Armoede kan je bestrijden, werkloosheid nauwelijks

26

Armoede kan je bestrijden, werkloosheid nauwelijks De werkloosheid valt niet uit te bannen door flexibilisering van de arbeidsmarkt. Flexwerk pakt bovendien ook niet zo goed uit voor mensen met beperkte vermogens. Veel beleidsmakers lijken hiervan helaas nog niet doordrongen. JAAP DE KONING Wetenschappelijk directeur van SEOR en hoogleraar arbeidsmarktbeleid aan de Erasmus Universiteit

Dat een vrij groot deel van de bevolking niet in zijn eigen inkomen kan voorzien is niet nieuw. Kort na de totstandkoming van het Koninkrijk der Nederlanden is het generaal Van den Bosch die een plan ontwikkelt om dit vraagstuk definitief op te lossen. Zijn idee was als volgt: breng mensen die niet in hun eigen bestaan kunnen voorzien onder in een afgesloten gemeenschap waarin zij tegen kost en inwoning moeten werken. Doordat hun leven regelmaat krijgt en zij arbeidsritme opdoen zullen ze dan na enige tijd weer voor zichzelf kunnen zorgen. Het klinkt logisch. En omdat dit nog niet in deze vorm was toegepast, was het een poging waard. In Oost-Nederland zijn verschillende van dergelijke gemeenschappen gesticht, waarvan Veenhuizen de bekendste is. De verwachte resultaten bleven echter uit. Van uitstroming was nauwelijks sprake. De meeste mensen bleven hun hele leven in deze oorden hangen. Tegen de verwachting in wilden gemeenten een groot deel van deze groep ook helemaal niet kwijt. Inwoners leidden weliswaar een marginaal bestaan, maar konden in tijden van een groeiende vraag naar

arbeid wel gemakkelijk ingezet worden. De mensen waarvoor Veenhuizen en andere oorden wellicht effect hadden kunnen hebben, gingen er daarom vaak juist niet naartoe. In de kern vinden we dezelfde problemen terug bij het moderne arbeidsmarktbeleid. De ambities van het beleid zijn onrealistisch. Men denkt een ingewikkeld probleem met één masterplan op te lossen. Er ligt geen goede probleemanalyse aan ten grondslag. De uitvoerende instanties doen niet wat ze zouden moeten doen. Keer op keer blijkt dat de resultaten sterk tegenvallen. Maar dit vormt geen beletsel om het steeds opnieuw te proberen. Wat dit betreft hebben de huidige beleids makers meer boter op hun hoofd dan Van den Bosch. Zijn redenering bevatte immers een duidelijk logica en was bovendien nog nooit uitgeprobeerd. Vandaag de dag had men echter wijzer moeten zijn. Hoewel het wel mogelijk is gebleken om met sociale voorzieningen armoede terug te dringen, is het veel lastiger om te zorgen voor een stabiele arbeidsmarktpositie voor iedereen. De oplossing, waarbij de mensen nog af en toe kortstondig met werkloosheid geconfronteerd worden, is voorals-

S & D Jaargang 72 Nummer 1 Februari 2015

S&D_1-v2.indd 26

02-02-15 12:53

VIJF RECEPTEN VOOR BETER WERK

27

Jaap de Koning Armoede kan je bestrijden, werkloosheid nauwelijks

nog niet gevonden. Wat dat betreft worden we in de huidige crisis weer met de neus op de feiten gedrukt. Flexibilisering van de arbeidsmarkt Velen denken dat werkloosheid voor een belangrijk deel het gevolg is van overheidsbeleid dat verstorend werkt op de arbeidsmarkt. Deze opvatting is gebaseerd op een geïdealiseerd beeld van de arbeidsmarkt en de aanname dat een vrije werking van deze markt over het algemeen evenwicht geeft. In deze visie geldt: ▶ m inimumlonen verminderen de loonflexi-

biliteit en daarmee de evenwicht brengende functie van het loon; ▶ u itkeringen verminderen de bereidheid van werklozen om werk te accepteren, waardoor vrijwillige werkloosheid in de hand wordt gewerkt; ▶ w erkgevers nemen door beschermende wetgeving minder mensen in dienst omdat ontslag met hoge kosten gepaard gaat. Punt 1 en 2 verklaren de hoge werkloosheid onder mensen met een lage productiviteit. Voor deze mensen ligt de productiviteit beneden de minimumloonkosten en is het verschil tussen nettoloon en netto-uitkering gering. De belasting- en premiedruk op arbeid vergroot dit probleem. Uitgaande van deze visie is het recept eenvoudig: vergroot het verschil tussen uitkering en loon, verminder de wig en versoepel de beschermende wetgeving. Deze manier van denken heeft een belangrijke rol gespeeld in het beleid en doet dat nog steeds. Minimumloon en uitkeringen zijn de afgelopen decennia achtergebleven bij de loonontwikkeling. De versobering van de uitkeringen gaat verder. En hoewel de wildgroei aan flexibele contracten wordt bestreden, is de ontslagwetgeving versoepeld. De grote vraag is natuurlijk of er wel bewijs is voor de effectiviteit van dit recept. Gelukkig

is er vrij veel internationaal vergelijkend onderzoek gedaan. Daarbij maakt men gebruik van verschillen in arbeidsmarktinstituties tussen landen en veranderingen in deze instituties op nationaal niveau. Telkens weer blijkt er opvallend weinig reden te zijn voor de stelling dat instituties tot werkloosheid leiden en ‘hervormingen’ daarvan de werkloosheid verminderen. Ook iemand als Nobelprijswinnaar James Heckman trekt deze conclusie.1

‘Iedereen een baan’ blijft een hardnekkige mythe Het meeste bewijs is nog gevonden voor de bewering dat het uitkeringssysteem de werkloosheid beïnvloedt. De effecten zijn echter zo klein dat er alleen bij zeer forse ingrepen substantieel verschil merkbaar is. En dan nog kan een aanzienlijk gedeelte van de bevolking niet aan een baan komen. We kunnen dit ook zien als we kijken naar de sociaaleconomische geschiedenis van Nederland. Voor de Tweede Wereldoorlog waren de inkomensvervangende voorzieningen bij werkloosheid uiterst karig en was de wettelijke bescherming van werknemers zeer beperkt. Flexibeler kon je de arbeidsmarkt nauwelijks maken. Maar dat voorkwam niet dat de werkloosheid bij tijd en wijle zeer hoog was en gemiddeld niet veel lager uitkwam dan nu. Verder was ook toen een vrij grote groep structureel werkloos of gedwongen inactief doordat zij slechts een marginale arbeidsmarktpositie had. De sociale wetgeving is ontstaan als reactie op omvangrijke werkloosheid; tegenwoordig wordt soms gedaan alsof het andersom is. Werkloosheid ontstaat door factoren als marktimperfecties, de beperkte rationaliteit van menselijk gedrag, en beperkingen en gedragsproblemen bij een deel van de bevol-


S&D_1-v2.indd 27

02-02-15 12:53

28

VIJF RECEPTEN VOOR BETER WERK Jaap de Koning Armoede kan je bestrijden, werkloosheid nauwelijks

king. Deze factoren zullen altijd een rol blijven spelen, hoe weinig restricties de markt ook kent. Het idee dat werkloosheid als sneeuw voor de zon verdwijnt bij een volledig vrije markt kan daarom naar het rijk der fabelen worden verwezen. Actief arbeidsmarktbeleid De afgelopen vijftien jaar is in Nederland fors bezuinigd op het actieve arbeidsmarktbeleid. Mensen actief aan een baan helpen is er daardoor nauwelijks meer bij. Uitkeringsgerechtigden worden vooral op straffe van sancties gestimuleerd om actief naar een baan te zoeken. De beperkte hulp die er nog is zoals sollicitatietraining wordt vaak aan het begin van de uitkeringsperiode gegeven. Wie niet snel werk vindt, wordt nauwelijks meer geholpen. Verder concentreert het beleid zich op groepen die — veelal door een beperking — een te lage productiviteit hebben om voor werkgevers interessant te zijn. Voornamelijk loonkostensubsidies moeten deze mensen aan een reguliere baan helpen. Ook hierop bezuinigt het kabinet overigens. Voor een deel kan deze verschraling gerechtvaardigd worden uit maatschappelijke ontwikkelingen. Werkzoekenden en werkgevers vinden elkaar bijvoorbeeld gemakkelijker via internet. Op andere punten geldt dit echter in het geheel niet. De kaalslag van het actief arbeidsmarktbeleid valt in tijden van hoge werkloosheid eigenlijk niet te verdedigen. Wat in negatieve zin opvalt is dat er maar weinig waarde wordt toegekend aan scholing. Werd in het verleden de helft van de middelen aan scholing besteed, nu zijn er nauwelijks nog mogelijkheden voor vakscholing. En dat terwijl iedereen, terecht, de mond vol heeft van de snelle veranderingen in de economie en de toenemende scholingseisen. De huidige beleidsmakers vinden die scholing te duur en verwachten op korte termijn weinig resultaat. Recente studies die de effecten over een langere termijn bekijken laten echter zien dat

scholing wel degelijk meerwaarde heeft.2 Allerminst een wondermiddel maar wel effectief. In tegenstelling tot scholing spelen de loonkostensubsidies nog altijd een belangrijke rol. Sinds de jaren zeventig is er op iedere denkbare manier mee geëxperimenteerd. Van algemene premiekortingen op laagbetaalde arbeid tot gerichte loonkostensubsidies voor groepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt: de resultaten bleven achter bij de verwachtingen.3 Alle subsidies ten spijt slaagde men er niet om op grote schaal werklozen die ver afstaan van de arbeidsmarkt in de private sector aan het werk te krijgen. Een voorbeeld hiervan zijn de ‘werkervaringsplaatsen’ die rond 1990 in het leven geroepen werden. Ondanks een enorme financiële injectie konden er maar zo’n 7.000 mensen in de marktsector geplaatst worden. Waarom loonkostensubsidies in de Participatiewet zo’n centrale plaats hebben gekregen is daarom een raadsel. Ook met hoge subsidies zijn er maar weinig bedrijven die iets voor deze groep willen doen. En bij de organisaties die wel helpen, spelen ideële motieven vaak een rol en zijn loonkostensubsidies lang niet altijd doorslaggevend. Om die reden is het goed dat er in de Participatiewet een quotumregeling als stok achter de deur wordt gebruikt. Invoering van deze regeling zal naar alle waarschijnlijkheid ook nodig zijn. Ervaringen in andere landen wijzen uit dat een quotum een zeker effect sorteert. Veel bedrijven zullen dan echter nog steeds niet bereid zijn mensen met een beperking aan te nemen en nemen de boete die dan wordt opgelegd voor lief. Daarnaast is het zaak het quotum goed af te bakenen. Alleen mensen met een duidelijk vast te stellen beperking kunnen daar dan deel van uitmaken. Door strikt aan deze criteria vast te houden voorkom je dat werkgevers het quotum proberen op te vullen met mensen waarvoor de regeling niet bedoeld is. Het nieuwe beleid zal per saldo negatief uitpakken voor de mensen die in de oude situ-


S&D_1-v2.indd 28

02-02-15 12:53


29


atie gebruik konden maken van de sociale werkvoorziening. Hierdoor neemt de groep werklozen, gedwongen inactieven en marginaal actieven waarvoor nauwelijks perspectief is alleen maar toe. Een alternatief zou het creëren van extra banen in de publieke sector kunnen zijn. Maar juist voor de doelgroep van de Participatiewet is dit lastig, omdat het meeste werk bij de overheid voor hen ongeschikt is. Het oude systeem van de sociale werkvoorzieningen waar deze mensen konden werken en met goede begeleiding indien mogelijk werden gedetacheerd bij overheid of bedrijfsleven was kortom zo gek nog niet. Voor werklozen die onder normale omstandigheden gewoon in het bedrijfsleven zouden kunnen werken is het wel mogelijk om op grote schaal banen in de publieke sector te scheppen, maar verstandig is dit niet. Bij de banenplanen uit het verleden zoals de Jeugdwerkgarantiewet, Banenpools en Melkertbanen hebben we gezien dat wie eenmaal geplaatst werd er moeilijk uitkwam. Deze groep was dan niet meer beschikbaar voor de private sector als de economie weer aantrok. Ondoordachte alomvattende beleids veranderingen De Participatiewet is niet de eerste ingrijpende systeemverandering. Sinds 1991 is het systeem al verschillende malen overhoopgehaald. Maar steeds gaat het om een sprong in het duister. Men verwacht heel veel van het nieuwe systeem, hoewel deze verwachtingen niet zijn gebaseerd op solide kennis. De resultaten vallen daarom keer op keer tegen. Wat maakt het zo lastig om te bepalen wat het beleid oplevert? Op het eerste gezicht zou je misschien zeggen: als iemand een baan vindt, is het beleid toch succesvol? Maar zo simpel is het niet. Uit het vele internationale onderzoek blijkt dat een aanzienlijk deel van de geholpen deelnemers zonder beleidsverandering ook een baan had gevonden.4 Dit is onder meer onderzocht door experimenten

uit te voeren naar het voorbeeld van de medische sector. Op die manier kon er met vrij grote zekerheid worden bepaald of een maatregel de kans op een betaalde baan en duurzame arbeidsinpassing vergroot. Gemiddeld genomen blijken maatregelen positieve effecten te hebben. Maar die zijn wederom klein: stroomt zonder beleid een kwart van de mensen binnen een jaar uit de uitkering, met beleid is dit ongeveer 30 %. Wel zijn er aanwijzingen dat dit kleine effect vrij langdurig optreedt. Overigens zijn er ook minder effectieve of zelfs contraproductieve maatregelen.

Loonkostensubsidies bleven eigenlijk altijd achter bij de verwachtingen

Een belangrijke systeemverandering van een jaar of tien geleden is de decentralisatie van het actief arbeidsmarktbeleid. Gemeenten hebben de taken grotendeels overgenomen. Het idee is dat zij ‘maatwerk’ kunnen leveren. Probleem is alleen dat er op lokaal niveau nauwelijks kennis over effectief beleid aanwezig is. In een beperkt aantal gemeenten, waaronder Amsterdam en Rotterdam, is sinds kort enige ervaring opgedaan met experimenten op wetenschappelijke basis.5 Maar zelfs daar wordt er nog niet systematisch op wetenschappelijk verantwoorde wijze bekeken of een maatregel werkt voordat deze definitief wordt ingevoerd. Veel gemeenten zien experimenten bovendien niet zitten, omdat ze — zonder enig bewijs — overtuigd zijn van de effectiviteit van hun maatregelen. Maar zelfs als men in beginsel positief staat tegenover het idee om via experimenten uit te vinden wat werkt, loopt de uitvoering van zo’n experiment door gebrek aan ervaring en tijd vaak mis. In de praktijk regeert de waan van de dag.


S&D_1-v2.indd 29

02-02-15 12:53

30

VIJF RECEPTEN VOOR BETER WERK Jaap de Koning Armoede kan je bestrijden, werkloosheid nauwelijks

Voorkomen is beter dan genezen Als actief arbeidsmarktbeleid maar weinig effect heeft, kunnen we onze middelen dan niet beter inzetten voor preventieve maatregelen? Dat is precies wat de eerdergenoemde Heckman voorstaat. Op basis van onderzoek concludeert hij dat het vooral zin heeft om maatregelen te nemen die ouders helpen om kinderen beter op te voeden. Op die manier hebben ze later meer succes in hun leven. Ook het onderwijs speelt daarbij een belangrijke rol.6 Maar ook hier moet niet te veel van worden verwacht. Allereerst is de positie van mensen aan de onderkant in de Verenigde Staten slechter dan in Nederland en is het daarom makkelijker om vooruitgang te boeken. Verder is het succes van mensen tijdens hun leven mede afhankelijk van omgevingsfactoren, waaronder de macro-economische ontwikkeling.

Aangezien de oplossing voor werkloosheid niet bestaat, blijven sociale voorzieningen van wezenlijk belang

Een andere vorm van preventief beleid richt zich op werknemers die met werkloosheid bedreigd worden. In het vroegere arbeidsvoorzieningsbeleid speelden maatregelen voor deze groep een belangrijke rol. Het ging hierbij om scholing, maatregelen om tijdelijke onderbezetting op te vangen en mobiliteit bevorderend beleid. Op deze manier kan werkloosheid worden voorkomen door vraag en aanbod op de arbeidsmarkt mede in het licht van structurele veranderingen in de economie beter op elkaar af te stemmen. Gelukkig heeft men hier weer meer aandacht voor. De gekozen vorm is echter minder goed gekozen. Er worden subsidies aan secto-

ren gegeven, maar of dit effectief is totaal onbekend en wordt bovendien niet bijgehouden. Het is absoluut nodig dat de overheid het initiatief neemt voor onderzoek of dit van sectoren eist en dat ze op den duur alleen effectieve maatregelen ondersteunt. Hooguit werkloosheid wat verzachten en verminderen Een echte oplossing voor werkloosheid is er dus niet. Daarom zijn en blijven goede sociale voorzieningen van wezenlijk belang. Juist de afbraak daarvan zorgt momenteel voor groeiende armoede. We hebben in Nederland de onuitroeibare neiging om steeds in ingrijpende systeemveranderingen de ultieme remedie te zoeken. Een betere weg is met kleinere stappen het beleid te verbeteren door te experimenteren met beleidsmaatregelen en deze goed te evalueren. Dan kunnen we werkelijk vooruitgang boeken. De volgende poging valt alweer uit te tekenen. Het idee dat de werkloosheid en de gedwongen inactiviteit aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt voor een groot deel opgelost kan worden door vermindering van de wig. Daarvan zijn net zomin wonderen te verwachten als van de vergelijkbare en weinig succesvolle loonkostensubsidies. Het gevaar is dat men van tevoren al uitgaat van grote werkgelegenheidseffecten en daardoor bereid is tot verdere versobering van de sociale voorzieningen. Politici overschatten de mogelijkheden om de groep met de laagste productiviteit aan een reguliere baan te helpen. De sluiting van sociale werkplaatsen is daarom niet verantwoord. Verder zijn de bezuinigingen te drastisch en werken economisch averechts. Waarom ontsla je massaal mensen in de zorg? Niet alleen leveren ze onmisbaar werk, door hun relatief lage opleiding zullen veel voormalige zorgwerkers in andere sectoren niet aan de bak komen. De ruimte om de economie te stimuleren is uiteraard niet onbeperkt, maar wel groter dan


S&D_1-v2.indd 30

02-02-15 12:53


31


nu wordt benut.7 Daarbij kan onder meer worden gedacht aan extra investeringen in ‘harde’ infrastructuur, waarbij de overheid van uitvoerende bedrijven kan eisen dat zij werklozen inzetten. Daarnaast zal scholing, in het bijzonder die van werklozen, een rol moeten krijgen in het actief arbeidsmarktbeleid. Op regionaal niveau wordt hier en daar al nagedacht over het oprichten van regionale opleidingscentra. Het is wel jammer dat men de bestaande infrastructuur op dit gebied teloor heeft laten gaan. Dergelijke maatregelen bieden perspectief voor een deel van de mensen die in normale

Noten 1 Zie bijvoorbeeld Howell, D.R., Baker, D., Glyn, A. & Schmitt, J. (2007) ‘Are protective labor market institutions at the root of unemployment? A critical review of the evidence’, Capitalism and Society, 2, 1-71 en J.J. Heckman, ‘Comments on Are Protective Labor Market Institutions at the Root of Unemployment? A Critical Review of the Evidence’ by David Howell, Dean Baker, Andrew Glyn, and John Schmitt’ (2007), Capitalism and Society, 2(1, Article 5). 2 Zie J. Kluve (2010), ‘The effectiveness of European active

omstandigheden gewoon zouden werken, maar in de huidige situatie voor langere tijd werkloos worden. Verder zijn deze maatregelen op de lange termijn goed voor de economie en kan het preventieve beleid worden verbeterd, waardoor de werkloosheid enigszins kan worden voorkomen. Verbetering is dus mogelijk. Maar nogmaals, ook dan blijven we voorlopig met een forse werkloosheid zitten. Het is daarom belangrijk dat we de sociale voorzieningen op peil houden en zelfs weer wat te versterken. Werkloosheid kunnen we niet uitbannen, armoede grotendeels wel.

labor market programs’, Labour Economics, 17, 904-918. 3 Voor literatuurverwijzingen naar effectstudies, zie J. de Koning (2012), ‘Zijn hervormingen van arbeidsmarktinstituties hét antwoord op de arbeidsmarktproblematiek?’, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, Jaargang 28, No. 4. 4 Voor literatuuroverzichten, zie naast het eerdergenoemde artikel van Kluve ook: J. de Koning en Y. Peers (2007), Evaluating Active Labour Market Policies Evaluations, WZB Discussion Papers SP I 2007-112, Berlin, Wissenschaftszentrum Berlin. 5 Zie J. Bolhaar et al. (2014), On-

derzoek naar effectiviteit inzet reïntegratie-instrumenten DWI. Eindrapport. Vrije Universiteit, Amsterdam; J. de Koning, P. de Hek, L. Mallee, F. Rosing en M. Groenewoud (2014) Uitkomsten en ervaringen netto-effectiviteit reïntegratie, SEOR / Regioplan. 6 J.J. Heckman (2011), ‘Integrating personality psychology into economics’, NBER Working Paper No. 17378, Cambridge, MA: NBER. 7 Piketty wijst in dit verband op de sterke particuliere vermogensgroei die nu maar voor een beperkt deel productief wordt aangewend.


S&D_1-v2.indd 31

02-02-15 12:53

Armoede kan je bestrijden, werkloosheid nauwelijks

Recommend Documents