Artikel 3 EVRM en het drie jarenbeleid: geven te lange asielprocedures recht op een verblijfsvergunning?
Doctoraalscriptie Geschreven door Inge Goud Aan de Universiteit te Leiden Faculteit der Rechtsgeleerdheid Vakgroep Internationaal Publiekrechtelijke Vakken 31 oktober 2002
Mw. drs. Inge Goud
Studierichting: Nederlands recht, differentiatie Internationaal recht Begeleider: Prof. Mr. P. Boeles
1
Was die man door het lange, nutteloze wachten psychisch ontregeld? Misschien verkoos hij een eigenhandig einde aan zijn leven te maken boven gedood worden door het leger des onheils in zijn land?
Kunnen zij voorkomen dat een vluchteling als speelgoed van de ene plaats naar de andere gegooid wordt? Voordat het te laat is?
Laat het niet zover komen dat de asielzoekers straks asiel moeten gaan aanvragen, omdat ze het asielbeleid zijn ontvlucht.
Shakib Sana: Zij, mijn moeder mijn land, Wereldbibliotheek Amsterdam, 2000, pp. 59-60.
2
Inhoudsopgave Lijst van afkortingen ................................................................................................... 4 Inleiding.................................................................................................................... 5 1. Artikel 3 EVRM ....................................................................................................... 7 1.1
Algemeen ....................................................................................................... 7
1.2
Onmenselijke behandeling ................................................................................ 9
1.3
Vernederende behandeling ............................................................................. 14
1.4
Artikel 3 in asielzaken .................................................................................... 16
1.5
Artikel 3 als basis voor een verblijfsvergunning ................................................. 24
2. Langdurige asielprocedures en artikel 3 EVRM .......................................................... 26 2.1 Pro en contra ................................................................................................... 26 2.2 Aansluiting bij erkende gevallen ......................................................................... 28 2.3 Criteria voor een verblijfsvergunning .................................................................. 31 3. Het driejarenbeleid ............................................................................................... 34 3.1 Algemeen ........................................................................................................ 34 3.2 Contra-indicaties .............................................................................................. 36 3.3 Beleidsmatige redenen..................................................................................... 39 3.4 Tijdsverloop..................................................................................................... 42 3.5 Slotopmerkingen .............................................................................................. 46 Conclusie................................................................................................................. 49 Bijlagen................................................................................................................... 51 Bijlage 1: Brief uitstel behandeling asielverzoek ........................................................ 51 Bijlage 2: Schema driejarenbeleid asielzaken ............................................................ 53 Bronvermelding........................................................................................................ 54
3
Lijst van afkortingen AZC
Asielzoekerscentrum
EHRM
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens
IND
Immigratie- en Naturalisatie Dienst
MR
Migrantenrecht
NAV
Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht
NJB
Nederlands Juristenblad
REK
Rechtseenheidskamer
RV 100
Rechtspraak Vreemdelingenrecht in 100 uitspraken
VB
Vreemdelingenbesluit
VC
Vreemdelingencirculaire
VW
Vreemdelingenwet
WAV
Wet Arbeid Vreemdelingen
4
Inleiding In Nederland is in de loop der jaren het driejarenbeleid ontstaan, oorspronkelijk bedoeld om “oude werkvoorraden versneld weg te werken.”1 Het beleid houdt in dat een asielzoeker, als hij aan een aantal voorwaarden voldoet, toch een verblijfsvergunning krijgt indien er na drie jaar nog geen definitieve beslissing is genomen over zijn aanvraag. Door Vluchtelingenwerk is geconstateerd dat de groep asielzoekers die langer dan drie jaar in Nederland is zonder definitieve beslissing, de afgelopen jaren steeds groter is geworden en ook nog wel groter zal worden omdat de enorme achterstanden in de behandeling van asielverzoeken bij de IND en rechtbanken naar verwachting wel tot 2005 zullen blijven bestaan.2 De onzekerheid over de toekomst levert veel gezondheidsklachten op: “asielzoekers worden verbitterd, depressief en passief van hun uitzichtloze bestaan in een asielzoekerscentrum in Nederland.”3 Als (inmiddels ex-) vrijwilliger bij Vluchtelingenwerk op het AZC te Leiderdorp kan ik dit bevestigen. Afgelopen jaar hebben veel asielzoekers een verblijfsvergunning gekregen op grond van het driejarenbeleid. Bovendien heeft een grote groep asielzoekers, die nog onder de oude procedure valt, maar nog niet drie jaar in Nederland is, vorig jaar een brief van de IND ontvangen waarin staat dat de beslissing op hun bezwaarschrift uitgesteld zal worden omdat ‘nieuwkomers’ voorrang krijgen bij de behandeling van hun asielaanvraag.4 Hoewel natuurlijk altijd eerder een beslissing genomen kan worden, lijkt de IND er op te rekenen dat deze mensen nu in aanmerking zullen komen voor een verblijfsvergunning op grond van tijdsverloop (op grond van het driejarenbeleid). Om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op deze grond, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Een van de voorwaarden (tevens de meest voor de hand liggende) is het tijdsverloop van drie jaar. Deze voorwaarde lijkt een steeds meer overheersende rol te spelen in verhouding tot de andere voorwaarden. Hoewel artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens niet verplicht tot het afgeven van een verblijfsvergunning, ook niet bij het uit dit artikel voortvloeiende verbod op uitzetting van een asielzoeker indien onmenselijke behandeling dreigt in het land van herkomst, is het Nederlandse driejarenbeleid wellicht een teken van een internationale norm die anders voorschrijft. Met andere woorden: kunnen langdurige asielprocedures een schending van artikel 3 inhouden en kan dit leiden tot een verblijfsvergunning? 1
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt” in: MR 2000/3, p. 105. Voorstellen van VluchtelingenWerk voor een gemeentelijk collegeprogramma 2002, p.3, www.vluchtweb.nl 3 Idem, p. 1. 2
5
Om een tot een antwoord te komen op deze vragen zal ik in het eerste hoofdstuk beginnen met een algemene uitleg van artikel 3 EVRM. Daarna zal ik mijn verhaal toespitsen op onmenselijke of vernederende behandeling en bestuderen wat de reikwijdte is van dit begrip en of deze zich in de loop der jaren heeft verruimd. Verder is het van belang om na te gaan wat de gangbare doctrine is met betrekking tot artikel 3 EVRM en het recht op een verblijfstitel.
In
het
tweede
hoofdstuk
zal
ik
behandelen
in
hoeverre
langdurige
asielprocedures als onmenselijke of vernederende behandeling beschouwd kunnen worden. Daarbij zal ik aandacht besteden aan de argumenten die hier voor en tegen pleiten en zoeken naar aanknopingspunten bij erkende gevallen van onmenselijke en vernederende behandeling. Tenslotte zal ik kort behandelen aan de hand van welke criteria een verblijfsvergunning verleend zou moeten worden indien er inderdaad sprake zou zijn van een schending van artikel 3 en aan dit artikel een verblijfsvergunning verbonden zou worden. Vervolgens zal het driejarenbeleid in hoofdstuk drie aan de orde komen. Hierbij zijn zowel het oude als het nieuwe beleid van belang. Allereerst zal ik de achtergrond en ontwikkeling van het driejarenbeleid behandelen. Vervolgens zal ik de voorwaarden voor een verblijfsvergunning op grond van dit beleid uitwerken. Tenslotte wil ik de uitkomst hiervan proberen te plaatsen in de mogelijke uitleg van artikel 3 EVRM als in hoofdstuk twee. Naar aanleiding van dit alles hoop ik uiteindelijk te kunnen beoordelen of de uitleg van artikel 3 EVRM tot meer leidt dan is neergelegd in het nationale beleid en of Nederland zich aan een internationale norm houdt.
4
Zie bijlage 1.
6
1. Artikel 3 EVRM
1.1 Algemeen Artikel 3 EVRM luidt als volgt: “Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”5 Dit artikel houdt een absolute garantie in van de bescherming van dat recht6, en wel op tweeërlei wijze.7 Ten eerste is in artikel 15 lid 2 van het EVRM bepaald dat in tijd van oorlog of in geval van enige andere noodtoestand geen enkele afwijking van dit artikel is toegestaan. Ten tweede blijkt de absolute bescherming uit de bewoordingen van artikel 3 zelf.8 De woorden “niemand mag” duiden er al op dat slechte behandeling nooit is toegestaan. Toch bestaan er uitzonderingen op deze tweede ‘garantie’. Hierbij gaat het om situaties waarin normaal gesproken
een
schending
van
artikel
3
zou
plaatsvinden,
maar
in
de
specifieke
omstandigheden van het geval niet: normale opsluiting in een gevangenis is niet in strijd met artikel 3, ‘abnormale’ omstandigheden waaronder iemand gevangen zit kunnen gerechtvaardigd worden als ze dienen ter voorkoming van ontsnappingspogingen of zelfmoord
en
toestemming
kan
in
sommige
gevallen
van
medische
behandeling
aansprakelijkheid op grond van artikel 3 wegnemen.9 Buiten deze gevallen is er derhalve sprake van absolute bescherming. Uit het feit dat artikel 3 EVRM alleen de ernstigere vormen van slechte behandeling kan omvatten, blijkt dat er een ‘drempel’ bestaat voor slechte behandeling die onder dit artikel kan vallen. Juist omdat er geen ander artikel is dat een verbod bevat op andere vormen van slechte behandeling, is men geneigd om deze onder te brengen bij artikel 3, omdat ze hoe dan ook in strijd zijn met het ideaal van mensenrechten.10 Dit is echter niet de bedoeling van artikel 3: “it should not be trivialised, ie understood to prohibit other than the most serious forms of ill-treatment.”11 Hoe hoog de drempel is, is bepaald in de zaak Ireland v UK.12 Er moet sprake zijn van een ‘minimum level of severity’ dat wordt bepaald door de omstandigheden
5
De Engelse tekst luidt: “No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment.” 6 Zie ook Ireland v UK A 25, § 163. www.echr.coe.int 7 D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick: Law of the European Convention on Human Rights, Butterworths, London/Dublin/Edinburgh, 1995, p. 55. 8 Ibidem. 9 Idem, p. 56. Er wordt hier door de auteurs verwezen naar een drietal zaken, respectievelijk: Tyrer v UK A 26 (1978), Kröcher and Möller v Switzerland No 8463/78 (1982) en X v Denmark No 9974/82 (1983). Zie voor deze omstandigheden § 1.2. 10 Idem, p. 55. 11 Ibidem. 12 Ireland v UK A 25, § 162 (1978).
7
van het geval, zoals de duur van de behandeling, de lichamelijke of geestelijke gevolgen en soms ook het geslacht, de leeftijd of gezondheidstoestand van het slachtoffer. Aan de hand van deze factoren kan dan in de eerste plaats bepaald worden of er sprake is van de basisvormen van slechte behandeling, namelijk onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Ze kunnen ook gebruikt worden om een onderscheid te maken tussen deze vormen van slechte behandeling en foltering.13 Een duidelijke afbakening tussen de verschillende handelingen genoemd in artikel 3 bestaat echter niet. Het gaat namelijk om een gradatie.14 Dit stelde de Commissie in het rapport in de Griekenland-zaak15: “It is plain that there may be treatment to which all these descriptions apply, for all torture must be inhuman and degrading treatment, and inhuman treatment also degrading”. In diezelfde Griekenland-zaak werd een omschrijving gegeven van de verschillende vormen van slechte behandeling, met als uitgangspunt onmenselijke behandeling: “The notion of inhuman treatment covers at least such treatment as deliberately causes severe suffering, mental or physical, which, in the particular situation, is unjustifiable. The word ‘torture’ is often used to describe inhuman treatment, which has a purpose, such as the obtaining of information or confession, or the infliction of punishment, and is generally an aggravated form of inhuman treatment. Treatment or punishment of an individual may be said to be degrading if it grossly humiliates him before others or drives him to act against his will or conscience.”16 Waar bij foltering de intentie om leed toe te brengen duidelijk aanwezig moet zijn, is dit bij onmenselijke en vernederende behandeling niet vereist, hoewel de intentie daarbij natuurlijk wel kan bestaan. In andere uitspraken lijkt het Hof juist wel een intentie te eisen, zoals in de zaak Abdulaziz, Cabales and Balkandali v UK17, waarin immigratieregels ter discussie stonden die toelating van buitenlandse echtgenoten moeilijker maakten dan die van echtgenotes. Het Hof oordeelde dat er hier geen sprake was van vernederende behandeling omdat niets duidde op minachting of gebrek aan respect voor de personen in kwestie en dat de wetgeving er niet op gericht was mensen te vernederen of te verlagen, maar bedoeld was om immigratie te beperken voornamelijk ten behoeve van de werkgelegenheid.18 Het Hof lijkt van oordeel te zijn dat een maatregel niet eens vernederend kan zijn als de maatregel niet zo bedoeld was. Dit is natuurlijk een wat vreemde redenering. 13
D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., p. 56. P. van Dijk, G.J.H. van Hoof: De Europese Conventie in theorie en praktijk, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1990, p. 251. 15 Rapport van 5 november 1969, The Greek Case. (Idem, p. 252) 16 Ibidem. 17 Abdulaziz, Cabales and Balkandali v UK, EHRM 28 mei 1985, uit T.P. Spijkerboer (Red.): RV 100, Ars Aequi Libri, Nijmegen 2001. 18 Idem, § 91. 14
8
Het Hof had dan beter kunnen stellen dat in dit geval de behandeling simpelweg niet ernstig genoeg was om onder artikel 3 te kunnen vallen. Het uitgangspunt is normaal gesproken derhalve dat bij foltering altijd een intentie aanwezig moet zijn, en dat dit bij de andere twee vormen van slechte behandeling niet zo hoeft te zijn. Met andere woorden: “Niet de intentie van de handelende persoon maar de aard van de handeling en de uitwerking daarvan op degene die de handeling ondergaat, zijn derhalve bepalend.”19 Deze elementen – de omstandigheden van het geval - bepalen uiteindelijk of het ‘vereiste’ niveau is bereikt, dat voor alle vormen anders is. Dit betekent dan ook dat het uiteindelijke onderscheid tussen foltering, onmenselijke en vernederende behandeling ligt in het niveau van leed dat is toegebracht.20 In de volgende paragraaf zal ik verder ingaan op de inhoudelijke aspecten van vernederende of onmenselijke behandeling. Foltering zal niet meer aan de orde komen, alleen voor zover het van belang is voor het onderwerp.
1.2 Onmenselijke behandeling In de Griekenland-zaak werd bepaald dat “the notion of inhuman treatment covers at least such treatment as deliberately causes severe suffering, mental or physical, which, in the particular situation, is unjustifiable.”21 Volgens de Commissie is dit in ieder geval een behandeling die niet toegestaan is. Uit de rechtspraak kunnen verschillende –concretevoorbeelden van handelingen worden gehaald die als onmenselijke behandeling beschouwd worden.22
Dit
zijn
achtereenvolgens
mishandeling,
het
gebruik
van
psychologische
ondervragingstechnieken, detentieomstandigheden en uitlevering of deportatie.23 Bij elke vorm zal ik een aantal voorbeelden geven om uiteindelijk een globaal beeld te krijgen van wat onder onmenselijke behandeling moet worden verstaan en hoe ernstig een handeling moet zijn om tot onmenselijke behandeling te kunnen leiden.
A. Mishandeling Waarschijnlijk is dit het eerste waar men onmenselijke behandeling mee associeert. Van mishandeling, ernstig genoeg om onmenselijke behandeling te zijn, is tot nu toe meestal
19 20 21 22 23
P. van Dijk, G.J.H. van Hoof, op.cit., p. 255. Ireland v UK A 25 par. 167 (1978). The Greek Case, p. 252. Hierbij houd ik de indeling aan van D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., pp. 62-80. Ibidem.
9
sprake geweest in geval van detentie.24 Het kan hier gaan om hevige klappen (Ireland v UK) en een combinatie van ‘falanga’ (slaan met een soort stok), hevige klappen op het gehele lichaam, het toedienen van elektrische schokken, het hoofd in een bankschroef klemmen, haar uit het hoofd of de schaamstreek trekken, het schoppen van de geslachtsdelen, water op het hoofd druppelen en het maken van harde geluiden om te voorkomen dat iemand in slaap valt (Griekenland-zaak), maar ook verkrachtingen (Cyprus v Turkey).25
B. Gebruikmaking van psychologische ondervragingstechnieken In de zaak Ireland v UK werd bepaald dat vijf verhoortechnieken die in deze zaak werden gebruikt onder onmenselijke behandeling vielen: “het gedurende lange tijd rechtop op hun tenen tegen de muur laten staan van de ondervraagden, het plaatsen van een zwarte zak over de hoofden van de ondervraagden, het blootstellen van de ondervraagden aan voortdurend lawaai, het hen onthouden van slaap en voldoende eten en drinken”.26 Uit deze zaak blijkt bovendien dat onmenselijke behandeling niet altijd gepaard hoeft te gaan met fysiek geweld. De behandeling die de gevangenen moesten ondergaan werd door het Hof als onmenselijk bestempeld onder andere omdat “the five techniques were applied in combination, with premeditation and for hours at a stretch; they caused, if not actual bodily injury, at least intense physical and mental suffering to the persons subjected thereto and also led to acute psychiatric disturbances during interrogation.”27
C. Detentieomstandigheden De omstandigheden op een plek waar personen vastgehouden worden kunnen onmenselijk zijn als er bijvoorbeeld sprake is van een combinatie van de volgende factoren: overbevolking en ondermaatse of onvoldoende verwarming, toiletten, slaapplaatsen, voedsel, recreatie en mogelijkheden tot contact met de buitenwereld (Griekenland-zaak) of in het geheel geen voedsel, water of medische behandeling (Cyprus v Turkey).28 Er zijn echter veel gevallen bekend waarin de omstandigheden ver beneden niveau waren, maar waar niet tot onmenselijke behandeling werd geconcludeerd. Deze gevallen zijn al kort onder het algemene gedeelte genoemd. Het kan daarbij gaan om zelfopgelegde condities of condities die nodig zijn vanwege zelfmoord- of ontsnappingspogingen.29 Ook opsluiting in
24
Idem, p. 62. Idem, pp. 62-63. Cyprus v Turkey Nos 6780/74 en 6950/75 (1976). 26 P. van Dijk, G.J.H. van Hoof, op. cit., p. 252. De vijf technieken zelf worden beschreven in Ireland v UK A 25, § 96-104 en 106-107, www.echr.coe.int 27 Ireland v UK, § 167, mijn cursivering. 28 D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., p. 66. 29 Idem, p. 69 (Kröcher and Möller vSwitzerland). 25
10
een isoleercel hoeft op zichzelf geen breuk van artikel 3 te betekenen.30 Uiteraard moet ook hier rekening gehouden worden met de specifieke omstandigheden van het geval zoals de duur van de maatregel en hoe streng de maatregel is, het doel van de maatregel en de effecten die de maatregel op de betreffende persoon heeft.31 Ook gedwongen medische behandeling van gedetineerden hoeft niet tot onmenselijke behandeling te leiden als het in belang is van de gevangene.32
D. Uitlevering of deportatie In uitzonderlijke gevallen kan uitzetting of deportatie tot schending van artikel 3 leiden.33 Een van de bekendste uitspraken met betrekking tot uitlevering of deportatie is de Soeringzaak.34 In deze zaak ging het om een Duitser, Soering, die gevangen zat in het Verenigd Koninkrijk in afwachting van uitlevering aan de Verenigde Staten wegens beschuldiging van moord in de staat Virginia.35 Soering had al bekend dat hij de betreffende moorden had gepleegd.36 Ondanks protesten van het Verenigd Koninkrijk besloten de autoriteiten van Virginia vanwege het aanwezige bewijsmateriaal tegen Soering de doodstraf te eisen.37 Er was dus geen garantie gegeven dat de doodstraf niet opgelegd of uitgevoerd zou worden. Uit psychiatrisch onderzoek bleek dat Soering dermate bang was voor extreem fysiek geweld en homoseksueel misbruik door medegevangenen in de ‘death row’ in Virginia, dat hij wanhopig werd en dat er zelfs serieus gevaar bestond dat hij zichzelf van het leven zou beroven.38 Nadat de Commissie de zaak ontvankelijk had verklaard, moest het Hof onderzoeken of, gezien het feit dat Soering naar alle waarschijnlijkheid ter dood veroordeeld zou worden bij uitlevering naar de Verenigde Staten en vervolgens aan het ‘death row phenomenon’ blootgesteld zou worden, er sprake zou zijn van onmenselijke of vernederende behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM.39 Volgens het Hof was de waarschijnlijkheid dat Soering aan het ‘death row phenomenon’ blootgesteld zou worden zodanig dat artikel 3 in het spel kwam.40 De doorslaggevende omstandigheden voor het aannemen van een ‘real risk’ waren dat er geen echte garantie van de zijde van de Verenigde Staten was gegeven dat de
30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
Idem, p. 68. Idem, p. 69 (Ensslin, Baader and Raspe v FRG No 7572/76 (1978). Idem, pp. 71-72 (Herczegfalvy v Austria A 244 (1992)). Idem, p. 73. Soering-zaak, EHRM 7 juli 1989, zaak 1/1989/161/217, www.echr.coe.int Idem, § 11. Idem, § 13. Idem, § 20. Idem, § 25. Idem, § 76. Idem, § 99.
11
doodstraf niet opgelegd zou worden. Bovendien werd die conclusie versterkt door de houding van de autoriteiten belast met de vervolging.41 Zij bleven vasthouden aan de eis van doodstraf en gaven toe dat “there is a significant risk that the applicant would be so convicted”.42 Juist vanwege die vasthoudendheid kwam het Hof tot het volgende oordeel: “[…] objectively it cannot be said that the undertaking to inform the judge at the sentencing stage of the wishes of the United Kingdom eliminates the risk of the death penalty being imposed. […] If the national authority with responsibility for prosecuting the offence takes such a firm stance, it is hardly open to the Court to hold that there are no substantial grounds for believing that the applicant faces a real risk of being sentenced to death and hence experiencing the ‘death row phenomenon’”.43 Vervolgens kon dus onderzocht worden of het ‘death row phenomenon’ onmenselijke behandeling in kon houden. Het ‘death row phenomenon’ zelf moet naar de omstandigheden van het geval beoordeeld worden: “the nature and context of the treatment or punishment, the manner and method of its execution, its duration, its physical or mental effects and, in some instances, the sex, age and state of health of the victim.”44 Hierbij kan geconstateerd worden dat het vaak jaren duurt voordat de doodstraf daadwerkelijk wordt uitgevoerd vanwege beroeps- en herzieningsprocedures; dat Soering in deze periode steeds grotere spanning en psychologisch trauma te verduren zal krijgen; dat de rechter of jury in de VS bij het
bepalen
van
geestesgesteldheid
de van
straf de
geen
rekening
verdachte
ten
hoeft
te
tijde
houden van
het
met
de
misdrijf;
leeftijd dat
en de
detentieomstandigheden in de ‘death row’ extreem zijn en Soering het slachtoffer zal worden van geweld en seksueel misbruik vanwege zijn leeftijd, huidskleur en nationaliteit; en dat hij voortdurend de executie en het ritueel dat daaraan voorafgaat in het vooruitzicht zal hebben.45 Hoewel de doodstraf op zich geen schending is van artikel 3, kunnen de omstandigheden die daaraan voorafgaan – samengevat het ‘death row phenomenon’ - dit wel zijn: “having regard to the very long period of time spent on death row in such extreme conditions, with the ever present and mounting anguish of awaiting execution of the death penalty, and to the personal circumstances of the applicant, especially his age and mental state at the time of the offence, the applicant’s extradition to the United States would expose him to a real risk of treatment going beyond the treshold set by Article 3.”46 Het
41 42 43 44 45 46
Idem, Idem, Idem, Idem, Idem, Idem,
§ § § § § §
96 e.v. 94. 98. 100. Zie ook onder c van deze paragraaf en onder 1.1. 105. 111, mijn cursivering.
12
belang van deze uitspraak is dat het Hof nu ook potentiële onmenselijke behandeling onder artikel 3 EVRM brengt.47 Het gevolg hiervan is dat naast de vraag of de –te verwachten behandeling onder artikel 3 zou kunnen vallen ook moet worden onderzocht hoe reëel de kans is dat die behandeling plaats zal vinden.
Ten eerste kan ten aanzien van deze vier categorieën opgemerkt worden dat bij het Hof met betrekking tot artikel 3 vooral gevangeniszaken zijn aangekaart. Dit neemt echter niet weg dat het ook op andere omstandigheden van toepassing kan zijn, onder andere in asielzaken. Dit zal ik in een aparte paragraaf behandelen. Uit deze vier categorieën blijkt ook dat de drempel voor schending van artikel 3 EVRM met betrekking tot onmenselijke behandeling redelijk hoog ligt. Er moet namelijk sprake zijn van in ieder geval intens psychisch of geestelijk lijden, of een combinatie van beide. Uit de hierboven behandelde gevallen blijkt dat het vaak om een combinatie van handelingen gaat die het lijden veroorzaken. Uiteraard hoeft dit niet per definitie zo te zijn, maar het is wel een indicatie voor het feit dat de drempel om een schending aan te nemen hoog ligt. Tenslotte spelen alle – vaak gecompliceerde – omstandigheden van het geval een rol. Dit zegt echter nog niets over de ‘laagste’ drempel van artikel 3, namelijk die van vernederende behandeling. Vaak worden onmenselijke en vernederende behandeling in een adem genoemd, waardoor het lijkt alsof er geen verschil tussen deze twee vormen van slechte behandeling zou bestaan. Tussen de 3 verschillende vormen genoemd in artikel 3 bestaat echter, zoals het Hof uitmaakte in onder andere de Griekenland-zaak, een gradatie. Vaak kan, indien geen sprake is van onmenselijke behandeling, nog wel teruggevallen worden
op
vernederende
behandeling.
Dit
betekent
dat
het
begrip
vernederende
behandeling zelf ook definieerbaar moet zijn en dat ook hiervoor een drempel bestaat die als het ware de ‘instap’ is voor artikel 3. Daarom zal ik, alvorens in te gaan op het belang van artikel 3 voor asielzaken, een paragraaf wijden aan vernederende behandeling.
47
Mr. H.J. Simon: “Onmenselijke behandeling en asiel” in NJB 25 oktober 1990 afl. 37, p. 1441. Mijn cursivering.
13
1.3 Vernederende behandeling Allereerst noem ik een aantal zaken die bij onmenselijke behandeling al aan de orde zijn gekomen. Ook voor vernederende behandeling geldt dat het ernstig genoeg moet zijn om onder artikel 3 te kunnen vallen.48 Hierbij wegen de omstandigheden van het geval zwaar. Naast zaken waarin discriminatie een rol speelt, zijn er, net als bij onmenselijke behandeling,
veel
detentiezaken.
Ook
hiervoor
geldt
echter
dat
zelfopgelegde
omstandigheden, evenals omstandigheden die in het dagelijkse leven wel vernederend zouden zijn, maar in detentie niet, indien ze noodzakelijk zijn, normaal gesproken niet onder vernederende behandeling vallen. In de Griekenland-zaak werd een summiere definitie gegeven van vernederende behandeling: “treatment or punishment of an individual may be said to be degrading if it grossly humiliates him before others or drives him to act against his will or conscience.”49 Een verdere indicatie voor de betekenis van het begrip vernederende behandeling is te vinden in de zaak Ireland v UK. De vijf ter discussie gestelde verhoortechnieken werden onder onmenselijke behandeling gebracht, maar ook onder vernederende behandeling: “[they] were also degrading since they were such as to arouse in their victims feelings of fear, anguish and inferiority capable of humiliating and debasing them and possibly breaking their physical or moral resistance.”50 Van vernederende behandeling was eveneens sprake in de zaak Tomasi v France, waarin het ging om mishandeling.51 Ook rassendiscriminatie werd als zodanig beschouwd in de East African Asians-cases, waarin 25 Aziaten uit Oost Afrika ervoor hadden gekozen hun status als burgers van het Verenigd Koninkrijk te behouden bij de onafhankelijkheid van Uganda en Kenya.52 Dit in de hoop dat zij zich dan konden onttrekken aan de controle op immigratie en zodoende vrij toegang zouden hebben tot het Verenigd Koninkrijk.53 Het Verenigd Koninkrijk weigerde dit echter op grond van een wet aan personen die niet geboren waren in het Verenigd Koninkrijk of daar geen voorouders hadden.54 Het oordeel van de Commissie luidde dat deze wetgeving discriminerend was met betrekking tot ras en dat degenen op wie de wetgeving van toepassing was, mede door de publiciteit en andere bijzondere omstandigheden, zo in hun waardigheid werden aangetast dat er sprake was van vernederende behandeling.55 De 48 49 50 51 52 53 54 55
D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., p. 80. The Greek Case, p. 252. Ireland v UK, § 167. D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., p. 81 (Tomasi v France A 241-A (1992)). Ibidem (East African Asians (1973). Ibidem. Ibidem. Idem, p. 82.
14
bijzondere omstandigheden waren de volgende: “the refusal to admit nationals who had remained such in the expectation of admission; their reduction to the status of second class citizens; and the hardship which they had suffered by exclusion from the one state on which they had some claim to admission.”56 In de zaak Hurtado v Switzerland ging het om een gevangene die het in zijn broek had gedaan doordat er een granaat met verdovingsmiddel was afgegaan tijdens zijn arrestatie.57
De
Commissie
oordeelde
dat
er
geen
sprake
was
van
vernederende
behandeling. Dit zou wel zo zijn geweest indien de verdachte pas de volgende dag in staat zou zijn gesteld zich om te kleden of pas na te zijn getransporteerd naar een ander gebouw of als hij in deze omstandigheden ondervraagd zou worden.58 Andere gevallen waarin sprake zou kunnen zijn van vernederende behandeling zijn: in uitzonderlijke gevallen lasterlijke uitlatingen door autoriteiten of constante politiebewaking.59 Als laatste noem ik de Dougoz-zaak.60 Het ging hier om een Syrische man die in afwachting van zijn uitzetting enkele maanden werd vastgehouden. Zijn klacht bestond er onder andere uit dat de detentie-omstandigheden waarin hij zich bevond onmenselijke en vernederende behandeling inhielden: “he was confined in an overcrowded and dirty cell with insufficient sanitary and sleeping facilities, scarce hot water, no fresh air or natural daylight and no yard in which to exercise. It was even impossible for him to read a book because his cell was so overcrowded.”61 De Griekse regering ontkende niet dat er sprake was van dergelijke omstandigheden. Het Hof merkt op dat bij het beoordelen van de detentieomstandigheden in ieder geval rekening moet worden gehouden met het cumulatieve effect dat deze omstandigheden hebben op betrokkene en met wat de betrokkene zegt.62 Bij de uitspraak baseerde het Hof zich ook op de bevindingen van Europees Comité ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing: voor een korte periode zou volstaan dat de gebouwen schoon waren en dat de gevangenen matrassen en dekens zouden krijgen.63 De cellen werden in dit geval echter gebruikt voor lange periodes met veel te veel mensen in een kleine ruimte (cellen van 12 m² waarin 2 of 3 gevangenen zitten
en
zelfs
5
voor
vrouwen),
schrikbarende
56
sanitaire
faciliteiten
en
geen
Ibidem. Idem, p. 83 (Hurtado v Switzerland A 280-A (1994)). 58 Ibidem. 59 Idem, p. 84, mijn cursivering (D’Haese, Le Compte v Belgium, No 8930/80 (1983)). 60 Dougoz v Greece, ECHR 6 maart 2001, 40907/98, in: P. Boeles en C. Wijnakker : “Case Reports of the European Court of Human Rights”, European Journal of Migration and Law, No 3, 2001, pp. 435452. 61 Idem, § 15, p. 449. 62 Idem, § 16, p. 450. 63 Idem, p. 452. 57
15
slaapgelegenheden.64 Het Hof hechtte vooral belang aan de overbevolking, de afwezigheid van slaapgelegenheden
en
de te lange duur van de gevangenhouding in deze
omstandigheden en oordeelde dat er sprake was van vernederende behandeling.65
1.4 Artikel 3 in asielzaken Sinds lange tijd is artikel 3 EVRM ook van toepassing kan in asielzaken. Dit spitst zich toe op drie situaties die ik achtereenvolgens zal behandelen aan de hand van de rechtspraak en literatuur die daarover te vinden is.66 Ook hier gelden de opmerkingen die ik onder het algemene gedeelte van dit hoofdstuk heb geplaatst. Het is met name van belang om te weten dat de bescherming ook hier absoluut is: ook terroristen die asiel hebben aangevraagd vallen er onder.67
A. Dreigende schending van artikel 3 Het gaat hier om de situatie waarin de uit te zetten persoon bij terugkeer door de autoriteiten van zijn land van herkomst of door zijn medeburgers blootgesteld dreigt te worden aan foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. De Soeringzaak kan hiervoor als uitgangspunt gebruikt worden omdat het in wezen om dezelfde situatie gaat. Er wordt veelvuldig naar verwezen in de zaak Cruz Varas.68 Het Hof besloot in deze zaak voor het eerst dat artikel 3 ook van toepassing was op uitzettingszaken.69 Voor het bepalen van het risico legde het Hof de volgende maatstaven aan:
a) Al het materiaal dat aan het Hof wordt voorgelegd moet worden beoordeeld, eventueel ook materiaal dat het Hof uit eigen beweging heeft kunnen vinden.70 b) Hierbij moet in de eerste plaats worden uitgegaan van de feiten die bekend waren of bekend hadden moeten zijn ten tijde van de uitzetting.71
64
Idem, § 16, p. 450. Idem, § 18, p. 450. 66 Deze indeling is te vinden in R. Bruijn: “Ernstig ziek in Straatsburg. Hof en Commissie over artikel 3 EVRM bij uitzetting hulpbehoevenden”, in: NAV 05/01, p. 316. 67 Chahal v United Kingdom, EHRM 15 november 1996, zaaknr. 70/1995/576/662, www.echr.coe.int, §79 en 80. 68 Cruz Varas and others v Sweden, EHRM, 20 maart 1991, zaaknummer 46/1990/237/307, www.echr.coe.int. 69 Idem, § 70. 70 Idem, § 75. 71 Idem, § 76. 65
16
c) De informatie die bekend is geworden na de uitzetting kan van belang zijn bij het bevestigen of verwerpen van de inschatting die door de autoriteiten is gemaakt of van de gegrondheid van de vrees van de betreffende persoon.72
Hoewel het Hof toegaf dat er inderdaad onmenselijke of vernederende behandeling had plaatsgevonden ten aanzien van Cruz Varas73, luidde het oordeel dat de uitzetting geen schending van artikel 3 inhield.74 Volgens het Hof was niet aangetoond van wie deze behandeling uitging: Cruz Varas bleef zwijgen over zijn vermeende politieke activiteiten en foltering en kon zijn (steeds veranderende) relaas ook niet ondersteunen met behulp van documenten of getuigen.75 Dit, samengenomen met het feit dat de situatie in Chili inmiddels was verbeterd en dat de Zweedse autoriteiten ervaring hadden met het beoordelen van Chileense asielzaken, leidde tot het oordeel dat er geen reëel risico aanwezig was.76 Ongeveer een half jaar later deed het Hof een uitspraak in de Vilvarajah-zaak.77 Het ging in deze zaak om 5 Tamils (onder andere Vilvarajah) uit Sri Lanka die in het Verenigd Koninkrijk asiel hadden aangevraagd vanwege de volgende redenen: de dood van familieleden
(sommigen
door 78
mishandeling en foltering.
moord),
vernieling
van
hun
huis,
gevangenneming,
Zij werden geen van allen als vluchteling toegelaten, ofwel
omdat “the incidents you have related were random and part
of the army’s general
activities directed at discovering and dealing with Tamil extremists and that they do not constitute evidence of persecution”79 ofwel omdat “the Secretary of State, having considered all the available evidence, does not consider that Tamils in Sri Lanka are a persecuted group who have a claim to refugee status under the 1951 UN Convention Relating to the Status of Refugees simply by virtue of their ethnic or national origins.”80 Na een ‘judicial review’procedure die op niets uitliep, moesten zij terugkeren naar Sri Lanka. Hun advocaten maakten de zaak aanhangig bij zowel de Engelse ‘Adjudicator’ als de Europese Commissie. Ondertussen hadden de 5 uitgezette Tamils al weer problemen ondervonden in Sri Lanka: arrestatie en ondervraging, ernstige mishandeling en bij een van
72
Ibidem. Idem, § 77. 74 Idem, § 82. 75 Idem, § 78 en 79. 76 Idem, § 80, 81 en 82. 77 Vilvarajah and others v the United Kingdom, EHRM, 30 oktober 1991, zaaknummer 45/1990/236/302-306, www.echr.coe.int 78 Zij hadden allen een andere combinatie van redenen, ik noem ze allemaal tegelijk op. De redenen zijn te vinden in § 9, 10, 21, 22, 35. 79 Idem, o.a. § 13. 80 Idem, § 62. 73
17
hen zelfs foltering.81 De foltering bestond uit de volgende handelingen: “He was interrogated about the LTTE and tortured every four or five days. He was stripped and beaten with iron bars and sand-filled PVC pipes. Sometimes he was tied upside down and a fire, with chillies, lit underneath his head lasting 10 or 15 minutes until he passed out. On four or five occasions he was subjected to electric shock treatment to his genitals.”82 Uiteindelijk besloot de ‘Adjudicator’ dat ze alle vijf terug mochten keren naar het Verenigd Koninkrijk.83 Pas veel later werd de zaak door de Commissie ontvankelijk verklaard en aan het Hof voorgelegd. Het Hof oordeelde dat de uitzetting van de vijf Tamils geen schending inhield van artikel 3. Ten eerste constateerde het dat de positie van de personen in kwestie, in het licht van hun achtergrond en de algehele situatie, niet slechter was dan die van andere Tamils. Omdat de algehele situatie in Sri Lanka nog niet stabiel was, bestond er inderdaad de mogelijkheid dat ze gearresteerd en mishandeld zouden worden. Maar: “a mere possibility of ill-treatment, however, in such circumstances, is not in itself sufficient to give rise to a breach of Article 3.”84 Hoewel drie van de Tamils na terugkeer daadwerkelijk waren mishandeld (waarvan een zelfs gefolterd), had de Staatssecretaris op grond van de toen bekende gegevens, die op zich niet bijzonder waren, niet kunnen voorzien dat dit zou plaatsvinden.85 Op deze uitspraak werd met veel kritiek en teleurstelling gereageerd. In de Soeringzaak was al sprake van een reëel risico omdat het risico niet was geëlimineerd.86 Hoewel er in
de
Cruz
Varas-zaak
en
de
Vilvarajah-zaak
al
onmenselijke
behandeling
had
plaatsgevonden in het land van herkomst, werd op grond van het feit dat er onvoldoende documentatie aanwezig was, dat de situatie in het land van herkomst inmiddels was verbeterd, dat de behandeling niet ernstig genoeg was en in de laatste zaak zelfs ook nog, met betrekking tot de foltering die een van de klagers ten deel was gevallen na uitzetting, geoordeeld dat de behandeling ten tijde van de uitzetting niet voorzienbaar was en dat er derhalve in geen van de gevallen sprake was van een reëel risico. Van de Verenigde Staten –het land dat om uitlevering van Soering vroeg – was bekend dat er geen echte garanties gegeven zouden worden met betrekking tot het al dan niet opleggen van de doodstraf. Het probleem bij asielzaken is dat vluchtelingen vaak geen concrete informatie in de vorm van documenten met zich mee hebben kunnen nemen en dat
81
Idem, o.a. § 16, 28, 43. Idem, § 43. 83 Idem, § 71. 84 Idem, § 111. 85 Idem, § 112. 86 P. Boeles: “Schending van artikel 3 EVRM en de effectiviteit van de vreemdelingenprocedure” in MR 1992, nr 5, p. 101. 82
18
de regimes van het land van herkomst “gepleegde of geplande mensenrechtenschendingen glashard ontkennen of minstens bagatelliseren”.87 Hierdoor is het moeilijk om op de individuele situatie toegespitste feiten te vinden88 en is het reële risico in asielzaken dan ook moeilijker vast te stellen dan in een geval als dat van Soering. Toch wordt er door de autoriteiten van het land waar asiel wordt aangevraagd vaak gesteld dat het met dit risico wel meevalt.89 Juist vanwege dit probleem bij asielzaken zou het logischer zijn om de feiten grondig en voorzichtig te beoordelen, mee te laten wegen of het gevaar zich in het verleden al heeft voorgedaan90 en hierbij ook, zoals werd bepaald in de zaak Cruz Varas, aandacht te besteden aan informatie die bekend is geworden na de uitzetting. Waar naar mijn mening foltering – of in ieder geval onmenselijke behandeling – die heeft plaatsgevonden na de uitzetting naar het land van herkomst er juist op zou moeten wijzen dat het risico op een dergelijke behandeling inderdaad reëel was, oordeelt het Hof – in het geval van Vilvarajah – dat dit niet zo is. Dit soort informatie is derhalve in de praktijk nauwelijks van belang. Vaak wordt er verwezen naar het feit dat een dergelijke behandeling wel meer mensen ten deel valt en dat de zaak van de betreffende persoon er niet uitspringt. Dit houdt in dat de Commissie en het Hof van mening zijn dat er geen sprake kan zijn van een ‘groepsgewijze’ benadering en dat geëist wordt “dat asielzoekers ook in geval van uitzetting naar landen waar sprake is van systematische en grootschalige mensenrechtenschendingen jegens de groep waartoe zij behoren specifieke, hen persoonlijk betreffende vervolgingsfeiten aandragen wil hun beroep op artikel 3 EVRM kunnen slagen”, een redenering die ook in de nationale jurisprudentie wordt gevolgd.91 Gezien de bovengenoemde problemen zou het risicocriterium in asielzaken soepeler gehanteerd moeten worden, of in ieder geval dichterbij de benadering zoals in de Soering-zaak. Dit zou inhouden “dat onder omstandigheden de algemene situatie waarin een bevolkingsgroep zich bevindt, behoudens tegenbewijs van de staat, voldoende grond oplevert voor de aanname dat een asielzoeker, welke lid van deze bevolkingsgroep is, vanwege artikel 3 EVRM niet teruggezonden mag worden, ondanks het ontbreken van op zijn individuele situatie toegespitste feiten.”92 Zo is het mogelijk dat het individuele asielrelaas op zich niet voldoende is voor schending van artikel 3, maar wel in het licht van de algemene omstandigheden in het land van herkomst.93 87
Ibidem. B.P. Vermeulen: “De asielzoeker en de mensenrechten” in MR1990, nr 8/9, p. 154. 89 P. Boeles: “Schending van artikel 3 EVRM en de effectiviteit van de vreemdelingenprocedure” in MR 1992, nr 5, p. 101. 90 Ibidem. 91 B.P. Vermeulen: “De asielzoeker en de mensenrechten” in MR 1990, nr 8/9, p. 154. 92 Ibidem. 93 Noot B.P. Vermeulen bij het arrest Vilvarajah in RV 100, p. 89. T.P. Spijkerboer (Red.): RV 100, Ars
88
19
Vooralsnog is van een dergelijke benadering nauwelijks sprake. Artikel 3 EVRM wordt in zekere mate gekoppeld wordt aan de vervolgingsgronden uit het Vluchtelingenverdrag. Voor de toepasselijkheid van artikel 3 zou het echter niet moeten uitmaken wat de oorzaak en oorsprong van de onmenselijke behandeling is.94 Een ‘algemenere’ benadering zoals hierboven beschreven zou echter tot gevolg kunnen hebben dat grote groepen asielzoekers – bijvoorbeeld toentertijd Tamils uit Sri Lanka, recent nog Afghanen – een beroep kunnen doen op het verbod op uitzetting met alle gevolgen van dien voor het land waar de opvang plaatsvindt. Met andere woorden: “Ten opzichte van een eenling als Soering kon het Hof zich een zorgvuldig en afgewogen oordeel permitteren, maar willekeurige detentie, marteling en afslachting van een hele bevolkingsgroep is als verschijnsel met al zijn consequenties voor het Straatsburgse Hof te groot.”95 Waar een dergelijke behandeling in Europa of in ‘het Westen’ ongetwijfeld als onmenselijk beschouwd zou worden, wordt het als ‘normaal’ bestempeld
indien
het
plaatsvindt
in
een
land
waar
grootscheepse
mensenrechtenschendingen aan de orde van de dag zijn en is het slechts in uitzonderlijke gevallen ‘onmenselijk’. Zo bezien lijkt het er haast op dat het leven van een westerling meer waard is dan dat van een niet-westerling. Door sommigen is een wat zachtere lijn geconstateerd, onder andere in de zaak Ahmed v Austria waarin het ging om een Somaliër, al erkend als vluchteling, die uitgezet zou worden wegens een poging tot beroving, waarvoor hij ook veroordeeld was.96 Het Hof oordeelde dat uitzetting tot schending van artikel 3 zou leiden, omdat het slecht gesteld was met de mensenrechtensituatie in Somalië en er geen verbetering had plaatsgevonden; of de man in kwestie een reëel risico op onmenselijke behandeling zou lopen werd niet onderzocht.97 Deze zaak verschilt echter van eerdergenoemde zaken doordat aan Ahmed de vluchtelingenstatus reeds was toegekend en derhalve erkend was dat er gegronde vrees voor vervolging bestond. Ook de zaak Chahal98 zou een indicatie kunnen zijn voor een wat mildere lijn; hierin werd namelijk veel aandacht besteed aan de algemene veiligheidssituatie van de bevolkingsgroep van de Sikhs in India en nauwelijks aan de specifieke situatie waarin hij zich bevond.99 Dit kwam echter doordat Chahal een bekend persoon was, wat al als
Aequi Libri, Nijmegen 2001. B.P. Vermeulen: “De asielzoeker en de mensenrechten” in MR 1990, nr 8/9, p. 153. 95 P. Boeles: “Schending van artikel 3 EVRM en de effectiviteit van de vreemdelingenprocedure” in MR 1992, nr 5, p. 102. 96 A. Fabricotti: “The Concept of Inhuman or Degrading Treatment in International Law and its application in Asylum Cases” in International Journal of Refugee Law, Vol. 10. No. 4, p. 653. 97 Idem, p. 654. 98 Chahal v United Kingdom, EHRM 15 november 1996, zaaknr. 70/1995/576/662, www.echr.coe.int 99 C.W. Wouters: “De Refoulementverboden” in Syllabus Immigratierecht 2002, Werkcollege, Teksten en Jurisprudentie, p. 7. 94
20
voldoende individualiseerbaar wordt beschouwd.100 Ook wordt in de uitspraken van de in 1999 opgeheven Commissie een wat soepeler lijn geconstateerd101, maar naar mijn mening is het vervolgens vaak zo dat het Hof weer een strenger oordeel velt. Of er inderdaad sprake is van een zachtere lijn, valt derhalve te betwijfelen. Als deze er is, is er slechts sprake van een zeer voorzichtig beginstadium, dat zich pas veel later duidelijk zal gaan manifesteren.
B. Hulpbehoevendheid en ontbreken van sociaal en medisch vangnet Bij deze categorie moet gedacht worden aan de situatie waarin een hulpbehoevend persoon wordt teruggestuurd naar zijn land van herkomst terwijl daar, in tegenstelling tot het land van verblijf, een sociaal en medisch netwerk ontbreekt. Ook hier ligt de drempel behoorlijk hoog en moet er rekening gehouden worden met de volgende factoren:102
1. de gevorderdheid van de ziekte; 2. de mogelijkheid van een medische behandeling in het land van herkomst, waarbij de algemene medische situatie en het gevaar van infecties in het oog moeten worden gehouden; 3. de aanwezigheid van familieleden als sociaal en medisch vangnet in het land van herkomst; 4. de duur van het verblijf in het land dat de vreemdeling wil uitzetten.
Een aantal uitspraken zijn hiervoor bepalend zijn geweest. Allereerst de uitspraak over een drugskoerier afkomstig uit St. Kitts die aids-patiënt was.103 Het Hof moest beoordelen of de beëindiging van de opvang en de verzorging in het Verenigd Koninkrijk en daaropvolgend de uitzetting naar St. Kitts een schending van artikel 3 zou inhouden. Dit was inderdaad het geval: de man was al in een vergevorderd stadium van de dodelijke en ongeneeslijke ziekte (hij had een jaar voor de uitspraak naar verwachting nog maar 8 tot 12 maanden te leven), had geen familie die bereid en in staat was hem daar op te vangen en het was niet zeker of hij daar in een ziekenhuis kon worden opgenomen.104 Hierdoor zou de man bij uitzetting een reëel risico lopen op onmenselijke behandeling, aangezien hij dan onder zeer erbarmelijke omstandigheden zou sterven.105 Overigens tekende het Hof bij deze
100
Ibidem. Ibidem. 102 R. Bruijn: “Ernstig ziek in Straatsburg. Hof en Commissie over artikel 3 EVRM bij uitzetting hulpbehoevenden”, in: NAV 05/01, p. 319. 103 D. v UK (St. Kitts-zaak), EHRM, 2 mei 1997, NJCM-Bulletin, jrg 22 (1997), nr 8, p. 1077. 104 Idem, § 52. 105 Idem, § 53. 101
21
uitspraak aan dat het derhalve niet voldoende is om te bekijken of iemand fit genoeg is om de terugreis naar het land van herkomst te maken.106 In de Bamba-zaak, die alleen inhoudelijk werd beoordeeld door de Commissie en waarin eveneens werd geoordeeld dat uitzetting tot onmenselijke behandeling zou leiden, ging het om een met HIV besmette man die als complicatie ook nog aan het zogenaamde Kaposi-syndroom leed.107 Vanwege de vele epidemieën in de Democratische Republiek Congo was het infectiegevaar groot en zouden de medicijnen waarschijnlijk niet het gewenste effect hebben. Ook deze man had geen familie om op terug te vallen. Bovendien had de man al geruime tijd in Frankrijk zijn verblijf gehad (ruim tien jaar, waarvan een tijd legaal) en had hij daar derhalve al geruime tijd medische zorg ontvangen. In de Bensaid-zaak108 ging het om de uitzetting van een schizofrene Algerijn. Het Hof vond het niet bezwaarlijk dat de dichtstbijzijnde behandelplek zo’n 80 kilometer verwijderd was van de woonplaats van de familieleden (terwijl daar ook moeilijkheden ontstonden vanwege de strijd tussen de regering en haar tegenstanders) en ging er vanuit dat de familieleden wel bereid en in staat waren de man op te vangen.109 Hierover bestond dus wel degelijk onzekerheid en dit woog in de St. Kitts-zaak nu juist mee. Volgens het Hof kon een verslechtering van de gezondheidstoestand van de man wel onder artikel 3 vallen – bijvoorbeeld hallucinaties en psychotische waanbeelden in combinatie met gedachten van zelfverwonding en het verwonden van anderen.110 Deze verslechtering was in dit geval echter slechts speculatief en daarom was het Hof van mening dat de uitzetting niet in strijd met artikel 3 was. Dit maakt duidelijk dat de drempel voor dit soort zaken hoger ligt dan voor zaken waarin onmenselijke behandeling dreigt door toedoen van de autoriteiten of medeburgers,111 omdat het namelijk zo goed als zeker moet zijn dat de behandeling plaatsvindt; een reëel risico is hier in principe niet voldoende. Deze gevallen mogen echter niet worden uitgesloten omdat daardoor de absolute bescherming van artikel 3 ondermijnd zou worden: “[therefore] the Court must subject all the circumstances surrounding the case to rigorous scrutiny, especially the applicant’s personal situation in the expelling State”.112 Als laatste noem ik nogmaals de Cruz Varas-zaak. De man leed aan het zogenaamde posttraumatische stress-syndroom, een veelvoorkomend verschijnsel bij asielzoekers. Het
106
Ibidem. R. Bruijn: “Ernstig ziek in Straatsburg. Hof en Commissie over artikel 3 EVRM bij uitzetting hulpbehoevenden”, in: NAV 05/01, p. 318 (Bamba, rapport van de Commissie, 9 maart 1998, No 30930/96). 108 Bensaid v UK, EHRM, 6 februari 2001, NAV 05/01, p. 334. 109 Idem, § 39. 110 Idem, § 37. 111 Zie onder A van deze paragraaf. 112 Bensaid v UK, § 34. 107
22
Hof vond dat dit verschijnsel beoordeeld moest worden in het licht van het reële risico op foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing en derhalve met behulp van de vraag of er gegronde vrees is.113 Aangezien het verband er in de Cruz Varas-zaak niet was, betekende uitzetting geen schending van artikel 3. Uit de genoemde zaken blijkt dat van de vier genoemde factoren aan de eerste de grootste ‘waarde’ wordt gehecht, het zeer vergevorderde stadium van de ziekte geeft vaak de doorslag. De andere factoren zijn vaak bijkomend en daar worden eveneens hoge eisen aan gesteld (de duur van het verblijf moet vaak zeer lang zijn, en familie moet vaak in het geheel niet aanwezig zijn). Waarschijnlijk probeert men met zo’n strenge beoordeling te voorkomen dat Europa ‘het ziekenhuis van de wereld’ wordt.114
C. De uitzetting zelf is een schending van artikel 3 Deze laatste vorm ziet op de situatie waarin de uitzetting zelf een schending van artikel 3 inhoudt, bijvoorbeeld door het gebruik van geweld. Maar men kan ook denken aan noemen ook van zelfmoord bij de uitzetting115 of aan de situatie waarin mensen keer op keer uitgezet worden naar een land waar de toelating niet gewaarborgd is (het zogenaamde pingpong-effect of ‘refugees in orbit’).116 De rechtspraak over deze categorie is niet zo omvangrijk, maar ook hier zal de drempel ongetwijfeld zeer hoog liggen en zal alleen in zeer uitzonderlijke gevallen een beroep op artikel 3 gehonoreerd worden, na bestudering van alle omstandigheden van het geval. Overigens zou men kunnen denken dat een uitzetting waarbij een persoon gescheiden wordt van zijn partner en/of kinderen ook een schending van artikel 3 zou kunnen betekenen. Dit is ook inderdaad het geval, maar door de overlap met artikel 8, dat handelt over de bescherming van het gezins- en privéleven, wordt in de praktijk vaak de nadruk gelegd op het beroep op dit laatste artikel: als er geen schending van artikel 8 heeft plaatsgevonden, zal dit evenmin het geval zijn bij artikel 3.117
113
Cruz Varas, § 84. R. Bruijn, op. cit., p. 320. 115 J.D.M. Steenbergen e.a.: Internationaal Immigratierecht. Verdragen, besluiten van internationale organisaties en internationale jurisprudentie van belang voor het Nederlandse immigratierecht, SDU Uitgevers, Den Haag, 1999, p. 47. 116 Noot van Steenbergen bij Nasri, EHRM 10 maart 1994, Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1994, nr.53, p. 175. 117 D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., p. 58. 114
23
1.5 Artikel 3 als basis voor een verblijfsvergunning Een logische vraag die zich voordoet bij gegrondheid van een beroep op artikel 3 EVRM en derhalve het verbod op uitzetting is, of hieruit dan ook een recht op een verblijfstitel voortvloeit. Anders zou men in veel gevallen een situatie krijgen waarin iemand geen verblijfsvergunning heeft met de daaraan verbonden rechten maar ook niet uitgezet mag worden. Dit is een situatie die eigenlijk zeer onwenselijk is en tot uitzonderingen beperkt
moet
blijven.118
Daarom
zou,
in
het
licht
van
de
openbare
orde,
de
119
belangenafweging vaker in het voordeel van de asielzoeker uit moeten vallen.
Het EVRM zelf bevat echter geen recht op asiel. Indien de Commissie of het Hof van oordeel is dat een asielzoeker niet uitgezet mag worden op grond van artikel 3, bestaat er geen verplichting tot afgifte van een verblijfsvergunning en wordt aan de Staat zelf overgelaten hoe verder te handelen.120 Het Hof verwoordt dit als volgt in de Vilvarajah-zaak: “[…]Contracting States have the right, as a matter of well-established international law and subject to their treaty obligations including Article 3, to control the entry, residence and expulsion of aliens. Moreover, it must be noted that the right to political asylum is not contained in either the Convention or its Protocols.”121 In de huidige Nederlandse vreemdelingenwet
zijn bepaalde artikel 3-situaties wel
opgenomen als gronden voor een verblijfsvergunning, zoals een reëel risico liep op foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (artikel 29 sub b Vw 2000) en klemmende redenen van humanitaire aard oftewel hulpbehoevendheid (artikel 29 sub c Vw 2000). Of deze gronden van toepassing zijn, staat echter eerst ter beoordeling van de autoriteiten van het ontvangende land. Bovendien zal een zaak pas in laatste instantie aan het Hof voorgelegd worden. Indien het Hof dan oordeelt dat er toch sprake is van een schending van artikel 3, zal derhalve alleen uitzetting verboden worden. Over een eventuele verplichting tot het afgeven
van een verblijfstitel heeft het Hof zich tot nu toe nog nooit
uitgelaten. Er zijn echter wel gevallen waarin het verbod tot uitzetting in uitzonderlijke omstandigheden met zich meebrengt dat uiteindelijk toch een verblijfsvergunning afgegeven
118
C.W. Wouters: “Verblijfsvergunning Asiel II”, College Dictaat Werkcollege Immigratierecht 2002, p. 4. 119 Ibidem. 120 F. Ermacora: “Problems about the Application of the European Convention on Human Rights in Asylum Cases” in R. Lawson, M. de Blois (Ed.): The dynamics of the Protection of Human Rights in Europe. Essays in honour of Henry G. Schermers, Volume 3, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1994, p. 163. 121 Vilvarajah and others v the United Kingdom, EHRM, 30 oktober 1991, zaaknummer 45/1990/236/302-306, www.echr.coe.int, § 102, mijn cursivering.
24
moet worden (ook al besteed het Hof geen aandacht aan deze eventuele consequentie). Een voorbeeld hiervan is de zaak D. v Verenigd Koninkrijk (St. Kitts-zaak), waarin uitzetting als onmenselijk werd beschouwd omdat de benodigde medische voorzieningen en opvang in het land van herkomst ontbraken.122 Dan zou het logisch zijn dat de betrokkene in het land van ontvangst van deze voorzieningen gebruik zou kunnen maken. In Nederland kunnen anders problemen kunnen ontstaan in verband met het koppelingsbeginsel, volgens welke niet onvoorwaardelijk toegelaten vreemdelingen geen aanspraak kunnen maken op collectieve voorzieningen.123 De consequentie is dan dat ernstig zieke personen die geen medische voorzieningen hebben in hun land van herkomst en feitelijk verblijven in een andere staat, in die andere staat rechtmatig moeten worden toegelaten om van de medische voorzieningen aldaar gebruik te kunnen maken.124 Voor Nederland betekent dit dat een verblijfsvergunning afgegeven moet worden voor (on)bepaalde tijd of met een medische beperking.125 Waarom artikel 3 niet verplicht tot een verblijfsvergunning en waarom het Hof zich daar niet eens over uit wil spreken, is niet duidelijk. Misschien liggen daar dezelfde redenen aan ten grondslag als voor de vraag waarom het Hof niet aan een algemenere benadering wil bij het bepalen van het reële risico op een behandeling als in artikel 3. Ook dit zou met zich mee kunnen brengen dat grote groepen asielzoekers zich naar Europa begeven of dat in ieder geval meer mensen moeten worden toegelaten dan men eigenlijk zou willen. Deze politiek-economische overwegingen zullen waarschijnlijk nog wel langer een rol spelen gezien het huidige politieke klimaat in Europa.
Of lange asielprocedures onder vernederende behandeling in de zin van artikel 3 EVRM kunnen vallen en wat de criteria zouden moeten zijn om aan dit geval een verblijfsvergunning te verbinden, zal ik in het volgende hoofdstuk bestuderen.
122 123 124 125
D. v UK (St. Kitts-zaak), EHRM, 2 mei 1997, NJCM-Bulletin, jrg 22 (1997), nr 8, p. 1077. Idem, noot van C.W. Wouters, p. 1087. Ibidem. Ibidem.
25
2. Langdurige asielprocedures en artikel 3 EVRM
2.1 Pro en contra Asielzoekers moeten niet zelden lang wachten op een definitieve beslissing in hun zaak, in levensomstandigheden die zeker niet als optimaal beschouwd kunnen worden. Maar kan deze situatie tot onmenselijke of vernederende behandeling leiden? Een aantal algemene verschillen met de gevallen waarvan erkend is dat er een schending van artikel 3 EVRM aanwezig was, zullen door regeringen aangegrepen worden om te pleiten tegen een dergelijke bewering. Ten eerste zal aangevoerd worden dat een asielzoeker altijd de keuze heeft om weer terug te keren naar het land van herkomst. Ook zal ervan uitgegaan worden dat de vertragingen in de asielprocedure veroorzaakt worden doordat de vreemdeling alle procedures en rechtsmiddelen benut die hem ter beschikking staan, wat de vreemdeling uiteindelijk alleen maar ten goede komt.126 Tenslotte zal wat betreft de omstandigheden in de opvang voor de overheid voorop staan dat voldaan wordt aan de verplichting om onderdak te bieden en dat het niet uitmaakt op welke manier dit gebeurt. Hier kan echter ook een aantal zaken tegen in gebracht worden. Ten eerste kan niet zomaar gesteld worden dat een asielzoeker altijd de keuze heeft om terug te keren. Dit brengt niet automatisch met zich mee dat de omstandigheden niet een schending van artikel 3 kunnen vormen. Zo zou men ook kunnen stellen dat detentie-omstandigheden geen schending van artikel 3 in kunnen houden omdat een gevangene dan maar geen overtreding of misdrijf had moeten begaan. Dat er wel degelijk sprake kan zijn van een schending, blijkt uit de rechtspraak van het Hof. Waarom zou dit dan niet zo kunnen zijn voor de omstandigheden waaronder asielzoekers moeten leven? Bovendien zou men met een dergelijke redenering voorbijgaan aan de redenen die ten grondslag liggen aan de vlucht uit het land van herkomst en er van uit gaan dat de asielzoekers die niet direct een positieve beslissing krijgen, ‘onterechte’ asielzoekers zijn. Vaak zal de keuze om te vluchten niet lichtvaardig genomen zijn en uitgaande van een ‘terechte’ asielzoeker zal, eenmaal in het land van opvang, geen weg terug zijn. En juist daarom kan men het een asielzoeker ook niet kwalijk nemen dat hij de mogelijkheden binnen de asielprocedure benut. Dat hieraan wachttijden verbonden zijn is logisch. In hoeverre hieruit vertragingen voortvloeien die geheel aan de asielzoeker te wijten zijn en waar hij bovendien van profiteert, is echter nog
126
P. van Dijk: “Article 3 ECHR and Asylum Law and Policy in the Netherlands” in R. Lawson en Matthijs de Blois (Ed.): The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe. Essays in honour of Henry G. Schermers, Volume III, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/ London, 1994, p. 133.
26
maar de vraag. Natuurlijk kan dit betekenen dat de zaak in die periode grondig wordt onderzocht. Maar vaak ligt de procedure gewoonweg stil vanwege de grote achterstanden in behandeling
van
asielverzoeken
bij
de
IND
en
rechtbanken.127
de
Dit
is
een
capaciteitsgebrek waar de overheid zelf iets aan zou moeten doen en waar de asielzoeker niet de dupe van zou mogen worden. Het gevolg is echter wel dat mensen voor lange tijd opgevangen worden op locaties die eigenlijk voor kortere tijd geschikt zijn. Dit soort opvang zal waarschijnlijk ook niet te voorkomen zijn, omdat het nu eenmaal gaat om grote groepen – in veel landen worden asielzoekers op deze manier opgevangen. Vaak gaat het om grootschalige opvang, waar weinig privacy is, in een omgeving waar normaal gesproken geen mens zou willen wonen. Daarnaast wordt er heel wat ‘afgezeuld’ met asielzoekers: soms vinden er in drie jaar tijd wel meer dan zes overplaatsingen plaats, wat uiteraard niet bevorderlijk is voor een stabiele en rustige situatie. Op deze omstandigheden zal ik in de volgende paragraaf nog terugkomen. De lange wachttijden hebben tot gevolg dat de asielzoeker gedurende deze periode in grote onzekerheid verkeert en niet weet wat hem te wachten staat: uitzetting of een verblijfsvergunning.
Samen
met
de
leefomstandigheden
kan
dit
grote
veroorzaken en andere negatieve effecten hebben op de asielzoeker.
128
spanningen
Daarbij moet
gedacht worden aan gezondheidsklachten, zowel lichamelijk als geestelijk. De onzekerheid over de toekomst ondermijnt “het zelfvertrouwen en is daarmee ook fnuikend voor de veerkracht waarover asielzoekers beschikten toen zij hun land ontvluchtten. Asielzoekers worden
verbitterd,
depressief
en
asielzoekerscentrum in Nederland.”
129
passief
van
hun
uitzichtloze
bestaan
in
een
Daarbij zullen ook de volgende factoren een rol
spelen: de gebeurtenissen die hen zijn overkomen in het land van herkomst en het feit dat asielzoekers nauwelijks mogen werken en derhalve het gevoel hebben dat ze het grootste deel van hun tijd verdoen en dat hun vaardigheden verloren gaan. Het geheel zou tot een schending van artikel 3 kunnen leiden. Bovendien zal tegelijkertijd, ondanks de instabiele situatie, in deze periode een band opgebouwd worden met Nederland en zal een asielzoeker toch enigszins ‘ontworteld’ raken ten opzichte van zijn land van herkomst. Uitzetting zou in dergelijke gevallen eveneens onmenselijke behandeling kunnen inhouden.130 Hoewel deze twee aspecten met elkaar verbonden zijn, zal ik mij in deze uiteenzetting concentreren op de situatie waarin lange asielprocedures op zich een schending van artikel 3 zouden inhouden. 127
Voorstellen van VluchtelingenWerk voor een gemeentelijk collegeprogramma 2002, p. 3. P. van Dijk: “Article 3 ECHR and Asylum Law and Policy in the Netherlands”, p.133. 129 Voorstellen van VluchtelingenWerk voor een gemeentelijk collegeprogramma 2002, p. 1. 130 Terje Einarsen: “The European Convention on Human Rights” in International Journal for Refugee Law, 2, 1990, p. 375.
128
27
In de wandelgangen wordt
er al
lang gesproken van een
verband tussen
gezondheidsklachten (en dan vooral psychische klachten) en het lange wachten op een beslissing in centra waarin de levensomstandigheden op zijn zachtst gezegd niet optimaal zijn. Naar dit verband is echter nog geen onderzoek gedaan en wat dat betreft is het dan wellicht moeilijk om het geheel onder artikel 3 EVRM te brengen. Wat betreft de lange wachttijden en de omstandigheden in de asielzoekerscentra kan men echter proberen om aansluiting te vinden bij erkende gevallen, en dan denk ik met name aan de Soering-zaak en aan detentie-omstandigheden in het algemeen. Overigens moet daarbij naar mijn mening wel in het oog gehouden worden dat uit de uitleg van artikel 3 blijkt dat de drempel voor onmenselijke behandeling zeer hoog ligt en dat het vaak om zeer schrijnende situaties moet gaan: “it should not be trivialised, i.e. understood to prohibit other than the most serious forms of ill-treatment”.131
Bij onmenselijke behandeling moet in ieder geval ernstig
geestelijk of lichamelijk lijden veroorzaakt worden en dit is misschien iets te hoog gegrepen voor de duur van asielprocedures. Daarom is vernederende behandeling, waardoor “feelings of fear, anguish and inferiority capable of humiliating and debasing [the victims] and possibly breaking their physical or moral resistance”132 worden veroorzaakt, naar mijn mening een meer voor de hand liggende optie.
2.2 Aansluiting bij erkende gevallen Voor
wat
betreft
de
lange
duur
van
de
asielprocedure
aanknopingspunt gevonden kunnen worden bij de Soering-zaak.
133
zou
wellicht
een
In deze zaak moest
onder andere de vraag beantwoord worden of uitlevering aan de Verenigde Staten en vervolgens – na een terdoodveroordeling - blootstelling aan het ‘deathrow-phenomenon’ een schending van artikel 3 EVRM in zou kunnen houden. Het Hof oordeelde dat hoewel de doodstraf zelf geen schending inhield van artikel 3, het ‘deathrow-phenomenon’ dit wel kan zijn, afhankelijk van “the nature and context of the treatment or punishment, the manner and method of its execution, its duration, its physical or mental effects and, in some instances, the sex, age and state of health of the victim”.134 Bij Soering werd rekening gehouden met de volgende omstandigheden: het duurt vaak jaren voordat de doodstraf daadwerkelijk wordt uitgevoerd vanwege beroeps- en herzieningsprocedures; Soering zal in deze periode steeds grotere spanning en psychologisch trauma te verduren krijgen; de 131
D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick, op. cit., p. 55. Ireland v UK, § 167. 133 Soering-zaak, EHRM 7 juli 1989, zaak 1/1989/161/217, www.echr.coe.int . Voor een uitgebreide behandeling van deze zaak: hoofdstuk 1.2 onder D.
132
28
rechter of jury in de VS hoeft bij het bepalen van de straf geen rekening te houden met de leeftijd
en
geestesgesteldheid
van
de
verdachte
ten
tijde
van
het
misdrijf;
de
detentieomstandigheden in de ‘death row’ zijn extreem en Soering zal het slachtoffer worden van geweld en seksueel misbruik vanwege zijn leeftijd, huidskleur en nationaliteit; daarnaast zal hij voortdurend de executie en het ritueel dat daaraan voorafgaat in het vooruitzicht hebben.135 Dit alles valt volgens het Hof onder onmenselijke behandeling. Als dit nu zou worden toegepast op asielzaken dan zou dit kunnen resulteren in de volgende redenering: een negatieve beslissing en daaropvolgend uitzetting vormen in principe geen schending van artikel 3 (mits de zaak uiteraard goed beoordeeld is en geen sprake is van dreigende schending van artikel 3 in het land van herkomst bij uitzetting). De omstandigheden gedurende de periode waarin gewacht wordt op een definitieve (al dan niet positieve) beslissing kunnen echter wel zodanig zijn dat artikel 3 in het geding komt: door beroepsprocedures, maar voornamelijk door het stilliggen van de procedure duurt het jaren voordat eindelijk een beslissing wordt genomen; gedurende deze periode zal de onzekerheid over de uitkomst van de procedure toenemen, met als gevolg steeds groter wordende spanningen, lichamelijke en psychische klachten; de slechte omstandigheden in de opvangen asielzoekerscentra dragen daar aan bij. De gezondheidsklachten zullen per persoon verschillen. De een is er wellicht gevoeliger voor dan de ander, waarschijnlijk is dit ook afhankelijk van wat de persoon in kwestie heeft meegemaakt in het land van herkomst en bij de een zullen de klachten zich dan ook eerder manifesteren dan bij de ander. Voor iedereen zal echter een moment komen waarop het wachten te veel wordt. Het ‘omslagpunt’ zal om en nabij de drie jaar liggen – naar mijn mening een redelijke en zeer ruime termijn waarbinnen een asielverzoek afgehandeld kan worden. Naast het wachten op de beslissing zelf zal ook het feit dat asielzoekers praktisch niet mogen werken en niet veel activiteiten kunnen ondernemen, van invloed zijn op de geestelijke en lichamelijke gesteldheid. Ook zullen de leefomstandigheden een grote rol spelen. Weliswaar zullen deze niet van dezelfde ‘onmenselijke’ aard zijn als in de Soering-zaak. Ook minder erge omstandigheden kunnen toch een schending van artikel 3 inhouden in de vorm van vernederende behandeling. In de Dougoz-zaak136 bijvoorbeeld zijn omstandigheden te vinden die lijken op de situatie in asielzoekerscentra. In deze zaak werden de omstandigheden door het Hof als vernederend omschreven, rekening houdende met het cumulatieve effect dat deze 134 135 136
Idem, § 100. Idem, § 105. Dougoz v Greece, ECHR 6 maart 2001, 40907/98, in: P. Boeles en C. Wijnakker : “Case Reports of the European Court of Human Rights”, European Journal of Migration and Law, No 3, 2001, pp. 435-452. Zie ook hoofdstuk 1.3.
29
omstandigheden hebben op betrokkene en met wat de betrokkene zegt137 en zich baserend op de bevindingen van Europees Comité ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing: voor een korte periode zou volstaan dat de gebouwen schoon waren en dat de gevangenen matrassen en dekens zouden krijgen.138 De cellen werden in dit geval echter gebruikt voor lange periodes met veel te veel mensen in een kleine ruimte (cellen van 12 m² waarin 2 of 3 gevangenen zitten en zelfs 5 voor vrouwen), schrikbarende sanitaire faciliteiten en geen slaapgelegenheden.139 Het Hof hechtte vooral belang aan de overbevolking, de afwezigheid van slaapgelegenheden en de te lange duur van de gevangenhouding in deze omstandigheden.140 Asielzoekers worden vaak gehuisvest in grootschalige opvangcentra (een grootte van 500 tot 600 mensen is geen uitzondering) zoals ‘tentenkampen’ en flatgebouwen – gehorig en tochtig – op locaties buiten een stad of een dorp, soms naast een snelweg of zelfs een schietbaan. Een kamer van hoogstens 20 m² is de woon- en slaapkamer voor 4 personen, soms afkomstig uit een gezin maar niet zelden 4 wildvreemden van elkaar. Sanitaire faciliteiten en kookgelegenheden moeten gedeeld worden met grotere groepen mensen, waardoor de hygiëne vaak te wensen over laat. Dit doet mij denken aan een camping, ware het niet dat de omstandigheden op een camping naar mijn mening zodanig zijn dat ze voldoende zijn voor een paar weken of misschien maanden, maar niet voor enkele jaren. Dat dit in principe ook voor asielzoekerscentra geldt, blijkt wellicht uit het feit dat veel centra voor een relatief korte periode op een locatie worden gevestigd, zo’n 1 à 2 jaar. Dit brengt met zich mee dat bij een veel langer durende asielprocedure veel overplaatsingen zullen plaatsvinden – dit kan wel oplopen tot 6 overplaatsingen in drie jaar! Het moge duidelijk zijn dat dit niet bevorderlijk is voor een stabiele situatie die asielzoekers nodig hebben. Deze omstandigheden zullen niet op alle punten vergelijkbaar zijn met die in detentie. In theorie zullen asielzoekers meer bewegingsvrijheid hebben; toch wordt deze bewegingsvrijheid sterk ingeperkt doordat ze zich elke week moeten melden bij de Vreemdelingendienst,
maar
ook
doordat
ze
weinig
bezigheden
hebben
of
kunnen
ondernemen door hun zeer geringe inkomen en doordat ze niet of nauwelijks mogen werken. Zeker na een lange periode zullen veel asielzoekers het gevoel krijgen dat ze gevangen zitten en zullen zich onbegrepen voelen omdat ze immers niets misdaan hebben.
137 138 139 140
Idem, Idem, Idem, Idem,
§ 16, p. 450. p. 452. § 16, p. 450. § 18, p. 450.
30
Naar mijn mening volgt uit het voorgaande wel een zodanige gelijkenis met erkende gevallen waarin artikel 3 werd geschonden dat het uitblijven van een beslissing, en daarmee het lange verblijf in asielzoekerscentra onder omstandigheden en met effecten als hierboven beschreven, onder vernederende behandeling kunnen vallen, hoewel het Hof een hoge drempel hanteert. Uiteraard zal onderzoek meer uitsluitsel moeten geven over het verband tussen al deze omstandigheden en psychische klachten, aangezien het effect van de omstandigheden op de betrokkenen van groot belang is voor het beantwoorden van de vraag of er sprake is van onmenselijke of vernederende behandeling. Mijns inziens zou het Hof bij het beantwoorden van deze vraag uit moeten gaan van een meer algemene benadering, om daarmee erkenning te geven aan de problemen van een grote groep mensen. Uit het vorige hoofdstuk is echter al gebleken dat het Hof het niet zo heeft op een groepsgewijze benadering. Ook heeft het zich nog niet uitgesproken over een eventuele verblijfsvergunning verbonden aan artikel 3 EVRM. In de volgende paragraaf zal ik bespreken welke criteria gehandhaafd zouden moeten worden indien lange asielprocedures inderdaad als vernederende behandeling beschouwd zouden worden en daaraan een verblijfsvergunning zou worden verbonden.
2.3 Criteria voor een verblijfsvergunning Voordat ik enkele mogelijke criteria zal aanstippen voor een verblijfsvergunning, is het van belang om erop te wijzen dat voor een verblijfsvergunning als hierboven bedoeld een groepsgewijze benadering noodzakelijk is – een benadering die met zich meebrengt dat zowel ‘terechte’ als ‘onterechte’ asielzoekers voor een dergelijke verblijfsvergunning in aanmerking komen. Deze laatste groep wordt immers aan dezelfde omstandigheden blootgesteld als de eerste groep en kan dezelfde problemen ondervinden ondanks verschillen wat betreft bijvoorbeeld de gebeurtenissen in het land van herkomst. In beginsel zal niet bij alle wachtende asielzoekers de drempel van artikel 3 worden overschreden. De psychische klachten kunnen zich zowel bij de terechte als onterechte asielzoeker voordoen. Bij sommige personen van beide groepen kunnen deze problemen echter ook net zo goed uitblijven. Dit is nu eenmaal afhankelijk van de persoon in kwestie, maar ook van zijn of haar verblijfsomstandigheden tijdens de asielprocedure. De enige effectieve oplossing voor de gevallen waarin de drempel al overschreden is, ligt in het verlenen van een verblijfsvergunning. Op deze manier wordt immers een einde gemaakt aan de vernederende behandeling. Maar deze individuele benadering brengt een praktisch probleem met zich mee: het gaat veelal om een grote groep mensen van wie dan stuk voor
31
stuk onderzocht zou moeten worden of de grens overschreden is. Een veel groter bezwaar is dat op deze manier net zo lang gewacht wordt totdat iemand instort en dat er dan pas een oplossing wordt gevonden. Maar voorkomen is beter dan genezen: dit blijkt naar mijn mening uit andere gevallen waar artikel 3 ter sprake kwam. Een verbod tot uitlevering of uitzetting heeft immers tot doel (het risico op) schending van artikel 3 te voorkomen. Het doel van het verlenen van een verblijfsvergunning aan asielzoekers zou dan ook moeten zijn om ze te behoeden voor de effecten die een te lange asielprocedure kan veroorzaken en om derhalve vernederende behandeling te voorkomen. Daarom is nu juist een algemeen beleid wenselijk, waar derhalve ook asielzoekers voor wie de grens nog niet is bereikt of onterechte asielzoekers onder vallen. Het feit dat mensen die normaal gesproken niet in aanmerking zouden komen voor een verblijfsvergunning nu wel een verblijfsvergunning zouden krijgen, moet op de koop toe genomen worden: dan hadden de autoriteiten belast met het afhandelen van de zaak, maar eerder een beslissing moeten nemen. Op grond van de voorgaande overwegingen moet dan ook het belangrijkste criterium voor het verlenen van een verblijfsvergunning worden vastgesteld: een termijn binnen welke een asielverzoek afgehandeld moet zijn. Wordt deze overschreden, dan kan aanspraak gemaakt worden op een verblijfsvergunning. De termijn moet vastgesteld worden aan de hand van de vraag waar ongeveer het moment ligt dat de onzekere situatie een gemiddelde asielzoeker te veel wordt. Vooruitlopend op het volgende hoofdstuk waarin het Nederlandse driejarenbeleid aan de orde komt, schat ik dat deze periode tussen de drie à vier jaar ligt. Een termijn van drie jaar zou dan net genoeg zijn om een schending van artikel 3 te voorkomen. Dat hierbij onderbrekingen van de opbouw van het tijdsverloop mogelijk zijn, is te verdedigen, zoals bijvoorbeeld het in bezit zijn van een verblijfsvergunning, omdat er dan in principe een einde is gekomen aan de onzekerheid. Ook een voorwaarde dat de vreemdeling daadwerkelijk en legaal in het land van opvang verblijft is goed denkbaar. Contra- indicaties op grond waarvan een beroep op zo’n verblijfsvergunning wordt gestuit, lijken mij op het eerste gezicht eveneens logisch, zoals bijvoorbeeld het begaan van een geweldsmisdrijf. Uit het oogpunt van de absolute bescherming die artikel 3 beoogt te bieden is het tegenwerpen van contra-indicaties minder gewenst. Als men eenmaal ervan uitgaat dat het langdurig in onzekerheid verkeren van een asielzoeker in strijd is met artikel 3 EVRM, is het moeilijk te rechtvaardigen dat deze situatie voortduurt vanwege de aanwezigheid van contra-indicaties. Dan zou men aan andere mogelijkheden kunnen gaan denken zoals uitzetting, maar dan zou men toch vragen moeten beantwoorden als: is er risico op schending van artikel 3 EVRM in het land van herkomst en vormt de uitzetting op zich een schending van dit artikel, na jaren verblijf in het land van opvang?
32
Naar mijn mening brengt dit met zich mee dat simpele criteria moeten worden vastgesteld, waar niet al te veel aan gesleuteld moet worden. Uitzonderingen moeten opwegen tegen de onzekerheid en de problemen die voortvloeien uit het tijdsverloop. Anders wordt immers het doel van de verblijfsvergunning ondermijnd. Ik zal op deze criteria terugkomen in het licht van het driejarenbeleid, dat in het volgende hoofdstuk aan de orde komt.
33
3. Het driejarenbeleid
3.1 Algemeen Het driejarenbeleid houdt kort gezegd in dat een asielzoeker, indien hij na drie jaar nog steeds geen definitieve beslissing op zijn asielverzoek heeft ontvangen, toch een verblijfsvergunning krijgt. Bij asielzaken wordt deze ambtshalve afgegeven (art. 3.6 Vb) en kan meteen worden verleend voor een periode van vijf jaar (art. 3.61 Vb). Het beleid ontstond begin jaren negentig en was aanvankelijk geheim. Ook toen het bekend werd en rechtbanken de IND om opheldering vroegen over de inhoud van het beleid, werd geprobeerd om het geheim te houden en het in te perken. Pas in december 1996 werd het beleid officieel bekendgemaakt en in beleidsregels vastgelegd. Oorspronkelijk was het een middel om oude werkvoorraden met betrekking tot asielzaken versneld weg te werken, maar vervolgens besloot men om de toepassing uit te breiden naar toekomstige zaken, ook naar de reguliere zaken.141 De kern van het beleid is – vanuit het oogpunt van de asielzoeker – dat er gedurende een lange periode sprake is van onzekerheid over de uitkomst van de asielprocedure.142 De periode waarin “het op effecten van bestuurlijk beleid is terug te voeren dat een asielzoeker […] nog in Nederland verbleef met medeweten van de autoriteiten” en waarna de overheid in beginsel in zijn verblijf berustte, was aanvankelijk gesteld op 5 jaar maar werd al snel gewijzigd in 3 jaar.143 Zoals gezegd werd het beleid pas in 1996 in beleidsregels vastgelegd.144 Van het driejarenbeleid wordt geen melding gemaakt in de Vreemdelingenwet (2000). Dit is wel het geval in de artikelen 3.4 lid 2 sub x, 3.6 sub b en 3.61 van het Vreemdelingenbesluit. De voorwaarden
en
uitwerking 145
Vreemdelingencirculaire 2000.
zijn
neergelegd
in
hoofdstuk
C2/9
van
de
Deze voorwaarden verschillen echter met de oude
vreemdelingencirculaire. Ik zal nu kort de voorwaarden van beide circulaires behandelen voor asielzaken.146 Deze voorwaarden zullen in de volgende paragrafen uitgewerkt worden. In 1995 deed de REK een belangrijke uitspraak waarin het driejarenbeleid voor het eerst 141 142 143 144 145
146 147
duidelijk
werd
geformuleerd.147
Dit
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel Ibidem. Vreemdelingencirculaire 2000, Pocket, Selectie uit de januari 2002, SDU Uitgevers BV, Den Haag, 2002. Zie voor een schema bijlage 2. REK, 1 juni 1995, AWB 95/1866 in NAV 1995, nr.5.
34
werd
in
de
aanvullingen
op
1)”, p. 105. 2)”, p. 130. 1)”, p. 105. Vreemdelingencirculaire, VC Aanvulling 4,
de
Vreemdelingencirculaire van 1994148 verder uitgewerkt onder A4/6.22.2. De voorwaarden waren als volgt:
1. Er zijn tenminste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog steeds geen beslissing of onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; 2. De uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; 3. Er is geen sprake van contra-indicaties.
In de nieuwe vreemdelingencirculaire zijn de voorwaarden voor asielzaken:
1. Op de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel of het verlengen van de geldigheidsduur daarvan is drie jaar na de ontvangst ervan niet onherroepelijk beslist. Dit geldt ook voor de aanvraag van een vergunning voor onbepaalde tijd asiel als bedoeld in artikel 33 Vw 2000; 2. De vreemdeling moet gedurende deze periode rechtmatig verblijf hebben gehad op grond van artikel 8 sub f, g, h Vw 2000 in afwachting van de beslissing op het beroepschrift gericht tegen de afwijzing van deze aanvraag: er moet derhalve schorsende werking toegekend zijn; 3. Gedurende de relevante periode van drie jaar moet de asielaanvraag nog aan de orde zijn, hetgeen betekent dat de vreemdeling niet inmiddels een ander verblijfsdoel nastreeft.
Daarnaast mag geen sprake zijn van contra-indicaties.
Ik zal in de volgende paragrafen van het huidige hoofdstuk voor wat betreft het asielbeleid
ingaan
op
de
contra-indicaties
en
beleidsmatige
redenen.
Deze
laatste
voorwaarde bestaat weliswaar niet meer als zodanig in het nieuwe beleid, maar is wel van belang om te zien hoe het driejarenbeleid zich heeft ontwikkeld. Wellicht zijn deze ook van invloed op het belang van het tijdsverloop in asielzaken, welke voorwaarde ik als laatste zal behandelen. Ik zal voorbij gaan aan de voorwaarde van het oorspronkelijke verblijfsdoel. Bij
148
Vreemdelingencirculaire 1994, Aanvulling 26, juni 2000, SDU Uitgevers BV, Den Haag.
35
asielzaken zal dit namelijk een minder grote rol spelen omdat vrij gemakkelijk aan die voorwaarde voldaan wordt, in tegenstelling tot reguliere zaken.149 Ook zal ik het rechtmatig verblijf niet behandelen, omdat dit eigenlijk al aan de orde komt bij de berekening van het tijdsverloop.
3.2 Contra-indicaties In de Vreemdelingencirculaire worden de volgende contra-indicaties genoemd, op grond waarvan een beroep op het driejarenbeleid in asielzaken wordt afgeketst:
a. De vreemdeling vormt een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid: een serieuze verdenking van een strafbaar feit, gepleegd tijdens de driejarentermijn, is hiervoor voldoende. Dit is ook het geval indien de strafzaak nog niet is afgerond of indien een transactie heeft plaatsgevonden. Alleen als de zaak is afgerond zonder veroordeling (sepot, vrijspraak of ontslag van rechtsvervolging) zijn er geen negatieve gevolgen voor het beroep op het driejarenbeleid. Heeft het delict plaatsgevonden voor de asielaanvraag of na het vollopen van de driejarentermijn, dan is het normale beleid ten aanzien van de openbare orde en nationale veiligheid van toepassing. Indien het delict is gepleegd na drie jaar en zes maanden (de driejarentermijn plus de beslistermijn) dan is de glijdende schaal van toepassing.150 Overigens is het raar dat de termijn dan toch opgerekt wordt tot drie jaar en zes maanden: eigenlijk wordt het dan uitgerekt tot een drieëneenhalf jarenbeleid.151 De ernst van het delict speelt geen enkele rol: “elk misdrijf, hoe ‘onbenullig’ ook, is er één te veel.”152 Hoewel men uit een enkele uitspraak zou kunnen opmaken dat een contra-indicatie vanwege criminele antecedenten wellicht toch niet altijd betekent dat een beroep op het driejarenbeleid onmogelijk is, vanwege de geringe aard van het feit,153 moet er vanuit gegaan worden dat dit echt een uitzondering is geweest en dat misschien nog wel andere omstandigheden, zoals medische, een rol gespeeld hebben.
149
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 1)”, p. 105. Art. 3.86 Vb. Het houdt in dat de aanvraag wordt afgewezen indien het onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte van de straf tenminste gelijk is aan de norm die behoort bij de verblijfsduur (neergelegd in lid 2). Bij een verblijf tussen de 3 en 4 jaar ligt de norm op 18 maanden onvoorwaardelijke straf. 151 Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 2)”, p. 132. 152 Mr drs R. Depping: “Contra-indicaties in het drie-jarenbeleid” in MR 98/1, p. 19. De diefstal van een bic-ballpoint is al genoeg om een beroep op het drie-jarenbeleid te stuiten. 153 NAV 2000/120 Rechtbank ’s-Hertogenbosch, 13 maart 2000, AWB 97/9170 in NAV 2000/05. 150
36
b. Er zijn onjuiste gegevens verstrekt dan wel gegevens achtergehouden, terwijl de achtergehouden gegevens tot afwijzing van de aanvraag zouden hebben geleid: indien een vreemdeling, nadat hij hierop gewezen is, toegeeft dat hij onjuiste gegevens heeft verstrekt, kan hij pas vanaf dat moment relevant tijdsverloop opbouwen. Indien de vreemdeling dit betwist en vervolgens met betrekking tot de verstrekte gegevens in het ongelijk wordt gesteld, is er in het geheel geen relevant tijdsverloop. Het gaat hier wel om manifest bedrog waarmee de vreemdeling zich te kwader trouw geprobeerd heeft toelating tot Nederland te krijgen en niet om kleine onjuistheden.154 Dit houdt in dat er opzet in het spel moet zijn en dat de vreemdeling zich bewust is van zijn handelen en derhalve “weet of vermoedt […] dat de overgelegde gegevens onjuist zijn.”155 Daarbij moet echter ook rekening gehouden worden met de mogelijkheden die de vreemdeling zelf heeft om de gegevens of documenten te onderzoeken.156 Een voorbeeld van een uitspraak over dit onderdeel is dat van een vreemdeling die diverse vragen over Liberia niet had kunnen beantwoorden. Daar stond tegenover dat de IND zijn documenten niet had onderzocht. Daarom was er ook geen sprake van manifest bedrog en bovendien viel volgens de rechtbank niet in te zien waarom de IND meer dan drie jaar nodig had om een beslissing te nemen over de aanvraag.157
c. De vreemdeling heeft zich zonder geldige reden onttrokken aan het toezicht: in dit geval is een vreemdeling bijvoorbeeld met onbekende bestemming vertrokken of houdt geen contact meer met de bevoegde autoriteiten. Hieruit trekt men de conclusie dat de vreemdeling kennelijk geen belang meer hecht aan de beslissing op zijn oorspronkelijke aanvraag. De opgebouwde termijn komt hiermee te vervallen; er gaat een geheel nieuwe termijn lopen als de vreemdeling zich weer meldt bij de autoriteiten.
d. De vreemdeling voert (deels) gelijktijdig met de procedure in Nederland een procedure in een ander land: dit is een algemene afwijzingsgrond voor een verblijfsvergunning. Zolang nog een aanvraag loopt in een ander land, wordt er geen tijd opgebouwd voor de driejarentermijn. De achterliggende reden hiervoor is dat de vreemdeling zelf de keuze kan maken om een van de procedures te beëindigen.
154 155 156 157
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 2)”, p. 131. Idem, p. 133. Ibidem. NAV 1997, 101 Rechtbank Amsterdam AWB 96/12768, 7 mei 1997 in NAV 1997, nr. 6.
37
e. Er bestaan ernstige twijfels over de identiteit van de vreemdeling: hierbij moet men denken aan het geval waarin de vreemdeling verschillende namen en persoonsgegevens heeft gebruikt en daarvan geen enkel bewijs heeft kunnen overleggen. De consequentie is dat het vluchtverhaal als ongeloofwaardig wordt beschouwd. Ook hier is de achterliggende reden dat de vreemdeling zelf een einde kan maken aan de twijfel die over zijn identiteit bestaat.
f.
Het door eigen toedoen langdurig procederen: deze contra-indicatie wordt nauwelijks toegelicht in de Vreemdelingencirculaire. Dit wordt ook wel het traineren van de procedure genoemd, waarbij gedacht moet worden aan informatie die steeds wordt aangedragen door de vreemdeling en derhalve ook steeds moet worden onderzocht. Dit laatste wordt ook besproken bij de periodes die niet meetellen voor het tijdsverloop (informatie die achteraf niet relevant blijkt te zijn en niet tot inwilliging van de aanvraag had kunnen leiden). Daartegenover staat naar mijn mening wel dat een vreemdeling niet verweten kan worden dat hij van de beroepsmogelijkheden die hij heeft gebruik maakt. Bovendien is het misschien voor een vreemdeling vaak niet duidelijk wat relevante informatie is en wat niet. En uiteindelijk is het toch de Staatssecretaris die beslist welke informatie onderzocht wordt.158
Het is de vraag of sommige contra-indicaties gerechtvaardigd zijn. Het vormen van een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid in de zin van zware delicten is een redelijke contra-indicatie. Maar dat iemand die een balpen heeft gestolen – of hiervan verdacht wordt – ook een gevaar voor de openbare orde vormt lijkt mij wat ver gezocht. Het zich onttrekken aan het toezicht en het gelijktijdig voeren van een asielprocedure in een ander land kunnen erop wijzen dat een vreemdeling kennelijk niet zoveel belang hecht aan zijn procedure in Nederland. Maar wellicht kunnen deze gedragingen ook tekenend zijn voor de steeds groter wordende onzekerheid waarin een vreemdeling verkeert. Het verstrekken van onjuiste gegevens en twijfels over de identiteit van de vreemdeling zullen inderdaad alleen maar bij ernstig bedrog een rol spelen, maar naar mijn mening moet altijd in het oog gehouden worden, ook bij het door eigen toedoen langdurig procederen en zelfs bij alle andere voorwaarden, dat niets aan het nemen van een beslissing in de weg staat.
158
Zie ook 3.4 onder d.
38
3.3 Beleidsmatige redenen In het oude driejarenbeleid bestond een van de voorwaarden uit de aanwezigheid van beleidsmatige redenen. Volgens de oude vreemdelingencirculaire zijn dit redenen die verband houden met het verblijfsdoel. Maar wat het begrip nu precies inhoudt en wanneer er van beleidsmatige redenen kan worden gesproken, is onduidelijk. Er is dan ook heel wat rechtspraak over te vinden. Van beleidsmatige redenen is in ieder geval sprake indien de Staatssecretaris heeft besloten dat beroep of hoger beroep schorsende werking heeft en indien de rechter een verbod tot uitzetting heeft opgelegd.159 Daarbij doet het er niet toe om welke redenen dit is gebeurd.160 De IND probeert namelijk nogal eens onder (de vaak zelf gemaakte) regels uit te komen door bijvoorbeeld te stellen dat het toewijzen van een voorlopige voorziening wegens het te laat indienen van de stukken geen relevant tijdsverloop tot gevolg heeft omdat het immers geen verband houdt met het beoogde verblijfsdoel.161 Ook in het geval dat de Staatssecretaris zelf aan de rechtbank heeft verzocht een voorlopige voorziening of kort geding aan te houden of uitstel van vertrek heeft gegeven zijn er beleidsmatige redenen.162 Een voorwaarde hiervoor is dan dat dit te maken heeft met het beoogde verblijfsdoel, en niet met een extern obstakel.163 Van een extern obstakel is bijvoorbeeld sprake indien “de vreemdeling zijn uitzetting frustreert (door het zich ontdoen van zijn reisdocument(en), niet meewerken aan de vaststelling van zijn identiteit of de verkrijging van een laissez-passer), het herkomstland weigert mee te werken aan verwijdering (bijvoorbeeld door niet mee te werken aan de vaststelling van de identiteit van de vreemdeling of door hem geen laissez-passer te willen verlenen), of indien de uitzetting om technische redenen niet kan worden gerealiseerd (omdat bijvoorbeeld geen vliegverkeer (meer) plaatsvindt met het herkomstland).”164 Uitstel van vertrek kan zowel in individuele zaken plaatsvinden als in groepssituaties. In het laatste geval wordt dan vaak categoriaal uitstel van vertrek verleend vanwege de veiligheidssituatie in het land van herkomst of de onzekerheid daarover.165 Sinds december 1998 wordt uitstel van vertrek echter alleen nog verleend om beleidsmatige redenen, waarmee het onderscheid niet meer van belang is.166
159 160 161 162 163 164 165 166
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 1)”, p. 109. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Noot van AK bij Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1999, nr. 31, p. 151. Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 1)”, p. 110. “Introductie driejarenbeleid – tijdsverloop”, Vluchtelingenwerk, maart 2002, www.vluchtweb.nl
39
Soms wordt er ook uitstel van vertrek verleend om dubbele procedures te voorkomen (de behandeling van de voorlopige voorziening en die van de bodemprocedure, het eigenlijke asielverzoek), waarbij het gaat om een proceseconomische reden en niet om een beleidsmatige reden.167 Dit neemt niet weg dat daarnaast een beleidsmatige reden aanwezig kan zijn waardoor de beslissing weer in het voordeel van de vreemdeling kan uitvallen.168 Ook een medisch onderzoek of
het afzien van de uitzetting wegens medische redenen
tellen, zolang het losstaat van het asielrelaas, niet mee voor de termijn.169 Niet zelden is de vraag gesteld of er een verband bestond tussen beleidsmatige redenen en artikel 3 EVRM. Aanvankelijk werd over een driejarenbeleid gesproken in verband met wat toentertijd de gedoogden werden genoemd170 –asielzoekers die niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning als vluchteling of op grond van artikel 3 EVRM maar niet gedwongen verwijderd worden in verband met de algehele situatie in het land van herkomst.171 Het ging hier echter wel om bepaalde groepen asielzoekers waarvan verwijdering naar het oordeel van de minister van Justitie niet plaats kon vinden172, en wel om beleidsmatige redenen. Voor deze groepen werd de vvtv in het leven geroepen. Of artikel 3 hieraan ten grondslag lag is onduidelijk. Het wijst wel in die richting want “het gaat feitelijk mede om de situatie op het gebied van de mensenrechten”.173 Maar het kan bijvoorbeeld ook gaan “om een land of landstreek die tijdelijk door een natuurramp van de buitenwereld is afgesneden.”174 In het laatste geval is er in het geheel geen verband met artikel 3. In 1992 werd besloten om het driejarenbeleid te gebruiken om oude werkvoorraden weg te werken en het dus ook op ‘toekomstige’ asielzoekers toe te passen. En ook hier werden beleidsmatige redenen als voorwaarde gehanteerd. Uit de rechtspraak die daaruit voortvloeide blijkt dat de verweerder moet kunnen aantonen dat uitstel van vertrek of aanhouding in werkelijkheid verband houdt met het bestaan van een extern obstakel voor verwijdering en dat dit niet aannemelijk wordt gemaakt door enkel te stellen dat de aanhouding van een kort geding geen verband hield met het beoogde verblijfsdoel.175 Zelfs 167
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 1)”, p. 110. Ibidem. 169 Ibidem. 170 NAV 1991, nr. 2, p. 97. 171 Mr Elmy Elderman: Oriëntatie in het vluchtelingenrecht, Nederlands Centrum Buitenlanders, Utrecht, 1997, p. 36. 172 Ibidem. 173 T. Hoogenboom: “De ondoorzichtigheid en onrechtmatigheid van het gedoogdenbeleid” in supplement bij NAV 1992 nr. 1, pp. 88-89. 174 Ibidem. 175 REK, AWB 96/14076 in NAV 1997, nr. 4. Zie ook: Rb Den Bosch, AWB 96/12305, NAV 1997, 165, nr. 9; Gerechtshof Den Haag, 95/1200, 20 februari 1997, NAV 1997, 77, nr. 5; “Iran: driejarenbeleid en herbeoordeling”, NAV 1999/03, p. 183; NAV 1997, nr. 8, p. 726. 168
40
al is er gedurende een korte periode sprake van maatschappijen die niet meer vliegen, dan is daarmee niet automatisch aangetoond dat sprake is van uitsluitend technische redenen, zeker als er verder geen bewijsstukken worden aangevoerd om dat aan te tonen.176 De aanwezigheid van technische redenen sluit de aanwezigheid van beleidsmatige redenen immers niet uit.177 Op deze manier wordt het verband tussen beleidsmatige redenen en artikel 3 er niet duidelijker op. De redenering lijkt vaak te zijn: er is niet bewezen dat er sprake is van technische redenen, dus is er sprake van beleidsmatige redenen. Dit doet mijns inziens alleen maar afbreuk aan het eventuele verband. Zo zijn er zoals gezegd ook automatisch beleidsmatige redenen aanwezig indien de Staatssecretaris heeft besloten dat beroep of hoger beroep schorsende werking heeft en indien de rechter een verbod tot uitzetting heeft opgelegd (door de voorlopige voorziening toe te wijzen). Het maakt niet uit welke redenen daaraan ten grondslag liggen. Dus naast het feit dat een lang feitelijk verblijf van een vreemdeling aanleiding kan zijn om beleidsmatige redenen aan te nemen, brengt dit vaak ook automatisch met zich mee dat het lange stilzitten van de IND
tot toewijzing van een voorlopige voorziening leidt.178 Een
veelgehoorde redenering is dat de IND geen actie heeft ondernomen en dat het tijdsverloop dus te maken heeft met het beoogde verblijfsdoel.179 Dit alles heeft tot gevolg dat het verband met het gevaar in het land van herkomst en daarmee ook het eventuele verband met artikel 3 geheel is verdwenen. Duidelijk is ook dat met beleidsmatige redenen aanvankelijk is geprobeerd om een onderscheid te maken tussen terechte en (vermoedelijk) onterechte asielzoekers. Dat onderscheid is op dezelfde wijze langzaam maar zeker verdwenen. Dit blijkt ook uit het nieuwe beleid. Beleidsmatige redenen zoals hierboven beschreven lijken namelijk in de nieuwe Vreemdelingencirculaire geheel te zijn verdwenen als voorwaarde. Uiteraard worden in de resterende voorwaarden nog wel aspecten van dit onderdeel behandeld, zoals het verblijfsdoel en contra-indicaties. Bij deze voorwaarden wordt namelijk nagegaan of uitzetting achterwege is gebleven om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel en of de vreemdeling bijvoorbeeld de procedure niet getraineerd heeft door alsmaar nieuwe – onbelangrijke - informatie aan te dragen, waardoor het bestuursorgaan of de rechter genoodzaakt is tot het uitstellen van de beslissing (en waardoor de vreemdeling derhalve duidelijk invloed heeft op het verloop van de procedure).180 Voor het oude begrip is een andere definitie in de plaats gekomen die lijkt te bevestigen waar verschillende uitspraken 176 177 178 179 180
Gerechtshof ’s-Gravenhage, rolnummer C96/2071 sb, NAV 1996, nr. 1. Rechtbank Zwolle, 22 december 1998 AWB 98/1883, NAV 1999/30 in NAV 1999 nr. 2. A. Kuijer: “De prijs van stilzitten” in MR, 95/1, p. 18. NAV 1997, 103, Rechtbank Den Bosch, AWB 96/7874, 96/7893, 20 mei 1997 in NAV 1997, nr. 6. Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 1)”, p. 109.
41
van rechterlijke instanties al op wezen, namelijk dat het uitblijven van een beslissing, tenzij te wijten aan de vreemdeling zelf, de aanwezigheid van beleidsmatige redenen met zich meebrengt. De Vreemdelingencirculaire verwoordt dit als volgt: “De lange duur van de procedure moet voornamelijk of uitsluitend terug te voeren zijn op effecten van bestuurlijk beleid, dat wil zeggen dat de vreemdeling niet of nauwelijks invloed heeft gehad op het verloop van de procedure.”181 Zo geformuleerd lijkt het er naar mijn mening op dat hierdoor een aantal gevallen die voorheen als externe obstakels werden aangemerkt nu onder het begrip beleidsmatige redenen vallen, zoals de weigerachtige houding van het land van herkomst om mee te werken aan de vaststelling van de identiteit van de vreemdeling of aan de aanvraag voor een laissez-passer, maar ook de onmogelijkheid tot uitzetting van de vreemdeling wegens technische redenen. Ook zou men aan proceseconomische redenen kunnen denken. Juist vanwege deze ‘versoepeling’ van het begrip beleidsmatige redenen zou men kunnen denken dat het moeilijker is om aan een van de andere voorwaarden, het oorspronkelijke verblijfsdoel te voldoen. Deze voorwaarden liggen echter in elkaars verlengde. Het stilzitten van de IND is vaak aanleiding om een verband aan te nemen met het
verblijfsdoel,
net
zoals
dit
aanleiding
kan
zijn
om
beleidsmatige
redenen
te
veronderstellen. Wellicht wijst dit er op dat het tijdsverloop als voorwaarde voor het driejarenbeleid belangrijker is geworden. Het tijdsverloop en het belang daarvan zal ik in de volgende paragrafen verder behandelen.
3.4 Tijdsverloop Over het algemeen is enkel tijdsverloop geen reden om tot verblijfsaanvaarding over te gaan, maar in de loop der jaren is er uiteindelijk wel een beleid ontstaan waaraan vreemdelingen aanspraken kunnen ontlenen.182 Toch lijkt in een andere uitspraak naar voren te komen dat het tijdsverloop wel het doorslaggevende criterium is: “De ratio van het beleid is gelegen in de opvatting dat voor vreemdelingen, die met medeweten van de Nederlandse autoriteiten in Nederland verblijven en de voortgang van de procedure niet hebben gefrustreerd, na drie jaar wachten een eind dient te komen aan de onzekerheid over het toelatingsverzoek. Of het tijdsverloop daarbij nu wel of niet voornamelijk of wellicht
181 182
Vc 2000, C2/9.1. REK 1 juni 1995, AWB 95/1866 in NAV 1995, nr. 5.
42
uitsluitend zijn oorzaak vindt in effecten van bestuurlijk beleid is daarbij van ondergeschikt belang.”183 Dat enkel tijdsverloop niet voldoende is voor een geslaagd beroep op het driejarenbeleid maar wel een belangrijke zo niet overheersende rol speelt, blijkt ook uit het feit dat voorlopige voorzieningen worden toegewezen of beroepen gegrond worden verklaard omdat het tijdsverloop, het achterwege blijven van een beslissing, duidt op de aanwezigheid van beleidsmatige redenen en een verband met het oorspronkelijke verblijfsdoel. Deze voorwaarde leidt waarschijnlijk tot de meeste complicaties vanwege de wirwar aan regeltjes die bestaan om te bepalen wat wel en niet meetelt voor de termijn van drie jaar. In grote lijnen is het als volgt. De termijn gaat lopen vanaf de datum van ontvangst van de asielaanvraag en eindigt op de dag dat de beslissing rechtens onaantastbaar wordt. Normaal gesproken is dit vier weken na inwerkingtreding van de beslissing. Als beroep (of bezwaar volgens de oude procedure) is ingesteld met schorsende werking dan loopt de termijn
door tot op de dag van de uitspraak in geval van (partiële) vernietiging zonder
instandhouding van de rechtsgevolgen; in het andere geval kan nog hoger beroep ingesteld worden waarbij de termijn doorloopt tot de dag na de uitspraak (indien de vreemdeling in Nederland mag blijven).184 Het is duidelijk dat op deze manier de vreemdeling rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad op grond van artikel 8 sub f, g of h. Is geen schorsende werking verleend of wordt een voorlopige voorziening niet toegewezen, dan is er geen rechtmatig verblijf (tenzij achteraf het beroep gegrond wordt verklaard). In de volgende gevallen wordt de termijn echter onderbroken, ondanks rechtmatig verblijf.
A. De vreemdeling heeft rechtmatig verblijf gehad op grond van artikel 8 sub a tot en met e of l Vw. Dit houdt in dat het verlenen van een verblijfsvergunning, op welke grond dan ook, een einde maakt aan de opbouw voor de driejarentermijn. Het verkrijgen van een verblijfsvergunning asiel houdt in dat de asielzoeker heeft gekregen waar hij om heeft gevraagd en dit betekent automatisch het einde van de procedure.
B. De vreemdeling verblijft niet in Nederland en heeft daar ook geen toestemming voor. De termijn wordt echter niet onderbroken indien de vreemdeling beschikt over een terugkeervisum dat is afgegeven door de korpschef. Dit is ook het geval indien de vreemdeling, ingevolge de afwijzing van een voorlopige voorziening Nederland heeft
183 184
Rechtbank ’s-Gravenhage, 26 september 1994 in NAV 1994, nr.8. P. Baudoin e.a.: Vreemdelingenwet 2000. Gevolgen voor de rechtspraktijk, OSR Juridische Opleidingen, Utrecht, 2001, p.159.
43
verlaten en de rechtbank vervolgens het beroep gegrond verklaart en het besluit vernietigt.
C. De beslistermijn, bedoeld in artikel 42 Vw is verlengd op grond van artikel 43 Vw. Het gaat hier om een besluitmoratorium waarmee de beslissing voor bepaalde categorieën vreemdelingen tot een maximum van één jaar uitgesteld kan worden. De duur van dit uitstel telt niet mee voor de driejarentermijn. Er kunnen drie redenen zijn voor het instellen van een besluitmoratorium: -
er zal naar verwachting voor een korte periode onzekerheid bestaan over de situatie in het land van herkomst en op grond daarvan kan redelijkerwijze niet worden beslist of de aanvraag op een van de gronden genoemd in artikel 29 kan worden toegewezen;
-
de situatie in het land van herkomst op grond waarvan ingevolge artikel 29 de aanvraag kan worden toegewezen, zal naar verwachting van korte duur zijn;
-
het aantal ingediende aanvragen uit een bepaald land of uit een bepaalde regio is zo groot, dat de Minister redelijkerwijs niet in staat is daarop tijdig een beschikking te geven. Deze voorwaarde is nieuw in vergelijking met het oude beleid en roept nogal wat
vraagtekens op. Een dergelijk besluitmoratorium is afgelopen jaar nog voor Afghaanse asielzoekers ingesteld, vanwege de onzekerheid waarin men toen verkeerde over de toekomstige gebeurtenissen in Afghanistan. Dit kan vergeleken worden met het vroegere categoriaal uitstel van vertrek. Het categoriaal uitstel van vertrek – in het oude beleid automatisch een beleidsmatige reden – heeft een andere naam gekregen, telt niet meer mee voor de opbouw van het tijdsverloop en wordt derhalve niet meer als beleidsmatige reden aangemerkt. In de nieuwe vreemdelingencirculaire worden beleidsmatige redenen omschreven als effecten van bestuurlijk beleid waarbij de vreemdeling niet of nauwelijks invloed heeft gehad op het verloop van de procedure. Nu lijkt mij dat de situatie in het land van herkomst of een grote toestroom van asielzoekers in het geheel geen omstandigheden zijn waarmee een vreemdeling invloed kan uitoefenen op het verloop van zijn procedure. Bovendien is het doel van het driejarenbeleid nu juist om vreemdelingen te beschermen tegen de onzekerheid ontstaan door grote achterstanden in de behandeling van asielaanvragen- vaak veroorzaakt door een plotselinge toestroom. Dit alles spreekt elkaar behoorlijk tegen en de rechter zal dan ook moeten beoordelen of dit onderdeel van het beleid stand kan houden.185 Vooralsnog is het gevolg van deze
185
“Introductie driejarenbeleid – tijdsverloop Vw 2000”, Vluchtelingenwerk, maart 2002.
44
bepaling dat grote groepen asielzoekers minder snel in aanmerking zullen komen voor een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid. In individuele gevallen zal de beslistermijn gewoon op grond van artikel 42 Vw 2000 verlengd worden en deze periode zal gewoon meetellen voor de berekening van de termijn, tenzij de vreemdeling uiteraard alsmaar documenten of informatie heeft verschaft die geheel niet relevant waren voor de beslissing. Ook hier kan men in principe stellen dat het tijdsverloop effecten van bestuurlijk beleid en de aanwezigheid van het oorspronkelijke verblijfsdoel impliceert. In die zin is het tijdsverloop in asielzaken dan ook belangrijker in verhouding tot de andere voorwaarden, hoewel deze uiteraard nauw met elkaar verbonden zijn.
D. Er wordt onderzoek gedaan naar door de vreemdeling verstrekte gegevens of documenten die naar het oordeel van de Staatssecretaris van Justitie achteraf in redelijkheid niet tot inwilliging van de aanvraag zouden kunnen leiden. De extra proceduretijd die daarmee gemoeid is komt dan voor rekening van de vreemdeling, omdat deze laatste de gegevens heeft verstrekt die onderzocht moeten worden. Deze voorwaarde is relatief nieuw maar er zijn een aantal argumenten die er tegen pleiten. Ten eerste heeft de Staatssecretaris tijdens deze onderzoeksperiode nog steeds de mogelijkheid om een beslissing te nemen over de asielaanvraag of om door te procederen terwijl er nog beslist moet worden over een voorlopige voorziening.186 Ten tweede is onderzoek naar de juistheid en relevantie van documenten iets wat nu eenmaal bij de werkzaamheden behoort die verricht moeten worden om te bepalen of een vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning.187 Pas indien sprake is van het verstrekken van onjuiste informatie is er meer aanleiding om de periode waarin deze informatie is onderzocht niet mee te laten tellen voor de driejarentermijn188, zoals immers al is bepaald bij de contra-indicaties.
Voor de onderbrekingen van het tijdsverloop geldt voor het grootste gedeelte wat is opgemerkt bij de contra-indicaties. Het verkrijgen van een verblijfsvergunning maakt (al dan niet tijdelijk) een einde aan de onzekerheid. Het zonder toestemming buiten Nederland verblijven wijst op onverschilligheid en wat dat betreft zijn deze twee onderbrekingen te begrijpen. Maar voor alle onderbrekingen geld ook weer dat niets de autoriteiten ervan weerhoudt een beslissing te nemen. 186 187 188
Noot van AK bij Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1998, nr. 34, p. 157. Ibidem. Ibidem.
45
3.5 Slotopmerkingen Uit het voorgaande valt op te maken dat het driejarenbeleid zeer ingewikkeld is, met name omdat het beleid in de praktijk nogal eens afwijkt van het beleid zoals dat is neergelegd in de vreemdelingencirculaire. Een van de redenen waarom het zo ingewikkeld is, is waarschijnlijk dat het als uitzonderingsbeleid is bedoeld. Hierboven heb ik reeds in een aantal gevallen geconstateerd dat de IND of de Staatssecretaris niet zelden probeert om onder de verlening van een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid uit te komen. In veel gevallen ligt de oorzaak niet bij de vreemdeling, maar bij de vertragingen binnen het ambtelijk apparaat.189 Zo wordt bijvoorbeeld ook geprobeerd om andere procedurele vertragingen, zoals uitstel van hoorzittingen, buiten het driejarenbeleid te houden.190 Maar de achterliggende bedoeling van het driejarenbeleid is nu juist de vreemdeling te beschermen tegen vertragingen en de daaruit voortvloeiende onzekerheid.191 Daarom moet ook niet worden geprobeerd om de uitzonderingen (in de vorm van onderbrekingen van het tijdsverloop of contra-indicaties) extensief te interpreteren, omdat dit de strekking van het driejarenbeleid zou ondermijnen.
192
Of het driejarenbeleid nog wel een uitzonderingsbeleid is valt te bezien. Van de kant van Justitie wordt betoogd dat er juridisch gezien geen noodzaak bestaat tot het voeren van een dergelijk beleid en dat in het kader van het driejarenbeleid de individuele en persoonlijke situatie van de vreemdeling irrelevant is omdat er van een algemeen rechtsvermoeden van langdurige onzekerheid die als problematisch wordt ervaren wordt uitgegaan en de verblijfstitel tenslotte op grond van een strikt procedurele reden wordt verleend.193 Daar staat tegenover dat er bijvoorbeeld ook geen noodzaak bestaat om een traumata-, vvtv- of ama-beleid te voeren en dat bijvoorbeeld vvtv-vergunningen ook werden verleend zonder een al te grondig onderzoek.194 Uiteraard is het wel een uitzonderingsbeleid in die zin dat er eigenlijk op een andere manier een beslissing had moeten worden genomen en dat het niet zover had moeten komen, maar dat het door achterstanden in de behandeling van asielzaken niet anders kan. Ondertussen lijkt het er in de praktijk echter op dat het driejarenbeleid niet meer in uitzonderlijke gevallen toegepast wordt maar een belangrijk onderdeel van het asielbeleid is geworden en derhalve vaker dan eigenlijk de bedoeling was. Medio 2001 werd door de IND 189 190 191 192 193 194
Noot van AK bij Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1998, nr. 34, p. 157. Ibidem. Ibidem. Ibidem. Noot van J. Bergen en N. Hoogenberk bij 1998/115 en 116, NAV 1998, nr. 7, p. 634-635. Ibidem.
46
een groot aantal brieven verstuurd waarin het volgende werd meegedeeld:195 “In verband met de voorbereiding van Vreemdelingenwet 2000 heb ik voorrang verleend aan aanvragen om toelating als vluchteling in eerste aanleg boven de behandeling van bezwaarschriften tegen een beslissing op een aanvraag om toelating als vluchteling.” De behandeling zou ruim een jaar op zich laten wachten. Blijkens het jaarverslag van de IND ligt het verwerken van deze voorraad bezwaarzaken wel op schema.196 Wat met ‘op schema’ wordt bedoeld is niet duidelijk. De verwachting van Vluchtelingenwerk was begin 2002 dat de achterstanden in behandeling van asielverzoeken bij de IND en rechtbanken nog wel tot 2005 zullen doorlopen.197 Het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt is sinds die tijd aanzienlijk afgenomen en het aantal dat daarvan daadwerkelijk wordt toegelaten tot de asielprocedure is eveneens ingeperkt. Daarom is het moeilijk in te schatten wanneer die achterstand ingelopen zal worden. Mijns inziens kan uit het voorgaande wel worden opgemaakt dat op deze manier een grote groep asielzoekers in aanmerking komt of in aanmerking is gekomen voor een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid. De prognose voor dit jaar is dat ongeveer 1800 asielzoekers een verblijfsvergunning krijgen omdat hun verzoek niet tijdig afgehandeld kan worden.198 Deze constateringen geven misschien wel aan dat er bij de autoriteiten een lichtje is gaan branden met betrekking tot de onhoudbare en vernederende situatie die is ontstaan mede door de lange duur van asielprocedures. Ook de uitspraken van rechters met betrekking tot het tijdsverloop, beleidsmatige redenen – kortweg het stilzitten van de IND – wezen daar op. In het nieuwe driejarenbeleid voor asielzaken wordt echter voor verwarring gezorgd door de opname van het besluitmoratorium als onderbreking van het tijdsverloop. Daaronder valt echter een belangrijke categorie van beleidsmatige redenen die in het oude beleid juist wel voor tijdsverloop konden zorgen. Maar ook andere onderbrekingen van het tijdsverloop en contra indicaties ‘ondermijnen’ als het ware het tijdsverloop waaraan in de loop der tijd steeds meer belang aan is toegekend. Zo wordt bijvoorbeeld wel erg zwaar gewogen aan het stelen van een balpen of aan het verstrekken van niet relevante gegevens. Wat de beweegreden achter deze uitzonderingen is laat zich alleen maar raden. Duidelijk is dat hierdoor grote groepen asielzoekers minder snel in aanmerking zullen komen voor een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid. Naar aanleiding hiervan valt er wellicht een parallel te trekken met hetgeen ik over de reikwijdte van artikel 3 EVRM heb 195
Voor een voorbeeld van de brief zie bijlage 1. Immigratie- en Naturalisatiedienst: Jaarverslag 2001, Dialoog met de Maatschappij, IND, 2 mei 2002, p.7. 197 Voorstellen van VluchtelingenWerk voor een gemeentelijk collegeprogramma 2002. 198 De Volkskrant, “Nederland niet langer favoriet bij asielzoeker”, dinsdag 2 juli 2002. 196
47
gesteld. Artikel 3 EVRM dient vreemdelingen te beschermen tegen foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Men is echter huiverig voor een groepsgewijze benadering, waardoor de algemene situatie waarin een bevolkingsgroep zich bevindt, in combinatie met het individuele asielrelaas, voldoende is om een schending van artikel 3 aan te nemen. Dit zou grote groepen asielzoekers aan kunnen trekken en dit zou grote gevolgen kunnen hebben, bijvoorbeeld op economisch gebied. Zo behoort ook het driejarenbeleid een beschermende werking te hebben, namelijk tegen te lange asielprocedures veroorzaakt door de achterstand in de afhandeling van asielverzoeken en de daarmee gepaard gaande onzekerheid voor de vreemdeling. Maar ook hier wil men blijkbaar niet aan een groepsgewijze benadering waardoor een aanzienlijke groep vreemdelingen in aanmerking zou komen voor een verblijfsvergunning op grond van tijdsverloop. Aangezien de tendens in Europa – zeker de laatste tijd – is om zo weinig mogelijk vreemdelingen toe te laten, is het goed mogelijk dat toch ook de rechter meegaat in deze redenering. Dit alles doet helaas weer afbreuk aan de constatering dat het tijdsverloop in het driejarenbeleid en daarmee lange asielprocedures leiden tot onmenselijke of vernederende behandeling.
48
Conclusie Kunnen lange asielprocedures onder onmenselijke of vernederende behandeling vallen? Is het Nederlandse driejarenbeleid hier een bevestiging van en bovendien een aanwijzing voor het ontstaan van een internationale norm die inhoudt dat artikel 3 EVRM na het
uitblijven
van
een
beslissing
gedurende
een
lange
periode
toch
tot
een
verblijfsvergunning kan leiden? Hoewel de drempel voor foltering, onmenselijke en vernederende behandeling in de zin van artikel 3 EVRM zeer hoog ligt omdat het nu eenmaal om de ernstigste vormen van slechte behandeling gaat, kan het in asielzaken in ieder geval toegepast worden bij een dreigende schending van artikel 3 in het land van herkomst, hulpbehoevendheid en de uitzetting zelf. Langdurige asielprocedures zijn mogelijk een vierde categorie. Hoewel er argumenten zijn die tegen een dergelijke uitleg zijn, zijn er, na bestudering van de gelijkenissen met erkende gevallen waarin sprake was van een schending van artikel 3 EVRM, voldoende aanknopingspunten. Zoals bekend moet rekening gehouden worden met alle omstandigheden van het geval, met name aan de duur van de behandeling waaraan de betrokkene wordt blootgesteld, uiteraard de behandeling zelf maar ook de uitwerking van die omstandigheden op de persoon in kwestie. Asielprocedures slepen lang voort en gedurende deze periode verblijven asielzoekers in centra die qua inrichting en faciliteiten te vergelijken zijn met de omstandigheden in detentie. De onzekerheid over de uitkomst van de asielprocedure en het verblijf in de centra zullen na verloop van tijd hun tol gaan eisen van iedere asielzoeker. Naar het verband tussen deze omstandigheden en psychische klachten zal nog wel onderzoek gedaan moeten worden, maar duidelijk is dat een schending van artikel 3 in de vorm van vernederende behandeling denkbaar is. Op dit moment geeft artikel 3 geen enkel recht op een verblijfsvergunning. Indien echter aan langdurige asielprocedures een verblijfsvergunning verbonden zou worden omdat ze een schending vormen van het verbod op vernederende behandeling, zou het Hof wel uit moeten gaan van een groepsgewijze benadering en een algemeen beleid moeten formuleren. Het gaat dan immers om het voorkomen van de negatieve effecten die verbonden zijn aan de asielprocedure en leefomstandigheden. Hierbij zouden simpele criteria gehanteerd moeten worden. Allereerst een termijn: waarschijnlijk komt na drie jaar het omslagpunt voor de meeste asielzoekers. Met uitzonderingen moet men voorzichtig zijn: ze moeten wel opwegen tegen de ellende die wordt veroorzaakt door het leven in een onzekere situatie, omdat anders de strekking van het toekennen van een verblijfsvergunning wordt ondermijnd.
49
Het
Nederlandse
driejarenbeleid,
dat
bescherming
beoogt
te
bieden
aan
vreemdelingen die door achterstanden in de behandeling van asielverzoeken in grote onzekerheid kwamen te verkeren, leek op het eerste gezicht in dat kader te passen. De ontwikkeling van het beleid gaf, mede onder invloed van rechterlijke uitspraken, aan dat het tijdsverloop de belangrijkste en doorslaggevende voorwaarde is geworden. Dit wijst naar mijn mening in de richting van een opvatting die inhoudt dat lange asielprocedures als vernederend beschouwd worden. Het nieuwe driejarenbeleid gooide echter roet in het eten door een nieuwe onderbreking van het tijdsverloop in de vorm van het besluitmoratorium, naar mijn mening een andere benaming voor categoriaal uitstel van vertrek. Voor een grote groep
asielzoekers
zal
hierdoor
geen
tijdsverloop
opgebouwd
worden
voor
de
driejarentermijn en is een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid niet weggelegd. Daarnaast wordt aan bepaalde contra-indicaties en andere onderbrekingen van het tijdsverloop wordt naar mijn mening teveel belang gehecht. Ze staan niet in verhouding tot het leed wat wordt veroorzaakt en hiermee wordt het driejarenbeleid, dat mensen moet verlossen van hun onzekerheid, uitgehold. Wellicht is men van mening dat er sprake is van vernederende behandeling, maar wil men daar geen verblijfsvergunning aan verbinden. Het Hof zou dit (in ieder geval volgens mijn uitleg) wel kunnen doen, maar vooralsnog hanteert het Hof een zeer hoge drempel en is het huiverig voor een meer algemene benadering. Dit zou wel een oplossing zijn voor het probleem, wat zich naar mijn mening altijd zal blijven voordoen, hoe groot of klein de toestroom van asielzoekers nu is. De internationale norm waarvan aanvankelijk de eerste tekenen zichtbaar waren, wordt hiermee tenietgedaan. Met deze houding wordt er naar mijn mening gesold met asielzoekers, maar is wel verklaarbaar in het licht van de manier waarop artikel 3 (niet) uitgelegd wordt. Van een groepsgewijze benadering is daar nog geen sprake, omdat dan mogelijk grote groepen asielzoekers moeten worden toegelaten. De angst hiervoor heeft ook in Nederland toegeslagen en heeft zich in het driejarenbeleid genesteld. Er zijn al plannen om het driejarenbeleid af te schaffen. Lange asielprocedures kunnen misschien wel als vernederend beschouwd worden, maar het idee dat daar voor veel mensen een verblijfsvergunning aan verbonden zou worden, is blijkbaar te eng. Het wachten op een beslissing wordt daardoor voor veel asielzoekers nog ondraaglijker. Moeten asielzoekers straks dan echt, zoals Shakib Sana zegt, asiel aanvragen omdat ze het asielbeleid zijn ontvlucht?
50
Bijlagen
Bijlage 1: Brief uitstel behandeling asielverzoek
51
52
Bijlage 2: Schema driejarenbeleid asielzaken OUD
NIEUW
Voorwaarden 1. Op de aanvraag is drie jaar na ontvangst
1. Op de aanvraag drie jaar na ontvangst
niet onherroepelijk beslist, terwijl het
niet onherroepelijk beslist.
oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel nog van toepassing is. 2. De uitzetting is om beleidsmatige redenen 2. Rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 achterwege gebleven; dat wil zeggen om
sub f, g, of h Vw 2000.
een reden die verband houdt met het verblijfsdoel. 3. Er is geen sprake van contra-indicaties.
3. De asielaanvraag moet nog aan de orde zijn, dat wil zeggen dat de vreemdeling niet inmiddels een ander verblijfsdoel nastreeft. 4. Er is geen sprake van contra-indicaties.
Onderbrekingen tijdsverloop •
Rechtmatig verblijf (verblijfstitel)
•
Onderzoek
naar
gegevens/documenten
• die •
geen wezenlijke bijdrage leveren •
•
Onderzoek naar gezondheidstoestand die tot een verbod tot uitzetting leidt
•
Uitstel
van
vertrek
ter
voorkoming
Rechtmatig verblijf (verblijfsvergunning) Ongeoorloofd verblijf buiten Nederland Onderzoek
naar
gegevens
die
niet
inwilliging van de aanvraag kunnen leiden •
Besluitmoratorium
van
dubbele procedures
Contra-indicaties/afwijzingsgronden •
criminele activiteiten
•
gevaar openbare orde/nationale veiligheid
•
lang procederen door eigen toedoen
•
onjuiste gegevens/documenten
•
onjuiste gegevens/documenten
•
onttrekken aan toezicht
•
onttrekken aan toezicht
•
gelijktijdige asielprocedure in ander land
•
gelijktijdige asielprocedure in ander land
•
twijfels omtrent identiteit
•
twijfels omtrent identiteit
•
lang procederen door eigen toedoen
53
tot
Bronvermelding
Handboeken •
P. Baudoin e.a.: Vreemdelingenwet 2000. Gevolgen voor de rechtspraktijk, OSR Juridische Opleidingen, Utrecht, 2001.
•
P. van Dijk, G.J.H. van Hoof: De Europese Conventie in theorie en praktijk, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1990.
•
D.J. Harris, M. O’Boyle, C. Warbrick: Law of the European Convention on Human Rights, Butterworths, London/Dublin/Edinburgh, 1995.
•
J.D.M. Steenbergen e.a.: Internationaal Immigratierecht. Verdragen, besluiten van internationale
organisaties
en
internationale
jurisprudentie
van
belang
voor
het
Nederlandse immigratierecht, SDU Uitgevers, Den Haag, 1999.
Artikelen •
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 1)” in: Migrantenrecht 2000/3.
•
Mr. J. Bergen: “Het driejarenbeleid gerangschikt (deel 2)” in Migrantenrecht 2000/5.
•
P.
Boeles:
“Schending
van
artikel
3
EVRM
en
de
effectiviteit
van
de
vreemdelingenprocedure” in Migrantenrecht 1992, nr 5. •
Mr. R. Bruin: “Ernstig ziek in Straatsburg. Hof en Commissie over artikel 3 EVRM bij uitzetting hulpbehoevenden” in Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht 05/01.
•
Mr. Drs. R. Depping: “Contra-indicaties in het drie-jarenbeleid” in Migrantenrecht 98/1.
•
P. van Dijk: “Article 3 ECHR and Asylum Law and Policy in the Netherlands” in R. Lawson en Matthijs de Blois (Ed.): The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe. Essays in honour of Henry G. Schermers, Volume III, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/ London, 1994.
•
F. Ermacora: “Problems about the Application of the European Convention on Human Rights in Asylum Cases” in R. Lawson en Matthijs de Blois (Ed.): The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe. Essays in honour of Henry G. Schermers, Volume III, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/ London, 1994.
•
A. Fabricotti: “The Concept of Inhuman or Degrading Treatment in International Law and its application in Asylum Cases” in International Journal of Refugee Law, Vol. 10. No. 4.
•
T. Hoogenboom: “De ondoorzichtigheid en onrechtmatigheid van het gedoogdenbeleid” in supplement bij NAV 1992 nr. 1.
•
A. Kuijer: “De prijs van stilzitten” in Migrantenrecht, 95/1, p. 18.
54
•
Mr. H.J. Simon: “Onmenselijke behandeling en asiel” in Nederlands Juristenblad (NJB) 25 oktober 1990 afl. 37.
•
B.P. Vermeulen: “De asielzoeker en de mensenrechten” in Migrantenrecht 1990, nr 8/9.
•
C.W.
Wouters:
“De
Refoulementverboden”
in
Syllabus
Immigratierecht
2002,
Werkcollege, Teksten en Jurisprudentie.
Overige documentatie •
De Volkskrant, “Nederland niet langer favoriet bij asielzoeker”, dinsdag 2 juli 2002.
•
Immigratie- en Naturalisatiedienst: Jaarverslag 2001, Dialoog met de Maatschappij, IND, 2 mei 2002.
•
“Introductie
driejarenbeleid
–
tijdsverloop”,
Vluchtelingenwerk,
maart
2002,
www.vluchtweb.nl •
“Introductie driejarenbeleid – tijdsverloop Vw 2000”, Vluchtelingenwerk, maart 2002, www.vluchtweb.nl
•
Voorstellen van VluchtelingenWerk voor een gemeentelijk collegeprogramma 2002.
•
“Iran: driejarenbeleid en herbeoordeling”, NAV 1999/03, p. 183.
•
NAV 1997, nr. 8, p. 726.
•
NAV 1991, nr. 2, p. 97.
Jurisprudentie Nederlandse jurisprudentie •
NAV 2000/120 Rechtbank ’s-Hertogenbosch, 13 maart 2000, AWB 97/9170 in NAV 2000/05.
•
Rechtbank
’s-Gravenhage,
6
oktober
1999,
AWB
99/1943,
Rechtspraak
Vreemdelingenrecht 1999, nr. 31, p. 151, noot van AK. •
Noot van J. Bergen en N. Hoogenberk bij 1998/115 en 116, NAV 1998, nr. 7, p. 634635.
•
Rechtbank Zwolle, 22 december 1998 AWB 98/1883, NAV 1999/30 in NAV 1999 nr. 2.
•
REK, 18 juni 1998, AWB/1090, Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1998, nr. 34, p. 157, noot van AK.
•
Rb Den Bosch, AWB 96/12305, NAV 1997, 165, nr. 9.
•
NAV 1997, 103, Rechtbank Den Bosch, AWB 96/7874, 96/7893, 20 mei 1997 in NAV 1997, nr. 6.
55
•
NAV 1997, 101 Rechtbank Amsterdam AWB 96/12768, 7 mei 1997 in NAV 1997, nr. 6.
•
Gerechtshof Den Haag, 95/1200, 20 februari 1997, NAV 1997, 77, nr. 5.
•
REK, AWB 96/14076 in NAV 1997, nr. 4.
•
Gerechtshof ’s-Gravenhage, rolnummer C96/2071 sb, NAV 1996, nr. 1.
•
REK 1 juni 1995, AWB 95/1866 in NAV 1995, nr. 5.
•
Rechtbank ’s-Gravenhage, 26 september 1994 in NAV 1994, nr. 8.
Europees Hof voor de Rechten van de Mens •
Dougoz v Greece, ECHR 6 maart 2001, 40907/98, in: P. Boeles en C. Wijnakker : “Case Reports of the European Court of Human Rights”, European Journal of Migration and Law, No 3, 2001, pp. 435-452.
•
Bensaid v UK, EHRM, 6 februari 2001, NAV 05/01, p. 334.
•
Bamba, Rapport van de Commissie, 9 maart 1998, No 30930/96.
•
D. v UK (St. Kitts-zaak), EHRM, 2 mei 1997, NJCM-Bulletin, jrg 22 (1997), nr 8, p. 1077.
•
Ahmed v Austria, 17 december 1996.
•
Chahal v United Kingdom, EHRM 15 november 1996, zaaknr. 70/1995/576/662, www.echr-coe.int
•
Nasri, EHRM 10 maart 1994, Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1994, nr.53, noot van Steenbergen, p. 175.
•
Hurtado v Switzerland, A 280-A, 1994.
•
Herzczyfalvy v Austria, A 244, 1992.
•
Tomasi v France, A 241-A, 1992.
•
Cruz
Varas
and
others
v
Sweden,
EHRM,
20
maart
1991,
zaaknummer
46/1990/237/307, www.echr-coe.int. •
Vilvarajah and others v the United Kingdom, EHRM, 30 oktober 1991, zaaknummer 45/1990/236/302-306, www.echr-coe.int, § 102, mijn cursivering.
•
Noot B.P. Vermeulen bij het arrest Vilvarajah in RV 100, p. 89. T.P. Spijkerboer (Red.): Rechtspraak Vreemdelingenrecht in 100 uitspraken (RV 100), Ars Aequi Libri, Nijmegen 2001.
•
Soering-zaak, EHRM 7 juli 1989, zaak 1/1989/161/217, www.echr-coe.int
•
Abdulaziz, Cabales and Balkandali v UK, EHRM 28 mei 1985.
•
X v Denmark, No 9974/82, 1983.
•
D’Haese, Le Compte v Belgium, No 8930/80, 1983.
•
Kröcher and Möller v Switzerland, No 8463/78, 1982.
56
•
Ireland v UK A 25 (1978), www.echr-coe.int
•
Ensslin, Baader and Raspe v FRG, No 7572/76, 1978.
•
Cyprus v Turkey, Nos 6780/74 en 6950/75, 1978.
•
Tyrer v UK, A 26, 1978.
•
East African Asians, 1973.
•
The Greek Case, Rapport van de Commissie, 5 november 1969.
Wetgeving •
Vreemdelingenbesluit 2000, Vreemdelingenrecht 2001/2002, SDU Uitgevers, Den Haag.
•
Vreemdelingencirculaire 2000, Pocket, Selectie uit de
Vreemdelingencirculaire, VC
Aanvulling 4, januari 2002, SDU Uitgevers BV, Den Haag, 2002. •
Vreemdelingencirculaire 1994, Aanvulling 26, juni 2000, SDU Uitgevers BV, Den Haag.
•
Vreemdelingenwet 2000, Vreemdelingenrecht 2001/2002, SDU Uitgevers, Den Haag.
Verdragen •
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens
57
