ik iedereen geweldig met elkaar omgaan, met open gesprekken en veel humor. Maar tijdens deze humor wordt wel degelijk goed werk afgeleverd.” “Het was een huiselijke omgeving, daar in Den Haag. Deze huiselijke sfeer was ook te vinden in de wandelgangen van de minister zijn kantoor. Hier kreeg ik spontaan een rondleiding van de kamerbewaarder en een uitleg over hoe de beveiliging van de minister geregeld is.”
3.3.1
Een schets van VenW
Op de website van het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt het departement als volgt gepresenteerd: ‘onder het motto ‘Vlot bewegen. Veilig leven. Verkeer en Waterstaat.’ zorgt het ministerie ervoor dat de fysieke basis, het fundament van Nederland, solide is en dat wij ons vlot kunnen verplaatsen, zodat wij hier veilig kunnen leven en werken. Het departement maakt daarvoor vernieuwend beleid en zorgt voor de uitvoering en handhaving. De belangrijkste uitgangspunten zijn de bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid van Nederland.’ Een zakelijke beschrijving dus van waar het departement voor staat, wat wijst op een functionele rationaliteit. De missie van VenW straalt tegelijkertijd innovatie (vernieuwend beleid) en behoudendheid (veiligheid, solide, fundament, basis) uit. Verder ligt de nadruk in de missie op het collectief (Nederland, wij). VenW streeft naar een profiel van een open en op samenwerking gerichte organisatie die zichtbare resultaten boekt45. 45
Bron: externe communicatiestrategie VenW (intern document) 36
Het werkterrein van VenW is zeer breed. Bij Verkeer en Waterstaat werken ca. 12.000 mensen, verspreid over heel Nederland. VenW is een decentraal georganiseerd departement. De meeste werknemers van VenW werken bij Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van VenW. Rijkswaterstaat (RWS) is de netwerkbeheerder van drie netwerken: het rijkswegennetwerk (3260 km), het rijkswaterwegennetwerk (1686 km) en het landelijke watersysteem (65.250 km2). Daarmee is RWS ook meteen het meest zichtbare onderdeel van VenW, samen met het KNMI. Naast KNMI en RWS zijn er nog de bestuurskern in Den Haag en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Een ‘VenW-er’ is dus een nogal flexibel begrip. Een VenW-er kan een brugsteward zijn, of een weersvoorspeller, of een wetenschapper, of een beleidsmedewerker. De bestuurskern van VenW bestaat uit DG Water, DG Luchtvaart en Maritiem en DG Mobiliteit en de Centrale Diensten (zie organogram). In 2002 is het Directoraat-generaal voor Telecommunicatie en Post van VenW overgegaan naar EZ. Zoals een van de geïnterviewde VenW-ers beschrijft gaat VenW sindsdien niet meer over alle infrastructuur in Nederland.
Figuur 19:
Het organogram van Verkeer en Waterstaat in 2009
Naar Verkeer en Waterstaat is vrij veel cultuuronderzoek gedaan. Bijvoorbeeld door Jaap de Heer46, Koot en Dobbinga en Marcel Veenswijk. Marcel Veenswijk beschrijft in zijn proefschrift47 drie episoden in de cultuur van het directoraat-generaal voor het Vervoer: de periode 1970 – 1985 werd gekenmerkt door fragmentatie tussen de verschillende subsectoren (bv. rail en weg) en een sterke hiërarchie. De tweede helft van de tachtiger jaren werd gekenmerkt door toenemende zakelijkheid, met de nadruk op de organisatie als een modern bedrijf. Vanaf begin jaren ‘80 geldt VenW-breed bovendien dat men steeds meer te maken krijgt met een toenemende rol van het milieu in de besluitvorming, inclusief toenemende druk van de milieulobby. In de periode 1990 – 1996 werd men binnen het DG Vervoer (DGV) gedwongen zich steeds meer aan te passen aan de markt. Het directieteam van DGV wordt in deze periode door Veenswijk beschreven als een vechtarena, met winnaars en verliezers. Het DGV als zodanig bestaat niet meer, zie ook het organogram. Sinds eind jaren 90 is binnen VenW een aantal grootschalige (cultuur)veranderingstrajecten ingezet, deels gebaseerd op druk van buiten het departement en veelal geïnspireerd door het aantreden van een nieuwe SG, zoals het programma AanZet en de Veranderopgave. Het programma AanZet is in 1999 opgezet, mede naar aanleiding van de Bijlmerenquête. Onderdeel hiervan was de ontvlechting van Beleid, Uitvoering en Inspectie. Ten tijde van het rijksbrede programma ‘Andere Overheid’ is vervolgens de Veranderopgave ingezet. Uit VenW-documentatie over de aanleiding van de Veranderopgave: ‘Verkeer en Waterstaat lag in 2003 en 2004 zwaar onder vuur door de bouwfraudeaffaire en later door de forse overschrijding van budgetten bij grote projecten zoals de Betuweroute en de HSL-Zuid. VenW zou een departement zijn dat niet naar de samenleving luistert en op alle vragen slechts één antwoord heeft: meer asfalt. Genoeg reden om de werkwijze te 46
Jaap de Heer, Strategie en verandering in organisaties onder druk. Een onderzoek naar het besturen van herpositionering en transitieprocessen in organisaties van Verkeer en Waterstaat, 1991 47 Marcel Veenswijk, Departementale cultuur, 1996 37
veranderen. Van technisch uitvoeringsdepartement naar een bestuursdepartement dat rekening houdt met de wensen vanuit de maatschappij, beter intern samenwerkt en meer gevoel ontwikkelt voor politiek-bestuurlijke verhoudingen.’ Kernpunten binnen de Veranderopgave waren ‘van Buiten naar Binnen’ werken, het verbeteren van de interne samenwerking en de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van het departement. Bij Rijkswaterstaat heeft mede onder druk van slechte externe beeldvorming (Rijkswaterstaat was te groot, te log, te duur) in deze periode ook een grootschalige verandering plaatsgevonden. Deze verandering was geformuleerd in het zogenoemde ‘ondernemingsplan’ van Rijkswaterstaat. Een van de belangrijkste opgaven in dit traject was het veel meer gebruikersgericht gaan werken. Bij de afronding van de Veranderopgave, in 2007, wordt door Karla Peijs (minister van VenW van 2003 tot 2007) geconstateerd dat VenW is veranderd, wat zich vooral heeft geuit in veel meer samenwerking met haar omgeving; bedrijfsleven, werkgevers, etc. Verbetering van de samenwerking en van politiek-bestuurlijke gevoeligheid worden in de voor dit onderzoek gehouden interviews nog regelmatig als belangrijke verbeterpunten genoemd.
3.3.2
VenW en de Vernieuwing van de Rijksdienst
Het feit dat er toch nog steeds genoeg te veranderen viel binnen VenW, gecombineerd met de uitdagingen van de VRD en het aantreden van wederom een nieuwe SG heeft geleid tot de opvolger van ‘de Veranderopgave’: de Vernieuwing VenW, die aansluit bij de Vernieuwing van de Rijksdienst. De vernieuwing van VenW neemt op de website van het “RAVOT is leuk, maar hoe krijg ministerie een prominente plaats in: ‘In 2012 moet de ik dat nu concreet? Kan er geen vernieuwing Verkeer en Waterstaat een feit zijn. Dit bereiken handleiding komen hoe ik mijn we vooral door anders te werken: compacter, met meer project moet doen en dat ik daar vertrouwen en een betere uitvoering...‘ De kernwoorden van dan een RAVOT-certificaat of de Vernieuwing VenW zijn Verbinden, Vernieuwen, stempel op krijg?” Vertrouwen. VenW moet volgens het Beleidsvoornemen 48 Vernieuwing integraler, compacter, met betere kwaliteit, minder drukte, meer vertrouwen en minder mensen. Als onderdeel van de vernieuwing VenW is in een interactief traject met de medewerkers de missie en visie van het departement gedefinieerd en zijn de belangrijkste kernwaarden van VenW-ers gedefinieerd, samengevat door ‘RAVOT’: Resultaatgedreven, Aanspreekbaar, Verbindend, Omgevingsgericht en Transparant. Bij RWS is dat ‘RADIO’: Resultaatgedreven, Aanspreekbaar, Dienstverlenend, Integer en Ondernemend. De gerichtheid op de gebruikers komt hier duidelijk in naar voren. VenW wordt door Roel Bekker genoemd als een van de ‘toppers’ van de Vernieuwing van de Rijksdienst. In het door het tijdschrift re.Public gepresenteerde overzicht van hoe ver de verschillende departementen zijn met de invoering van het logo (zie figuur 1 in hoofdstuk 1) staat VenW genoemd bij de departementen boven aan de trap. VenW staat bekend als een departement van ingenieurs, van ‘doeners’. Een hypothese is dat VenW als ‘doe-departement’ snel zal zijn met de doorvoering van de Vernieuwing van de Rijksdienst. Het feit dat Wim Kuijken, sinds 2007 SG van VenW, als voorzitter van het SG-overleg aan de wieg heeft gestaan van het rapport ‘de verkokering voorbij’, zal daar naar verwachting een positieve bijdrage aan leveren. Tegenover deze hypothese van snelle doorvoering staat echter de constatering van Koot en Dobbinga uit 200449 dat bij VenW het traditionele (conservatieve) vertoog in de haarvaten van de organisatie en het vernieuwingsvertoog aan de top van het departement twee geheel verschillende vertogen zijn, die los van elkaar plaatsvinden. Dat is volgens deze auteurs een verklaring voor het feit dat echte cultuurvernieuwing in de decennia voor 2004 maar niet van de grond wilde komen. Men probeert dit nu vorm te geven door de visie en missie gezamenlijk op te stellen en vervolgens concreet te maken. Bij dit laatste blijkt echter wederom dat de afstand nog niet helemaal is overbrugd.
3.3.3
VenW in het Amstelveenmodel
De interviews binnen VenW zijn voornamelijk gehouden met direct betrokkenen bij de Vernieuwing van de Rijksdienst. Dit zijn medewerkers van de Centrale Diensten van VenW, de directie Financiën, Management en Control en de Directie Communicatie. Daarnaast is een Rijkswaterstater geïnterviewd.
48 49
Het Beleidsvoornemen Vernieuwing, januari 2008, is te vinden op www.minvenw.nl Koot en Dobbinga, Vertraagde Vernieuwing, Bestuurskunde nr 3, 2004 38
Innovatief / behoudend De geïnterviewde VenW-ers uiten zich op deze tweedeling overwegend ‘innovatief’. Bij de basisassumptie manifesteert dit zich zeer sterk: er is vertrouwen dat door te vernieuwen het functioneren van het departement beter wordt. Bij VenW wordt dan ook een directe koppeling gelegd tussen de taakstelling en vernieuwing: met minder mensen beter werken. Er wordt zeer gericht gekeken naar waar de Vernieuwing van de Rijksdienst kan helpen om zaken efficiënter en effectiever te maken. Een enkele keer staat de taakstelling vernieuwing zelfs in de weg: “de taakstelling is een boekhoudkundige klus met gesteggel over fte’s. Daardoor vallen soms vernieuwende initiatieven buiten de boot en dat is vervelend.” Bij de waardeoriëntatie is het beeld iets gevarieerder: in het “Ik houd van innovatie. Ben taalgebruik worden zowel verleden, heden als toekomst niet van een winkeltje open aangehaald. Bij samenwerken is het uitgangspunt vooral dat het houden, maar echt van een functioneel moet zijn: niet samenwerken om het samenwerken. stap verder komen.” Het feit dat er verschillende politieke belangen tussen verschillende departementen zijn heb je te accepteren. De interdepartementale samenwerking wordt ook niet echt geassocieerd met nieuw of innovatief: dat doe je waar nodig en dat wordt ook al langer gedaan. Wat betreft de interne samenwerking: tussen de dg’s en tussen beleid, uitvoering en inspectie is de laatste jaren wel een flinke slag gemaakt, maar er valt ook nog voldoende te vernieuwen. Ook de culturele artefacten zijn neutraal tot innovatief te noemen: het gebouw aan de Plesmanweg heeft weliswaar een wat conservatieve uitstraling, maar VenW-ers identificeren zichzelf eigenlijk nauwelijks met dat gebouw. De kleding is meestal verzorgd en varieert per afdeling van casual tot zakelijk. Ook de inrichting van de kamers is vooral zakelijk: modern en strak. In open ruimtes wordt duidelijk aandacht besteed aan de inrichting. Designstoelen zijn een must en alleen in primaire kleuren. Bij de afdeling communicatie is de inrichting minder zakelijk. Net zoals bij de andere dilemma’s neemt de door ons geïnterviewde RWS-er hier een uitzonderingspositie in: met bruine gaatjesschoenen, grijze broek, blauw overhemd en stropdas past hij precies in het plaatje van een ‘echte RWS-er’. En dat weet hij ook. De echte RWS-er: Hedi: “Het verhaal gaat binnen VenW dat u bij uw vertrek vanuit uw vorige baan een blauw overhemd meekreeg, zo een als u nu ook aan heeft. Klopt dat?” RWS: (lacht) “Ja dat klopt. Een ‘echte RWS-er’ had vroeger inderdaad een blauw overhemd een blauwe blazer, een grijze broek (wijst op zijn broek) en deze schoenen (steekt zijn schoen boven de tafel uit). Die zal je bij bij Financien dus echt nooit zien. En een stropdas natuurlijk. Tja, veel mensen zien er tegenwoordig uit zoals jij (wijst op Bram, die een net pak aan heeft maar geen das draagt), ook mensen uit mijn directieteam. Maar niet als ze een afspraak met mij hebben, dan doen ze hun das om, hahaha.” Hedi: “Vindt u dat jammer, dat er minder stropdassen gedragen worden?” RWS: “Ja dat vind ik wel jammer, maar iets als kledingvoorschriften vind ik absurd.” Bij het weggaan gaan wij met geïnterviewde in de lift naar beneden. Hij heeft nu ook het jasje aan dat bij zijn pak hoort. In plaats van een koffer draagt hij een linnen tasje over zijn schouder. Daarop staat het oude VenW/RWS logo en, groot, in balpen, zijn voornaam...
In interviews wordt geregeld de koplopersrol van VenW aangehaald: bijvoorbeeld de rol die de Shared Services Organisatie van VenW heeft in de interdepartementale samenwerking, en het feit dat VenW als een van de eerste departementen aan de slag ging met communicatieonderzoek. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat in het onderzoek van Koot en Dobbinga is aangetoond dat er een verschil is tussen de innovatieve koplopers binnen VenW en de meer conservatieve lagen in de rest van het departement. Wij hebben vermoedelijk voornamelijk personen uit die eerste categorie gesproken. Individueel / collectief VenW uit zich op deze tweedeling overwegend ‘collectief’. Zowel bij zijnsbeleving als bij loyaliteitsbeleving staat het collectief van VenW centraal. Er wordt vaak opgemerkt dat VenW een ander ministerie is dan andere ministeries, oa. door de omvang ervan en door de decentrale
39
“Ik ben een authentieke waterstater, die de moed heeft geen authentieke waterstater te zijn.”
organisatie. De geïnterviewde VenW-ers zien zichzelf als deel van het Rijk, maar zijn in eerste instantie loyaal aan het eigen departement. Het bewustzijn dat iedere VenW werkt voor dezelfde minister, ook de brugsteward in Groningen, kan volgens enkelen nog flink worden versterkt.
Bij de waardeoriëntatie is het beeld iets gevarieerder. Met name aan de top van het departement is men meer gericht op de ontwikkeling van het individu en meer bewust van het feit dat het verschil gemaakt wordt door specifieke personen. Dat de SG als persoon heel veel invloed heeft op de vernieuwing van het departement wordt breed erkend. Ook de positieve invloed van de DG RWS bij de vernieuwing van Rijkswaterstaat wordt regelmatig genoemd en geroemd. Deze positie is een bijzondere. Hierover zegt men dat een uitvoeringsorganisatie ook echt een boegbeeld nodig heeft, anders dan voor de bestuurskern, waar de minister het boegbeeld is. Ons beeld is dat de hiërarchie binnen Rijkswaterstaat veel sterker is dan binnen de bestuurskern van VenW. De veelvormigheid van de VenW-er wordt ook vaak genoemd: ze zitten overal in het land en zijn er in alle soorten en maten. Toch is er veel saamhorigheidsgevoel. “VenW is een hechte club. Medewerkers kunnen lomp en direct naar elkaar zijn maar bij problemen staan ze er voor elkaar.” Rijkswaterstaat wordt ook wel een familie genoemd – of beter: een familiebedrijf in transitie naar een overheids-NV. Er wordt overwegend gesproken in de ‘wij-vorm’ als het over het departement, of iemands persoonlijke rol daarin gaat. De inrichting van de gangen en kamers is vrij standaard en neutraal. Wel valt op dat veel deuren open staan. Het is alleen niet de bedoeling dat je onbekenden spontaan aanspreekt. Je krijgt dan een vreemde en vriendelijke blik terug, maar hebt zeker geen garantie van een antwoord.
Figuur 20: De DG RWS tussen twee bewindspersonen. Als boegbeeld, hier net bekroond als overheidsmanager van 2008 (bron: Binnenlands Bestuur) Qua attributen is er veel ruimte voor promotiemateriaal van VenW-projecten en ook hier en daar de ‘artistieke’ zelfgemaakte opbrengsten van werkuitjes. Grote uitzondering hierin is de door ons geïnterviewde Rijkswaterstater: in zijn kamer bevinden zich zeer veel RWS-attributen; Van toekomstscenario’s (presentatie op foto’s), openingen van wegen en bruggen met hemzelf in het middelpunt tot een kast vol RWS-achtige publicaties.
“Ik ben een Rijksambtenaar, maar loyaal aan de minister van Verkeer en Waterstaat.”
En midden in het zicht aan de kapstok een grote RWS-jas met “CHIEF” er op. Een opmerking over dit laatste leidt tot een lachende reactie van de geïnterviewde. Hij heeft hem een keer gekregen van RWS-ers bij een werkbezoek. Ook het taalgebruik van deze RWS-er is veel meer in de ik-vorm: “Ik heb heel veel water. Ik bedoel: “wij hebben heel veel water”, of “Ik moet hier kilometers asfalt leggen”.
40
Functioneel / substantieel VenW uit zich op deze tweedeling zonder enige twijfel ‘functioneel’. Resultaat- en doelgericht werken staat centraal bij VenW. Iets is alleen interessant als het direct concreet iets oplevert: het wordt sneller, beter of goedkoper. Als een project niet zo interessant is dan worden er vooral niet teveel woorden aan vuilgemaakt en wordt er gekeken hoe er zo optimaal mogelijk mee om te gaan. Zo ziet men zichzelf ook in relatie tot andere departementen. “wij zijn niet zo’n papieren departement als BZK of puur juridische club als Justitie”. Een voorbeeld van zo’n concreet project is het Rijkslogo: daar hebben VenW-ers niet zoveel mee. De één vindt het wat mooier dan de ander, en de een vindt wat het nuttiger dan de ander. De identiteit van VenW laat zich echter niet vangen in een logo, niet in het rijkslogo en evenmin in het oude VenWlogo. “De ultieme VenW-er? Hij werkt bij Rijkswaterstaat als plaatsvervanger. Woorden als toegankelijk, aanstekelijk enthousiasme, inhoudelijk gedreven, ervaring en het kennen van de infrawereld zou ik daar bij zetten.”
Een VenW-er over het logo: “Het rijkslogo is flutterig en onbelangrijk. Ik “Als bedrijf functioneren vind het onhandig, maar het is niet belangrijk genoeg om me druk over is voor een uitvoeringste maken”. VenW is echter wel heel snel aan de slag gegaan met de organisatie een plicht.” invoering van het Rijkslogo. Dat lijkt dus vooral te verklaren door de zeer sterke functionele rationaliteit van het departement. Een beschrijving van waarom VenW zo snel was met de invoering van het rijkslogo: “VenW wil graag het beste jongetje van de klas zijn. Verder is het ook een strategische zet: als je vooraanstaat mag je ook meepraten. En bovendien: als we iets doen dan doen we het goed.” Ook bij samenwerking staat het praktische element voorop: samenwerken moet als het meerwaarde heeft: indien samenwerken betekent dat geld wordt bespaard en dat beter werkt, dan doen we het samen. Ook de inrichting van het departement is vooral functioneel: zakelijk, niet te veel overbodige aankleding. Deuren staan open, maar achter die deuren werkt iedereen gestaag door.
Figuur 21: statige voormalig KLM-gebouw van de Bestuurskern van VenW aan de Plesmanweg. De foto is van vorig jaar. Inmiddels hangen er vlaggen met het rijkslogo.
Hedi: “Wat vind je van de mogelijke gezamenlijke huisvesting samen met VROM?” VenW-er: “Dicht bij VROM zitten is lekker handig in verband met de samenwerking. Verder heeft VROM een beter ligging, en het gebouw is beter qua klimaatregeling. Ambtelijk wil men wel verhuizen. Er is maar 1 VenW-er die binding heeft met het gebouw, en dat is de minister. De minister is gehecht aan het gebouw, omdat het past bij VenW: het is een oud KLM-gebouw en het heeft het statuur dat past bij een ministerie als VenW.” Hedi: “Zit er echt niets meer achter?” VenW-er: “Ik ben er niet achter kunnen komen...”
41
3.3.4
Conclusie
VenW wordt herhaaldelijk beschreven als een doedepartement: een departement van actie en van wapperende jaspanden. Een aantal keer wordt het contrast geschetst met het ministerie van BZK: “Bij VenW vind je geen hoogdravende theoretische discussies over sturingsconcepten. Er wordt hier veel minder met papier geschoven.” Anderzijds worden het contrast met de traagheid van besluitvorming zoals de buitenwereld die ziet ook door VenW-ers ervaren. Dit is ook wel een frustratie, iets wat de geïnterviewde VenW-ers graag aan zouden willen pakken. Het korte-termijn denken, te weinig vooruit denken, wordt in vergelijking met andere departementen een minpunt genoemd. Een van de meest pakkende metaforen die genoemd werd bij VenW is “de schildpad die denkt dat ie een haas is”. Dit beeld vertoont overeenkomsten met het beeld dat Koot en Dobbinga in 2004 schetsen van ‘vertraagde vernieuwing’: zij geven aan dat er binnen VenW een groep koplopers is met uitgesproken vernieuwingsdrang, maar dat de historisch en professioneel gegroeide ‘culturele leemlagen’ (bv. de ingenieursfamilie) van de departementale organisatie vernieuwing tegenhouden. Figuur 22:
“VenW gaat over de identiteit van Nederland.”
Karakteristieke kast bij VenW
Opvallend is ook het gevoel bij VenW-ers dat VenW écht ergens over gaat. Met gepaste trots wordt daarover verteld: “VenW drukt een heel groot stempel op Nederland: dat is het mooie van VenW. VenW gaat over de identiteit van Nederland. Polders, treinen, dijken, havens, vliegvelden. In een reclamespotje van Electrabel (grappig genoeg een Belgisch bedrijf) zie je een schets van Nederland waarin precies diezelfde elementen terugkomen.”
De nadruk ligt bij de door ons geïnterviewde personen op innovatie en functionele rationaliteit. Als een project een goed idee is, dan moet je het gaan uitvoeren. En samenwerking moet je gewoon organiseren. De geïnterviewde topambtenaren lijken meer gericht op het individu dan anderen. Er is bovendien duidelijk sprake van een verschil tussen de door ons geïnterviewde Rijkswaterstater en de geïnterviewden van de Bestuurskern. Het algemene beeld komt aardig in de buurt van wat in de missie van Verkeer en waterstaat wordt uitgedragen (zie paragraaf 3.3.1). De VenW-ers die wij spraken zijn net iets minder behoudend dan op basis van de missie kan worden verwacht. De sterke nadruk op functionele rationaliteit komt overeen met het beeld van “een departement van ingenieurs” dat buiten VenW bestaat. Wat betreft de VRD staat VenW daar vooral down-to-earth in: een aantal dingen zijn een gegeven, zoals het logo en de taakstelling. Daarover is de houding: die zaken doen we snel, en die doen we goed, maar maken er verder vooral niet al te veel woorden aan vuil. Opvallende uitzondering hierop was de minister van VenW die (vergeefs) heeft geprobeerd om het gebouw aan de Plesmanweg voor VenW te behouden. Een aantal andere onderdelen van de VRD vinden VenW-ers wel echt belangrijk, zoals de gerichtheid op betere samenwerking: daar wordt dan ook veel energie op gezet met een eigen programma. De eerste veranderingen ten gevolge van de VRD binnen VenW zijn inmiddels zichtbaar, zoals het logo, en het nieuwe HRM-beleid. Dit past ook bij het streven van ‘het beste jongetje van de klas’. Daarnaast wordt aangesloten bij initiatieven die ergens al goed werken. Die worden vanuit het vernieuwingsprogramma verbreed over het hele departement. Of de VRD en de Vernieuwing VenW nu ook binnen de haarvaten van de organisatie een cultuurverandering teweeg gaan brengen is op dit moment nog afwachten. In gesprekken wordt herhaaldelijk genoemd dat het beeld dat bestaat bij diegenen die direct betrokken zijn bij de Vernieuwing (het overgrote deel van de door ons geïnterviewde personen) niet overeen hoeft te komen met het beeld dat bestaat bij niet-direct betrokkenen. Het bewustzijn dat dit nog geen geplaveide weg is, is in de top van het departement in ieder geval aanwezig. Zo heeft men deze groep 42
in het voortraject (visie en missie van het departement) intensief betrokken en bleek bij een recente bijeenkomst over de Vernieuwing dat men zich wel kan vinden in de stappen, maar vooral behoefte heeft aan concretisering: Hoe geef ik dit in mijn dagelijkse praktijk vorm? VenW straalt in haar culturele artefacten vooral collectiviteit en functionele rationaliteit uit: boekenkasten, posters en aankleding is alle gericht op de taak van het departement. Tegelijkertijd is er in hoe de werknemers met elkaar omgaan zeker ook substantiële rationaliteit: zie ook de sfeerschets van scholier Luuk Boelens in het kader aan het begin van dit hoofdstuk. Wat betreft innovativiteit is de uitstraling van VenW vooral divers: het toch wat conservatief ogende statige gebouw aan de Plesmanweg staat in schril contrast met het gebouw van Rijkswaterstaat in Westraven (met heel groot vanaf de snelweg zichtbaar Rijkslogo).
Figuur 23: Een voorbeeld van interne communicatie over de Vernieuwing VenW, gericht op het breed betrekken van medewerkers
43
4 Conclusies en reflectie In dit hoofdstuk trekken we conclusies op basis van een vergelijking van de analyses van de drie departementen. Waar mogelijk worden verschillen en overeenkomsten tussen de departementen verklaard. Vervolgens reflecteren we op de VRD en op onze eigen onderzoeksaanpak en -model. We sluiten dit hoofdstuk af met het web van paradoxen dat ons cultuuronderzoek heeft gesponnen.
4.1 Conclusies A. Er zijn weinig culturele verschillen tussen de departementen geconstateerd. De drie casestudies laten een grote mate van collectief en functioneel denken zien. Functionele rationaliteit heeft de overhand Uit de vergelijking van de analyses van de drie departementen constateren we dat de departementen op een aantal punten sterke overeenkomsten vertonen. Bij alle drie de departementen heeft functionele rationaliteit de overhand. De redeneringen zijn erg rationeel. De geïnterviewden vertellen weliswaar met passie over hun vak, maar we hebben ze er niet op kunnen betrappen dat deze passie de overhand krijgt bij beslissingen en redeneringen, die blijven logisch en functioneel opgebouwd. Hiervoor zijn drie nuancerende verklaringen denkbaar. Ten eerste heeft onze constatering mogelijk te maken met het feit dat de door ons bekeken departementen alle drie in meer of mindere mate te typeren zijn als ‘doe-departementen’ met grote uitvoeringsorganisaties; het is de functionele rationaliteit (marcheren en (ver)bouwen) die het bestaan van het departement rechtvaardigt. De functionele rationaliteit ís hier dus eigenlijk de substantiële rationaliteit. Behalve het type ‘doedepartementen’ zouden er volgens de geïnterviewde ambtenaren ook ‘papieren’ (BZK), ‘puur juridische’ (Justitie) en ‘zachte’ (SZW) departementen zijn. Daar is wellicht meer substantiële rationaliteit aan de oppervlakte zichtbaar. Een tweede mogelijkheid is dat onze focus op de VRD, en dan in het bijzonder op het logo en de huisvesting, simpelweg weinig emotie oproept bij ambtenaren waar andere onderwerpen (waarop wij minder diep zijn ingegaan) dat mogelijk wel doen. De constatering dat deze onderwerpen weinig emotie oproepen is overigens wel een relevante. Het was denkbaar – sterker nog, werd door Roel Bekker verwacht - dat de invoering van het rijkslogo gevoeld zou worden als een aanval op de eigen identiteit van de departementen. Dit blijkt in de praktijk echter niet zo te zijn: deze identiteit is niet te vangen in een logo. Ten derde bestaat de mogelijkheid dat de oorzaak is dat wij, de onderzoekers, zelf onderdeel zijn van het ambtenarencorps dat we bekijken. Wellicht vinden wij een bepaalde aanpak of beschrijving zeer zakelijk, waar iemand uit het bedrijfsleven dat beeld niet of minder zou delen. Bij bewindspersonen is meer sprake van substantiële rationaliteit Een uitzonderingspositie op de bovengenoemde functionele rationaliteit wordt ingenomen door de bewindspersonen. Aan de huisvestingsdiscussie en het standpunt van Middelkoop en Eurlings daarin werd ten tijde van ons onderzoek door de media veel aandacht geschonken. De argumenten die de ministers van Defensie en van Verkeer en Waterstaat in de media gebruikten bij het verdedigen van hun eigen gebouw getuigden van een substantiële rationaliteit. Het gaat in hun betoog namelijk over de geschiedenis van beide gebouwen die onlosmakelijk verbonden zou zijn aan het departement, en de statuur ervan. Het is goed verklaarbaar dat juist de ministers de eigenheid van het eigen departement benadrukken omdat de onderlinge verschillen cruciaal zijn in de politiek. De vraag is ook of de politiek wel een collectief samenwerkend, sterk ambtelijk apparaat wil, dat zich waarschijnlijk politiek slechter laat besturen. Dit sluit ook aan bij de ambivalentie die Rosenthal50 daarover al bij politici benoemde. Ambtenaren zijn overwegend gericht op het collectief Geconstateerd kan worden dat het gevoel van collectiviteit bij alle drie de departementen de overhand heeft. De ambtenaren die wij hebben gesproken gaan voor de publieke zaak en ervaren hun baan duidelijk als uitdagend. Ze zijn trots op hun vak, op hun departement en op de rijksdienst. En dat terwijl het vak van ambtenaar bij de buitenwereld nu niet bepaald als sexy te boek staat. De trotsheid op het departement komt opvallend tot uiting bij Defensie en VenW, die zichzelf beide de ‘koploperfunctie’ toekennen voor het invoeren van de Shared Service Centra (SSC, waaronder ICT).
50
Rosenthal, Bureaupolitiek en bureaupolitisme, 1988 44
Wat betreft die collectiviteit lijken ambtenaren een paar stappen ‘achter’ te lopen bij de rest van de wereld, waar individualisering en tijdelijke netwerken de norm worden. Topambtenaren lijken meer gericht op het individu Bij voorgaande conclusie dient opgemerkt te worden dat deze in veel mindere mate geldt voor de top van de departementen, zeker bij VenW en Defensie. De top heeft een veel individualistischer oriëntatie dan de rest van het departement. Dit heeft mogelijk te maken met de ABD-formule: de ‘toppers’ zijn maar enkele jaren verbonden aan een bepaald departement. In die jaren proberen ze op een aantal punten het verschil te maken, ‘te scoren’, en gaan vervolgens weer door naar een nieuwe uitdaging bij een ander departement. Hoewel zeer loyaal aan het departement waar ze op dat moment werken zijn ze er niet exclusief aan verbonden. Bij LNV gaat onze constatering in mindere mate op dan bij VenW en bij Defensie. Bij LNV komen diverse toppers, anders dan bij VenW en bij Defensie, dan ook voort uit de eigen organisatie. Interne verschillen Een andere overeenkomst tussen de ministeries is dat er binnen de ministeries zelf grote verschillen tussen de onderdelen: de departementen zijn één in hun verscheidenheid. Rijkswaterstaat heeft bijvoorbeeld een heel andere identiteit dan de bestuurskern van VenW. Bij LNV hebben de Voedselen Waren Autoriteit, de bestuurskern en de regionale diensten hun eigen aandachtsgebieden. Bij Defensie nemen de Operationele Commando’s voor het rijkslogo een andere positie in dan de bestuurstaf. Er lijkt bij alle drie vooral een onderscheid te zijn tussen de bestuurskern en overige delen van het ministerie. Maar toch: de Rijksdienst bestaat De geringe culturele verschillen tussen de verschillende bestuurskernen van de departementen kunnen gezien worden als een rechtvaardiging voor het begrip Rijksdienst; de verschillende bestuurskernen blijken qua cultuur dicht bij elkaar te liggen. Ondanks de in hoofdstuk 1 over dit begrip gemaakte bezwaren is de Rijksdienst blijkbaar al realiteit. B. Naast een aantal overeenkomsten zijn ook verschillen zichtbaar tussen de departementen. Deze culturele verschillen zijn slechts ten dele te relateren aan de VRD. VenW: de paradox van snel en traag VenW is het ultieme ‘doe-departement’ dat tegelijkertijd moeite heeft met haar eigen traagheid. Bij VenW heeft men enerzijds snel handelen en verbeteren zeer hoog in het vaandel, maar anderzijds heeft men tot eigen frustratie te maken met minstens zoveel, zo niet meer, traagheid als bij de andere departementen. In connectie tot de VRD is te zien dat VenW bijvoorbeeld bij de invoering van het rijkslogo zeer snel is. De grote uitdaging binnen VenW is op dit moment om de Vernieuwing VenW door te laten dringen in de haarvaten van het departement. Dit blijkt ook bij de bijeenkomsten over de vernieuwing; hoofdvraag is “wat moet ik nu eigenlijk doen om dit concreet te maken voor mijn werk?” LNV: meer gericht op de interne organisatie dan de andere departementen LNV is het departement dat nog steeds bezig lijkt zichzelf te hervinden na de majeure veranderingen die de afgelopen decennia in het beleidsveld van LNV hebben plaatsgevonden. In connectie met de VRD lijkt LNV meer op de interne organisatie gericht te zijn, zeker in vergelijking tot VenW. Het lijkt erop dat men het bij LNV nog te druk heeft met zichzelf om zich druk te maken over verbetering van de Rijksdienst als geheel. De enorme hoeveelheid nog te verrichten werk wordt door het vernieuwingsprogramma van LNV (én bedrijfsvoering, én organisatie, én cultuur) onderstreept. Saillant detail is dat wat bij andere departementen ‘van buiten naar binnen’ werken wordt genoemd (de buitenwereld binnen halen) bij LNV ‘van binnen naar buiten’ heet. Defensie: geen grootschalig intern vernieuwingsprogramma Defensie is de uitzondering binnen de Rijksdienst die vindt dat ze de andere departementen niet nodig heeft om haar primaire taak uit te voeren. Verder valt op dat bij Defensie geen grootschalig intern programma is opgezet dat aansluit bij de VRD zoals dat bij VenW en LNV is gebeurd in de vorm van de programma’s ‘Vernieuwing VenW’ en ‘Zichtbaar doen en Zichtbaar laten’. Ook lijkt het erop dat bij Defensie minder het gevoel leeft dat er daadwerkelijk iets te leren valt van de andere departementen en dat de buiten Defensie ontwikkelde VRD ook echt nuttig zou zijn voor haar bedrijfsvoering. Defensie doet wel mee, omdat het moet en omdat ze best bereid is haar kennis en expertise ter beschikking te stellen aan de andere departementen. Opvallend is ook de afwijkende houding van de 45
operationele eenheden van Defensie ten opzichte van het rijkslogo. Waar het logo bij andere departementen weinig emotie oplevert, beroept Defensie zich hier (met succes) op haar uitzonderingspositie. Defensie versus VenW Het feit dat Defensie helemaal onderaan de trap in figuur 1 over de snelheid van invoering van het logo staat, en VenW helemaal bovenaan, is slechts ten dele te verklaren uit de cultuurverschillen van de departementen. De culturen bij VenW en Defensie zijn niet zo verschillend als het verschil in positie op de trap doet vermoeden, maar er zijn wel een aantal verklaringen denkbaar: •
•
•
Binnen Defensie is er een sterkere ‘wij zijn anders’ cultuur, vooral bij de Operationele Commando’s. Persoonlijk leiderschap een zeer belangrijke factor gebleken voor het succes van verandertrajecten. De SG van VenW heeft bijvoorbeeld een zeer belangrijke persoonlijke rol in de grondige manier waarop binnen VenW is ingezet op de Vernieuwing. Bij Defensie geldt dat de SG heel anders is gepositioneerd. De CDS is zeer invloedrijk en het gezicht van het ministerie, maar is niet persoonlijk verbonden aan de VRD zoals de SG’s dat zijn. Defensie werkt niet rechtstreeks voor de burger. De andere departementen doen dat wel en willen daarom een handelingsperspectief van de burger hebben, waarvoor het rijkslogo belangrijk wordt geacht. Defensie is niet gericht op dit handelingsperspectief van de burger, maar wel op het handelingsperspectief van de politiek en de toekomstige werknemers.
Overigens geldt bij VenW dat het koploperschap wat betreft zaken als het rijkslogo niet hoeft te betekenen dat het departement ook als geheel snel verandert, waar bij Defensie wel sprake kan gaan zijn van de wet van de remmende voorsprong: doordat Defensie niet voorop loopt bij zaken zoals de invoering van het logo kan zij eerst van fouten van anderen leren om vervolgens een grote stap te maken.
Een illustratie van de interne gerichtheid van LNV: Recent is, als onderdeel van de VRD, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) opgericht. Het PBL komt voort uit het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuur Planbureau. In het werk van het PBL staat een integrale benadering daarop. Het PBL werkt daarbij met name voor VROM, LNV, VenW, BuZa en BZK. In een ambtelijk overleg moesten een klein aantal overkoepelende thema’s voor het nieuwe werkprogramma van het PBL worden overeen gekomen. De inbreng van de LNVvertegenwoordiger was: ‘Mooi, laten we dan vijf thema’s doen. Voor ieder departement een. En mijn thema is...’ Het ambtelijk overleg is na beraad tot drie thema’s gekomen, elk van de thema’s relevant voor meerdere departementen.
C. De focus op bedrijfsvoering van de VRD sluit goed aan op de sterke functionele rationaliteit van de onderzochte departementen. Voor een rijksbreed programma als de VRD zijn de geringe culturele verschillen tussen departementen bovendien een mogelijkheid om centraal sturend op te treden. De door ons onderzochte departementen hebben een zeer sterke functionele rationaliteit. Bovendien vertonen de door ons onderzochte directies zoals eerder aangegeven grote overeenkomsten. De opzet van de VRD sluit hier naadloos op aan: De veranderingen waar de VRD op inzet hebben een sterk functionele rationaliteit (efficiënter, slimmer, goedkoper) en ze moeten gelden voor alle departementen. Het zijn vooral de ambtenaren die werken binnen de directies van de bestuurskernen die zoveel op elkaar lijken die ermee aan de slag moeten. We hebben het dan met name over de directies die gaan over communicatie en de bedrijfsvoering. De consequentie hiervan is dat maatregelen die relatief ‘inhoudloos’ lijken vrij eenvoudig worden doorgevoerd binnen alle departementen, waardoor deze departementen nog meer op elkaar gaan lijken. De VRD maakt hiermee dus (al dan niet bewust) al slim gebruik van de geringe culturele verschillen tussen de departementen. De bedrijfsvoering wordt als ‘locomotief’ gebruikt voor de andere peiler van het project VRD, ‘ontkokering’. Samenwerken wordt een stuk makkelijker als je in hetzelfde pand gehuisvest
46
bent, het qua werkplek niet uitmaakt of je op de Kalvermarkt zit, of aan de Bezuidenhoutseweg en als je ook door jouw omgeving gezien wordt als ‘één’. Overigens zullen de functioneel rationele ambtenaren vragen stellen over het doel en het rendement. Daarbij is concreetheid belangrijk, want indien de voordelen van de VRD niet goed inzichtelijk zijn, zal het voordeel van de functionele rationaliteit ervan nadelig uitwerken. Kritiek vanuit Defensie bijvoorbeeld over de invoering van het logo komt vooral voort uit deze functionele rationaliteit, en gaat over de kosten en de planning. Als je niet oppast wordt je beste vriend de ergste vijand. Anderzijds zijn de einddoelen van de VRD juist niet allemaal scherp gesteld. De taakstelling is hard, maar het einddoel van de ontkokering minder. Juist het feit dat het tweede zo vaag is maakt realisering eenvoudiger. Daar waar substantiële rationaliteit een belangrijk kenmerk van de organisatiestructuur is zou verwacht mogen worden dat een focus op rationele, bedrijfsvoeringachtige aspecten niet voor voldoende draagvlak op de werkvloer en bij het management creëert om ingrijpende veranderingen uit te kunnen voeren. Dit zou kunnen spelen bij meer beleidsinhoudelijk (politiek geladen) onderdelen. Bij de VRD lijkt dit probleem dus niet aan de orde. Zolang de vernieuwing buiten het inhoudelijke beleid blijft en een redelijke onderbouwing kent, is men in hoge mate bereid mee te gaan met voorgestelde veranderingen.
4.2 Reflectie ... op de Vernieuwing van de Rijksdienst Het feit dat de focus van de Vernieuwing van de Rijksdienst vooral is gericht op de bedrijfsvoering heeft als belangrijkste voordelen dat: • De ‘politieke’ relevantie gering is, en het programma daardoor met name binnen de ‘ambtelijke’ context blijft. Dit onderscheidt de VRD van eerdere verandertrajecten binnen de Rijksdienst. • Er buiten de ambtelijke wereld geen maatschappelijke partij is die zich door beleidsmatige verschraling achtergesteld kan voelen en verhaal kan halen via de media; • Het invulling geeft aan de nog steeds bij de burger levende notie dat de overheid bureaucratistisch, inefficiënt en verspillend is. •
Dit sluit aan bij aan de visie van Mark van Twist dat het succes van de Vernieuwing van de Rijksdienst schuilt in het feit dat het emotieloos is gemaakt51. Het feit dat het programma niet-politiek is, schakelt de emotie verder uit, wat bijdraagt aan het succes ervan.
“Een belangrijk verschil met voorafgaande programma’s is in ieder geval dat het primaat niet zozeer bij de politiek ligt, maar dat de topambtenaren van de departementen de lead hebben. Er is sprake van een coördinerende rol van een ambtelijke topfunctionaris (Bekker) in plaats van de zware commissies zoals we afgelopen jaren hebben gezien. Zichtbaar is de dynamiek van ‘kleine enthousiaste’ ambtenaren die bottom up aan de slag gaan om de vernieuwing zelf vorm en inhoud te geven. Wij richten ons onderzoek dan ook nadrukkelijk op deze ‘ambtelijke’ kant.“ "Tot nu toe werd 'onderaan de trap' en vooral bij gemeenten bezuinigd. Alles wat in de uitvoering zat, of ver weg was, daar werd in gesneden. Beleidsambtenaren bleven ondertussen gewoon op hun plek. En wat zie je? Iemand van Jeugdzorg heeft vijftien cases onder zijn hoede, vervolgens ontsnapt er iemand en krijg je ellende. Daar willen politici niet mee geconfronteerd worden, terwijl het wel een logisch gevolg is van hun bezuinigingsbeleid. Ik sluit daarom niet uit dat nu vooral de Haagse departementen aan de beurt zijn. Maar ik ben ook weer niet al te optimistisch over of het uitvoerende organisaties zullen worden ontzien” Bron: A. Ringeling – interview www.eur.nl
Dat de weerstand m.b.t. het logo zo gering is komt mogelijk vanwege het feit dat het logo neutraal is. Het logo staat voor het Rijk maar niet voor de Rijksambtenaar. Het logo is zo neutraal dat het niemand voor het hoofd stoot maar ook bij niemand het hart sneller doet slaan. EZ zegt hierover: Het is maar een plaatje op papier. Gevoel krijgen bij een logo gebeurt pas als er één identiteit aan ten grondslag 51
Zoals uitgesproken tijdens het Reuring Cafe over de VRD dd. 11 maart 2009 47
ligt. Interessant is om te onderzoeken of het wenselijk is om één rijksbrede identiteit na te streven of dat juist eenheid door verscheidenheid binnen de Rijksdienst meer synergie oplevert. De rol van de SG’s is cruciaal voor het succes van de VRD. De SG’s voelen zich eigenaar van het project. Roel Bekker is, als voormalig SG van een departement, ‘one of the boys’. Zoals eerder aangegeven zijn we binnen de departementen verschillen in denkwijze tussen de ambtelijke top en andere medewerkers tegen gekomen. De top stelt zich nadrukkelijk individueler op, wat onder andere kan samenhangen met de roulatie die via de ABD plaatsvindt. Interessante vraag naar de toekomst toe is of het rijksbreed laten werken van al het personeel tot minder collectief denken en werken zal leiden. Op dit moment gaat het eerder de kant op die wordt geschetst in figuur 24: de ministers blijven door inhoudelijke onderlinge verschillen gericht op het benadrukken van de specifieke rol van het eigen departement (dit vertaalt zich in de mate waarin de ministers zich hechten aan 'hun' gebouw, en de geringe bereidheid (bijvoorbeeld in overleggen met de provincie en waterschappen) te komen tot een gezamenlijke vertegenwoordiging). De laag van topambtenaren heeft, hoewel professioneel loyaal aan de minister, steeds minder exclusieve verbinding met het departement. Zij handelen immers ook vanuit een vorige en een volgende baan. Hoewel de topambtenaren dus individualistischer te typeren zijn dan veel andere ambtenaren, vormen zijn op het niveau van de Rijksdienst juist een collectief. De laag daaronder, de beleidsmedewerkers, blijven inhoudelijk echter zeer verbonden aan de eigen minister en dus aan het eigen departement. De ambtenaren in de facilitaire, ICT of communicatiehoek zullen zich mede ten gevolge van de VRD meer en meer Rijksambtenaar gaan voelen.
Figuur 24:
‘ Gerichtheid rijksambtenaren op rijksdienst’
... op de keuze voor departementen: Het was interessant geweest ook een ‘papieren’ of ‘puur juridisch’ departement in het onderzoek te betrekken. Tegelijkertijd heeft de praktijk ons geleerd dat cultuuronderzoek zeer tijdsintensief is. Het is dus een goede keuze geweest ons te beperken tot drie departementen; • Ons onderzoek heeft voornamelijk plaatsgevonden binnen de bestuurskernen van de drie departementen. Tijdens de interviews bleek dat met deze groep niet representatief is voor de heersende culturen binnen het gehele departement. Uitvoeringsorganisaties, planbureaus en adviesraden bijvoorbeeld hebben een (relatief) onafhankelijke positie ten op zicht van departementen en willen die ook uitstralen. Wellicht nemen zij daarom ook een andere principiële positie in ten opzichte van de VRD en laten zij andere (sub)culturen zien. Nader onderzoek naar de diverse culturen en hun invloed op de beleidskern zou ons zeer interesseren. •
... op het Amstelveenmodel: Het Amstelveenmodel blijkt in de praktijk goed hanteerbaar en een goed handvat om te veel diversiteit tussen de inzichten van de verschillende onderzoekers te voorkomen; • De keuze voor de dilemma’s in het Amstelveenmodel is mede bepaald door de mate van verwacht onderscheidend vermogen en de relatie met de VRD. Met name het dilemma functioneel versus substantieel geeft een wel heel eenduidig beeld bij alle drie de departementen. De ook al zeer •
48
•
•
rationele insteek van de VRD heeft daar mogelijk aan bijgedragen. Hoewel dit dilemma in combinatie met de onderwerpkeuze en de gekozen departementen dus niet heeft bijgedragen aan het helder maken van cultuurverschillen tussen de departementen hebben de vragen die in de interviews zijn gesteld naar aanleiding van dit dilemma wel geholpen om een beter beeld te vormen. Mogelijk zou een uitgebreider onderzoek naar op uitvoering gerichte onderdelen van de departementen een ander beeld laten zien op dit dilemma; Binnen de beschikbare tijd is het slechts beperkt mogelijk gebleken om inzicht te krijgen in het ‘ontwikkelingsperspectief’ van organisatiecultuur; we hebben slechts een ‘foto’ kunnen maken en geen ‘film’. Daarvoor zou over langere tijd onderzoek bij het departement noodzakelijk zijn; We hebben niet geheel kunnen uitsluiten dat het persoonlijk belang van de geïnterviewden mogelijk geleid heeft tot ‘politiek correcte’ antwoorden. Als de Vernieuwing van de Rijksdienst een van je kerntaken is, is het moeilijk daar in een gesprek afstand van te nemen.
... op cultuuronderzoek: De ateliergroep heeft zich door het onderzoek naar de organisatiecultuur van (rijks)overheidsorganisaties van een andere kant laten zien dan voor de groepsleden gewoon is. Het soort onderzoek (kwalitatief, antropologisch) heeft bij een deel van de groep geleid tot vragen over de wetenschappelijke waarde. Vanuit de sterk ‘blauw’52 gekleurde methodologische achtergrond van het gros van de leden ontstond meermalen discussie over de (statistische) relevantie van waarnemingen, observaties en de positie van de onderzoeker. Het onderzoek is als inspirerend en verhelderend ervaren. Er is veel inzicht verkregen in de wijze waarop (andere) departementen functioneren en er is respect ontstaan voor de wijze waarop de verschillende departementen omgaan met de opgelegde taakstellingen. Daarnaast is inzicht ontstaan in de wijze waarop cultuuronderzoek uitgevoerd kan worden, en op de invloed die organisatiecultuur op veranderen en veranderingen op organisatiecultuur kan hebben; • De literatuur over antropologisch cultuuronderzoek heeft ons geleerd dat het van belang is om een goede relatie op te bouwen met de onderzochte en zoveel mogelijk één van de groep te worden. In de praktijk was dat, gezien het feit dat er slechts drie maanden ter beschikking waren voor de dataverzameling voor dit onderzoek en het door de onderzoekers naast het werk uitgevoerd werd, niet haalbaar. Wel heeft in ons voordeel gespeeld dat met een grotere groep in korte tijd relatief meer werk verzet kon worden; • Het feit dat bij de ateliergroep al voorkennis bestond over met name de departementen Defensie en VenW heeft ons geholpen om voor deze departementen op relatief korte termijn een beeld te kunnen vormen. Behalve dat er sprake was van voorkennis, was ook veel informatie makkelijk toegankelijk en was het eenvoudig afspraken te maken binnen deze departementen. Dit in contrast met EZ, waar het helemaal niet gelukt is binnen te komen, en met LNV waar het afspraken maken meer moeite kostte. Om te voorkomen dat het beeld te gekleurd zou worden door de voorkennis was bij de gesprekken steeds ook een niet-direct betrokken groepslid aanwezig, hebben we alle verslagen door de hele groep laten meelezen en heeft één groepslid alle analyses van de interviews ( zie bijlage) gecheckt op consistentie; • Om dit onderzoek goed uit te kunnen voeren hebben we positivistische paradigma’s los moeten laten en hebben we leren kijken vanuit constructivistische paradigma’s. Hierdoor hebben heftige discussies plaatsgevonden binnen het onderzoeksteam. Het feit dat er in het onderzoeksteam leden zitten die werkzaam zijn bij de onderzochte departementen heeft juist vanuit deze paradigma’s tot extra discussie geleid; • Ons onderzoek heeft voornamelijk plaatsgevonden binnen de beleidskernen van de drie departementen. Tijdens de interviews bleek dat met name bij Defensie deze groep wellicht niet representatief is voor de heersende culturen binnen het gehele departement. Nader onderzoek naar de diverse culturen en hun invloed op de beleidskern zou ons zeer interesseren. •
52
Bij Jaap Boonstra staat ‘Blauw’ voor een technisch-instrumentele aanpak en resultaatgerichte implementatie 49
Het web van paradoxen. Dit cultuuronderzoek heeft geleid tot het volgende web van paradoxen: -
Bij VenW zien we vertragende versnelling, bij Defensie juist versnellende vertraging;
-
In LNV wordt zowel het beeld van de conservatieve boer op klompen verpakt als de internationaal georienteerde, innovatieve agrarische ondernemer;
-
Functionele rationaliteit is substantiële rationaliteit;
-
De Rijksdienst is een eenheid in haar verscheidenheid;
-
Topambtenaren zijn collectief in hun individualiteit, beleidsdirecties en politici zijn individueel in hun collectiviteit;
-
Wat een oplossing is, kan ook een probleem zijn;
-
Wie de inhoud wil veranderen moet op het proces sturen;
-
Een mooi verpakte lege doos kan ook een cadeau zijn;
-
Echt spannende dingen worden saai gepresenteerd;
-
Wie verschillen zoekt, vindt vooral overeenkomsten!
50
Bijlagen
51
Bijlage 1 vernieuwingsprojecten Rijksdienst Onderwerp
Commissie van Veen
MITACO
Commissie Vonhoff
Commissie Wiegel
Vernieuwing Rijksdienst
Het aantal ministers Minister zonder portefeuille Wijze van coördinatie
Niet uitbreiden
Verminderen
Op termijn verminderen
Afschaffen
In beginsel afschaffen
Afschaffen
Bezinning op samenvoeging van ministeries. Kleine bestuurskernen. -
Huidige situatie handhaven. -
Creëren van coördinerende bewindslieden
Handhaven van coördinerende bewindslieden
Komst van kerndepartementen en sturing op ZBO’s
1 DG voor bedrijfsvoering voor heel het rijk
Onderraden
Aantal bewindslieden per onderraad beperken, evenals aantal ambtenaren per onderraad
Aantal onderraden beperken
Creëren van vijf integrerende ministers en (maximaal vijftien) projectministers Instellen van vijf onderraden, beperken aantal ambtenaren per onderraad
Terugbrengen van vier naar drie adviesraden.
Staatssecreta ris
Dient bepaalde tijdrovende parlementaire aangelegenheden van de minister over te nemen, dient zich te ontwikkelen tot onderminister. Tegen Politiek
Aantal staatssecretarissen verminderen. Tegen creëren van onderministers
De staatssecretaris dient onderminister te worden
Komst van een bestuursraad. Uitgangspunt was dat de oplossing voor starheid niet in de eerste plaats zoeken in departementale herschikking, maar in een vergroting van de flexibiliteit, waardoor vorm kan worden gegeven aan politiek bepaalde en tijdgebonden samenhangen. -
Tegen Politiek
Tegen Politiek
Voor Politiek
Voor Ambtelijk
Kernkabinet Initiatief
52
-
Bijlage 2 Analyse interviews per departement In deze bijlage zijn de analyses opgenomen van de uitgevoerde interviews bij de verschillende departementen. Gezien het detailniveau van commentaar hebben we dit in geanonimiseerde vorm opgenomen. Daartoe zijn alle analyses ook in de mannelijke vorm geschreven. Er is op de departementen gesproken met: - De SG of pSG; - Een leidinggevende (in principe directeur of plaatsvervanger) van de afdeling communicatie; - De projectleider of –secretaris van het project VRD op het departement; - Een leidinggevende die gaat over huisvesting (in principe directeur bedrijfsvoering); - De projectleider invoering rijkslogo en –huisstijl; - Personen die ons door anderen werden aangeraden vooral te spreken over dit onderwerp.
53
Defensie op basis van interview 1 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : VRD wordt door de geïnterviewde voornamelijk gezien als een taakstelling en niet als een kans om verbeterslagen te maken en tot innovatieve ontwikkelingen te komen. Defensie wil andere departementen in haar keuken laten kijken zodat geleerd kan worden van hetgeen Defensie reeds heeft bereikt. Defensie loopt nl. voorop met haar besturingsmodel (interne bedrijfsvoering). • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : De geïnterviewde spreekt in de tegenwoordige tijd maar haalt wel “leermomenten” uit het verleden aan. De SSC uit het verleden hebben de klant uit het oog verloren waardoor de departementen geen verbondenheid voelden. Hij heeft bij de MIVD geleerd dat, bij het onderbrengen van een organisatieeenheid, geborgd moet worden dat de eenheid wel bediend kan worden vanuit de organisatie. De huidig locatie van Defensie mag historisch gezien niet gewijzigd worden. De andere departementen mogen leren van de fouten die Defensie in het verleden gemaakt heeft. o Samenwerking : Defensie heeft hierin een “Ja, mits houding”. Men wel graag, daar waar mogelijk, samenwerken. Defensie is min of meer een grote uitvoeringsorganisatie met verticaal ingerichte bedrijfsvoeringsystemen. Deze systemen maken samenwerking heel complex. • Culturele artefacten : Behoudend o Symbolen : Zijn kantoor en de werkomgeving is klassiek ingericht met een modern tintje vanuit eigen inbreng van diverse medewerkers. De kleding is netjes maar behoudend. Individualisme versus Collectivisme : Individualisme • Basisassumptie : Neutraal o Zijnsbeleving : Defensie is een uitvoeringsorganisatie met ca. 65.000 werknemers, zowel burgers en militairen. Hierdoor is Defensie niet te vergelijken met andere departementen. Binnen interdepartementaal overleg neemt hij de rol aan van defensie ambtenaar en in departementaal overleg de rol van rijksambtenaar. De wisseling van rollen is van belang om partijen bij elkaar te brengen,zegt hij. o Loyaliteitsbeleving : Andere departementen kunnen leren van Defensie zegt hij. Om zich niet te distantiëren maar in gesprek te blijven wil Defensie nu het beheer van het wagenpark voor haar rekening nemen. Momenteel wordt er een document opgesteld hoe Defensie wil omgaan met interdepartementale samenwerking. Defensie sluit aan bij het rijkslogo voor wat betreft de Bestuurstaf, Commando DienstenCentra en de Defensie Materieel Organisatie. De Operationele Commando’s gaan wel over op de nieuwe stijl maar houden hun herkenbaarheid. De geïnterviewde vindt het erg belangrijk om de aansluiting met de collega functionarissen bij andere departementen niet te verliezen. Hij heeft een “Ja, mits houding” en beperkt zich bij het naar voren brengen van de bijzondere positie van Defensie bij het interdepartementaal overleg.
54
•
•
Waardeoriëntatie : Individualisme o Identiteit : Hij is van mening dat Defensie een bijzondere club is die niet te vergelijken is met andere departementen. Defensie is Nederland in het klein. De Core business van Defensie is niet “het maken van beleid” zoals dat bij andere departementen wel het geval is. Hij wil VRD niet gebruiken om zelf te scoren, hij wil gewoon zijn werk goed doen. o Samenwerking : Volgens de geïnterviewde is intensieve samenwerking met andere departementen voor Defensie bijna niet mogelijk vanwege haar horizontaal doorgevoerde bedrijfsvoeringsystemen. Hij trekt in het interdepartementaal overleg samen op met een paar andere ministeries om sterker te staan. Op dit moment wordt er binnen Defensie een visie geschreven over hoe men binnen Defensie om wil gaan met samenwerkingsverbanden. Bij samenwerkingsverbanden wil Defensie niet de core business uit het oog verliezen. V.w.b. het rijkslogo gaan de Bestuursstaf, Commando DienstenCentra en de Defensie Materieel organisatie meedoen. De Operationele Commando’s houden een eigen logo maar wel in de stijl van het nieuwe rijkslogo. Culturele artefacten : Individualisme o Symbolen : De kamer van de geïnterviewde is eigen gemaakt met foto’s en schilderijen van thuis. Er staat een ronde tafel. “Het aanhouden van eigen logo’s voor de Operationele Commando vindt men binnen Defensie belangrijk. Het hemd is nader dan de rok maar ik wil het wel een kans geven”, zegt hij. De Operationele Commando’s nemen niet het rijkslogo over. Hierover zegt de geïnterviewde: “zij hebben gewonnen”.
Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Defensie heeft volgens de geïnterviewde een strak en helder besturingsmodel. De Operationele Commando’s doen niet mee met het rijkslogo i.v.m. de benodigde herkenbaarheid t.b.v. de werving. Defensie is genoodzaakt geweest om vanwege schaalvergroting Shared Service Centra in te richten. Omdat Defensie een verticaal bedrijfsvoeringsysteem heeft is rijksbrede samenwerking vrijwel niet mogelijk. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Hij noemt VRD een taakstelling om tot een kleinere en betere rijksoverheid te komen. Omdat er een “pot met geld” beschikbaar is helpt dat volgens hem om ’t proces te versnellen. Het beheer van het wagenpark wordt mogelijk binnen Defensie belegd omdat Defensie zich hiermee positief toont m.b.t. samenwerking. Bij de diensten die door Defensie worden aangeboden aan de andere departementen wordt in de afweging sterk meegenomen wat het oplevert aan goodwill (plezier voor de ander) en of ‘t niet te veel moeite kost. Op de vraag “waarom dan niet alles doen” is het antwoord : verdelen heeft als voordeel dat je elkaar scherp houdt en je hoeft niet te verrekenen. Binnen Defensie vindt men het zonde om ’t oude papier weg te gooien en wordt pas op papier met het nieuwe rijkslogo overgegaan zodra het oude papier op is. Als Defensie van het Plein afmoet dan zal dat binnen Defensie op veel weerstand stoten omdat het historisch en internationaal niet verantwoord is. Uitspraak van de geïnterviewde over nieuwe locaties : “Het huidige, andere smaken zijn onbespreekbaar”. o Identiteit : Defensie is heeft een uitzonderlijke positie omdat het een meer een uitvoeringsorgaan is dan een beleidsorgaan. o Leiderschap : De geïnterviewde geeft leiding vanuit zijn taakstelling (zijn core business) en niet vanuit nieuwe ideeën die hij persoonlijk wil doorvoeren, zegt hij. • Culturele artefacten : Functionele rationaliteit o Symbolen : Er hangen schilderijen van de koningin en er worden woorden gebruikt als “rendement en vergelijking”.
55
Defensie op basis van interview 2 Innovatief versus Behoudend : Innovatief • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Hij is van mening dat er 1 rijks coporate identity moet komen. Ondanks de verschillen die binnen de rijksoverheid bestaan moet dat mogelijk zijn. Binnen Defensie is dat ook gelukt dus kan dat rijksbreed ook. Vanuit zijn functie werkt hij aan vernieuwingen op gebied van communicatie zoals één rijksweb ed. • Waardeoriëntatie : Innovatief o Tijd : Hij is gericht op de toekomst en houdt bij plannen rekening met verschillende mogelijke ontwikkelingen in de toekomst. o Samenwerking : Hij werkt al geruime tijd heel veel samen met vergelijkbare functionarissen bij het rijk. Hij is een voorstander van het gezamenlijk huisvesten omdat daarmee synergiewinst is te behalen. Hij geeft aan dat de ministers hier geen voorstander van zijn omdat ze bang zijn “hun” ministerie te verliezen. Hijzelf kent die angst niet. • Culturele artefacten : Behoudend o Symbolen : Kamer is netjes ingericht conform de standaard van Defensie. Hij draagt een stropdas maar geen jasje. Er hangen veel foto’s van Defensie aan de wand. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : Hij stelt dat Defensie een integraal onderdeel is van de rijksoverheid. o Loyaliteitsbeleving : Hij voelt zich zowel loyaal aan Defensie als aan het Rijk waarbij het in beide gevallen volgens de hem van belang is om samen tot verbeteringen te komen. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : Hij voelt zichzelf steeds meer Rijksambtenaar en vindt dat ook leuk. Hij omschrijft zichzelf nog wel als departementaal ambtenaar maar zegt daarbij dat hij ABD’er is en daardoor dus formeel Rijksambtenaar. Het zijn van een eenheid binnen het Ministerie vindt hij van groot belang, daarom moet het nieuwe logo van de Operationele Commando’s ook aansluiten bij het Rijksbrede logo. o Samenwerking : Samenwerking doet hij met vergelijkbare functionarissen binnen het rijk om eenheid van kabinetbeleid te verwoorden. Daarnaast is de samenwerking met OS, BZ en AZ sterk en in de afgelopen jaren ook verbeterd. Alle partijen hebben daar volgens hem belang bij. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : De foto’s die op zijn kamer hangen zijn vooral foto’s van de operationele eenheden. Dit zijn voorlichtingsfoto’s. Hij draagt een marine stropdas omdat hij die toevallig gekregen heeft, hij zegt dat hij eigenlijk een paarse had moeten dragen tijdens het interview. Op de gang in zijn omgeving hangen vooral posters die de waarden van DVC en Defensie uitdragen. Hij spreekt veel in de wij –vorm. Zowel “wij” van Defensie als ”wij” leden van de interdepartementale…raad.
Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Volgens de geïnterviewde is dat wat Bekkers zegt een onomkeerbare ontwikkeling. De overheid moet lean en mean worden. Deze ontwikkelingen waren echter al voor de commissie Bekker ingezet. Bij het ontwerp van het logo van de Operationele Commando’s wordt rekening gehouden met de effecten die een logo kan hebben. Het kostenaspect en de planning van het Rijkslogo komen sterk naar voren. Hij vindt het belangrijk dat daar goed over wordt nagedacht. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Samenwerking wordt gezocht in functionele relaties. Samenwerking is volgens de geïnterviewde belangrijk om eenheid van het kabinetsbeleid te presenteren.
56
•
Defensie, hoewel het een bijzondere positie heeft, moet volgens hem, samenwerken met andere departementen omdat dat goed is voor de efficiency. o Identiteit : Defensie is een integraal onderdeel van de Rijksoverheid. Het departement moet daarom in de Haagse wereld staan volgens de geïnterviewde. De Bestuursstaf heeft volgens de geïnterviewde ook het gevoel dat er verbondenheid is met het Haagse. o Leiderschap : Communicatie is een lijnverantwoordelijkheid stelt hij heel duidelijk. Culturele artefacten : Functionele rationaliteit o Symbolen : De foto’s aan de wand. Hij heeft documenten klaarliggen om ons tijdens het gesprek zaken toe te kunnen lichten. Hij zegt dat hij tijdens het interview eigenlijk een paarse stropdas had moeten dragen omdat dat beter past bij het onderwerp waar we over gaan praten. Hij wijst erop dat de vormgeving van het logo van de Operationele Commando’s zo moet zijn dat het aansluit bij dat van de rijksoverheid. Dit is belangrijk om geen zichtbare kloof te creëren tussen de bestuurskern & CDC/DMO en de Operationele Commando’s.
57
Defensie op basis van interview 3 Innovatief versus Behoudend : Innovatief •
•
•
Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde kent de VRD erg goed. Hij geeft te kennen dat Defensie al sinds 2003, onder aanvoering van de toenmalige minister Kamp, proces georiënteerd is. Defensie is onder de departementen vooruitstreven te noemen. Hij vertelt met veel bezieling hoe de processturing er bij Defensie uitziet. Defensie is echter wat betreft haar taken wel ‘anders’ als de overige departementen zegt hij. Waardeoriëntatie : Innovatief o Tijd : Hij spreekt erg in de ‘wij’ vorm en tegenwoordige tijd en geeft te kennen dat er bij Defensie een kentering is gekomen in 2003 en hij voelt zich daar zichtbaar goed bij. Er lijkt afscheid te zijn genomen van de oude organisatie. Daarvoor in de plaats gekomen is een meer moderne procesgericht- en gestuurde organisatie. Hij zegt er zijn “forse sprongen vooruit” en “een flinke sprint naar voren” gemaakt. o Samenwerking : Defensie wil graag innovatief zijn. De VRD gaat er komen en er kan (en moet) vooral gekeken worden naar de kansen die het kan opleveren zegt hij. Hij informeert ons over best practices en shared services op diverse bedrijfsvoeringaspecten. Hij vindt het belangrijk dat rekening gehouden wordt met het feit dat Defensie, echt een ‘uitvoeringsdepartement’ is en dat ze blijft kijken naar haar core business en zichzelf de strategische vraag stelt; “wat willen we als Defensie zelf blijven doen”. Als er samen gewerkt gaat worden komt er schaalvergroting. Dit heeft echter een bepaald optimum volgens hem. Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Het gebouw oogt ‘vermoeid’ en is toe aan een opknapbeurt. Op de diverse kantoren staan en hangen veel persoonlijke posters en staan op de bureaus fotolijstjes. Veel kamers worden gedeeld. Op de wanden in de gangen hangt veel defensiemateriaal met posters e.d. Op de kamer waar het interview is gehouden staan veel persoonlijk prullaria (foto’s, bekers, vaantjes en overige relatiegeschenken). Geïnterviewde draagt zijn das los en neemt ons mee om de kamer van baas te gebruiken.
Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : Defensie kenmerkt zich volgens de geïnterviewde als een echt uitvoeringsdepartement. Er wordt echt gekeken ‘vanuit’ het departement naar de buitenwereld. Het is Defensie die een kartrekkersrol vervult, het is Defensie die wil samenwerken enz. Het is een grote organisatie die er ‘toe’ doet, zegt hij. De opgedragen taken in het buitenland leggen een groot beslag op Defensie. De oorspronkelijke taak (verdediging landsgrenzen) heeft een behoorlijke verschuiving naar de buitenland missies gekend. Belangrijkste partner in deze is BuZa. Een vergelijk met andere departementen is bijna niet te maken volgens de geïnterviewde. De keuze om de diverse krijgsmachten hun eigen logo te laten behouden is een keuze voor herkenbaarheid en identificatie. o Loyaliteitsbeleving : Defensie ziet zich momenteel echt als een uitvoeringsorganisatie om het beleid van BUZA inhoud te geven. De VRD is prima, zegt de geïnterviewde, maar processen om samen te werken en te verbeteren waren al ingezet. De ambtenaar moet zich volgens hem professioneel ontwikkelen en daar hoort de VRD ook bij. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : Ondanks dat Defensie een uitvoeringsorganisatie is met een specifieke taak (veel kenmerken die horen bij teamwork en het elkaar ondersteunen in moeilijke tijden en dus collectivisme in aanleg) is er volgens de geïnterviewde sprake van een sterke neiging tot het zelf de broek ophouden. Samenwerken is prima maar geen vergaande afhankelijkheid van anderen. Niet doorschieten in samenwerken (denk aan de strategische vraag; “wat doen we als Defensie zelf nog”?). We moeten vooral aanbieden aan anderen dat wat Defensie goed doet (best practices) o Samenwerking : Volgens de geïnterviewde wil Defensie graag samenwerken. Bijvoorbeeld de 3 D benadering biedt kansen aan andere professionals binnen de 58
•
Rijksoverheid om aan te sluiten. Er wordt rijksbreed nog te ‘verkokerd’ gekeken. Nu levert Defensie voor de buitenland missies vooral zelf de expertise. Hier moet veel intelligenter naar gekeken worden bij andere departementen ook daar zitten functioneel specialisten waarmee samengewerkt kan worden. Geïnterviewde geeft aan dat de norm samenwerken is. Culturele artefacten : Collectivisme o Symbolen : Er wordt volop gesproken over ‘wij’ bij Defensie en ‘zij’ van andere departementen. Geïnterviewde voelt zich weliswaar rijksambtenaar en richt zijn blik meer en meer naar buiten ipv naar binnen. Het gebouw en de kamers ademen een persoonlijk getinte ‘defensie’ sfeer uit. Het valt op dat er overal dezelfde bloemen staan (geraniums) en er op de gang dezelfde folders hangen.
Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Bij het maken van beleid is het belangrijk dat nagedacht wordt over de uitvoerbaarheid zegt de geïnterviewde. Het zijn van ‘Defensie’ blijft voorop staan. Ze staan voor de ‘core business’ van Defensie en willen graag herkenbaar blijven i.p.v. opgaan in de die grote rijksoverheid. Er is volgens hem een sterke identificatie drang van de diverse krijgsmachtonderdelen (eigen logo als defensieonderdeel). • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Als defensie samen zou moeten huisvesten met anderen dan ligt Buza het meest voor de hand i.v.m. de samenhang met de hoofdtaak zegt hij. De rol van Defensie is het delen van kennis die ze heeft over SSC en gouvernance. Samenwonen met andere departementen is een gevoelig punt. Er zijn al veel onderdelen gedecentraliseerd de afgelopen jaren. Om ook het departement nog verder op te splitsen lijkt hem geen goed idee. o Identiteit : Hij zegt dat Defensie bijzonder is omdat Defensie alleen intern beleid maakt. Het belangrijkste beleid is P-beleid. Bij andere ministeries hebben dat niet als apart beleid maar is dat gewoon onderdeel van de bedrijfsvoering. Defensie is een groot uitvoerend departement. o Leiderschap : Defensie heeft volgens hem een modern besturingsmodel met een sterke proces georiënteerde laag. De norm is samenwerken en er wordt gesproken over ketenverantwoordelijkheid, klantleverancier relatie en outputsturing. Dit vergt een modern management met een participatief en ondersteunend leiderschap i.p.v. autoritair. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Geïnterviewde voelt een rijksambtenaar met een blik naar buiten. Vaak wordt er geredeneerd vanuit een perspectief waarin Defensie centraal staat. De eigen logo’s houden een sterke eenheid en uniformiteit van denkbeelden in. Metafoor : Defensie bezit alle onderdelen die op het schaakbord een rol hebben.
59
Defensie op basis van interview 4 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Defensie is volgens de geïnterviewde anders dan de andere departementen omdat bij Defensie altijd het zoeken naar oplossingen voorop staat. Om implementeerbaar beleid te krijgen onderhoudt Defensie nauw contact met LNV en met defensieorganisaties van andere landen. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : Er wordt veel in de tegenwoordige tijd gesproken. Verhalen uit het verleden worden in verband gebracht met huidige en toekomstige ontwikkelingen. o Samenwerking : Geïnterviewde zegt dat samenwerkingsverbanden worden aangegaan om implementeerbaar beleid te krijgen en om vooroordelen weg te nemen. Volgends hem zou Defensie nog wel eens wat meer open mogen staan voor de visies van anderen over hoe zaken uitgevoerd zouden kunnen worden. Vanuit Defensie worden medewerkers bij andere departementen gedetacheerd om kennis over te dragen. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : De woorden “wegnemen van vooroordelen” vallen regelmatig. Geïnterviewde is open en zit er heel ontspannen bij. Ondanks dat we te vroeg zijn mogen we direct doorlopen. Het gebouw is sober en neutraal ingericht. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : Bij de taakverdeling tussen departementen moet volgends de geïnterviewde ieder een eerlijk deel voor zijn rekening nemen. Defensie zou alle ondersteunende diensten wel kunnen leveren maar voor je het weet heeft Defensie er dan een 4e hoofdtaak bij. Dat is niet verstandig omdat daarmee de focus op de core business vervaagt, zegt hij. o Loyaliteitsbeleving : Defensie is al tien jaar bezig met het uniformeren van zaken. “Wij zijn gewoon onderdeel van het Rijk en wij moeten gewoon meedoen” zegt hij. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : Geïnterviewde voelt zich een departementaal ambtenaar die samen met zijn collega’s van andere departementen opkomt voor rijksbelangen. o Samenwerking : Defensie heeft volgens de geïnterviewde een voorlopers rol. Van deze ervaringen kunnen anderen weer leren. Ook wordt aangegeven dat Defensie anderen benadert om gezamenlijk tot implementeerbaar beleid te komen. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Er zijn geen herkenbare symbolen van defensie of van de afdeling aangetroffen. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : De geïnterviewde zegt dat defensie probeert vooroordelen weg te nemen door te overtuigen en te bewijzen dat ze zich aan de regels houden. Het rapport van Bekker roept bij de geïnterviewde het gevoel op van “oh daar gaan we weer” omdat het een abstract verhaal is en nergens wordt aangegeven hoe e.e.a. concreet vormgegeven kan gaan worden. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Samenwerking wordt belangrijk gevonden om kennis over te dragen en vooroordelen weg te nemen. De meeste samenwerkingsverbanden komen voort uit functionele relaties. o Identiteit : Defensie is oplossingsgericht terwijl andere departementen volgens de geïnterviewde meer gericht zijn op problemen en beleid. o Leiderschap : Andere departementen kunnen volgens de geïnterviewde veel van Defensie leren omdat Defensie veel praktijkervaring heeft. • Culturele artefacten : Functionele rationaliteit
60
o
Symbolen : Landkaart van Nederland staat op tafel. Als tijdens het gesprek een bepaald oefenterrein aan de orde komt wijst de geïnterviewde het gebied op de kaart aan. De verwarming staat laag en het licht is uit om energie te sparen.
61
Defensie op basis van interview 5 Innovatief versus Behoudend : Behoudend • Basisassumptie : Behoudend o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde had nota gelezen voor onze komst. Hij kende het bestaan van de nota wel en stelt vraagtekens bij de kosten van VRD. Hij is van mening dat een nieuw logo afbreuk doet aan de identiteit van Defensie en is dan ook blij met de keuze om de krijgsmachtonderdelen een eigen logo te laten behouden. Hij vindt het een goed ontwerp en geeft aan dat hij de doelstelling snapt, maar dat het in de uitvoering toch echt om mensen gaat. • Waardeoriëntatie: Behoudend: o Tijd : Geïnterviewde ziet zeker voordelen en is van mening dat samenwerken vooral een intrinsiek proces moet zijn. Als mensen bij elkaar zitten gaan ze vanzelf de voordelen van samenwerking zien en komt het juiste proces op gang. Hij zoekt voorbeelden in het verleden (samen in één gebouw) o Samenwerking : Geïnterviewde kan geen echte significante veranderingen benoemen. Hij komt diverse keren terug op de kerntaak van Defensie. Verder geef hij aan dat Defensie m.b.t. huisvesting als departement geen kartrekker zal zijn omdat Defensie zelf specifieke gebouwen en terreinen heeft en op sommige gebieden de ervaring niet heeft. • Culturele artefacten : Behoudend Symbolen : Het pand is gelegen buiten de periferie van de ministeries en is (schijnbaar) goed beveiligd. Het is een traditioneel overheidskantoor. De kamer van de geïnterviewde kenmerkt zich door persoonlijk getinte artefacten uit zijn militaire loopbaan. Geïnterviewde maakt bij de vraag omtrent samenvoeging de opmerking: "Daar gaat de SG over...." Bij zijn verhaal over het logo toont hij een koffiebeker met daar op het logo van zijn eigen eenheid. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : De geïnterviewde kijkt vanuit het belang van ‘zijn’ Defensie. Autonomie (defensielogo) is daarbij een dierbaar goed en moet vooral dienen om de rol van Defensie waar te kunnen maken vindt hij. o Loyaliteitsbeleving : Geïnterviewde geeft wel aan dat het belangrijk is dat de processen, zoals die nu bij Defensie al lopen, gelijk op gaan met de richting die de VRD nota aangeeft. Zijn uitspraken zijn loyaal aan Defensie. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : Eigen identiteit van Defensie is belangrijk. Geïnterviewde legt de link bij de beschrijving van zijn departement met vooral de militaire taak en het besluitvormingsproces. Hij spreekt vaak over ‘wij en we’. Hij is gekleed in uniform en gebruikt veel vakjargon met afkortingen.. Hij zegt dat ook uniformen heel individueel zijn doordat je aan een uniform kunt afleiden bij welke subgroep iemand behoort. o Samenwerking : Vanuit zijn taakstelling heeft de geïnterviewde veel overleg met gemeenten (vergunningverlening e.d.). Ook is er samenwerking in een interdepartementale raad. Hij ziet veel meerwaarde in samenwerking. Hij omarmt de PPS beweging (samen huisvesten van defensieonderdelen te Utrecht), de kennis over de Europese aanbesteding en ziet voor Defensie een kans om in de toekomst gebruik te maken van de kennis die in de Raad aanwezig is. Ondanks dat Defensie niet bij de rijkshuisvesting hoort, laat hij de kantoorgebouwen in de Haagse regio en Utrecht wel meelopen in de planningsagenda. Hij geeft daarover aan dat deze ook gewone kantoorfuncties hebben en dat de uitzonderingpositie van Defensie daar niet passend is. • Culturele artefacten : Collectivisme o Symbolen : Geïnterviewde praat over ‘ons en we’ als hij het over ‘zijn’ departement heeft. Hij spreekt vanuit dat opzicht vooral over Defensie. Er staat een vitrinekast met prijzen die door zijn eenheid zijn gewonnen. Geïnterviewde spreek over “onze mensen”.
62
Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele Rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde geeft aan dat er veel quick wins in het VRD programma staan. Defensie zal bij dit programma niet voorop lopen. Onder meer de mogelijke hoge kosten van het logo worden door de geïnterviewde naar voren gebracht. Tevens geeft hij aan dat hij, in de Raad die hij bijwoont, het Defensiebelang bewaakt. Hij vindt het belangrijk dat een nota voldoende concreet en onderbouwd is. Hij mist dat in de nota VRD. Hij vertelt dat de invoering van het Defensielogo een aantal jaren geleden 10 miljoen euro heeft gekost. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Ondanks dat Defensie niet bij de rijkshuisvesting hoort, laat de geïnterviewde de kantoorgebouwen in de Haagse regio en Utrecht wel meelopen in de planningsagenda. Hij geeft daarover aan dat deze ook gewone kantoorfuncties hebben en dat de uitzonderingpositie van Defensie daar niet passend is. Hij wil gebruik maken van de kennis die andere departementen hebben in de Raad. Het steeds groter worden (samenvoegen) hoeft niet te betekenen dat het steeds meer rendement gaat geven. Waar het optimum ligt is nog onduidelijk maar wel belangrijk om in het oog te houden. o Identiteit : Defensie voert geen eigen beleid t.a.v. het buitenland maar voert het buitenland beleid uit. "Defensie is vooral goed in 'het doen'" Militaire operaties zoals het besluitvormingsproces zijn een voorbeeld voor anderen. o Leiderschap : Sturing wordt gegeven d.m.v. het nieuwe besturingsmode. Alles zo efficiënt mogelijk. • Culturele artefacten : substantiële rationaliteit o Symbolen : Geïnterviewde vertelt vanuit een betrokken ‘groen’ hart. Grote klok met logo, koffiekopjes met logo. Er zijn diverse aandenkens uit de Defensie organisatie waar te nemen. Hij geeft aan dat het nodig is om mensen thuis te laten voelen bij een organisatie. "Onze mensen voelen zich thuis bij dit logo" Al het om het logo gaat heeft de Bestuursstaf volgens de geïnterviewde hier minder emotie bij dan de operationele eenheden.
63
LNV op basis van interview 1 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde zegt dat in het tijdperk Fortuyn het imago van de overheid enorm is gedaald. Daar wil men nu met VRD wat aan veranderen. Het is volgens hem belangrijk om elan en trots terug te winnen. Geïnterviewde is een postmodernist die van mening is dat mensen verschillende werkelijkheden hebben en die moet je op verschillende manieren prikkelen. Hij gelooft niet in macht maar in verleiding. Door te verleiden en condities te creëren zet je aan tot veranderingen. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : Geïnterviewde vindt het programma “ambtenaar van de toekomst” belangrijk. De veranderingen waarover hij praat zijn veranderingen op relatief korte termijn (binnen een paar jaar). o Samenwerking : Geïnterviewde zegt dat de Politiek hier het voorbeeld moet geven. Als ze willen dat ambtenaren meer gaan samenwerken moeten ze dat zelf ook gaan doen. Het verhaal dat je buiten zegt moet binnen nl. kloppen. Hij wil meer een netwerkachtige samenwerkingsvorm. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : De toeging tot het departement is niet vrij. Bij een baliemedewerker moet een bezoekerspas gehaald worden. Deze pas geeft toegang tot het pand. In de hal van het pand is een tentoonstelling. Deze wordt gepresenteerd op een kleurige achtergrond. De hal waar het kantoor van de geïnterviewde zich bevindt is enorm groot en breed en er staan beelden. Het kantoor en de werkomgeving van de geïnterviewde is klassiek ingericht. De kleding is netjes maar behoudend evenals inrichting van kamer en meubilair in de kamer. Individualisme versus Collectivisme : Neutraal • Basisassumptie : Individualisme o Zijnsbeleving : Als metafoor wordt genoemd dat het departement de volkstuin van de samenleving is. De geïnterviewde beschrijft zichzelf als iemand die leiding geeft aan een complexe organisatie in dienende dienst. Hij heeft nu twee jaar deze functie en vind dat hij al aardig wat heeft bereikt. Hij spreekt vnl in de ik-vorm. o Loyaliteitsbeleving : Geïnterviewde voelt zich rijksambtenaar maar staat compleet voor zijn departement. Beiden horen bij elkaar. Meer Europa hoeft toch ook niet te betekenen dat je minder Nederlander bent zegt hij. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Identiteit : Geïnterviewde werkt al 35 jaar bij de overheid in verschillende banen en ziet zichzelf als rijksambtenaar. o Samenwerking : De kracht van het logo is dat het voor iedereen het zelfde is waardoor uitstraling van eenheid mogelijk is. De kracht van eenheid zit in verscheidenheid. Samenwerking moet van onderaf groeien en is afhankelijk van de mensen. Samenwerken moet je niet met dwang opleggen dat roep weerstand op. • Culturele artefacten : neutraal o Symbolen : De geïnterviewde voert het gesprek niet alleen, zijn secretaris is aanwezig maar neemt nauwelijks deel aan het gesprek. Voorafgaande aan het gesprek is het doel van ons bezoek en de onderwerpen waarover we vragen gingen stellen uitvoerig met de secretaris besproken. Geïnterviewde geeft aan dat zijn collega bij een ander departement de stap heeft gezet bij hun in te trekken. Hij is blij met dit initiatief omdat hij niet weet of hij zelf die stap had gezet. Het kantoor is niet eigen gemaakt. Er hangt een schilderij met de afbeelding van een koe die zijn voorganger heeft laten aanschaffen. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Neutraal o Maakbaarheidbeleving : De geïnterviewde zegt dat je bij veranderingen moet kijken naar de condities die veranderingen leuk maken en energie geven. Door die te creëren kun je mensen in beweging krijgen. Overgaan op het nieuwe logo doen ze in juni. “We willen wachten tot het oude papier op is” vindt de geïnterviewde onzin. Dat gooien wij dus gewoon weg. 64
•
•
Bij meer kapitaalzware goederen wordt bij natuurlijke vervanging pas overgegaan. Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Samenwerken op functionele domeinen vindt de geïnterviewde belangrijk. Of wordt samengewerkt hangt af van de mensen. Vooral de politieke leiding maakt samenwerking moeizaam. Samenwerking moet je volgens de geïnterviewde van onderaf laten groeien. Meer samenwerking levert niet altijd meer geld op. Geïnterviewde noemt de wet op het behoud van transactiekosten. Ook zegt hij dat de kracht van eenheid in verscheidenheid zit. Je moet in de gaten houden welke verscheidenheid de eenheid kapot maakt. Over samen huisvesten zegt de geïnterviewde : “Ik bespaar liever op bakstenen dan op mensen”. o Identiteit : Het departement is een departement met doeners. o Leiderschap : De geïnterviewde gelooft niet in macht maar in het verleiden. Dwang levert weerstand op. Culturele artefacten : Functionele rationaliteit o Symbolen : Er hangt een enorm schilderij in de kamer. Als ik zeg hoe mooi ik het vind verteld de geïnterviewde meteen hoeveel het sinds de aankoop in waarde is gestegen. We krijgen, zonder dat ons is gevraagd wat we willen drinken, een kopje thee geserveerd. Mijn Duitse rijbewijs is, zo zegt de receptioniste, geen geldig identiteitsbewijs. Maar omdat ze kan zien dat ik het ben die op de foto staat accepteert ze het toch als zodanig. De secretaris is bij het gesprek aanwezig.
65
LNV op basis van interview 2 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Neutraal Maakbaarheidbeleving : Hij geeft aan dat LNV zeer positief staat ten opzichte van rijksbrede initiatieven. De VRD is zijns inziens “niet van Roel”, maar van de departementen. Dat is zijns inziens ook de reden dat de departementen er graag aan mee doen. Door actief deel te nemen aan programma’s als ambtenaar 2.0 denkt hij dat het departement de rijksdienst een stapje verder helpt. “Op dit terrein lopen we ook graag vooraan mee”. Hij geeft aan dat LNV een kennisdepartement is en dat “Netwerken en kennis onze belangrijkste bezittingen zijn” . • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : Hij praat met name in de tegenwoordige tijd. Wel is hij actief bezig met de toekomst van LNV ´het departement van leefomgeving en voedsel´. Hij initiatieven met toekomst actief (door bijvoorbeeld menskracht vrij te maken). o Samenwerking : “LNV is slecht in staat met open oren naar de buitenwereld te luisteren” , terwijl tegelijkertijd ‘Netwerken en kennis onze belangrijkste bezittingen zijn’. Er wordt hecht en goed samengewerkt met de departement waarmee een functionele relatie bestaat (V&W, VROM, VWS). • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Betrokkene heeft wel een eigen kamer. Op de kamer is een aantal persoonlijke items te zien. De inrichting van de kamer is vrij ouderwets (moet nog aangepast worden voor de nieuwbouw). Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : De VRD is niet van Roel maar van de departementen, daarom doen we er ook zo enthousiast aan mee, zegt de geïnterviewde. o Loyaliteitsbeleving : Geïnterviewde is trots op LNV, zowel over de ambtenaren (“ Het hoge kennisniveau”), over de bijdrage aan de rijksdienst (“We hebben zelfs geld van Roel gekregen om als voorbeeldfunctie te fungeren” ) als de bijdrage aan Nederland (“ Als wij er niet zijn zorgen ministeries als V&W er voor dat groen geasfalteerd wordt”). • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : LNV is een organisatie waar iedere Nederlander dagelijks mee te maken heeft. “ Wij zouden een meer zichtbare rol in de samenleving moeten hebben”. “ Onze minister zou dat ook moeten hebben”. De meeste medewerkers voelen zich verbonden met het beleidsterrein van LNV. o Samenwerking : “Samenwerken is normaal geworden. Er leeft bij de departementen het gevoel dat onderlinge gevechten niet meer kunnen. Overigens betekent samenwerken niet dat je het altijd eens bent, maar ook daar is niets mis mee want een goed debat kan geen kwaad. Ambtelijk samenwerken gaat steeds beter en dat ik goed, zegt de geïnterviewde. • Culturele artefacten : Collectivisme o Symbolen : Kamer en kleding zijn ‘ clean’. Geen speciale kenmerken die focus leggen op ‘of werk of privé. In de secretaressekamer zijn wel veel ‘ afdelings-uitingen’ aan de muur gehangen.. Gangnamen die ‘afgeleid’ zijn van het werkterrein van het departement duiden op een sterke band interne band op het departement. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functioneel o Maakbaarheidbeleving : Een goede machtsbalans tussen LNV, VROM en V&W is noodzakelijk voor een goede balans tussen de drie P’s (People, Planet, Profit). LNV zal zakelijk mee doen aan de hand van een goede businesscase en “ wij hanteren het principe van Comply or Explain” duiden op een sterk bedrijfsmatige wijze van werken. In de verandering zijn er zijns inziens twee thema’s leidend: taakstelling (als eerste genoemd) en kwaliteit (we moeten ons werk beter doen). • Waardeoriëntatie : Neutraal o Samenwerking : Hij geeft aan dat het lastig is afspraken te maken over het werkelijk verdelen van taken buiten de bedrijfsvoering. Daarvoor zijn andere vernieuwende 66
•
samenwerkingsverbanden voor nodig. Hij is zelf mede verantwoordelijk voor het onderbrengen van gedeelten van de ICT dienst bij V&W. o Identiteit : 'Ik ben trots op wat LNV voor Nederland betekend; als wij er niet zijn zorgen ministeries als V&W er voor dat groen geasfalteerd wordt" zegt de geïnterviewde. o Leiderschap : Geïnterviewde geeft aan op sommige terreinen (bijvoorbeeld bij de elektronische dienstverlening) voorop te lopen en voorop te willen blijven lopen. Culturele artefacten : Functioneel o Symbolen : Bij de inrichting wordt zo efficiënt mogelijk gebruik gemaakt van de ruimte. Daardoor zijn er flexplekken. Het gebruik van gangnamen die duiden op het werkterrein van LNV is minder praktisch (zeker gezien het feit dat het nu gereedgekomen stuk bewoont gaat worden door EZ…). Inrichting kamer is strik functioneel (bureau en vergadertafel). Zelfs geen planten e.d.
67
LNV op basis van interview 3 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Neutraal o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde vindt het logo wel goed, de Rijksoverheid moet met 1 mond spreken maar heeft veel minder met de taakstelling. Wat van ambtenaren wordt gevraagd staat daarmee niet in verhouding. Hij geeft aan dat de Rijksoverheid ‘robuust en log’ is, wat betekent dat je niet al te grote omschakelingen moet verwachten. Bij de verandering waar hij aan werkt gaat het vooral om dingen anders doen waarvan het beeld wel duidelijk is; niet om dingen op een vernieuwende manier doen. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : Geïnterviewde spreekt vooral over het heden (in het bijzonder het programma waar hij nu aan werkt). o Samenwerking : Hij vindt samenwerking heel belangrijk, met name voor de decentrale diensten en heeft ideeën om dat te verbeteren. Er is geen wens tot samenvoeging met EZ maar hij staat er ook niet negatief tegenover. • Culturele artefacten : Innovatief o Symbolen : Het gebouw wordt op dit moment vernieuwd. Het ziet er zeer strak uit. Er wordt gewerkt met flexibele werkplekken Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : Geïnterviewde gaat echt voor de publieke zaak; hij is rijksambtenaar uit overtuiging. o Loyaliteitsbeleving: LNV wil graag laten zien dat ze aansluiten bij de Vernieuwing van de Rijksdienst en gebruiken de cultuuraspecten om aan te haken bij de eigen verandering. VRD-aspecten als logo en huisvesting doet hem niet zoveel. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : LNV is een wereldclub voor wereldburgers. o Samenwerking : Met EZ wordt wel samengewerkt. Verder wordt er eigenlijk weinig gezegd over interdepartementale samenwerking, behalve dat het in de regio beter kan. Vooral interne samenwerking/afstemming verdient verbetering maar word wel erg belangrijk gevonden. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : De gangen zijn strak en zakelijk. Je herkent dat het LNV is aan de namen van de gangen: ‘zuivel’, ‘graan’, etc. Functionele rationaliteit en/of Substantiële rationaliteit: Neutraal • Basisassumptie : Neutraal o Maakbaarheidbeleving : Bij LNV gaat het in de VRD vooral om ‘beter maken’: meer samenwerking, meer integrale aanpak, etc. het gaat dus om inhoud. De taakstelling wordt niet positief ervaren. Iedereen werkt bij LNV keihard. De vraag is steeds wat de samenleving zelf kan. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Samenwerking : Is belangrijk richting burgers en samenleving. o Identiteit : LNV is erg “doenerig” en mist de tijd voor reflexie o Leiderschap : Geen input voor ontvangen tijdens het interview • Culturele artefacten : neutraal o Symbolen : De redeneringen zijn niet perse zakelijk: het draait uiteindelijk om het verbeteren van de publieke zaak. Woorden als efficiëntie, etc. vallen niet of nauwelijks. Logo is goed vanwege de uitstraling, niet vanwege de efficiëntie.
68
LNV op basis van interview 4 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Neutraal o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde geeft aan dat LNV een specifiek departement is. Voor de afdeling communicatie is er geen taakstelling maar uitbreiding gekomen hierdoor heeft LNV andere belangen dan andere departementen het project VRD. De komst van de nota VRD ondersteunt veel processen die al zijn ingezet. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : Geïnterviewde spreekt veel in tegenwoordige tijd. Hij vertelt over de geschiedenis van het departement en waar het nu staat. Echte lange termijn toekomstvisies horen we niet. o Samenwerking : LNV beseft dat ze door haar diversiteit (eigen attachés en onderwijs) altijd zal moeten samenwerken. Op operationeel niveau (w.b. communicatie) is dit goed en vooral collegiaal geregeld. Uitwisselen van personeel gebeurt op beperkte schaal. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Geïnterviewde maakt gebruik van een kamer in het reeds gerenoveerde gedeelte van pand. Het flexconcept wat daar gehanteerd wordt, duidt op een grote herkenbaarheid van alle afdelingen en kamers (alles lijkt op elkaar) Er zijn persoonlijke bezittingen (foto’s enz) waarneembaar. Het oogst fris en vooral LNVachtig. In het oude gedeelte zijn alle kamers voorzien van naamplaatsjes en bijhorende academische titels. In het nieuwe gedeelte ontbreekt deze titulatuur. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : Volgens de geïnterviewde ziet LNV zichzelf vooral als een departement met een sterk uitvoerende taak. Het is onmogelijk om binnen de rijksoverheid alles over één kam te scheren. LNV is jaren geleden samen gevoegd (natuur, de vijand, kwam er in 1982 bij). Het heeft enkele affaires (oa. Visserijfraude) nodig gehad om er echt één departement van te maken. Dit is gelukt. o Loyaliteitsbeleving : Er is een sterk familie gevoel binnen LNV dat beschreven wordt als “blijf met je poten van mijn ministerie af”. Daarnaast is er inhoudelijke motivatie. Staan voor de klus en kijken naar de belangen van LNV, zegt de geïnterviewde • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : Er is een sterk loyaliteitsgevoel bij LNV volgens de geïnterviewde. De komst van het rijkslogo levert weinig commotie op bij medewerkers. De communicatie blijft toch vooral gericht op het specifieke karakter van LNV (eigen knipselkrant, communicatie gericht op regionale bladen en eigen portal op de internetsite van de rijksoverheid). o Samenwerking : LNV heeft een sterke verbinding met veel departementen. Aangezien ze zelf attachés en onderwijs in portefeuille hebben dient er veel afstemming plaats te vinden. Op het niveau van communicatie bestaat er al sinds langere tijd een prima afstemming. Waar nodig worden andere departementen geholpen en ondersteund (Afghanistan top). • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Het gerenoveerde gedeelte van het pand straalt een sterk neutraal LNV gehalte uit. Vanwege het flexconcept is er weinig tot geen ruimte voor individuele snuisterijen. Dit in tegenstelling tot het oude gedeelte. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functioneel • Basisassumptie : Functioneel o Maakbaarheidbeleving : Er is geen weerstand tegen de komst van de VRD. Het logo maakt weinig tot niets los. Het samenwonen met EZ is een besluit van beide ministers, volgens de geïnterviewde. De afdeling communicatie is ontkomen aan de taakstelling en heeft er vanwege haar taak juist mensen bij gekregen. LNV doet bij VRD wel mee maar beoordeeld de verschillende projecten wel op “nut en noodzaak”. • Waardeoriëntatie : Functioneel o Samenwerking : LNV zit in 3 van de 6 pijlers die door het kabinet genoemd zijn. Het moet dus veel ballen hoog houden en is gebaat met een goede verstandhouding en 69
•
samenwerking met andere departementen. In geen van de pijlers is het kartrekker. Gezien de diversiteit van departement is men dit al gewend. o Identiteit : Wij zijn van leven van het land en geven om natuur. o Leiderschap : Nieuwe medewerkers bij de afdeling communicatie maken kennis met een beperkt aantal keyplayers binnen het departement. Daarna wordt verwacht dat ze professional genoeg zijn om de eigen weg te vinden. Culturele artefacten : Functioneel o Symbolen : De vertrekken zijn genoemd naar LNV onderwerpen (flora/fauna). Op de leestafels ligt materiaal dat betrekking heeft op het ministerie en wat algemenere zaken. Veel jaarplannen, jaarverslagen en een folder met de stand van zaken omtrent de invoering van het rijkslogo.
70
LNV op basis van interview 5 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Behoudend o Maakbaarheidbeleving: Geïnterviewde positioneert zichzelf vooral als object in het midden van haar omgeving. Er gebeuren allerlei zaken (vernieuwing rijksdienst, andere rol ministerie etc.) en daar reageert ze op. Niet zozeer vernieuwend maar meer invulling geven aan hetgeen er komt. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd: Er wordt vanuit communicatie redelijk vooruitgekeken lijkt het. Vanuit de veranderde rol van het ministerie wordt er ook anders gecommuniceerd. Daarbij richt de geïnterviewde zich op de recente historie en nabije toekomst. o Samenwerking: Doen we als dat ons wordt opgedragen, zegt de geïnterviewde. Er zijn inhoudelijke link met andere (fysieke) departementen. Via de Academie voor Overheidscommunicatie helpt men elkaar verder op inhoudelijk vlak. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen: Er zijn veel typische ‘communicatie-symbolen aanwezig op de afdeling. Deze gaan, net als informatie bij de entree, uiteraard over de activiteiten van het ministerie. Qua vormgeving en invulling is het echter niet uniek t.o.v. andere ministeries. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectief o Zijnsbeleving: Geïnterviewde praat erg veel in de wij-vorm. Ons logo was een mooi logo met historie. Daar zijn we trots op. We zijn daarnaast het ministerie van het goede leven. o Loyaliteitsbeleving: Geïnterviewde kan nauwelijks betrapt worden op een opmerking die niet strookt met LNV-optiek. Wanneer dit lijkt te gebeuren en we vragen om verduidelijking dan blijft antwoord achterwege of wordt het algemeen. Wanneer iets is bepaald, een logo en huisstijl bijvoorbeeld, dan heb je dat gewoon te accepteren. • Waardeoriëntatie : Collectief o Identiteit: De identiteit hangt vooral samen met ‘wij communicatie-adviseurs’ en ‘wij van LNV’ (bijv. ten opzichte van de sector). o Samenwerking: Geïnterviewde spreekt weinig over zichzelf in samenwerking met anderen maar veel meer vanuit de organisatie; op welke wijze de organisatie samenwerkt met andere ministeries ed. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen: De kamer waar het interview plaatsvindt en de algemene ruimte bevatten weinig persoonlijke items. Bureau’s (flexplekken) liggen wel vol communicatie-spullen, maar bevatten nauwelijks met persoonlijke spullen. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Neutraal o Maakbaarheidbeleving: Kwaliteit van het werk staat centraal. Vernieuwing en verandering is goed en kan ook wanneer het maar past bij de beweging van de omgeving. Dus een inhoudelijke basis heeft, maar niet teveel uit de pas loopt. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking: Volgens de geïnterviewde doe je dat wanneer dit inhoudelijke meerwaarde heeft. Dus vooral met personen vanuit hetzelfde vakgebied (zie Academie voor Overheidscommunicatie). o Identiteit : Geïnterviewde zegt dat LNV het ministerie van het goede leven is. Het richt zicht op het leven van het land en geven om de natuur. LNV is betrokken, loyaal en invloedrijk. o Leiderschap: Wanneer de leiding (SG-overleg) iets heeft bepaald, dan voeren we dat uit ook al vind je iets anders, zegt de geïnterviewde. Vervolgens gaan we zorgen dat het binnen de bandbreedtes zo goed mogelijk past bij hetgeen de organisatie wil bereiken (bijv 8 kleuren ipv 16).
71
•
Culturele artefacten : Functionele rationaliteit o Symbolen: Er zijn vooral symbolen aanwezig die passen bij de werkzaamheden en projecten.
72
LNV op basis van interview 6 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde zegt “het is niet nodig om de VRD te gebruiken om veranderingen erdoor te drukken”. Bij LNV is men al langer bezig zaken (bedrijfsvoering) effectiever en efficiënter op te pakken. Er is binnen het departement veel veranderingsgezindheid om het departement verder te ontwikkelen. De nota VRD is echter teveel gericht op de beloften van het kabinet gestalte te geven. De gedachte van het kabinet is om de overheid ‘slanker en beter’ te maken. Echter het gebeurd ook in die volgorde. Veranderen en verbeteren doe je niet door een decreet uit te vaardigen. • Waardeoriëntatie : Neutraal o Tijd : Betrokkene praat veel in tegenwoordige tijd. Hij geeft aan dat hij pas sinds kort (2002) bij het ministerie werkt. Hij wil er echt werk van maken om de bedrijfsvoering te verbeteren. o Samenwerking : “Samen werken is geen doel op zich. Het moet functioneel zijn en winst opleveren” zegt hij. Er wordt al informeel op veel gebieden (beheersmatig) samengewerkt. Het gaat daarbij vooral om elkaar dingen te gunnen. Het ene departement is nou eenmaal beter in bepaalde zaken dan het andere. Deze kennis moet meer gedeeld worden daar kan niemand op tegen zijn. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Het pand wordt momenteel fiks onder handen genomen. Het oude gedeelte is nog traditioneel ingericht met eigen kamers e.d. voorzien van foto’s van teamdagen, familieleden enz. Op de locatie waar betrokkene werkzaam was werd het zogenaamde flex-concept gehanteerd. Betrokkene heeft wel een eigen kamer. Geen zichtbare persoonlijke tinten. Individualisme versus Collectivisme : Neutraal • Basisassumptie : Neutraal o Zijnsbeleving : Bij samenwerken gaat het ook vooral om elkaar dingen gunnen, zegt de geïnterviewde. Kijk je naar de VRD dan gaat het samenwerken tussen 2 departementen nog nergens over. Dat is te kleinschalig. o Loyaliteitsbeleving : LNV medewerkers zijn erg loyaal. Geïnterviewde heeft wat meer afstand naar het ministerie toe en is vooral bezig om de opgedragen klus te klaren. Maar dit alles wel met een LNV bril op. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : LNV is een organisatie met behoorlijk wat verschillende diensten. Het is echter geen los zand. In de uitvoering voelen veel mensen zich verbonden met de core business van LNV. Aan zijn buurman vertelt de geïnterviewde : WIJ maken werken mogelijk. o Samenwerking : Volgens de geïnterviewde is er aan samenwerken geen ontkomen meer aan. LNV zit met zoveel onderwerpen in andere departementen dat het gewend is om samen te werken. Wel moet gekeken worden wat samenwerking oplevert voor LNV. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : In het gerenoveerde flex gedeelte van het gebouw heerst een erg (nieuwe) neutrale look. Er zijn geen persoonlijke artefacten te zien. Alle afdelingen en flex ruimten zijn identiek aan elkaar. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functioneel o Maakbaarheidbeleving : Het zijn van LNV blijft voorop staan. Het is een ministerie wat met zijn schoenen in de modder staat. De voedselketen is zowat het belangrijkste wat de mens kent. Er wordt op dit moment zo veel gereorganiseerd dat het risico bestaat dat de pijn niet geaccepteerd is voor de volgende verandering doorgevoerd wordt. • Waardeoriëntatie : Functioneel o Samenwerking : Het samengaan met EZ in één gebouw is vooral een initiatief van beide ministeries zelf. Als we dan toch in een gebouw zitten moeten er gekeken 73
•
worden naar elkaars sterke en zwakke punten (quick wins). Samenvoegingen en kerndepartement gaan er zeker komen. Maar worden we er beter van? Duidelijk moet zijn wie waar over gaat, zegt de geïnterviewde. o Identiteit : Geïnterviewde zegt : “Wij maken werken mogelijk. De afdeling zorgt dat alle randvoorwaarden zijn geschapen zodat medewerkers hun werk goed kunnen doen.” o Leiderschap : Betrokkene straalt een stevige visie uit over de bedrijfsvoering en durft kritische kanttekeningen uit te spreken over de nota VRD en de rol van het kabinet. Hij heeft geen relatie met de OR Culturele artefacten : Functioneel o Symbolen : Het flex gedeelte is generiek ingericht. Alle kamers en afdelingen lijken sterk op elkaar. Er zijn geen eigen foto’s e.d. aangetroffen.
74
VenW op basis van interview 1 Innovatief versus Behoudend : Innovatief • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde heeft bewust gekozen om bij V&W te gaan werken, omdat daar daadwerkelijk dingen worden gerealiseerd. Het is volgens hem een resultaatgericht doeministerie. Geïnterviewde heeft zelf ook bewust gekozen voor een wat andere rol dan gebruikelijk bij zijn functie. Hierbij heeft hij daarom nu een aantal inhoudelijke politieke prioriteiten in portefeuille. De inktvlek benadering van de VRD spreekt hem aan: breder uitrollen wat goed gaat. In 1 keer rijksbreed iets oppakken is echter volgens hem moeilijk. Voor VenW geldt dat men ook zonder VRD aan de slag was gegaan. • Waardeoriëntatie : Innovatief o Tijd : De geïnterviewde praat veel in de toekomende tijd (gaan/zullen). Tegelijkertijd maakt hij ook vaak een terugkijkende vergelijking ten opzichte van voorgaande functies. Over samenvoeging zegt hij: “Een gezamenlijke minister met VROM zou best kunnen.” o Samenwerking : Hij staat positief tegenover samenwerking. Volgens hem is de verhouding tussen de ambtelijke top van de verschillende fysieke departementen op dit moment erg goed, waardoor projecten ook daadwerkelijk een stap verder kunnen worden gebracht, en dat op een efficiënte wijze. Een grote verandering binnen VenW is een verandering bij RWS geweest; de cultuurslag is daar heel groot geweest. Er is veel meer samenwerking met de markt gekomen en veel meer samenhang. Zelf zou hij het versnellen van het idee tot uitvoering aanpakken. Of het politiek-bestuurlijke gevoelig; daar ontbreekt het bij het doedepartement VenW nl. nog al eens aan. VenW gebruikt de VRD ook voor het aanscherpen van de taakafbakeningen, die zijn nu nogal verrommeld: de scheiding tussen beleidsuitvoeringinspectie kan scherper zijn. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Entree van de ambtelijke leiding is netjes en modern, maar ook redelijk standaard. Metafoor bedenken lukte niet. Wel beschrijving: VenW is een ‘doedepartement’. VenW is niet van de hoogdravende discussies over theoretische concepten. Er is opvallend weinig competentiedrift. Individualisme versus Collectivisme : Individueel • Basisassumptie : Individueel o Zijnsbeleving : Geïnterviewde werkt nu een half jaar bij VenW, maar voelt zich nog niet echt VenW-er. Hij redeneert ook veel vanuit eigen voorkeuren (ik vind een rijksverzamelgebouw prima, ik vind dat we processen nog wat moeten versnellen) en ervaringen (V&W ten opzichte van eerdere ministeries). De VRD an sich is een nogal abstract begrip, dat hem niet zoveel doet. De vernieuwing VenW doet hem wel veel. Voor de VenW-identiteit is geen logo nodig. Een rijkslogo tast die identiteit niet aan. o Loyaliteitsbeleving : Er is veel loyaliteit aan het Rijk. Als iets eenmaal is besloten (bijv logo), dan moeten we dat gewoon maar uitvoeren en verder niet moeilijk doen, zegt de geïnterviewde. Tegelijkertijd staat bij VenW de professionaliteit van individuele ambtenaar wel meer centraal. • Waardeoriëntatie : Individueel o Identiteit :Geïnterviewde is meer een persoon van het Haagse spel en de publieke sector. Dat is echt een vak. Daarbij wel belangrijk om voldoende inhoudelijke kennis van het departement te hebben (dus niet alleen op processen sturen). Zijn baan is ‘op maat’ gemaakt naar zijn eigen wensen. o Samenwerking : Geïnterviewde vindt het belangrijk om samenwerking goed in te vullen. Het helpt je ook echt verder, zegt hij. VenW werkt veel samen met de fysieke departementen omdat deze elkaar tegen komen op hetzelfde beleidsterrein. Personen zijn heel bepalend voor de samenwerking. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Weinig bewust gericht op collectieve setting, noch individueel. Redelijk standaard invulling qua inrichting, kleding en omgeving (transparant). Slechts een paar mooie, maar geen persoonlijke, foto’s opgehangen in de kamer als aankleding.
75
Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Resultaat- en doelgericht werken staat centraal bij V&W. Daarbij ook pragmatisch met dingen omgaan. Niet richten op principes (bijv logo), maar op wat besloten is en praktisch zijn is in de dagelijkse werkelijkheid. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Dit is goed wanneer het praktische meerwaarde heeft, zegt de geïnterviewde. Bijvoorbeeld in samenwerking met de andere fysieke departementen, maar ook qua huisvesting (fysieke nabijheid VROM, lunchen op het plein). o Identiteit : Bij VenW is het heel duidelijk waartoe wij op aard zijn, zegt hij. De professionaliteit van de ambtenaar staat centraal. o Leiderschap : Geïnterviewde is voor een duidelijke taakafbakening tussen personen (bijv beleidsuitvoeringinspectie). Vervolgens professionaliteit van ambtenaar centraal zetten en als leidinggevende steunen (en stug volhouden). • Culturele artefacten : Functionele rationaliteit Symbolen : Zakelijke inrichting is ook functioneel neergezet. Geen onnodige franje en weinig persoonlijke toevoegingen. Taal: Geïnterviewde is erg to the point. Hij geeft korte, heldere antwoorden in duidelijke taal. We tutoyeren elkaar. De sfeer is ontspannen maar niet hilarisch. Hij gebruikt vrij veel afkortingen en is zakelijk, bv over de verandering bij RWS. Wat heeft gewerkt: veel energie erop zetten, stug volhouden, af en toe en beetje bruut zijn. Duidelijk zijn: dit doen we wel / dit doen we niet.
76
VenW op basis van interview 2 Innovatief versus Behoudend : Innovatief • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving: Geïnterviewde praat veel in de toekomende tijd en richt zich op producten en processen die moeten worden gerealiseerd. Daarbij niet als laatste mee gaan doen, maar (ook om praktische redenen) zelf de ‘sprong voorwaarts zoeken’ vind hij belangrijk. Een quote is: ‘Ik houd van innovatie en ben niet van een winkeltje open houden maar van echt een stap verder komen’. • Waardeoriëntatie : Innovatief o Tijd: Je moet mensen aangeven dat het al goed gaat, maar ook dat het beter kan en beter moet, zegt de geïnterviewde. Met deze blik vooruit praat hij veel (ook toekomende tijd dus). Natuurlijk leren van je verleden, maar vooral ten behoeve van het boeken van betere resultaten in de toekomst. Bijvoorbeeld door het verspreiden van kennis via de academie voor overheidscommunicatie o Samenwerking: Vanuit de taakstelling is samenwerking noodzakelijk, maar tussen communicatieprofessionals wordt deze sowieso al gezocht. Via samenwerking (zowel binnen departement als tussen departementen) kunnen volgens hem ook echt verbeterstappen worden gezet. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : De kamer van de geïnterviewde is redelijk neutraal. De 2 schilderijen zijn wellicht van hemzelf, wellicht van VenW. Ook bureau, overlegtafel en ‘teletekst-TV’ zijn huisattributen. Individualisme versus Collectivisme : Neutraal • Basisassumptie: Collectief o Zijnsbeleving: Geïnterviewde praat continu in de wij-vorm. Zowel over het programma VRD als over ministerie van V&W. Wanneer hij af en toe spreekt in de ik-vorm, dan spreekt hij in ‘voetballers-taal’: wat je wel ziet hierbij… o Loyaliteitsbeleving: Hij is erg loyaal. Niet alleen aan het ministerie, maar ook aan het rijk en haar professie. Hij werkt al jaren voor de rijksoverheid en zoekt echt naar manieren waarop de overheid om communicatiegebied beter kan presteren. • Waardeoriëntatie: Neutraal o Identiteit: Hij omschrijft VenW als: VenW zit in de aders/haarvaten van NL omdat we overal komen. o Samenwerking: De inhoudelijke uitdaging staat in de beschrijvingen voorop. We willen zo goed mogelijk onze communicatie inrichten. Als we dat via samenwerking kunnen bereiken, en dat is zowel qua inhoud als taakstelling het geval, dan doen we dat, zegt hij. Maar niet perse vanuit een collectief gedachtegoed, lijkt het. • Culturele artefacten: Neutraal o Symbolen: De kamer van de geïnterviewde is neutraal en zou ook van iemand anders van de afdeling communicatie kunnen zijn, of zelfs van een andere afdeling of ander ministerie. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit: Functionele rationaliteit • Basisassumptie: Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving: De toelichtingen op de ontwikkelingen worden door de geïnterviewde heel inhoudelijk verwoord. Ze gaan een module invullen in de academie voor overheidscommunicatie, omdat anderen daarmee verder kunnen. Ze stoppen met het VenW blad, omdat communicatie efficiënter en gerichter via intranet kan worden vormgegeven. Hij laat in het hele interview weinig opmerkingen vallen die duiden op een gevoelsmatige afweging bij dit onderwerp. • Waardeoriëntatie: Functionele rationaliteit o Samenwerking: Via samenwerking kunnen we efficiënter werken en dat is ook nodig bij 25% taakstelling, zegt de geïnterviewde. Bovendien kunnen communicatieprofessionals elkaar ook echt helpen om betere producten te realiseren (sociale media, nieuwe media etc). Hij praat erg veel over die professionaliteit: ‘soms kom je elkaar tegen op inhoud (VROM), soms als vakgenoten, dan werk je dus als professionals samen: Je bent ook professional van de Rijksdienst’.
77
Identiteit : VenW is volgens de geïnterviewde een doedepartement. Concreet, zichtbaar in de samenleving. VenW raakt Nederland en geeft vorm aan Nederland. VenW is grondlegger van Nederland, ook voor de toekomst. Het is inspirerend als je aan zoiets zichtbaars werkt, zegt hij. o Leiderschap: Het is vrij eenvoudig bij organisatieverandering volgens de geïnterviewde. De ambtelijke leiding moet het voorbeeld geven en richting benoemen, zodat vervolgens medewerkers getriggerd kunnen worden wat de vernieuwing voor hun werk betekent. De SG neemt deze leidende rol ook duidelijk. Culturele artefacten: Functionele rationaliteit o Symbolen: Voor zover de kamer niet 100% neutraal is ingevuld, betreft het stukken op het bureau van de geïnterviewde die voor deze week relevant zijn (posters ter beoordeling voor promotie van de vernieuwing). Ook de posters zelf zijn functioneel (kleuren huisstijl, heldere tekst, weinig franje) ingericht. Inclusief een passende opmaat naar andere communicatiemiddelen (zie verslagen). o
•
78
VenW op basis van interview 3 Innovatief versus Behoudend : Innovatief • Basisassumptie : Innovatief Maakbaarheidbeleving : Bij V&W wordt vernieuwing (als enige!) daadwerkelijk gekoppeld aan de taakstelling, zegt de geïnterviewde. Er wordt praktisch gekeken waar dingen beter/efficiënter kunnen i.p.v. alleen losgeschakelde taakstellingen. Daarnaast is het een doeministerie waar men zich echt op resultaten richt. De VRD is een gegeven en gaat vooral over de harde kant (bedrijfsvoering). De vernieuwing binnen VenW is breder. Geïnterviewde krijgt er een kick van als het lukt om bepaalde schakels uit een proces te halen. Simpeler, handiger en slimmer ! Wat hij nog zou willen veranderen: de vernieuwing echt koppelen aan de dagelijkse werkzaamheden/praktijk is een uitdaging. • Waardeoriëntatie : Innovatief o Tijd : Geïnterviewde spreekt vooral in de tegenwoordige tijd, maar gebruikt in zijn taal punten uit zijn RWS-verleden. RWS was log, duur en inefficiënt, een eilandenrijk. Nu is er echt eenheid in die club. Leren uit het verleden, maar ook praktisch vooruit kijken (samenwerking VROM, daadwerkelijke implementatie op de werkvloer). o Samenwerking : Geïnterviewde heeft hierin een pragmatische houding. Als dingen handiger en efficiënter zijn, dan moet je goed samenwerken op verder te komen, zowel intern als extern (bijv met VROM), zegt hij. Over samenwonen met VROM is hij niet negatief. Beleidsinhoudelijk is het voor VenW en VROM gewoon logisch om samen te werken. Maar van 1 minister ziet hij het nut niet zo in. Kerndepartementen zijn niet ondenkbaar, maar 1 minister gaat wel erg ver! Op de vraag wat de grootste verandering is die hij bij VenW heeft gezien geeft hij de verandering van RWS aan : van koninkrijkjes naar 1 geheel. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Kantoor en gangen zijn netjes ingericht. Qua attributen vooral aandacht voor promotiemateriaal van V&W-projecten en kleine persoonlijke toevoegingen. Geen echte persoonlijke touch toegevoegd. Wel variatie in kleding, m.n. bij de vrouwen (casual+). Metafoor bedenken was moeilijk. Wel: doedepartement, wapperende jaspanden. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectief o Zijnsbeleving : VenW is anders georganiseerd dan andere ministeries. Het bestuurskern is relatief klein tov totale organisatie. Hij ziet VenW vooral als een doeministerie, dingen realiseren. o Loyaliteitsbeleving : Er is veel loyaliteit aan het departement. Meeste personen zullen zich ook echt RWS-er of VenW-er voelen. Geïnterviewde voelt zich echt een VenWer, geen rijksambtenaar ‘ik zou nooit zeggen Ik werk bij het rijk’, zegt hij. De VRD ziet hij als iets wat is opgelegd: het moet kleiner. De VRD is een gegeven. Tegelijkertijd via de SG (voorzitter SG-O) ook wel echt commitment aan de vernieuwingsoperatie. VRD is van de SG’s. VenW wil daarin wel redelijk voorop blijven lopen. • Waardeoriëntatie : Collectief o Identiteit : VenW is overal zichtbaar voor anderen. Kijk! Dat zijn wij! Wat we doen is echt nuttig en noodzakelijk voor het land. Dat doet iets met mensen o Samenwerking : Geen enthousiast pleitbezorger van ‘altijd samenwerken’, noch van ‘altijd zelf doen’. Pragmatisch mee omgaan. Hij heeft zelf geen ervaring met interdepartementale samenwerking in de praktijk, maar noemt wel Elverding als voor de hand liggend en belangrijk voorbeeld. Dat kan gewoon niet apart. • Culturele artefacten : Collectief o Symbolen : Qua attributen vooral aandacht voor promotiemateriaal van V&Wprojecten. Veel in de wij-vorm als het gaat over de rol van V&W in de publieke ruimte. Geïnterviewde vraagt ook heel expliciet of hij namens zichzelf moet praten of namens de organisatie – namens zichzelf dus. In de praktijk blijkt dat moeilijk en is hij geneigd meer namens de organisatie te praten.
79
Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit • Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : V&W is een doeministerie, dat gericht is op resultaten. Die worden ook bereikt. Geïnterviewde vind het belangrijk om dat zakelijk aan te pakken. • Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking : Samenwerking tussen departementen moeten vooral gericht worden op slimmer en efficiënter werken. Niet voor niets kent de VRD vooral beheersingsonderwerpen. Inhoudelijk wordt er natuurlijk ook in projecten samengewerkt (bijv. Elverdink met V&W en VROM), maar dat ligt gevoeliger. In principe ook pragmatisch mee omgaan, zegt de geïnterviewde. o Identiteit : VenW is echt overal te zien. Kijk! Dat zijn wij. We zijn zichtbaar, fysiek aanwezig. Het is een basale club, aards, niet zweverig, zegt de geïnterviewde. o Leiderschap : Zelf geeft de geïnterviewde niet direct leiding. De SG speelt wel een belangrijke rol (‘de SG is de stuurgroep’) en straalt een duidelijke visie uit wat hij wil bereiken met de vernieuwingsoperatie. Ook DGRWS heeft zelf hele belangrijke rol gespeeld bij vernieuwing RWS door hele duidelijke lijn te trekken: dit doen we en dit blijven we doen • Culturele artefacten : Functionele rationaliteit o Symbolen : Gebouw is zakelijk ingericht. Er wordt gebruik gemaakt van flexplekken. Men werkt stil en stug op de eigen kamer door en luncht met directe collega’s. Na afloop van het gesprek stelt geïnterviewde meteen een paar vragen voor zijn werk aan mij. Kan hij die ook weer afvinken. Veel woorden m.b.t. pragmatisch, efficiënt, zakelijk, slimmer, handiger. VRD is een gegeven, dus doen we gewoon.
80
VenW op basis van interview 4 Innovatief versus Behoudend : Innovatief • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving: Geïnterviewde wil duidelijk een sprong voorwaarts maken met de organisatie. Hij beseft goed waar RWS vandaan komt, maar wil zelf (met wat hulp van een directie-team) de organisatie echt verbeteren. En dat alles in een bedrijfsmatige setting. • Waardeoriëntatie : Innovatief o Tijd: Hij koppelt duidelijk ervaringen vanuit het verleden aan keuzes voor nu en de toekomst. Hij heeft bijvoorbeeld scenario-denken geïntroduceerd bij de organisatie. Hij wil niet alleen terugkijken, maar kijken op welke wijze ze in de toekomst dingen beter kunnen doen en hoe ze vroegtijdig kunnen anticiperen op veranderingen. o Samenwerking: Niet zo specifiek te categoriseren. De geïnterviewde gaat hier in principe pragmatisch mee om. Bijvoorbeeld qua opdrachten vanuit andere departementen kijkt hij niet pro-actief, maar wacht af. Er is geen wens tot samenvoeging, maar het is zoals het is. Anderzijds wil hij m.b.t. logo en huisstijl juist wel snel mee gaan. Bij RWS is er heel bewust voor gekozen dit (logo) als eerste te laten zien. • Culturele artefacten : Behoudend o Symbolen : Hij hecht duidelijk waarde aan historische kant van de organisatie. Zowel qua kleding (de standaard outfit, inclusief das – die hij ook van anderen verwacht) als invulling van zijn kamer. Daar zijn vooral RWS-items zichtbaar. Het gebouw als geheel doet niet behoudend aan, eerder modern-zakelijk. Individualisme versus Collectivisme : Individualisme • Basisassumptie: Individueel o Zijnsbeleving: Hij praat enorm veel in de ik-vorm. Ook wanneer hij over de positie van RWS heeft, praat hij in deze vorm (‘ik heb heel veel water’). Hij voelt zichzelf direct verbonden met RWS vanuit > 25 jaar V&W/RWS historie. o Loyaliteitsbeleving: Hij is erg loyaal aan de organisatie. Daarbij is wel van belang dat de organisatie zich beweegt in de richting die hij zelf voor ogen heeft. De organisatie sluit zich daar bij aan (zie foto’s openingen, CHIEF-jas) • Waardeoriëntatie: Neutraal o Identiteit: Geïnterviewde is vooral een doener. Heeft meer affiniteit met uitvoering van RWS, een overheidsbedrijf, en veel minder affiniteit en waardering voor het Haagse spel. Hij is in ieder geval meer rijkswaterstater dan rijksambtenaar. o Samenwerking: Samenwerking is voor de geïnterviewde niet enorm van belang, ook niet vanuit politieke spel. Hij vind het belangrijk om met name te kijken naar de eigen organisatie en noodzakelijk te nemen stappen. Op samenwerking moet je volgens hem niet sturen dat werkt averechts. • Culturele artefacten: Individueel o Symbolen: Zijn kamer is duidelijk een kamer van hem en passend bij de functie. Aan elke wand bevinden zich foto’s waar hijzelf in het middelpunt staat, daarnaast behaalde certificaten en specifieke ‘RWS-speeltjes’. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit: Functionele rationaliteit • Basisassumptie: Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving: De geïnterviewde zegt dat de organisatie om een inhoudelijke reden een voortgezette omslag nodig heeft. Daarbij heeft de leiding een inhoudelijk sturende rol. Resultaat- en doelgericht opereren op een efficiënte manier. Als uitvoeringsorganisatie heb je volgens hem de verantwoordelijkheid te werken als een bedrijf en productie te leveren. Verwachtingenmanagement is een vak. Communicatie heeft groot effect, dus dat mag wat kosten. Je moet echter geen overkill aan communicatie geven. • Waardeoriëntatie: Functionele rationaliteit o Samenwerking: Samenwerking moet je volgens de geïnterviewde doen o.b.v. de praktische overweging. Binnen de organisatie bijvoorbeeld zoeken naar de samenwerking via directie-team, om zo effectiever en eenduidiger te kunnen werken. 81
Identiteit : Elke gedecentraliseerde dienst heeft dezelfde problemen- maar die hebben wel weer een heel andere opgave dan wij, zegt hij. De aard van het werk bepaalt toch ook de cultuur. Bij RWS gaat het om veel geld en veel techniek, Als bedrijf functioneren is de plicht voor een uitvoeringsorganisatie. Identiteit van RWS is belangrijk, maar het gaat er volgens hem om dat de “gebruikers” het een sterk merk vinden en niet alleen de RWS-ers zelf. o Leiderschap: De leidinggevenden van uitvoeringsorganisaties spelen een belangrijke rol in het nemen van verantwoordelijkheid en het uitstralen van de noodzakelijke veranderingsrichting zegt hij. Ook bij veranderingen in de organisatie is het noodzakelijk om als leiding echt voor je organisatie te staan en richting te geven. Culturele artefacten: Functionele rationaliteit o Symbolen: Enerzijds zijn de symbolen op zijn kamer individueel, anderzijds ook echt gekoppeld aan het werk van de geïnterviewde. Hij heeft allerlei RWS attributen staan die een relatie hebben met het inhoudelijke werk. o
•
82
VenW op basis van interview 5 Innovatief versus Behoudend : Innovatief • Basisassumptie : Innovatief o Maakbaarheidbeleving : Inhoud moet je ook verkopen, zegt de geïnterviewde. Om die reden vond hij de overstap naar communicatieonderzoek interessant. Hij is voorstander van 1 logo. Voor burgers maakt het volgens hem echt niet uit met welke organisatie ze te maken hebben. VenW wil v.w.b. de invoering van het logo “het beste jongetje van de klas” zijn. • Waardeoriëntatie : neutraal o Tijd : Geïnterviewde vertelt dat discussie over VenW steeds terugkeert: waarom bestaat het nog? Waarom is er niet een ministerie van ruimte o.i.d.? Hij vertelt trots dat VenW koploper was op het gebied van communicatieonderzoek en dat nog steeds is. Wat bij VenW jaren geleden al is begonnen, begint bij andere departementen nu pas te komen. Qua tijd en tempo is er verschil tussen uitvoering (RWS daar willen ze stappen zetten) en beleid (bestuurskern daar gaan zaken wat trager). o Samenwerking: Geïnterviewde is wel voorstander van constructieve samenwerking. Hij heeft waardering voor wijze waarop AZ de verschillende departementen heeft geconsulteerd. Hij gaat nu zelf ook de nieuwe huisstijl, wel topdown anders duurt het hem te lang, toelichten bij verschillende communicatieafdelingen van de beleidsdirecties. Hij wil graag binnen VenW het bewustzijn van ministeriële verantwoordelijkheid verbeteren. Hij is gefrustreerd omdat vernieuwing huisstijl zo ingewikkeld blijkt te zijn. • Culturele artefacten : Innovatief o Symbolen : Dat we ons begeven op een communicatieafdeling blijkt ook uit de gang. De kamers bevatten veel eigen producten. De kleding is divers en net anders dan andere beleidsambtenaren. o Taal: De geïnterviewde is gefascineerd door nieuwe benamingen, bijvoorbeeld sluissteward vs. sluiswachter en informatie specialist vs. bibliothecaris. Niet over alle nieuwe namen is hij positief. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectief o Zijnsbeleving : Geïnterviewde heeft bewust gekozen voor VenW. Wij zijn het mooiste ministerie van West-Europa, we maken echt mooie dingen en leggen echt iets neer, zegt hij. Hij praat veel in de wij-vorm. Over invoering van het rijkslogo zegt hij : “Alle ministeries hebben deze problemen. De ene SG heeft er alleen meer mee dan de andere. Die van VenW heeft er veel mee. Dat heeft invloed.” o Loyaliteitsbeleving : Hij is erg loyaal. Als woordvoerder is hij daadwerkelijk 24/7 beschikbaar. Hij heeft bewust, ook vanuit inhoudelijk motivatie, voor communicatieonderzoek gekozen. • Waardeoriëntatie : Collectief o Identiteit : Geïnterviewde zegt : “We zitten overal in het land. Probleem is dat niet iedereen ziet dat hij/zij van VenW is, ik moet hier dus extra nadruk op leggen bij introductiedagen. Camiel heeft, net als de bondscoach, 16 mln adviseurs. Alle ogen zijn altijd op VenW gericht, het is hier altijd bal.” De knipselkrant van VenW is volgens hem ook de dikste van alle departementen. Geïnterviewde is van mening dat VenW het leukste departement van West-Europa is. o Samenwerking : Hier is de geïnterviewde wat ambivalent over. Hij vindt het wel goed om samen te werken (vanuit golfbeweging elke 6-12 jaar), maar vindt het ook belangrijk te kijken wat praktisch is voor V&W. Hij is van mening dat het wel goed is om de interne samenwerking te verbeteren (oa sturen via gezamenlijke huisstijl, ipv de huidige 5500). Concentratie van de departementen (naar het Plein) is ook ingegeven door de al versnelde samenwerking. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Qua attributen is er vooral aandacht voor eigen promotiemateriaal. Wel bevat het prikbord alle familieontwikkelingen van de afdeling, zo lijkt het. Functionele rationaliteit versus Substantiële rationaliteit : Functionele rationaliteit 83
•
•
•
Basisassumptie : Functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde zegt dat ze met communicatie de werkelijkheid en resultaten van V&W nog beter zichtbaar maken. Daarbij is volgens hem wel belangrijk dat je je moet beseffen wat je wilt uitdragen, bijv. met 1 logo. Wat is de grondtoon en wat zijn de woorden die daar bij horen. Waardeoriëntatie : Functionele rationaliteit o Samenwerking: Geïnterviewde vertelt dat het moeilijk was om in de rijksbrede samenwerking tot 1 formulering van de missie te komen. Daarom maar eerste een plaatje maken. Samenwerking moet je verder gewoon organiseren. Wij zoeken steeds meer het bundelen van communicatietaken om zo geld te besparen, zegt hij. o Identiteit : Juist bij VenW is doorvoering van 1 huisstijl complex omdat de organisatie zo decentraal is. VenW heeft van alle departementen de mooiste dingen om te laten zien. Alle ogen zijn altijd op VenW gericht, het is hier altijd bal. De knipselkrant van VeW is ook de dikste van alle departementen. o Leiderschap : Hij is van mening dat het goed is dat de SG daadwerkelijk voor dingen wil gaan staan. Af en toe is dat volgens hem ook vervelend, maar hij dekt ook als het nodig is (‘zal ik je voorstel anders doorsturen naar Wim…’) en dat kan de geïnterviewde in zijn rol goed benutten. Culturele artefacten : Functionele rationaliteit o Symbolen : Qua attributen is er vooral aandacht voor eigen promotiemateriaal. De ruimte is puur functioneel ingericht en is de kleding vrij informeel (voor communicatiemensen functioneel?). De kamer van de geïnterviewde is rommelig, maar dat komt door een verhuizing. Hij excuseert zich hier meteen voor.
84
VenW op basis van interview 6 Innovatief versus Behoudend : Neutraal • Basisassumptie : neutraal o Maakbaarheidbeleving : Geïnterviewde ervaart de VRD als lastig omdat het vooral gaat om het taakstellende aspect. De taakstelling is nu een boekhoudkundige klus met gesteggel over fte’s. Er wordt krampachtig mee omgegaan, daardoor vallen vernieuwende initiatieven buiten de boot en dat vindt hij vervelend. Wat goed is van de VRD is dat een aantal initiatieven die op een plek goed werken worden bottom-up opgepakt om breder te worden geïmplementeerd. Op de werkvloer wordt er makkelijk gedacht over de VRD. Het thema Rijkslogo vindt hij “flutterig” en “onbelangrijk” maar ook een “niet verstandig” besluit. • Waardeoriëntatie : neutraal o Tijd : Geïnterviewde spreekt veel in tegenwoordige tijd en haalt voorbeelden uit het verleden aan om zaken te verduidelijken. Hij praat vooral over het heden. Over het verleden niet zoveel, behalve wat over zijn eigen carrière, toekomst ook minder. Diverse departementen hebben diverse politieke belangen. “Dit was vroeger al zo”, zegt hij. Samenwerken op bepaalde gebieden is geen probleem. Als je elkaar politiek niet in de weg zit is samenwerken goed mogelijk. Van oudsher is dat met Defensie bijvoorbeeld het geval. o Samenwerking : Belangrijk is dat je prima kunt samenwerken omtrent allerlei beheerszaken als je daarmee niet in elkaars politieke vaarwater komt. Ambtelijk VenW werkt heel goed samen met VROM. Ook samenwerking met Defensie gaat heel goed. Samenwerking met VWS en SZW op ICT-gebied gaat eveneens heel goed. Eén rijksoverheid bestaat niet. Schaalvergroting kan zeker voordelen opleveren. Er wordt ook al beter samengewerkt als vroeger. Maar veel op interdepartementaal niveau. • Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : Het gebouw is ruim van opzet. Het heeft echter een aantal nadelen (oud, klimaat, buiten het Haagse centrum, moeilijk bereikbaar met OV) en maar beperkt voordelen (goed bereikbaar met auto). Op de werkvloer is geen probleem met nieuwe huisvesting bijvoorbeeld samen met VROM. Het is de minister die nogal wat waarde hecht aan de statuur van het gebouw. In de gangen hangt nogal wat eigen gemaakte kunst. Individualisme versus Collectivisme : Collectivisme • Basisassumptie : Collectivisme o Zijnsbeleving : VenW is een vrij platte organisatie die afwijkt van andere departementen v.w.b. sturing. Binnen de bestuurskern is men veel beter gaan samenwerken. De bestuursraad is nu transparant, integer en open. Het nieuwe logo is in arbeidsmarktcommunicatie onhandig volgens de geïnterviewde. Een student wil bij RWS werken en niet bij het Rijk. Het wordt onduidelijk als je alles over een kam scheert en streeft naar één Rijksoverheid. Het nieuwe briefpapier met rijkslogo kan tot veel verwarring leiden. Een e-mail adres voor de rijksoverheid (
[email protected]) is absurd. Generaliseren kan negatief uitpakken. VenW-ers zijn heel collegiaal. Ze kunnen in eerste instantie een beetje lomp zijn maar heb je echt problemen dan helpen ze je, zegt hij. o Loyaliteitsbeleving: Het gaat VenW vooral om de rol die zij als herkenbaar VenW kan blijven spelen. Samenwerken is akkoord zonder de eigen politieke identiteit te verliezen(?). De burger moet immers weten waar ze zijn moet voor bepaalde diensten. Zolang de belangen divers zijn zal het moeilijk blijven om echt samen te gaan. De relaties die er interdepartementaal zijn is er een van ‘vriendjes’. Geïnterviewde is rijksambtenaar, maar loyaal aan VenW. • Waardeoriëntatie : Collectivisme o Identiteit : VenW is een hechte club. Medewerkers kunnen lomp en direct naar elkaar zijn maar bij problemen zijn ze er voor elkaar. Met name de ontwikkelingen de laatste jaren van de bestuursraad geven dit goed aan. In het recente verleden zat daar ieder voor zichzelf. Het vragen om hulp bij de ander werd gezien als teken van zwakte. Nu heerst er, veel meer een setting waarin om hulp gevraag kan en mag worden zonder dat dit als teken van zwakte wordt gezien. 85
Samenwerking : Samenwerking met anderen buiten het eigen departement is prima, maar het eigenbelang (van het ministerie) staat voorop. Culturele artefacten : Neutraal o Symbolen : In de gangen hangt het vol met zelfgemaakte ‘kunst’. De kamers zijn ruim van opzet en voorzien van meerdere werkplekken. De kamer van geïnterviewde was eveneens groot. De meeste deuren van de kantoren staan open en zijn vrij toegankelijk. Het taalgebruik is erg persoonsgericht. Er wordt gepraat over personen met voornaam + naam, pas daarna wordt de titel uitgelegd. o
•
Functionele rationaliteit en/of Substantiële rationaliteit: functionele rationaliteit • Basisassumptie : functionele rationaliteit o Maakbaarheidbeleving : Het zijn van VenW blijft, volgens de geïnterviewde, voorop staan. Ze staan voor de ‘core business’ van VenW en willen graag herkenbaar blijven in plaats van opgaan in die grote rijksoverheid. Op die wijze blijft de gedragenheid door de maatschappij wellicht het grootst. In het gesprek komen zaken uit de metafoor ‘VenW is een schildpad die een haas wil zijn’ duidelijk naar voren. Intern zit er een resultaatgerichtheid en afkeer tegen papierschuiverij versus het gevoel dat de maatschappij/klant vindt dat alles nog veel te langzaam gaat. VRD: goed werkende initiatieven oppakken en breder uitrollen. Functiehuis is nuttig. Ook P-direct. • Waardeoriëntatie : functionele rationaliteit o Samenwerking : Natuurlijk kan schaalvergroting bijdragen aan een slimmere en beter functionerende overheid. Het gaat echter te snel (wie of wat is de rijksoverheid) en gericht op besparing. In samenwerking onderling kijken de separate partijen al snel in welk opzicht ze er zelf beter van worden. Het functioneren van het eigen departement moet er beter van worden. Samenwerking intern VenW kan volgens de geïnterviewde beter: dit levert schaalvoordelen op. Wat er de afgelopen tijd is verbeterd: er worden veel minder dingen dubbel gedaan. Ook de samenwerking met VROM is vooral praktisch. Er maken zich maar weinig medewerkers druk over bijvoorbeeld een gezamenlijke huisvesting. Er is maar één VenW-er waarvoor dat niet geldt: de minister Eurlings. Die heeft binding met het gebouw (de ambtenaren niet) omdat het een oud-KLM gebouw is en veel statuur heeft dat past bij het ministerie. Samenwonen met VROM is, volgens de geïnterviewde, voor de medewerkers geen probleem. Eerst intern samenwerken dan verder kijken waar de mogelijkheden liggen. o Identiteit : VenW drukt een heel groot stempel op Nederland; dat is het mooie van VenW. VenW gaat over de identiteit van Nederland: havens, polders, dijken etc, zegt de geïnterviewde. o Leiderschap : VenW is platte organisatie die veel daadkracht en resultaatgerichtheid wil uitstralen. Het is de SG de afgelopen jaren (sinds 2003) gelukt om vertrouwen in elkaar bij de hoogste managementlaag (bestuursraad) te krijgen. Hierdoor ontstaat meer en meer een gevoel dat kwetsbaar opstellen mag. Het is bekend dat leiderschap – en managementstijlen navolging vinden in de lagere regionen en worden nagebootst. Het geldt vaak als voorbeeldgedrag. De huidige bestuursraad is transparant, integer en open. • Culturele artefacten : neutraal o Symbolen : Geïnterviewde voelde zich echt een rijksambtenaar. Hij heeft zijn werkzame leven bij diverse departementen doorgebracht en spreekt nog met een warm gevoel over deze departementen. Hij noemt betrokkenen bij naam en toenaam als hij voorbeelden geeft. Out of the box of utopische gedachten kwamen niet voorbij. Het taalgebruik is vol passie: “ik ben dol op VROM”, ‘waanzin!’, ‘mierenneukers’, ‘ ze zeiken’, ‘flut’. Kamer strak ingericht, alleen 1 groot kunstwerk aan de muur.
86
Bijlage 3 Referenties Chambre, P.E. de la, Dekker, M, Hoogendoorn, J, Erasmus, J, Ontmytholiseren van Shared Services, Gepubliceerd in Overheidsmanagement, 2005 Cock, R de c.s., Organisatieklimaat en cultuur, Leuven Acco, 1986 Davis, Stanley M, Managing corporate culture, Ballinger Pub, 1984 Deal, T, en Kennedy, A, Corporate cultures., Addison-Wesley Pub, 1982 Frissen, P, Bureaucratische cultuur en informatisering, Den Haag SDU, 1989 Frissen, P ea, Het gezicht van staat, Graphic Design Museum Breda en NSOB Den Haag, 2009 Gastelaars, M., Vermeulen, J., "On location. Cultural pluralism and the organisational relevance of the ‘Here’ and ‘Now’", in Gastelaars M. (Eds),On Location. The Relevance of the “Here” and “Now” in Organisations, Shaker, Maastricht, 2000 Geertz, C, The interpretation of cultures, Fontana Press, 1973 Gerrichhauzen, J. e.a., Interventies bij organisatieverandering, Kluwer, 1994. Giddens, A, The constitution of society, University of California Press, 1997 Golden-Biddle en Locke, Composing qualitative research, Sage Publications, 1997 Heer, de J, Strategie en verandering in organisaties onder druk. Een onderzoek naar het besturen van herpositionering en transitieprocessen in organisaties van Verkeer en Waterstaat, 1991 Hofstede, G, Culture’s consequences, Sage Publications, 1980 Koot en Dobbinga, Vertraagde Vernieuwing, Bestuurskunde nr 3, 2004 Maanen, J, van, Tales of the field: on writing ethnography, The University of Chicago Press, 1988 Martin, J, Escaping the inherent conservatism of empirical organizational research, Sage Publications, 1992 Martin, J, Organizational Culture, mapping the terrain, Sage Publications, 2001 Martin, Su en Beckman, Enacting shared values - Myth or reality? A context-specific values audit, 19971997 Maso I en Smalling, A, Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie, Boom onderwijs, 1998 Noordegraaf, M en Teeuw, M,M, publieke identiteit, Bestuurskunde, 2003 Peters, T en Waterman, R, In search of excellence: lessons from America’s best-run companies, 1982 Ringeling, A, De kwestie van professor Arthur Ringeling, 2007, www.eur.nl Rosenthal, U, Bureaupolitiek en bureaupolitisme, 1988 Runkel, P, en McGrath, J, Research on human behaviour: A systematic guide to method, 1972 Sanders, G en Nueijen, B, bedrijfscultuur: diagnose en beïnvloeding, Van Gorcum, 1989 Schein, E.H, Organizational Culture and Leadership, Jossey – Base, 1992
87
Scott, W, Institutions and organizations, Sage Publications, 1995 Tennekens, J, Organisatiecultuur,: een antropologische visie, Garant, 2003 Termeer, C.J.A.M, Cultuurverstarring op Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in: W.J.M. Kickert (red.), Veranderingen in management en organisatie bij de rijksoverheid, 1993. Trompenaars, F, Zaken doen over de grens: leren omgaan met andere culturen, Contact, 1993 Veenswijk, M, Departementale cultuur, Eburon Delft, 1996 Weick, K, Making sense of the organization, Blackwell Publishing, 2001 Zijderveld, A, The institutional Imperative: the interface of institutions and networks, Amsterdam University Press, 2000
88
