[ARTIKEL 10]
Schade door bodemverontreiniging Een beschrijving van taxatiemethoden en -technieken J.S. van de Griendt1 Inleiding Met de ‘affaire Lekkerkerk’, een woonwijk gebouwd op chemisch afval, is Nederland zich in 1980 bewust geworden van zijn vervuilde bodem. Beelden op televisie van geëvacueerde bewoners in caravans en ondergraven huizen maakten de ernst van de zaak duidelijk. Een eerste inventarisatie naar de omvang van de problematiek sprak toentertijd nog van slechts 4.200 verdachte en 350 te saneren locaties. Een kwart eeuw later, zo blijkt uit de meest recente gegevens van het ministerie van VROM, gaat het om een veelvoud daarvan. Volgens het zogeheten ‘landsdekkend beeld voor de bodemverontreiniging’ kent Nederland vandaag de dag nog altijd meer dan 600.000 potentieel verontreinigde locaties. De omvang ervan kan variëren van een enkel perceel of slechts een deel ervan tot complete woonwijken en bedrijventerreinen. Gebaseerd op datzelfde ‘landsdekkend beeld’ woont of werkt volgens het Milieu en Natuur Planbureau 30 tot 40% van de Nederlandse bevolking op of nabij een locatie waarbij mogelijk sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging.2 Wat daarvan de maatschappelijke schade en hoe die moet worden vastgesteld is een steeds terugkerende vraag, bijvoorbeeld als bij taxaties en transacties bodemverontreiniging in het geding is. Omgevingskemerken De prijs die iemand bereid is te betalen voor bijvoorbeeld een woning geeft zijn waardering weer voor een groot aantal kenmerken voor niet alleen die woning, maar ook de omgeving van die woning. Woningkenmerken die daarbij de waarde en de prijs van een woning bepalen zijn onder meer het soort woning, de grootte en de ouderdom van een woning, en de staat van onderhoud. Voor de omgevingskenmerken is het belangrijk een onderscheid te maken tussen enerzijds de sociaal-economische omgeving en anderzijds de fysieke leefomgeving. Tot de sociaal-economische omgevingskenmerken behoren onder andere de nabijheid van familie en vrienden, werkgelegenheid en voorzieningen (openbaar vervoer, winkels, scholen en dergelijke) en niet te vergeten de bevolkingssamenstelling van de buurt: leeftijd, etniciteit, werkloosheid, inkomen en dergelijke. Bij fysieke omgevingskenmerken gaat het bijvoorbeeld om de hoeveelheid of nabijheid van groen en water, de hoeveelheid en de kwaliteit van de openbare ruimte, de nabijheid van industrie en verkeer in verband met externe veiligheid en hinder (geluid, stank en trillingen), en niet op de laatste plaats de kwaliteit van het milieu, waaronder die van de bodem. Conceptueel raamwerk Over de gevolgen die met name die laatste factor (bodemverontreiniging) heeft op de waarde, de prijs en verkoopbaarheid van onroerend goed, daarover bestaat veel onduidelijkheid. 1
2
Bas van de Griendt werkt als milieumanager bij Bouwfonds MAB Ontwikkeling. Vrijdag 28 september 2007 promoveerde hij op het proefschrift ‘Grond voor zorg. Stof tot nadenken’, een onderzoek naar de gevolgen van bodemverontreiniging voor de woningmarkt in Nederland. A.P. van Wezel, R.O.G., Franken, E. Drissen, C.W. Versluijs, & R. van den Berg (2007), Maatschappelijke kosten baten analyse van de Nederlandse bodemsanerings-operatie. Rapport 500122002/2007. Herziene versie. Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), Bilthoven.
1
Theorieën voor vervuild vastgoed zijn in Nederland nauwelijks voorhanden en empirische onderzoeken al helemaal niet. Meestal moet daarom worden volstaan met door bewoners en omwonenden van bijvoorbeeld een gifwijk en door onder andere makelaars en taxateurs vaak geuite veronderstellingen dat de waarde en de prijs van onroerend goed dalen zodra bodemverontreiniging wordt ontdekt en dat deze pas herstellen als de bodem is of wordt gesaneerd, terwijl het in de tussentijd vaak onverkoopbaar is. Dat is een waardeparadigma dat ook in de overwegend Amerikaanse vastgoed- en taxatieliteratuur is terug te vinden3 en waarbij vaak wordt beweerd dat de vergoeding voor of schade door bodemverontreiniging het verschil is tussen de waarde vóór verontreiniging (schoon) minus de waarde ná verontreiniging (vuil).4 In formule is dat te schrijven als: Wvoor – Wna
= vergoeding
waarbij geldt:
Wvoor Wna
= waarde vóór verontreiniging = waarde ná verontreiniging
ofwel Wschoon – Wvuil waarbij geldt:
= schade Wschoon = waarde in schone staat Wvuil = waarde in vervuilde staat
Vanuit een zuiver mathematisch perspectief zou volgens deze benadering de vergoeding voor of de schade door bodemverontreiniging gelijk moeten zijn aan de herstelkosten, ofwel de kosten voor saneren. In praktijk echter is dit lang niet altijd het geval. Vervuild vastgoed, zo wordt vaak beweerd, verkoopt in veel gevallen namelijk alleen voor een prijs die (veel) lager is dan het verschil in herstelkosten. De reden voor deze inconsistentie is, aldus de literatuur, dat de vergoeding of schade van bovenstaande formules de som is van herstelkosten plus een zogenoemd stigma-effect. Stigma is daarbij direct gerelateerd aan de mate van onzekerheid verbonden met verontreiniging die, op haar beurt, weer afhankelijk zijn van de hoeveelheid informatie die de markt heeft over de verontreiniging en de sanering ervan. Dat kan onzekerheid zijn over niet alleen de aanwezigheid, de aard, de concentraties en de omvang van een verontreiniging, maar ook de risico’s, aansprakelijkheid en kosten die dat met zich meebrengt. In het navolgende komen deze aspecten aan bod als het gaat om de bepaling van de schade door bodemverontreiniging. Dat gebeurt aan de hand van de beperkte in Nederland beschikbare taxatieliteratuur voor de waardering van vervuild vastgoed, waaronder Van Arnhem en Van de Griendt.5 Voor een uitgebreide beschrijving hiervan, alsook een
3
P.J., Patchin, ‘Valuation of contaminated properties’, The Appraisal Journal 1998, 56(1), p. 7-16; P.J. Patchin, ‘Contaminated properties – Stigma revisited’, The Appraisal Journal 1991, 59(2), p. 167-172; B. Mundy, ‘Stigma and value’, The Appraisal Journal 1992, 60(1), p. 7-13; B. Mundy, ‘The impact of hazardous materials on property value’, The Appraisal Journal 1992, 60(2), p. 283-285. 4 Dat is een benadering die bijvoorbeeld ook de Staat hanteert in haar ‘taxatierichtlijn bij ongerechtvaardigde verrijking’ en waarbij in de regel opdracht wordt verleend de waarde van de onroerende zaak te taxeren in verontreinigde staat vlak voor de aanvang en direct na de beëindiging van de sanering, aldus de richtlijn. Daarbij is overigens niet de schade door verontreiniging, maar de verrijking door saneren de aanleiding om de omvang van een vergoeding te bepalen. Maar in wezen zijn dat twee kanten van dezelfde medaille en maakt dat voor het waarderingsvraagstuk geen verschil 5 P.C. van Arnhem, Praktijkboek vervuild vastgoed – De invloed van bodemveront-reiniging op onroerende zaken, Alphen aan den Rhijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1996; J.S. van de Griend, Waarde vervuild vastgoed: Stappenplan voor een zuivere taxatie, 2e druk, Den Haag: Ten Hagen Stam Uitgevers 2000.
2
beschrijving van beschikbare, overwegend Amerikaanse literatuur wordt verwezen naar Van de Griendt.6 Aftrek saneringskosten Volgens Von Meijenfeldt ligt het voor de hand ‘de invloed van de bodemverontreiniging uit te drukken in de omvang van de saneringskosten.’7 Bij de waardering van de onroerende zaken, aldus Von Meijenfeldt, kan een inschatting worden gemaakt van het risico dat de saneringskosten voor rekening van de rechthebbende partijen komen. Dat risico kan zowel publiek- als privaatrechtelijk van aard zijn en moet volgens hem worden beoordeeld naar geldend én naar komend recht. Regels spelen volgens Von Meijenfeldt daarmee een belangrijke rol bij de waardering van vervuild vastgoed.8 Saneringskosten zijn ook volgens de waarderingsinstructie bij de Wet waardering onroerende zaken, of kortweg Wet WOZ, de belangrijkste negatieve factor (zie o.a. DUWOZ, 1997). In beginsel geldt dit zowel voor woningen als voor niet-woningen, waaronder kantoren en industrie. Maar gelet op de praktijk van bodemsanering, beleid, wet- en regelgeving is de uitwerking ervan verschillend voor woningen en niet-woningen. In tegenstelling tot nietwoningen komen de kosten gewoonlijk namelijk niet voor rekening van de eigenaar of erfpachter of van de gebruiker van een woning, maar ten laste van de vervuiler of van de overheid.9 Volgens Van den Bosch & Monsma hebben de saneringskosten in dat geval geen invloed op de waarde van een woning.10 Maar er kunnen wel andere factoren een rol spelen die van invloed zijn op de waarde. Zij noemen in dat verband beperkingen van de gebruiksmogelijkheden, overlast en rompslomp, negatief imago van de omgeving, en onzekerheid. Factoren waarvan de meeste in de hiervoor genoemde buitenlandse literatuur gezamenlijk werden aangeduid als stigma.11 Over de mate waarin dat invloed heeft, zijn geen empirische gegevens beschikbaar. Dat zou volgens Van den Bosch & Monsma moeten worden afgeleid uit marktgegevens, waaronder huur- en koopprijsgegevens. Overlast en rompslomp
6
J.S. van de Griendt, Grond voor zorg. Stof tot nadenken. Onderzoek naar de gevolgen van bodemverontreiniging voor de woningmarkt in Nederland, Utrecht: Uitgeverij Stili Novi 2007, p. 89–117. 7 H.G. von Meijenfeldt, De wettelijke regeling van de bodemsanering, Lelystad: Koninklijke Vermande b.v. 1994, p. 217. Daarnaast is het volgens Von Meijenfeldt (p. 218) ook mogelijk de invloed van bodemverontreiniging geheel buiten beschouwing te laten. Dat kan volgens hem in situaties waarin geen reële waardedaling wordt waargenomen, bijvoorbeeld als het gaat om bodems die slechts licht verontreinigd zijn of om gebieden die niet ernstig maar wel op grote schaal verontreinigd zijn. Van dat laatste is sprake in geval van stedelijke ophooglagen verontreinigd met onder andere zware metalen en PAK’s. 8 Daarmee heeft de schade door bodemverontreiniging niet alleen een financiële of kostencomponent, maar ook een juridische component. Van belang is dus de vraag of de schade door bodemverontreiniging op grond van regels aan de onroerende zaak kan worden toegerekend. 9 Een belangrijke uitzondering hierop vormen ondergrondse huisbrandolie- of HBO-tanks. Hiervoor is steeds de eigenaar verantwoordelijk. Dat regelt het BOOT ‘98, het ‘Besluit opslag in ondergrondse tanks’ (Staatsblad 1998, 414). Tanks die niet langer in gebruik zijn moeten worden gesaneerd. Tot 1 januari 1999 hadden eigenaars daarbij de keuze tussen onklaar maken en verwijderen. Maar met de wijzing van het BOOT is die keuze komen te vervallen en moeten alle tanks voortaan worden verwijderd. Naar schatting gaat het om bijna 100.000 tanks (zie o.a. J.S. van de Griendt, Waarde vervuild vastgoed: Stappenplan voor een zuivere taxatie, 2e herziene druk, Den Haag: Ten Hagen Stam Uitgevers 2000, p. 76-87. 10 P.J.J.M., van den Bosch & J.A. Monsma, ‘Waardebeïnvloedende factoren: Bodem-verontreiniging’, in: Praktijkhandboek Wet WOZ, Arnhem: Koninklijke PBNA 1998. 11 P.J. Patchin, ‘Valuation of contaminated properties’, The Appraisal Journal 1998, 56(1), p. 7-16; P.J. Patchin, ‘Contaminated properties – Stigma revisited’, The Appraisal Journal 1991, 59(2), p. 167-172; B. Mundy, ‘Stigma and value’, The Appraisal Journal 1992, 60(1), p. 7-13; B. Mundy, ‘The impact of hazardous materials on property value’, The Appraisal Journal 1992, 60(2), p. 283-285.
3
Van voornoemde ‘overige factoren’ geven Van den Bosch & Monsma aan dat de invloed ervan kan variëren van nul of nihil tot 20%.12 Dat leiden zij af uit de jurisprudentie in het kader van de Wet WOZ.13 Zij geven bovendien aan dat de aftrek wegens overlast en rompslomp afhangt van de soort sanering. Volgens hen is een lage(re) aftrek bij een grondwatersanering en een hoge(re) aftrek bij een grondsanering op zijn plaats. Daarbij lijkt het er overigens op dat Van den Bosch & Monsma uitgaan van ‘traditionele’ saneringstechnieken. Dus ‘dig and dump’ voor grond en ‘pump and treat’ voor grondwater, terwijl zij niet of nauwelijks rekening houden met ‘in situ’ saneringstechnieken (bijvoorbeeld microbiologisch met behulp van schimmels en bacteriën) en de haalbaarheid van saneringsdoelstellingen voor de verschillende technieken. Geen blijvend stigma-effect Dat er van een blijvend stigma-effect na saneren en dus van een blijvende schade geen sprake is, dat is ook de mening van Van Arnhem.14 Hij geeft aan dat het een veel besproken onderwerp is, maar dat het zelden of nooit feitelijk is geconstateerd. Hij illustreert dat aan de hand van drie voorbeelden: het Laura-terrein in Eijgelshoven (gemeente Kerkrade), Kralingen in Rotterdam en de Steendijkpolder in Maassluis. En hoewel volgens Van Arnhem de gegeven voorbeelden slechts in beperkte mate vergelijkbaar zijn, illustreert het volgens hem wel dat er in praktijk zelden of nooit sprake is van een blijvend stigma-effect na saneren.15 Daarbij geeft hij wel aan dat het kan voorkomen dat bijvoorbeeld gemeenten aanzienlijke schade door verkoopverliezen lijden wanneer woningen eerst worden gekocht en later weer worden verkocht.16 Als voorbeeld noemt hij de Merwedepolder in Dordrecht. Maar daarvoor kunnen volgens Van Arnhem heel goede redenen bestaan, bijvoorbeeld om de sociale structuur van een woonwijk in stand te houden of om verdere financiële verliezen te voorkomen. Oorzaken van stigma Van Arnhem gaat niet of nauwelijks in op de oorzaken van stigma.17 Dat is volgens hem een onderwerp dat in Nederland, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Verenigde Staten, nauwelijks nog fundamenteel is onderzocht. Vervuild vastgoed kent volgens hem een “nauwelijks doorzichtige prijsvorming”. En omdat taxatiewaarden volgens Van Arnhem meestal vanuit de kostenbenadering worden vastgesteld, waaronder de vervangingswaarde of residuele waarde, bestaat er nog maar weinig inzicht in de invloed van stigma. Volgens Van Arnhem gaat het om het verschil tussen enerzijds de werkelijke risico’s en anderzijds de perceptie van risico’s. Daarbij spelen angst en wantrouwen een belangrijke rol. Angst voor onder meer verborgen gevaren en wantrouwen tegenover bijvoorbeeld verantwoordelijken, onderzoekers en uitvoerders. Volgens hem is het stigma groter als een duidelijke oorzaak van de verontreiniging aanwijsbaar is en wordt het ook groter als meer mensen op de hoogte zijn van de ‘ins and outs’ van een verontreiniging. Media spelen daarbij
12
Van den Bosch & Monsma 1998. Van den Bosch & Monsma 1998, noemen in dat verband Hof ’s-Gravenhage d.d. 16 oktober 1996, nr. 95/1803 E-2, Belastingblad 1997, p. 232 en Hof ’s-Hertogenbosch d.d. 29 november 1994, nr. 1106/1994 B, E-4, Belastingblad 1997, p. 195. 14 Van Arnhem 1996. 15 Van Arnhem 1996. 16 Dat geschiedt op grond van de zogenoemde regeling voor verplichte woningaankoop, zoals vastgelegd in artikel 56 tot en met 63 van de Wet bodembescherming. Onder bepaalde omstandigheden kan op grond van deze regeling de gemeente verplicht worden gesteld een woning op te kopen van een eigenaar-bewoner voor een redelijke prijs. Dat is volgens deze regeling ‘de prijs die tot stand komt bij een koop in het vrije commerciële verkeer tussen redelijk handelende partijen, waarbij buiten beschouwing blijft de verontreiniging van de bodem’. 17 Van Arnhem 1996. 13
4
volgens Van Arnhem een belangrijke rol en communicatie en voorlichting zijn volgens hem belangrijke instrumenten.18 Benadering courant en incourant vastgoed Als het om de waardering van vervuild vastgoed gaat, maakt Van Arnhem een onderscheid tussen courante en incourante objecten.19 Een soortgelijk onderscheid maakt ook Van de Griendt.20 Op de eerste groep heeft bodemverontreiniging in financiële zin slechts een beperkte invloed. Op de tweede groep is de invloed daarentegen zeer groot. De eerste groep betreft vastgoed waarbij geen saneringsmaatregelen noodzakelijk zijn en/of waarvoor – ondanks de verontreiniging – een markt van enige omvang bestaat. De tweede groep is vastgoed waarbij dat niet meer zo is. Courante objecten hebben een markt die zo groot is dat op basis van vergelijking nog een verantwoorde uitspraak kan worden gedaan over prijzen. Bij incourante objecten is dat niet meer het geval, aldus Van Arnhem.21 Taxatie van courante goederen – ook in vervuilde staat – vindt volgens Van Arnhem en Van de Griendt in de regel plaats door een vergelijking met (recente) transacties van vergelijkbare onroerende goederen.22 Deze vergelijkende benadering (comparitie) wordt echter meestal alleen gebruikt voor woningen, omdat er daarbij sprake is van veel en vaak vergelijkbare transacties van soortgelijke objecten in soortgelijke (markt)omstandigheden. Bedrijfsmatig onroerend goed daarentegen kent veel grotere onderlinge verschillen. Kantoren en industrieel vastgoed worden dan ook meestal gewaardeerd op basis van een kostenbenadering en/of inkomstenbenadering.23 Naarmate het object minder courant is en als het doel van de taxatie het vereist om rekening te houden met een aanwezige bodemverontreiniging en hiervoor bodemonderzoeksgegevens en rapporten beschikbaar zijn, dan wordt volgens Van Arnhem en Van de Griendt meestal een ‘traditionele’ kostenbenadering gehanteerd. Dat kan zijn op basis van de vervangingswaarde dan wel de residuele waarde.24 Volgens hen hanteren makelaars en taxateurs de eerste 18
Een onderzoek van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) te Rotterdam naar ontwikkelingen in de woningmarkt in zes gifwijken toont volgens Von Meijenfeldt (1994) bovendien aan dat allerlei randverschijnselen de uiteindelijke waarde en prijs bepalen, waaronder het vertrouwen in de overheid en de naam van de woonwijk in de media. Het betreffende onderzoek bleek tot nog toe niet te achterhalen; noch bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) in Rotterdam, noch bij het ministerie van VROM – de toenmalige opdrachtgever van het onderzoek. 19 Van Arhnem 1996. 20 Van de Griendt 2000. 21 Vervuild vastgoed is volgens Van Arnhem 1996, courant als aan drie voorwaarden wordt voldaan: 1. De bodem hoeft niet te worden gesaneerd. De verontreiniging is ‘duurzaam’ en behoort niet of slechts in beperkte mate tot het risico van de eigenaar (of erfpachter) en/of de gebruiker, 2. De gebruikswaarde of functionaliteit van het vastgoed wordt niet aangetast door de aanwezige bodemverontreiniging en 3. Voor het vastgoed bestaat – in de verontreinigde staat waarin het zich bevindt – een markt van vraag en aanbod met een zekere omvang. 22 Van Arhnem 1996 en Van de Griendt 2000. 23 Een kostenbenadering vindt haar grondslag in de productiekosten, vermeerderd met de prijs voor de grond en eventueel gecorrigeerd met afwaardering. De productiekosten worden bepaald door de bouwkosten van de opstallen. Een eventuele afwaardering van de opstallen is vaak noodzakelijk vanwege technische en/of economische veroudering. Bij de inkomstenbenadering wordt van de veronderstelling uitgegaan dat de onroerende zaak min of meer een zelfstandig inkomen oplevert. Deze inkomsten, die als kosten voor de gebruiker gelden, kunnen eventueel worden omgezet in een kapitaalbedrag. Daarbij geldt dan: welk kapitaal mag worden geïnvesteerd om een bepaald percentage aan rendement te verkrijgen? Voorbeelden van een kostenbenadering zijn de vervangingswaardemethode en de residuele methode. Voorbeelden van een inkomstenbenadering zijn de BAR- en de NAR-methode op basis van het bruto respectievelijk netto aanvangsrendement en de DCF-methode op basis van ‘discounted cash flow’. Zie o.a. G.G.M. Ten Have, Taxatieleer onroerende zaken, Houten: Stenfert Kroese / Educatieve Partners 1992 en G.G.M. G.G.M. Ten Have, Taxatieleer Vastgoed 1. Onderdeel van de serie Compendium Vastgoed, Groningen/Houten: WoltersNoordhoff. voor een uitgebreide beschrijving van de hier genoemde taxatiemethoden. 24 Van de Griendt 2000 en Van Arnhem 1996.
5
methode als de inrichting of de bestemming van een terrein gelijk blijft en wordt de tweede benadering vooral gehanteerd bij grond in (her)ontwikkeling, dus als de inrichting en de bestemming van een terrein wijzigen. Maal 2-benadering De saneringskosten die makelaars en taxateurs gebruiken bij een ‘traditionele’ kostenbenadering zijn meestal afkomstig van een milieukundig of bodemkundig ingenieursen adviesbureau.25 Afhankelijk van onder meer het soort onderzoek, de hoeveelheid en de kwaliteit van de beschikbare informatie waarop deze kostenramingen zijn gebaseerd, de ouderdom en de oorzaak van de verontreiniging, de aard en de eigenschappen van de verontreiniging, de bodemopbouw en de geohydrologie (zie o.a. Van de Griendt, 2000), zijn deze kostenramingen meer of minder nauwkeurig. En omdat menigeen die geconfronteerd wordt met een probleem van bodemverontreiniging er zeker van wil zijn voldoende geld te reserveren en niet onverwacht meer kosten te moeten maken, ontstond begin jaren negentig in de vastgoedmarkt volgens Van Arnhem spontaan de zogenoemde ‘maal 2-benadering’.26 In die tijd werden de door milieu- en bodemadviseurs afgegeven kostenramingen voor saneringen volgens hem, zeker door de koper, vaak verdubbeld ter compensatie van de onzekerheid die aan het bodemonderzoek was verbonden.27 Risicobenadering Inmiddels zijn volgens Van de Griendt de door milieu- en bodemadviseurs afgegeven kostenramingen veel nauwkeuriger en bestaan er bovendien steeds meer aanwijzingen dat bodemsanering in veel gevallen veel goedkoper uitpakt dan vooraf vaak gedacht.28 Niet alleen nieuwe saneringsmethoden en –technieken, maar vooral ook het nieuwe saneringsbeleid, dat uitgaat van functiegericht en kosteneffectief saneren, draagt daar in sterke mate toe bij. Desondanks kleven er aan bodemonderzoek en bodemsanering vaak nog grote onzekerheden en daarmee ook vaak grote financiële risico’s. Om met deze financiële risico’s rekening te houden introduceerde Van de Griendt de risicobenadering.29 Deze waarderingsmethode onderscheidt zich van de ‘traditionele’ kostenbenadering door niet alleen rekening te houden met directe en indirecte
25
Volgens Van de Griendt 2000 p. 144, wordt bij regulier bodemonderzoek vaak pas een eerste kostenraming voor de sanering gemaakt tijdens het saneringsonderzoek, wanneer verschillende saneringsvarianten worden opgesteld en uitgewerkt, zij het globaal. Op basis van milieuhygiënische, technische en financiële criteria worden deze onderling vergeleken en wordt een keuze gemaakt. Een gedetailleerde uitwerking en kostenraming wordt vervolgens gemaakt bij het opstellen van het saneringsplan. Toch is het dikwijls al mogelijk een eerste schatting van de saneringskosten te maken nadat het nader onderzoek is uitgevoerd en de omvang van een verontreiniging is bepaald. Bovendien kan het gewenst zijn de kosten te schatten op basis van slechts een historisch of verkennend onderzoek, of zelfs zonder dat enig onderzoek is verricht (J.S. van de Griendt, ‘Bodemverontreiniging en vastgoedontwikkeling – (On)zeker-heden in onderzoek en geschatte saneringskosten’, Bodem nr. 4/1997, p. 164-166). Met het uitvoeren van elke onderzoeksfase (historisch onderzoek, verkennend onderzoek, nader onderzoek, etc.) kan de verontreinigingssituatie beter worden beschreven en kunnen de saneringskosten beter worden geschat. Men kan zich daarbij afvragen wat de (on)zekerheden in de geschatte saneringskosten zijn. Zie in dat verband o.a. Van de Griendt 2000 en J.S. van de Griendt, G.G.M. ten Have 2003, ‘The Risk Approach: A Step-by-Step Plan for a Clean Valuation’, The Appraisal Journal, Januari 2003, Volume LXX1, Nummer 2, p. 29–36. 26 Van Arnhem 1996. 27 De Algemene Rekenkamer onderschreef het nut en de noodzaak van deze praktijk begin jaren negentig min of meer. Uit een rapport over bodemsanering dat in die jaren verscheen (Kamerstukken II 1992-1993 22 985 nrs. 12) bleek namelijk dat de kosten van de meeste urgente saneringen door de overheid gemiddeld niet € 450.000 (geraamd), maar € 1.135.000 (werkelijk) bedroegen. Dat is ruim twee en een half maal zo veel als was geraamd. 28 Van de Griendt 2000. 29 Van de Griendt 2000.
6
saneringskosten30, maar door ook de saneringsnoodzaak te waarderen en de risico’s die met bodemonderzoek en bodemsanering samenhangen. De benadering geeft handen en voeten aan risico’s die in de ‘maal 2-benadering’ vaak onbewust worden verdisconteerd. De benadering borduurt bovendien voort op de ‘schadebenadering’ van Van Arnhem.31 De risicobenadering omvat een eenvoudig stappenplan dat dient als leidraad voor de waardering van vervuild vastgoed. Daarbij houdt de risicobenadering niet alleen rekening met saneringskosten en saneringsrisico’s (onderscheiden worden meetrisico’s, kostenrisico, normrisico, restrisico en tijdsrisico)32, maar ook met a. directe gebruiks- en opstalschade, waaronder gebruiksbeperkingen en aantasting van de ondergrondse infrastructuur, kabels en leidingen, riolering en fundering, b. aansprakelijkheden en andere verplichtingen (wettelijk én contractueel) die een verontreiniging met zich meebrengt, en tenslotte c. stigma, zeg maar de immateriële schade van bodemverontreiniging. In onder meer Van de Griendt en Van de Griendt & Ten Have wordt de risicobenadering uitgebreid beschreven.33 Figuur 1 geeft het stappenplan van de risicobenadering schematisch weer. Het is als het ware een verbijzondering van het taxatieproces zoals Ten Have dat beschrijft, vooral waar het de fysieke, juridische en financiële kwaliteit van de onroerende zaak betreft.34
30
Tot de directe saneringskosten behoren onder andere de kosten voor het verwijderen, afvoeren en verwerken van grond (‘dig and dump’) en het oppompen, zuiveren en lozen van grondwater (‘pump and treat’). Tot de indirecte saneringskosten behoren onderzoeks- en advieskosten, procedure- en legeskosten, beperkingen van de gebruiksmogelijkheden en kosten voor sloop en herstel. Ten slotte kan er ook sprake zijn van immateriële schade, waaronder overlast en rompslomp, negatief imago en onzekerheid. 31 Van Arnhem 1996. 32 Het gaat om kosten van bijvoorbeeld veld- en laboratoriumonderzoek, het verwijderen, afvoeren en verwerken van vervuilde grond en het oppompen, zuiveren en lozen van vervuild grondwater. Verder spelen onzekerheden in onderzoek en sanering en daarmee samenhangende (financiële) risico’s een rol. Voor de risicobenadering worden er vijf onderscheiden: meetrisico, kostenrisico, normrisico, restrisico en tijdsrisico. In principe kunnen deze risico’s niet alleen tegen- maar ook meevallen. Dat is afhankelijk van de aannames en uitgangspunten die een makelaar of taxateur dan wel bodemadviseur hanteert bij de waardering van een verontreiniging. Het ‘meetrisico’ is de kans dat de hoeveelheid te saneren grond en grondwater meer (of minder) is dan geschat of berekend. Bij het ‘kostenrisico’ gaat het niet om de hoeveelheid verontreinigde grond en verontreinigd grondwater, maar om de berekeningsgrondslagen, en bij het ‘normrisico’ gaat het om de saneringsdoelstelling en de terugsaneerwaarde. Het ‘restrisico’ is de kans dat bij saneren vervuilde grond of vervuild grondwater achterblijft in de bodem en op een later tijdstip eventueel alsnog moet worden verwijderd. En het ‘tijdsrisico’ tenslotte is de kans dat een sanering eerder (of later) dient te gebeuren dan waarmee rekening wordt gehouden. 33 Van de Griendt 2000 en Van de Griendt & Ten Have 2003. 34 G.G.M. Ten Have, Taxatieleer onroerende zaken, Houten: Stenfert Kroese / Educatieve Partners 1992.
7
Figuur 1. Schematische weergave van de risicobenadering (links) volgens Van de Griendt35 en het taxatieproces (rechts) volgens Ten Have36 Verschillen wonen en niet-wonen De werking van het stappenplan is heel verschillend voor wonen en niet-wonen, waaronder winkels, kantoren en industrie.
35 36
Van de Griendt 2000, p. 168. Ten Have 1992 p. 53.
8
-
-
De waardering van woningen omvat in de meeste gevallen alleen de stappen 1 en 5. Op grond van beleid, wet- en regelgeving (stap 3) immers komen onderzoeks- en saneringskosten (stap 4), zoals al eerder aangegeven, gewoonlijk niet voor rekening van eigenaar-bewoners, maar van de overheid. Als er bovendien geen sprake is van gebruiksbeperkingen (stap 2), valt een eventueel prijseffect bij woningen alleen te verklaren door stigma (stap 5). Vaak is dat een percentage van de waarde van de woningen in schone staat (stap 1), die in de meeste gevallen tot stand komt door middel van een vergelijkende benadering. Voor bedrijfsmatig onroerend goed ligt dat anders. Bedrijven gaat het op de eerste plaats namelijk om ‘liabilities and costs’ die een transactie met zich meebrengt. Zij willen voor de schade door bodemverontreiniging en alle andere kosten die het met zicht meebrengt worden gecompenseerd in de koopprijs. Stap 3 en stap 4 zijn aldus dominant, vooral ook waar het de onzekerheden (risico’s) betreft die bodemverontreiniging met zich meebrengt (zie in dit verband intermezzo 4.4). Als bovendien wordt aangenomen dat het rationeel handelende partijen zijn, speelt stigma (stap 5) in principe geen rol. Eventuele gebruiksen opstalschade (stap 2) wordt dikwijls direct hersteld.
De risicobenadering en het gebruik ervan richt zich echter vooral op bedrijfsmatig onroerend goed en veel minder op woningen. Dat blijkt onder andere uit het accent dat de benadering legt op de kosten en de financiële risico’s die bodemverontreiniging met zich meebrengt, vooral waar het de (on)zekerheden in geschatte saneringskosten betreft. Er wordt veel minder ingegaan op het onderwerp van dit onderzoek: het stigma-effect, de oorzaken en de omvang ervan (zie in dit verband Van de Griendt 2007). Als de hier beschreven risicobenadering wordt vergeleken met bijvoorbeeld de in bijvoorbeeld Roddewig beschreven overwegend Amerikaanse handreikingen en richtlijnen voor de waardering van vervuild vastgoed, dan wordt met de risicobenadering getracht concreet invulling te geven aan de in die literatuur beschreven risicofactoren.37 Het accent immers ligt op de kosten en de financiële risico’s van bodemonderzoek en -sanering. De risicobenadering geeft echter geen handreiking voor het voor de waardering van woningen zo relevante stigma-effect bij met name woningen. Conclusie De waarde of prijs van vervuild vastgoed, zo blijkt uit het voorgaande, komt in Nederland in principe tot stand door van de waarde of prijs in schone staat de schade als gevolg van bodemverontreiniging geheel of gedeeltelijke af te trekken, mits deze zijn toe te rekenen aan de onroerende zaak. Daarbij wordt in de meeste gevallen een onderscheid gemaakt tussen onderzoeks- en saneringskosten, gebruiksbeperkingen en stigma-effect. In formule is de waarde van vervuild vastgoed te schrijven als: W vuil = W schoon – K onderzoek – K sanering – gebruiksbeperkingen – stigma-effect Daarbij geldt: Wvuil waarde in vervuilde staat; Wschoon waarde in schone staat; Konderzoek kosten voor bodemonderzoek; kosten voor bodemsanering. Ksanering In beginsel gaat deze ‘schadebenadering’ op zowel voor woningen als voor bijvoorbeeld kantoren en industrie. Maar omdat de kosten van onderzoek en sanering gewoonlijk niet voor 37
R.J., Roddewig 2002, ‘Valuing contaminated properties – An Appraisal Institute anthology’, The Appraisal Institute, Chicago, Illinois 2002.
9
rekening komen van eigenaar-bewoners van woningen, geldt dat de beide kostencomponenten vooral van belang zijn voor bedrijfsmatig onroerend goed (mits deze kosten zij toe te rekenen aan het object), terwijl dat voor woningen het stigma-effect is. Bij niet-woningen zal de omvang van de schade daarom vooral afhankelijk zijn van door ingenieurs- en adviesbureaus aangeleverde schade- c.q. kostenramingen. Probleem daarbij is de (on)nauwkeurigheid van de ramingen die onder meer afhankelijk is van de hoeveelheid en de kwaliteit van de beschikbare bodeminformatie. Met de risicobenadering (2000) is geprobeerd hieraan tegemoet te komen. In het tweede geval zal de schade door bodemverontreiniging vooral moeten worden afgeleid door een vergelijking met in de markt gerealiseerde transacties van soortgelijke objecten. Probleem daarbij is dat empirische gegevens daartoe dikwijls ontbreken. Met ‘Grond voor zorg. Stof tot nadenken’ (2007) is getracht om ook in deze laatste behoefte te voorzien.
10
