Amsterdam, april 2007 In opdracht van DGTL. Luchthavensystemen

Luchthavensystemen

Amsterdam, april 2007 In opdracht van DGTL

Luchthavensystemen

Jaap G. de Wit (SEO Economisch Onderzoek) Guillaume Burghouwt (SEO Economisch Onderzoek) Martijn Cornelissen (NACO) Pablo Mendes de Leon (IILRR)

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 980 ISBN 978-90-6733-397-9

Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Managementsamenvatting................................................................................................... i 1

Inleiding .......................................................................................................1

2

Wat is een luchthavensysteem? ................................................................... 3 2.1

Het begrip luchthavensysteem ........................................................................................3

2.2

Multi-airport system of MAS................................................................................................3 2.2.1

MAS bestaat door luchthavenkeuze van consument...................................................4

2.2.2

MAS kan zich uitstrekken tot buiten het grootstedelijk gebied.................................4

2.2.3

MAS geen vaste ruimtelijke entiteit ................................................................................5

2.2.4

MAS niet altijd gestuurd ...................................................................................................6

2.2.5

Samenvattend: kenmerken van een MAS ......................................................................6

2.3

Typen multi-airport systems ..................................................................................................6 2.3.1

Regulatoir, niet-regulatoir en informeel gestuurd MAS ..............................................7

2.3.2

Eigendomsrechtelijk en niet-eigendomsrechtelijk MAS .............................................9

2.3.3

Mogelijke verdere detaillering van multi-airport systems .................................................9

2.4

Samenvattend: naar een definitie en typologie van multi-airport systems ...................12 Keuzegedrag en informele sturing in een multi-airport system? ............... 13

3 3.1

Inleiding.............................................................................................................................13

3.2

Keuzegedrag van de passagier .......................................................................................13

3.3

Keuzegedrag van luchtvaartmaatschappijen ...............................................................14 3.3.1

Netwerkconcentratie .......................................................................................................14

3.3.2

Interactie passagierskeuze en keuze luchtvaartmaatschappij....................................16

3.3.3

De keuze voor secundaire luchthavens in een MAS .................................................16

3.4

Informele sturing in een MAS.......................................................................................20 3.4.1

Informele sturing via de relatieve capaciteit binnen het MAS .................................21

3.4.2

Faciliteitenaanbod als sturingsinstrument in een MAS .............................................21

3.4.3 3.5

Informele sturingsmogelijkheden voor de overheid..................................................24 Samenvatting ....................................................................................................................25

3.5.1

De keuzen in een niet-gestuurd MAS ..........................................................................25

3.5.2

De mogelijkheden voor een informeel gestuurd MAS..............................................26

3.5.3

Slotopmerking: afweging tussen formeel en informeel gestuurd MAS ..................27 Hoe komt een regulatoir multi-airport system tot stand? ..........................29

4 4.1.1

De rol van beleid..............................................................................................................29

4.1.2

Europese en nationale regelgeving ...............................................................................30

4.1.3

Wijziging van Verordening 2408/92 ............................................................................32

4.1.4

Commissie beslissingen ..................................................................................................34

4.2

De internationaal rechtelijke dimensie .........................................................................37 4.2.1

De rol van de internationale regelgeving .....................................................................37

4.2.2

Het Verdrag van Chicago (1944) ..................................................................................38

4.2.3

Bilaterale luchtvaartovereenkomsten............................................................................39

4.2.4

Nationale maatregelen ....................................................................................................41

4.3

Conclusies .........................................................................................................................43 4.3.1

Regulatoir MAS................................................................................................................43

4.3.2

Overzicht sturingsmogelijkheden per MAS-type .......................................................45 Lessen van buitenlandse multi-airport systems .........................................47

5 5.1

Lessen niet-gestuurd MAS .............................................................................................47

5.2

Lessen regulatoir MAS....................................................................................................47

5.3

Lessen informeel gestuurd MAS ...................................................................................51

6

Voor- en nadelen van een MAS ..................................................................53 6.1

Niet-gestuurd MAS .........................................................................................................53 6.1.1

Voordelen .........................................................................................................................53

6.1.2

Nadelen .............................................................................................................................54

6.2

Een gestuurd MAS ..........................................................................................................57 6.2.1

Voordelen .........................................................................................................................57

6.2.2 6.3

Nadelen .............................................................................................................................58 De ruimtelijke effecten van een veranderende verkeersverdeling binnen een ......... MAS...................................................................................................................................60

6.3.1

Lessen van buitenlandse multi-airport systems ................................................................60

6.3.2

De ruimtelijk-economische en milieu-effecten binnen een MAS............................62

6.3.3

Casus: de ruimtelijk-economische effecten van Lelystad in een Randstedelijk MAS..........................................................................................................65

6.4

Samenvattend ...................................................................................................................67

7

De capacitaire speelruimte voor een MAS in Nederland ...........................69 7.1

Een Randstedelijk MAS? ................................................................................................69

7.2

Feitelijke capaciteiten MAS luchthavens......................................................................72 7.2.1

Inleiding.............................................................................................................................72

7.2.2

Schiphol.............................................................................................................................73

7.2.3

Rotterdam Airport...........................................................................................................74

7.2.4

Eindhoven Airport ..........................................................................................................76

7.2.5

Lelystad Airport ...............................................................................................................78

7.3

Capacitaire speelruimte Randstedelijk MAS................................................................80 7.3.1

Algemeen ..........................................................................................................................80

7.3.2

Rotterdam .........................................................................................................................81

7.3.3

Eindhoven.........................................................................................................................81

7.3.4

Lelystad..............................................................................................................................82

7.3.5

Overzicht capacitaire speelruimte.................................................................................83

7.4

Conclusie...........................................................................................................................84

8

Voorstellen voor een regulatoir en informeel gestuurd MAS .....................85 8.1

8.2

Sturingsoogmerken in een regulatoir MAS .................................................................85 8.1.1

De mainportdoelstelling .................................................................................................85

8.1.2

Het ‘Herenakkoord’ ........................................................................................................86 Mogelijk uitplaatsbaar verkeer .......................................................................................86

8.2.1

Uitplaatsbare verkeerssegmenten..................................................................................86

8.2.2

Maximale omvang van de uitplaatsbare segmenten...................................................88

8.2.3

Confrontatie ‘uitplaatsbare’ en ‘inplaatsbare’ verkeerssegmenten...........................89

8.3

Het risico van mogelijk nieuw invoegend verkeer op Lelystad in nietgestuurd MAS ..................................................................................................................90

8.4

Sturingsmechanisme: tijdelijk regulatoir MAS en informele sturing.......................92 8.4.1

Sturingsmechanisme 1: regulatoir MAS.......................................................................92

8.4.2

Sturingsmechanisme 2: informeel gestuurd MAS ......................................................93

8.4.3

Slotopmerkingen bij de effectiviteit van de voorgestelde sturingsmaatregelen.....94

9

Actieplan en netto-effecten matrix .............................................................95 9.1

Actieplan voor de beoogde sturing van het Randstedelijk MAS .............................95

9.2

De netto-effectscorematrix op basis van de aangegeven acties ...............................96 9.2.1

Beschouwde sturingsvarianten ......................................................................................96

9.2.2

Netto-effectenmatrix.......................................................................................................99

10

Aanbevelingen .......................................................................................... 101 10.1

Lessen van elders? .........................................................................................................101

10.2

Afweging nut en noodzaak ..........................................................................................102

10.3

Overige aanbevelingen..................................................................................................104

Referenties

.................................................................................................................. 107

Bijlage 1: Multi-airport systems in Europa in vogelvlucht............................................... 109 Bijlage 2: Voorbeelden van Europese multi-airport systems ........................................... 115 Bijlage 3: Voorbeelden van niet-Europese multi-airport systems.................................... 145 Bijlage 4: Uitplaatsbare verkeerssegmenten: mainport-relevant versus mainportirrelevant verkeer.............................................................................................. 173 Bijlage 5: De uitgebreide netto-effectscores matrix......................................................... 185

MEERVOUDIGE LUCHTHAVENSYSTEMEN

i

Managementsamenvatting Doelstelling en achtergrond In het Kabinetsstandpunt Schiphol kondigt het kabinet aan een afgewogen keuze te zullen maken voor het wel of niet opzetten van een luchthavensysteem waarvan Schiphol en één of meer regionale luchthavens deel uit maken. Hierbij zou mogelijk gebruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid die EU Verordening 2408/92 biedt voor het instellen van een luchthavensysteem. Ook het Regeerakkoord geeft aan dat onderzocht dient te worden in hoeverre overloop van Schiphol naar Lelystad en andere regionale luchthavens mogelijk is. Tegen deze achtergrond is de doelstelling van dit onderzoek inzicht te bieden in wat een luchthavensysteem inhoudt, wat de consequenties daarvan zijn en of het voor Nederland zinvol is om een luchthavensysteem in te stellen. Het onderzoek beantwoordt de volgende vragen: • Wat is een luchthavensysteem? • Hoe komt een luchthavensysteem tot stand? • Wat zijn de mogelijkheden voor formele en informele sturing van een luchthavensysteem? En wat zijn hierbij de randvoorwaarden vanuit het internationale luchtvaart- en luchthavenbeleid? • Welke lessen kunnen getrokken worden uit ervaringen met luchthavensystemen elders in Europa en daarbuiten? • Wat zijn de voor- en nadelen van een luchthavensysteem? • Wat zijn de mogelijkheden voor een luchthavensysteem in Nederland? • Wat zijn de overwegingen voor het realiseren van een luchthavensysteem in Nederland? • In hoeverre is een luchthavensysteem in Nederland effectief? • In hoeverre is een luchthavensysteem in Nederland wenselijk? • Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan na de beantwoording van bovenstaande vragen? Wat is een luchthavensysteem? Bij het definiëren van een luchthavensysteem sluiten wij in deze rapportage aan bij de bestaande theorie rond het multi-aiport system, kortweg MAS genoemd. Het MAS kan gedefinieerd worden als: Een set van twee of meer luchthavens die een substantieel aandeel laten zien in de luchthavenkeuze van reizigers die uit een bepaalde grootstedelijke agglomeratie komen of daar hun eindbestemming hebben. Die luchthavens hoeven niet noodzakelijkerwijs in of dichtbij de betrokken agglomeratie te liggen. We onderscheiden de volgende MAS-typen:

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii

Niet-gestuurd, regulatoir en informeel gestuurd MAS: 1. Niet-gestuurd MAS: er is geen sprake van doelbewuste formele of informele sturing van het MAS. De ontwikkeling wordt volledig bepaald door het keuzegedrag van luchtvaartmaatschappijen en consumenten (de ‘marktkrachten’). 2. Regulatoir MAS: in een regulatoir MAS tracht de nationale overheid via EU regelgeving de distributie van verkeer in het MAS doelbewust te beïnvloeden. Dit kan via het instellen van een EU luchthavensysteem en het toepassen van een verdelingsmechanisme voor de verkeersallocatie binnnen het MAS. 3. Informeel gestuurd MAS: weliswaar is geen sprake van doelbewuste sturing/ beïnvloeding van de verkeersallocatie op basis van EU regelgeving (regulatoir MAS), maar met een diversiteit aan meer informele maatregelen wordt de distributie van het verkeer en vervoer in het MAS toch doelbewust beïnvloed. Hierbij valt te denken aan tariefdifferentiatie, differentiatie van luchthavenfaciliteiten, investeringen in landzijdige bereikbaarheid en het stellen van luchtvaartpolitieke randvoorwaarden. Eigendomsrechtelijk en niet-eigendomsrechtelijk MAS: 1. Eigendomsrechtelijk MAS: in dit MAS-type zijn de luchthavens die onderdeel zijn van het MAS geheel of gedeeltelijk in eigendom van of worden geëxploiteerd door dezelfde luchthavenonderneming. De exploitant kan instrumenten inzetten zoals tariefdifferentiatie of differentiatie van het faciliteitenaanbod op de MAS-luchthavens om de verkeersdistributie te beïnvloeden. 2. Niet-eigendomsrechtelijk MAS: er is geen sprake van dezelfde eigenaar of exploitant van de MAS-luchthavens. Het eigendomsrechtelijk en gestuurd MAS kunnen in de praktijk samenvallen, maar dat hoeft niet noodzakelijkerwijs. Hoe komt een MAS tot stand? In een niet-gestuurd MAS treden bepaalde marktkrachten op die de ontwikkeling van een MAS in grote mate bepalen. Inzicht daarin is van groot belang omdat die krachten ook in sterke mate de mogelijkheden bepalen voor een meer gerichte sturing van het verkeer. Deze marktkrachten hangen samen met de luchthavenkeuzeprocessen van de passagiers en de luchtvaartmaatschappijen: • Het keuzegedrag van passagiers wordt vooral bepaald door ticketprijs, frequentie en voortransporttijd. Alleen de voortransporttijd is direct stuurbaar door overheden. Goede bereikbaarheid van secundaire luchthavens is dan ook een essentieel onderdeel bij de planning van een succesvol MAS. • Het keuzegedrag van full-service maatschappijen binnen een MAS kan omschreven worden als niet-lineair en uit zich in duidelijke concentratie van operaties op de primaire luchthavens. • Afgezien van specifieke marktniches als low-cost carriers en integrators geldt voor een succesvolle uitplaatsing van traditionele netwerkmaatschappijen binnen een MAS dat de drang van deze maatschappijen tot frequentieconcentratie op één luchthaven in het MAS doorbroken moet worden. Dat kan pas als er een frequentieverzadiging op de primaire luchthaven optreedt, die zich in het algemeen gaat voordoen bij een vervoersvolume van rond 12 miljoen opstappende lijndienstpassagiers op jaarbasis. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

MANAGEMENTSAMENVATTING

•

•

iii

Reallocatie van (de groei) van dergelijke operaties van de primaire naar de secundaire luchthaven wordt dan levensvatbaar. Een ruwe schatting laat zien dat het grootstedelijke gebied van Amsterdam net onder of op deze drempelwaarde van 12 miljoen ligt. De groei van parallelle netwerken (low-cost carrier en integrators) zwakt het netwerkconcentratieprincipe af en biedt nieuwe perspectieven voor de groei van secundaire luchthavens binnen een MAS. De drempelwaarde van 12 miljoen geldt hier niet. Tegelijkertijd dient te worden benadrukt dat de groei van secundaire low-cost luchthavens vooral gebaseerd is op autonome groei van nieuwe low-cost toetreders en slechts in zeer geringe mate op reallocatie van operaties van de primaire naar de secundaire luchthaven.

Wat zijn de mogelijkheden voor informele sturing van een MAS? De informele sturingsmogelijkheden, die vooral in een eigendomsrechtelijk MAS de exploitant/eigenaar ter beschikking staan, zijn niet onbelangrijk en worden ook nadrukkelijk in de praktijk gebruikt. Het gaat dan om: • Capaciteitsplanning van de MAS-luchthavens • Differentiatie van het faciliteitenaanbod op de MAS-luchthavens • Differentiatie van de ‘visit costs’ binnen het MAS. Daarnaast staan de overheid enkele informele sturingsmogelijkheden ter beschikking, die voor een belangrijk deel in de voorwaardenscheppende sfeer liggen, zoals de landzijdige bereikbaarheid, de nachtelijke openstellingsuren en de feitelijke luchthavencapaciteit binnen het MAS. Tenslotte zijn in het verleden ook luchtvaartpolitieke instrumenten in het internationale nietgeregelde luchtverkeer toegepast bij de te bedienen luchthavens binnen Nederland. Ook de ‘local rules’ als onderdeel van de EU-slotallocatieregels voor congestieluchthavens bieden aanknopingspunten voor een informele sturing door de overheid. Wat zijn de mogelijkheden voor formele sturing door middel van een regulatoir MAS? In een regulatoir MAS tracht de nationale overheid via EU regelgeving de distributie van verkeer in het MAS doelbewust te beïnvloeden. Dit kan via het instellen van een EU luchthavensysteem. Met betrekking tot het EU luchthavensysteem bevestigt de thans nog geldende Verordening 2408/92 dat een EU Lid Staat een luchthavensysteem mag inrichten om het verkeer tussen luchthavens die deel uitmaken van een dergelijk systeem te regelen. ‘Uitplaatsing’ van verkeer is in een EU luchthavensysteem onder bepaalde voorwaarden mogelijk. De overheid kan in een EU luchthavensysteem verkeersdistributieregels instellen om de verkeersallocatie in het systeem te beïnvloeden. Indien een regulatoir MAS wordt ingericht volgens de EU richtlijnen voor een luchthavensysteem, moeten de volgende voorwaarden in acht worden genomen: • de regeling op grond waarvan het verkeer wordt verdeeld moet zijn gepubliceerd; • de regeling mag niet discrmineren, noch naar nationaliteit noch naar identiteit van de luchtvaartmaatschappij;


iv

• •

•

de regeling mag evenmin discriminerende effecten in de praktijk hebben; omdat de inrichting van een luchthavensyteem een uitzondering vormt op de vrijheid van dienstenverkeer, moet deze uitzondering strikt worden geinterpreteerd, met inachtneming van: het proportionaliteitsbeginsel (dat wil zeggen dat de vraag moet worden beoordeeld of de beperkende maatregel ook met minder verstrekkende middelen kan worden bereikt), waarbij: die uitzonderingssituatie moet worden gerechtvaardigd door het algemeen belang, waaronder de bescherming van het milieu kan vallen.

Vanuit internationaal-rechtelijk perspectief lijkt niets de inrichting van een EU luchthavensysteem in de weg te staan. Indien Nederland zou overgaan tot de inrichting van een dergelijk systeem zouden een aantal nationale beleids- en wetgevende maatregelen moeten worden genomen. De vraag zou aan de orde kunnen komen hoe het te formuleren luchthaven beleid past in het bestaande mainport beleid, en de weergave daarvan in nationale wetgeving. Afhankelijk van de voorgenomen maatregelen zou een aantal bepalingen uit de nationale wetgeving moeten worden aangepast. In EU-kader lijkt weinig de inrichting van een luchthavensysteem in de zin van een regulatoir MAS in de weg te staan. Hoogstens dient opgehelderd te worden welke regionale luchthavens in Nederland al dan niet tot een systeem samen met Schiphol mogen worden gerekend. Welke sturingsmechanismen zijn beschikbaar voor de verschillende MAS-typen? De sturingsmogelijkheden in de verschillende MAS-typen kunnen als volgt worden samengevat: Sturingsmogelijkheden per MAS-type Eigendomsrechtelijk Niet-gestuurd MAS Regulatoir MAS (obv EU regelgeving) Informeel gestuurd MAS

Nieteigendomsrechtelijk

- EU luchthavensysteem: distributieregels op basis van EU Verordening 2408/92 (nationale overheid/ EC) -Gecoördineerde tarieven binnen systeem (luchthavenexploitant, goedkeuring door overheid) -Gecoördineerde nachtelijke openstellingsuren en nachtheffingen (exploitant) -gecoördineerde capaciteitsplanning (randvoorwaardelijk door overheid en feitelijk door exploitant) -Landzijdige bereikbaarheid (overheid) -Aanwijzing ‘ad hoc’ charters (overheid) -Bilaterale verdragen (nationale overheid) -‘Local rules’ slot allocatie (nationale overheid/ slot coordination committee/ luchthaven)



v

Welke lessen kunnen getrokken worden uit ervaringen met multi-airport systems in het buitenland? Op basis van ervaringen met luchthavensystemen in Europa (Londen, Parijs, Milaan, Kopenhagen en Frankfurt) en buiten Europa (New York, Washington, Montreal, Tokyo, Kansai en Seoul) kan een aantal lessen geïdentificeerd worden dat mogelijk van belang is bij de vorming van een MAS in Nederland.

Informeel gestuurd?

Eigendomsrech telijk?

Londen

Heathrow, Gatwick, Stansted, Luton, City

Deels

Ja

Deels

Milaan

Malpensa, Linate, Bergamo

Ja

Onbekend

Deels

Frankfurt

Main, Hahn

Nee

Ja

Ja

Parijs

CdG, Orly, Le Bourget, Beauvais-Tille

Ja

Onbekend

Ja

Kopenhagen

Kastrup, Roskilde, Malmö JFK, Newark, LaGuardia National, Dulles, Baltimore

Ja

Nee

Deels

Ja

Ja

Ja

Ja

Onbekend

Deels

Montréal

Trudeau, Mirabel

Nee

Nee

Ja

Seoul

Incheon, Gimpo

Ja

Nee

Nee

Tokyo

Narita, Haneda

Ja

Onbekend

Nee

Kansai regio Japan

Itami, Kansai, Kobe, Chubu

Ja

Ja

Nee

Luchthavens o.a.

Regulatoir?

Karakterisering case studies multi-airport systems

New York Washington

Karakterisering -Substantiële toevoeging capaciteit (Stansted) heeft niet geleid tot ontlasting pimaire luchthavens -Autonome low-cost groei op Stansted -Verschuiving internationaal verkeer van Linate naar Malpensa obv distributieregels -Distributieregels oorspronkelijk als discriminatoir beoordeeld - Autonome low-cost groei op Hahn - Geen ontlasting van Main -Verschuiving internationaal verkeer van Orly naar CdG obv distributieregels -Distributieregels oorspronkelijk als discriminatoir beoordeeld - Kastrup en Roskilde hebben status als EU luchthavensysteem - Op Roskilde vnl general aviation - Restricties op congestieluchthaven LaGuardia - Moeizame ontwikkeling Dulles als nieuwe internationale luchthaven - Distributieregels in belangrijke mate verantwoordelijk voor uiteindelijk succes Dulles - Voorbeeld mislukken ontwikkeling nieuwe internationale luchthaven Mirabel als gevolg van marktkrachten en lokale belangen - Strikte scheiding internationaal verkeer (Incheon) en binnnenlands verkeer (Gimpo) - Strikte scheiding internationaal verkeer (Narita) en binnnenlands verkeer (Haneda) obv distributieregels - Recentelijk uitholling distributieregels - Concentratie internationaal verkeer op Kansai - Overcapaciteit in het MAS


vi

Als het gaat om niet-gestuurde multi-airport systems hebben we de volgende lessen geformuleerd: • Regulatoire status is geen noodzakelijke voorwaarde voor het succesvol functioneren van het MAS. Ook zonder een regulatoire status kan een MAS functioneren, vooral als het gaat om een MAS met een secundaire low-cost/cargo luchthaven (zoals in het geval van Frankfurt Main/ Hahn). Het is echter allesbehalve zeker dat dit functioneren in overeenstemming is met de doelen die overheid of luchthavenexploitant met het MAS voor ogen heeft. • In een niet-gestuurd MAS vindt overloop van primaire naar secundaire luchthavens in een MAS nauwelijks plaats. Vooral als het gaat om secundaire low-cost luchthavens accommoderen deze luchthavens vooral autonome groei. Ze zorgen echter nauwelijks voor overloop van verkeer van de primaire naar de secundaire luchthaven. Als het gaat om regulatoire multi-airport systems zijn de volgende lessen van belang: • De geobserveerde distributieregels in de onderzochte luchthavensystemen zijn divers, evenals de effectiviteit ervan. Met betrekking tot de geobserveerde distributieregels zijn in ieder geval de volgende lessen van belang: • De scheiding van intra-EU en extra-EU verkeer op primaire luchthavens dient vermeden te worden. Deze scheiding ondermijnt de hub-operatie. • Distributieregels in de vorm van ‘perimeter rules’ (afstandsbegrenzingsregels voor vluchten) kunnen effectief zijn bij reallocatie van verkeer van de oude stadsluchthaven naar een nieuwe luchthaven, zoals in het geval van Washington en New York. Tevens kunnen de regels nuttig zijn bij het profileren van een secundaire luchthaven als zakenluchthaven. • Distributieregels in de vorm van een maximale frequentie per luchtvaartmaatschappij per route (zoals op Parijs Orly) kunnen effectief zijn voor profileren van ‘oude’ stadsluchthaven als leisure en point-to-point luchthaven. Hub-carriers zullen vanwege de noodzaak tot frequentie-groei voor de nieuwe luchthaven kiezen. • Hybride sturing op verschillende overheidsniveaus kan leiden tot suboptimaal functioneren van het MAS • Divergerende belangen tussen overheid (formele/informele sturing MAS) en luchthavenexploitant (informele sturing MAS) kunnen het succes van een MAS ondermijnen. • Zorg voor heldere doelstelling van het toekomstige MAS. Zonder heldere doelstelling bestaat het risico van ongewenste neveneffecten, overcapaciteit, ondercapaciteit en zigzagbeleid. • Vastgoedbelangen rond luchthavens kunnen de effectiviteit van een regulatoir systeem ondermijnen. Ten aanzien van een informeel gestuurd MAS kunnen de volgende lessen worden geformuleerd: • Breng de faciliteiten op de secundaire luchthaven in overeenstemming met de wensen van luchtvaartmaatschappijen en de consument. De juiste faciliteit voor de juiste klant • Goede landzijdige ontsluiting is essentieel voor het succes van secundaire, verder van het grootstedelijk gebied gelegen luchthavens. • Landingsgelden zijn een mogelijk instrument om gewenste verkeersdistributie in het MAS te bewerkstelligen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


• •

vii

Nachtheffingen kunnen een effectief instrument zijn voor uitplaatsing van nachtvluchten. Prijs-kwaliteitsdifferentiatie van het luchthavenproduct kan een effectief sturingsinstrument zijn om verkeersdistributie in het MAS te beïnvloeden.

Wat zijn de voor-en nadelen van een MAS? Op basis van uitgebreide case studies en literatuuronderzoek is een aantal voor-en nadelen van niet-gestuurde en gestuurde (regulatoire en informele) multi-airport systems geïdentificeerd. Voor- en nadelen van multi-airport systems Niet-gestuurd MAS

Gestuurd MAS

Voordelen -Creëert additionele luchthavencapaciteit in catchment area -In potentie extra ruimte voor hub-carrier primaire luchthaven -Welvaartswinst voor consument in de catchment area dankzij low-cost carriers, maar kan ten koste gaan van netwerkdiversiteit primaire luchthaven -Extra investeringsruimte luchthavenexploitant - Voorkomt overheidsfalen - Sturing verkeersallocatie mogelijk conform beoogd beleid - Op korte termijn zijn EU-regels nog eenvoudig - Verkeersdistributieregels kunnen aangescherpt met aanvullende sturingsinstrumenten

Nadelen -Risico dat in niet-gestuurd MAS primaire luchthaven niet ontlast wordt -Huidige slotallocatieproces frustreert informele sturing van vrijgekomen slots op primaire luchthaven - Vraagsubstitutie Europese herkomstbestemmingsmarkten van de hub carier naar de low cost carrier - Risico van over- en ondercapaciteit

-Onzekerheid of set luchthavens wordt aangemerkt als EU luchthavensysteem -Onzekerheid over juridische haalbaarheid distributieregels -In de praktijk soms langdurig wetgevingstraject nationaal -Distributieregels niet altijd effectief -Risico van overheidsfalen door marktingrijpen: Verplaatsingskosten carriers; Buitenlandse carriers verdwijnen; Onzekerheid over lokale markt Onvoldoende landzijdige bereikbaarheid; -Divergerende belangen luchthavenexploitant en overheid -Divergerende belangen tussen overheidslagen -Interfererende luchtvaartpolitieke randvoorwaarden

Met betrekking tot de ruimtelijke effecten van multi-airport systems kan worden geconcludeerd dat zowel de ruimtelijke milieu-effecten als de ruimtelijk-economische effecten aanzienlijk en zeer uiteenlopend kunnen zijn. Die effecten zijn afhankelijk van: • de vraag of er sprake is van gestuurde reallocatie van verkeer binnen het MAS, dan wel spontane groei op een van de luchthavens binnen het MAS. • de vraag, om welke verkeerscategorieën het gaat, die opbloeien op een tweede luchthaven in het MAS dan wel om de soorten verkeer die gericht uitgeplaatst worden in een MAS.


viii

•

de vraag, of het om een bestaand MAS gaat of om een nieuw MAS als gevolg van een volledig nieuwe luchthaven die deel gaat uitmaken van het MAS. Hieronder zijn de ruimtelijke effecten van multi-airport systems voor verschillende verkeerscategorieën samengevat. Ruimtelijk-economische en milieu-effecten verkeerscategorieën in een MAS Te realloceren categorie verkeer Alle internationaal verkeer

van

de

Ruimtelijk-ecomische effecten +++

reallocatie

van

verschillende

Milieu-effecten ++ (nieuwe luchthaven)

Vakantiecharters, MAS vakantieland

++

0/-

Vakantiecharters, MAS herkomstland

0

- (nacht)

Vrachtcharters

+/0

--- (nacht, oud materieel)

Geregeld vrachtverkeer

+++

-- (nacht, moderner)

Expresvracht/integrator

++

--- (nacht)

Low-cost carrier

+/0

-

Kleine luchtvaart

0

0/-

Wat zijn de mogelijkheden voor een MAS in Nederland? Voor het grootstedelijke gebied van de Randstad is in functionele zin al sprake van een multiairport system: de consument in de Randstad heeft immers de keuze uit meerdere reële vertrekluchthavens. De meest belangrijke luchthavens in dit MAS zijn Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven en, mogelijk in de toekomst, Lelystad. Dit MAS is tevens aan te merken als eigendomsrechtelijk MAS. De Schiphol Group exploiteert immers de vier genoemde luchthavens. Ook is in zekere mate sprake (geweest) van een informeel gestuurd MAS: in de jaren negentig heeft de exploitant van Schiphol het tariefinstrument en flankerend investeringsbeleid ingezet om general aviation te realloceren van Schiphol naar Lelystad. Voor een antwoord op de vraag of een regulatoir Randstedelijk MAS dan wel een meer geprononceerd informeel gestuurd Randstedelijk MAS wenselijk is, dienen eerst twee andere vragen beantwoord te worden: (1) wat is de capacitaire speelruimte in een Randstedelijk MAS en (2) welke verkeerssegmenten op Schiphol zouden in aanmerking kunnen komen voor uitplaatsing?

(1) Welke capacitaire speeltruimte is er in een Randstedelijk MAS waar Schiphol, Rotterdam, Eindhoven en Lelystad deel van uit maken? De speelruimte in het Randstedelijk MAS (inclusief Lelystad) is beperkt. Vooral Schiphol en Lelystad zullen in de toekomst nog extra capaciteit aan het systeem kunnen toevoegen, op voorwaarde dat door de herziening van de luchtruimtestructuur de extra capaciteit van Lelystad ook als netto extra systeemcapaciteit kan worden ingeboekt. Voor Lelystad gaat dit om 14.00030.000 vliegbewegingen, wat neerkomt op ongeveer 7% van het totale aantal vliegbewegingen op Schiphol of ongeveer 2 á 3 jaar groei. Wellicht kan ook Eindhoven nog enige capaciteit aan het systeem toevoegen. Tevens dient rekening gehouden te worden met het type capaciteit dat de secundaire luchthavens in het MAS kunnen aanbieden. Het type capaciteit is van groot belang voor de verkeerssegmenten die eventueel kunnen migreren van Schiphol naar de overige MASSEO ECONOMISCH ONDERZOEK


ix

luchthavens. Voor de mogelijk toekomstige beschikbare capaciteit op Lelystad gaat het om accommodatie van verkeer met een maximale omvang van ICAO type C (Boeing 737). Accommodeerbare segmenten op de secundaire luchthavens in een Randstedelijk MAS Verkeerssegment 1 2 3 4

Lijndienstverkeer intercontinentaal Lijndienstverkeer intra-Europees Charterverkeer intercontinentaal Charterverkeer intra-Europees

5 6

Low cost verkeer (intra-Europees) Vrachtverkeer lijndienst

7

Vrachtverkeer charter

8

General aviation

Typisch groot vliegtuig E: B747, A340 C: B737, A320 E: B747, A340 C: B737, A320 D: B767, A300 C: B737, A320 E: B747, A340 D: B767 C: B737 E: B747, A340 D: B767 C: B737 A: Piper Cub B: Saab 340B

Mogelijk te Rotterdam? Niet Wel Niet Wel Wel Wel Niet Niet Wel Niet Niet Wel Wel Wel

Mogelijk te Eindhoven? Tot ~ 6000 km Wel Tot ~ 6000 km Wel Wel Wel Beperkt Beperkt Wel Beperkt Beperkt Wel Wel Wel

Mogelijk te Lelystad? Niet Wel Niet Wel Niet Wel Niet Niet Wel Niet Niet Wel Wel Wel

(2) Welke verkeerssegmenten komen in aanmerking voor uitplaatsing binnen een MAS? Om binnen een dergelijk systeem met beperkte capacitaire ruimte de verkeersontwikkeling en samenstelling te kunnen sturen, dient eerst de vraag te worden beantwoord, welk doel de exploitant of de overheid met een dergelijke sturing wil nastreven. De vraag naar de wenselijkheid van een gestuurd MAS vloeit immers niet alleen voort uit de reservecapaciteit in het systeem maar tevens uit de doelstellingen die de overheid en exploitant met een verkeerssturing binnen het systeem willen bereiken. Gegeven het huidige luchthavenbeleid lijkt het evident uit te gaan van het mainportbeleid (o.a. faciliteren en sturen netwerkfunctie1), eventueel aangevuld door het ‘Herenakkoord’ op Rotterdam Airport (o.a. faciliteren en sturen business airport). De capacitaire ruimte op Lelystad in ogenschouw nemend zouden op basis van de mainportdoelstelling de volgende categorieën van Schiphol naar Lelystad ‘uitgeplaatst’ kunnen worden: • Een deel van het segment General Aviation, dat momenteel met zo’n 17.500 vliegbewegingen op Schiphol aanwezig is. • Intra-Europees charterverkeer alleen voorzover het om type C vliegtuigoperaties gaat. • Intra-Europees low-cost carrier verkeer. • Europese point-to-point lijndienstoperaties in het zakelijke segment. Echter, gelet op de wenselijkheid zo dicht mogelijk aan te sluiten op de zakencentra in Europa lijkt uitplaatsing van Schiphol naar Lelystad commercieel niet haalbaar voor deze categorie. Confronteren we de maximale omvang van deze segmenten op Schiphol met de maximale capacitaire ruimte op Lelystad (30.000 bewegingen) dan kan geconcludeerd worden dat de sturing in een MAS van beperkte betekenis is. Zo zou alleen al voor de reallocatie van de volledige Transavia-operatie (>30.000 bewegingen) van Schiphol naar (een uitgebreid) Lelystad de capaciteit van deze luchthaven al te kort schieten. 1

Het mainportbeleid omvat uiteraard een breder pakket aan doelstellingen (zorg voor de leefomgeving, concurrentie omwille van de gebruiker, vestigingsklimaat etc). Ook met deze elementen zal in een afweging voor een gestuurd MAS rekening gehouden moeten worden. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

x

Ook het low-cost segment op Schiphol (buiten Transavia) zou niet volledig naar Lelystad kunnen migreren (>50.000 bewegingen). Hierbij is toekomstige groei van deze operaties nog buiten beschouwing gelaten. Uitplaatsing van de Transavia-operatie van Rotterdam naar Lelystad is wel haalbaar, evenals selectievere uitplaatsing van bepaalde segmenten op Schiphol. Hierbij geldt echter weer dat de regionale vakantiechartermarkt sterk locatie gebonden is en dus vermoedelijk niet mee migreert met de gerealloceerde vluchten. Wat zijn de overwegingen om te komen tot een regulatoir en/of informeel gestuurd Randstedelijk MAS? De conclusie van deze studie is dat de relatieve betekenis van een gestuurd MAS voor het vrijspelen van capaciteit op Schiphol beperkt is. Toch is er een belangrijke overweging om een regulatoir/ informeel gestuurd MAS te realiseren: er bestaat een risico van ‘autonome’ low-cost groei op Lelystad. Deze ‘autonome’ low-cost groei kan bijvoorbeeld plaatsvinden wanneer Ryanair een operationele basis zou vestigen op Lelystad. Een deel van de autonome (niet van Schiphol of Rotterdam uitgeplaatste) groei kan in het geval van Ryanair wel betrekking hebben op low-cost verkeer dat van Eindhoven naar Lelystad wordt verplaatst. Als tweedeorde-effect van een ongestuurde reallocatie zou daarom capaciteit op Eindhoven Airport kunnen gaan vrijvallen: Ryanair kiest voor een aantrekkelijke locatie dichtbij de Noordelijke Randstad en vermindert haar activiteiten op Eindhoven vanwege de marktoverlapping tussen beide locaties. Op basis van een analyse van uiteenlopende operationele bases van Ryanair kunnen we concluderen dat een dergelijk basis de capaciteit van Lelystad geheel of voor een groot deel in beslag zal nemen. Deze ‘autonome’ groei (1) draagt niet bij aan de mainportontwikkeling en (2) houdt zelfs het risico in zich van afname van mainportrelevant verkeer op Schiphol als gevolg van nieuwe low-cost concurrentie op Lelystad, terwijl (3) regionale luchthavencapaciteit op Eindhoven wordt ingeruild voor die van Lelystad. Op basis hiervan is het het overwegen waard een gestuurd Randstedelijk MAS te realiseren. Dit MAS zou kunnen bestaan uit twee elkaar aanvullende sturingsmechanismen: (1) een regulatoir MAS op basis van een EU luchthavensysteem met distributieregels aangevuld met instrumenten uit (2) een informeel gestuurd systeem.

Sturingsmechanisme 1: een regulatoir Randstedelijk MAS Om een bijdrage aan de mainportdoelstelling2 te kunnen leveren zou daarom voor Schiphol, Lelystad en Rotterdam een regulatoir MAS kunnen worden ingesteld op basis van EU Verordening 2408/92. In de distributieregels binnen een dergelijk systeem is het van belang om voorrang te verlenen aan dat verkeer op Lelystad dat daarvoor slots inlevert op Schiphol. Wil men ook aan het ‘Herenakkoord’ tussen Rotterdam en de Schiphol Group gevolg geven, dan kan ook Rotterdam Airport daarin meegenomen worden: slots op Lelystad kunnen ook worden verkregen onder inlevering van slots op Rotterdam Airport. Bewust zal deze distributieregel niet voor Eindhoven gelden om te voorkomen dat het in de vorige paragraaf beschreven scenario zich toch voltrekt in strijd met de mainportdoelstelling en het Herenakkoord. Aanbevolen wordt om tijdig te sonderen of deze distributieregels door de Europese Commissie of betrokken luchtvaartmaatschappijen als discriminatoir kunnen worden opgevat.

2

Het is belangrijk op te merken dat ook andere argumenten een rol kunnen spelen bij de afweging voor of tegen een regulatoir luchthavensysteem. We komen hierop terug in hoofdstuk 9 en 10.



xi

Aanvullend sturingsmechanisme 2: instrumenten voor een informeel gestuurd Randstedelijk MAS De kans bestaat dat –onder het huidige slotallocatieregime- de vrijgevallen slots op Schiphol in de slot pool belanden en vervolgens worden ingevuld door nieuwe operaties die niet als mainport relevant worden beschouwd. Zo wordt maximaal 50% van de slots uit de pool toegewezen aan slotaanvragen van nieuwe toetreders. Om onder die omstandigheden toch sturing te kunnen geven aan de allocatie van de vrijvallende slots op Schiphol conform de mainportdoelstelling, zou een regulatoir MAS aangevuld moeten worden met het instrument van een nieuw te ontwikkelen local rule. Een local rule is een lokale specificering van de EU regels voor slotallocatie, gericht op efficiënter gebruik van de luchthavencapaciteit. ‘Local rules’ dienen non-discriminatoir en transparant te zijn. Deze ‘local rule’ prioriteert mainport relevant verkeer bij de toewijzing van de vrijgevallen slots op Schiphol. Om een dergelijke prioritering te kunnen operationaliseren is een methode ntwikkeld die de prioriteitswaarde objectief vaststelt (zie Bijlage 4). Indien ook Rotterdam in het regulatoir MAS wordt betrokken is ook voor deze luchthaven een ‘local rule’ in de slotallocatie nodig, die de vrijvallende slots prioriteert voor zakelijk georiënteerd lijndienstverkeer. De ‘local rule’ voor Rotterdam zou wellicht gebaseerd kunnen zijn op een maximale vliegtuiggrootte (kleiner dan gangbare low-cost vliegtuigtypen) of met een ‘perimiter rule’ (maximale vliegafstand) dan wel een combinatie van beide. De ‘local rules’ voor Schiphol en Rotterdam dienen tijdig getoetst te worden op een eventuele discriminerende werking. In aanvulling hierop kunnen andere instrumenten de sturing in het MAS verder vergroten. Zo kan de exploitant door differentiatie van de tarieven en door toegesneden facilitaire voorzieningen het luchthavenproduct van de verschillende luchthavens zo goed mogelijk afstemmen op de beoogde maatschappijen in het low-cost en charter segment. Investeringen in de landzijdige bereikbaarheid van Lelystad kunnen bovendien de voortransporttijd voor de consument verkorten. Bovendien wordt zo tegemoet gekomen aan de eisen die de EC stelt aan een luchthavensysteem op basis van voorgestelde aanpassing van Verordening 2408/923. In hoeverre is een (regulatoir/ informeel) gestuurd Randstedelijk MAS effectief? Buiten het feit dat beseft moet worden dat de relatieve betekenis van een gestuurd MAS in de zin van het vrijspelen van capaciteit op Schiphol beperkt is, is een aantal andere opmerkingen met betrekking tot de effectiviteit van selectieve sturing binnen een MAS met het oog op de mainportdoelstelling op zijn plaats: • Een belangrijk deel van het mainport-relevant verkeer is sterk georiënteerd op de pieken op Schiphol. Het is bij voorbaat niet duidelijk hoeveel van de slots, die op Schiphol vrijvallen door migratie naar bijvoorbeeld Lelystad, nieuwe ruimte opleveren in de piekperioden. Dat aantal zal naar verwachting beperkt zijn.

3

Zie hiervoor paragraaf 4.1.3. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

xii

•

•

•

•

Een andere complicatie vormen de nachtvluchten van Transavia op Schiphol. Lelystad zal geen mogelijkheid gaan bieden voor nachtvluchten. Dit kan een belemmering voor Transavia gaan vormen voor migratie naar Lelystad. Planning van een MAS gaat met risico’s gepaard als overcapaciteit, ondercapaciteit en een mismatch tussen vraag naar en aanbod van luchthavenfaciliteiten (hoofdstuk 6). Deze risico’s gelden ook voor een Randstedelijk MAS. De kans bestaat immers dat luchtvaartmaatschappijen -zelfs in het geval van een regulatoir MAS aangevuld met informele sturing- niet bereid zijn te migreren naar Lelystad. Daarnaast bestaat de kans dat het grillige low-cost en charter segment wel migreert maar uiteindelijk besluit de operaties toch weer naar elders te verplaatsen. Dit vergt dan ook een stapsgewijze en zo flexibel mogelijke ontwikkeling van Lelystad, waarbij het faciliteitenaanbod geënt is op de wensen van de toekomstige gebruikers. De onzekerheden en risico’s in een MAS zijn niet alleen een aangelegenheid van de luchthavenexploitant. Ook de nationale overheid dient zich bewust te zijn van de onzekerheden en risico’s in een MAS: ondanks de sturingsmechanismen valt de gewenste beleidsuitkomst niet te garanderen. De uitkomst, in termen van de verkeersdistributie in een MAS, blijft uiteindelijk primair afhankelijk van bedrijfseconomische overwegingen van de luchtvaartmaatschappijen en het keuzegedrag van de consument.

Welke acties moeten er concreet genomen worden om het voorgestelde regulatoir Randstedelijk MAS tot stand te brengen? De volgende acties kunnen worden opgesomd die in elk geval nodig zijn om tot de effectuering van het beoogde MAS te komen.

Actie 1: Explicitering door de overheid van de beleidsdoeleinden met betrekking tot een Randstedelijk MAS: • capaciteit Schiphol optimaal benutten voor mainport-relevant verkeer • capaciteit Rotterdam optimaal benutten voor zakelijk lijndienstverkeer • capaciteit overige regionale luchthavens optimaal benutten voor mainport-irrelevant verkeer Actie 2: Vaststelling door de overheid in overleg met de luchthavenexploitant van de prioritering van het Schipholverkeer aflopend van mainport-relevant tot mainport-irrelevant verkeer in lijn met de in bijlage 4 ontwikkelde methode. Actie 3: De overheid identificeert samen met de luchthavenexploitant het uitplaatsbaar verkeer van Schiphol en eventueel Rotterdam naar Lelystad en wellicht Eindhoven.

Actie 4: De overheid ontwikkelt verkeersdistributieregels die uitplaatsing van verkeer van Rotterdam en Schiphol gekoppeld aan inplaatsing op Lelystad mogelijk maakt.

Actie 5: De overheid besluit tot inrichting van een regulatoir Randstedelijk MAS in en stelt de EC en andere lidstaten daarvan in kennis.

Actie 6: De EC publiceert dit besluit.



xiii

Actie 7: De overheid past de nationale wetgeving aan dit besluit, in casu de Wet luchtvaart, aan (zie hoofdstuk 4).

Actie 8: De betrokken luchthavens en de nationale overheid stellen een ‘local rule’ op voor de slotallocatie op Schiphol respectievelijk Rotterdam, bij welk proces het Coördinatiecomité een adviserende rol heeft Actie 9: De overheid publiceert de ‘local rules’ en stelt de Commissie hiervan in kennis Actie 10: De EC toetst de werking van de ‘local rules’ aan de daarvoor gestelde criteria, indien zij daartoe aanleiding ziet Wat zijn de netto-effecten van een Randstedelijk MAS? Om enerzijds de effectiviteit van de verschillende MAS varianten en de daarbij behorende uiteenlopende effecten voor de belangrijkste partijen, die bij een MAS zijn betrokken, in beeld te kunnen brengen, is een netto-effectenmatrix opgesteld, die de verschillende MAS-varianten afzet tegen de ‘do-nothing’ variant. Die vier varianten zijn: een informele sturing zonder ‘local rules’, een informele sturing met ‘local rules’, een regulatoir systeem zonder ‘local rules’ en een regulatoir systeem met ‘local rules’. Om tot een eindconclusie te komen is uiteraard een relatieve weging van de verschillende soorten effecten nodig. Omdat die weging een taak is van de beleidsmaker, wordt hier bewust afgezien een overall netto-effectscore per variant. Dat neemt niet weg dat ondanks de afwezigheid van een relatieve weging van de criteria de sterke indruk bestaat, dat op de zwaarwegende criteria zoals de doelrealisatie de scores een streven naar een EU-luchthavensysteem inclusief ‘local rules’ rechtvaardigen. Aanbevelingen Een Randstedelijk MAS zal een redelijk unieke luchthavenconfiguratie opleveren, waarbij één van de belangrijkste drijfveren het streven naar een selectiever gebruik van de hoofdluchthaven vormt. Anders gezegd, het gaat hier om een MAS, waarin de functie van de primaire luchthaven als Mainport beter tot zijn recht moet gaan komen. In het kader van slottekorten op Schiphol is een selectiever luchthavenbeleid onvermijdelijk, maar ook essentieel om de kern van het Nederlandse luchthavenbeleid, namelijk het mainportbeleid, te kunnen veiligstellen. Het denken vanuit en opereren in een MAS kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Een nadrukkelijkere functiespecialisatie op de individuele luchthavens binnen het systeem kan een omslag inluiden van een traditioneel volumebeleid naar een non-discriminatoir selectiviteitsbeleid voor Schiphol. Tevens wordt aanbevolen om tijdig een beleidsmatige afweging van nut en noodzaak van een regulatoir luchthavensysteem te maken aan de hand van de volgende vragen en opmerkingen: • Welke beleidsdoelstellingen dienen te worden nagestreefd met een Randstad MAS? • Welke luchthavens moeten er tot het Randstad MAS gerekend worden: is dat alleen Rotterdam en Lelystad of ook Eindhoven? • Welke additionele capaciteit kan aan het MAS als geheel ontleend worden? SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

xiv

•

•

•

•

Of die extra bewegingen op de regionale luchthavens ook een volledige vrijval aan slots opleveren op Schiphol als er conform de voorgestelde regels wordt uitgeplaatst, moet nog nader worden bezien. De openstelling tijdens alleen de dagperiode van Lelystad en Eindhoven maakt een integrale overgang van op Schiphol gehuisveste vakantiecharteroperaties naar een of meer regionale luchthavens moeilijk. In welke mate het mainportbeleid direct gediend is met een uitplaatsing van low-cost en vakantiecharteroperaties hangt mede af van de mate waarin slots in de piekperioden op Schiphol vrijvallen. Indien ook een functieherziening van Rotterdam wordt nagestreefd speelt daarbij wel de complicatie dat low-cost operaties vanaf Rotterdam makkelijker uitplaatsbaar zijn dan charterverkeer.

Tevens wordt aanbevolen te onderzoeken of het mogelijk is om de in de PKB4 genoemde 14.000 bewegingen voor middelgrote vliegtuigen te verruimen ten koste van andersoortig verkeer waarmee in de PKB voor Lelystad rekening is gehouden. Verder dient te worden bepaald in hoeverre de militaire geluidsruimte van Eindhoven beter te benutten valt voor civiel gebruik en hoeveel extra capaciteit dat aan het MAS kan toevoegen. Aanbevolen wordt verder om, alvorens tot een regulatoir luchthavensysteem te besluiten, de rol van alle sturende partijen in zo’n MAS duidelijk af te bakenen. Daarbij geldt in het bijzonder dat de rol, die de overheid de laatste jaren in het luchthavenbeleid heeft gekozen door vooral de randvoorwaarden te specificeren en Schiphol ‘als gewoon bedrijf’ te behandelen, verschuift naar een actievere invulling. Dat dient een bewuste keuze te zijn. De regionalisering van het beleid voor regionale luchthavens kan bij een actieve verkeerstoedeling in het MAS tot verschil van inzicht leiden met de betrokken provincies. Daarin is echter al voorzien in de wetgeving. Ook wordt aanbevolen om consensus te realiseren tussen de overheid en luchthavenexploitant over het te volgen beleid, omdat overheidsbeleid moet sporen met het beleid van de luchthavenexploitant. Alleen zo kan een succesvol functionerend luchthavensysteem gerealiseerd worden. En ‘last but not least’, de Commissie heeft voorstellen geformuleerd voor de aanpassing van Verordening 2408/92. Zodra die van kracht zijn, is de kans dat Eindhoven nog tot het Randstad MAS gerekend mag worden in de zin van een EU-luchthavensysteem erg klein geworden. Het verdient daarom aanbeveling dat wanneer inderdaad tot een regulatoir MAS wordt besloten met deze tijdskritische factor rekening te houden bij de voorbereiding. Gemakshalve wordt verder verwezen naar de hierboven voorgestelde te nemen acties.

4

Planologische Kernbeslissing luchtvaartterreinen Maastricht en Lelystad.



1

1

Inleiding

In het Kabinetsstandpunt Schiphol 2006 is de luchtvaartsector gevraagd om vanuit haar toekomstvisie nut en noodzaak van potentiële uitbreidingsopties van de luchthavencapaciteit in beeld te brengen. Het kabinet wacht deze opties af, maar start reeds de voorbereidingen voor een Verkenning, waarin de aan te reiken opties inhoudelijk en procedureel getoetst worden, inclusief de eventueel nog door het Rijk zelf toe te voegen opties. In het Kabinetsstandpunt Schiphol kondigt het kabinet reeds aan een afgewogen keuze in de Verkenning te zullen maken voor het wel of niet opzetten van een luchthavensysteem waarvan Schiphol en één of meer regionale luchthavens deel uit maken. Hierbij zou gebruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid die EU Verordening 2408/92 biedt voor het instellen van een luchthavensysteem. In de aanloop naar die Verkenning wordt door het Interdepartementale Projectteam Lange Termijnverkenning een maatschappelijk economische analyse uitgevoerd, die kansen en knelpunten in kaart brengt waarop de aan te dragen opties een antwoord moeten bieden. Tevens stelt ook het Regeerakkoord dat onderzocht dient te worden wat de mogelijkheden zijn voor overloop van Schiphol naar Lelystad en andere regionale luchthavens. Tegen de achtergrond van het Regeerakkoord en als één van de bouwstenen voor de genoemde Verkenning is het van belang inzicht te verwerven in de betekenis van een luchthavensysteem en de voor- en nadelen die aan een dergelijk systeem verbonden zijn. Doelstelling van het onderzoek is daarom inzicht te krijgen in wat een luchthavensysteem inhoudt, wat de consequenties daarvan zijn en of het voor Nederland zinvol is om een luchthavensysteem aan te wijzen. Het onderzoek beantwoordt de volgende vragen: • Wat is een luchthavensysteem? • Hoe komt een luchthavensysteem tot stand? • Wat zijn de mogelijkheden voor formele en informele sturing van een luchthavensysteem? En wat zijn hierbij de randvoorwaarden vanuit het internationale luchtvaart-en luchthavenbeleid? • Welke lessen kunnen getrokken worden uit ervaringen met luchthavensystemen elders in Europa en daarbuiten? • Wat zijn de voor- en nadelen van een luchthavensysteem? • Wat zijn de mogelijkheden voor een luchthavensysteem in Nederland? • Wat zijn de overwegingen voor het realiseren van een luchthavensysteem in Nederland? • In hoeverre is een luchthavensysteem in Nederland effectief? • In hoeverre is een luchthavensysteem in Nederland wenselijk? • Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan na de beantwoording van bovenstaande vragen? Om deze vragen te beantwoorden starten we in hoofdstuk 2 met het definiëren van het begrip luchthavensysteem en brengen we een typologie aan in luchthavensystemen. Uit die ontwikkelde typologie blijkt dat een luchthavensysteem als dat uit EU Verordening 2408/92 slechts één van SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2

HOOFDSTUK 1

de mogelijke luchthavensystemen is. Het begrip multi-airport system wordt geïntroduceerd als een luchthavensysteem dat in de context van dit onderzoek het meest relevant is en dat met behulp van EU Verordening 2408/92 dan wel andere sturingsmogelijkheden verder geëffectueerd zou kunnen worden. In hoofdstuk 1 gaan we in op de vraag hoe een multi-airport system werkt. Tevens wordt beschreven welke informele sturingsmogelijkheden er in een multi-airport system bestaan. Hoofdstuk 1 beschrijft hoe een multi-airport system met behulp van EU Verordening 2408/92 formeel gestuurd kan worden en welke obstakels mogelijk genomen moeten worden bij het instellen van dit formeel gestuurd multi-airport system. In hoofdstuk 1 geven we een overzicht van de lessen die uit ervaringen met multi-airport systems in het buitenland getrokken kunnen worden op basis van de analyse van een aantal Europese en niet-Europese cases (Bijlagen 2 en 3). Op basis van de voorgaande hoofdstukken formuleren we in hoofdstuk 1 de voor- en nadelen van een MAS. In hoofdstuk 7-10 schakelen we over naar de specifieke Nederlandse situatie. In hoofdstuk 7 analyseren we de capacitaire speelruimte op de Nederlandse luchthavens. In hoofdstuk 8 gaan we na wat de mogelijkheden zijn voor een multi-airport system in Nederland op basis van deze capacitaire speelruimte. Vervolgens identificeren we de mogelijk ‘uitplaatsbare’ verkeerssegmenten op Schiphol. De instrumenten die de Nederlandse overheid en andere betrokken partijen zouden kunnen inzetten bij het instellen en sturen/beïnvloeden van een multiairport system in Nederland worden op een rij gezet. Hoofdstuk 9 geeft een samenvattend overzicht van de netto effecten van de verschillende mogelijkheden voor een multi-airport system in Nederland middels een netto-effecten matrix. Tot slot doen wij in hoofdstuk 10 aanbevelingen met betrekking tot de mogelijkheden voor en wenselijkheid van een multi-airport system in Nederland.



2

3

Wat is een luchthavensysteem?

Wat verstaan we onder het begrip luchthavensysteem? In dit hoofdstuk wordt het begrip luchthavensysteem uitgewerkt. We onderscheiden het multi-airport system of MAS als bijzondere vorm van het luchthavensysteem en tevens als vertrekpunt van deze studie. We gaan uitgebreid in op de kenmerken van een MAS. Tot slot brengen we een typologie aan in multi-airport systems.

2.1

Het begrip luchthavensysteem

Een luchthaven kan gedefinieerd worden als een forum waar de netwerkactiviteiten van verschillende luchtvaartmaatschappijen samen worden gebracht met als doel de uitwisseling tussen landzijdig en luchtzijdig transport mogelijk te maken5. Een luchthaven kan echter niet op zichzelf bestaan, maar is in haar functioneren op één of andere manier onderdeel van één of meerdere systemen van luchthavens6. Een luchthavensysteem in generieke zin kan vele vormen aannemen. Zo kan een luchthavensysteem in generieke zin bestaan uit luchthavens die in eenzelfde regio gelegen zijn (stedelijk gebied, land), dezelfde eigenaar of operator hebben (zoals Eindhoven, Lelystad, Rotterdam en Schiphol als onderdeel van de Schiphol Group) of verbonden zijn in het netwerk van een bepaalde luchtvaartmaatschappij (zoals het systeen van luchthavens dat binnen het KLM-netwerk wordt bediend).

2.2 Multi-airport system of MAS De meest gehanteerde en beschreven variant van een luchthavensysteem is het multi-airport system of MAS7. Aansluitend bij de wegberijder van de theorie rond multi-airport systems Prof. Richard de Neufville van MIT (Boston) kan een multi-airport system worden gedefinieerd als: Een set van twee of meer luchthavens die een substantieel aandeel laten zien in de luchthavenkeuze van reizigers die uit een bepaalde grootstedelijke agglomeratie komen of daar hun eindbestemming hebben. Die luchthavens hoeven niet noodzakelijkerwijs in of dichtbij de betrokken agglomeratie te liggen. Bindend element voor luchthavens in het multi-airport system is de gedeelde verzorgingsfunctie van de luchthavens in het systeem voor de consumenten uit eenzelfde achterland.

5 6 7

Doganis 1992. De Neufville & Odoni 2003, p. 66. De Neufville (2000). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4

HOOFDSTUK 2

Figuur 2.1 Multi-airport system als specifieke variant van een luchthavensysteem

In dit onderzoek zal de theorie rond multi-airport systems als vertrekpunt worden genomen voor de beantwoording van de onderzoeksvragen (zie hoofdstuk 1). We zetten in het vervolg van deze paragraaf de kenmerken van een multi-airport system op een rij. In paragraaf 2.3 gaan we in op de verschillende soorten multi-airport systems. Deze analyse mondt uit in een typologie van multi-aiport systems. We zullen hierbij het multi-airport system in het vervolg aanduiden als MAS.

2.2.1 MAS bestaat door luchthavenkeuze van consument De luchthavenkeuze door de consument staat centraal in het begrip multi-airport system. Consumenten afkomstig uit eenzelfde grootstedelijk gebied maken substantieel gebruik van meerdere vertrek- of aankomstluchthavens. Dit heeft drie belangrijke implicaties. Ten eerste liggen de luchthavens binnen het multi-aiport system niet noodzakelijkerwijs in of dichtbij het betrokken grootstedelijke gebied. Ten tweede verschillen consumentenvoorkeuren. Als gevolg hiervan is een MAS geen vaste ruimtelijke entiteit. Ten slotte hoeven de luchthavens binnen het MAS in administratieve zin niet noodzakelijkerwijs te zijn aangewezen/ gestuurd te worden als luchthavensysteem (bijvoorbeeld op basis van EU Verordening 2408/92, zie hoofdstuk 4). We gaan hieronder nader in op deze drie implicaties.

2.2.2 MAS kan zich uitstrekken tot buiten het grootstedelijk gebied Luchthavens die onderdeel zijn van een MAS liggen niet noodzakelijkerwijs in hetzelfde grootstedelijk gebied. Wel hebben de MAS-luchthavens een gedeelde verzorgingsfunctie voor hetzelfde grootstedelijk gebied. Welke luchthavens een verzorgingsfunctie hebben voor eenzelfde grootstedelijk gebied, en dus een substantieel onderdeel vormen van de passagierskeuze, is primair afhankelijk van voortransporttijd, aanbod en frequentie8 van diensten en ticketprijs (zie ook hoofdstuk 3). Deze constatering is belangrijk: het traditionele begrip multi-airport system als systeem van luchthavens in eenzelfde stad dat eenzelfde metropolitaan gebied bedient (de multi-airport city) is niet langer accuraat. Ook luchthavens buiten dit grootstedelijke gebied kunnen het specifieke gebied bedienen. Figuur 2.2 illustreert deze conclusie. De passagiers uit de regio Keulen benutten verschillende vertrekluchthavens. De luchthaven Keulen-Bonn valt hierbij binnen dezelfde stedelijke regio, de

8

Bepaalt het wachttijdinterval en daarmee de wachttijdkosten op de vertrekluchthaven.


WAT IS EEN LUCHTHAVENSYSTEEM?

5

overige vertrekluchthavens behoren niet tot deze regio. De relatief nabij gelegen luchthavens van Düsseldorf en Frankfurt spelen echter een zeer belangrijke rol voor de consument in regio Keulen. Overige luchthavens spelen een zeer bescheiden rol. Het MAS van Keulen bevindt zich dus deels buiten het eigen grootstedelijke gebied. Figuur 2.2 Luchthavenkeuze van passagiers uit de regio Keulen

Bron:

Wilken et al. (2005)

2.2.3 MAS geen vaste ruimtelijke entiteit Uit het voorgaande volgt tevens dat een MAS geen vaste ruimtelijke entitieit is. Indien de passagierskeuze verandert, kan ook de rol van luchthavens in het systeem veranderen. Als bovendien de landzijdige bereikbaarheid van luchthavens wordt verbeterd kunnen nieuwe luchthavens tot het multi-airport system gaan behoren omdat ze een substantiële rol gaan spelen in het keuzeproces van de passagier. Maar ook op hetzelfde moment kunnen we voor één grootstedelijk gebied in principe meerdere multi-airport systems onderscheiden. Onderscheid kan gemaakt worden naar bijvoorbeeld type passagier of type bestemming. Zo zullen zakelijke passagiers over het algemeen vanwege hun hogere reistijdgevoeligheid een kleinere voortransporttijd accepteren dan niet-zakelijke reizigers. Het verzorgingsgebied9 van luchthavens voor de zakelijke markt is hierdoor kleiner dan voor de niet-zakelijke markt. Hetzelfde geldt voor langestandsbestemmingen versus korteafstandsbestemmingen: voor de lange afstand zijn reizigers over het algemeen bereid een langere voortransporttijd te accepteren dan voor de korte afstand, behalve als dit gecompenseerd wordt door een veel lagere ticketprijs in het geval van low-cost diensten op de korteafstand.

9

Ook wel ‘catchment area’ genoemd. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 2

Verschillende sets van luchthavens kunnen dus voor deze verschillende markten verschillende rollen spelen. Dit maakt de afbakening van een MAS een lastige klus. Met het oog op de helderheid van het betoog gaan we gemakshalve uit van één MAS voor hetzelfde grootstedelijke gebied.

2.2.4 MAS niet altijd gestuurd We hebben een MAS gedefinieerd vanuit de luchthavenkeuze van de consument uit eenzelfde grootstedelijk gebied. Dit betekent dat in een MAS geen sprake hoeft te zijn van een doelbewuste sturing of beïnvloeding van de verkeer-en vervoersdistributie over de luchthavens in het systeem. Een MAS kan zonder doelbewuste sturing bestaan. Een luchthavensysteem zoals dat door de EU is gedefinieerd in EU Verordening 2408/92 is dan ook slechts één van de mogelijke MAS varianten (zie ook paragraaf 2.3).

2.2.5 Samenvattend: kenmerken van een MAS Samenvattend kan gesteld worden dat een MAS als bijzondere vorm van een luchthavensysteem de volgende kenmerken heeft: • twee of meer luchthavens, • die een substantieel aandeel (kunnen) hebben in de luchthavenkeuze van reizigers uit de betrokken grootstedelijke agglomeratie • en die niet noodzakelijkerwijs in dezelfde grootstedelijke agglomeratie liggen • en waarbij het niet uitmaakt of het multi-airport system een regulatoire status heeft dan wel in handen is van dezelfde eigenaar of operator.

2.3 Typen multi-airport systems Welke soorten multi-airport systems kunnen we onderscheiden? Figuur 2.3 geeft de in deze studie gehanteerde typologie van een MAS als specifeke variant van het luchthavensysteem weer. In deze paragraaf worden de verschillende MAS-typen beschreven. De paragraaf besluit met een aantal additionele karakteristieken aan de hand waarvan ieder willekeurig MAS beschreven kan worden.



Figuur 2.3

7

Typologie multi-airport systems

Luchthavensysteem

Multi-airport system (MAS)

Niet-gestuurd MAS

Regulatoir MAS

Niet-eigendomsrechtelijke MAS

Niet-eigendomsrechtelijk MAS

Andersoortige luchthavensystemen

Eigendomsrechtelijk MAS

Informeel gestuurd MAS

Eigendomsrechtelijke MAS

Niet-eigendomsrechtelijk MAS

Eigendomsrechtelijk MAS

2.3.1 Regulatoir, niet-regulatoir en informeel gestuurd MAS Een eerste onderverdeling van multi-airport systems die gemaakt kan worden is in de mate waarin een actor (overheid, luchthaven) doelgericht actie onderneemt om de distributie van het verkeer en vervoer in een MAS te sturen of te beïnvloeden. Bij de verkeersallocatie gaat het om het doelbewust beïnvloeden en/of sturen van het luchthavenkeuzeproces van luchtvaartmaatschappijen voor het accommoderen van vluchten op de luchthavens in een MAS. Bij vervoersallocatie gaat het om het doelbewust sturen en/of beïnvloeden van het keuzeproces van de consument in een bepaald stedelijk gebied voor een vertrekluchthaven. We onderscheiden in dit verband drie soorten MAS: (1) een niet-gestuurd MAS, (2) een regulatoir MAS en (3) een informeel gestuurd MAS. Kader: belangrijke begrippen met betrekking tot sturing en beïnvloeding in een MAS Allocatie: toedeling van verkeer (vluchten) of vervoer (passage/vracht) voor luchthavens in een MAS. Allocatie kan plaatsvinden als gevolg van doelbewuste sturing en beïnvloeding door overheden en luchthavenexploitanten maar kan ook slechts het gevolg zijn van het keuzegedrag van luchtvaartmaatschappijen en passagiers in een MAS. Reallocatie: herverdeling van verkeer of vervoer van de ene naar de andere luchthaven door middel van uitplaatsing en inplaatsing. Distributie: huidige verdeling van verkeer of vervoer over luchthavens in een MAS Uitplaatsing: doelbewuste uitwijzing van verkeer vanuit een luchthaven in een regulatoir MAS Inplaatsing: doelbewuste toewijzing van verkeer aan een luchthaven in een regulatoir MAS


8

HOOFDSTUK 2

(1) Niet-gestuurd MAS In een niet-gestuurd systeem wordt noch door overheid, noch door de luchthavenexploitant of andere instantie getracht doelbewust de verkeer- en vervoersallocatie in het MAS te sturen of te beïnvloeden. Het MAS ontwikkelt zich geheel op basis van de voorkeuren van luchtvaartmaatschappijen en consumenten. De principes die aan dit keuzeproces zonder formele of informele sturing ten grondslag liggen worden uitgebreid beschreven in hoofdstuk 1. In de praktijk bestaat in Europa een zeer grote hoeveelheid ongestuurde multi-airport systems. In de meeste stedelijke gebieden hebben consumenten de keuze uit meerdere reële vertrekluchthavens. Bijlage 1 geeft een eerste indruk van de omvang van de MAS populatie in Europa. (2) Een regulatoir MAS In een regulatoir MAS tracht de nationale overheid via EU regelgeving de distributie van verkeer in het MAS doelbewust te beïnvloeden. Dit kan via het instellen van een EU luchthavensysteem en het toepassen van een verdelingsmechanisme voor de verkeersallocatie binnnen het MAS. Met betrekking tot het EU luchthavensysteem, bevestigt de thans nog geldende Verordening10 dat een EU Lid Staat een luchthavensysteem mag inrichten om het verkeer tussen luchthavens die deel uitmaken van een dergelijk systeem te regelen. ‘Uitplaatsing’ is in een EU luchthavensysteem onder bepaalde voorwaarden mogelijk. Idealiter valt het regulatoir MAS samen met het multi-airport system in functionele zin: op deze wijze kan op basis van de daadwerkelijke gerealiseerde of te verwachten passagierskeuze de allocatie van het verkeer zo effectief mogelijk worden beïnvloed. We komen in hoofdstuk 1 uitgebreid terug op de mogelijkheden voor een regulatoir MAS in EU verband. (3) Een informeel gestuurd MAS Tot slot kan sprake zijn van een MAS waarbij weliswaar geen doelbewuste sturing/ beïnvloeding van de verkeersallocatie plaatsvindt op basis van EU regelgeving (regulatoir MAS) door de overheid of luchthavenexploitant, maar met een diversiteit aan meer informele maatregelen de distributie van het verkeer en vervoer in het MAS toch doelbewust beïnvloed wordt. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld tariefdifferentiatie, differentiatie van luchthavenfaciliteiten, investeringen in landzijdige bereikbaarheid en het stellen van luchtvaartpolitieke randvoorwaarden. De effectiviteit van dergelijke maatregelen –indien toegepast door de luchthavenexploitant- zal toenemen als sprake is van een eigendomsrechtelijk MAS (zie hieronder). Het is belangrijk op te merken dat een regulatoir MAS en een informeel gestuurd MAS elkaar niet uitsluiten maar dat een combinatie van beide zeer goed mogelijk is. In de analyse van de mogelijkheden voor een luchthavensysteem in Nederland (hoofdstuk 1) komen we terug op een dergelijk gecombineerd systeem.

10

Er liggen wijzigingsvoorstellen op tafel – zie hoofdstuk 4.



9

2.3.2 Eigendomsrechtelijk en niet-eigendomsrechtelijk MAS Een tweede onderverdeling die gemaakt kan worden is de onderverdeling van mutli-airport systems in de mate waarin een luchthaveneigenaar dan wel exploitant de luchthavens die onderdeel vormen van een MAS in eigendom heeft dan wel exploiteert. Zo zijn Rotterdam, Eindhoven, Lelystad en Schiphol in handen van de Schiphol Group. Gespecialiseerde luchthavenmanagementondernemingen verwerven en beheren sets van luchthavens11. Steeds meer grote luchthavenbedrijven nemen een belang in andere luchthavens. Hierdoor neemt het belang van een eigendomsrechtelijk MAS toe. De luchthavenexploitant of eigenaar kan een belangrijke rol spelen in het functioneren van een MAS op twee terreinen. In de eerste plaats speelt de exploitant/eigenaar een belangrijke rol in de strategische planning en ontwikkeling van luchthavencapaciteit op de luchthavens alsmede het faciliteitenaanbod op deze luchthavens. Via de capaciteitsplanning en differentiatie van faciliteiten beїnvloedt de exploitant/eigenaar de mogelijkheden voor luchtvaartmaatschappijen om verbindingen vanaf de betreffende luchthavens te onderhouden, zowel in termen van aantal als type verbindingen/ verkeer. De overheid heeft in de capaciteitsplanning ook een rol, maar deze is –in ieder geval in de Nederlandse context- vooral randvoorwaardelijk van aard via het ruimtelijke ordeningsbeleid en het luchthavenindelingsbesluit. In de tweede plaats komt deze rol tot uiting in de mogelijkheden die de exploitant heeft in het bepalen van (delen van) de visit costs op luchthavens in het MAS. Door differentiatie van tarieven in het MAS kan de exploitant zowel het keuzeproces van de luchtvaartmaatschappij (met name landingsgelden) als dat van de passagier (passagiersgelden) binnen het MAS beïnvloeden. We gaan in paragraaf 3.4 nader in op de rol van de luchthavenexploitant (eventueel als eigenaar) en de bijbehorende sturingsmogelijkheden.

2.3.3 Mogelijke verdere detaillering van multi-airport systems Ongeacht de eigendomsrechtelijke status en de mate van sturing kan een MAS verder worden gekarakteriseerd. Doorredenerend op onder meer onderzoek van Witlox et al. (2005) kunnen een aantal dimensies worden onderscheiden aan de hand waarvan multi-airport systems in meer detail beschreven kunnen worden. De dimensies en bijbehorende terminologie zullen in de volgende hoofdstukken alsmede de case analyses (bijlage 2 en 3) regelmatig worden gehanteerd om de typen multi-airport systems zoals weergegeven in figuur 2.3 nader te kunnen karakteriseren. Gedomineerd MAS versus gelijkwaardig MAS In het gedomineerde MAS domineert één luchthaven het verkeer. In het gelijkwaardige systeem is er niet of slechts in geringe mate een luchthaven te identificeren die het MAS domineert. Figuur 2.4 illustreert dit onderscheid. De figuur is gebaseerd op één van de weinige onderzoeken welke vrijwel de volledige keuzeset aan luchthavens in een grootstedelijk gebied heeft betrokken bij de analyse van multi-airport systems. Los Angeles en Chicago hebben een duidelijk gedomineerd profiel. New York en Washington zijn veel meer als gelijkwaardige systemen te karakteriseren.

11

Schneiderbauer & Feldman (1998) SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 2

IAD

BWI

CCR

DCA

SJC

STS

SFO

OAK

DAL

PMD

DFW

PSP

OXR

LGB

BUR

ONT

SNA

HPN

LAX

ISP

SWF

JFK

LGA

EWR

CGX

MDW

13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Verkeersdistributieprofiel van geselecteerde multi-airport systems in de VS, herkomst-bestemmingsverkeer in 1991

ORD

# OD pax

Miljoenen

Figuur 2.4

airport Chicago

New York

Los Angeles

Dallas

San Fransisco

Washington DC

Bron: Hansen & Weidner 1992, bewerking

Een kwantitatieve analyse van 35 grootstedelijke gebieden in Europa (Bijlage 1) laat zien dat de meeste Europese grootstedelijke regio’s een gedomineerd MAS hebben. Ongeveer eenderde van de populatie kan als gelijkwaardig MAS worden beschouwd. Hiertoe behoren onder meer de systemen van Londen, Parijs, Birmingham, Manchester en het Ruhrgebied. Tweederde van de grootstedelijke gebieden zijn een gedomineerd MAS of bestaan slechts uit één luchthaven (Madrid, Lissabon, bijvoorbeeld). Netwerkcomplementair versus netwerkparallel MAS In complementaire systemen bedienen de luchthavens verschillende soorten bestemmingen. In het parallelle systeem overlappen de luchthavens in het multi-airport system elkaar met betrekking tot het bestemmingenpakket. De soorten bestemmingen kunnen in eerste instantie onderverdeeld worden naar regionaal/internationaal (continentaal/intercontinentaal).



Figuur 2.5

11

Netwerkcomplementair versus netwerkparallel MAS Complementair

L’haven A

Parallel

L’haven A

B

B

Operatorgeneriek versus operatorspecifiek MAS In een operatorspecifiek MAS accommoderen de luchthavens elk andere soorten operators. In operatorgenerieke systemen accommoderen de verschillende luchthavens gedeeltelijk of geheel dezelfde soorten operators. De verschillende soorten operators kunnen zijn: • General aviation • Vracht charters • Vracht lijndiensten • Low-cost carriers • Vakantiecharters • Full-service carriers Non-hub versus single-hub versus multi-hub MAS In het single-hub MAS voeren de stromen van transferpassagiers vrijwel geheel over één enkele luchthaven (LAX voor het Los Angeles MAS bijvoorbeeld). In het multi-hub MAS voeren de transferstromen over meerdere luchthavens (Newark en JFK voor het multi-airport systeem New York bijvoorbeeld). In het non-hub MAS is er sprake van een verwaarloosbare hoeveelheid transferverkeer over de luchthavens in het systeem (Venetië, bijvoorbeeld). Het onderscheid tussen non-hub en hub MAS is relevant vanwege de luchthavengebondenheid van transferverkeer. In multi-airport systems waar hubs aanwezig zijn, dient uitplaatsingsbeleid binnen een MAS rekening te houden met het feit dat hub-operaties moeilijk uitplaatsbaar zijn vanwege het verlies aan netwerkvoordelen (zie hoofdstuk 1). Geïntegreerd versus niet-geïntegreerd MAS In sommige multi-airport systems vinden transferstromen plaats tussen de luchthavens in het systeem. Passagiers komen op de ene luchthaven, gaan via landzijdige transportmiddelen naar de andere luchthaven en transfereren daar naar hun eindbestemming. Wij noemen dit geïntegreerde multi-airport systems (Seoul, bijvoorbeeld). Meestal echter is dit soort transferstromen verwaarloosbaar klein. Er is dan sprake van niet-geïntegreerde multi-airport systems (Tokyo, bijvoorbeeld).


12

Tabel 2.2

HOOFDSTUK 2

Samenvatting karakteristieken multi-airport systems en voorbeelden

Gedomineerd versus gelijkwaardig MAS Luchthavens gelijkwaardige rol binnen MAS of één luchthaven dominant? Gedomineerd: Frankfurt Gelijkwaardig: Londen

2.4

Netwerkparallel versus netwerkcomplementair MAS Netwerk op de luchthavens in het MAS overlappend of aanvullend? Complementair: Londen Heathrow-Londen Gatwick Parallel: Newark-JFK

Operatorspecifiek versus operatorgeneriek MAS

Non-hub, single-hub en multi-hub MAS

Duidelijk onderscheid in type luchtvaartmaatschappijen op de verschillende luchthavens in het MAS? Carrier-specifiek: Frankfurt- Frankfurt Hahn Carrier-generiek: Londen Heathrow- Londen Gatwick

Hoeveel luchthavens in het systeem vervullen een rol als thuisbasis voor een hub-carrier? Non-hub: Venetië Single-hub: Kopenhagen Kastrup-Roskilde Multi-hub: New York JFK-Newark

Geïntegreerd versus niet-geïntegreerd MAS Is sprake van transferstromen tussen de luchthavens in het multi-airport system? Geïntegreerd: Seoul Incheon-Kimpo Niet-geïntegreerd: Frankfurt-Frankfurt Hahn

Samenvattend: naar een definitie en typologie van multi-airport systems

Een luchthavensysteem kan gedefinieerd worden als een set van luchthavens waarvan de luchthavens die hiervan deel uitmaken op een bepaalde manier een onderlinge samenhang vertonen. Het begrip multi-airport system of MAS is het meest beschreven en gehanteerde begrip in de theorie rond luchthavensystemen. Het MAS vormt het verktrekpunt van deze analyse. We hebben vervolgens een typologie aangebracht in multi-airport systems. Een eerste typering betreft de mate waarin de verkeer-en vervoersallocatie over de luchthavens in een MAS doelbewust gestuurd of beïnvloed wordt. Hierbij zijn het niet-gestuurd MAS, het regulatoir MAS en het informeel MAS als MAS-typen onderscheiden. Geconcludeerd is dat een luchthavensysteem op basis van EU Verordening 2408/92 slechts één van de mogelijke MASvarianten is regulatoir. Een tweede typering betreft het onderscheid in een eigendomsrechtelijk en nieteigendomsrechtelijk MAS. Voor alle typen MAS hebben we kort de sturingsmogelijkheden benoemd. De sturingsmogelijkheden voor de verschillende MAS-typen zullen in hoofdstukken 1 en 1 nader worden uitgewerkt.



13

3

Keuzegedrag en informele sturing in een multi-airport system?

3.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk is het begrip multi-airport system geïntroduceerd, hier verder aangeduid als MAS. Een MAS is nog weer te onderscheiden naar de eigendomsrechtelijke status en naar de vraag in hoeverre er al dan niet sprake is van een gestuurde verkeerstoedeling binnen het systeem. Die sturing kan gebaseerd zijn op EU-regelgeving. In dat geval spreken we van een regulatoir systeem. Als die sturing langs minder formele weg tot stand komt, spreken we van een informeel gestuurd systeem. Resteert als derde mogelijkheid uiteraard nog een niet-gestuurd systeem. In een niet-gestuurd MAS treden bepaalde marktkrachten op. Inzicht daarin is van groot belang omdat die krachten in sterke mate de mogelijkheden bepalen voor een meer gerichte sturing van het verkeer. Deze marktkrachten hangen samen met de luchthavenkeuzeprocessen van de passagiers en de luchtvaartmaatschappijen. In dit hoofdstuk bespreken we deze marktkrachten. Vervolgens wordt in dit hoofdstuk bezien, hoe in een informeel gestuurd MAS de verkeerstoedeling toch beïnvloed kan worden, rekening houdend met de geschetste marktkrachten. In het volgende hoofdstuk gaan we specifiek in op de mogelijkheden en belemmeringen bij de instelling van een regulatoir MAS.

3.2

Keuzegedrag van de passagier

Vraagmodellering van de passagierskeuze in regio’s met meer luchthavens kent een lange luchtvaarteconomische onderzoekstraditie.12 Daarin wordt getracht de keuze van de passagier voor de vertrekluchthaven en/of luchtvaartmaatschappij te kwantificeren op basis van verschillende determinerende variabelen. Uit die verschillende onderzoeken komt een vrij homogeen beeld naar voren van de verklarende variabelen in het keuzeproces van de passagier. Reiskosten- en reistijdaspecten spelen daarin een primaire rol, zoals: • Prijs van het vliegticket op elk van de luchthavens in het systeem • Aanbod van bestemmingen op elk van de luchthavens • Aangeboden frequentie op elk van de luchthavens • Voortransporttijd naar elk van de luchthavens • Persoonskarakteristieken (inkomen, verplaatsingsmotief, autobezit). Als we bijvoorbeeld kijken naar het verplaatsingsmotief, dan blijkt dat zakenreizigers een ander gewicht toekennen aan de bovenstaande reiskosten- en reistijdcomponenten dan nietzakenreizigers. 12

Zie bijvoorbeeld Ashford & Bencheman 1997; Hansen & Du 1993; Harvey 1987; Kanafani et al. 1979; Pels 2001; Wilken 2005. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 3

Bij deze variabelen gaat het om het netto-effect op de luchthavenkeuze. Voor een lange voortransporttijd kan bijvoorbeeld een lage ticketprijs compensatie bieden. Dit mechanisme verklaart de bereidheid van niet-zakenreizigers om grote afstanden in het voortransport te overbruggen naar low-cost carrier luchthavens (vanwege de lagere ticketprijzen). Omgekeerd zijn zakenreizigers bereid duurdere tickets te betalen voor hoog frequente lijndiensten vanaf gunstig gelegen luchthavens zoals London City Airport. Zakenreizigers zullen zich in hun keuze primair laten leiden door de tijdcomponent in de genoemde variabelen, en niet-zakenreizigers sterker door de kostencomponent. Zo zal een zakenreiziger sneller voor een verderweg gelegen luchthaven kiezen als de aangeboden frequenties op de betrokken bestemming hoger zijn dan op de dichterbij gelegen luchthaven. Een nieuwe luchthaven, die doorgaans verderweg gelegen zal zijn van het stedelijk centrum dan de al bestaande luchthavens in het MAS, is daarmee al op achterstand gezet in de concurrentie met de andere luchthavens in het MAS, tenzij een hoogwaardig (frequent en snel) voor- en natransportsysteem onderdeel uitmaakt van de nieuw geplande luchthaven. In dat opzicht verdient het voor- en natransport tussen een nieuwe luchthaven Lelystad en de Randstad dan ook alle aandacht. De case studies van Malpensa (Bijlage 2) en Montreal (Bijlage 3) laten zien dat het hier gaat om cruciale succes- of faalfactoren. Naast de reiziger maken ook luchtvaartmaatschappijen een keuze voor een luchthaven in een ongestuurd MAS. De daaruit voortvloeiende bestemmingen, frequenties en tickteprijzen zijn uiteraard weer van invloed op relatieve aantrekkelijkheid van de MAS-luchthaven voor de luchtreiziger.

3.3

Keuzegedrag van luchtvaartmaatschappijen

Bij luchtvaartmaatschappijen, die een hub-and-spoke netwerk exploiteren, speelt het principe van de netwerkconcentratie een doorslaggevende rol in de keuze van de luchthaven binnen een MAS. Naast deze zogenaamde netwerkcarriers is ook sprake van andere businessmodellen in de luchtvaart zoals de vakantiechartermaatschappijen en low-cost carriers, die point-to-point netwerken bedienen zonder op elkaar aansluitende vluchten via een hub. Hun luchthavenkeuze wijkt duidelijk af van die van de netwerkcarriers. Daarop wordt afzonderlijk ingegaan in dit hoofdstuk.

3.3.1 Netwerkconcentratie Netwerkmaatschappijen laten binnen multi-airport systems ruimtelijk concentratiegedrag zien: zij vertonen in geliberaliseerde markten de tendens om hun frequenties en bestemmingen op één luchthaven in het systeem te concentreren13. Hiervoor zijn een aantal redenen aan te wijzen. Kostenvoordelen concentratie In de eerste plaats hebben luchtvaartmaatschappijen voordeel bij het concentreren van vluchten op één enkele operationele basis. Concentratie van frequenties op één luchthaven levert een

13

Bij een veronderstelling van voldoende capaciteit op beide luchthavens.


KEUZEGEDRAG EN INFORMELE STURING IN EEN MULTI-AIRPORT SYSTEEM

15

kostenvoordeel op boven spreiding door (1) minder complexe vliegtuigen bemanningsplanning, (2) lagere gemidelde kosten van afhandeling, onderhoud en andere dienstverlening op dezelfde lokatie en (3) een betere kapitaalbenutting14. Met andere woorden kostenprikkels zullen een luchtvaartmaatschappij bij gelijke voortransporttijden en voldoende capaciteit stimuleren om haar netwerk te concentreren op één van de luchthavens in een ongestuurd MAS. Network economies Als een luchtvaartmaatschappij twee luchthavens in een MAS kiest als hub dient zij in ieder geval het continentale feeder-netwerk te dupliceren op beide hubs. De ervaring van British Airways met haar split-hub operatie op Gatwick en Heathrow (tot 2000) laat zien dat een dergelijke netwerkduplicatie zelden rendabel is. Ook de netwerkvoordelen van hub-and-spoke systemen zijn dus een concentratie stimulerende factor in de luchthavenkeuze van een netwerkcarrier. Niet-lineaire aanbodreacties (het S-curve effect) Lijndienstmaatschappijen, die een groter aandeel van de frequenties op een route voor hun rekening nemen dan de andere concurrenten, kunnen op die route een meer dan evenredig marktaandeel naar zich toetrekken15 (figuur 3.1). Omgekeerd is gebleken dat maatschappijen die hun frequentieniveau onder dat van de concurrent laten zakken hun marktaandeel meer dan evenredig zien slinken. Concurrenten zullen aldus de neiging hebben elkaars frequenties te ‘matchen’. Verklaring voor dit fenomeen is dat een luchtvaartmaatschappij een marktmacht kan uitoefenen op elke frequentie die niet wordt gematched door de concurrent(en)16. Luchtvaartmaatschappijen met een klein frequentieaandeel verdwijnen van het toneel of bedienen een zodanige nichemarkt dat de dienst rendabel voor hen blijft (zoals in het geval van low-cost maatschappijen)17. Figuur 3.1

S-curve van frequenties (%) en marktaandelen (%) voor twee concurrenten op een route

marktaandeel

Freq. aandeel

14 15 16 17

Zie Reynolds-Feighan (2001) en Burghouwt (2007). De Neufville 2005. Gelerman & De Neufille (1973). De Neufville (2005). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 3

Dit zogenaamde S-curve effect (figuur 3.1) stimuleert een luchtvaartmaatschappij om alle frequenties op een bestemming te bedienen vanaf één luchthaven in een MAS om niet in de val van de S-curve te lopen. Daarom bedient KLM bijvoorbeeld alleen Heathrow op de route Amsterdam-Londen en Charles de Gaulle op de route Amsterdam-Parijs. Omgekeerd zal KLM de route Rotterdam – Londen overlaten aan andere partijen. Concurrerende luchthavens in een MAS laten op geaggregeerd niveau, dat wil zeggen over de frequenties van alle betrokken lijndienstmaatschappijen, eenzelfde patroon zien: de luchthaven met een groter frequentieaandeel op een bestemming dan andere luchthavens in een MAS zal een meer dan proportioneel marktaandeel naar zich toetrekken18.

3.3.2 Interactie passagierskeuze en keuze luchtvaartmaatschappij Hansen (1995) spreekt van een positief terugkoppelingsmechnisme in de verkeersverdeling als gevolg van de interactie tussen de luchthavenkeuze van de passagier en van de luchthvaartmaatschappij. De luchthaven wordt door de luchthavenkeuze van de luchtvaartmaatschappij en het geconcentreerde aanbod van lijndiensten aantrekkelijker voor de passagier als gevolg van de hogere frequenties en het bredere assortiment aan bestemmingen. De betrokken luchthaven trekt meer passagiers aan uit een groter achterland. Een groter achterland en meer passagiers betekenen een grotere kans op nieuwe frequenties en bestemmingen, etc. Met andere woorden, dominantie van een luchthaven in een MAS heeft de neiging zichzelf te versterken.

3.3.3 De keuze voor secundaire luchthavens in een MAS Betekent het frequentie concentratie-effect van luchtvaartmaatschappijen samen met de passagierspreferentie voor hoge frequenties en een breed pakket aan bestemmingen dat secundaire luchthavens in een MAS weinig groeiperspectief hebben? Met andere woorden, is een MAS als gevolg van marktkrachten per definitie een gedomineerd systeem? Zoals blijkt uit Bijlage 1 is niet elk MAS een gedomineerd systeem: onder meer in Londen, Parijs, Glasgow, Birmingham en Milaan spelen secundaire luchthavens in deze systemen een relatief grote rol. Hoe is dit afwijkende patroon te verklaren? Verzadiging Het gemiddelde aantal dagelijkse frequenties per bestemming vanaf een luchthaven in het MAS kunnen zo hoog worden dat de toegevoegde waarde van nog hogere frequenties op de primaire luchthaven naar nul tendeert voor de reizigers. Het frequentieconcentratiemechanisme op één luchthaven in het MAS, zoals eerder beschreven, begint dan uitgewerkt te raken. Dan wordt het aantrekkelijker voor de lijndienstmaatschappijen om nieuwe frequenties op een secundaire luchthaven in het MAS op te starten. Daarvoor dient het vervoerspotentieel in het verzorgingsgebied van een MAS echter wel voldoende groot te zijn om naast de verzadigde frequenties op de oude luchthaven ook nieuwe frequenties op de tweede luchthaven in het MAS te kunnen voeden. Dat vervoerpotentieel dient dus ontdaan te zijn van ongeregeld chartervervoer en van transferreizigers omdat die laatsten slechts op de eerste luchthaven te accommoderen zijn.

18

De Wit (1996).



17

Volgens onderzoek van De Neufville (2000) lag de algemene drempelwaarde voor het vervoerpotentieel in een succesvol MAS in 2000 rond de 12 miljoen opstappende lijndienstpassagiers. Onder deze drempelwaarde is een MAS in principe alleen succesvol, indien de primaire luchthaven grote capaciteitstekorten kent. Grof geschat bedraagt het aantal opstappende lijndienstpassagiers19 in de Randstad-regio momenteel ongeveer 10 miljoen, dat wil zeggen net onder de drempelwaarde die De Neufville aangeeft. Intussen heeft De Neufville deze benadering moeten aanpassen als gevolg van nieuwe marktontwikkelingen, met de opkomst van de low-cost carriers en integrators (de zogenaamde parallelle netwerken). Die zijn niet aan zo’n vervoerpotentieel drempel gebonden, omdat zij hun reizigers uit een veel groter verzorgingsgebied aantrekken. In principe is de genoemde drempel dus alleen relevant voor herverdeling van traditioneel lijndienstverkeer in een MAS. Het effect van de opkomst van parallelle netwerken op het functioneren van een MAS komt later in deze paragraaf aan de orde. Capaciteitstekorten De capaciteitstekorten op de primaire luchthaven kunnen zodanig groot worden dat een luchtvaartmaatschappij besluit tot frequentieuitbreiding op één of meer secundaire luchthavens in het MAS. Het meest uitgesproken voorbeeld vormde de operatie van British Airways op Londen Gatwick gedurende de jaren negentig. British Airways zag geen ruimte meer om haar hub-operatie op Heathrow uit te breiden gegeven de beperkte capaciteit op die luchthaven. Halverwege de jaren negentig startte British Airways een tweede hub-operatie op Gatwick. Een deel van de intercontinentale bestemmingen (vooral Latijns-Amerika en Afrika) werden overgeplaatst naar Gatwick. Het Europese feeder-netwerk werd gedupliceerd. Uiteindelijk bleek de dual-hub operatie op Heathrow en Gatwick niet rendabel. De Gatwick-operatie werd na 2000 ontmanteld en BA consolideerde haar netwerk opnieuw op Heathrow20. Parallelle netwerken Maar hoe valt, ondanks de niet-lineaire aanbodreacties en positieve feedbacksystemen binnen een MAS, te verklaren dat de aanwezigheid van een MAS in grootstedelijke gebieden in WestEuropa eerder regel dan uitzondering is?21 De verklaring ligt in het bestaan van nichemarkten voor secundaire luchthavens, die vooral tot stand komen als gevolg van low-cost en integrator22 operaties. De Neufville (2005) spreekt in dit verband van parallelle netwerken. Dit zijn de netwerken die zich parallel aan de traditionele fullservice carrier netwerken ontwikkelen. Voor integrators, low-cost maatschappijen en vakantiechartermaatschappijen, vormt de concentratie van frequenties en routes op de primaire luchthaven in het MAS een veel minder groot concurrentievoordeel.

19 20 21 22

De helft van het totaal aantal herkomst-bestemmingspassagiers uit de Randstad. Burghouwt (2007). Zie Bijlage 1. Intergrators hebben de verschillende delen van de air cargo supply chain geïntegreerd in hun business model (verlading, afhandeling, verzending etc.). Voorbeelden van intergrators zijn DHL, UPS en FedEx. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 3

De volgende redenen kunnen worden aangevoerd voor het feit dat het concentratieprincipe op primaire luchthavens bij low-cost maatschappijen geen opgeld doet23: • Low-cost carriers richten zich niet op het genereren van netwerkvoordelen via transferstromen. Ze houden zich (vrijwel altijd) verre van complexe en kostbare hub-andspoke operaties. Concentratie omwille van netwerkvoordelen is daarom niet nodig. • Kostenvoordelen worden juist ontleend aan het bedienen van secundaire in plaats van primaire luchthavens. Secundaire luchthavens kennen over het algemeen lagere landingsgelden en brengen minder kans op vertragingen met zich mee.24 • Low-cost carriers bieden een ‘low-fare, no-frills’ product. Hiermee is het mogelijk een groter verzorgingsgebied25 rondom de luchthaven te bedienen: een grotere voortransporttijd wordt, zoals al eerder aangegeven, gecompenseerd door een lagere ticketprijs. De keuze van secundaire luchthavens in een MAS is daaarom voor deze maatschappijen een goed alternatief.26 De groei van parallelle netwerken betekent dat een nieuwe marktkracht naast het concentratieprincipe een rol is gaan spelen, waardoor secundaire luchthavens in een MAS veel eerder tot ontwikkeling kunnen komen dan de eerder aangegeven drempel van 12 miljoen opstappende reizigers. Wel dient opgemerkt te worden dat het op deze secundaire luchthavens veelal gaat om nieuwe low-cost diensten en niet zozeer om uitplaatsing van bestaand verkeer vanuit de primaire luchthaven naar de secundaire luchthaven. Onderstaande tabel illustreert dat op typische secundaire low-cost luchthavens van reallocatie van de primaire luchthaven(s) naar de secundaire luchthaven nauwelijks sprake is. Barrett (2004, p. 37) stelt dan ook: The judgement call here is that Stansted and Hahn would not have been developed by relying on full cost airlines to transfer part of their services from Heathrow and Frankfurt.

23

24 25 26

Wel is het zo dat ook low-cost carriers een concentratie van hun operaties op een beperkt aantal luchthavens nastreven. De reden hiervoor is echter van operationele aard: een aantal vliegtuigen wordt op een secundaire luchthaven gestationneerd. Die operationele bases worden met afzonderlijke op zichzelf staande vluchten van en naar uiteenlopende bestemmingen bediend. Er bestaat dan ook een verschil tussen low-cost carrier luchthavens die enkelvoudige bestemmingen van verschillende low-cost carriers accommoderen en een low-cost carrier luchthaven die als operationele basis door een low-cost maatschappij veel intensiever wordt bediend. Van een hub en significante transferstromen is echter in dat laatste geval geen sprake. De keuze voor secundaire luchthavens geldt lang niet voor alle low-cost maatschappijen (bijvoorbeeld Virgin, Germanwings, DBA). Zie Burghouwt (2007). Hiervoor wordt ook vaak de Engelse term ‘catchment area’ gebruikt. Zie ook Pantazis & Liefner (2006).



Tabel 3.1

19

Operaties op geselecteerde secundaire low-cost carrier luchthavens, 1990-2003

Secundaire lcc l'haven

Operating carriers in april 2003

Carrier op primaire l'haven in 2003?

Carrier op primaire l'haven 1990-1999?

Milaan Bergamo

Air Berlin

-

-

Flybe (Br. European)

-

-

Air Dolomiti

Linate

Malpensa

Ryanair

-

-

Gandalf

Linate

-

Transavia/Basiq Air

-

-

Meridiana

Linate/Malpensa

Linate/Malpensa

Luxair

-

-

Channel Express

-

-

Sterling

-

-

Air Europe

Linate/Malpensa

Malpensa

BMI Baby

-

-

Hapag Lloyd

-

-

Azurra Air

Malpensa

Malpensa

-

-

Barcelona Girona

Ryanair British Airways (zeer beperkt)

Barcelona

Barcelona

Ryanair

-

-

Frankfurt Hahn

Ryanair

-

-

Hamburg Lübeck

Ryanair

-

-

Londen Stansted

Germanwings

-

-

Air Berlin

-

-

First Choice Airways

Gatwick

Gatwick

Norwegian Air Shuttle

-

-

FreshAer

-

-

Brussel Charleroi

Ryanair

Gatwick (beperkt)

Gatwick (beperkt)

Aurigny

Gatwick

-

Transavia/Basiq Air

-

Gatwick

Luxair

Heathrow

Heathrow

Eastern Airways

-

-

easyJet

Gatwick

-

OAG 1990-1999; OAG 2003

Het is aannemelijk dat luchtvaartmaatschappijen slechts in een beperkt aantal omstandigheden op ‘vrijwillige’ basis (dus zonder een regulatoir MAS met distributieregels) hun keuze voor een primaire luchthaven in een MAS vervangen door een keuze voor een secundaire luchthaven in hetzelfde MAS: • In geval van hybride primaire luchthavens: op die luchthavens die nu al hybride kenmerken vertonen (zowel full-service als substantiële low-cost operaties) zijn sommige low-cost carriers op de primaire luchthaven mogelijk bereid om vanwege de lagere kosten en beschikbare/passende capaciteit alsnog naar de secundaire luchthaven te verhuizen. In het geval van Schiphol zou gedacht kunnen worden aan de operaties van Transavia en easyJet27. 27

We komen hierop terug in hoofdstuk 8. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 3

• Strategisch gedrag in geval van slotschaarste op de primaire luchthaven: aangezien de huidige EU-slotallocatieregels toestaan dat slots tussen moederen dochtermaatschappij worden overgedragen kan het aantrekkelijk zijn als de dochter naar de secundaire luchthaven verhuist, terwijl de moedermaatschappij de vrijvallende slots op de primaire luchthaven kan overnemen. • Regionale maatschappijen die actief zijn op de primaire luchthaven vrezen voor verlies van marktaandeel door concurrerende operaties op de secundaire luchthaven. Gevolg is dat de betrokken maatschappij kiest voor uitbreiding van de operaties op de secundaire luchthaven met behoud van (een deel van) de operaties op de primaire luchthaven. • Maatschappijen die vooral in de niet-zakelijke markt opereren, zoals charters en lowcost carriers, weten dat hun klanten, de niet-zakelijke reizigers, minder gevoelig zijn voor een beperkte reistijdverlenging in het voortransport. Anders gezegd, sommige maatschappijen zullen, afgezien van hun verzonken kosten op de huidige luchthavenlocatie, makkelijker voor een andere luchthaven in het MAS opteren omdat zij weten dat hun markt grotendeels meeverhuist. Dit kan ook voor ongeregelde vrachtvluchten gelden. Naast de geschetste autonome marktkrachten in een MAS is echter langs meer informele weg ook een zekere sturing in de verkeersverdeling binnen een MAS mogelijk. Dan gaat het om de rol die overheid en luchthavenexploitanten kunnen spelen in een informeel gestuurd MAS.

3.4 Informele sturing in een MAS Op het geschetste luchthavenkeuzegedrag van reizigers en luchtvaartmaatschappijen binnen een niet regulatoir gestuurd MAS kunnen zowel de overheid als de luchthavenexploitant toch enige invloed uitoefenen buiten de daarvoor bedoelde EU-verkeersdistributieregels. Die informele sturingsmogelijkheden komen hieronder aan de orde. Benadrukt moet worden dat de rol van de luchthavenexploitant vooral aan de orde komt wanneer sprake is van een eigendomsrechtelijk MAS. Met andere woorden, het MAS is in handen van een en dezelfde exploitant/eigenaar. Dat maakt het mogelijk om een gerichte MAS-strategie te ontwikkelen waarin de rol van de verschillende luchthavens in het MAS zo goed mogelijk gedifferentieerd wordt naar facilitaire, capacitaire en kostenaspecten. Een dergelijke strategie kan sterk verschillen naar de individuele kenmerken van een MAS en de ambities van de betrokken exploitant/eigenaar. Het is bijvoorbeeld voorstelbaar dat de exploitant de primaire luchthaven in het MAS als hub wil ontwikkelen, zodat die garant staat voor een maximale internationale bereikbaarheid via intercontinentale luchtlijndiensten die een maximale spin-off geven naar de regionale economie (cf. het Airport City concept en de mainportstrategie van Schiphol). Daarnaast kan in zo’n strategie de rol van low-cost carrier luchthaven of expresvracht luchthaven zijn weggelegd voor een secundaire luchthaven. Het gaat in dit hoofdstuk uiteraard niet om het uitwerken van een specifieke MAS-strategie van een individuele luchthavenexploitant, maar om de vraag, hoe en in hoeverre de luchthavenexploitant het luchtverkeer informeel kan sturen in een MAS: dat wil zeggen hoe SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


21

bepaalde verkeerscategorieën zijn te stimuleren op de ene luchthaven en te ontmoedigen op de andere luchthaven in een MAS, dan wel te realloceren binnen het MAS. Het airlinemarketingbeleid van een luchthavenexploitant maakt onderdeel uit van het totale pakket aan informele sturingsmaatregelen die een luchthavenexploitant in een eigendomsrechteljk MAS ter beschikking staan.

3.4.1 Informele sturing via de relatieve capaciteit binnen het MAS De rol, die de verschillende luchthavens kunnen spelen in een MAS, zal voor een belangrijk deel afhangen van de individuele capaciteit per luchthaven. In de eerste plaats gaat het om de baanlengte en de totale baancapaciteit van de individuele luchthavens. De luchthavenexploitant als initiatiefnemer en de overheid als voorwaardenstellende instantie zijn de doorslaggevende spelers die hierop kunnen sturen, zij het op de langere termijn binnen de MAS-strategie. De resulterende capaciteit bepaalt welke soorten verkeer op de individuele luchthavens geaccommodeerd kunnen worden. Zo is voor de nieuwe offshore luchthaven van Kobe als component van het Kansai MAS bewust gekozen voor een zodanig beperkte baanlengte dat alleen een functie in het binnenlandse verkeer in Japan voor deze luchthaven is weggeleged. Ook in het Londense MAS speelt London City Airport door zijn baanlengte en de hoge dalingshoek een specifieke rol als niche luchthaven voor zakelijke regionale lijndiensten met maximaal Fokker 50’s en BAe-146’s. Soortgelijke beperkingen gelden ook voor de huidige luchthaven Lelystad. Een beperkte baanlengte op de secundaire luchthaven zal dus van grote invloed zijn op het type verkeer dat kan worden afgehandeld en daarmee op de sturingsmogelijkheden binnen het MAS. De urgentie om te sturen in een MAS neemt uiteraard voor een exploitant toe, wanneer de capaciteitsbenutting binnen het MAS zeer onevenwichtig is, namelijk bij aanzienlijke capaciteitstekorten en –overschotten. Vooral wanneer er van een eigendomsrechtelijk MAS sprake is, zal de betrokken exploitant/eigenaar er baat bij hebben om de benuttingsgraad binnen het systeem te optimaliseren. In dat geval zijn twee andere sturingsmogelijkheden aan te geven: tarieven en faciliteiten.

3.4.2 Faciliteitenaanbod als sturingsinstrument in een MAS Een belangrijk sturingsinstrument binnen een MAS is de uitrusting en kwaliteit van de ter beschikking te stellen faciliteiten. Low-cost carriers vragen een ander luchthavenproduct dan fullservice carriers28. Een luchthaven in een MAS kan dan ook facilitair aantrekkelijk worden gemaakt voor low-cost maatschappijen door specifiek op hun keuzevariabelen in te spelen. Tabel 3.2 geeft een opsomming van de belangrijke variabelen in het keuzeproces. Londen Stansted is een voorbeeld van een luchthaven waar de verkeersgroei sterk is vertraagd door een mismatch tussen de aangeboden faciliteiten (‘goudgerand’) en de vraag van luchtvaartmaatschappijen (‘low-cost faciliteiten’). Zie hiervoor ook de casestudie over Londen in bijlage 2.

28

Dit illustreert de H-pier op Schiphol: een pier zonder comfort en aviobridges, waar de passagier de trap afgaat en naar het vliegtuig loopt. Bagageafhandelingsfaciliteiten zijn rudimentair. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.2 1 2 3 4 5 6 7

Eisen van low-cost carrier aan luchthaven

Lage ‘visit costs’ Korte omdraaitijden (25 min.) Gelijkvloerse luchthaventerminals Snelle check-in faciliteiten Aanwezigheid van catering- en winkelfaciliteiten Goede landzijdige bereikbaarheid luchthaven Geen business class lounges

Barrett 2004, p. 37

Eindhoven is het voorbeeld van een luchthaven in Nederland waar de exploitant facilitair sterk gestuurd heeft op de komst van de low-cost maatschappij Ryanair. Een nieuwe terminal is gebouwd en nieuwe autoparkeercapaciteit is aangelegd die aan bovenstaande kenmerken beantwoordt. Daarnaast is de organisatie van een snelle afhandeling een belangrijk operationeel aspect voor low-cost maatschappijen in de aantrekkelijkheid van een luchthaven. Dat vergt een nauw samenspel tussen de luchthavenexploitant en de afhandelaar. Soortgelijke toegesneden faciliteiten en diensten zijn uiteraard ook te ontwikkelen voor charteroperaties (geen gecompliceerde bagageafhandelingssystemen bijvoorbeeld) en voor (expres-) vrachtoperaties (speciale laad- en losfaciliteiten). Samenvattend kunnen door middel van het faciliteitenaanbod accenten in het MAS worden aangebracht voor verschillende categorieën luchtvaartmaatschappijen. Dat levert informele sturingsmogelijkheden op voor de exploitant om de luchtvaartmaatschappijen in hun luchthavenkeuze te beïnvloeden. De ‘visit costs’29 als sturingselement in een MAS Sommige maatschappijen zijn niet aan een specifieke luchthaven gebonden voor hun operaties. Om luchtvaartpolitieke en operationele redenen is de KLM bijvoorbeeld nog steeds aan Schiphol gebonden. Het gaat hier om een ‘captive customer’, een gebonden klant, die niet te verleiden is om een deel van haar operaties naar een andere luchthaven in het MAS te verplaatsen. Andere maatschappijen, vooral low-cost maatschappijen, vakantiechartermaatschappijen en vrachtmaatschappijen, zijn makkelijker met prijsprikkels te bewegen om een andere luchthaven in het MAS te kiezen. De laatste twee categorieën verlangen overigens vaak ook capaciteit in de nacht, wat niet elke luchthaven kan bieden. ‘Non-captive’ of keuzemaatschappijen zullen doorgaans de verschillen in totale visit costs tussen de betrokken luchthavens vergelijken, naast talrijke andere aspecten, waarvan hiervoor al een aantal werd genoemd. Bij die visit costs gaat het vooral om de afhandelingskosten, de brandstofkosten en de luchthaventarieven. Die luchthaventarieven kan de luchthavenexploitant tot op zekere hoogte sturen, zij het dat deze conform de wettelijke bepalingen non-discriminatoir, transparant en kostengerelateerd dienen te worden toegepast. Dat neemt niet weg dat vooral in de opstartfase van nieuwe maatschappijen de luchthaventarieven als marketinginstrument worden gebruikt om de keuze van die nieuwe maatschappijen te beïnvloeden. 29

Onder vist costs worden verstaan alle kosten die een luchtvaartmaatschappij moet maken voor het bezoek van een vliegtuig aan een luchthaven, te weten de start- en landingsgelden, de eventuele vliegtuigparkeergelden, de passagiersgelden, de afhandelingskosten en de brandstofkosten.



23

Veel luchthavens in Europa kennen speciale arrangementen voor nieuwe luchtvaartmaatschappijen in de opstartfase. Dat kan betrekking hebben op speciale prikkels in de luchthaventarieven (zie hieronder de tarieven van Frankfurt Hahn) of ondersteuning in de promotionele kosten voor de ontwikkeling van nieuwe markten. Toch blijft een ‘home-based’ prijsvechter ondanks de lagere inkomsten uit de havengelden interessant voor de luchthavenexploitant vanwege de extra commerciële inkomsten zoals de winkelverkopen en de opbrengsten uit de autoparkeergelden30. De luchthaven Charleroi (Brussel-Zuid) is een voorbeeld van te ver doorgeschoten tariefreducties, die tot dusdanige concurrentieverstoring leidde, dat de Europese Commissie ingreep. Dit zijn vooral voorbeelden waarin luchthavens bepaalde carriers aan zich trachten te binden via speciale tariefarrangementen. Een duidelijk voorbeeld van luchthavenkeuzesturing via het tariefinstrument is in de jaren negentig van de vorige eeuw terug te vinden op Schiphol en Lelystad. De kleine luchtvaart op Schiphol-Oost begon in die tijd naar de mening van de exploitant teveel beslag te leggen op de beschikbare capaciteit van Schiphol. De luchthavenexploitant heeft toen een beleid ontwikkeld om een deel van de kleine luchtvaart uit te plaatsen naar Lelystad. Dit werd gerealiseerd met aanmerkelijke tariefsverhogingen voor lichte vliegtuigen op Schiphol, aantrekkelijke landingsgelden op Lelystad en een flankerend investeringsbeleid voor general aviation bedrijven die wilden verhuizen van Schiphol-Oost naar Lelystad. Uiteindelijk is een deel van de kleine luchtvaart inderdaad van Schiphol naar Lelystad verhuisd. Een andere mogelijkheid van sturing via de tarieven is de differentiatie in landingsgelden naar dagen nachtvluchten. Daarmee kunnen vluchten op de ene luchthaven worden ontmoedigd en op de andere luchthaven worden aangetrokken. Resteert de vraag of de exploitant in een eigendomsrechtelijk MAS veel gebruik maakt van de luchthaventarieven als sturingselement? Het antwoord is moeilijk te geven, omdat de tarieven ook kostengerelateerd moeten zijn en de faciliteiten op secundaire luchthavens in een MAS veelal minder kostbaar zijn dan op de primaire luchthaven. Dit komt uiteraard ook in de tarieven tot uitdrukking. Daarbij komt, dat vooral de landingsgelden op nieuwe luchthavens in een MAS doorgaans hoger zijn als gevolg van de hoge investeringskosten. Een voorbeeld is Kansai airport, dat door de kostbare offshore aanleg de op een na hoogste landingsgelden in de wereld in rekening brengt. De cijfers in tabel 3.3 illustreren dit duidelijk voor een B737-800 met 161 passagiers aan boord en een B747-400 met 416 passagiers aan boord. Een duidelijk voorbeeld van het gebruik van de luchthaventarieven als sturingselement vormt de havengeldregeling van de luchthaven Hahn: tot 100.000 passagiersbewegingen per jaar wordt EUR 5,35 per vertrekkende passagier gerekend. Bij 2.000.000-3.000.000 passagiersbewegingen is dit bedrag per passagier gedaald tot EUR 2,48.

30

Barrett (2004, p. 38-39); Beck (2007); Dennis (2007). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

24

Tabel 3.3

HOOFDSTUK 3

Landings- en passagiersgelden in enkele multi-airport systems (euro’s)

Luchthaven

vliegtuigtype

Landingsgelden

Passagiersgelden

Totaal

Frankfurt

B737-800

112,98

2511,60

2624,58

B747-400

567,55

6655,20

7222,75

Hahn

B737-800

197,50

861,35 *

1058,85

Kansai

B737-800

1161,45

2725,73

3887,18

B747-400

5834,28

5993,22

11827,50

Itami

B737-800

641,58

0

641,58

B747-400

3869,55

0

3869,55

Kobe

B737-800

427,72

0

427,72

Amsterdam

B737-800

592,48

2128,42

2720,90

B747-400

1302,72

4679,88

5982,60

Lelystad

B737-800

228,98*

1632,54

1861,52 *

Rotterdam

B737-800

658,99

1762,95

2421,94

Milaan Linate

B737-800

131,84

858,13

989,97

Milaan Malpensa

B737-800

141,78

912,87

1054,65

B747-400

956,16

2647,92

3604,08

*) Cijfers Lelystad zijn kunstmatig omdat een B737-800 daar nu niet te accommoderen valt.

Het lijkt erop dat daarmee de luchthaven Hahn, een voormalige militaire basis, voor bepaalde marktsegmenten een duidelijk keuzealternatief is geworden in het MAS met de luchthaven Frankfurt. De luchthaventarieven worden hier duidelijk als sturingsinstrument binnen een eigendomsrechtelijk MAS gebruikt. Op de afhandelingstarieven als component van de ‘visit costs’ kan de luchthavenexploitant maar zeer indirect invloed uitoefenen door het aantal afhandelingsmaatschappijen, dat op de luchthavens in het MAS opereert en met elkaar concurreert, direct of indirect te beïnvloeden. Datzelfde geldt uiteraard voor de aardoliemaatschappijen die verantwoordelijk zijn voor de brandstofleveranties op de luchthaven. De exploitant kan alleen door voldoende concurrentie de brandstofprijzen onder druk trachten te houden.

3.4.3 Informele sturingsmogelijkheden voor de overheid. Naast de hierboven geschetste informele sturingsmogelijkheden die de luchthavenexploitant in een MAS ter beschikking staan, kan ook de overheid informeel sturen in een MAS. In de eerste plaats kan de overheid invloed uitoefenen op de luchthavenkeuze van de passagier in een MAS, door de voortransporttijd te beïnvloeden via de kwaliteit van de voortransportmodi. Hoog frequent en snel openbaar vervoer naar een nieuwe luchthaven in een MAS kan een sterke troef zijn in de beïnvloeding van de luchthavenkeuze van zowel de zaken- als de nietzakenreizigers. In een integrale planning van een nieuwe luchthaven binnen een MAS dient dan ook de landzijdige bereikbaarheid als een essentieel onderdeel te worden meegenomen. In de tweede plaats draagt de overheid in meer randvoorwaardenstellende zin vanuit een integrale visie op de rol van de individuele luchthavens in de nationale luchthaveninfrastructuur ook SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


25

verantwoordelijkheid voor de milieu- en operationele capaciteit van de individuele luchthavens in een MAS. Onderdeel daarvan is de baanlengte die in sterke mate bepaalt welke typen luchtverkeer accommodeerbaar zullen zijn op de individuele luchthavens in een MAS. Een specifiek aspect in deze context vormt de regelgeving voor nachtsluiting of –openstelling. Vooral vakantiecharters en vrachtoperaties zijn makkelijker te bewegen van een andere luchthaven in het MAS gebruik te maken, indien daar ook in de nachtelijke uren gestart en/of geland kan worden. Onder de randvoorwaardenstellende sturing kan tevens het ruimtelijke ordeningsbeleid op nationaal en regionaal worden gerekend. Het wel of niet kunnen of mogen ontwikkelen van terreinen voor kantoren en bedrijven rond een luchthaven draagt immers bij aan de inbedding van een luchthaven in zijn omgeving en daarmee op aan de vraagmarkt voor vervoer. In de derde plaats kan de overheid trachten langs minder formele weg bepaalde categorieën verkeer te sturen naar bepaalde luchthavens. In meer traditionele bilaterale luchtvaartverdragen worden voor het geregeld verkeer doorgaans de te bedienen punten gespecificeerd binnen de wederzijdse staten. In hoofdstuk 4 wordt op deze sturingsmogelijkheid voor geregeld lijndienstverkeer nader ingegaan. Het potentiële gevaar van vergelding door de andere contractstaat maakt een dergelijke sturingsmogelijkheid, waarbij in plaats van Schiphol een andere luchthaven binnen Nederland wordt aangewezen in het luchtvaartverdrag, niet erg waarschijnlijk. In hoofdstuk 4 komen ook niet-geregelde diensten aan de orde. Deze vallen buiten de bilaterale luchtvaartovereenkomsten, maar vergen wel toestemming op een ad hoc basis van de overheid van het land waarheen gevlogen wordt. In het verleden heeft de overheid bij het verlenen van toestemming op ad hoc basis voor ongeregelde vrachtvluchten met wisselend succes getracht de luchthavenkeuze van de betrokken maatschappijen te beïnvloeden door de luchthaven Maastricht als punt in Nederland aan te bieden. Voor een verdere beoordeling van deze sturingsmogelijkheden zij verwezen naar hoofdstuk 4. In de vierde plaats heeft de Nederlandse overheid de mogelijkheid om in het kader van de EUregels inzake slotallocatie zogenaamde ‘local rules’ in te stellen op slot gecoördineerde luchthavens. De mogelijkheid bestaat om in die ‘local rules’ voor de toedeling van vrij beschikbare slots (de slots in de slots pool) dusdanige criteria aan te leggen, dat daaraan een sturende werking in het MAS te ontlenen valt. In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op deze optie in een informeel gestuurd MAS. Daarnaast kan worden bezien in hoeverre het instument van de local rules in combinatie met verkeersdistributie in een formeel gestuurd MAS de sturingseffectiviteit kan versterken.

3.5

Samenvatting

3.5.1 De keuzen in een niet-gestuurd MAS De rol van de luchthavens in een niet-gestuurd MAS wordt enerzijds bepaald door de luchthavenkeuze van de passagiers en anderzijds door de luchthavenkeuze van de luchtvaartmaatschappijen: • Het keuzegedrag van passagiers wordt vooral bepaald door ticketprijs, frequentie en voortransporttijd. Alleen de voortransporttijd is direct stuurbaar door overheden. Goede


26

HOOFDSTUK 3

•

•

•

bereikbaarheid van secundaire luchthavens is dan ook een essentieel onderdeel bij de planning van een succesvol MAS. Het keuzegedrag van full-service maatschappijen binnen een MAS kan omschreven worden als niet-lineair en uit zich in duidelijke concentratie van operaties op de primaire luchthavens. Dit concentratie-effect heeft de neiging zichzelf te versterken omdat ook de passagiers de voorkeur zullen geven aan de luchthaven met de hoogste frequenties en het breedste pakket aan bestemmingen. Zien we even af van de uitplaatsing van specifieke marktniches als low-cost carriers en integrators dan geldt voor een succesvolle uitplaatsing van traditionele netwerkmaatschappijen binnen een MAS dat de drang van deze maatschappijen tot frequentieconcentratie op één luchthaven in het MAS doorbroken moet worden. Dat kan pas als er een frequentieverzadiging op de primaire luchthaven optreedt, die zich in het algemeen gaat voordoen bij een vervoersvolume van rond 12 miljoen opstappende lijndienstpassagiers op jaarbasis. Reallocatie van (de groei) van dergelijke operaties van de primaire naar de secundaire luchthaven wordt dan levensvatbaar. Een ruwe schatting laat zien dat het grootstedelijke gebied van Amsterdam net onder of op deze drempelwaarde van 12 miljoen ligt. De groei van parallelle netwerken zwakt het netwerkconcentratieprincipe af en biedt nieuwe perspectieven voor de groei van secundaire luchthavens binnen een MAS. De drempelwaarde van 12 miljoen geldt hier niet, zoals de cases van Hahn en Stansted laten zien. Tegelijkertijd dient te worden benadrukt dat de groei van secundaire low-cost luchthavens vooral gebaseerd is op autonome groei van nieuwe low-cost toetreders en slechts in zeer geringe mate op reallocatie van operaties van de primaire naar de secundaire luchthaven.

3.5.2 De mogelijkheden voor een informeel gestuurd MAS De informele sturingsmogelijkheden, die vooral in een eigendomsrechtelijk MAS de exploitant/eigenaar ter beschikking staan, zijn niet onbelangrijk en worden ook nadrukkelijk in de praktijk gebruikt. Het gaat dan om capacitaire mogelijkheden, facilitaire voorzieningen en differentiatie in de visit costs binnen het MAS. Daarnaast staan de overheid enkele informele sturingsmogelijkheden ter beschikking, die voor een belangrijk deel in de voorwaardenscheppende sfeer liggen, zoals de landzijdige bereikbaarheid, de nachtelijke openstellingsuren en de feitelijke luchthavencapaciteit binnen het MAS. Daarnaast zijn in het verleden ook luchtvaartpolitieke instrumenten in het internationale nietgeregelde luchtverkeer toegepast bij de te bedienen luchthavens binnen Nederland. Ook de ‘local rules’ als onderdeel van de EU-slotallocatieregels voor congestieluchthavens bieden aanknopingspunten voor een informele sturing door de overheid. Op deze mogelijkheden wordt in hoofdstuk 4 ingegaan.



27

3.5.3 Slotopmerking: afweging tussen formeel en informeel gestuurd MAS Tot nu toe maken de mogelijkheden het zinvol om een zorgvuldige afweging te maken tussen enerzijds een informeel gestuurd MAS (zeker als dat ook eigendomsrechtelijk van aard is, zodat een gecoördineerde MAS-strategie door de exploitant kan worden gevolgd). Anderzijds is het informeel MAS zeker interessant als ook een formeel gestuurd, regulatoir MAS conform EUregels en gebaseerd op formele distributieregels (die overigens ook weer aan voorwaarden van non-discriminatie e.d. dienen te voldoen). Het volgende hoofdstuk gaat nader op dat regulatoire MAS in en moet duidelijk maken waar de extra toegevoegde waarde zit voor een formeel gestuurd MAS. Dan is alle informatie voor handen om in individuele gevallen van een MAS te besluiten welke keuze gemaakt moet worden voor een informeel of formeel gestuurd MAS.



4

29

Hoe komt een regulatoir multi-airport system tot stand?

In een regulatoir MAS tracht de nationale overheid via EU-regelgeving de distributie van het MAS doelbewust te beїnvloeden. Dit kan via het instellen van een luchthavensysteem op basis van EG recht.Dit hoofdstuk belicht de juridische en beleidsmatige aspecten van de totstandkoming van een luchthavensysteem in landen die onder de werking van het EG recht, ook wel als Europees recht aangeduid, vallen. Het EG recht geeft regels voor de totstandkoming van een luchthavensysteem. Noch het internationale luchtrecht (zoals neergelegd in het Verdrag van Chicago en bilaterale luchtvaartovereenkomsten) noch het nationale recht (van Nederland) bevatten bepalingen over de totstandkoming van een luchthavensysteem. Europese regels dienen, zoals hieronder zal worden aangegeven, met nationale regels te worden aangevuld. Het Europese recht omvat zowel regelgeving als “case law”, vooral van de Commissie. We spreken in de rest van dit hoofdstuk van een luchthavensysteem als we het hebben over een regulatoir luchthavensysteem op basis van EG recht (zie ook figuur 2.3).

4.1.1 De rol van beleid Plannen voor de inrichting van een luchthavensysteem beginnen met beleid. Op grond van dat beleid oordeelt een staat dat de inrichting van een luchthavensysteem kan bijdragen aan de verkeerssituatie binnen een land door bijvoorbeeld maatregelen te nemen ter ontlasting van een van de luchthavens, of om geluidshinder tegen te gaan. Dat beleid is nationaal, en niet Europees. De Commissie heeft het belang van deze nationale dimensie in diverse hieronder te noemen uitspraken ook erkend. Zo had bijvoorbeeld Frankrijk in 1994 de volgende doelstellingen als nationaal luchthavenbeleid verklaard: - Parijs Charles de Gaulle: ‘gateway to Europe’ en de luchthaven voor transfer verkeer, en - Parijs Orly: de ‘gateway to Paris’, - Parijs Le Bourget: Business aviation. Wanneer beleid - zoals hierboven in het geval van Frankrijk is aangeduid – in grote lijnen wordt uitgevaardigd, dient in nationaal recht vorm te worden gegeven aan dat beleid. Zo kan nationaal recht bepalen dat een verkeerssegment (bijvoorbeeld vrachtverkeer, eventueel vervoerd in vliegtuigen met een bepaald minimum of maximum gewicht) op vastgestelde tijden van een luchthaven die deel uitmaakt van een luchthavensysteem is uitgesloten van toegang tot die luchthaven (onder de vastgestelde voorwaarden). Het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Denemarken hebben zulke nationale regels.31 Bij de opstelling van die nationale voorwaarden dient echter wel met een aantal normen te worden rekening gehouden. Die zijn vooral Europeesrechtelijk van aard.

31

Deze zullen hieronder kort worden besproken. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

30

HOOFDSTUK 4

De bevoegdheid van Lid Staten om luchthavensystemen in te richten vormt een belemmering op het beginsel van het vrije verkeer van (luchtvaart-) diensten. Bedoelde bevoegdheid kan namelijk – net als bijvoorbeeld slotallocatie – als instrument worden gebruikt om lokale maatschappijen te beschermen door ze een voorrangspositie te verlenen op de aantrekkelijke luchthaven(s) van een dergelijk systeem. In de internationale luchtvaartregelgeving (Verdrag van Chicago, bilaterale luchtvaartovereenkomsten, hierna: Air Service Agreements of ASA’s) komt het concept luchthavensysteem niet voor. Internationale regelgeving kan wel invloed hebben op de voorwaarden waaronder een luchthavensysteem wordt opgezet. Zie hierover vooral paragraaf 4.5.

4.1.2 Europese en nationale regelgeving Inhoud Een thans nog geldende Verordening32 bevestigt dat een EU Lid Staat een luchthavensysteem mag inrichten om het verkeer tussen luchthavens die deel uitmaken van een dergelijk systeem te regelen. Dit is vastgelegd in (Artikel 8(1) van) Verordening 2408/92:

“1. Deze verordening laat het recht van een Lid-Staat onverlet om de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij te verdelen.”33 Deze bepaling stelt inhoudelijk weinig voorwaarden aan die bevoegdheid: het enige waaraan een Lid-Staat zich moet houden is dat zij het verkeer zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij moet verdelen. Ook moeten de luchthavens (van het luchthavensysteem) samen de luchtverbindingen van dezelfde stad of agglomeratie verzorgen. De betekenis van deze ‘randvoorwaarden’ is vooral door de Commissie maar ook het Europese Hof uitgelegd – zie verder hieronder. De term “luchtvaartmaatschappij” omvat een luchtvaartonderneming met een geldige exploitatievergunning. De bepaling over luchthavensystemen is dus niet slechts van toepassing op EUmaar alle luchtvaartmaatschappijen. Verordening 2408/92 is zowel op geregelde als niet-geregelde diensten van toepassing. Procedure Een Lid Staat moet de andere Lid Staten en de Commissie in kennis stellen van het besluit tot inrichting van een luchthavensysteem. Er staat niet expliciet dat de Commissie een dergelijk besluit moet goedkeuren. De Commissie moet de totstandkoming van een luchthavensysteem publiceren in het Publicatieblad van de EU.

32

Er liggen wijzigingsvoorstellen op tafel – zie hieronder.

33

Waarbij op grond van Artikel 2 de volgende definities gelden: “k) luchthaven: ieder terrein in een Lid-Staat dat beschikbaar is voor commercieel luchtvervoer; l) regionale luchthaven: iedere luchthaven die niet behoort tot de zgn."categorie 1-luchthavens"; m) luchthavensysteem: twee of meer luchthavens die samen de luchtverbindingen van dezelfde stad of agglomeratie verzorgen”


HOE KOMT EEN REGULATOIR MULTI-AIRPORT SYSTEM TOT STAND?

31

Luchthavensystemen in de EU Op grond daarvan hebben thans de volgende EU Lid Staten erkende - want gepubliceerde luchthavensystemen: • Duitsland: Berlijn Tegel/Schönefeld/Tempelhof; • Frankrijk: Parijs-Charles de Gaulle/Orly/Le Bourget, en Lyon-Bron/Saolas • Italië : Rome-Fiumicino/Ciampino; Milaan-Linate/Malpensa/Bergamo (Orio Al Serio); Venezia-Tessera/Treviso; • VK: Londen-Heatrow/Gatwick/Luton; • DK: Kopenhagen Kastrup-Roskilde Zie bijlage II bij Verordening 2408/92. Deze hebben alle hun eigen toegangscriteria die hieronder kort worden weergegeven:

34 35 36

•

Verenigd Koningrijk: het London Airport System is gebaseerd op de Traffic Distribution Rules uit 199134 – dus voordat Vo 2408/92 in werking trad. De verdeling kwam er o.a. op neer dat een groot aantal geregelde vluchten van Gatwick naar Heathrow werd verplaatst, terwijl vracht, general aviation en business aviation op spitstijden geen gebruik meer van Heathrow en Gatwick mochten maken. Dit voorschrift (betreffende vracht, business en general aviation verkeer) kan terzijde worden geschoven in geval van nood. De regeling lijkt te voldoen aan de voorwaarden van Vo 2408/92 en andere EU beginselen (vooral vrijheid van dienstenverkeer), althans zijn deze nooit door enige partij betwist.

•

Frankrijk: Op grond van een Besluit (Arrêté relatif à la répartition du trafic intracommunautaire au sein du système aéroportuaire parisien) van 15 november 1994 zoals meermalen gewijzigd (o.a. op grond van hieronder te vermelden besluiten van de Commissie) mag een EU maatschappij niet meer dan 4 vluchten per dag per bestemming van en naar Orly onderhouden, waarbij bijzondere voorwaarden gelden voor de capaciteit van vluchten die op spitsuren plaatshebben.35

•

Denemarken: Alle geregelde vluchten moeten van en naar Kopenhagen worden uitgevoerd. Voor zover de fysieke en milieu-capaciteit het toelaat kunnen vluchten ook via Roskilde worden afgewikkeld (Roskilde heeft twee runways, van 1500 en 1800 meter lang, en elk 32 meter breed. Discriminatie lijkt niet aan de orde te zijn.36

•

Duitsland: Het luchthavensysteem van Berlijn dateert van vóór de inwerkingtreding van Verordening 2408/92, en is eigenlijk geen luchthavensysteem in de zin van deze verordening al was het maar omdat aan dat systeem geen nationale regeling ter verdeling van het verkeer ten grondslag ligt (zie Commentaar hieronder). Vóór de inwerkingtreding van Verordening 2408/92 bedienden de betrokken luchthavens al een ‘eigen’ vervoerssegment omdat de luchthavens verschillende functies uitoefenden. Met de komst van Berlin-Brandenburg (BBI) in 2011 zullen Tempelhof (wegens beperking van milieu-overlast) en Tegel verdwijnen. Het verkeer wordt geregeld op grond van Vo 2408/92 (en Verordening 95/93 zoals gewijzigd over slotallocatie; zie ook hieronder). Het luchthavensysteem van Frankfurt dat tevens Hahn zou moeten omvatten is aangemeld als zodanig bij de Commissie in Brussel. De Commissie heeft onderbouwing gevraagd ten aanzien van de bereikbaarheid van en de afstand tussen de twee Zie: www.caa.co.uk/docs/5/ergdocs/ccreportbaa/chapter3.pdf . Zie: http://www.admi.net/jo/19990421/EQUA9900496A.html. Zie: http://www.cph.dk/CPH/DK/OmCPH/Roskilde/. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

32

HOOFDSTUK 4

luchthavens. Commentaar: het gebrek aan een nationale regeling lijkt aan de handhaving van de onderliggende maatregelen, voor zover aanwezig, in de weg te staan. Immers, zoals de Commissie in de hieronder te bespreken zaak betreffende Viva Air aangaf, moet een maatregel zijn gepubliceerd om werking te hebben. •

Italië: Naar aanleiding van de hieronder te noemen uitspraken inzake Milaan/Linate heeft de Italiaanse overheid het luchthavensysteem van Milaan aangepast.37 De regeling kan als volgt worden samengevat. Al het verkeer is toegestaan op Malpensa en Orio al Serio, mits het binnen de perken van milieu-normeringen en capaciteit blijft. Verkeer op Linate kan alleen worden toegelaten als het voldoet aan vereisten op het gebied van volume (aantal passagiers), capaciteit (bijvoorbeeld ‘narrow bodies’) en de beschikbaarheid van slots.

4.1.3 Wijziging van Verordening 2408/92 In 2005/2006 heeft de Commissie voorstellen ingediend ter wijziging van de regeling van luchthavensystemen in Verordening 2408/92 – hieronder ook aangeduid als “de voorgestelde Verordening”.38 Het voorstel strekt ertoe om de regeling nauwkeuriger te maken. De voorgestelde Verordening (die tot dusverre alleen in het Engels beschikbaar is) zou als volgt moeten luiden:39 (2) “A Member state, after consultations of the carriers concerned, may regulate without discrimination among destinations inside the Community or on grounds of nationality or identity of air carriers, the distribution of air traffic between airports satisfying the following conditions: (a) the airports serve the same city or conurbation; (b) the airports are served by an adequate transport infrastructure; and (c) the airports and the city or conurbation they shall serve are linked by frequent, reliable and efficient transport services. Any decision to regulate the distribution of air traffic between the airports shall respect the principles of proportionality and transparency, and shall be based on objective criteria.” “(3) Without prejudice to traffic distribution rules existing prior to the adoption of this regulation, the Member state concerned shall inform the Commission of its intention to regulate the distribution of air traffic or to change an existing traffic distribution rule. The Commission shall examine the application of paragraphs 1 and 2 and, within six months of receipt of this request, and in accordance with the procedure referred to in article 25(2), shall decide whether the Member State may apply the measures. The Commission shall publish its decision in the Official Journal of the European Union and

37 38 39

Zie Artikel 4 van Decreto 5 gennaio 2001, gepubliceerd in de Gazette Ufficiale n. 14 van 18.01.2001. De Verordening is thans in behandeling bij de Raad van Ministers; een afronding wordt in de loop van 2007 verwacht.. Zie een nieuw artikel 19(2) en(3).



33

the measures shall not be applied before the publication of the Commission’s approval.”40 Nieuwe elementen van deze voorstellen ten aanzien van de voorgestelde Verordening zijn: •

Een Lid Staat moet de betrokken luchtvaartmaatschappijen raadplegen alvorens tot instelling van een luchthavensysteem over te gaan;

•

Het discriminatie verbod geldt niet alleen de nationaliteit en identiteit maar ook bestemmingen binnen de Gemeenschap – welk element er wellicht aan de regeling is toegevoegd op grond van de hieronder te bespreken Orly beslissing van de Commissie, en de vraag oproept of discriminatie ten aanzien van bestemmingen buiten de Gemeenschap wèl geoorloofd is onder de nieuwe regeling (als de bovenstaande regeling zo wordt aangenomen);

•

Behalve het non-discriminatie beginsel worden ook de beginselen van evenredigheid en transparantie genoemd, waaraan de legaliteit van de instelling van een luchthavensysteem moet worden getoetst – wellicht ook het gevolg van rechtspraak als hieronder vermeld;

•

De regeling van verkeer binnen een luchthavensysteem moet onderhevig zijn aan ‘objectieve criteria’ die gedurende een bepaalde periode constant dienen te blijven – wederom het gevolg van uitspraken van de Commissie.

•

De inrichting van een luchthavensysteem is aan nauwkeuriger voorwaarden gebonden: - het verkeer moet dezelfde stad of ‘conurbation’ (in plaats van ‘agglomeratie’ in de huidige verordening) bedienen; - er dient een adequate transport infrastructuur te zijn die het systeem bedient; - het luchthavensysteem moet met de stad of ‘conurbation’ verbonden zijn door frequente, betrouwbare en efficiënte vervoersdiensten.

•

De Commissie zou de bevoegdheid verwerven om op verzoek van een Lid Staat of op eigen initiatief de toepassing van bovenstaande voorwaarden te onderzoeken en daarover een beslissing te nemen, welke beslissing in het Publicatieblad van de EU moet worden gepubliceerd.

Het lijkt er dus op dat de instelling van een luchthavensysteem aan strengere inhoudelijke voorwaarden en meer toezicht van de Commissie wordt onderworpen. Overigens is de term ‘conurbation’ gedefinieerd.41 Daarbij zal, menen wij, moeten worden

40

41

“Airport” is gedefinieerd als onder Vo 2408/92, terwijl de definitie van een airport system nu als volgt luidt: “two or more airports grouped together as serving the same city or conurbation as defined in Article 15 and as indicated in Annex iii, with a view to distribute air traffic between those airports;” “Conurbation” is in voorstellen uit 2005 gedefinieerd als: “an urban area comprising a number of cities or towns which, through population growth and expansion, have physically merged to form one continuous built up area; it can include peripheral zones not themselves necessarily urban in character but closely bound to the conurbation by employment or commerce and transportation networks;” Overigens luidt een definitie uit 2006: “’Conurbation’ means an urban area comprising a number of cities or towns which, through population or growth and expansion, have physically merged to form one continuous built up area;” SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

34

HOOFDSTUK 4

uitgegaan van Amsterdam – met daarbij horend bij voorbeeld Amstelveen en Zaanstad – als ‘conurbation’. Deze steden lijken te voldoen aan het criterium van aaneengesloten bebouwing. Ook moeten de betrokken luchthavens met Amsterdam verbonden zijn door een adequate infrastructuur. Afstanden tussen luchthavens enerzijds, en de “conurbatie” (Amsterdam) anderzijds, spelen een rol, maar lijken voor wat betreft Amsterdam te kunnen worden overbrugd. Verwezen wordt naar het luchthavensysteem van Milaan waarin de luchthavens Malpensa en Orio al Serio op 53 resp. 50 kilometer van het centrum van Milaan zijn verwijderd, welke afstanden vergelijkbaar zijn met Amsterdam-Lelystad en Amsterdam-Rotterdam. Eindhoven lijkt op een wat grote afstand te liggen, doch het is – afgezien van de vermelde onzekerheden over de interpretatie van dat begrip – lastig om hierover (over de interpretatie van dat begrip) een uitspraak te doen omdat de voorgestelde Verordening nog niet definitief is, en er uiteraard nog geen uitspraken over de invulling van de term zijn gedaan. Wellicht kan voor deze aangelegenheid -namelijk hoe ruim Amsterdam en omstreken als ‘conurbation’ kan worden beschouwd - in onderhandelingen tussen het Rijk en de Commissie een oplossing worden gevonden. Ook zou het Rijk, nu het voorstel voor een wijziging van Vo 2408/92 en dus de definitie nog niet zijn aangenomen, in Brussel ideeën voor een ruime interpretatie van dit begrip kunnen aandragen.

4.1.4 Commissie beslissingen Frankrijk en Italië hebben een protectionistische strategie toegepast betreffende de luchthavensystemen van resp. Parijs en Milaan. De Commissie heeft in enkele zaken betreffende deze luchthavensystemen in de jaren negentig uitspraken gedaan. Viva Air (1993) In de zaak (93/347) van de Spaanse maatschappij Viva Air besloot de Commissie in 1993 dat Frankrijk niet het recht had Viva Air te weigeren om van Madrid naar Parijs Charles de Gaulle vluchten uit te voeren. Een principiële reden voor dit besluit was dat regels die de toegang tot de luchthaven Charles de Gaulle beperken een inbreuk op het dienstenverkeer vormen. Dat mag in uitzonderingsgevallen, maar zulke uitzonderingen moeten strikt worden geïnterpreteerd, terwijl de betrokken uitzonderingsmaatregel op objectieve en transparante criteria die constant blijven gedurende een gegeven tijdsperiode moet kunnen worden getoetst. Een uitzonderingssituatie ten aanzien van de vrijheid van dienstenverkeer kan worden gerechtvaardigd door milieu-redenen (geluidsoverlast). De Commissie kan die uitzonderingssituatie aan voorwaarden onderwerpen (bijvoorbeeld beperken tot een bepaalde periode). Ook had de Franse overheid nagelaten de betrokken regel – over verdeling van het verkeer in het Parijse luchthavensysteem – te publiceren. Daarmee was er noch naar Europees noch naar Frans recht een geldig voorschrift tot stand gekomen. De Franse overheid mocht daarom haar beslissing om Viva Air te weigeren tussen Madrid en de luchthaven Charles de Gaulle te vliegen niet handhaven.



35

TAT European Airlines (1994/1) In de zaak van TAT European Airlines (94/290) stelde de Commissie Frankrijk eveneens in het ongelijk omdat TAT geen diensten mocht uitvoeren tussen Parijs Orly en Londen Gatwick wat volgens de Commissie in strijd was met het beginsel van non-discriminatie en de vrijheid van dienstenverkeer. In de toen geldende regeling voor het Parijse luchthavensysteem maakte de Franse overheid een onderscheid tussen enerzijds verkeer tussen Frankrijk (gebiedsdeel in Europa, ofwel de ‘metropolitan area’) en Franse overzeese gebiedsdelen, en intra-EU verkeer voor zover dat verkeer tussen Parijs en Spanje, Portugal en Griekenland betrof, enerzijds, en overig intra-Communautair verkeer (dus tussen Parijs en de niet-genoemde EU landen) anderzijds. Het eerstgenoemde verkeer (vóór enerzijds) mocht zowel van/naar Orly als van/naar luchthaven Charles de Gaulle worden uitgevoerd; het laatstgenoemde verkeer (vóór ‘anderzijds’) alleen van/naar de luchthaven Charles de Gaulle. De betrokken bepalingen van de Franse regeling vormden volgens de Commissie een inbreuk op het beginsel van vrij dienstenverkeer. Zij waren dus ontoelaatbaar. Er waren door de Franse overheid geen overtuigende redenen van algemeen belang aangevoerd. De genoemde beperkende maatregelen zijn evenmin toelaatbaar wanneer het beoogde resultaat – bijvoorbeeld ontlasting van Orly wegens congestie, milieu of beide – kan worden bereikt met minder beperkende maatregelen (het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel). De Commissie vond de beperkende maatregelen ten aanzien van Orly te drastisch, omdat de meeste passagiers een voorkeur voor die luchthaven hebben vanwege zijn nabijheid bij de stad. Dat laatste vormde een zwaarwegend argument. Ook constateerde de Commissie discriminatie op grond van nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij omdat als gevolg van de ‘Orly’ maatregelen alleen Franse, Griekse, Spaanse en Portugese maatschappijen gebruik konden maken van de ‘consecutive cabotage’ voorzieningen in Vo 2408/92 (het doorvliegen via Parijs naar het ‘Franse achterland’, met de mogelijkheid van vervoer tussen Parijs en dat achterland). Tenslotte erkende de Commissie de bevoegdheid van een Lid Staat om een nationaal luchthaven beleid te voeren. Op grond van nationaal beleid wegens bijvoorbeeld het vollopen van voorzieningen op een luchthaven mag een Lid Staat het verkeer aldaar beperken en via een andere luchthaven van het systeem te laten lopen. In haar besluit gebruikt de Commissie overigens voor de eerste keer de term ‘conurbation’ – zonder hiervoor een definitie te geven. Uit de context valt op te maken dat met ‘conurbation’ ongeveer hetzelfde als ‘metropolitan area’ wordt bedoeld. Het Verenigd Koninkrijk (1995) Het Verenigd Koninkrijk had de Commissie gevraagd de juridische grondslag van de Franse regeling betreffende het Parijse luchthavensysteem te beoordelen. Om te beginnen erkende de Commissie onder verwijzing naar Artikel 8(1) van Vo 2408/92 de bevoegdheid van Lid Staten om een actief luchthavenbeleid te voeren, mits de beginselen en voorwaarden van het Gemeenschapsrecht worden gerespecteerd. Nationaal beleid kan dan tot SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

36

HOOFDSTUK 4

gevolg hebben dat toegang tot bepaalde luchthavens – zoals in dit geval Orly – moet worden beperkt. De Commissie maakte vervolgens duidelijk dat een maatregel de iure – op grond van de formulering van de maatregel in een regeling – niet discriminerend kon zijn, maar in de praktijk wel discriminerend kan uitpakken. Wanneer bijvoorbeeld door een maatregel vliegtuigen met een bepaalde minimum of maximum capaciteit van/naar bijvoorbeeld Orly mogen vliegen, zonder dat in die maatregel de nationaliteit van maatschappijen wordt vermeld, en in de praktijk alleen Franse maatschappijen aan dat voorschrift betreffende minimum dan wel maximum capaciteit voldoen, is die maatregel in de praktijk toch discriminerend. Dat was, aldus de Commissie, hier niet aan de orde. De minimumcapaciteit die de Franse overheid in een regeling had vastgelegd voldeed echter niet aan het evenredigheidsbeginsel omdat het beoogde effect – ontlasting van Orly wegens congestie en milieu - ook met minder beperkende maatregelen kon worden bereikt. Dit was het enige – en eigenlijk niet zo principiële – punt waarop de Commissie het VK in het gelijk stelde. Het VK deed ook nog een beroep op Artikel 9 van Vo 2408/92 dat Lid Staten het recht geeft in geval van congestie of milieu of beide verkeer op een luchthaven te beperken. Volgens het VK had de Franse overheid dus dat artikel moeten inroepen om Orly te ontlasten, en niet Artikel 8(1) betreffende de instelling van luchthavensystemen. Daarmee was de Commissie het niet eens. Wederom verwees de Commissie naar de bevoegdheid van Lid Staten om een ‘actief luchthavenbeleid’ te voeren op grond waarvan de betrokken beperkende maatregelen mochten worden genomen. Dus was Artikel 8(1) de juiste juridische basis voor de Franse maatregelen, en hoefde Frankrijk geen beroep op Artikel 9 van dezelfde Verordening (2408/92) te doen. Linate (1998) Deze zaak (VII/AMA/11/98) was aangespannen door British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, SAS en TAP Air Portugal. KLM was toen in verkennende alliantiebesprekingen met Alitalia. De Italiaanse overheid had een regeling het licht doen zien op grond waarvan alleen vluchten van maatschappijen, die meer dan 2 miljoen passagiers per jaar vervoerden, Linate mochten bedienen. Overig verkeer moest naar het nieuwe Malpensa ‘uitwijken’ dat om allerlei redenen (afstand tot de stad; gebrekkige infrastructurele voorzieningen en verbindingen met de stad) veel minder aantrekkelijk was dan Linate. De enige maatschappij die aan de 2 miljoen drempel voldeed was Alitalia. De Commissie vond dat de Italiaanse regels over de verdeling van het verkeer tussen Linate (Alitalia) en Malpensa (de genoemde EU maatschappijen) discriminerend waren, niet zozeer naar nationaliteit maar naar de identiteit van de maatschappij. Discriminatie is niet alleen een kwestie van formuleringen in regels maar ook van effecten van die regels in de praktijk (zie hierover de zaak van het Verenigd Koninkrijk). Die werken in dit geval in het voordeel van Alitalia en in het nadeel van de klagers – te weten de genoemde EU maatschappijen.



37

Wederom bevestigde de Commissie dat het verbod op discriminatie niet het einde van het verhaal was. Zelfs als aan het gebod van non-discriminatie is voldaan kan een maatregel een inbreuk op de vrijheid van diensten vormen. Een maatregel maakt inbreuk op het beginsel van vrijheid van diensten wanneer: • de betrokken maatregel, in dit geval ontlasting van Linate en promotie van Malpensa, niet in het algemeen belang is; en: • het doel –– ook met andere middelen dan die welke in de maatregel zijn vervat kan worden bereikt. Met andere woorden: de Commissie toetste de Italiaanse maatregel wederom aan het proportionaliteitsbeginsel. De Commissie vond dat aan dit proportionaliteitsbeginsel in ieder geval niet was voldaan omdat onder meer de verplaatsing van 11.7 miljoen passagiers van Linate naar Malpensa geleidelijker zou kunnen geschieden dan volgens de maatregel het geval was, namelijk van de ene dag op de andere. Wederom erkende de Commissie de bevoegdheid van Lid Staten om een actief luchthavenbeleid te voeren, en, meer in het bijzonder, om een volledige levensvatbare hub op Malpensa te vestigen. Maar op basis van de hierboven genoemde redenen – inbreuk op discriminatieverbod en strijdigheid met proporionaliteitsbeginsel – mocht Italië de voorziene maatregelen niet toepassen. Italië is van deze beslissing in beroep gegaan bij het Europese Hof van Justitie dat de Commissie (in 2001) in het gelijk stelde. Het Hof bevestigde de werking van de door de Communautaire beginselen zoals het discriminatieverbod en het proportionaliteitsbeginsel. Het Hof voegde aan de belangrijke toets betreffende het laatstgenoemde beginsel de opmerking toe dat nationale doelstellingen die van zuiver economische aard zijn een inbreuk op de vrijheid van diensten niet rechtvaardigen. Echter het Hof bracht hierin een nuancering aan: wanneer een Lid Staat een belangrijk economisch doel voor ogen heeft - zoals de verdeling van verkeer tussen luchthavens - en daarvoor een maatregel neemt die een inbreuk op het dienstenverkeer vormt kan een dergelijk economische maatregel geldig zijn mits die: - in het algemeen belang is; en: - niet in strijd met het proportionaliteitsbeginsel is. Aan die laatste voorwaarde was volgens het Hof echter niet voldaan.

4.2 De internationaal rechtelijke dimensie 4.2.1 De rol van de internationale regelgeving Voor niet-EU vervoer wordt toegang tot luchthavens geregeld in bilaterale luchtvaartovereenkomsten (hierna ook: ASA’s). Onder deze overeenkomsten wisselen landen –


38

HOOFDSTUK 4

overheden dus – op de voet van Artikel 6 van het Verdrag van Chicago rechten voor de uitvoering van geregelde diensten en voor de toegang tot elkaars grondgebied uit.42 Niet-geregelde diensten (bv. charter vlucht) vallen onder Artikel 5 van hetzelfde verdrag.43 Op grond hiervan bestaat voor niet-geregelde diensten een ‘vrij’ regime, dat wil zeggen dat die buiten ASA’s kunnen – maar niet hoeven te – worden uitgevoerd, maar dat wel toestemming van de overheid van het land waarheen gevlogen wordt, nodig is. Toestemming voor de uitvoering van dergelijke vluchten wordt dan meer op een ad hoc basis gegeven. Momenteel zijn 189 landen, waaronder Nederland, partij bij het Verdrag van Chicago. Het heeft daarom universele werking. De EG is geen partij bij dit verdrag. Omdat (nog) niet is vastgesteld of niet-EU vervoer, bijvoorbeeld vervoer van Aeroflot van en naar Schiphol, of van Turkish Airlines van en naar Schiphol, geraakt zal worden door de inrichting van een luchthavensysteem in Nederland, zal aan dit onderwerp voorlopig slechts marginaal aandacht worden besteed.

4.2.2 Het Verdrag van Chicago (1944) Behalve de hierboven genoemde bepalingen (de artikelen 5 en 6) bevat het Verdrag van Chicago twee bepalingen die het onderwerp van dit onderzoek raken, te weten de artikelen 15 en 68. Over luchthavensystemen zegt het verdrag niets, mede omdat die in 1944 formeel niet bestonden. In latere wijzingen is het onderwerp niet ter sprake geweest. Volgens artikel 68 hebben verdragsluitende staten de bevoegdheid luchthavens aan te wijzen die voor internationale luchtdiensten mogen worden gebruikt.44 Voor de goede orde wordt verduidelijkt dat de intra-EU diensten zoals Parijs-Amsterdam en Berlijn-Amsterdam nog steeds als ‘internationale luchtdiensten’ gelden omdat Nederland, Frankrijk en Duitsland ieder voor zich partij zijn bij dit verdrag, terwijl de EG geen partij hierbij is. Hieruit zou volgen dat in het onwaarschijnlijke geval dat bijvoorbeeld Aeroflot zou moeten verhuizen van Schiphol naar Lelystad, de Nederlandse overheid zich op deze bepaling kunnen

42

43

44

Article 6 --- Scheduled air services. “No scheduled international air service may be operated over or into the territory of a contracting State, except with the special permission or other authorization of that State, and in accordance with the terms of such permission or authorization.” Article 5 --- Right of non-scheduled flight “Each contracting State agrees that all aircraft of the other contracting States, being aircraft not engaged in scheduled international air services shall have the right, subject to the observance of the terms of this Convention, to make flights into or in transit non-stop across its territory and to make stops for nontraffic purposes without the necessity of obtaining prior permission, and subject to the right of the State flown over to require landing. Each contracting State nevertheless reserves the right, for reasons of safety of flight, to require aircraft desiring to proceed over regions which are inaccessible or without adequate air navigation facilities to follow prescribed routes, or to obtain special permission for such flights.” Article 68 --- Designation of routes and airports “Each contracting State may, subject to the provisions of this Convention, designate the route to be followed within its territory by any international air service and the airports which any such service may use.



39

beroepen om een dergelijke verplaatsing te rechtvaardigen. Andere factoren – die in de volgende paragraaf worden aangestipt – zouden daarbij een rol kunnen spelen. Toegang tot de luchthaven moet onder uniforme voorwaarden geschieden.45 Dit vereiste gaat verder dan non-discriminatie: luchtvaartuigen die niet zijn geregistreerd in het land op wiens grondgebied die luchthaven zich bevindt moeten onder dezelfde voorwaarden toegang hebben tot die luchthaven als luchtvaartuigen die wel in dat land zijn geregistreerd. Met andere woorden, uitgaande van Nederlandse registratie van KLM toestellen, moeten vliegtuigen die in Indonesië en Peru zijn geregistreerd onder dezelfde voorwaarden toegang hebben tot bijvoorbeeld Schiphol als KLM. Dus schrijft deze bepaling national treatment voor. Die uniforme voorwaarden betreffen in de eerste plaats de toepassing van luchthavengelden (airport charges) die verderop in Artikel 15 worden genoemd. Verder zou ook aan toegang tot slots en bijvoorbeeld een deel van de ground handling services worden gedacht. Verdere opmerkingen hierover vallen buiten het onderhavige onderwerp. De verplichting om uniforme toegangsvoorwaarden toe te passen is ondergeschikt aan de bevoegdheid van verdragsluitende staten om luchthavens op hun grondgebied voor de bediening van het internationale luchtverkeer aan te wijzen. (zie de woorden ‘subject to the provisions of Article 68’). Met andere woorden, Nederland mag eerst zulke luchthavens aanwijzen. Wanneer dat is gebeurd moeten die uniforme voorwaarden worden toegepast.

4.2.3 Bilaterale luchtvaartovereenkomsten Bilaterale overeenkomsten verwijzen op meerdere plaatsen naar het Verdrag van Chicago. De bovenstaande bepalingen kunnen ook in een bilateraal kader worden ingeroepen. Dit geldt vooral voor de bevoegdheid om luchthavens aan te wijzen die openstaan voor internationaal verkeer, en de verplichting om uniforme toegangsvoorwaarden toe te passen. Een standaard bepaling die voorkomt in de Annex bij ASA’s die onder andere door Nederland worden gesloten luidt als volgt:

“The designated airline of …. shall be entitled to operate air services on the routes specified hereunder: Points in … – intermediate points – points in the Netherlands – points beyond – and vice versa.” De vraag rijst dan wie die ‘points in the Netherlands’ vaststelt. Uit het hierboven geciteerde artikel (68) van het Verdrag van Chicago zou kunnen volgen dat die bevoegdheid aan Nederland toekomt. Wanneer Nederland dus Lelystad in plaats van Schiphol zou aanwijzen zou dat volgens deze constructie haalbaar moeten zijn. 45

Article 15 --- Airport and similar charges “Every airport in a contracting State which is open to public use by its national aircraft shall likewise, subject to the provisions of Article 68, be open under uniform conditions to the aircraft of all the other contracting States.” ….. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

40

HOOFDSTUK 4

Hierbij kunnen echter enige problemen rijzen die te maken hebben met: (1) het non-discriminatie beginsel; (2) in ASA’s vastgelegde rechten (om op Schiphol te vliegen); (3) ‘verworven rechten’; (4) de mededingingspositie van de niet-EU maatschappij. Onder (1) zou kunnen vallen dat Nederland niet ongestraft zou kunnen stellen dat maatschappijen die meer dan 30 vluchten per dag vanuit Schiphol uitvoeren daar mogen blijven vliegen maar dat maatschappijen die de drempel niet halen naar Rotterdam of Lelystad moeten verhuizen. Dat volgt niet alleen uit de EG gerelateerde rechtspraak die hierboven is vermeld maar ook bijvoorbeeld uit de Heathrow Arbitration Case die in 1992 onder auspiciën van het Permanente Hof van Arbitrage (Permanent Court of Arbitration) werd beslist.46 Hierin stelde dat tribunaal het volgende:

“HMG failed to monitor whether the operation by BAA of its sharply differentiated peak/off-peak charging system was in practice working inequitably to the detriment of the US designated airlines, by reason of British Airways having some advantage that was denied to Pan Am/TWA, in relation to rescheduling flights out of peak terminal hours.”47 (cursivering toegevoegd) Hieruit volgt dat ook in de internationale rechtspraak wordt gelet op de effecten die een maatregel in de praktijk kan hebben op de positie van de maatschappijen. Voor wat het onder (2) vermelde punt betreft kan het zijn dat ASA’s die Nederland heeft gesloten specifiek het recht toekennen dat de aangewezen maatschappij van de andere staat Schiphol mag aanvliegen. Daarvoor zou een onderzoek naar de door Nederland afgesloten ASA’s moeten worden verricht. Het is de vraag of dit nodig is omdat de beleidsmaatregelen, en dus de eventuele gevolgen ervan voor dit onderwerp, nog niet bekend zijn. Over het onderwerp ’verworven rechten’ (zie onder (3)) van luchtmaatschappijen is – afgezien van de ‘grand father rights’ in het proces van slot allocatie – weinig bekend. Indien inderdaad maatregelen worden genomen om diensten van niet-EU maatschappijen naar een andere luchthaven dan Schiphol te verplaatsen in het kader van de inrichting van een luchthavensysteem kan hiernaar verder worden gekeken. De Linate zaak kan daarbij als een voorbeeld worden genomen, al waren de omstandigheden daar verschillend. Voor wat (4), de mededingingspositie van niet-EU maatschappijen betreft, zou het volgende beeld kunnen ontstaan. Mocht er een meningsverschil rijzen tussen Nederland en een derde (niet-EU) land over de verplaatsing van diensten in het kader van de verplaatsing van verkeersegmenten naar een andere luchthaven dan Schiphol, worden zulke onderwerpen doorgaans via onderhandelingen en consultaties opgelost. Juridische procedures, vooral arbitrage, zijn uiterst 46

47

Het Permanente Hof van Arbitrage is gevestigd in het Vredespaleis in Den Haag en heeft als taken arbitrage en rechtspraak inzake internationale geschillen tussen staten, of tussen staten en ondernemningen, of tussen ondernemingen. Ook geschillen met internationale organisaties kunnen worden voorgelegd aan dit hof. Zie: http://www.pca-cpa.org/. Zie Chapter 10, Summary of Conclusions, 4(ii); HMG staat voor Her Majesty’s Government.



41

zeldzaam in bilaterale luchtvaartrelaties. Een zeldzame uitzondering vormt de hierboven genoemde Heathrow Arbitration Procedure (1992, VK-VS). In het - wederom - onwaarschijnlijke geval dat bijvoorbeeld Emirates niet meer van Dubai naar Amsterdam mag vliegen maar naar Lelystad wordt verplaatst, terwijl KLM die route (Amsterdam/Dubai v.v.) op grond van ‘zogenaamd’ objectieve criteria – b.v. omdat de regel dan luidt dat een maatschappij minstens 30 vluchten per dag van/naar Schiphol moet verzorgen om daar te mogen blijven vliegen – zou Emirates, dan wel de overheid van de Verenigde Arabische Emiraten, onder andere een beroep op de clausule betreffende “Fair Competition” die Nederland doorgaans in haar ASA’s opneemt kunnen doen. Deze luidt: “There shall be fair and equal opportunity for the designated airlines of both parties to participate in the international air transportation covered by this Agreement. Each Party shall take all appropriate action within its jurisdiction to eliminate all forms of discrimination or unfair competitive practices adversely affecting the competitive position of the airlines of the other Party.” De Verenigde Arabische Emiraten zou dan kunnen stellen dat de betrokken maatregel – verplaatsing van diensten van Emirates naar een minder aantrekkelijke luchthaven – de positie van deze maatschappij aantast. Hierop kan via onderhandelingen, en in uitzonderlijke gevallen via arbitrage, een oplossing worden gevonden. Een andere mogelijkheid is retaliatie: de Verenigde Arabische Emiraten zal maatregelen nemen om het bijvoorbeeld KLM lastiger te maken om op Dubai te vliegen. Een verdere uitwerking van dit scenario lijkt vooralsnog niet nodig.

4.2.4 Nationale maatregelen Ook op nationaal vlak zal de instelling van een luchthavensysteem gevolgen hebben. Nationale wetgeving zal op onderdelen moeten orden aangepast. Zo bestaat thans een voorstel voor een wijziging van de Luchtvaartwet dat als volgt luidt:48 “Artikel 8.52 1.

De exploitant van een luchthaven is bevoegd luchthavenluchtverkeer ten behoeve van burgerluchtvaart op de luchthaven afhankelijk te stellen van toestemming. De toestemming wordt alleen geweigerd om te voorkomen dat de in het luchthavenbesluit opgenomen grenswaarden worden overschreden.”

Deze (voorgestelde) bepaling zou in die zin moeten worden gewijzigd dat die toestemming ook kan worden geweigerd indien toegang tot een luchthaven onderworpen is aan andere bepalingen van de Wet Luchtvaart – ervan uitgaande dat de instelling van een luchthavensysteem onder de Wet Luchtvaart komt te vallen (wat de meest logische keuze lijkt te zijn). Bij de wijziging van de Wet luchtvaart met het oog op de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur is overigens al bij voorbaat rekening gehouden met mogelijke divergerende belangen binnen de overheid. Daarom is voorzien in de mogelijkheid 48

Momenteel, begin april 2007, ligt dit voorstel in behandeling bij de Tweede Kamer. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

42

HOOFDSTUK 4

om op rijksniveau bepaalde vormen van luchtvaartvervoer voor de betrokken luchthaven(s) in een MAS aan de provincie op te leggen. Dit voor het geval onverhoopt de provincie hierover met het rijk van mening mocht verschillen. Hierbij gaat het overigens wel om beperkt deel van de luchthavens die bij de regionalisering zijn betrokken. Met het oog op de luchthavengelden als sturingsinstrument in een MAS kan nog het volgende worden opgemerkt. Bij de dezelfde wijziging van de Wet luchtvaart met het oog op de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur krijgt de luchthavenexploitant een eigen verantwoordelijkheid in het vaststellen van de tarieven. Werden de tarieven tot nu toe goedgekeurd bij Koninklijk besluit, na wetswijziging kunnen de tarieven alleen worden vernietigd door de NMa op grond van de Mededingingswet. Een sturingselement dat in dit rapport wordt genoemd betreft de aanpassing van de toegang tot luchthavens via het slot allocatie proces. Volgens Verordening 95/93 moeten slots op nondiscriminatoire en transparante wijze worden gealloceerd aan luchtvaartmaatschappijen.49 Echter, lokale regelingen laten een differentiëring van die slot allocatie in het licht van de eigenschappen van de luchthaven en de voorwaarden voor mededinging op die luchthaven toe. De betrokken luchthaven en de nationale overheid stellen deze lokale regelingen (‘local guidelines’) op, bij welk proces het Coördinatiecomité dat in Verordening 95/93 zoals meermalen gewijzigd een adviserende rol heeft.50 Deze lokale regelingen – waaraan een bindende kracht kan worden toegekend – kunnen rekening houden met bij voorbeeld de bijzondere belangen van een luchthaven – zoals de instandhouding van de mainport door middel van koppeling van slots aan bij voorbeeld de omvang van het vliegtuig of frequenties. In dat kader zouden prioriteiten in het slot allocatie proces kunnen worden gesteld. Alvorens over te gaan op de instelling van een luchthavensysteem zal de Nederlandse overheid een aantal beleidsmatige en juridische stappen en maatregelen willen en moeten nemen. Deze omvatten: • de formulering van een luchthavenbeleid waarbij wordt vastgesteld hoe het verkeer op de meest efficiënte wijze kan worden verdeeld tussen de bij het luchthavensysteem betrokken luchthavens, rekening houdend met het bestaande mainport beleid; • melding van die (voorgestelde) regeling aan luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en andere partijen die bij de inrichting van en een eventuele verplaatsing zijn betrokken, met inachtneming van de in dit hoofdstuk genoemde voorwaarden betreffende het nondiscriminatie beginsel rekening houdend met ‘verworven rechten’, gevolgd door eventueel overleg met deze partijen over de betrokken punten; • vaststelling van regelgeving in nationaal recht, waarbij de Franse regeling als voorbeeld zou kunnen dienen,51 en aanpassing van bestaande regelingen, waaronder de dan wellicht aangenomen wijziging van de Wet Luchtvaart (zie hierboven), en Havengeldregelingen; 49 50 51

Zie Artikel 3(4) van Verordening 95/93 zoals meermalen gewijzigd. Zie Artikel 5(1) van verordening 95/93 zoals meermalen gewijzigd : “richtsnoeren voor de toewijzing van "slots", met inachtneming van de lokale omstandigheden;” Arrêté du 15 novembre 1994 relatif à la répartition du trafic intracommunautaire au sein du système aéroportuaire parisien ; gepubliceerd in de Journal officiel de la république française du 18 novembre 1994 (16314).



•

43

wanneer de regeling op nationaal niveau is aanvaard, en wanneer de voorgestelde Verordening in Brussel is aangenomen, moet het Rijk deze nationale regeling aan de Europese Commissie voorleggen, waarna deze binnen zes maanden een uitspraak hierover moet doen (aanmelding bij, laat staan goedkeuring door de Commissie onder de huidige regeling van Artikel 8 van Verordening 2408/92 is niet vereist).

Uiteraard dienen maatregelen van economische52 en technische aard te worden genomen. Deze hebben onder andere te maken met het vereiste van het bestaan van adequate verbindingen tussen de luchthavens die deel uitmaken van het luchthavensysteem en de betrokken stedelijke agglomeratie. Een bespreking van deze maatregelen valt buiten het onderwerp van dit hoofdstuk.

4.3

Conclusies

4.3.1 Regulatoir MAS Een regulatoir MAS moet op de voet van het EG recht worden ingesteld. Immers, die basis vormt de enige, waarop een uitzondering mag worden gemaakt op het grondbeginsel dat EG maatschappijen vrij moeten zijn diensten tussen twee EG luchthavens uit te voeren. De bevoegdheid om een regulatoir MAS ofwel EG luchthavensysteem in te richten is Lid Staten van de EU expliciet gegeven in Verordening 2408/92. Zowel de Commissie als het Europese Hof bevestigen het recht van een Lid Staat om een actief luchthavenbeleid te voeren, waarbij de voorwaarden die onder Verordening 2408/92 zijn vermeld uiteraard in acht moeten worden genomen. Indien een regulatoir MAS of EG luchthavensysteem wordt ingericht, moeten de volgende voorwaarden in acht worden gehouden: • de regeling op grond waarvan het verkeer wordt verdeeld moet zijn gepubliceerd; • de regeling mag niet discrmineren, noch naar nationaliteit noch naar identiteit van de luchtvaartmaatschappij; • de regeling mag evenmin discriminerende effecten in de praktijk hebben; • omdat de inrichting van een luchthavensyteem een uitzondering vormt op de vrijheid van dienstenverkeer, moet deze uitzondering strikt worden geïnterpreteerd, met inachtneming van: het evenredigheidsbeginsel (d.w.z. de vraag moet worden beoordeeld of de beperkende maatregel ook met minder verstrekkende middelen kan worden bereikt), waarbij: • die uitzonderingssituatie moet worden gerechtvaardigd door het algemeen belang, waaronder de bescherming van het milieu kan vallen. Het internationaal-rechtelijk kader (Verdrag van Chicago, bilaterale luchtvaartovereenkomsten) bevat geen bepalingen over de inrichting van een luchthavensysteem. De bevoegdheid om luchthavens aan te wijzen die openstaan voor internationaal luchtverkeer, en dat verkeer via nationale routes daarheen te leiden, is vastgelegd in het Verdrag van Chicago.

52

Zie hierover Hoofdstuk 8.4 en 9.2 van dit rapport. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

44

HOOFDSTUK 4

Indien Nederland zou overgaan tot de inrichting van een dergelijk systeem zouden een aantal nationale beleids- en wetgevende maatregelen moeten worden genomen. De vraag zou aan de orde kunnen komen hoe het te formuleren luchthaven beleid past in het bestaande mainport beleid, en de weergave daarvan in nationale wetgeving. Afhankelijk van de voorgenomen maatregelen zou een aantal bepalingen uit de nationale wetgeving moeten worden aangepast. Behalve aanpassingen is een nieuwe regeling ter ondersteuning van het luchthavensysteem vereist, welke regeling moet zijn gepubliceerd. Indien de voorgestelde (EG) Verordening is aangenomen zou Nederland de nieuwe regeling moeten aanmelden bij de Commissie, en de uitspraak van de Commissie (te geven binnen zes maanden) afwachten. Onder de huidige regeling (van Verordening 2408/92) is zoals gezegd aanmelding bij laat staan goedkeuring door de Commissie niet vereist. •

Het nationaal treatment principe moet hier net als onder het EU recht in de gaten worden gehouden. Discriminerende effecten in de praktijk mogen bij de opstelling van maatregelen ter verschuiving van verkeerssegmenten niet voorkomen. Dit argument kan ook een rol spelen bij aantasting van het level playing field tussen maatschappijen, op basis van de clausule ‘fair and equal opportunity to compete’ in ASA’s.

•

Indien nodig zou het onderwerp ‘verworven rechten’ nadere aandacht kunnen krijgen. Dit hangt af van de vraag of de Nederlandse overheid inderdaad van plan is internationaal geregeld verkeer van Schiphol naar een andere luchthaven van het luchtverkeerssysteem te verplaatsen.

•

Het regime voor niet-geregelde diensten is niet via ASA’s maar via het ‘unilaterale’ systeem zoals neergelegd in Artikel 5 van het Verdrag van Chicago geregeld. Dat lijkt de flexibiliteit van de Nederlandse overheid ten opzichte van verkeer dat onder ASA’s valt te vergroten omdat toestemming voor landingen eerder op een ad hoc basis wordt gegeven zodat het onderwerp van ‘verworven rechten’ via ASA’s – voor zover die nietgeregelde diensten niet ook in ASA’s zijn geregeld – geen of een minder belangrijke rol speelt.

Resumerend lijkt in EU-kader weinig de inrichting van een regulatoir MAS in de weg te staan. Hoogstens dient opgehelderd te worden welke regionale luchthavens in Nederland al dan niet tot een systeem samen met Schiphol mogen worden gerekend. (zie nader hoofdstuk 7.1) Alvorens echter voor een regulatoir systeem in de zin van de EU-regels wordt gekozen, moet ook worden afgewogen wat er al mogelijk is in een informeel gestuurd systeem en wat de vrijheidsgraden zijn om te sturen gegeven de reservecapaciteit in het systeem. In de volgende hoofdstukken wordt daar verder op ingegaan. Hier volgt alvast ter afsluiting van dit hoofdstuk een overzicht van de sturingsmogelijkheden die in de hoofdstukken 3 en 4 zijn gevonden binnen een regulatoir en een informeel gestuurd systeem.



45

4.3.2 Overzicht sturingsmogelijkheden per MAS-type Terugblikkend op deze hoofdstukken kunnen de sturingsmogelijkheden van de verschillende MAS-typen per actor worden samengevat zoals weergegeven in de onderstaande tabel. Tabel 4.1

Samenvatting MAS-typen en sturingsmogelijkheden Eigendomsrechtelijk

Niet-gestuurde MAS Regulatoire MAS (obv EU regelgeving) Informeel gestuurde MAS

Nieteigendomsrechtelijk

-Distributieregels EU Verordening 2408/92 (nationale overheid/ EC) -Gecoördineerde tarieven binnen systeem (luchthavenexploitant, goedkeuring door overheid) -Gecoördineerde nachtelijke openstellingsuren En nachtheffingen (exploitant) -Gecoördineerde capaciteits-planning (randvoorwaardelijk door overheid en feitelijk door exploitant) -Landzijdige bereikbaarheid (overheid) -Aanwijzing ad hoc charters (overheid) -Bilaterale verdragen (nationale overheid) -Local rules slot allocatie (nationale overheid/ slot coordination committee/ luchthaven)



5

47

Lessen van buitenlandse multi-airport systems

Voor dit onderzoek zijn de ervaringen met een aantal mutlti-airport systems in Europa, NoordAmerika en Azië bestudeerd. Op basis van deze case-studies (zie Bijlage 2 en Bijlage 3) kunnen een aantal conclusies en lessen getrokken worden, die mogelijk van belang zijn bij de vorming van een MAS (niet-gestuurd, regulatoir, informeel gestuurd) in Nederland. Deze conclusies en lessen zullen we gebruiken voor de analyse van voor- en nadelen van een MAS, alsmede de verkenning van de mogelijkheden van een MAS in Nederland (hoofdstuk 1). We verdelen deze conclusies en lessen in twee delen: het functioneren van een MAS en de effectiviteit van een gestuurd (regulatoir/informeel) MAS.

5.1

Lessen niet-gestuurd MAS

Secundaire low-cost luchthavens accommoderen vooral autonome groei Op secundaire luchthavens, bedoeld voor parallelle netwerken (vooral low-cost carriers) is meestal nauwelijks sprake van reallocatie van verkeer van de primaire naar de secundaire luchthaven. Veel meer is sprake van autonome groei van het low-cost segment. De meeste maatschappijen zijn nieuwe toetreders in het MAS. Ontlasting van de primaire luchthaven vindt nauwelijks plaats (zie bijvoorbeeld de Frankfurt case). Indien op Lelystad wordt ingezet op het low-cost segment, is een dergelijke ontwikkeling voor een Nederlands systeem te verwachten. Substantiële ontlasting van Schiphol zal dan niet plaatsvinden. Regulatoire status geen noodzakelijke voorwaarde voor succesvol functioneren van een MAS Ook zonder een regulatoire status kan een MAS functioneren, vooral als het gaat om een operatorspecifiek MAS (met secundaire low-cost/cargo luchthaven). Verschil in faciliteiten, landingsgelden en ‘access’ time tussen de primaire en secundaire luchthaven kan resulteren in ‘natuurlijke’ functiescheiding tussen primaire en secundaire luchthaven zonder dat distributieregels worden ingezet. De cases Frankfurt (Hahn) en Washington (Baltimore) zijn duidelijke voorbeelden van dit proces. Ook een MAS als dat van Brussel (Charleroi) en Barcelona (Girona) is op deze wijze tot stand gekomen.

5.2 Lessen regulatoir MAS Geobserveerde distributieregels divers In de case-analyse zijn een aantal distributieregels voor een regulatoir MAS geïdentificeerd. We hebben deze distributieregels hieronder samengevat.


48

Tabel 5.1

HOOFDSTUK 5

Geobserveerde distributieregels in regulatoire multi-airport systems op basis van case-analyses

Luchthaven Systeem

Distributieregel

Effectiviteit (voor zover bekend)

Milaan

Alleen vluchten van maatschappijen met meer dan 2mln passagiers op Linate mogen van deze luchthaven gebruik maken. Overige maatschappijen dienen uit te wijken naar Malpensa.

Door EC beoordeeld als discriminatoir: enige maat-schappij die aan 2mln pax drempel voldeed was Alitalia.

In huidige distributieregels wordt verkeer op Linate alleen toegelaten als het voldoet aan bepaalde voorwaarden in termen van passagiersvolume, capaciteit (narrow body) en de beschikbaarheid van slots. Aantal dagelijkse vluchten op een bestemming hangt af van de hoeveelheid passagiers. Traffic distribution rules 1991: vracht, business aviation en general aviation mogen niet op spitstijden gebruik maken van Londen Heathrow en Gatwick. Alle geregelde vluchten moeten van en naar Kopenhagen Kastrup worden uitgevoerd.

In praktijk worden alleen nog grote Europese steden van Linate bediend.

London

Kopenhagen

Parijs

Seoul

Tokyo

Kansai-regio

Maximaal 4 vluchten per dag per bestemming op Orly. Additionele randvoorwaarden maximum aantal passagiers per jaar per bestemming op Orly. Incheon handelt internationaal verkeer af en Gimpo binnenlands verkeer.

Strikte geografische functiesplitsing tussen Haneda (binnenlands verkeer) en Narita (internationaal verkeer) Vluchtafstandsbeperkingen: vluchten van meer dan 1000 km zijn niet op Itami toegestaan en dienen te worden afgehandeld op Kansai. Sinds 1994: vluchten met frequentie minder dan 4 per dag worden overgeheveld naar Kansai Recent verscherpte regels: vliegtuigen met meer dan 2 motoren zijn op Itami niet toegestaan


Lijkt effectief geweest te zijn. Nauwelijks vracht en general aviation op Heathrow en Gatwick. Geregelde vluchten zijn nooit van de grond gekomen vanaf Kopenhagen Roskilde. Focus intercontinentale netwerkontwikkeling op CDG. Orly blijkt grote rol te vervullen binnen MAS. Functiesplitsing zichtbaar in praktijk maar recent uitzonderingen (Japanse bestemmingen op Gimpo). Ondermijnt hub-operatie op Incheon (nauwelijks binnen-landse feeders) Recent is functiesplitsing aan het verwateren vanwege enorme congestie op Narita In de praktijk binnenlands verkeer op Itami en binnenlands en internationaal verkeer op Kansai.

LESSEN VAN BUITENLANDSE MULTI-AIRPORT SYSTEMS

Tabel 5.1 Luchthaven Systeem New York

Geobserveerde distributieregels in regulatoire multi-airport systems op basis van case-analyses (Vervolg) Distributieregel

Effectiviteit (voor zover bekend)

‘Perimeter rule’ New York LaGuardia: vluchten van meer dan 1500 mijl mogen niet plaatsvinden vanaf LaGuardia.

LaGuardia heeft zich hierdoor ontwikkeld tot regionale luchthaven die vooral de oostkant van de VS bedient. (Inter)nationaal verkeer heeft zich geconcentreerd op Newark en JFK. Dulles heeft zich ontwikkeld tot (inter)nationale hub. National heeft vooral een regionale functie. Recent enkele uitzonderingen op de ‘perimeter rule’. Reallocatie is mislukt en alle verkeer is weer op de oude luchthaven geconcentreerd.

Recent: minimale capaciteit vliegtuigen op LaGuardia (>105-122 stoelen) Washington

‘Perimeter rule’ op Washington National Reagon: geen vluchten> 1250 mijl Recent: geen vluchten met meer dan 156 stoelen.

Montreal

49

Internationaal verkeer werd gerealloceerd naar de nieuwe luchthaven Mirabel/Trudeau. Binnenlandse doorverbindingen ontbraken.

Vermijden scheiding EU en extra-EU verkeer Distributieregels, die vergelijkbaar zijn met de regels voor Tokyo en Seoul, en een scheiding beogen tussen intra-EU en extra-EU verkeer ondermijnen de hub-operatie in een MAS. Een dergelijke functiescheiding leidt tot een verdergaande uitholling van de hub-operatie omdat andere hub-carriers waar mogelijk in de niche stappen van de ontbrekende hub-schakels, zoals de Tokyo case laat zien: Korean Air verbindt de regionale luchthavens in Japan met de rest van de wereld. Hybride sturing kan leiden tot suboptimaal functionerend MAS Verdeling van de bestuurlijke regie over het MAS tussen verschillende overheidslagen is een risico voor het slagen van een (regulatoir) MAS. Zoals de Kobe-case laat zien, kan een hybride sturing leiden tot een suboptimaal functionerend systeem. De belangen van de verschillende overheidslagen kunnen immers divergeren. Deze risico’s kunnen zichtbaar worden in overcapaciteit en ondercapaciteit in het MAS evenals ondermijning van de hub-functie. Divergerende belangen luchthavenexploitant en overheid Planning van luchthavencapaciteit op de luchthavens in een MAS is een essentiële factor voor het toekomstig functioneren van het systeem. De omvang van de capaciteit en het faciliteitenaanbod op de verschillende luchthavens bepaalt in belangrijke mate de ontwikkelingsmogelijkheden van een MAS. In Nederland is de planning van luchthavencapaciteit in de Randstad grotendeels een aangelegenheid van de luchthavenexploitant, vooral als het gaat om het type en dimensionering van faciliteiten. Het belang van de luchthavenexploitant hoeft echter niet te stroken met dat van de Nederlandse overheid die zich inzet voor het mainportbelang. 53

53

Dat mainportbelang omvat enerzijds het belang van een zo divers mogelijk intercontinentaal netwerk door de lucht om de internationale bereikbaarheid adequaat te borgen en anderzijds een optimale economische spin-off van het betrokken luchtvaart- en luchthavencluster in de omringende Schiphol regio. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

50

HOOFDSTUK 5

Zorg voor heldere doelstelling toekomstig regulatoir of informeel gestuurd MAS Duidelijkheid is vereist over de doelstelling van een MAS in Nederland (regulatoir/ informeel gestuurd). Er is een heldere, breedgedragen beleidsvisie nodig over de toekomstige ontwikkeling van een mogelijk regulatoir en/of informeel gestuurd MAS en de rol die de verschillende luchthavens hierin spelen. Het ontbreken van een duidelijke en realistische visie brengt risico’s met zich mee in termen van ondercapaciteit, overcapaciteit of een mismatch tussen de aangeboden faciliteiten en de vraag van luchtvaartmaatschappijen, zoals de case van Stansted en Montreal Mirabel illustreren. Dat geldt ook voor een Nederlands MAS. Indien additionele capaciteit op Lelystad wordt gerealiseerd, dient het te volgen luchthavenbeleid duidelijk te zijn: is die capaciteit bedoeld als ontlasting van Schiphol en versterking van de mainport of ter stimulering van het low-cost segment in de MAS regio of beide? De toepassing van eventuele distributieregels vereist voldoende vooruit denken ter voorkoming van zigzag beleid. Ontstaansreden van een MAS is doorgaans de congestie op de grootste luchthaven in het systeem. De luchthavencapaciteit die met een nieuwe luchthaven extra toegevoegd wordt aan het systeem, blijkt vaak sneller vol te lopen dan verwacht. Eerder geïntroduceerde distributieregels verkeren dan al gauw in hun tegendeel. Vooral in Tokyo en Seoul blijkt de scheiding tussen binnenlands en internationaal verkeer te worden ondermijnd mede als gevolg van nieuwe congestie. Ook in juridisch opzicht dient een regulatoir MAS van te voren goed doordacht te worden. Zoals de case Milaan heeft laten zien bestaat het risico dat de ingestelde distributieregels uiteindelijk als discriminatoir worden gekwalificeerd en alsnog moeten worden aangepast. ‘Perimeter rules’ effectief bij ‘out of the city’ reallocatie ‘Perimiter rules’ en slotbeperkingen kunnen zeer effectief zijn bij reallocatie van verkeer van de ‘oude’ stadsluchthaven naar een nieuwe, grotere luchthaven buiten de stad, zoals de cases New York en Washington laten zien. Voor Nederland kunnen ‘perimeter rules’ relevant zijn voor het profileren van een regionale luchthaven als zakenluchthaven. Vastgoedbelangen rond luchthavens kunnen effectiviteit regulatoir systeem ondermijnen Grote vastgoedbelangen rond luchthavens kunnen een lobby opleveren tegen uitplaatsing, vooral als in het MAS een ‘out of the city’ beweging wordt beoogd (zie case Montreal). Voor Nederland is het creëren van ruimte voor de mainportontwikkeling het hoofddoel, niet uitplaatsing van het verkeer van Schiphol naar een geheel nieuwe luchthaven. Vastgoedbelangen op Schiphol zijn daarbij dan ook nauwelijks in het geding. Wellicht ontstaan wel nieuwe of extra mogelijkheden voor onroerend goedontwikkeling op de andere luchthavens in het systeem. Zij het dat die zich voor een deel al autonoom lijken te voltrekken getuige de rond Almere gelegen percelen, Almere Poort, die gezamenlijk met Schiphol gerelateerde arealen worden aangeboden als nieuwe internationale kantoorvestigingen in de zogenaamde grondbank van de Amsterdam Airport Area.


LESSEN VAN BUITENLANDSE MULTI-AIRPORT SYSTEMS

5.3

51

Lessen informeel gestuurd MAS

Match secundaire luchthaven met wensen airlines en consument Faciliteiten op secundaire luchthavens in een MAS moeten aansluiten op de wensen van de beoogde airlines. Indien de secundaire luchthaven vooral door parallelle carriers (lowcost/charters/cargo) gebruikt wordt, zijn andere faciliteiten nodig dan wanneer de secundaire luchthaven vooral voor netwerkcarriers wordt gebruikt. De Stansted-ervaring laat zien dat de mismatch tussen aanbod van luchthavenfaciliteiten en de vraag naar faciliteiten door de airlines het succesvol functioneren van een MAS kan ondermijnen. Maar ook in het geval van een tweede luchthaven, die als vervanging moet gaan dienen voor de eerste luchthaven, bestaat het risico dat de aangeboden faciliteiten dan wel landzijdige ontsluiting niet aansluiten bij wensen van de airlines of de passagiers. De extreme case Montreal heeft de rol van slechte landzijdige bereikbaarheid duidelijk gemaakt waardoor de verkeersreallocatie naar een tweede luchthaven heeft gefaald. Dit werd nog verergerd door de functiesplitsing tussen de oude en nieuwe luchthaven waardoor binnenlandse doorverbindingen op de nieuwe luchthaven ontbraken en men voor ‘aansluitende’ binnenlandse vluchten eerst een lange en kostbare afstand tussen beide luchthavens moest zien te overbruggen. Goede landzijdige ontsluiting essentieel Goede landzijdige ontsluiting is van essentieel belang voor het functioneren van een MAS, vooral als sprake is van een operator generiek systeem. De Montreal case heeft laten zien wat de gevolgen kunnen zijn van slechte landzijdige bereikbaarheid. Landzijdige bereikbaarheid en dus voortransporttijd zijn één van de weinige factoren in het passagierskeuzeproces waar overheid direct invloed op kan uitoefenen (buiten het instellen van een regulatoir MAS). In operatorspecifieke systemen (bijvoorbeeld met low-cost op secundaire luchthaven) speelt de kwestie van landzijdige ontsluiting minder omdat reizigers over het algemeen bereid zijn een langere reistijd te accepteren in ruil voor een lagere ticketprijs. Hahn is hiervan een duidelijk voorbeeld uit de cases. Nachtheffingen effectief instrument voor uitplaatsing nachtvluchten Zware nachtheffingen kunnen leiden tot het vrijwel verdwijnen van nachtvluchten van een luchthaven zoals de case Frankfurt illustreert. Hieruit volgt dat zware nachtheffingen tevens een instrument voor uitplaatsing kunnen zijn. Prijs/kwaliteit differentiatie van het luchthavenproduct sturingsinstrument In een eigendomsrechtelijk niet-regulatoir MAS kan een differentiatie in luchthavengelden in combinatie met daarop toegesneden faciliteiten en kwaliteit van de voorzieningen een belangrijk sturingselement vormen binnen het systeem. De luchthavens van Frankfurt en Hahn illustreren dit duidelijk: Hahn is een aantrekkelijk alternatief voor low-cost carrier- en vrachtoperaties. De case Stansted heeft laten zien hoe het tegendeel het geval kan zijn.



6

53

Voor- en nadelen van een MAS

Wat zijn de voor- en nadelen van een MAS? Op basis van de resultaten uit de case-analyse (hoofdstuk 1) en de theorie over multi-airport systems (hoofdstukken 2, 1 en 1) kunnen we nu een antwoord op deze vraag formuleren. We maken hierbij onderscheid naar een niet-gestuurd en een gestuurd MAS (regulatoir dan wel informeel).

6.1

Niet-gestuurd MAS

In deze paragraaf gaan we uit van een niet-gestuurd MAS. Met andere woorden, het MAS ontwikkelt zich als gevolg van marktkrachten. In paragraaf 6.2 gaan we in op de specifieke vooren nadelen van een gestuurd MAS.

6.1.1 Voordelen Niet-gestuurd MAS creëert additionele capaciteit Het creëren van een MAS door de ontwikkeling van een of meer nieuwe luchthavens voor hetzelfde stedelijke gebied biedt de potentie om de capaciteitsproblemen op de primaire luchthaven van het MAS te verlichten. We stellen met nadruk de potentie daar het zonder sturing niet bij voorbaat zeker is dat reallocatie van verkeer plaatsvindt van de primaire luchthaven naar de secundaire luchthaven(s) in het MAS dan wel dat er sprake is van autonome groei op de secundaire luchthaven. Niet-gestuurd MAS biedt in potentie ruimte aan hub-carrier In het bijzonder voor hub-luchthavens zou een MAS in theorie groeiruimte kunnen bieden. Voor primaire luchthavens, die de thuisbasis zijn van een hub-carrier (zoals KLM op Schiphol), kunnen capaciteitsrestricties in de pieken schadelijk zijn voor de concurrentiepositie van deze luchtvaartmaatschappijen. Als de hub-carrier onvoldoende in staat is te groeien in termen van aangeboden frequenties in de pieken, maar concurrerende hub-carriers wel kunnen groeien op hun hub, dan bestaat de kans dat de hub-carrier disproportioneel marktaandeel verliest op concurrentiegevoelige transfermarkten54. Hierdoor zal een aantal operaties op een gegeven moment niet meer rendabel zijn en worden afgestoten. Vervolgens bestaat het risico dat de hieruit resulterende verminderde feeder weer andere operaties in gevaar brengt. De vicieuze cirkel van de afkalvende hub is dan een feit. Op veel hub-luchthavens bevinden zich in de pieken van de hub-carrier ook luchtvaartmaatschappijen die niet direct afhankelijk zijn van de hub-operatie, zoals low-cost carrier operaties en charter operaties. In theorie biedt een ‘outside option’ in de vorm van capaciteit op een secundaire luchthaven de mogelijkheid voor deze luchtvaartmaatschappijen om hun operatie uit te plaatsen naar deze secundaire luchthaven.

54

Via het mechanisme van de S-curve van frequenties en marktaandelen. Zie 3.3.1. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

54

HOOFDSTUK 6

Hierdoor kan capaciteit vrijkomen die in potentie door de hub-carrier kan worden benut. We zullen verderop zien dat in de praktijk de vrijkomende ruimte voor de hub-carrier beperkt is: (1) zonder effectieve distributieregels vindt re-allocatie van primaire naar secundaire luchthavens slechts in beperkte mate plaats en (2) de vrijgekomen slots komen niet noodzakelijkerwijs ten goede van de hub-carrier in het huidige slotallocatieregime. Niet-gestuurd MAS kan leiden tot welvaartswinst voor consument in het achterland Keuze voor een secundaire low-cost luchthaven als onderdeel van een MAS in het nabije achterland betekent een bepaalde keuze voor het consumentenbelang in dat achterland, namelijk met betrekking tot een breed pakket aan op zichzelf staande goedkope point-to-point vluchten55. Echter, een ander consumentenbelang, namelijk dat op netwerkniveau, hoeft niet noodzakelijkerwijs te worden bediend met een secundaire low-cost carrier luchthaven. Het gaat dan om de baten van de directe beschikbaarheid van een omvangrijk samenhangend lijnennet, zoals verwoord in het mainportbelang, waarvan de hub-operatie een essentieel onderdeel vormt. Niet-gestuurd MAS kan leiden tot meer investeringsruimte luchthavenexploitant Ontlasting van de piekuurcapaciteit door het bieden van additionele capaciteit op een secundaire luchthaven betekent mogelijk uitstel van grote investeringen in extra baancapaciteit op de primaire luchthaven. Niet-gestuurd MAS voorkomt overheidsfalen De case-analyses hebben laten zien dat door de overheid opgelegde distributieregels in een regulatoir MAS niet altijd het gewenste resultaat hebben en/of zelfs vanuit operationeel perspectief voor specifieke luchtvaartmaatschappijen nadelig zijn (zie vooral de cases in Japan). Door het functioneren van het MAS aan de markt over te laten, wordt dergelijk overheidsfalen voorkomen. Een MAS kan zich ook ontwikkelen zonder distributieregels: de meeste Europese grootstedelijke gebieden hebben een MAS (Bijlage 1). Slechts enkele hiervan hebben een regulatoire status. Dat laat natuurlijk onverlet, dat er wel degelijk ook informele sturingsinstrumenten een rol kunnen spelen.

6.1.2 Nadelen In een gedomineerd MAS bestaat het risico dat zonder distributieregels capaciteitstekorten op primaire luchthaven niet of nauwelijks worden verlicht Een gedomineerd MAS lijkt in Europa niet of slechts in beperkte mate capaciteit vrij te spelen op de primaire hub-luchthaven ten gunste van de hub-carrier. Uit de analyses van multi-airport systems in Europa blijkt dat secundaire luchthavens binnen een gedomineerd MAS zich zonder distributieregels ontwikkelen tot luchthavens voor specifieke segmenten (low-cost, integrators). De groei op deze luchthavens is vooral autonoom van aard. Er is nauwelijks sprake van reallocatie van verkeer van de primaire luchthaven naar de secundaire luchthaven. Het gevolg is dat slechts in beperkte mate slots vrij komen op de primaire luchthaven die ingevuld kunnen 55

De Neufville (2006) benadrukt in dit verband het belang van het creëren van groei-opties voor low-cost maatschappijen op secundaire luchthavens. Low-cost maatschappijen zullen een steeds groter deel van de intra-Europese stoelcapaciteit voor hun rekening nemen. Op deze groei kan geanticipeerd worden door groeimogelijkheden op secundaire luchthavens niet bij voorbaat onmogelijk te maken.


VOOR- EN NADELEN VAN EEN MAS

55

worden door de hub-carrier. Wel kan sprake zijn van vraagsubstitutie-effecten. We komen daarop hieronder terug. Huidige regels EU-slotallocatieproces frustereren informele sturing binnen MAS Indien reallocatie wél plaatsvindt komt de vrijgekomen capaciteit niet automatisch ten goede aan de operaties die gewenst zijn op de primaire luchthaven (bijvoorbeeld die van de hub-carrier). Immers, vrijgekomen slots gaan terug naar de slot pool. De helft van de slots wordt beschikbaar gesteld aan nieuwe toetreders in het huidige slot regime. De slotcoördinator werkt op basis van de principes van neutraliteit, non-discriminatie en transparantie en kan daarom aan bepaalde carriers op basis van identiteit geen voorrang geven boven andere bij de toewijzing van slots. Een luchtvaartmaatschappij van het type dat zojuist operaties heeft uitgeplaatst (bijvoorbeeld lowcost) kan dus alsnog op de primaire luchthaven een slotaanvraag doen en slots toegewezen krijgen. Mogelijke vraagsubstitutieeffecten op herkomst-bestemmingsmarkt Indien de additionele capaciteit op een secundaire luchthaven in een MAS ten goede komt aan low-cost carriers, en deze carriers ook bestemmingen gaan bedienen die de hub-airline vanaf de primaire luchthaven bedient dan ontstaat nieuwe - zij het indirecte- concurrentie op de betrokken routes. Vooral voor hub-carriers met een thuisbasis op een luchthaven met een kleine herkomstbestemmingsmarkt zoals die van Schiphol, betekent extra low-cost concurrentie vraagsubstitutie op de Europese herkomst-bestemmingsmarkt. Bij doorgroei van de low-cost operaties kan op termijn de hub-operatie in gevaar komen omdat te weinig herkomst-bestemmingsreizigers in de Europese markt overblijven om de dagelijkse hoogfrequente Europese feederroutes te bedienen in het hub-and-spoke systeem. Zoals blijkt uit informatie van de European Low Fare Airline Association (ELFAA)56 is de vraagsubstitutie gemiddeld ongeveer 40% op gemeenschappelijke routes met traditionele lijndienstmaatschappijen (Zie figuur 6.1). Figuur 6.1

Vraagsubstitutie door low-cost carriers in de bestaande markten van concurrenten

Bron: www.ELFAA.com

56

www.ELFAA.com. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

56

HOOFDSTUK 6

Risico van over- en ondercapaciteit Het investeren in een secundaire luchthaven binnen een MAS brengt risico’s met zich mee. Ervaringen met buitenlandse multi-airport systems laten zien dat het verkeer op secundaire luchthavens veel grilliger is dan op primaire luchthavens. Met andere woorden, de fluctuaties op korte termijn zijn relatief groot in termen van verkeer- en vervoersvolumes57 58. Deze grilligheid heeft twee belangrijke oorzaken. In de eerste plaats is het basisvolume op secundaire luchthavens veel kleiner dan op primaire luchthavens. De relatieve impact van veranderingen in termen van aantallen bestemmingen of frequenties is dan ook groter dan op een primaire luchthaven. In de tweede plaats laat een aantal low-cost carriers een duidelijke voorkeur zien voor secundaire luchthavens in hun netwerkontwikkelingen. Low-cost carriers zijn over het algemeen veel meer ‘footloose’ in hun netwerkontwikkeling dan full-service luchtvaartmaatschappijen. Tot slot wordt die grilligheid verder vergroot indien de luchthaven afhankelijk is van één of enkele carriers. De kwetsbaarheid van de luchthaven bij strategische veranderingen in de dienstregeling van deze carrier(s) is dan groot. Een grillige verkeersontwikkeling op secundaire luchthavens bemoeilijkt de financiële en fysieke planning van deze luchthavens. Het risico van overcapaciteit, ondercapaciteit of een mismatch tussen vraag naar soort capaciteit en het aanbod ervan is op secundaire luchthavens dan ook groter dan op primaire luchthavens59. Om de risico’s rond de planning en ontwikkeling van secundaire luchthavens zoveel mogelijk te beperken, komt De Neufville (2005, 2007) met de volgende aanbevelingen voor het plannen van een MAS: • Zorg voor een heldere strategische visie met betrekking tot de toekomstige ontwikkeling van het MAS over een periode van 15-20 jaar. Welke rol dienen de verschillende luchthavens in het systeem te spelen met betrekking tot verkeer- en vervoersafhandeling van het grootstedelijk gebied? Welke grond moet voor deze toekomstige ontwikkelingen gereserveerd worden (creëren van groeiopties)? Een heldere en breedgedragen strategische visie voorkomt ‘lock-in’ situaties en tegengestelde belangen tussen luchthavenexploitant en overheid. • Investeer stapsgewijs: een grillige verkeer- en vervoersontwikkeling op secundaire luchthavens rechtvaardigt geen grootschalige investeringen in luchthavencapaciteit. Immers, gerealiseerde capaciteit kan gemakkelijk het karakter krijgen van een onbenutte capaciteit als het geprognotiseerde verkeer zich niet manifesteert of manifesteert in een andere vorm. De case Montreal/Mirabel en Londen/Stansted zijn hiervan duidelijke voorbeelden (zie bijlage 2). Incrementele of stapsgewijze planning is een middel om met deze onzekerheid over de toekomstige verkeer-en vervoersontwikkeling op secundaire luchthavens om te gaan.

57 58

59

Cohas et al. (1995); De Neufville (2000, 2005). Cohas (1993) laat zien dat de grilligheid in het verkeer op secundaire luchthavens in drie multi-airport systems (New York, Chicago en Washington) duidelijk groter is dan op primaire luchthavens over een periode van 11 jaar. De Neufville( 2005).



•

6.2

57

Hanteer een flexibele planningsstijl60: o Omdat het verkeer op secundaire luchthavens grillig is, is het belangrijk dat de aangeboden faciliteiten (in het bijzonder de terminal) in operationele zin flexibel zijn. Met andere woorden, deze luchthavens moeten in staat zijn verschillende soorten verkeer en vervoer af te handelen. o Omdat het verkeer op secundaire luchthavens grillig is, worden alleen commitments afgegeven voor investeringen in een eerste fase. Beslissingen over investeringen in latere fases worden genomen in overeenstemming met ontwikkelingen die zich op dat moment in de markt voordoen. o Een plan voor de ontwikkeling van een secundaire luchthaven houdt rekening met verschillende mogelijke toekomstscenario’s en kan hierop anticiperen indien nodig. De waarde van enkelvoudige gedetermineerde prognoses is in met name deze omstandigheden uiterst beperkt.

Een gestuurd MAS

De voor- en nadelen van een gestuurd MAS kunnen betrekking hebben op meer informele sturingsinstrumenten (hoofdstuk 3) of op meer formele distributieregels (hoofdstuk 4) dan wel een combinatie van beide.

6.2.1 Voordelen Zoals we gezien hebben kan een niet-gestuurd MAS tot andere uitkomsten leiden in termen van de verkeersallocatie dan beleidsmatig gewenst is. Enerzijds zal een netwerkmaatschappij zijn frequenties niet snel verdelen over verschillende luchthavens in een MAS, zoals uit de internationale cases bleek. Anderszijds blijken secundaire luchthavens in een MAS tegenwoordig spontaan ‘vol te lopen’ met low-cost operaties. Dit kan strijdig zijn met het door de overheid beoogde luchthavenbeleid, waarin de capaciteiten van de verschillende luchthavens optimaal benut worden door de beoogde verkeerscategorieën. In een informeel gestuurd MAS zijn de beschikbare sturingsinstrumenten, zoals samengevat in tabel 4.1, weliswaar divers maar vermoedelijk toch ontoereikend om bijvoorbeeld die autonome low-cost groei te beteugelen. Directe sturingsmogelijkheden conform beleidsdoelen Het belangrijkste voordeel van een regulatoir MAS is dan ook, dat directe sturing van verkeer, door de status van EU luchthavensysteem binnen een MAS mogelijk. In het geval van een expliciet aangegeven MAS in Nederland is het dan in principe mogelijk dat de Nederlandse overheid distributieregels eventueel in combinatie met informele sturingsinstrumenten (tabel 4.1) toepast die het mainportbelang kunnen ondersteunen. We komen in hoofdstuk 1 terug op de vraag hoe dergelijke distributieregels of andere instrumenten eruit zouden kunnen zien. Nu bestaat nog de mogelijkheid van een eenvoudig regime Indien op korte termijn besloten wordt om een luchthavensysteem conform de EU-regels aan te wijzen, is in het nog bestaande regime de huidige EU Verordening van toepassing. Zodra die

60

Zie voor een uitwerking van de planning van een secundaire low-cost airport op basis van een flexibele planningsstijl: Beck (2007). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

58

HOOFDSTUK 6

Verordening is aangepast zullen zwaardere eisen, zoals die met betrekking tot de landzijdige aansluiting op de betrokken stedelijke agglomeratie, een rol gaan spelen.

6.2.2 Nadelen Onzekerheid of Randstadluchthavens als EU luchthavensysteem wordt aangemerkt door de EC Op basis van de huidige EC-criteria dienen de luchthavens binnen een EU systeem gezamenlijk de luchtverbindingen van dezelfde stad of stedelijke agglomeratie te verzorgen. Indien voor dat begrip van een aaneengesloten stedelijke bebouwing wordt uitgegaan, is het niet bij voorbaat duidelijk welke luchthavens tot hetzelfde regulatoire MAS gerekend mogen worden. Na aanpassing van de Verordening kan die onzekerheid toenemen door de extra criteria, die de Commissie voor ogen heeft. We verwijzen naar hoofdstuk 4 voor verdere discussie op dit punt. Onzekerheid of de voorgestelde distributieregels voor een EU luchthavensysteem worden geaccepteerd door de Europese Commissie De distributieregels dienen qua formulering én effecten non-discriminerend, transparant en evenredig te zijn. De cases Viva Air, TAT en Linate laten zien dat luchtvaartmaatschappijen zich snel op het non-discriminatie beginsel kunnen beroepen (zie nader hoofdstuk 4). Mogelijk langdurig wetgevingstraject Zoals al in hoofdstuk 4 werd aangegeven zullen voor de introductie van een regulatoir MAS aanpassingen in de nationale wetgeving nodig zijn. Dat kan in de praktijk soms een aanzienlijke doorlooptijd vergen alvorens distributieregels effectief kunnen worden. Vooral het tijdstip waarop nieuwe luchthavencapaciteit op Lelystad ter beschikking komt ligt dan op het kritische tijdpad. Distributieregels lang niet altijd effectief Maatregelen om verkeer van primaire naar secundaire luchthavens te dirigeren blijken niet atlijd effectief te zijn (zie ook hoofdstuk 1). De aangenomen vanzelfsprekendheid dat de oude luchthaven wordt gesloten blijkt veelal niet op te gaan. De cases van Montreal en Kansai laten dit bijvoorbeeld zien (bijlage 3). Het gevolg kan een aanzienlijke onderbenutting zijn van de nieuwe luchthaven(s). Het hangt van de feitelijke eigendomsverhoudingen af welke partij hier uiteindelijk financieel voor opdraait. Dit kan de (lokale) overheid zijn of bijvoorbeeld de luchthavenexploitant. Overheidsfalen Dat door de overheid opgelegde distributieregels lang niet altijd het gewenste effect hebben, hangt voor een deel ook samen met het feit dat marktkrachten voor een groot deel het functioneren van een MAS bepalen. Het gaat hierbij om de luchthavenkeuzes van de passagiers, van de luchtvaartmaatschappijen en de door de luchthavenexploitant ter beschikking gestelde capaciteiten en faciliteiten alsmede de daarbij behorende tarieven per luchthaven. In een regulatoir MAS kunnen de verkeersdistributieregels tegen deze marktkrachten inwerken en ontstaat het risico van overheidsfalen. Zo kunnen luchtvaartmaatschappijen commerciële of operationele nadelen ondervinden van de toegepaste verkeersdistributieregels binnen het MAS. Gedacht kan worden aan: SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


59

• Operationele problemen/kosten bij overplaatsing. Dit risico neemt toe naarmate luchtvaartmaatschappijen sterker verankerd zijn op een luchthaven. Immers, er zijn operationele kosten verbonden aan een verhuizing. Tevens kan sprake zijn van desinvesteringen daar bepaalde verzonken kosten niet teruggewonnen kunnen worden. • Bepaalde schaalvoordelen (zoals onderhoudscontracten) kunnen gevaar lopen. • Sommige luchtvaartmaatschappijen kunnen besluiten helemaal niet meer op de bestemming die het MAS bedient te vliegen omdat ze de ‘outside option’ binnen het MAS niet aantrekkelijk vinden. • Het risico bestaat dat een onvoldoende deel van de betrokken markt ‘meeverhuist’ met de carrier naar de andere luchthaven. Anders gezegd: het is niet zeker dat de luchtreiziger dezelfde luchthavenkeuze maakt als die welke de overheid met zijn distributieregels beoogt. • Indien marktsegmenten worden uitgeplaatst die de hub-operatie ondersteunen, kan de netwerkkwaliteit van de primaire luchthaven worden aangetast. We komen in hoofdstuk 7 terug op mogelijkheden om het mainportbelang van Schiphol te verdisconteren in distributieregels binnen een regulatoir MAS. • Het uitplaatsingsalternatief blijkt voor luchtvaartmaatschappijen op termijn niet rendabel te zijn. Bijvoorbeeld als gevolg van ontoereikende landzijdige bereikbaarheid. • Zigzag-beleid in distributieregels: Ontstaansreden van een MAS is doorgaans de congestie op de grootste luchthaven in het systeem. De luchthavencapaciteit die extra toegevoegd wordt aan het systeem, blijkt soms sneller vol te lopen dan verwacht. Dan gaat ook de capaciteit op de tweede luchthaven in het systeem knellen en moeten de eerder geïntroduceerde distributieregels worden herzien (zie bijvoorbeeld Tokyo Narita en Haneda in bijlage 3). Divergerende belangen overheid en luchthavenexploitant Planning van luchthavencapaciteit op de secundaire luchthaven in een MAS is een essentiële factor voor het toekomstig functioneren van het systeem. Indien de overheid niet de exploitant is van het MAS kan dit tot divergerende belangen leiden tussen overheid en exploitant. In Nederland is bijvoorbeeld de planning van luchthavencapaciteit in de Randstad grotendeels een aangelegenheid van de luchthavenexploitant, vooral als het gaat om het type en de dimensionering van faciliteiten. Het belang van de luchthavenexploitant hoeft echter niet volledig te stroken met dat van de Nederlandse overheid. Divergerende belangen overheidslagen Als de bestuurlijke regie over de verschillende luchthavens wordt verdeeld over verschillende bestuurslagen binnen de overheid kan de aansturing van een (regulatoir) MAS minder effectief worden. Dan is namelijk de betrokkenheid van aanzienlijk meer partijen nodig om tot een breed gedragen strategische visie ten aanzien van de toekomstige ontwikkeling van het MAS te komen. In Nederland is bij de wijziging van de Wet luchtvaart met het oog op de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur al bij voorbaat rekening gehouden met dergelijke complicaties. Daarom is te voorzien in de mogelijkheid om op rijksniveau bepaalde vormen van luchtvaartvervoer voor de betrokken luchthaven(s) in een MAS aan de provincie op te leggen. Dit voor het geval onverhoopt de provincie hierover met het rijk van mening mocht verschillen.


60

HOOFDSTUK 6

Luchtvaartpolitieke randvoorwaarden Op het eerste gezicht lijkt vanuit internationaalrechtelijk perspectief niets aan de inrichting van een EU luchthavensysteem in de weg te staan. De bevoegdheid om luchthavens aan te wijzen die openstaan voor internationaal luchtverkeer, en dat verkeer via nationale routes daarheen te leiden, is vastgelegd in het Verdrag van Chicago. Het national treatment principe (zie hoofdstuk 4) moet hier net als onder het EU recht in de gaten worden gehouden. Discriminerende effecten in de praktijk mogen bij de opstelling van maatregelen ter verschuiving van verkeerssegmenten niet voorkomen. Dit argument kan ook een rol spelen bij aantasting van het level playing field tussen maatschappijen, op basis van de clausule ‘fair and equal opportunity to compete’ in bilaterale luchtvaartverdragen.

6.3

De ruimtelijke effecten van een veranderende verkeersverdeling binnen een MAS

6.3.1 Lessen van buitenlandse multi-airport systems Indien binnen een MAS de verdeling van het verkeer tussen de betrokken luchthavens gestuurd dan wel spontaan verandert, treden er belangrijke ruimtelijke effecten op. Deze ruimtelijke effecten bestaan in deze context enerzijds uit milieu-effecten –in het bijzonder de geluidhindereffecten- en effecten op de externe veiligheid in de luchthavenregio. Anderzijds bestaan deze ruimtelijke effecten uit ruimtelijk-economische effecten op werkgelegenheid en vestigingsklimaat in de regio rond de luchthaven. In de concrete cases (Bijlagen 2 en 3) komt de diversiteit van die effecten in de praktijk duidelijk naar voren. Bij de bepaling van de voor- en nadelen van een niet-gestuurd en een gestuurd MAS spelen die effecten ook een belangrijke rol. Bij een niet-gedomineerd systeem van twee of meer belangrijke luchthavens ligt het eerder voor de hand dat er sprake is van belangrijke ruimtelijk-economische effecten in het MAS dan in een sterk gedomineerd systeem. Vooral wanneer in een stedelijke agglomeratie in aanvulling op een bestaande luchthaven een nieuwe luchthaven van beduidende omvang wordt gebouwd, waarbij aanmerkelijke reallocatie van het luchtverkeer optreedt, zullen ook de ruimtelijk-economische effecten aanzienlijk zijn. Zo heeft de nieuwe luchthaven Incheon bij Seoul het internationale verkeer van de oude luchthaven Gimpo bijna geheel overgenomen. De oude luchthaven was sterk ingekapseld in de stedelijke bebouwing en bood weinig mogelijkheden voor luchtvaart gerelateerde bedrijvigheid in de nabijheid van de luchthaven. De nieuwe luchthaven is echter gebouwd op een kunstmatig eiland met een groot nieuw areaal rond de luchthaven. Dat omringende areaal wordt gefaseerd ontwikkeld voor luchthaven-gerelateerde bedrijvigheid, variërend van logistieke distributiecentra en hightech productie- en distributievestigingen, tot golfterreinen, hotels, shopping malls, een paardenracebaan, wellness resorts, etc. Daarmee vormt de ruimtelijk-economische ontwikkeling een integraal onderdeel van de luchthavenontwikkeling. Het Airport City begrip is hier gekopieerd in het Koreaanse concept van de ‘Winged City’.



61

Soortgelijke ontwikkelingen zijn ook waar te nemen rond de luchthaven Chep Lap Kok van Hong Kong, deel uitmakend van het Pearl River Delta MAS. Hier is de oude luchthaven Kai Tak in het centrum van Hong Kong gesloten en omgevormd tot woongebied. Het luchtverkeer is daarna volledig overgeplaatst naar de nieuwe luchthaven, die dankzij de ruimte op en om de luchthaven sterke ruimtelijke ontwikkelingsimpulsen heeft opgeleverd in de ruimere omgeving van de nieuwe luchthaven. Het Milanese MAS Linate-Malpensa heeft evenals dat van Seoul ook te maken gehad met een ingrijpende reallocatie van het luchtverkeer. Opmerkelijk is echter wel dat de economische activiteiten rond de nieuwe luchthaven Malpensa tot nu toe slechts langzaam op gang komen: de luchtvaartgerelateerde bedrijvigheid in de omgeving van Malpensa ontwikkelt zich traag. Een gericht stimuleringsbeleid in de omringende regio ontbreekt dan ook tot nu toe. De luchthaven Kansai is eveneens op een kunstmatig eiland gebouwd, maar de kostbare aanleg ervan heeft geen extra areaal voor luchtvaartgerelateerde bedrijvigheid mogelijk gemaakt. In hoeverre op het aangrenzende vasteland nieuwe luchtvaartgerelateerde bedrijvigheid van de grond is gekomen is moeilijk na te gaan, omdat het hier om een bestaand dichtbevolkt stedelijk gebied gaat. Van sommige multi-airport systems zoals het Parijse, NewYorkse en Londense systeem zijn de betrokken luchthavens al lang in gebruik. De effecten van de omvangrijke verkeersreallocatie, zoals binnen het Parijse systeem van Orly naar Charles de Gaulle zijn intussen ruimschoots overwoekerd door de autonome groei op beide luchthavens. Daarbij valt op dat de economische uitstralingseffecten van Parijs CdG zowel door de ruime beschikbaarheid van luchtvaartgerelateerde arealen in de omgeving als door de aantrekkingskracht van de soorten luchtverkeer (lijndiensten, general cargo, express cargo) de economische uitstralingseffecten veel omvangrijker zijn dan op de luchthaven Parijs Orly (beperkte ruimte, vooral charters en binnenlands verkeer). Indien onzekerheid bestaat over het permanente karakter van de verkeersreallocatie, zoals op de luchthaven Mirabel van Montréal, komt een luchtvaartgerelateerde bedrijvigheid in de omgeving ondanks de opvallende ruimte aan braakliggend terrein rondom de luchthaven, niet van de grond. Deze luchthaven is altijd een eiland gebleven ‘in the middle of nowhere’. In een gedomineerd MAS waarbij naast een grote luchthaven ook één of meer kleine luchthavens in het geding zijn, kunnen de ruimtelijk economische effecten in een eigendomsrechtelijk maar niet-regulatoir systeem zoals Frankfurt Hahn, toch aanzienlijke ruimtelijk-economische effecten opleveren. De combinatie van low-cost carrier- en vrachtoperaties op Hahn leiden tot een directe werkgelegenheid op de luchthaven van ruim 2600 arbeidsplaatsen terwijl aan indirecte en geïnduceerde werkgelegenheid, die zich vooral in de omringende regio manifesteert, nog eens 1.5 keer zoveel arbeidsplaatsen wordt geschat. Benadrukt zij dat hier geen sprake is van feitelijk gerealloceerd verkeer, maar van hoofdzakelijk nieuw verkeer dat niet voor Frankfurt maar voor Hahn heeft gekozen vermoedelijk mede als gevolg van de verschillen in havengeldtarieven tussen beide luchthavens in het MAS.


62

HOOFDSTUK 6

Een sterk gedomineerd, eigendomsrechtelijk en tevens regulatoir systeem als dat van Kopenhagen Kastrup en Roskilde blijkt echter geen significante ruimtelijk-economische effecten te vertonen. In hoeverre er feitelijk general aviation als enig toelaatbare verkeerscategorie naar Roskilde is uitgeplaatst is niet bekend. De uitstralingseffecten zijn nihil. De voorgaande voorbeelden leiden tot een aantal conclusies. • De ruimtelijk-economische effecten in een MAS kunnen van betekenis zijn, indien sprake is van o een niet-dominant MAS met een geslaagde reallocatie van luchtverkeer tussen de oude en nieuwe luchthaven; o een dominant systeem waarvan de afzonderlijke luchthavens hun eigen aantrekkelijkheid hebben voor het luchtverkeer; o een aanzienlijk nieuw areaal rondom de nieuwe luchthaven; o een duidelijk beleid, gericht op de stimulering van luchtvaart gerelateerde bedrijvigheid. • De keuze voor een regulatoir MAS is echter geen garantie voor het genereren van nieuwe ruimtelijk-economische effecten rond een nieuwe luchthaven. • Tevens draagt onzekerheid over het permanente karakter van de reallocatie niet bij aan het van de grond komen van economische effecten rondom de luchthaven. • In sommige gevallen kunnen de ruimtelijk-economische effecten binnen een MAS niet in verband worden gebracht met een verkeersreallocatie. Vaak vertonen de verschillende luchthavens in het systeem een autonome verkeersgroei, die gepaard gaat met aanzienlijke ruimtelijk-economische effecten.

6.3.2 De ruimtelijk-economische en milieu-effecten binnen een MAS Uit de in de bijlagen behandelde MAS-cases kan worden opgemaakt dat zowel de milieu- als ruimtelijk-economische effecten van veranderende verkeersvolumina op de omgeving van de luchthavens binnen een MAS aanzienlijk en zeer uiteenlopend kunnen zijn. Die effecten zijn afhankelijk van: • de vraag, of er sprake is van gestuurde reallocatie van verkeer binnen het MAS, dan wel spontane groei op een van de luchthavens binnen het MAS. Alleen in het eerste geval is sprake van een netto effect tussen beide luchthavens: de ruimtelijk-economische en – milieu-impact op de ene luchthaven neemt toe op de andere luchthaven af of stagneert. • de vraag, om welke verkeerscategorieën het gaat, die opbloeien op een tweede luchthaven in het MAS dan wel om de soorten verkeer die gericht uitgeplaatst worden in een MAS. • de vraag, of het om een bestaand MAS gaat of om een nieuw MAS als gevolg van een volledig nieuwe luchthaven die deel gaat uitmaken van het MAS. In het laatste geval zullen de ruimtelijke effecten doorgaans beperkt zijn omdat de betrokken locatie nog niet is ingekapseld in de stedelijke bebouwing. In hoeverre de ruimtelijk-economische effecten van een nieuwe luchthaven in zo’n MAS wel van betekenis zijn, hangt sterk af van de vraag of er gericht beleid wordt gevoerd zoals het contrast tussen Seoul Incheon airport enerzijds en Malpensa Milaan anderzijds illustereert.



63

Tegen deze achtergrond is het belangrijk om na te gaan welke ruimtelijk-economische uitstralingseffecten (directe en indirecte werkgelegenheid) en en welke milieu-effecten (geluidsruimte en externe veiligheid) in globale zin bij welke soorten uit te plaatsen verkeer optreden. Uitplaatsing internationaal verkeer binnen het MAS Hier gaat het om een van de meest rigoureuze vormen van uitplaatsing, die alleen mogelijk is wanneer een nieuwe luchthaven met grote capaciteit deel gaat uitmaken van een MAS. De ruimtelijk-economische effecten op de omgeving zijn doorgaans groot, omdat het hier gaat om de voor de zakelijke reizigers belangrijkste verkeerscategorie maar ook omdat de nieuwe capaciteit tot een extra groeiimpuls zal leiden. Daarbij zij nogmaals benadrukt dat de effectuering van de ruimtelijk-economische uitstraling een gericht stimuleringsbeleid vergt om de luchtvaartgerelateerde en georiënteerde bedrijvigheid aan te trekken. De ruimtelijke milieueffecten zullen voorts sterk afhangen van de feitelijke locaties van de betrokken luchthavens in het MAS. In welke mate de feitelijke hinder per saldo toe- of afneemt is niet bij voorbaat aan te geven. Gaat het om een nieuwe luchthaven in zee, die niet tot nauwelijks geluidhinder veroorzaakt, dan zal door de afnemende verkeersdrukte op de oude locatie per saldo een positief netto effect optreden. De meeste nieuwe luchthavens in het Verre Oosten, zoals die van Seoul, Hong Kong en Kansai laten dergelijke effecten zien. Uitplaatsing vakantiecharters binnen het MAS De mate van economische uitstraling van deze categorie verkeer is sterk afhankelijk van de vraag of het MAS gesitueerd is in een vakantieland of in het herkomstland van de vakantiegangers. In het eerste geval kunnen daarmee zeer belangrijke economische uitstralingseffecten gemoeid zijn. In het laatste geval zijn die economische effecten beperkt. De ruimtelijke impact van deze verkeerscategorie is eveneens relatief beperkt, omdat doorgaans met middelgrote moderne vliegtuigen wordt gevlogen. Voor chartermaatschappijen, die een nieuwe thuisbasis binnen een MAS krijgen, geldt wel, dat zij een zekere behoefte aan nachtvluchten zal blijven houden. Dat kan een belangrijke extra druk op geluidsruimte van de nieuwe luchthaven in het MAS leggen. Ook kan de impact op de geluidsruimte toenemen wanneer ook buitenlandse vakantiechartermaatschappijen worden uitgeplaatst omdat sommige van hen met ouder materieel vliegen. Uitplaatsing vrachtcharterverkeer binnen het MAS De vraag welke soorten vrachtverkeer worden uitgeplaatst is ook in sterke mate bepalend voor de ruimtelijk-economische en de milieu-effecten binnen het MAS. Doorgaans komen het eerst de vrachtcharteroperaties het eerst aan bod, omdat die niet verweven zijn met het vrachttransferproces in de hub-operatie. Het gaat hier doorgaans om ouder lawaaiig materieel. De ruimtelijke effecten in termen van externe veiligheid en geluidhinder kunnen dan ook relatief aanzienlijk zijn, zowel op de primaire luchthaven (positief) als de secundaire luchthaven (negatief). De wens om veel operaties in de nachtperiode uit te voeren leidt nog eens tot een extra druk op de geluidhinder. De economische uitstralingseffecten van vrachtcharter-operaties moeten bovendien niet te hoog worden aangeslagen. Het incidentele karakter van de meeste van deze operaties laat al zien dat hier geen bijzondere uitstalingseffecten aan de orde zijn.


64

HOOFDSTUK 6

Uitplaatsing geregeld vrachtverkeer binnen het MAS Uitplaatsing of opkomst van vrachtlijndiensten op een luchthaven in een MAS levert een beter perspectief op. De vraag is wel of deze operaties stand-alone op een afzonderlijke luchthaven kunnen worden uitgevoerd. De verwevenheid met de passagiersoperaties is doorgaans nauw. Indien een dergelijke uitplaatsing mogelijk zou zijn, is de economische uitstraling substantieel. Ook hier geldt echter dat naast moderne vrachtvliegtuigen nog veel gebruik gemaakt wordt van omgebouwd, ouder passage materieel. Tevens is hier sprake van de behoefte aan nachtvluchten, waardoor de milieu-effecten aanzienlijk kunnen zijn. Opkomst van een expresshub binnen het MAS Expresscarriers of integrators kiezen hun hub op geografisch strategische locaties op het continent, zodat de aanen afvoer via het wegvervoer optimaal is in termen van doorlooptijd. Die locatie kan een luchthaven binnen een MAS zijn. De nabijheid van een expresshub is een belangrijke vestigingsplaatsfactor voor distributiebedrijven en logistieke dienstverlening omdat de aanen afvoertijden minimaal kunnen zijn. De economische uitstraling van deze categorie verkeer is dan ook aanzienlijk. Het vliegend materieel is relatief modern. Maar omdat hier geldt dat alle betrokken operaties gedurende de nacht moeten plaatsvinden is de milieu-impact in termen van geluidhinder aanzienlijk. Uitplaatsing of opkomst van low-cost operaties binnen het MAS Veel low-cost carriers kiezen een secundaire luchthaven binnen een MAS als operationele basis voor hun lijndiensten. Met name deze carriers concentreren zich op de meest prijsgevoelige nietzakenpassagiers. De capaciteit van een secundaire luchthaven kan volledig geabsorbeerd worden door zo’n carrier. De economische uitstraling van dit verkeer op de regio is beperkt, zeker als het een vervoergenererend gebied is dat juist de elders aangevlogen bestemmingen voor recreatieve doeleinden kiest, zoals Londen, Praag, Budapest en Barcelona. De economische uitstraling van een low-cost operatie op de directe omgeving van bijvoorbeeld luchthaven Lelystad is dan ook beperkt. Veel reizigers zijn of geïnteresseerd in een aantal dagen Londen of een aantal dagen Amsterdam, maar (nog) niet in een aantal dagen Flevoland. De milieu-impact is beperkt omdat de belangrijkste low-cost carriers met moderne geluidsarme vliegtuigen vliegen. Uitplaatsing van kleine luchtvaart Deze categorie verkeer is niet alleen klein in benaming maar ook in de ruimtelijk-economische en milieu-effecten, vergeleken met de eerder genoemde verkeerscategorieën. Grote aantallen van deze verkeerscategorie kunnen overigens aanleiding geven tot intensief circuitvliegen, dat met name op zomerse dagen tot een bijzondere vorm van geluidhinder leidt. In het voorgaande zijn de ruimtelijk-economische en milieu-effecten van verschuivingen in de verschillende soorten verkeer binnen een MAS beschreven. Naar gelang het type verkeer dat daarbij is betrokken worden in zijn algemeenheid merkbaar verschillende effecten opgeroepen. Tabel 6.1 vat de effecten nog eens samen. Benadrukt moet worden dat ook de individuele situatie in een MAS van groot belang is. Gaat het bijvoorbeeld om een nieuwe luchthaven in het MAS, dan kunnen de reallocatie-effecten aanmerkelijk verschillen van een reallocatie binnen een MAS met bestaande luchthavens. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


Tabel 6.1

65

Ruimtelijk-economische en milieu-effecten van de reallocatie van verschillende verkeerscategorieën in een MAS

Te realloceren categorie verkeer Alle internationaal verkeer Vakantiecharters, MAS vakantieland Vakantiecharters, MAS herkomstland Vrachtcharters Geregeld vrachtverkeer Expresvracht/integrator Low-cost carrier Kleine luchtvaart

Ruimtelijk-ecomische effecten +++ ++ 0 +/0 +++ ++ +/0 0

Milieu-effecten ++ (nieuwe luchthaven) 0/- (nacht) --- (nacht, oud materieel) -- (nacht, moderner) --- (nacht) 0/-

Ter illustratie van de specifieke omstandigheden die een rol kunnen spelen wordt in de volgende paragraaf de casus van luchthaven Lelystad als onderdeel van het MAS met Schiphol beschreven.

6.3.3 Casus: de ruimtelijk-economische effecten van Lelystad in een Randstedelijk MAS De mate waarin de bedrijvigheid zich manifesteert rondom de toekomstige luchthaven Lelystad, hangt in sterke mate af van het type verkeer dat op Lelystad geaccommodeerd gaat worden. Buck (2005) wijst in dat verband op een aantal karakteristieken in het verkeer die in hoge mate de directe werkgelegenheid bepalen: • De mix van passagiers en vracht; uit de werkgelegenheidscijfers van uiteenlopende luchthavens blijkt dat de mix van passagiers en vracht belangrijk is. Naarmate meer vracht geaccommodeerd wordt, neemt om begrijpelijke redenen het aantal directe arbeidsplaatsen per miljoen passagiers aanmerkelijk toe. • Het ene marktsegment levert meer directe werkgelegenheid op dan het andere. Een low-cost carrier en charter operatie leveren beduidend minder werkgelegenheid op dan een full-service netwerk carrier, omdat via internet wordt geboekt, electronisch wordt ingecheckt, catering zeer beperkt is en de passagiersafhandeling wordt uitbesteed, terwijl de bagageafhandeling sterk vereenvoudigd is. • De vraag of de luchthaven als thuisbasis/operationele basis dient voor een maatschappij. Indien dat het geval is, wordt relatief meer werkgelegenheid geschapen door kantoorfuncties en onderhoudswerkzaamheden. Vestigt bijvoorbeeld Ryanair een operationele basis op Lelystad, dan zal hier een sterkere werkgelegenheidsstimulans vanuit gaan dan wanneer uiteenlopende low-cost carriers Lelystad meer sporadisch aandoen. Wat de voorwaartse indirecte effecten betreft, lijkt de directe beschikbaarheid van zakelijke lijndiensten en vrachtvluchten de voornaamste bindende factor te zijn. Indien op Lelystad hoofdzakelijk low-cost carrier operaties annex vakantiechartervluchten het leeuwendeel van het verkeer gaan uitmaken, dienen die voorwaartse effecten bescheiden te worden ingeschat. Het regionale bedrijfsleven is doorgaans niet gebaat bij minder regelmatige vluchten naar Zuideuropese vakantiebestemmingen of geregelde lijndiensten op ver van het zakelijke centrum


66

HOOFDSTUK 6

verwijderde low-cost carrier luchthavens elders in Europa (neem bijvoorbeeld Charleroi). Dan resteert slechts het imago-effect als attractiefactor voor een luchthavengerelateerd bedrijventerrein. In hoeverre de regio Flevoland aan de op Amsterdam georiënteerde toeristenstromen, die vanuit het buitenland met low-cost carrier vluchten worden aangevoerd, extra werkgelegenheid kan ontlenen, hangt sterk af van een gecoördineerd toerismebeleid van de provincie. Het gevaar bestaat anders, dat de betrokken toerismestromen direct doorstromen naar toeristische attracties elders, zoals Amsterdam. Resumerend kan gesteld worden dat, uitgaande van de rol van Lelystad in het low-cost carrier en vakantiecharter segment zoals die elders in dit rapport al naar voren is gebracht, zowel de directe als indirecte bedrijvigheid beperkt is. Als vuistregel worden in de literatuur doorgaans 1000 directe arbeidsplaatsen per miljoen passagiersbewegingen gehanteerd en eenzelfde aantal voor de indirecte arbeidsplaatsen. De spreiding rond deze gemiddelden is echter groot. Een neerwaartse bijstelling voor Lelystad ligt dan ook, gelet op het voorgaande, voor de hand. Buck (2005) komt tegen die achtergrond op 300-400 directe arbeidsplaatsen per miljoen passagiers, indien Lelystad geen operationele basis wordt voor een low-cost carrier of een thuisbasis voor een vakantiechartermaatschappij. Indien wel van een thuisbasis sprake is, zou de directe werkgelegenheid naar 400-800 arbeidsplaatsen per één miljoen passagiers kunnen worden opgehoogd. De indirecte werkgelegenheid wordt voorzichtigheidshalve geschat op 50% van de directe werkgelegenheid. Kijkt men op grotere schaal naar de ruimtelijk-economische effecten binnen het totale MAS, dan is eerst de vraag aan de orde of het hier om nieuw gegenereerd verkeer op Lelystad gaat, of om bestaand verkeer dat gerealloceerd wordt binnen het MAS. Indien bijvoorbeeld Transavia haar low-cost carrier/charteroperaties van Rotterdam en Schiphol op Lelystad concentreert, zal dit voor de korte termijn tot negatieve werkgelegenheidseffecten leiden op de Rotterdamse luchthaven en op Schiphol (afhankelijk van de wijze waarop de openvallende slots opnieuw worden benut kan het netto werkgelegenheidseffect op langere termijn ook positief uitpakken). Indien Ryanair een operationele basis vestigt op Lelystad, zal er enerzijds substitutie van vervoer op bestaande Europese routes vanaf Schiphol optreden en anderzijds wellicht reallocatie van Ryanair vluchten van Eindhoven Airport naar Lelystad. Ook dan treden negatieve werkgelegenheidseffecten elders in het systeem op, zij het in beperktere mate. Aangezien door het type verkeer, dat Lelystad gaat accommoderen, de indirecte werkgelegenheid op een aanpalend bedrijventerrein als Larserpoort het vooral van de imago-effecten van de luchthavennabijheid moet hebben, zal een krachtig vestigings/acquisitiebeleid nodig zijn om de indirecte werkgelegenheidseffecten volledig te benutten.



6.4

67

Samenvattend

In dit hoofdstuk hebben we de voor- en nadelen van multi-airport systems besproken. We hebben de voordelen van niet-regulatoire multi-airport systems en regulatoire multi-airport systems hieronder op een rij gezet. Tabel 6.2

Voor-en nadelen van gestuurd en niet-gestuurd MAS

Niet-gestuurd MAS

Gestuurd MAS

Voordelen -Creëert additionele luchthavencapaciteit in catchment area -In potentie extra ruimte voor hubcarrier primaire luchthaven -Welvaartswinst voor consument in de catchment area dankzij low-cost carrier, maar kan ten koste gaan van netwerkdiversiteit primaire luchthaven -Extra investeringsruimte luchthavenexploitant -Voorkomt overheidsfalen -Sturing verkeersallocatie mogelijk conform beoogd beleid -Op korte termijn zijn EU-regels nog eenvoudig -Verkeersdistributieregels kunnen aangescherpt worden met aanvullende sturingsinstrumenten

Nadelen -Risico dat in niet-gestuurd MAS primaire luchthaven niet ontlast wordt -Huidige slotallocatieproces frustreert informele sturing van vrijgekomen slots op primaire luchthaven -Vraagsubstitutie Europese herkomstbestemmingsmarkten van de hub carier naar de low-cost carrier -Risico van over- en ondercapaciteit

-Onzekerheid of set luchthavens wordt aangemerkt als EU luchthavensysteem -Onzekerheid over juridische haalbaarheid distributieregels -In praktijk soms langdurig wetgevingstraject nationaal -Distributieregels niet altijd effectief -Risico van overheidsfalen door marktingrijpen: Verplaatsingskosten carriers; Buitenlandse carriers verdwijnen; Onzekerheid over lokale makrt Onvoldoende landzijdige bereikbaarheid; -Divergerende belangen luchthavenexploitant en overheid -Divergerende belangen tussen overheidslagen -Interfererende luchtvaartpolitieke randvoorwaarden

Deze voor- en nadelen overziend tussen een gestuurd en een niet-gestuurd MAS, kan geconcludeerd worden, dat de keuze tussen sturing of geen sturing (en de mate van sturing) sterk afhangt van de beleidsdoelen die men wil bereiken binnen een concreet MAS. Die beleidsdoelen hangen weer nauw samen met de urgentie van de problematiek binnen het betrokken MAS. Is de congestie op een van de luchthavens in het MAS bijvoorbeeld groot en is reallocatie dringend gewenst, dan kan het zijn dat alle voor- en nadelen in aanmerking nemend de overheid voor een gestuurd systeem kiest conform de EU-regels.



7

69

De capacitaire speelruimte voor een MAS in Nederland

In hoofdstuk 2 is het begrip multi-airport systems (MAS) gedefinieerd, zijn de kenmerken van een MAS uitgewerkt en is een typologie aangebracht naar soorten multi-airport systems. De theorie achter de werking van een niet-gestuurd MAS is beschreven in hoofdstuk 3. Tevens hebben we de informele sturingsmogelijkheden van een MAS (hoofdstuk 3) en de formeel-regulatoire en andere sturingsmogelijkheden van een MAS (hoofdstuk 4) in kaart gebracht. Vervolgens zijn op basis van de analyse van een aantal Europese en niet-Europese multi-airport systems (bijlage 2 en 3) de lessen ten aanzien van de (effectiviteit) van de sturingsmogelijkheden van een MAS op een rij gezet (hoofdstuk 5). Daarna hebben we op basis van de beschouwingen en analyses in de voorgaande hoofdstukken de voor- en nadelen van multi-airport systems geanalyseerd (hoofdstuk 6). Vraagstelling In dit hoofdstuk maken we de overstap van de theorie over en algemene ervaringen met multiairport systems naar de Nederlandse context. We beantwoorden de vraag wat de mogelijkheden zijn voor een multi-airport system in Nederland. We starten met de vraag in hoeverre er voor de lokale consument in de Randstad reeds sprake is van een MAS. In hoeverre zijn voor de consument in het grootstedelijk gebied van de Randstad reeds verschillende vertrekluchthavens van belang? En in hoeverre is sprake van een eigendomsrechtelijk of gestuurd MAS? Vervolgens wordt bezien wat de mogelijkheden zijn voor formeel of informeel gestuurde reallocatie van verkeer over de luchthavens in een MAS vanuit het perspectief van het aanbod van luchthavencapaciteit op een viertal Nederlandse luchthavens. Met betrekking tot de aanbodzijde analyseren we wat op welke luchthavens de mogelijkheden zijn voor inplaatsing61 of autonome groei van verkeer. We nemen hierbij enerzijds de feitelijke capaciteiten in aanmerking en anderzijds de huidige benutting van die capaciteiten. De analyse van de aanbodzijde resulteert in een overzicht van de capacitaire speelruimte in een Randstedelijk MAS. In hoofdstuk 8 wordt vervolgens naar de vraagzijde gekeken: welke verkeerssegmenten zijn eventueel uitplaatsbaar vanaf Schiphol? Hierbij wordt rekening gehouden met de operationele kenmerken van deze segmenten, de operationele restricties op de verschillende luchthavens waar ‘inplaatsing’ plaats zou kunnen vinden en de doelstellingen, die met een uitplaatsing worden beoogd.

7.1

Een Randstedelijk MAS?

In hoofdstuk 2 hebben we een MAS gedefinieerd als een set van twee of meer luchthavens die een substantieel aandeel laten zien in de luchthavenkeuze van reizigers die uit een bepaalde grootstedelijke agglomeratie 61

Zie voor een definitie van de begrippen ‘inplaatsing’ en ‘uitplaatsing’ hoofdstuk 2. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

70

HOOFDSTUK 7

komen of daar hun eindbestemming hebben. Die luchthavens hoeven niet noodzakelijkerwijs in of dichtbij de betrokken agglomeratie te liggen. Vertrekpunt voor een MAS in Nederland in deze studie is het grootstedelijk gebied van de Randstad. Immers, we onderzoeken in deze studie ondermeer in hoeverre een MAS in Nederland de mogelijkheid biedt om Schiphol te ontlasten. Meer dan 70% van de opstappende passagiers van Schiphol komt uit de Randstad62. Dit percentage onderschrijft de keuze van de Randstad als het grootstedelijk gebied van waauit het MAS gedefinieerd wordt. Niet-gestuurd Randstedelijk MAS? De vraag is of in Nederland sprake is van een niet-gestuurd MAS voor de Randstad. In bijlage 1 hebben we reeds laten zien dat voor verschillende grootstedelijke gebieden (waaronder de Randstad) inderdaad sprake is van een MAS, wanneer de reële vertrekalternatieven voor de consument in beeld worden gebracht. Voor zowel de Noordvleugel van de Randstad, de Zuidvleugel van de Randstad en Eindhoven spelen meer luchthavens een rol in het keuzeproces van de consumenten in de Randstad. Kijken we naar de Randstad als geheel (Noord- en Zuidvleugel) dan behoren in ieder geval Schiphol, Eindhoven en Rotterdam momenteel tot het MAS. Voor specifieke verbindingen (zoals low-cost of specifieke intercontinentale diensten) kunnen mogelijk, zij het in beperkte mate, ook Brussel, Charleroi en Niederrhein tot het Randstedelijk MAS gerekend worden. Lelystad is momenteel nog geen onderdeel van het Randstedelijk MAS. Indien Lelystad ontwikkeld wordt voor lijnen charterverbindingen kan ook deze luchthaven tot het Randstedelijk MAS gerekend worden, zeker voor zover het de Noordvleugel van de Randstad betreft. Het huidige Randstedelijk MAS is een sterk gedomineerd systeem door de relatieve grootte van Schiphol. Er is verder sprake van een single-hub MAS (alleen Schiphol heeft een hub-functie), een niet-geïntegreerd systeem (geen transfer tussen de MAS-luchthavens), een netwerk complementair systeem (weinig overlap in netwerk) en een gedeeltelijk operator specifiek systeem (low-cost op Eindhoven, business en low-cost/charter op Rotterdam en alle segmenten op Schiphol).

62

Zie daarvoor het jaarlijkse Continu Onderzoek Schiphol onder vertrekkende reizigers.


DE CAPACITAIRE SPEELRUIMTE VOOR EEN MAS IN NEDERLAND

Figuur 7.1

71

Relatieve omvang verschillende marktsegmenten in een Randstedelijk MAS

General Aviation Vracht Low Cost Charter Lijndienst GA GA C L

Schiphol

Rotterdam

GA LC C

LC C

Eindhoven Lelystad

Regulatoir Randstedelijk MAS? Momenteel is nog geen sprake van een regulatoir Randstedelijk MAS. De Nederlandse overheid heeft geen luchthavenset aangemeld als luchthavensysteem bij de Europese Commissie volgens Verordening 2408/92. De luchthavens in een regulatoir MAS zoals neergelegd in de huidige EU Verordening dienen gezamenlijk de luchtverbindingen voor dezelfde stad of stedelijke agglomeratie te verzorgen. Het lijkt haalbaar dat op basis van deze voorwaarden Amsterdam en Rotterdam, Lelystad en Eindhoven tot een regulatoir MAS gerekend kunnen worden. Indien de door de Commissie voorgestelde aanscherping van de Verordening van kracht wordt gaat ook gelden dat de betrokken luchthavens met de betrokken stedelijke agglomeratie (‘conurbation’) op adequate wijze verbonden zijn door frequente, betrouwbare en efficiënte openbaarvervoerverbindingen. Wanneer sprake is van investeringen in een goede OV-verbinding naar Lelystad is het aannemelijk dat ook deze luchthaven naast Schiphol en Rotterdam tot het Randstad MAS gerekend kan worden. Of de huidige OV-verbindingen tussen de luchthaven Eindhoven en de Randstad toereikend zijn, kan echter betwijfeld worden. We verwijzen verder naar paragraaf 4.1.3 voor de discussie over Verordening 2408/92 en de definitie van een luchthavensysteem door de Europese Commissie. Informeel gestuurd Randstedelijk MAS? In zekere zin is al sprake van een informeel gestuurd Randstedelijk MAS. We hebben immers in paragraaf 3.4.3 laten zien dat in de jaren negentig de luchthavenexploitant het tariefinstrument evenals flankerend investeringsbeleid inzette om general aviation te stimuleren van Schiphol naar SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

72

HOOFDSTUK 7

Lelystad te verhuizen. Deze informele sturing kon alleen plaatsvinden omdat beide luchthavens onderdeel waren van een eigendomsrechtelijk MAS met dezelfde eigenaar (zie hieronder). De overheid geeft en gaf bewust of onbewust informeel sturing aan dit Randstedelijk MAS door de ruimtelijke en milieurandvoorwaarden te bepalen waarbinnen de luchthavens van het Randstedelijk MAS (voor zover in Nederland gelegen) zich kunnen ontwikkelen. Het is echter de vraag of deze sturing doelbewust is geweest vanuit het perspectief van een MAS of dat hier andere doelstellingen aan ten grondslag lagen. Eigendomsrechtelijk Randstedelijk MAS? De belangrijkste luchthavens in het functionele Randstedelijk MAS (Amsterdam, Rotterdam en Eindhoven) of toekomstig Randstedelijk MAS (inclusief Lelystad) hebben dezelfde eigenaar/exploitant (Schiphol Group), zodat tevens gesproken kan worden van een eigendomsrechtelijk MAS. We zullen de luchthavens in het Randstedelijk MAS, te weten Schiphol, Rotterdam, Eindhoven en Lelystad nader analyseren met betrekking tot de capacitaire speelruimte op deze luchthavens. Dit geeft inzicht in de mate waarin operaties in het Randstedelijk MAS gerealloceerd zouden kunnen worden vanuit het perspectief van de beschikbare capaciteiten.

7.2

Feitelijke capaciteiten MAS luchthavens

7.2.1 Inleiding Alle vier onderzochte Nederlandse luchthavens zijn onderdeel van de Schiphol Group, ofwel de N.V. Luchthaven Schiphol. Deze N.V. heeft als aandeelhouders de Nederlandse Staat (75,8%), de gemeente Amsterdam (21,8%) en de gemeente Rotterdam (2,4%). Schiphol Group beheert en exploiteert Schiphol, Rotterdam Airport en Lelystad Airport, en heeft een aandeel van 51% in Eindhoven Airport N.V., die het civiele gedeelte van Eindhoven Airport beheert en exploiteert. Van Eindhoven Airport N.V. is de rest van de aandelen in bezit van de gemeente Eindhoven en provincie Noord-Brabant ieder 24,5%. De grondeigendom van de vier beschouwde luchthavens is als volgt: • De grond van Schiphol is eigendom van de N.V. Luchthaven Schiphol, onder andere via vastgoeddochter Schiphol Real Estate. • De grond van Rotterdam Airport is eigendom van de gemeente Rotterdam; • Het grondeigendom van Eindhoven Airport is verdeeld tussen het Ministerie van Defensie (o.a. de start- en landingsbaan) en Eindhoven Airport N.V. (het passagiersareaal); • De grond van Lelystad Airport is eigendom van de N.V. luchthaven Lelystad, waarvan de N.V. Luchthaven Schiphol 100% van de aandelen bezit. Capaciteitsanalyse MAS Elk van de vier luchthavens wordt in de volgende paragrafen in detail geanalyseerd met betrekking tot de beschikbare capaciteit. Hierbij moet opgemerkt worden dat in diverse publicaties verschillende capaciteiten worden genoemd van de Nederlandse luchthavens en SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


73

vooral Schiphol. De daadwerkelijke capaciteit van een luchthaven in termen van passagiers, vliegbewegingen en vracht is niet eenduidig vast te stellen. Wel kan een inschatting gemaakt worden op basis van kengetallen, die gebaseerd zijn op de karakteristieken van de betreffende luchthaven en het verkeerspatroon. Dit betreft onder andere het gebruik van het banenstelsel onder verschillende weersomstandigheden, beperkingen in het luchtruim, de terminals en de omgeving, de verdeling van het verkeer over de dag (‘gepiektheid’) en de verwachte ontwikkeling hiervan. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de fysieke capaciteit en de daadwerkelijke capaciteit. De fysieke capaciteit is primair gebaseerd op de capaciteit van het banenstelsel en eventuele ruimtelijke beperkingen, zoals de ruimte voor vliegtuigopstelplaatsen en de capaciteit van het luchtruim. De fysieke capaciteit is dus exclusief beperkingen vanuit het milieu. De daadwerkelijke capaciteit van de Nederlandse luchthavens blijkt doorgaans gerelateerd aan beperkingen, die door de (bestuurlijke) omgeving zijn opgelegd, met name ten behoeve van het beperken van geluidsoverlast. De daadwerkelijke capaciteit is dus inclusief beperkingen vanuit het milieu. In de capaciteitsbepaling is de invloed van eventuele technologische ontwikkelingen (bijvoorbeeld verbetering van vliegprocedures) niet meegenomen. Wel wordt rekening gehouden met een stijging van het aantal passagiers per vliegtuigbeweging, aangezien dit een trend is in het vliegverkeer in Europa.

7.2.2 Schiphol In 2005 bedroeg het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol 420.736, waarvan 386.847 voor passagiersvliegtuigen, 17.747 voor vrachtvliegtuigen en 16.142 voor general aviation en andere vliegtuigen63. Het aantal passagiers bedroeg 44,2 miljoen. Het gemiddelde aantal passagiers per passagiersvliegtuigbeweging bedroeg derhalve 114,2. Capaciteit De daadwerkelijke capaciteit van Schiphol is een afgeleide van de grenswaarden die zijn opgenomen in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol, waarbij de geldende geluidsrestricties maatgevend zijn. Deze restricties hebben tot gevolg dat het maximale aantal jaarlijkse vliegbewegingen beperkt is tot ca. 460.00064. Dit is een globale inschatting die sterk afhankelijk is van het type vliegtuigen, vliegprocedures, het baangebruik en de wijze van meten en toedelen van geluidsbelasting. Aanname voor de bepaling van het maximale aantal jaarlijkse passagiers is dat hiervan ca. 425.000 vliegbewegingen kunnen worden toebedeeld aan passagiersvliegtuigen en 35.000 bewegingen aan vrachtvliegtuigen en general aviation samen (in 2005 waren dit er ca. 34.000). Bij een aangenomen gemiddelde van 125 passagiers per passagiersvliegtuig resulteert dit in een maximale capaciteit van ruim 53 miljoen passagiers per jaar (425.000 maal 125). De huidige capaciteitsbenutting van Schiphol is qua passagiersvliegtuigbewegingen dus ongeveer 91% (386.847/425.000) en qua passagiers ongeveer 83% (44,2/53 miljoen). De capaciteitsbenutting is hiermee lager dan die van Frankfurt en Heathrow. Deze luchthavens hebben beide een capaciteitsbenutting qua vliegbewegingen van ongeveer 100% en qua passagiers van rond de 85%. Parijs Charles de Gaulle heeft een lagere capaciteitsbenutting: ongeveer 82% 63 64

ACI jaarboek 2005. Dit is informatie verkregen van de slotcoördinator en geldt voor het kalenderjaar 2007. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

74

HOOFDSTUK 7

voor vliegbewegingen en ongeveer 67% voor passagiersaantallen. Bij deze berekeningen van de capaciteitsbenutting qua passagiers wordt rekening gehouden met een toekomstige stijging van het aantal passagiers per vliegtuigbeweging. De fysieke jaarcapaciteit op grond van het huidige banenstelsel van Schiphol ligt hoger dan de door geluidsrestricties bepaalde capaciteit. Volgens het ‘Achtergronddocument Beleidsinformatie Mainport Schiphol’65 bedraagt de fysieke capaciteit van het huidige banenstelsel ongeveer 630.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Als ook in dit geval 35.000 bewegingen worden toebedeeld aan nietpassagiersvliegtuigen, dan resteren er maximaal 595.000 passagiersvliegtuigbewegingen. Bij een gemiddelde van 125 passagiers per passagiersvliegtuig resulteert dit in een capaciteit van bijna 75 miljoen passagiers. De capaciteitsbenutting qua passagiers bedroeg in 2005 dus 59% (44,2/75 miljoen) van de fysieke capaciteit. De mogelijke uitbreidingsplannen voor Schiphol betreffen een 6e baan en eventueel een 7e baan: een parallelle Kaagbaan en een parallelle Polderbaan. Aanleg van deze banen vergroot de fysieke capaciteit en vooral de betrouwbaarheid van het gebruik van het banenstelsel. Over de mate van de fysieke en de daadwerkelijke capaciteitsvergroting, rekening houdend met geluidsrestricties, kan hier geen uitspraak worden gedaan. Die is namelijk te sterk afhankelijk van het feitelijke gebruik van het banenstelsel en de bebouwing rondom Schiphol. Overigens is voor het functioneren van Schiphol als hub vooral de baancapaciteit per uur van belang. Momenteel bedraagt de piekcapaciteit ongeveer 110 vliegtuigbewegingen per uur. Dit is hoger dan Heathrow (ca. 90), Frankfurt (ca. 85), maar iets lager dan Charles de Gaulle (ca. 120). Duidelijk is dat de aanleg van extra banen de piekuurcapaciteit van Schiphol vergroot en daarmee ook de betrouwbaarheid om de drukke vluchtschema’s te kunnen uitvoeren, waarmee het functioneren van Schiphol als hub verbetert66.

7.2.3 Rotterdam Airport In 2005 bedroeg het aantal vliegtuigbewegingen op Rotterdam Airport 65.154, waarvan 15.546 voor passagiersvliegtuigen, 15 voor vrachtvliegtuigen en 49.593 voor general aviation en andere vliegtuigen67. De passagiersvluchten betreffen vooral lijndienstvluchten en in mindere mate chartervluchten. Het aantal passagiers bedroeg in 2005 1,1 miljoen. Het gemiddelde aantal passagiers per passagiersvliegtuig bedroeg derhalve 71. Rotterdam Airport beschikt over één start- en landingsbaan met een lengte van 2200 m en een breedte van 45 m. De baanlengte is dus relatief gering en verlenging is gezien het feit dat de luchthaven ingeklemd ligt in provinciale en rijkswegen onmogelijk. 65 66

67

VROM, Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005). Mainport Schiphol beleidsinformatie. Achtergronddocument. Er zijn enkele jaren geleden ideeën ontwikkeld om het banenstelsel van Schiphol ingrijpend te veranderen teneinde de capaciteit aanzienlijk te vergroten. Dit betreft o.a. varianten van Van Stappen en Baijer uit 1999, ontwikkeld in het kader van de TNLI. Deze veranderingen zijn echter zodanig ingrijpend en grotendeels buiten de grenzen van Schiphol, dat ze niet worden meegenomen in de bepaling van de maximale capaciteit. bron: ACI jaarboek 2005.



75

Capaciteit De baan kan reguliere vliegtuigen accommoderen tot en met ICAO categorie D (bijvoorbeeld Boeing 767, Airbus A300), maar niet tot het maximale gewicht. Dat betekent dat deze vliegtuigen weliswaar vol kunnen zitten qua passagiers, maar dat ze niet de maximale vliegafstand van het toestel kunnen vliegen, omdat dit zou resulteren in een te groot gewicht aan brandstof hetgeen een langere startbaan zou vergen. Momenteel zijn de zwaarste en verste reguliere vluchten vakantiecharters, vooral de vluchten van Onur Air naar Turkije met een A300-600 (ICAO type D). De meeste passagiersvliegtuigen te Rotterdam zijn kleiner: Boeing 737, Airbus A320/A321 en Fokker 50. Rotterdam Airport doet tevens dienst als uitwijkluchthaven van Schiphol, in de situatie dat vliegtuigen niet kunnen landen aldaar. Dit betekent dat ook grotere vliegtuigen zoals Boeing 747 en Airbus A330/A340 te Rotterdam kunnen landen. Deze zullen vervolgens vrijwel leeg moeten opstijgen gezien de beperkte baanlengte. De capaciteit van Rotterdam Airport wordt bepaald door geluidsrestricties én de inpassing van die restricties in de nabije en sterk verstedelijkte omgeving. De geldende restricties leiden ertoe dat het jaarlijks aantal passagiersvluchten niet of nauwelijks groter kan worden dan de huidige 16.000. Dit is overigens sterk afhankelijk van het type vliegtuigen en het baangebruik. Naar schatting kan binnen de geluidsruimte het aantal passagiers met dit aantal bewegingen worden verhoogd tot ca 1,4 miljoen, indien het gemiddelde aantal passagiers per vliegtuig toeneemt van 71 naar 85. De maximaal toegestane geluidsoverlast van Rotterdam Airport is vastgelegd in de aanwijzing van de Minister van Verkeer en Waterstaat uit 2001, op grond van de Luchtvaartwet. Het aanwijzingsbesluit bevat het nachtregime, de vastgestelde geluidszone (die het aantal vliegtuigbewegingen bepaalt) en de vliegroutes en tolerantiegebieden. Het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op het MER alternatief 'voorkeursalternatief met behoud kleine recreatieve luchtvaart'. Binnen de vastgestelde geluidzone voor de grote luchtvaart (Ke-zone) kunnen maximaal 27.500 vliegtuigbewegingen plaatsvinden, binnen de geluidzone voor de kleine luchtvaart (BKL-zone) bedraagt dat maximaal 90.750.68 De luchthaven Rotterdam is slotgecoördineerd en 24 uur per dag operationeel. In de avond en nachtelijke uren zijn een aantal beperkingen van toepassing, in de nacht is op enkele uitzonderingen na de luchthaven niet commercieel in gebruik: o Tussen 18:00 en 08:00 uur geldt een verbod voor lawaaiige, grote vliegtuigen; o Tussen 23:00 en 07:00 is de luchthaven alleen geopend voor vliegtuigen met technische storingen, reddingsvluchten, spoedeisende medische vluchten (bijvoorbeeld voor orgaandonaties), uitwijkers (vliegtuigen die op de luchthaven van hun bestemming niet kunnen landen door bijvoorbeeld weersomstandigheden), zakelijke personenvluchten met kleinere vliegtuigen, politie en kustwacht; o Tussen 23:00 en 00:00 uur zijn starts en landingen van vertraagde grote vliegtuigen toegestaan (onder bepaalde voorwaarden) en ook landingen van grote toestellen uit de

68

Het begrip ‘grote luchtvaart’ betreft vliegtuigen met een minimale totaalmassa van 6000 kg, alsmede hefschroefvliegtuigen. ‘Kleine luchtvaart’ betreft vliegtuigen met een maximaal toegelaten totaalmassa van minder dan 6000 kg. Kleine luchtvaart betreft doorgaans general aviation: ongeregeld vliegverkeer dat bestaat uit taxivluchten, lesvluchten, proefvluchten, non-profitvluchten en privé- en zakenvluchten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

76

HOOFDSTUK 7

o o o

stilste categorie; Tussen 00:00 en 01:00 uur mogen vertraagde stille grote vliegtuigen landen; Vanaf 06:00 uur zijn landende positievluchten toegestaan (vliegtuigen die zonder passagiers binnenkomen om na 07:00 uur de dienst te beginnen); Het rijk (de Minister van Verkeer & Waterstaat) kan ontheffing verlenen in overige (bijzondere) gevallen.

Sinds 2005 wordt Rotterdam Airport door sluiting van Marine Vliegbasis Valkenburg gebruikt voor regerings- en overheidsvluchten. Om deze vluchten te accommoderen is de vigerende geluidzone niet toereikend. Om hier een oplossing voor te vinden heeft Rotterdam Airport een startnotitie Milieu Effect Rapportage (MER) bij de Ministeries van V&W en VROM ingediend die in 2007 moet leiden tot minimale wijziging van de aanwijzing met bijbehorende geluidszone. De fysieke capaciteit van Rotterdam Airport bedraagt ca. 5 miljoen passagiers per jaar. De beperkende factor hierbij is niet de baancapaciteit maar de geringe ruimte binnen de luchthavengrenzen om vliegtuigen op te stellen. Het is niet aannemelijk dat er extra land kan worden verkregen om dit te vergroten. Rotterdam Airport wordt ontsloten via autowegen die een goede verbinding vormen met het centrum van de stad en met het landelijke autosnelwegennet (A13 en A20). Er is geen railverbinding, wel zijn er shuttlebusverbindingen met Rotterdam Centraal Station.

7.2.4 Eindhoven Airport Vliegveld Eindhoven is van oudsher een militair vliegveld dat ook voor burgerluchtvaart gebruikt wordt. In 2005 bedroeg het aantal civiele vliegtuigbewegingen 16.135, waarvan 13.151 voor grote luchtvaart, te weten passagiersvliegtuigen zwaarder dan 6000 kg69. Eindhoven heeft directe lijndiensten op Europese zakenbestemmingen, vluchten van een low-cost carrier en chartervluchten, zowel voor zakelijk als voor vakantieverkeer. Het aantal passagiers bedroeg in 2005 946.218. Het gemiddelde aantal passagiers per passagiersvliegtuig bedroeg derhalve 72. Van de passagiersbewegingen kwamen er ca 240.000 voor rekening van de charters en de rest voornamelijk voor rekening van lijndiensten van lowcost carriers. De bestemmingen, die vanaf Eindhoven Airport worden bediend, betreffen Europa inclusief de Canarische Eilanden en Turkije. Het verkeer op Eindhoven Airport groeit hard: volgens een persbericht bedroeg het aantal passagiersbewegingen in 2006 1.144.000. Hiermee heeft het Rotterdam gepasseerd en is Eindhoven de tweede drukste luchthaven van Nederland geworden. Recent is echter ook duidelijk geworden dat Ryanair als grootste aanjager van de groei heeft besloten om een aantal vliegtuigen op Niederrhein te stationneren in plaats van op Eindhoven (zoals de bedoeling was). De beperkte weekendopenstelling lijkt hier debet aan te zijn. Eindhoven Airport beschikt over één start- en landingsbaan met een lengte van 3000 m en een breedte van 45 m. De baan kan reguliere vliegtuigen accommoderen tot en met ICAO categorie D (bijvoorbeeld Boeing 767, Airbus A300), tot vrijwel het maximale gewicht, waardoor ze ook vrijwel de 69

Jaarverslag Eindhoven Airport.



77

maximale vliegafstand van het toestel kunnen vliegen. Daarnaast is het mogelijk om vliegtuigen te accommoderen van de zwaardere ICAO categorie E (Boeing 777 en 747, Airbus A330 en A340), maar met gewichtbeperkingen. Dit betekent dat ze ongeveer tot en met het Midden-Oosten, halverwege Afrika en waarschijnlijk de Oostkust van de VS kunnen vliegen, maar niet naar verder gelegen bestemmingen. Het introduceren van deze grotere toestellen zou overigens aanpassingen vergen aan het systeem van taxibanen en opstelplaatsen. De zwaarste vliegtuigen die momenteel Eindhoven aandoen zijn militaire vliegtuigen, waaronder DC 10’s (een grensgeval tussen ICAO categorieën D en E). De capaciteit van Eindhoven Airport wordt evenals van Schiphol en Rotterdam bepaald door geluidsrestricties. Deze geluidsrestricties zijn gebaseerd op de ontheffing van de (militaire) aanwijzing op grond van de Luchtvaartwet, waarbij de geluidsconsumptie van de burgerluchtvaart in mindering wordt gebracht bij de geluidsruimte voor de militaire luchthaven. Deze militaire geluidsruimte wordt echter in de praktijk niet vol gevlogen waardoor er in theorie de mogelijkheid ontstaat dat de ontheffing voor het burgerverkeer vergroot wordt. De geldende beperkingen zorgen ervoor dat het jaarlijkse aantal passagiersvluchten niet of nauwelijks groter kan worden dan de huidige 16.000. Dit is overigens sterk afhankelijk van het type vliegtuigen en van het baangebruik. Evenals bij Rotterdam wordt ingeschat dat het aantal passagiers met dit aantal bewegingen kan worden verhoogd tot ca 1,4 miljoen, indien het gemiddeld aantal passagiers per vliegtuig groeit van 58 naar 85. Conform de afspraken met de omgeving heeft Eindhoven Airport in het weekend beperktere openingstijden dan door de week. Dit wordt door luchtvaartmaatschappijen, zoals recentelijk Ryanair, als een beperking ervaren. Eindhoven Airport N.V. heeft in 2000 een Regionale Overeenkomst gesloten met partijen uit de omgeving, waaronder de Belangenbehartiging Omwonenden Welschap, de Brabantse Milieufederatie, de provincie Brabant, en de betreffende gemeenten. In deze overeenkomst zijn middellange- en lange-termijnafspraken gemaakt over de milieuvoorwaarden voor de omgeving. Hierbij gaat het niet om het aantal vliegbewegingen, maar om de totale geluidsbelasting voor de omgeving. Er is echter wel een bovengrens van 18.050 vliegbewegingen per jaar afgesproken. De overeenkomst is in 2003 aangepast. Sindsdien worden geluidscontouren jaarlijks vastgesteld en zijn geluidspalen geïnstalleerd om het werkelijk geproduceerd geluid te kunnen meten. Hierbij is de bovengrens van 18.050 vliegbewegingen per jaar komen te vervallen. Op korte termijn zal deze Regionale Overeenkomst opnieuw worden aangepast, waarbij zowel de openstellingstijden als de civiele geluidscapaciteit zullen worden aangepast. De fysieke capaciteit van Eindhoven Airport is globaal ingeschat op 10 miljoen passagiers per jaar, gebaseerd op 120.000 jaarlijkse vliegbewegingen en een gemiddelde van 85 passagiers per vliegbeweging. Hierbij wordt aangenomen dat er geen ruimtelijke beperkingen zijn voor de ontwikkeling van een aanzienlijk groter terminalcomplex. Duidelijk is dat een dergelijk aantal vliegbewegingen zou leiden tot overschrijding van de met de omgeving afgesproken maximale geluidshinder. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel Regelgeving Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens zal er voor het burgermedegebruik een eigen geluidszone ontstaan. Deze SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

78

HOOFDSTUK 7

geluidszone zal niet meer de vorm van een vaststaand aantal vliegtuigbewegingen hebben, zodat de exploitant in de praktijk meer vliegtuigbewegingen zal kunnen toelaten dan op grond van de huidige ontheffing. Eindhoven Airport wordt ontsloten via autowegen die een goede verbinding vormen met het centrum van de stad en de autosnelweg A2. Er is geen railverbinding. Wel zijn er shuttlebusverbindingen met Eindhoven Centraal Station.

7.2.5 Lelystad Airport Lelystad Airport werd geopend in 1973. Tot 1988 ontwikkelde het zich in hoog tempo tot Nederlands grootste luchthaven voor kleine luchtvaart, waarbij de luchthaven geëxploiteerd werd door de toenmalige regionale en lokale overheden. In 1988 werd de luchthaven een zelfstandige NV, waarvan de aandelen in 1993 werden overgedragen aan Schiphol Group. Het huidige verkeer te Lelystad Airport betreft ca 150.000 vliegtuigbewegingen per jaar, voornamelijk bestaande uit recreatie- en lesvluchten. Daarnaast vinden er veel zakelijke vluchten plaats en zijn er reclamevluchten, landbouwvluchten en helikoptervluchten mogelijk. Een deel van het vliegverkeer op Lelystad Airport betreft general aviation dat in de jaren negentig is uitgeplaatst vanuit Schiphol. Tot nog toe worden er geen commerciële passagiersvluchten uitgevoerd op Lelystad. Ook is er geen commercieel vrachtverkeer. In het Aanwijzingsbesluit van 1991 is een kleine geluidszone voor de grote luchtvaart vastgesteld voor Lelystad Airport. Tevens kreeg Lelystad een baanverlichting en een ILS, om zakelijk verkeer het gehele jaar door te kunnen accommoderen. Volgens de huidige afspraken kan Airport Lelystad open zijn tussen 06.00 tot 23.00 uur, met uitloop tot 24.00 uur. De daadwerkelijke openingstijden zijn doordeweeks van 8.00 tot 21.00 uur en in het weekend van 9.00 tot 19.00 uur. De huidige start- en landingsbaan is 1250 lang, 30 m breed. De baan is een aantal jaar geleden verlengd vanaf 800 m. Gezien de geringe sterkte van de baan zijn er momenteel 6000 vliegtuigbewegingen toegestaan voor toestellen van een maximale grootte van Fokker 50 en BAE 146. Dit zijn kleine toestellen van ICAO code C. Grote toestellen van ICAO type C, zoals Boeing 737 en Airbus 320, kunnen momenteel geen gebruik maken van de baan. Tevens is er een 426 m lange grasbaan beschikbaar voor ultralichte vliegtuigen en is er een start- en landingsplaats voor helikopters. Momenteel is er geen verkeersleiding te Lelystad Airport en het is bij slecht zicht niet mogelijk om gebruik te maken van de luchthaven. In de nabije toekomst zal een verkeersleiding worden geïntroduceerd. Sinds tientallen jaren bestaan er plannen om Lelystad Airport uit te breiden, onder andere met als doel Schiphol te ontlasten. De ontwikkeling van de luchthaven Lelystad vindt plaats in twee fasen. Fase 1 omvat het aanwijzingsbesluit van 2001 en betreft het vergroten van de hoeveelheid vliegverkeer, waarbij de te accommoderen vliegtuigen niet groter zijn dan hetgeen er van oudsher op Lelystad vliegt. Het voorziet derhalve niet in aanpassingen aan de luchthaven. Voor fase 1 geldt het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen als planologisch kader. Eigenlijk zou fase 1



79

al in 2001 zijn afgerond, maar de Raad van State heeft in 2005 besloten dat er alsnog een MERprocedure moest worden uitgevoerd. Deze procedure loopt momenteel nog. Fase 2 van de ontwikkeling van Lelystad Airport heeft tot doel ruimte te bieden aan lijnen charterverbindingen naar Europese bestemmingen met daarvoor geschikte passagiersvliegtuigen van beperkte omvang, waaronder Boeing 737 en Airbus A320 (ICAO code C). Hiertoe zal de start- en landingsbaan worden verlengd naar 2100 m en versterkt om het zwaardere verkeer te kunnen accommoderen. De huidige breedte van 30 m blijft gehandhaafd. Tevens wordt een parallelle taxibaan aangelegd en wordt een nieuw passagiersareaal ontwikkeld aan de noordkant van de baan. In 2004 is de Planologische Kernbeslissing luchtvaartterreinen Maastricht en Lelystad vastgesteld. Deze PKB gaat voor Lelystad uit van ca. 140.000 vliegtuigbewegingen voor de ‘kleine’ luchtvaart in 2015 en 60.000 bewegingen voor de ‘grote’ luchtvaart, waarvan 30.000 voor helikopters en 30.000 voor vliegtuigen. Hiervan betreffen ca 14.000 bewegingen vliegtuigen van het type Boeing 737 en Airbus A320, waarmee low-cost carriers doorgaans vliegen. Deze 14.000 bewegingen komen overeen met ongeveer 40 vliegbewegingen, ofwel 20 retourvluchten, per dag. Voorts wordt in de PKB uitgegaan van een capaciteit van het passagiersareaal van 2,5 miljoen passagiers per jaar, hetgeen in overeenstemming lijkt te zijn met 30.000 vliegtuigbewegingen en een gemiddeld aantal passagiers van 85. Op basis van de PKB wordt momenteel een aanwijzings- (vergunningen)procedure doorlopen. Volgens de PKB en het voorontwerp voor de aanwijzing zijn nachtvluchten op Lelystad Airport niet toegestaan. De daadwerkelijke maximumcapaciteit van Lelystad Airport hangt overigens mede af van de afspraken in de Noordvleugelbrief betreffende de toekomstige benutting van Almere Oost voor woningbouw (60.000 woningen). Een uitbreiding van Lelystad Airport tot 4 miljoen passagiers zou hier nog in passen, maar bij een verdere stijging zal de geluidsoverlast te groot worden. Bovendien zullen de daarmee samenhangende geluidscontouren een ruimtelijk conflict opleveren met de verstedelijkingsvoorstellen voor Almere Oost. Aandachtspunt bij uitbreiding van Lelystad Airport is de capaciteit van het luchtruim in relatie tot Schiphol. Luchtverkeerleiding Nederland (LVNL) werkt momenteel aan een voorstel tot herziening van de luchtruimtestructuur boven West-Nederland. Lelystad Airport wordt ontsloten door de autoweg N302, die de directe verbinding vormt met de nabijgelegen autosnelweg A6 en de verder gelegen A28. Er is geen directe railverbinding aanwezig. Evenmin zijn er momenteel busverbindingen, maar er is wel een vrije busbaan gepland naar treinhalte Lelystad Zuid. In de nabije toekomst zal de bereikbaarheid van de regio verbeteren door een aantal infrastructuuruitbreidingen, waaronder de aanleg van de Hanzelijn (die volgens het geplande tracé de luchthaven niet aandoet) en de A6-A9 verbinding richting de Randstad.


80

HOOFDSTUK 7

7.3

Capacitaire speelruimte Randstedelijk MAS

7.3.1 Algemeen Het type vliegtuig en daarmee het type vliegverkeer dat eventueel kan worden uitgeplaatst vanaf Schiphol en ingeplaatst op de luchthavens van Rotterdam, Eindhoven en Lelystad wordt in eerste instantie bepaald door de kenmerken van de start- en landingbanen van deze luchthavens. Dit betreft vooral de lengte van de banen. Om inzicht te krijgen in de mogelijkheden voor uitplaatsing en inplaatsing is het verkeer van Schiphol onderverdeeld in de volgende acht verkeerssegmenten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Lijndienstverkeer intercontinentaal Lijndienstverkeer intra-Europees Charterverkeer intercontinentaal Charterverkeer intra-Europees Low-cost verkeer (over het algemeen intra-Europees) Vrachtverkeer lijndienst (over het algemeen intercontinentaal) Vrachtverkeer charter (over het algemeen intercontinentaal) General aviation. Dit betreft ongeregeld en doorgaans klein vliegverkeer dat bestaat uit taxivluchten, lesvluchten, proefvluchten, non-profitvluchten en privé- en zakenvluchten.

Onderstaande tabel 7.1 geeft aan welke verkeerssegmenten in theorie op de luchthavens van Rotterdam, Eindhoven en Lelystad kunnen worden afgehandeld, afhankelijk van de baaneigenschappen en het typerende grote vliegtuigtype van het betreffende verkeerssegment. Het betreft dus een inschatting op basis van vliegtuigtypes en de lengte, breedte en sterkte van de betreffende start- en landingsbanen. Tabel 7.1

Theoretisch accommodeerbare verkeerssegmenten per luchthaven

Verkeerssegment 1 2 3 4

Lijndienstverkeer intercontinentaal Lijndienstverkeer intra-Europees Charterverkeer intercontinentaal Charterverkeer intra-Europees

5 6

Low-cost verkeer (intra-Europees) Vrachtverkeer lijndienst

7

Vrachtverkeer charter

8

General aviation


Typerend groot vliegtuig E: B747, A340 C: B737, A320 E: B747, A340 C: B737, A320 D: B767, A300 C: B737, A320 E: B747, A340 D: B767 C: B737 E: B747, A340 D: B767 C: B737 A: Piper Cub B: Saab 340B

Mogelijk te Rotterdam? Niet Wel Niet Wel Wel Wel Niet Niet Wel Niet Niet Wel Wel Wel

Mogelijk te Eindhoven? Tot ~ 6000 km Wel Tot ~ 6000 km Wel Wel Wel Beperkt Beperkt Wel Beperkt Beperkt Wel Wel Wel

Mogelijk te Lelystad? Niet Wel Niet Wel Niet Wel Niet Niet Wel Niet Niet Wel Wel Wel


81

7.3.2 Rotterdam Bij de geldende geluidsrestricties heeft Rotterdam vrijwel geen restcapaciteit om uitgeplaatst verkeer van Schiphol op te vangen. Dit zou hoogstens kunnen door middel van uitruil: bijvoorbeeld een vermindering van charterverkeer voor meer intra-Europees lijndienstverkeer en general aviation, waaronder klein zakelijk verkeer. Alleen bij substantiële verruiming van de geluidsrestricties, hetgeen in de praktijk niet haalbaar is gezien de ligging van de luchthaven in een dichtbevolkt gebied, zou de fysieke capaciteit van ca. 5 miljoen passagiers op Rotterdam Airport kunnen worden gehaald. De geringe baanlengte zorgt ervoor dat niet alle verkeerssegmenten te accommoderen zijn. Intercontinentaal passagiersverkeer en zwaar vrachtverkeer kunnen niet op Rotterdam worden afgehandeld. Daarom resteren de volgende verkeerssegmenten, waarbij aangetekend wordt dat het om kleine hoeveelheden gaat gezien de beperkte geluidsruimte: • Lijndienstverkeer intra-Europees, vooral zakenverkeer naar grote Europese steden met Rotterdam als basis of bestemming • Charterverkeer intra-Europees. • Low-cost verkeer • General aviation Het ‘Herenakkoord’ tussen de Gemeente Rotterdam en Schiphol Group, beoogt om binnen de beperkte capaciteit ruimte te maken voor de eerste categorie door ruimte vrij te spelen bij de tweede en derde categorie.

7.3.3 Eindhoven Eindhoven heeft net als Rotterdam vrijwel geen restcapaciteit wegens de geldende geluidsrestricties. Ook hier geldt dat alleen een uitruil van verkeer zou kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld meer low-cost verkeer in plaats van charterverkeer. Alleen bij substantiële verruiming van de geluidsrestricties zou een fysieke capaciteit van ca. 10 miljoen passagiers van Eindhoven Airport gehaald kunnen worden. Na inwerkingtreding van de wet Regelgeving Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens krijgt de exploitant een eigen geluidszone en derhalve meer mogelijkheden om de capaciteit uit te breiden. Tevens is het dan in theorie mogelijk dat er bij een gelijkblijvende totale geluidszone wordt geschoven in de verdeling tussen militair en burgerverkeer. Eindhoven heeft een grotere baanlengte dan Rotterdam, en kan dus grotere vliegtuigen naar verdere bestemmingen afhandelen. Echter, bestemmingen als Oost-Azië, Zuid- en het westen van Noord- Amerika en zuidelijk Afrika zullen over het algemeen niet haalbaar zijn. Voorts is het onwenselijk om verkeer uit te plaatsen dat een grote bijdrage levert aan de hub-operatie op Schiphol. Daarom komen de volgende verkeerssegmenten het meest in aanmerking voor inplaatsing op Eindhoven: • Low-cost verkeer • Charterverkeer intra-Europees.


82

HOOFDSTUK 7

• • •

Charterverkeer intercontinentaal (met een maximale vliegafstand van ongeveer 6000 km, afhankelijk van het vliegtuigtype) General aviation Vrachtverkeer (lijndienst of charter). Bij groot vrachtverkeer geldt een maximale vliegafstand van ongeveer 6000 km. Bij kleiner vrachtverkeer geldt dit niet.

7.3.4 Lelystad Bij de huidige baanlengte van 1250 meter kan Lelystad alleen maar meer van het lichtere segment van general aviation overnemen van Schiphol. Deze verschuiving heeft in het verleden feitelijk al plaatsgevonden conform het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (1991) waarin werd vastgelegd dat de general aviation grotendeels zou worden uitgeplaatst naar Lelystad. Na een baanverlenging tot 2100 m en versterking van de baan kan Lelystad Airport zwaardere vliegtuigen van maximaal ICAO klasse C accommoderen, waaronder Boeing 737 en Airbus A320. In tegenstelling tot de luchthavens van Rotterdam en Eindhoven is een hogere ICAO klasse op Lelystad Airport niet mogelijk. Alleen als de baan zou worden verbreed naar 45 m, zouden ICAO klasse D vliegtuigen gebruik kunnen maken van Lelystad Airport, zij het met een beperkte vliegafstand (intra-Europa) vanwege de beperkte baanlengte van 2100 m. De in Europa meest gangbare klasse D vliegtuigen zijn de Boeing 767 en Airbus A300. Deze vliegtuigen worden momenteel veel gebruikt voor charterverkeer, voornamelijk door buitenlandse maatschappijen. Sinds een aantal jaren worden er geen klasse D vliegtuigen meer gebouwd en de verwachting is dat ze op middellange termijn zullen verdwijnen. Bij baanafmetingen van 2100 m bij 30 m komen de volgende verkeerssegmenten het meest in aanmerking voor inplaatsing op Lelystad: • Low-cost verkeer • Charterverkeer intra-Europees, met uitzondering van ICAO klasse D vliegtuigen. • General aviation Aandachtspunt bij uitbreiding van Lelystad Airport is de capaciteit van het luchtruim in relatie tot Schiphol. Bij de huidige luchtruimtestructuur boven West-Nederland is er nauwelijks restcapaciteit voor uitbreiding van het aantal vluchten, vooral voor wat betreft de Oostelijke aanen uitvliegroutes van Schiphol die momenteel interfereren met die van Lelystad. Het openstellen van Lelystad voor groot vliegverkeer vergroot de complexiteit van het luchtruim. De ernst hiervan hangt o.a. af van de bestemmingsrichting van het verkeer te Lelystad: verkeer met een westelijke bestemming leidt tot meer problemen dan een oostelijke bestemming. Er bestaat dus een risico dat door het verplaatsen van vliegverkeer van Schiphol naar Lelystad netto minder capaciteit op Schiphol vrijvalt. Per saldo zou dit in het meest extreme geval kunnen resulteren in een gelijkblijvend aantal vliegtuigbewegingen in het MAS, terwijl een vergroting is beoogd. De resulterende netto extra capaciteit in het systeem zal vooral afhangen van de herziening van de luchtruimtestructuur boven West-Nederland. De Luchtverkeerleiding Nederland (LVNL) werkt momenteel aan een voorstel daartoe. De vergroting van de luchtruimcapaciteit, onder



83

andere door betere afstemming van aanen uitvliegroutes tussen Lelystad en Schiphol zal de totale systeemcapaciteit uiteindelijk bepalen.

7.3.5 Overzicht capacitaire speelruimte Onderstaande tabel 7.2 geeft een overzicht van de huidige vliegtuigbewegingen voor passagiersverkeer op de vier beschouwde Nederlandse luchthavens en de capaciteiten van deze luchthavens. De capaciteiten zijn inschattingen voor de huidige milieucapaciteit met de momenteel geldende geluidsrestricties (met Lelystad conform de PKB) en de fysieke capaciteit van de aanwezige banenstelsels (met verlengde baan te Lelystad conform de PKB). Het is duidelijk dat de huidige milieucapaciteit van het Nederlandse luchthavensysteem niet veel groter is dan het huidige verkeersvolume. De capaciteitsbenutting is dan ook 86%. Tabel 7.2

Huidige verkeerscapaciteitsbenutting bij verschillende capaciteitsbegrippen

Nederland Capaciteit en benutting

Schiphol Rotterdam Eindhoven

Lelystad

Totaal

Pax vliegtuigbewegingen in 2005 387.000 16.000 16.000 419.000 bewegingen per jaar A. Huidige milieu-capaciteit* 425.000 16.000 16.000 30.000 487.000 bewegingen per jaar Capaciteitsbenutting 91% 100% 100% 0% 86% % Restcapaciteit 38.000 30.000 68.000 bewegingen per jaar B. Theoretische baancapaciteit** 595.000 60.000 120.000 120.000 895.000 bewegingen per jaar Capaciteitsbenutting 65% 27% 13% 0% 47% % Restcapaciteit 208.000 44.000 104.000 120.000 476.000 bewegingen per jaar * Lelystad na baanverlenging conform de huidige PKB ** geen rekening houdend met geldende milieubeperkingen, Rotterdam heeft beperking luchthaventerrein

Tabel 7.3 geeft hetzelfde principe weer, maar dan in aantallen passagiers per jaar. Hier blijkt de huidige capaciteitsbenutting wat lager te zijn, 79%, omdat het aantal passagiers per vliegtuigbeweging in de toekomst naar verwachting nog zal groeien. Tabel 7.3

Huidige verkeerscapaciteitsbenutting bij verschillende capaciteitsbegrippen

Nederland Schiphol Rotterdam Eindhoven Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 44,2 1,1 0,95 A. Huidige milieu-capaciteit* 53 1,4 1,4 Capaciteitsbenutting 83% 79% 68% Restcapaciteit 8,8 0,3 0,45 B. Theoretische baancapaciteit** 75 5 10 Capaciteitsbenutting 59% 22% 10% Restcapaciteit 30,8 3,9 9,05 * Lelystad na baanverlenging conform de huidige PKB ** geen rekening houdend met geldende milieubeperkingen

Lelystad

Totaal

0 2,5 0% 2,5 10 0% 10

46,25 58,3 79% 12,05 100 46% 53,75

Miljoen per jaar Miljoen per jaar % Miljoen per jaar Miljoen per jaar % Miljoen per jaar

Onderstaande figuur 7.2 brengt het huidige vervoersvolume en de toekomstige (rest)capaciteit schematisch in beeld, waarbij de relatieve omvang van Schiphol enigszins vertekend is.


84

HOOFDSTUK 7

Figuur 7.2

Vervoersvolume en restcapaciteit in het Randstedelijk MAS

Capaciteit

Verkeer 2005

Schiphol Rotterdam pax 2005: 44,2 miljoen 1,05 capaciteit: 53 miljoen 1,4

7.4

Eindhoven Lelystad 0,95 0 1,4 2,5

Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we geconcludeerd dat voor het grootstedelijke gebied van de Randstad in functionele zin al sprake is van een MAS: de lokale consument heeft de keuze uit meerdere reële vertrekluchthavens. Tevens is aangegeven dat dit functioneel MAS bestaande uit Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven en in de toekomst mogelijk Lelystad, tevens aan te merken is als eigendomsrechtelijk MAS. In zeer beperkte mate is sprake van een informeel gestuurd MAS. Van een regulatoir MAS is vooralsnog geen sprake. Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven en Lelystad zijn als belangrijkste Randstedelijke MASluchthavens nader geanalyseerd met betrekking tot de capacitaire speelruimte. De slotconclusie van dit hoofdstuk is al met al gerechtvaardigd, dat de speelruimte in het Nederlands MAS beperkt is. Vooral Schiphol en Lelystad zullen in de toekomst nog extra capaciteit aan het systeem kunnen toevoegen, op voorwaarde dat door de herziening van de luchtruimtestructuur de extra capaciteit van Lelystad ook als netto extra systeemcapaciteit kan worden ingeboekt. Binnen de beperkte mogelijkheden, die in dit hoofdstuk zijn geschetst, is een sturing binnen het MAS het overwegen waard om tot een optimale benutting te komen.



8

85

Voorstellen voor een regulatoir en informeel gestuurd MAS

In het vorige hoofdstuk hebben we een typering gegeven van het Randstedelijk MAS zoals dat nu functioneert en na de ontwikkeling van Lelystad tot lijndiensten charterluchthaven kan gaan functioneren. Dit MAS is tevens grotendeels een eigendomsrechtelijk MAS. Daar er niet of nauwelijks doelbewuste sturing plaatsvindt van het MAS is geen sprake van een regulatoir MAS en hoogstens in zeer beperkte mate van een informeel gestuurd MAS. Voordat sprake kan zijn van sturing binnen het MAS dient er eerst inzicht te zijn in de ruimte voor sturing in termen van beschikbare of toekomstige luchthavencapaciteit op de MASluchthavens. Daarom is in het vorige hoofdstuk gekeken naar de capacitaire ruimte voor inplaatsing van verkeer dan wel autonome groei op deze luchthavens. De conclusie is getrokken dat de capacitaire speelruimte voor reallocatie van verkeer binnen het Randstedelijk MAS beperkt is. Alleen Lelystad zal nog substantieel enige ruimte kunnen bieden. In dit hoofdstuk wordt bezien welke verkeerssegmenten mogelijk uitplaatsbaar zijn vanuit Schiphol, gegeven de doelstellingen die met een Randstedelijk MAS worden beoogd, mogelijke operationele en commerciële beperkingen, beschikbare capaciteiten en luchtvaartpolitieke randvoorwaarden. We besluiten het hoofdstuk met een voorstel voor regulatoire en informele sturing van een Randstedelijk MAS tegen de achtergrond van de mainportdoelstelling.

8.1

Sturingsoogmerken in een regulatoir MAS

8.1.1 De mainportdoelstelling Om binnen een MAS de verkeersontwikkeling en –samenstelling te kunnen sturen (formeel dan wel informeel), dient de vraag te worden beantwoord, welk doel de exploitant of de overheid met een dergelijke sturing wil nastreven. De vraag naar de wenselijkheid van een gestuurd MAS vloeit enerzijds voort uit de sturingsmogelijkheden, in casu de reservecapaciteit in het systeem, zoals beschreven in paragraaf 7.3 en anderzijds uit de doelstellingen die men met een verkeerssturing binnen het systeem wil bereiken. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van de kern van het Nederlandse luchthavenbeleid, namelijk de mainportdoelstelling. Volgens een veel gebruikte definitie wordt onder de Mainport het volgende verstaan: De Mainport Schiphol is het grootstedelijk gebied dat functioneert als essentiële draaischijf tussen internationale en nationale netwerken van personen-, goederen- en informatiestromen. In dit gebied ligt Schiphol als centrale internationale luchthaven. Het geheel is van belang voor de internationale concurrentiepositie van de Randstad. Twee elementen zijn hierbij belangrijk: (1) de luchthaven heeft een hub-functie, een knooppunt waar nationale, Europese en intercontinentale verbindingen samen komen en (2) het betreft een grootstedelijk gebied met


86

HOOFDSTUK 8

hoogwaardig woon-, leef- en vestigingsklimaat waar veel bedrijven concurrerend opereren in internationale netwerken van productie en consumptie en waar veel mensen wonen, werken en recreëren. Indien met een MAS de mainportdoelstelling wordt nagestreefd is de vraag hoe binnen de beschikbare Schipholcapaciteit optimaal ruimte gecreëerd kan worden voor het mainportrelevante verkeer, terwijl overige luchthavens in het MAS mainport-irrelevant verkeer accommoderen (vooral Lelystad, gegeven de capacitaire speelruimte). Het is vervolgens de vraag wat onder mainport-relevant én mainport-irrelevant verkeer wordt verstaan. In bijlage 5 is een aanzet gegeven voor de operationalisatie van de mainportbijdrage van operaties op basis van hun relevantie voor de connectiviteit van Schiphol. Op basis van de resulterende rangordening is het in principe mogelijk mainport-relevante van mainport-irrelevant verkeer te scheiden. We komen hier in de volgende paragraaf op terug.

8.1.2 Het ‘Herenakkoord’ Daarnaast dient ook rekening te worden gehouden met de oogmerken van regionale/-lokale overheden en de luchthavenexploitant. In dat kader is het ‘Herenakkoord’ tussen de Gemeente Rotterdam en de Schiphol Group van belang met betrekking tot het gebruik van Rotterdam Airport: in de toekomst dienen vakantiechartervluchten en niet-zakelijke low-cost carrier operaties vanaf Rotterdam zoveel mogelijk vervangen te worden door lijndienstoperaties waarbij vooral de zakelijke reizigers uit de Rotterdamse regio gebaat zijn. We gaan er in dit hoofdstuk echter vanuit dat de hoofddoelstelling van een Randstedelijk MAS is dat optimale ruimte binnen de beschikbare Schipholcapaciteit gecreëerd wordt voor het mainport-relevante verkeer, terwijl Lelystad benut zou kunnen worden voor mainport-irrelevant verkeer.

8.2

Mogelijk uitplaatsbaar verkeer

8.2.1 Uitplaatsbare verkeerssegmenten Gelet op de in 8.1 beschreven mainportdoelstelling is de vraag aan de orde, welke verkeerscategorieën in principe in aanmerking komen voor uitplaatsing vanuit Schiphol. Anders gezegd, welke categorieën op Schiphol kunnen niet tot het mainportrelevante verkeer gerekend worden? Bij de bepaling van de uitplaatsbare segmenten moet tevens met de volgende factoren rekening gehouden te worden: • Capacitaire speelruimte op inplaatsingsluchthavens: alleen op Lelystad zal mogelijk nog capacitaire ruimte beschikbaar komen. Deze capaciteit is geschikt voor operaties met maximale vliegtuiggrootte van ICAO categorie C (in de praktijk intra-Europees/ NoordAfrika operaties) • Operationele en commerciële haalbaarheid van uitplaatsing: zoals de gebondenheid van bepaalde operaties aan Schiphol (bijvoorbeeld de noodzaak van nabijheid tot de markt van Amsterdam, onderhoudsfaciliteiten op Schiphol) en kostennadelen van gesplitste operaties over meerdere MAS-luchthavens


VOORSTELLEN VOOR EEN REGULATOIR EN INFORMEEL GESTUURD MAS

•

87

Luchtvaartpolitieke randvoorwaarden: gegeven het feit dat Lelystad maximaal ICAO categorie C zal accommoderen (vooral intra-Europees verkeer) spelen de luchtvaartpolitieke randvoorwaarden nauwelijks een rol.

Op basis van die rangordening en overige factoren zijn de volgende marktsegmenten geïdentificeerd die mogelijk voor uitplaatsing in aanmerking komen: • Verkeerscategorie 1: Een deel van de general aviation. Dit segment is momenteel met ongeveer 17.500 vliegbewegingen op Schiphol aanwezig. Het zwaardere segment kan tezijnertijd vanaf Lelystad opereren, zij het dat een deel daarvan juist Schiphol kiest uit zakelijke overwegingen vanwege de nabijheid van Amsterdam. Doordat deze verkeerscategorie niet opereert op basis van toegekende slots vallen er door uitplaatsing van dit verkeer ook geen slots vrij op Schiphol. Onder bepaalde weerscondities kunnen deze operaties wel ten koste gaan van de uurcapaciteit voor het groot commercieel verkeer. •

Verkeerscategorie 2: Intra-Europees charterverkeer inclusief de Noordafrikaanse charterbestemmingen, alleen voor zover het om type C vliegtuigoperaties gaat. Enerzijds gaat het hier om home-based carriers als Transavia, Martinair en Arkefly. Anderzijds gaat het om buitenlandse chartermaatschappijen als Fly Air, Thomson Fly en Onur Air voorzover opererend met type C vliegtuigen. Martinair is echter door zijn intercontinentale vracht- en passageoperaties verweven met het mainport-relevante verkeer op Schiphol. Het is niet aannemelijk dat Martinair bereid is voor een ‘split operations’ model te kiezen door alleen de Europese chartervluchten naar Lelystad uit te plaatsen. Voor Transavia geldt dat de onderhoudsfaciliteiten zich momenteel op Schiphol bevinden. Dit vormt mogelijk een risico in een reallocatiebeleid. Gegeven de huidige decentralisatie van de Transavia-operaties over meerdere Nederlandse regionale luchthavens zonder onderhoudsfaciliteiten (o.a. Rotterdam en Eindhoven) lijkt gedeeltelijke uitplaatsing naar Lelystad in ieder geval haalbaar. Indien ook het ‘Herenakkoord’ Schiphol-Rotterdam gehonoreerd wordt, kunnen maximaal 8000 slots op de luchthaven Rotterdam vrijvallen. In dat geval kunnen vooral de Transavia operaties van Rotterdam naar Lelystad worden uitgeplaatst, indien de regionale vraag naar dit vervoer dat toelaat.

•

Verkeerscategorie 3: Intra-Europees low-cost carrier verkeer. Enerzijds gaat het hier om maatschappijen die een thuisbasis op Schiphol hebben zoals Transavia en maatschappijen die een operationele basis op Schiphol hebben dan wel intensief opereren vanaf Schiphol, zoals easyJet. Anderzijds betreft het meer incidenteel opererende low-cost carriers zoals Vueling, Jet 2 en BMI Baby.

•

Verkeerscategorie 4: De laatste categorie van mainport-irrelevant verkeer zijn de Europese point-to-point lijndienstoperaties in het zakelijke segment. Carriers als de VLM spelen daarin een rol. Gelet op de wenselijkheid zo dicht mogelijk aan te sluiten op de zakencentra in Europa, zoals Schiphol, Frankfurt en Londen City, lijkt uitplaatsing naar Lelystad commercieel niet haalbaar voor deze categorie.


88

HOOFDSTUK 8

8.2.2 Maximale omvang van de uitplaatsbare segmenten Om een indruk te krijgen van de omvang van de segmenten die in principe uitgeplaatst zouden kunnen worden gegeven de sturingsoogmerken van een Randstedelijk MAS en overige criteria hebben we getracht de omvang van deze segmenten in beeld te brengen in termen van aantal gebruikte en aangevraagde slots op de verschillende luchthavens. Op basis van de gehanteerde databron was het echter niet mogelijk een specificatie naar routegroep (intra-EU/ extra-EU) of vliegtuigcategorie (ICAO categorie) aan te brengen70. Tabel 8.1 geeft de resultaten van deze analyse weer voor de grootste gebruikers in de verschillende onderscheiden ‘uitplaatsbare’ segmenten. Het gaat hierbij om de maximale omvang van de uitplaatsing per carrier in aantallen slots. Hierbij is de aanname dat onderstaande maatschappijen met het vliegtuigtype van de omvang ICAO type C of kleiner vliegen. Voor de low-cost airlines is dit grotendeels het geval, maar vooral voor de charters is dit niet het geval. Zo wordt een deel van de Martinair en Transavia operaties uitgevoerd met grotere categorieën. Tabel 8.1 type carrier onafhankelijk Full-service

Low-cost

Charter

Aantal slots voor grootste gebruikers op Nederlandse luchthavens 2006-2007 (winter 2006-2007 en zomer 2007)71 AMS

type operatie homebased not homebased

homebased not homebased

homebased

non homebased

VLM Malev TAP Air Portugal Turkish Airlines ScotAirways EasyJet Vueling Airlines Jet 2 BMI Baby Fly Be European Air Express SkyEurope Sterling European Airlines Meridiana Air Berlin Blue1 Oy Transavia Airlines Martinair Holland Arkefly Fly Air Thomsonfly Onur Air Tasimacilik Corendon Inter Airlines Pegasus Airlines Sky Airlines

EIN 9500 3628 2912 2408 2392 21419 5379 4614 4052 3318 3150 2300 3329 1352 856 834 31979 14307 4679 2909 2258 1754 1684 1503 566 494

RTM VLM Airlines

5830

Ryanair WizzAir

7856 756

Transavia Airlines Martinair Holland

2660 Transavia Airlines 108

8107

Chalair Aviation VLM Airlines

Corendon Onur Air Tasimacilik

714 420

730 Onur Air Tasimacilik 332

Bron: SACN

Om de relatieve omvang van de verschillende luchtvaartmaatschappijen per luchthaven te kunnen bepalen vat tabel 8.2 vat het complete beeld samen van de slots per verkeerscategorie op de drie slotgecoördineerde luchthavens in Nederland. De uitplaatsbare segmenten betreffen 70

71

Data SACN. Er is gekozen voor gebruik van slotdata daar de alternatieve databron, OAG, geen ongeregelde vluchten registreert. Nadeel van deze benadering is wel dat geen uitsplitsing naar routegroup (intra-EU/ extra-EU) of vliegtuigtype (ICAO categorie) kan worden gemaakt. Voor de winter 2006-2007 betreft het het daadwerkelijk aantal gebruikte slots. Voor de zomer 2007 gaat het om de toegekende slots door de slot coördinator. Het uiteindelijk aantal gebruikte slots zal lager uitvallen. Daar het hier gaat om het verkrijgen van een indruk van de relatieve effectiviteit van uitplaatsing wordt deze onnauwkeurigheid niet als een probleem gezien.


166


89

maximaal voor het low-cost segment 55.000 bewegingen, voor het vakantiecharter segment 62.000 bewegingen (waarvan een deel groter dan ICAO type C) en voor overige full-service operaties 50.000 bewegingen (waarvan een groot deel groter dan ICAO type C). Tabel 8.2

KLM SkyTeam Star OneWorld FSC overig Low-cost Charter Cargo Totaal

Aantal slots per gebruikerscategorie op NL luchthavens 2006-2007 (winter/zomer)

Amsterdam 224.513 32.100 37.398 25.699 50.359 54.751 61.591 7.382 493.835

Eindhoven 1.144 1.872 . . 1.134 8.612 3.830 210 16.940

Rotterdam 2.058 . . . 5.906 0 8.349 . 16.313

Totaal 227.715 33.972 37.398 25.699 57.399 63.363 73.770 7.592 527.088

Bron: SACN

8.2.3 Confrontatie ‘uitplaatsbare’ en ‘inplaatsbare’ verkeerssegmenten In het vorige hoofdstuk werd de conclusie getrokken dat de capacitaire ruimte bij de ontwikkeling van Lelystad aanwezig is maar beperkt: maximaal 14.000 tot 30.000 bewegingen72 (slots) per jaar. Confronteren we deze capaciteitsgegevens met de omvang van de uitplaatsbare segmenten, dan is de betekenis van Lelystad binnen een reallocatiestrategie beperkt. In de eerste plaats is deze relativering op zijn plaats omdat de maximale Lelystad capaciteit 30.000 vliegbewegingen betreft tegenover 423.000 vliegbewegingen op Schiphol in het handelsverkeer in 2006. De maximale Lelystad capaciteit betreft ongeveer 7% van het totale handelsverkeer op Schiphol, wat naar verwachting neer zal komen op 2 tot 3 jaar groei op Schiphol. In de tweede plaats is deze relativering op zijn plaats als gekeken wordt naar de uitplaatsbare segmenten. Uit tabel 8.2 kan worden afgeleid dat alleen al het low-cost segment op Schiphol (54.000 bewegingen) de totale maximale capaciteit van Lelystad (30.000 vliegbewegingen) bijna met een factor twee overtreft. Hetzelfde geldt voor het chartersegment, zij het dat in dit segment een groot aantal bewegingen zitten die vanwege operationele beperkingen toch al niet op Lelystad ‘ingeplaatst’ zouden kunnen worden. Zo schiet bij volledige uitplaatsing van Transavia van Schiphol en Rotterdam naar Lelystad (>30.000 bewegingen) de maximale capaciteit van Lelystad (30.000 bewegingen) al tekort. Ook een scenario van uitplaatsing van easyJet, Vueling en Jet2 zou de maximale Lelystad capaciteit (30.000 vliegbewegingen) al volledig benutten. Uitplaatsing van de kleinere low-cost carriers (m.u.v. easyJet) van Schiphol naar Lelystad zou mogelijk wel haalbaar zijn (ca. 30.000 slots). Ook het vrijspelen van capaciteit op Rotterdam door uitplaatsing van charterverkeer naar Lelystad zou qua capacitaire ruimte mogelijk moeten zijn (ca. 8.000 bewegingen), indien de regionale markt dit zou toelaten.

72

Eén slot is één vliegbeweging. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

90

HOOFDSTUK 8

Samenvattend kunnen we stellen dat intra-Europese charter en low-cost operaties het meest in aanmerking komen voor uitplaatsing vanaf Schiphol (dan wel Rotterdam) naar Lelystad. Wanneer we de capacitaire ruimte op Lelystad confronteren met de omvang van de uitplaatsbare segmenten, dan moeten de mogelijkheden voor het vrijspelen van capaciteit op Schiphol echter sterk gerelativeerd worden.

8.3

Het risico van mogelijk nieuw invoegend verkeer op Lelystad in niet-gestuurd MAS

Los van regulatoir of informeel gestuurde uitplaatsing en inplaatsing in een MAS dan wel vrijwillige reallocatie van operaties door luchtvaartmaatschappijen richting Lelystad is het ook goed mogelijk, dat zich nieuwe maatschappijen op Lelystad willen vestigen, die zich nog niet eerder op Schiphol, Rotterdam of Lelystad hebben gemanifesteerd. Vooral is het denkbaar dat bij een niet-regulatoir systeem Lelystad als operationele basis (Amsterdam Oost) wordt gekozen door Ryanair. In dat geval wordt geen bijdrage aan de ontlasting van Schiphol geleverd, omdat de slots niet één op één vrijvallen op Schiphol.73 Het is zeer de vraag of de mainportdoelstelling hiermee gediend is. Wel kan het zijn dat slots op Eindhoven vrijvallen, omdat Ryanair (een deel van) haar operaties in Nederland concentreert op Lelystad, te meer daar bij de verzorgingsgebieden van Eindhoven en Lelystad elkaar aanmerkelijk overlappen voor low-cost operaties. Is het realistisch te veronderstellen dat de beschikbaar komende capaciteit op Lelystad in korte tijd geheel of gedeeltelijk wordt ingevuld door een low-cost carrier als Ryanair? Kijkend naar de ervaringen op andere operationele bases van Ryanair kan geconcludeerd worden dat dit inderdaad realistisch is. Het aantal slots dat Ryanair op een operationele basis in korte tijd kan opbouwen blijkt uit de ontwikkeling op andere Europese luchthavens, zoals figuur 8.2 laat zien.

73

Voorzover Ryanair volledig nieuwe bestemmingen zou gaan bedienen, die op Schiphol niet bediend worden, valt er zeker geen capaciteit vrij. Voorzover concurrerende bestemmingen in het geding zijn, die ook op Schiphol worden bediend, kan de vuistregel worden gehanteerd dat 40% van het full-service carrier verkeer op die bestemmingen vanaf Schiphol overgenomen wordt door Ryanair vanaf Lelystad. Dat kan tot frequentiereductie en vrijval van slots op Schiphol leiden, zij het dat het overgenomen vervoer juist mainportrelevant vervoer betrof.



X1000

Figuur 8.2

91

Groei van Ryanair slots op haar operationele bases 2001 en 2004-2007 (m.u.v. Stansted en Hahn)

32 30 28 26 24 22

# slots

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Stockholm(Skavsta) Sweden

Shannon Ireland

2007

Rome(Ciampino) Italy

2006

Pisa(Galileo) Italy

London(Luton) England UK

2005

Marseille France

2004

Madrid Spain

2001

Liverpool England UK

Glasgow(Prestwick) Scotland UK

Gerona Spain

Frankfurt(Hahn) Germany

Dusseldorf(Niederrhein) Germany

Cork Ireland

Brussels(Charleroi) Belgium

0

Bron: OAG

Uit Figuur 8.2 valt op te maken dat Ryanair’s operationele bases variëren tussen 4.000 (Niederrhein-Weeze) en 54.000 (London Stansted) slots per jaar, terwijl de gemiddelde Ryanair basis ongeveer 18.000 slots vergt. De snelste groei heeft tot nu toe Madrid laten zien waar binnen een jaar Ryanair 10.000 slots heeft opgebouwd. Voor Ryanair’s buitenstations74 is gemiddeld sprake van 3.400 slots per jaar, zij het met een aanzienlijke spreiding. Het is daarom denkbaar dat de nieuwe capaciteit op Lelystad voor een belangrijk deel geabsorbeerd wordt door Ryanair als die Lelystad als operationele basis kiest. Het resultaat is dan echter volledig contrair aan de mainportdoelstelling: er vallen geen slots vrij op Schiphol voor mainport-relevant verkeer. In tegendeel, een deel van de voor mainport-relevant verkeer reeds benutte slots dreigt dan vrij te vallen op Schiphol door overname van vervoer uit de hub-operatie op Schiphol door Ryanair operaties op Lelystad. We hebben in hoofdstuk 6 al laten zien dat deze vraagverschuiving richting low-cost carriers op kan lopen tot bijna 40% van de totale herkomstbestemmingsmarkt. Het risico van dit niet-gestuurde MAS scenario vormt het belangrijkste motief voor een regulatoir MAS. Om te voorkomen dat Lelystad ongestuurd volloopt met nieuw verkeer zonder dat de mainportontwikkeling gebaat is bij vrijval van gebruikte slots op Schiphol, is het zeker de moeite waard om te trachten een sturingsmechanisme te ontwikkelen dat recht doet aan een selectief gebruik van Schiphol ter versterking van de Mainport.

74

In tegenstelling tot een operationele basis zijn op een buitenstation geen vliegtuigen gestationeerd. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

92

8.4

HOOFDSTUK 8

Sturingsmechanisme: tijdelijk regulatoir MAS en informele sturing

8.4.1 Sturingsmechanisme 1: regulatoir MAS Het relatieve effect van Lelystad binnen een MAS voor het vrijspelen van capaciteit op Schiphol is beperkt: in het gunstigste geval kan maximaal ca. 7% van de bewegingen op Schiphol worden vrijgespeeld. Dit komt neer op 2 á 3 jaar groei op Schiphol. Echter, een belangrijke overweging om toch een regulatoir en/of informeel gestuurd MAS te realiseren is het risico van ‘autonome’ low-cost groei op Lelystad. Deze ‘autonome’ groei (1) draagt niet bij aan de mainportontwikkeling en (2) houdt zelfs het risico in zich van substitutie van mainport-relevant verkeer op Schiphol. Om een bijdrage aan de mainportdoelstelling75 te kunnen leveren zou daarom voor Schiphol, Lelystad en Rotterdam de regulatoire status van EU luchthavensysteem kunnen worden aangevraagd. Hierbij is het van belang om voorrang te geven aan dat verkeer op Lelystad dat daarvoor slots inlevert op Schiphol. Wil men ook aan het ‘Herenakkoord’ tussen Rotterdam en de Schiphol Group gevolg geven, dan kan ook Rotterdam Airport daarin meegenomen worden: slots op Lelystad kunnen ook worden verkregen onder inlevering van slots op Rotterdam Airport. Op deze wijze wordt het ongewenste scenario, beschreven in de vorige paragraaf geblokkeerd. In hoeverre het buitensluiten van volledig nieuwe toetreders op Lelystad door de EC in de voorgestelde wijziging van de Verordening geaccepteerd wordt als non-discriminatoir naar nationaliteit en vooral identiteit van luchtvaartmaatschappij, dient tijdig met de Commissie te worden afgestemd. Onder de huidige EU Verordening hoeft het MAS slechts aangemeld te worden bij de Europese Commissie. Goedkeuring is onder de vigerende Verordening niet noodzakelijk. Maar ook tegen de achtergrond van de aanklachten van verschillende luchtvaartmaatschappijen (zie hoofdstuk 4) tegen discriminatie op nationaliteit of identiteit in andere EU luchthavensystemen lijkt het ook in de vigerende Verordening aan te bevelen om tijdig te sonderen in hoeverre de voorgestelde distributieregels als discriminatoir zouden kunnen worden opgevat. Wellicht dat een dergelijk regime slechts een tijdelijk karakter kan dragen voor een afzienbare ‘verhuisperiode’: alleen in een beperkte periode van enkele seizoenen na openstelling van Lelystad airport wordt voorrang gegeven aan migrerende operaties/ maatschappijen van Schiphol (en Rotterdam) naar Lelystad. Deze periode zou na consultatie van de potentieel migrerende partijen kunnen worden vastgesteld. Na deze periode kunnen ook nieuwe toetreders van Lelystad gebruik gaan maken. Indien hoofdzakelijk Transavia migreert naar Lelystad kunnen in het huidige slotallocatieproces de vrijvallende slots worden overgedragen aan andere partijen binnen de SkyTeam alliantie op 75

Het is belangrijk op te merken dat ook andere argumenten dan de mainportdoelstelling een rol kunnen spelen bij de afweging voor of tegen een regulatoir luchthavensysteem. We komen hierop terug in hoofdstuk 9 en 10.



93

Schiphol en Rotterdam. In dat geval zijn geen aanvullende maatregelen nodig om de mainportdoelstelling, dan wel het ‘Herenakkoord’ veilig te stellen. Immers, de slots kunnen niet voor niet mainport-irrelevante operaties gebruikt gaan worden.

8.4.2 Sturingsmechanisme 2: informeel gestuurd MAS De kans bestaat echter dat in plaats van of naast Transavia ook andere partijen, die al op Schiphol opereren (zoals easyJet) naar Lelystad migreren. De vrijvallende slots op Schiphol en Rotterdam belanden dan gewoon in de zogenaamde slots pool. De vrijgevallen slots worden vervolgens conform de huidige prioriteitsregels voor slotallocatie voor 50% toegewezen aan nieuwe toetreders terwijl de rest volgens de bekende prioriteitsregels wordt toegekend volgens ingediende slotaanvragen. Elke affiniteit met het mainportbelang ontbreekt echter in die prioriteitsregels. Om onder die omstandigheden toch sturing te kunnen geven aan de allocatie van de vrijvallende slots op Schiphol conform de mainportdoelstelling, zou een regulatoir MAS aangevuld moeten worden met het instrument van een nieuw te ontwikkelen ‘local rule’ zoals al genoemd in het kader van een informeel gestuurd MAS. Een ‘local rule’ is een lokale specificatie van de EU regels betreffende slot allocatie, gericht op efficiënter gebruik van de luchthavencapaciteit. ‘Local rules’ dienen non-discriminatoir, neutraal en transparant te zijn (zie hoofdstuk 4). Deze ‘local rule’ prioriteert mainportrelevant verkeer bij de toewijzing van de vrijgevallen slots op Schiphol. Om een dergelijke prioritering te kunnen operationaliseren is een methode ontwikkeld die de prioriteitswaarde objectief vaststelt (zie Bijlage 4). Indien ook Rotterdam in het regulatoir MAS wordt betrokken is ook voor deze luchthaven een ‘local rule’ in de slotallocatie nodig, die de vrijvallende slots prioriteert voor zakelijk georiënteerd lijndienstverkeer. De haalbaarheid daarvan is mede bepalend voor de effectuering van het ‘Herenakkoord’. Het gaat ook hier weer om de prioritering van slots voor zakelijke lijndiensten als die vrijvallen door reallocatie van niet-zakelijk verkeer naar Lelystad. De ‘local rule’ voor Rotterdam zou wellicht gebaseerd kunnen zijn op een maximale vliegtuiggrootte (kleiner dan gangbare low-cost vliegtuigtypen) of dan wel in combinatie met een ‘perimeter rule’ (maximale vliegafstand). Ook een dergelijke ‘local rule’ voor Rotterdam dient tijdig getoetst te worden op een eventuele discriminerende werking. De combinatie van de voorgestelde distributieregels (regulatoir MAS) met ‘local rules’ in de slotallocatie (zoals toegepast in een informeel gestuurd MAS) biedt de mogelijkheid om een verkeersverdeling tussen de betrokken luchthavens te realiseren, waarbij de mainportdoelstelling respectievelijk het ‘Herenakkoord’ optimaal tot hun recht komen. In aanvulling daarop kunnen nog andere instrumenten die in een informeel gestuurd MAS worden toegepast de sturing in het MAS verder vergroten. Zo kan de exploitant door differentiatie van de tarieven en door toegesneden facilitaire voorzieningen het luchthavenproduct van Lelystad zo goed mogelijk afstemmen op de beoogde maatschappijen in het low-cost en charter segment. Op deze wijze werken de marktkrachten in dezelfde richting als


94

HOOFDSTUK 8

de verkeersdistributiemaatregelen. We verwijzen voor een beschrijving sturingsmogelijkheden in een informeel gestuurd MAS naar hoofdstuk 3.

van

de

8.4.3 Slotopmerkingen bij de effectiviteit van de voorgestelde sturingsmaatregelen We hebben in dit hoofdstuk laten zien dat het relatieve effect van Lelystad binnen een MAS voor het vrijspelen van capaciteit op Schiphol beperkt is. Echter, een additioneel belangrijke overweging om toch een regulatoir MAS te realiseren is het risico van ‘autonome’ low-cost groei op Lelystad. Deze ‘autonome’ groei (1) draagt niet bij aan de mainportontwikkeling en (2) houdt zelfs het risico in zich van substitutie van mainport-relevant verkeer op Schiphol. Op basis hiervan is het het overwegen waard een regulatoir Randstedelijk MAS te realiseren, aangevuld met informele sturingsinstrumenten (zoals local rules, faciliteiten- en tariefdifferentiatie). Een aantal slotopmerkingen is op zijn plaats met betrekking tot de effectiviteit van een selectieve sturing binnen een MAS met het oog op de mainportdoelstelling: • Een belangrijk deel van het mainport-relevante verkeer is sterk georiënteerd op de pieken op Schiphol. Het is bij voorbaat niet duidelijk hoeveel van de slots, die op Schiphol vrijvallen door migratie naar Lelystad, nieuwe ruimte opleveren in de piekperioden. Dat aantal zal naar verwachting beperkt zijn. • Een andere complicatie vormen de nachtvluchten van Transavia op Schiphol. Lelystad zal geen mogelijkheid gaan bieden voor nachtvluchten. Dit kan een belemmering voor Transavia gaan vormen voor migratie naar Lelystad. Bij gedeeltelijke migratie kunnen kostenverhogende factoren gaan spelen, zij het dat Transavia al heeft laten zien dat gespreide vakantiecharteroperaties vanaf de verschillende regionale luchthavens in Nederland goed haalbaar is. • In hoofdstuk 6 hebben we de onzekerheden en risico’s bij de planning van een MAS besproken76. Deze risico’s gelden ook voor een Randstedelijk MAS. De kans bestaat immers dat luchtvaartmaatschappijen -zelfs in het geval van een regulatoir MAS aangevuld met informele sturing- niet bereid zijn te migreren naar Lelystad. • Daarnaast bestaat de kans dat het grillige low-cost en charter segment wel migreert maar uiteindelijk besluit de operaties toch weer naar elders te verplaatsen. In dat geval is het risico dat er op Lelystad sprake is van overcapaciteit. Dit vergt dan ook een stapsgewijze en zo flexibel mogelijke ontwikkeling van Lelystad, waarbij het faciliteitenaanbod geënt is op de wensen van de toekomstige gebruikers77. • De onzekerheden en risico’s in een MAS zijn niet alleen een aangelegenheid van de luchthavenexploitant. Ook de nationale overheid dient zich bewust te zijn van de onzekerheden en risico’s in een MAS: ondanks de sturingsmechanismen valt de gewenste beleidsuitkomst niet te garanderen. De uitkomst blijft uiteindelijk primair afhankelijk van bedrijfseconomische overwegingen van de luchtvaartmaatschappijen en het keuzegedrag van de consument.

76 77

Zie bijvoorbeeld De Neufville (2000). Zie bijvoorbeeld Paul Beck (2007). The planning of secondary airports in the era of low-cost airlines. Presentation at First Annual Airneth Conference, 11-13 April 2007, The Hague.



9

95

Actieplan en netto-effecten matrix

In hoofdstuk 1 en 8 zijn mogelijkheden voor een regulatoir luchthavensysteem in Nederland verkend. Die verkenning is uitgemond in de voorkeur voor een regulatoir systeem dat recht doet aan een selectief gebruik van Schiphol door voorrang te geven aan mainport-relevant verkeer bij de toedeling van de vrijvallende slots op Schiphol en eventueel aan zakelijk lijndienstverkeer bij vrijvallende slots op Rotterdam. Omdat het niet vanzelfsprekend is dat de nieuwe capaciteit van Lelystad exclusief door Schipholverkeer, dan wel door Rotterdam verkeer wordt benut, (maar vermoedelijk eerder door nieuwe toetreders) dient die voorrang vooraf te worden geregeld via distributiemaatregelen en aanvullende lokale slotallocatieregels in een als EU luchthavensysteem aangemerkte set van luchthavens. In dit hoofdstuk worden eerst beknopt de acties beschreven om de beoogde sturing van het MAS te realiseren. Daarna worden de netto-effecten in kaart gebracht van de afweging tussen een nietgestuurd, een informeel gestuurd en een regulatoir MAS.

9.1

Actieplan voor de beoogde sturing van het Randstedelijk MAS

Schematisch kan een aantal noodzakelijke acties in beeld worden gebracht. Die acties hebben uiteenlopende doorlooptijden, die nu nog niet precies bekend zijn. Het is uiteraard zaak deze acties zorgvuldig op hun doorlooptijd en eventuele volgtijdelijkheid te toetsen om te kunnen beoordelen welke acties op het kritische tijdpad liggen. Daarbij is de doorlooptijd, die nodig is voor de beoogde luchthavenuitbreiding van Lelystad, vermoedelijk doorslaggevend. Binnen dat tijdsbestek dienen de onderstaande stappen gerealiseerd te zijn. Voor de introductie van de beoogde sturingselementen in het Randstedelijk MAS zijn tot nu toe de volgende acties te onderscheiden:

Actie 1: Explicitering door de overheid van de beleidsdoeleinden met betrekking tot een Randstedelijk MAS: • capaciteit Schiphol optimaal benutten voor mainport-relevant verkeer • capaciteit Rotterdam optimaal benutten voor zakelijk lijndienstverkeer • capaciteit andere luchthavens optimaal benutten voor mainport-irrelevant verkeer Actie 2: Vaststelling door de overheid in overleg met de luchthavenexploitant van de prioritering van het Schipholverkeer aflopend van mainport-relevant tot mainport-irrelevant verkeer in lijn met de in bijlage 4 ontwikkelde methode.

Actie 3: De overheid identificeert samen met de luchthavenexploitant het uitplaatsbaar verkeer van Schiphol en eventueel Rotterdam naar Lelystad.


96

HOOFDSTUK 9

Actie 4: De overheid ontwikkelt verkeersdistributieregels die uitplaatsing van verkeer van Rotterdam en Schiphol gekoppeld aan inplaatsing op Lelystad mogelijk maakt.

Actie 5: De overheid besluit tot inrichting van een regulatoir Randstedelijk MAS en stelt de EC en andere lidstaten daarvan in kennis.

Actie 6: De EC publiceert dit besluit. Actie 7: De overheid past de nationale wetgeving aan dit besluit, in casu de Wet luchtvaart, aan (zie hoofdstuk 4).

Actie 8: De betrokken luchthavens en de nationale overheid stellen een ‘local rule’ op voor de slotallocatie op Schiphol respectievelijk Rotterdam, bij welk proces het Coördinatiecomité een adviserende rol heeft

Actie 9: De overheid publiceert de ‘local rules’ en stelt de Commissie hiervan in kennis Actie 10: De EC toetst de werking van de ‘local rules’ aan de daarvoor gestelde criteria, indien zij daartoe aanleiding ziet Na een voldoende lange periode waarin zowel de capaciteit op Lelystad een substantiële benuttingsgraad bereikt, als de vrijgevallen slots op Schiphol (en eventueel Rotterdam) zijn gerealloceerd conform de ‘local rules’, verdient het aanbeveling om een evaluatie uit te voeren naar de effectiviteit van het voorgestelde instrumentarium. Indien het leeuwendeel van de nieuwe capaciteit op Lelystad heeft geresulteerd in een vrijval van capaciteit op Schiphol en Rotterdam, die vervolgens is benut conform de ‘local rules’, kan overwogen worden de distributiemaatregelen in te trekken. De eventueel nog resterende capaciteit op Lelystad kan daarna ook worden benut door nieuwe toetreders. Ook de effectiviteit van de ‘local rule’ op Schiphol voor mainport-relevant verkeer dient tijdig geëvalueerd te worden en indien mogelijk en wenselijk, te worden bijgesteld. Een ‘local rule’ voor de luchthaven Rotterdam zal vooral zakelijk lijndienstverkeer moeten prioriteren boven geregelde vluchten van low-cost carriers. In principe geldt de prioritering van lijndienstverkeer boven ongeregeld verkeer al in de bestaande slotallocatieregels. In de praktijk zal het er vooral op neerkomen dat een home-based carrier op de luchthaven Rotterdam op het juiste moment een zakelijk lijndienstennet kan opbouwen, zodra de slots van Transavia gaan vrijvallen.

9.2 De netto-effectscorematrix op basis van de aangegeven acties 9.2.1 Beschouwde sturingsvarianten In deze paragraaf wordt nagegaan wat bij benadering de netto-effecten van verschillende sturingsvarianten zijn. Benadrukt zij dat met de netto-effecten beoogd wordt de verschillen met een ‘do nothing’ variant in beeld te brengen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ACTIEPLAN EN NETTO-EFFECTEN MATRIX

97

De ‘do-nothing’ variant kan worden omschreven als de variant, waarbij de beoogde nieuwe capaciteit op Lelystad wel wordt gerealiseerd, maar waarbij de luchthaven Lelystad verder zonder enige sturing in het dan resulterende MAS zijn rol gaat spelen. Verschillende sturingsvarianten kunnen zich voordoen afhankelijk van de vraag of de voorgestelde maatregelen al dan niet met succes kunnen worden aangevochten en daarom feitelijk geïmplementeerd kunnen worden of niet. In de effectenmatrix worden vier varianten in beeld gebracht ten opzichte van de do-nothing variant. Van elke variant wordt hieronder eerst de waarschijnlijke verkeersontwikkeling op de drie luchthavens in het MAS beschreven, te weten Schiphol (AMS), Rotterdam (RTM) en Lelystad (LEY). 0. de ‘do-nothing’ variant Lelystad zal in de ‘do-nothing’ variant vooral vollopen met nieuwe low-cost operaties die niet eerder in het MAS werden geaccommodeerd. Te denken valt aan een operationele basis van Ryanair op Lelystad. Daarnaast kunnen zich incidenteel ook enkele andere low-cost operaties en charteroperaties manifesteren. Deze laatste zowel in het vakantie- als vrachtverkeer, maar gelet op de openstellingsuren blijven de mogelijkheden voor deze categorie van incidentele aard. Amsterdam zal nauwelijks veranderingen in de verkeerssamenstelling vertonen. Wellicht zullen enkele low-cost en charter operaties van Amsterdam naar Lelystad verhuizen, maar waar het de geregelde operaties betreft zal het opgeven van de steeds schaarsere Amsterdam slots daarvoor een barrière gaan worden, omdat het opnieuw verkrijgen van die slots niet waarschijnlijk is. Rotterdam zal niet of nauwelijks veranderingen in de verkeerssamenstelling laten zien. 1. een informeel gestuurd MAS zonder ‘local rules’. De exploitant zal conform de in hoofdstuk 3 beschreven instrumenten een actief beleid gaan voeren gericht op de differentiatie van de luchthaventarieven en meer algemeen de ‘visit costs’ tussen Lelystad enerzijds en Schiphol en Rotterdam anderzijds. Ook zal de exploitant specifieke low-cost faciliteiten op Lelystad aanbieden. De overheid zal zich inspannen om adequate openbaarvervoersverbindingen van Lelystad naar de Noordelijke Randstad aan te bieden. Toch zullen de reallocatieeffecten marginaal zijn. Lelystad zal namelijk evenals in de ‘do-nothing’ variant hoofdzakelijk vollopen met nieuwe lowcost operaties. Rotterdam en Amsterdam laten wellicht een lichte verschuiving zien van iets meer charter en low-cost operaties naar Lelystad. Maar de verschillen met de ‘do-nothing’ variant blijven marginaal. 2. een informeel gestuurd MAS met ‘local rules’ Lelystad laat wederom hetzelfde beeld zien als in de ‘do-nothing’ variant. Schiphol laat dezelfde marginale verschuiving in verkeer zien. De sporadisch vrijvallende slots evenals de in het normale slotallocatieproces vrijvallende slots (als gevolg van de ‘use-it-or-lose-it’ regel dan wel door beëindiging van operaties of door capaciteitverruiming beschikbaar komende extra slots) kunnen nu wel conform de doelstelling van het Randstad MAS geprioriteerd worden voor mainport-relevant verkeer. Rotterdam laat eveneens dezelfde marginale verschuiving zien in het verkeer, waarbij analoog aan Schiphol de sporadisch vrijvallende slots nu conform het ‘Herenakkoord’ geprioriteerd kunnen worden voor zakelijk lijndienstverkeer. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

98

HOOFDSTUK 9

3. een regulatoir MAS zonder ‘local rules’ Lelystad zal in verkeerssamenstelling weinig verschillen van de ‘do-nothing’ variant. Hoofdzakelijk gaat het om low-cost operaties in combinatie met beperkte charteroperaties. Belangrijk is nu wel, dat het om uitgeplaatst verkeer van Schiphol (en eventueel Rotterdam) gaat in plaats van nieuw toetredend verkeer in het MAS. Voor Lelystad is belangrijk dat de kans op een thuisbasis van een Nederlandse carrier (Transavia) groter wordt dankzij de uitplaatsingsmaatregelen. De daaraan verbonden werkgelegenheidseffecten zijn waarschijnlijk hoger dan van een operationele basis van een low-cost maatschappij. 78 Op Schiphol kan dankzij de reallocatie de verkeerssamenstelling in beperkte mate verschuiven ten gunste van het mainport-relevante verkeer. Voorzover het namelijk om de reallocatie van Transavia operaties van Schiphol naar Lelystad gaat, kunnen de vrijvallende slots tussen moederen dochterbedrijf (KLM respectievelijk Transavia) worden overgedragen zonder dat de slots in de slots pool terecht komen. Indien KLM in staat is om de vrijvallende slots te benutten in het mainport-relevante verkeer wordt daarmee beantwoord aan de beoogde MAS-doelstelling. De slots die KLM niet kan benutten alsmede de slots die vrijvallen door de reallocatie van andere maatschappijen van Schiphol naar Lelystad komen in de slot pool en zullen maar zeer beperkt bijdragen aan de versterking van het mainport-relevante verkeer op Schiphol. 79. Al met al kan in het bestaande slotallocatieproces op Schiphol enigszins tegemoet gekomen worden aan de doelstelling om de vrijvallende capaciteit op Schiphol aan mainport-relevant verkeer toe te delen. De effectiviteit is echter aanzienlijk minder dan bij prioritering met een ‘local rule’. Op Rotterdam geldt die effectiviteit nog minder omdat hier nauwelijks sprake zal zijn van slotsoverdracht binnen hetzelfde concern. Dat betekent dat in principe alle vrijvallende slots in de slot pool terecht komen, waar weliswaar de bestaande prioritering in de slotallocatie geldt dat slotaanvragen voor geregelde lijndiensten voorrang hebben op ongeregelde operaties, maar dit kan uiteraard ook nieuwe low-cost betreffen, hetgeen niet correspondeert met het ‘Herenakkoord’. De spoeling wordt daardoor vermoedelijk aanzienlijk dunner voor de beoogde zakelijke lijndiensten. 4. een regulatoir MAS met ‘local rules’. Lelystad zal dezelfde verkeerssamenstelling laten zien als in de variant 3. Op Schiphol zullen bovendien de vrijvallende slots optimaal benut kunnen worden van mainport-relevant verkeer (zie variant 2). Op Rotterdam zullen de vrijvallende slots optimaal benut kunnen worden voor zakelijke lijndiensten (zie variant 2).

78

79

Een operationele basis betekent dat de low-cost maatschappij een aantal vliegtuigen stationneert op de betrokken luchthaven inclusief de daarbij behorende klein-onderhoudsvoorzieningen. In dat geval zullen de betrokken vliegtuigen het verkeer vanaf deze operationele basis in een sternet gaan intensiveren. Een thuisbasis van een Nederlandse maatschappij als Transavia betekent dat een veel groter deel van de vloot op LEY gestationneerd wordt inclusief aanverwante diensten en voorzieningen. De helft van die slots in de pool zal bestemd zijn voor nieuwe toetreders, nadat ook andere maatschappijen met historische slot rechten de gelegenheid hebben gekregen voor ‘retimings’ dat wil zeggen dat zij hun ongunstige historische slots mogen ruilen voor slots op gunstigere tijden. De overige slots worden conform de bestaande prioriteringsregels toegekend aan de maatschappijen die slotaanvragen hebben ingediend. Daarbij kunnen uiteraard ook maatschappijen zijn die mainportrelevante operaties zullen uitvoeren met die slots. De sturing daarop ontbreekt echter.


ACTIEPLAN EN NETTO-EFFECTEN MATRIX

99

9.2.2 Netto-effectenmatrix Gegeven de geschetste verkeersontwikkelingen in de verschillende varianten, vat tabel 9.1 de netto-effecten per variant bondig samen. De tekens hebben ongeacht de criteria dezelfde betekenis: = ongewijzigd ten opzichte van de ‘do-nothing’ variant + beter dan de ‘do-nothing’ situatie – slechter dan de ‘do-nothing’ situatie. Om tot een eindconclusie te komen is uiteraard aggregatie per kolom nodig. Dat vergt een relatieve weging van de gehanteerde criteria. Omdat die weging een taak is van de beleidsmaker, wordt hier bewust afgezien een totale netto-effectscore per variant. Dat neemt niet weg dat ondanks de afwezigheid van een relatieve weging van de criteria de sterke indruk bestaat, dat op de zwaarwegende criteria, zoals de doelrealisatie, de scores een streven naar een EUluchthavensysteem inclusief ‘local rules’ rechtvaardigen. Voor de hoofdzakelijk kwalitatieve analyse verwijzen we naar de uitgebreide netto-effectenmatrix zoals is weergegeven in Bijlage 5.


100

Tabel 9.1

HOOFDSTUK 9

Samenvattende netto-effect scores matrix (zie Bijlage 5 voor volledige matrix)

Soort effect

Doelstellingsrealisatie

Juridisch-bestuurlijke effecten

Gevolgen voor airlines

Gevolgen voor consument

Ruimtelijk-economische effecten

Effecten op luchthavenexploitant Druk op de luchtruimtestructuur

Specifiek effect

Extra capaciteit op primaire luchthaven? Extra capaciteit in luchthavensysteem Mainportversterkend? ‘Herenakkoord’ RTM? Kans dat de distributieregels worden betwist Kans op luchtvaartpolitieke vergelding buiten de EU Interferentie met decentralisatiebeleid Operationele effecten Commerciële haalbaarheid Ticketprijs Diversiteit bestemmingen Frequenties Economische uitstraling Landzijdige bereikbaarheid Ruimtelijke effecten (geluid, externe veiligheid) Exploitatierisico’s Luchtruim LEY en AMS


Variant 1: Een informeel gestuurd MAS

Variant 2: Informeel gestuurd MAS met ‘local rules’

Variant 3: Regulatoir MAS zonder ‘local rules’

Variant 4: Regulatoir MAS met ‘local rules’

=/(+)

=/(+)

++

++

=/(+)

=/(+)

+

++

=/(+)

+

++

+++

=

(+)

+

++

=

=

-

-

=

-

=

-

=

=

-

-

+

(=)

-

-

+

=

+

+

=

=

-

-

=

=/(+)

+

++

= =

= =

+ +

+ ++

+

=

=/(+)

=/(+)

=/-

=

=

=/-

=

=

-

-

=

=

(+)

(+)


101

10 Aanbevelingen 10.1 Lessen van elders? De diversiteit in multi-airport systems en de ontstaansredenen zijn opmerkelijk divers. Veel voorkomend is ‘de nieuwe hoofdluchthaven buiten de stad, omdat de oude luchthaven ingekapseld is in de bebouwing’. Voorbeelden zijn in bijlage twee en drie ruimschoots terug te vinden: Montréal Mirabel, Milaan Malpensa, Parijs Charles de Gaulle, Seoul Incheon, Osaka Kansai, Tokyo Narita en Washington Dulles. In wezen blijkt de relevantie van dergelijke voorbeelden voor een Nederlands luchthavensysteem beperkt te zijn. Daarnaast duikt in verschillende regulatoire systemen het voorbeeld op van de relatief kleinere ‘reliever airport’ voor de grote luchthaven in het systeem. Van dergelijke systemen zijn er aanzienlijk minder voorbeelden. Uit het Kopenhagense regulatoir MAS van Kastrup en Roskilde is tot nu toe geen enkel leereffect te trekken. Het informeel gestuurd MAS van Frankfurt en Hahn lijkt op het eerste gezicht meer relevantie te hebben, zij het dat de beide luchthavens veel verder uit elkaar liggen, distributieregels ontbreken en het de vraag is of wel sprake is van ‘ontlasting’ van de primaire luchthaven. Immers, de lowcost carriers hebben mede door de luchthaventarieven van Frankfurt nooit gekozen voor Frankfurt en daar dus ook geen capaciteit opgesoupeerd, die vervolgens weer is vrijgevallen omdat een migratie op gang zou zijn gekomen naar Hahn. In tegendeel, Hahn kent zijn eigen autonome ontwikkeling in het low-cost en het vrachtsegment. Datzelfde geldt eigenlijk voor Stansted als ‘reliever airport’ van Heathrow. Hoewel ontworpen op full-service carriers, kende Stansted geruime tijd een sluimerend bestaan, dat pas door de opkomst van de low-cost carriers veranderende. Ook hier geldt echter weer dat voor het gebruik van Stansted nooit substantieel capaciteit is vrijgevallen op Heathrow. Enigszins verrassend is het daarom te moeten constateren, dat, voorzover in deze studie valt te overzien, de problematiek van het Nederlands MAS tamelijk uniek is. Enerzijds hebben we te maken met een hybride primaire luchthaven, die praktisch alle soorten verkeer accommodeert op basis van een lang gekoesterd volumebeleid maar intussen wel tegen zijn capaciteitsgrenzen dreigt aan te lopen. Anderzijds hebben we een aantal regionale luchthavens die samen met de primaire luchthaven een MAS vormen en een uiteenlopende reservecapaciteit hebben. Het Randstedelijk MAS vormt daarmee een redelijk unieke luchthavenconfiguratie, waarbij één van de belangrijkste drijfveren het streven naar een selectiever gebruik van de hoofdluchthaven kan vormen. Anders gezegd, het gaat hier om een luchthavensysteem, waarin de functie van de hoofdluchthaven als Mainport beter tot zijn recht kan gaan komen. Voor dit door de mainportdoelstelling gedreven MAS zijn in de voorgaande hoofdstukken voorstellen gedaan om tot een regulatoir MAS te komen conform de EU-regels. Voor het effectueren van een beleid om tot zo’n MAS te komen worden in dit hoofdstuk nadere aanbevelingen gedaan. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

102

HOOFDSTUK 10

10.2 Afweging nut en noodzaak In de netto-effectscore matrix werd al duidelijk dat talrijke aspecten moeten worden meegewogen om een verantwoorde keuze te kunnen maken tussen een niet-gestuurd, een informeel gestuurd of een regulatoir MAS. Die aspecten zijn veelal moeilijk kwantificeerbaar en dienen vervolgens ook nog eens onderling te worden gewogen om tot een eindoordeel te komen. Even abstraherend van alle bijkomende effecten is hier de vraag aan de orde of een mainportbeleid gebaat is bij een regulatoir systeem conform de EU-regels. Aanbevolen wordt een beleidsmatige afweging van nut en noodzaak van een regulatoir luchthavensysteem te maken aan de hand van de volgende vragen. Welke beleidsdoelstellingen dienen te worden nagestreefd met een Randstedelijk MAS? Gaat het hier alleen om een mainportsturend beleid waarbij bepaalde verkeerssegmenten bij voorkeur op Schiphol geaccommodeerd dienen te worden en andere segmenten bij voorkeur op de andere luchthavens in het MAS? Zo ja welke verkeerssegmenten dienen dan bij voorkeur op welke regionale luchthavens in het MAS te worden gealloceerd? Wordt naast een mainportversterkend beleid voor Schiphol ook tegelijkertijd een functieverandering voor Rotterdam nagestreefd? Of is geen van deze beleidskeuzes aan de orde en gaat het louter om het vormgeven aan een overloopbeleid voor Schiphol, als dat tegen zijn capaciteitsgrenzen dreigt aan te lopen? Afhankelijk van het antwoord op deze beleidsvragen kunnen verkeersdistributieregels worden ontwikkeld die het MAS nader vorm kunnen geven. Welke luchthavens moeten er tot het Randstad MAS gerekend worden? Is dat alleen Rotterdam en Lelystad of ook Eindhoven? Volgens de huidige EU-Verordening voor een luchthavensysteem is de mogelijkheid reëel om ook Eindhoven tot het systeem te rekenen. Na de beoogde aanpassing van de Verordening wordt opname van Eindhoven in het MAS wellicht onmogelijk. Welke additionele capaciteit kan aan het MAS als geheel ontleend worden? Als het alleen om de uitbreiding van Lelystad gaat blijft de extra capaciteit beperkt tot 14.000 30.000 bewegingen met middelgrote vliegtuigen. Wanneer die extra capaciteit beschikbaar komt hangt sterk af van lopende planologische procedures. Indien ook Eindhoven aan het MAS kan worden toegevoegd, zal te zijner tijd bezien moeten worden hoeveel extra civiel verkeer van de militaire geluidsruimte gebruik kan gaan maken en wat dat aan extra civiele capaciteit oplevert. Op afzienbare termijn lijkt de ‘declared capacity’ van Schiphol nog te kunnen worden verruimd dankzij nieuwe invoergegevens over de vlootsamenstelling met betrekking tot de geluidsberekeningen. Hoeveel dat oplevert aan extra slots zal nader moeten blijken. Levert uitplaatsing wel volledig vrijval van slots op Schiphol op? Of die extra bewegingen op de regionale luchthavens ook een volledige vrijval aan slots opleveren op Schiphol als conform de voorgestelde regels wordt uitgeplaatst, moet nog nader worden bezien. De herinrichting van de luchtruimtestructuur kan tot beperkingen leiden, waarbij extra slots op Lelystad ten koste kunnen gaan van slots op Schiphol. Daarover kan de LVNL nog geen uitsluitsel geven.


AANBEVELINGEN

103

Wat zijn de implicaties van beperkte openstelling van Lelystad? De openstelling tijdens alleen de dagperiode van Lelystad en Eindhoven maakt een integrale overgang van op Schiphol gehuisveste vakantiecharteroperaties van bijvoorbeeld Transavia naar één of meer regionale luchthavens moeilijk. Voor low-cost operaties is dit geen probleem. In hoeverre echter een structureel splitsingsmodel voor de low-cost operaties en de vakantiechartervluchten haalbaar is, vergt nader onderzoek. Voor Martinair geldt analoog het probleem, dat een deel van haar vloot niet te accommoderen is op regionale luchthavens als gevolg van de ook na de beoogde verlenging nog geldende beperkingen van de baan op Lelystad en Eindhoven, terwijl de vliegtuigen die wel te accommoderen zijn ook van de nachtperiode gebruik willen maken. Een integrale migratie van easyJet is overigens met de beoogde sturingsmaatregelen wel te realiseren. In welke mate levert vrijval van slots ruimte op in de pieken op Schiphol? In welke mate het mainportbeleid direct gediend is met een uitplaatsing van low-cost en vakantiecharteroperaties hangt mede af van de mate waarin slots in de piekperioden op Schiphol vrijvallen. Dit vergt nader onderzoek. In hoeverre is charterverkeer op Rotterdam uitplaatsbaar? Indien ook de functieherziening van Rotterdam wordt nagestreefd speelt daarbij wel de complicatie dat low-cost operaties vanaf Rotterdam makkelijker uitplaatsbaar zijn dan charterverkeer. Dit laatste vanwege het feit dat de flexibiliteit in het voortransport bij vakantiechartervluchten niet is aangetoond. In tegendeel, de populariteit van chartervluchten op regionale luchthavens is juist gelegen in de nabijheid van de markt. Veel van de hierboven genoemde punten vergen nadere uitwerking en detaillering om tot een verantwoorde afweging te komen bij de keuze voor of tegen een regulatoir en informeel gestuurd MAS, zoals voorgesteld in de vorige hoofdstukken. Een belangrijk hoofdmotief is echter nog niet genoemd. Ook volgens de berichten van SACN begint Schiphol in elk geval op afzienbare termijn verzadigingsverschijnselen te vertonen, te meten aan het aantal beschikbare slots dat op Schiphol nog valt uit te geven. In dat kader wordt de vraag naar een selectiever gebruik van Schiphol van zelf urgenter, waarbij het in feite gaat om de kern van het Nederlandse luchthavenbeleid, namelijk het toekomstige mainportbeleid. Het denken en opereren in een MAS kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Een nadrukkelijkere functiespecialisatie op de individuele luchthavens binnen het systeem kan een omslag inluiden van een traditioneel volumebeleid naar een non-discriminatoir selectiviteitsbeleid. De instrumenten om dat te realiseren zijn in dit rapport daarvoor aangedragen: • Distributieregels die voorrang geven aan verkeer dat migreert van Schiphol naar de andere luchthavens in het MAS.; • Een permanente ‘local rule’ in de slotallocatie die op de korte termijn vooral de vrijvallende slots prioriteert voor mainport-relevant verkeer en die op langere termijn nieuwe slots op Schiphol dankzij een hogere ‘declared capacity’ op Schiphol zelf op soortgelijke wijze prioriteert; • Een objectieve prioriteringsmethode voor mainport-relevant verkeer op Schiphol; SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

104

HOOFDSTUK 10

•

Een flankerend beleid van de luchthavenexploitant, dat via prijs- en productdifferentiatie de individuele luchthavens in het MAS aantrekkelijk maakt voor specifieke marktsegmenten.

10.3 Overige aanbevelingen Tenslotte volgt hier nog een aantal meer gedetailleerde aanbevelingen op weg naar een regulatoir en informeel gestuurd MAS. Alvorens tot een gestuurd MAS (regulatoir/ informeel gestuurd) te besluiten dienen de met dit systeem nagestreefde beleidsdoelstellingen volstrekt duidelijk te zijn voor alle betrokken partijen. Uit een oogpunt van transparantie verdient het exclusief nastreven van een grotere mainportselectiviteit de voorkeur boven een hybride doelstelling, waarin naast mainportbelangen ook een ‘Herenakkoord’ meespeelt. Men dient zich bijtijds te realiseren dat het hier om zeer verschillende beleidsdoelen, actoren en marktsegmenten kan gaan. De twee belangrijkste actoren in dit beleid zijn de overheid en de luchthavenexploitant, in casu de Schiphol Group. Er dient vooraf consensus tussen beide partijen te bestaan over het te volgen beleid, omdat overheidsbeleid moet sporen met het beleid van de luchthavenexploitant, zoals blijkt uit de hiervoor opgesomde instrumenten. De rol, die de overheid de laatste jaren in het luchthavenbeleid heeft gekozen door vooral de randvoorwaarden te specificeren en Schiphol ‘als gewoon bedrijf’ te behandelen, zal een actievere invulling moeten krijgen. Dat dient een bewuste keuze te zijn. In hoeverre de regionalisering van het beleid voor regionale luchthavens naar de provincies spanningen oplevert met deze rolverandering kan hier niet worden overzien. De Wet luchtvaart loopt daarop in elk geval al vooruit door de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid over de allocatie van verkeer in het kader van een luchthavensysteem bij het Rijk neer te leggen. In de effectuering van dit beleid kan de Europese Commissie een doorslaggevende rol spelen. Zij kan ingrijpen als de distributiemaatregel als discriminatoir wordt gezien naar nationaliteit of maatschappij. Zodra de EU-Verordening voor de aanmelding van een luchthavensysteem is aangepast conform de voorstellen van de Commissie is het wellicht niet mogelijk om ook nog Eindhoven in het beoogde MAS op te nemen. Niet duidelijk is of en wanneer de nieuwe conurbatie-eis, zoals die tot uitdrukking komt in een aansluiting van de luchthaven op het openbaarvervoersysteem van dezelfde stedelijke agglomeratie, geëffectueerd wordt. Aanbevolen wordt daarom tijdig overleg met de Commissie te openen over de randvoorwaarden en haalbaarheid van de beoogde maatregelen. Deze zelfde aanbeveling geldt voor de introductie van een ‘local rule’ in de slotallocatie, waartoe de EU-regels de mogelijkheid bieden. De vraag is daarbij of een prioritering van mainportrelevant verkeer conform de voorgestelde methode door de Commissie als non-discriminatoir wordt gezien.


AANBEVELINGEN

105

Nader onderzoek naar de ruimtelijke gevolgen van een MAS wordt aanbevolen. In dit rapport is een aanzet gegeven voor de inventarisatie van deze gevolgen. Dit overzicht is verkennend van aard daar de specifieke ruimtelijke gevolgen van een MAS nog nauwelijks onderzocht zijn. Tenslotte: onderzoek naar een grotere rol van Lelystad in het Randstad MAS wordt aanbevolen. Daarbij zou moeten worden bezien of binnen dezelfde geluidsruimte de type C vliegtuigen op Lelystad een grotere rol kunnen gaan spelen dan nu voor ze is weggelegd in de PKB.



107

Referenties Ashford, N. en M. Bencheman (1997). Passengers' Choice of Airport: An Application of the Multinomial Logit Model. Transportation Research Record 1147: 1-5. Barrett, S. D. (2004). How do the demands for airport services differ between full-service carriers and low-cost airlines? Journal of Air Transport Management, vol. 10, pp. 33-49. Beck, P. (2007). Planning of secondary airports in the era of low-cost airlines- The case of Frankfurt Hahn. Presentation at the First Airneth Annual Conference, 11-13 April 2007, The Hague. www.airneth.nl Buck Consultants International (2005). Regionaal Economische Btekenis Lelystad Airport, i.o.v. KvK Flevoland, 8 november 2005. Burghouwt, G. and J. Veldhuis (2005). De concurrentiepositie van luchthavens op de Transatlantische markt. Tijdschrift voor Vervoerwetenschap 41 (2), pp. 2-10. Burghouwt, G. (2007). Airline network development in Europe and its implications for airport planning. Aldershot: Ashgate. CAA (1998). The single European aviation market: the first five years. London, Civil Aviation Authority/ Westward Digital Ltd. Cohas, F. (1993). Market share model for a multi-airport system. Master of Science Thesis. MIT, Cambridge, MA. Cohas, F., P. Belobaba and R. Simpson (1995). Competitive fare and frequency effects in airport market share modeling. Journal of Air Transport Management, vol. 2, no. 1, pp. 33-45. Furuichi, M. en F.S. Koppelman (1995). An analysis of air travelers’ departure airport and destination choice behavior. Transportation Research A, vol. 28A, pp. 187-195. Gelerman, W. en R. de Neufville (1973). Planning for satellite airports. Transportation Engineering Journal, vol. 99, August 1973, pp. 537-551. Hansen, M. en Q. Du (1993). Modeling multiple airport systems: a positive feedback approach. UCTC Working Paper 404, University of California Transportation Center, University of California at Berkely. Harvey, G. (1987). Airport choice in a multiple airport region. Transportation Research A, vol. 21, no. 6, pp. 439-449. Kanafani, A. en R. Behbenani (1979). Demand analysis for international air travel. Transportation Research Record 732. Matsumoto, H. (2006). A note on the multi-airport systems in Osaka Metropolitan Area – Kansai, Itami and Kobe Airport. Presentation. Available at http://www.airneth.nl/document.php?page=232&parentType=1&parentId=15, accessed at 7 January 2007. Schneiderbauer, D. en D. Feldman (1998). Global airport management: strategic challenges in an emerging industry. Mercer Management Consulting. A Mercer Commentary. de Neufville, R. (1995a). Amsterdam multi-airport system. Policy guidelines. Final Report for Amsterdam Airport Schiphol., Massachusetts Institute of Technology. de Neufville, R. (1995b). Management of multi-airport systems: a development strategy. de Neufville, R. (2000). Planning multi-airport systems in metropolitan regions in the 1990s. Policy guide based upon the analysis of experience at existing multi-airport systems. Final draft report. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

108

de Neufville, R. en A. Odoni (2003). Airport systems. Planning, design and management. McGraw-Hill. de Neufville, R. (2005). The future of secondary airports: nodes of a parallel air transport network? Article prepared for the Journal of Cahiers Scientifiques du Transport. de Neufville, R. (2007). Multi-airport systems. The challenge of low-cost carriers. Presentation at the First Airneth Annual Conference, 11-13 April 2007, The Hague. <www.airneth.nl> Pantazis, N. en I. Liefner (2006). The impact of low-cost carriers on catchment areas of established international airports: The case of Hanover Airport, Germany. Journal of Transport Geography, vol. 24 (2006), pp. 265-272. Pels, E. (2001). Airport economics and policy. Efficiency, competition, and interaction with airlines. Tinbergen Institute Research Series No. 222 (PhD thesis). Reynolds-Feighan, A.R. (1998). The impact of U.S. airline deregulation on airport traffic patterns. Geographical Analysis, vol. 30(3), pp. 234-253. Wilken, D., P. Berster en M. Gelhausen (2005). Airport choice in Germany. New empirical evidence of the German air traveller survey 2003. ATRS 2005 Conference, Rio de Janeiro. de Wit, J.G. (1996). De kwetsbaarheid van meervoudige luchthavensystemen. Lessen voor luchtavenplanners. Tijdschrift voor Vervoerswetenschap, 4/96, pp. 355-370. Witlox, F., B. DeRudder en L. Devriendt (2006). A spatial analysis of multiple airport cities. University of Gent. Unpublished Research Paper.



109

Bijlage 1: Multi-airport systems in Europa in vogelvlucht Multi-airport systems in Europa Welke multi-airport systems kunnen we momenteel in Europa onderscheiden en uit welke luchthavens bestaan deze systemen? We gaan hierbij uit van de functionele definitie van een MAS zoals weergegeven in hoofdstuk 2. Het is hierbij niet relevant of er sprake is van informele of formele sturing dan wel een eigendomsrechtelijk systeem. Bovenstaande vraag is echter lastig te beantwoorden. Zoals al is gesteld in hoofdstuk 2 is het lastig multi-airport systems in ruimtelijke zin af te bakenen. Het is dan ook weinig verbazend dat er veel verschillende ‘lijstjes’ bestaan van multi-airport systems in Europa en de rest van de wereld (zie bijvoorbeeld De Neufville & Odoni 2003; Witlox et al. 2003). Ten eerste is sprake van verschillen in het antwoord op de vraag welke grootstedelijke gebieden een MAS hebben. Dit hangt voornamelijk samen met de wijze waarop een MAS wordt gedefinieerd. Ten tweede is sprake van verschillen in de luchthavens die tot elk systeem gerekend worden. Om een indicatief overzicht te kunnen bieden van de multi-airport systems in Europa en de kenmerken van deze systemen zijn op basis van OAG-data de multi-airport systems voor de grote stedelijke gebieden in Europa geïdentificeerd. We bespreken hieronder de gevolgde methodologie en gevonden uitkomsten. Eén van de typen multi-airport systems- gedomineerde versus gelijkwaardige systemen- kan op basis van de beschikbare database eenvoudig worden geanalyseerd. Ook deze uitkomsten zijn hieronder opgenomen. Op enkele van de hieronder genoemde multi-airport systems zullen we in de cases van bijlage 2 nader ingaan. Dit zijn de multiairport systems van Londen, Frankfurt, Kopenhagen, Parijs en Milaan. Operationalisatie MAS Het MAS bestaat bij de gratie van de luchthavenkeuze van de passagier. Voor het identificeren van multi-airport systems zijn in principe data nodig over de gerealiseerde of voorgenomen keuze van de passagier in het achterland. Echter, deze data zijn niet of nauwelijks (vrij) beschikbaar voor onderzoekers. Los van alle definitie- en afbakeningskwesties is het duiden van multi-airport systems daarom een lastige klus. Daarom is in deze analyse een alternatieve en gesimplificeerde methode gevolgd. Deze methode is gebaseerd op drie principes. In de eerste plaats hanteren we het principe dat grotere luchthavens eerder door passagiers in het achterland gekozen worden dan kleine luchthavens (als gevolg van lagere frequenties en een kleiner bestemmingenaanbod). In de tweede plaats is sprake van een afstandsvervalprincipe: naarmate de afstand vanuit het achterland naar de luchthaven toeneemt, daalt de kans dat een passagier in het achterland zal kiezen voor deze luchthaven als vertrekpunt. Tot slot gaan we er gemakshalve vanuit dat passagiers niet bereid zijn om meer dan 150 km voortransport te accepteren.


110

BIJLAGE 1

Op basis van deze principes zijn de volgende analysestappen genomen: • Selectie van 35 grootstedelijke regio’s in West-Europa80 • Aanwijzen centraal punt (stadscentrum) in elk van deze 35 regio’s • Identificatie luchthavens met scheduled traffic in een straal van 150 km op basis van GIS-analyse. Deze luchthavens behoren tot een MAS van elk grootstedelijk gebied. • Opbouw database van totale wekelijkse frequentie per geïdentificeerde luchthavens op basis van OAG data evenals afstanden tot stadscentrum (database multi-airport systems) • Weging van de totale frequentie per luchthaven voor de afstand tot het centrum van het grootstedelijke gebied81. Dit is de gewogen frequentie of WF. De gewogen frequentie geeft een indicatie van de rol van elke vertrekluchthaven binnen het MAS. Selectie van 35 grootstedelijke Europese regio’s ATHENS

MANCHESTER

BERLIN

MARSEILLE

BIRMINGHAM

MILANO

BORDEAUX

MUNICH

BRUSSELS

NAPLES

CATALONIA

NOORDVLEUGEL AMS

COPENHAGEN

NUEREMBERG

DRESDEN

OSLO

DUBLIN

PARIS

EINDHOVEN

PRAGUE

FRANKFURT

ROME

GLASGOW

RUHR (DUS)

GRONINGEN

STOCKHOLM

HAMBURG

VENICE

HELSINKI

VIENNA

LISBON

ZUIDVLEUGEL RTM

LONDON

ZURICH

LUXEMBOURG LYON MADRID

Resultaten Aantal multi-airport systems In totaal zijn 31 van de 35 onderzochte grootstedelijke gebieden aan te merken als MAS in ruimtelijke zin: binnen een straal van 150 km van het stedelijke centrum is meer dan één luchthaven te onderscheiden die in potentie een rol kan spelen binnen het luchthavenkeuzeproces van de passagier in het achterland. Deze luchthavens zijn in tabel 2.2 opgenomen.

80 81

Zie bijlage. Volgens functie: WF=[(1-(1/220))*afstand]*F; waarbij WF is de gewogen frequentie en F is totale frequentie/week per luchthaven.


MULTI-AIRPORT SYSTEMS IN EUROPA IN VOGELVLUCHT

111

Echter, hierbij is nog geen rekening gehouden met de rol van de verschillende luchthavens binnen het systeem. Sommige luchthavens spelen mogelijk een dusdanig kleine rol, dat ze niet tot het systeem gerekend kunnen worden. Tabel 3.1

Luchthavens behorend tot één van de multi-airport systems voor geselecteerde grootstedelijke gebieden in Europa

Sted. Gebied

Luchthavens

BERLIN

Tegel, Schönefeld, Tempelhof, Leipzig

BIRMINGHAM

Birmingham, Bristol, East-Midlands, Chester, Brize Norton, Doncaster, Filton, Heathrow, Liverpool, Luton, Manchester, Stansted

BORDEAUX

Bordeaux, Bergerac, Angouleme

BRUSSELS

Brussels, Charleroi, Lille, Rotterdam, Eindhoven, Luik, Antwerpen, Oostende, Dusseldorf-Niederrhein

CATALONIA

Barcelona, Girona, Reus

COPENHAGEN

Copenhagen, Malmö, Angeloholm, Aarhus, Kristianstad, Bornholm, Odense

DRESDEN

Prague, Dresden, Leipzig, Berlin SXF, Alternburg, Karlovy Vary

DUBLIN

Dublin, Waterford

EINDHOVEN

Amsterdam, Brussels, Dusseldorf Intl, Eindhoven, Rotterdam, Maastricht, Dusselfdorf-Niederrhein, Charleroi, Luik, Antwerpen

FRANKFURT

Frankfurt, Keulen/Bonn, Frankfurt-Hahn, Mannheim, Saarbrücken, Baden Baden

GLASGOW

Glasgow Intl, Edinburgh, Glasgow-Prestwick, Dundee, Campeltown

HAMBURG

Hamburg-Fuhlsbüttel, Bremen, Hamburg-Lübeck, Heide, Kiel, Bremerhaven

LONDON

Heathrow, Gatiwkc, Stansted, City, Luton, Southampton, Bournemouth, Brize Norton, Southend

LUXEMBOURG

Luxemburg, Frankfurt-Hahn, Saarbrücken, Metz/Nancy, Luik, Maastricht

LYON

Lyon, Geneve, Clermont-Ferrand, St. Etienne, Lyon-Grenoble, Annecy, Le Puy, Chambery

MANCHESTER

Manchester, Liverpool, Birmingham, Leeds/Bradford, East-Midlands, Blackpool, Teeside, Humberside, Doncaster, Chester

MARSEILLE

Marseille, Montpellier, Toulon, Avignon, Nimes, St. Tropez

MILANO

Milaan-Malpensa, Milaan-Linate, Milaan-Orio al Serio, Turin, Verona, Lugano, Genua, Verona, Milaan-Parma, Aosta

MUNICH

München, Nüremberg, Salzburg, Innsbruck

NAPLES

Napels, Foggia

NOORDVLEUGEL AAmsterdam, Rotterdam, Eindhoven, Düsseldorf-Niederrhein, Antwerpen NUEREMBERG

München, Nüremberg, Hof

OSLO

Oslo, Oslo-Torp, Torsby, Fagernes, Hagfors

PARIS

Paris CDG, Paris-Orly, Paris-Beauvais, Rouen, Chalons sur Marne

PRAGUE

Pargue, Dresden, Karlovy Vary

ROME

Rome-Fiumicino, Rome-Ciampino

RUHR (DUS)

Düsseldorf, Keulen/Bonn, Dortmund, Münster, Paderborn, Eindhoven, Düsseldorf-Niederrhein, Maastricht, Luik

STOCKHOLM

Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma, Stockholm-Skvasta, Stockholm-Vasteras

VENICE

Venetië, Bologna, Verona, Venetië-Treviso, Triëst, Forli, Pula

VIENNA

Wenen, Bratislava, Brno

ZUIDVLEUGEL RTMAmsterdam, Brussel, Rotterdam, Eindhoven, Antwerpen, Düsseldorf-Niederrhein,, Maastricht, Oostende ZURICH

Zürich, Friedrichshafen, Mulhouse, Altenrhein, Bern, Stuttgart, Strasbourg

Aantal luchthavens per systeem De grootstedelijke gebieden van Londen, Birmingham, Manchester, München, het Ruhrgebied en Eindhoven tellen het grootste aantal luchthavens binnen het meervoudig MAS. Vier grootstedelijke gebieden (Athene, Helsinki, Lissabon en Madrid) hebben geen MAS voor commercieel verkeer. Deze luchthavens hebben slechts één luchthaven voor commercieel verkeer beschikbaar voor de passagiers uit het betreffend grootstedelijke gebied.


112

BIJLAGE 1

Aantal luchthavens per MAS (3e week september 2006)

14

# l'havens

12 10 8 6 4 0

Bron:

ATHENS BERLIN BIRMINGHAM BORDEAUX BRUSSELS CATALONIA COPENHAGEN DRESDEN DUBLIN EINDHOVEN FRANKFURT GLASGOW GRONINGEN HAMBURG HELSINKI LISBON LONDON LUXEMBOURG LYON MADRID MANCHESTER MARSEILLE MILANO MUNICH NAPLES NOORDVLEU NUEREMBERG OSLO PARIS PRAGUE ROME RUHR (DUS) STOCKHOLM VENICE VIENNA ZUIDVLEUGEL ZURICH

2

SEO database multi-airport systems (2007)

Een groot aantal luchthavens in het MAS betekent echter niet dat we direct te maken hebben met gelijkwaardige multi-airport systems. Hiervoor is het belangrijk te kijken naar de aandelen van de luchthavens in de totale gewogen frequentie per systeem. Zoals onderstaande figuur laat zien verschillen deze aandelen aanzienlijk per MAS. Dat doen we aan de hand van de Herfindahlindex, welke de mate van ruimtelijke concentratie per MAS weergeeft. Selectie van multi-airport systems in Europa en omvang per luchthaven in termen van WF-waarde (gewogen frequentie)

Bron:



MULTI-AIRPORT SYSTEMS IN EUROPA IN VOGELVLUCHT

113

Selectie van multi-airport systems in West-Europa: close-up

Bron:


Gedomineerde versus gelijkwaardige systemen Onderstaand figuur geeft een indicatie van de mate waarin de (meervoudige) multi-airport systems gedomineerd zijn dan wel gelijkwaardig. Hiertoe is per MAS de herfindahl-index (HHI) berekend voor de verdeling van de gewogen frequenties over de luchthavens in het systeem. HHI-index en aantal luchthavens (No.) per MAS (3e week september 2006) 1,0

14

0,9

HHI

0,7

10

0,6

8

0,5 0,4

6

0,3

4

0,2

2 ATHENS HELSINKI LISBON MADRID DUBLIN NAPLES NOORDVLEUGEL CATALONIA BORDEAUX MUNICH PRAGUE OSLO ZURICH VIENNA COPENHAGEN FRANKFURT ROME HAMBURG MARSEILLE BRUSSELS STOCKHOLM ZUIDVLEUGEL LYON NUEREMBERG LUXEMBOURG PARIS VENICE BERLIN RUHR (DUS) GLASGOW MANCHESTER MILANO GRONINGEN DRESDEN EINDHOVEN LONDON BIRMINGHAM

0,1 0,0

HHI Bron:

# apts

12

0,8

0

No



114

BIJLAGE 1

Een hoge HHI geeft aan dat het MAS gedomineerd is door één luchthaven. Een lage HHI geeft aan dat het MAS meer gelijkwaardig is (meerdere luchthavens spelen belangrijke rol). Een HHI van 0,5 kan geïnterpreteerd worden als een MAS met twee gelijkwaardige luchthavens van dezelfde omvang in termen van gewogen frequenties (WF). Een HHI van 0,25 kan geïnterpreteerd worden als een MAS met vier gelijkwaardige luchthavens van dezelfde omvang in termen van gewogen frequenties (WF). Hoewel er een zekere correlatie is tussen het aantal luchthavens en de HHI, laat de figuur zien dat het aantal luchthavens geen goede graadmeter is om een systeem als gelijkwaardig of gedomineerd te bestempelen. Een MAS als dat van Berlijn zou op basis van het aantal luchthavens niet als gelijkwaardig zijn bestempeld. Ongeveer eenderde van de multi-airport systems kan als gelijkwaardige multi-airport systems worden beschouwd (HHI<0,5). Hiertoe behoren onder meer de systemen van Londen, Birmingham, Manchester en het Ruhrgebied. Tweederde van de multi-airport systems zijn gedomineerd of zijn geen MAS (Madrid, Lissabon, bijvoorbeeld). Ook de Noordvleugel en Zuidvleugel van de Randstad zijn als gedomineerd MAS te onderscheiden.



115

Bijlage 2: Voorbeelden van Europese multiairport systems

Kopenhagen

Londen

Amsterdam Frankfurt

Parijs

Milaan

Inleiding en werkwijze In deze bijlage wordt een aantal uiteenlopende multi-airport systems uit Europa geanalyseerd, om te bezien of uit de ontstaansgeschiedenis en het feitelijke functioneren lessen te trekken zijn voor het beleid met betrekking tot de instelling van een regulatoir of informeel gestuurd MAS in Nederland (zie hoofdstuk 5).


116

BIJLAGE 2

Bij elk MAS dat hieronder aan de orde komt wordt zoveel mogelijk een standaard stramien gevolgd in de analyse en beschrijving, waarbij achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan de orde komen: • Ontstaansgeschiedenis en oorzaken, • Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie, • Toegepaste distributieregels en overige maatregelen voor verkeersverdeling • Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen • Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen • Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten • Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers • Conclusies.

Het MAS van de stad Frankfurt

Frankfurt

Hahn

125 km

Main 15 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van de stad Frankfurt bestaat uit Frankfurt Main International Airport (52,2 miljoen passagiers in 2005) en Frankfurt Hahn Airport (3,2 miljoen). Ze worden beide beheerd en gemanaged door Fraport A.G. Er is aldus sprake van een eigendomsrechtelijk MAS. Frankfurt Main is de oudste van de twee en operationeel sinds 1936. Gedurende de tweede wereldoorlog was het de tweede grootste luchthaven van Duitsland, na Tempelhof in Berlijn. Na de oorlog ontwikkelde Frankfurt zich geleidelijk aan tot de grootste luchthaven. Tevens was het de beginluchthaven van de 'luchtbrug' tussen West-Duitsland en West-Berlijn tijdens de blokkade SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

VOORBEELDEN VAN EUROPESE MULTI-AIRPORT SYSTEMS

117

van Berlijn in 1948-1949. Tot aan 2005 was aan de zuidkant van Frankfurt Main een Amerikaanse luchtmachtbasis gevestigd. Pas vanaf 1972 groeide Frankfurt Main uit tot een internationale hub, toen de huidige Terminal 1 werd geopend en het door Lufthansa definitief verkozen werd als hub-airport. De ontwikkeling van Frankfurt Main heeft vanaf het begin veel weerstand ondervonden van omwonenden en milieugroeperingen. De aanleg van de derde baan, startbaan West, die al in de jaren zestig gewenst was, is na zeer veel weerstand uiteindelijk pas in de jaren tachtig aangelegd. Frankfurt Main is nog steeds de belangrijkste hub van Lufhansa. Echter, wegens capaciteitsgebrek is de afgelopen jaren veel internationaal verkeer overgeheveld naar München. Hierdoor werkt Lufhansa momenteel met een multi-hub systeem. Er is geen nachtelijk vliegverbod op Frankfurt Main. Wel moeten luchtvaartmaatschappijen een hoge heffing betalen als ze ’s nachts op Main vliegen. Resultaat is dat slechts enkele nachtvluchten worden uitgevoerd. Momenteel bedient Frankfurt Main zo’n 265 bestemmingen non-stop, waarmee het de luchthaven is met de grootste internationale connectiviteit ter wereld. Ongeveer 50% van het verkeer betreft transferverkeer. Frankfurt Main is tevens één van de grootste vrachtluchthavens ter wereld. De tweede luchthaven in het systeem is Frankfurt Hahn. Deze luchthaven is ontwikkeld als militaire luchthaven, opgericht in 1951 door het Franse leger. Vanaf 1952 nam het Amerikaanse leger het over en maakte het tot één van hun grootste luchtmachtbases van Europa. Begin jaren negentig, na het einde van de koude oorlog, werd de luchthaven door de Amerikanen overgedragen aan de Duitse autoriteiten, die het hebben herontwikkeld als een civiele luchthaven. Eén van de investeerders was Fraport, de beheerder van Frankfurt Main, die later ook de operator werd van Hahn. Frankfurt Hahn groeit relatief snel. In 2006 handelde het 3,7 miljoen passagiers af (een toename van 16%) en 266.000 ton vracht (+20 %). Momenteel bedient de luchthaven vooral low-cost carriers en kleinere luchtvrachtmaatschappijen. Wellicht dat Hahn in de toekomst ook maintenance-verkeer zal gaan aantrekken. Voor wat betreft passagiersverkeer is de Ierse low-cost carrier Ryanair verreweg de grootste luchtvaartmaatschappij te Hahn, met ruim 95% van het passagiersverkeer. Ryanair heeft vanaf 2002 op Hahn haar grootste operationele basis van het Europese vasteland ontwikkeld. Momenteel bedient Ryanair vanaf Hahn meer dan 40 directe bestemmingen, welk aantal naar verwachting verder zal groeien. Ryanair heeft op Hahn bijna 10% transferverkeer, wat relatief veel is voor een low-cost carrier. Voor wat betreft vrachtverkeer heeft Hahn tot aan 2006 beperkingen ondervonden van de baanlengte van 3000 m. In 2006 is de baan verlengd tot 3800 m, waardoor grote full-freighters, zoals de Boeing 747, zonder gewichtsbeperkingen vanaf Hahn kunnen opereren.


118

BIJLAGE 2

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Het MAS van Frankfurt is een goed voorbeeld van een gedomineerd MAS. Het systeem is operatorspecifiek: Hahn bedient de nichemarkt van low-cost carriers en vracht. Een rol als reliever-airport voor Frankfurt Main is afwezig. Main echter faciliteert de hub-operatie van Lufthansa en diensten van andere full-service carriers evenals vracht. Het MAS is als enige van de hier bestuurde Europese cases niet regulatoir, maar is vanwege tariefdifferentiatie en nachtopening op Hahn wel een informeel gestuurd MAS. MAS Netwerkdimensie Operator type dimensie

Ja Deels complementair, deels overlappend Operator specifiek

Verkeersdistributie Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk Regulatoir Informeel

Gedomineerd Single-hub Niet geïntegreerd Ja Nee Ja

Frankfurt Main, Frankfurt Hahn

Main: full-service, vracht Hahn: low-cost, vracht Dominante luchthaven: Main Fankfurt Main Fraport AG Tariefdifferentiatie en 24-uurs operatie op Hahn

Toegepaste distributieregels en maatregelen voor verkeersverdeling Er worden geen distributieregels toegepast binnen het MAS Frankfurt en er zijn momenteel geen andere maatregelen voor verkeersverdeling. In tegenstelling tot wat wellicht verwacht zou worden, is er vooralsnog geen actief beleid van Fraport om verkeer over te plaatsen van Main naar Hahn. Wel is het zo dat Hahn verkeer aantrekt wegens tarieven en de 24-uurs operatie. Voorts houdt Fraport de mogelijkheid open om met de lokale autoriteiten een afspraak te maken waarbij er een verbod komt op nachtelijk verkeer in Frankfurt Main, in ruil voor de ontwikkeling van de vierde baan. Dit nachtelijk verbod zal waarschijnlijk betekenen dat meer vrachtverkeer Hahn zal verkiezen boven Main. Dit zou de eerste echte maatregel zijn om verkeer te herverdelen van Main naar Hahn. Een mogelijke kandidaat voor overplaatsing is de Duitse post, die op Frankfurt Main veel hinder zou ondervinden van een nachtverbod. Het merendeel van de maatschappijen dat tot nu toe is aangetrokken te Frankfurt Hahn (Ryanair, enkele chartermaatschappijen en de meeste vrachtmaatschappijen) zijn nieuwe toetreders in het MAS en dus niet afkomstig van Frankfurt Main. De verdeling van slots op Frankfurt Main gaat via een slotcoördinator. Bij Frankfurt Hahn zijn vooralsnog geen slotbeperkingen.

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen Beide luchthavens worden beheerd door Fraport AG, een deels beursgenoteerde onderneming die ook enkele andere luchthavens beheert: het heeft onder andere een aandeel in Saarbrücken (op ca. 200 km afstand) en Hannover (400 km). Deze luchthavens hebben echter geen betekenis in het MAS Frankfurt. Fraport heeft haar belangen in Hahn, Saarbrücken en Hannover SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


119

verworven om strategische redenen, namelijk om concurrentie in het eigen achterland zoveel mogelijk te beperken.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Frankfurt Main Hahn Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 52.2 3.1 Huidige capaciteit 60 15 Capaciteitsbenutting 87% 21% Huidige restcapaciteit 7.8 11.9 Ultieme capaciteit* 90 15 Capaciteitsbenutting 58% 21% Ultieme restcapaciteit 37.8 11.9 * inclusief 4e baan en Terminal 3 te Frankfurt Main

Totaal 55.3 75 74% 19.7 105 53% 49.7


Frankfurt Main is momenteel één van de meest capaciteitsbeperkte luchthavens ter wereld. Het huidige banenstelsel beperkt het aantal vliegbewegingen tot ongeveer 84 per uur (tegenover Schiphol ongeveer 110). Tevens is de ruimte in de terminals en het aantal vliegtuigopstelplaatsen zeer beperkt. De capaciteitsgrenzen zorgen ervoor dat de verkeersontwikkeling de laatste jaren min of meer gestagneerd is, hetgeen een relatie heeft met de overheveling van een deel van de hub-operatie van Lufthansa naar München. Er zijn echter vergaande uitbreidingsplannen. Het belangrijkste is een vierde baan (landingsbaan) aan de overkant van de A3, die na jarenlang uitstel waarschijnlijk binnenkort zal worden aangelegd. Daarnaast zal de nieuwe Terminal 3 worden ontwikkeld aan de zuidkant van de luchthaven, op het voormalige U.S. Air Force terrein. Met deze ontwikkelingen zal de capaciteit toenemen van de huidige ca. 60 miljoen naar ca. 80 miljoen passagiers. Beide projecten zouden rond 2011-2012 operationeel moeten zijn. Frankfurt Hahn heeft één start-en landingsbaan. Deze is onlangs verlengd van 3045 m naar 3800 m, waardoor het qua afmetingen in staat is om grote vliegtuigen te accommoderen, waaronder Boeing 747 full-freighters. Uitbreidingsplannen betreffen terminals voor passagiers en vracht. Plannen voor een tweede start-en landingsbaan zijn momenteel niet opportuun gezien het relatief geringe verkeer.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Frankfurt Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein - station HSL - station Metro - station

Main

Hahn

15 115 ja ja ja

125 115 nee nee nee

kilometer kilometer

Frankfurt Main is bijzonder goed ontsloten, zowel over de weg als per rail. De luchthaven ligt feitelijk naast de kruising van twee van de belangrijkste Duitse Autobanen: de A3 (noordwestzuidoost) en de A5 (noord-zuid). Qua railverbindingen kan de passagier kiezen uit de S-Bahn (het SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

120

BIJLAGE 2

regionale metro/light rail systeem), de conventionele trein en de hogesnelheidstrein ICE. Het ICE netwerk biedt snelle verbindingen met de meeste grote steden in Duitsland en omringende landen waaronder Nederland. Frankfurt Main heeft overduidelijke effecten op haar omgeving. In 2006 waren er bijna 70.000 arbeidsplaatsen op de luchthaven. Dit is exclusief werkgelegenheid in de vastgoedontwikkelingen rondom de luchthaven (in de Airport City). Er is echter geen sprake van een economische corridorvorming tussen de luchthaven en de stad Frankfurt: de uitgebreide tussenliggende wegenstelsels beperken dit. De twee grootste economische centra in Frankfurt zijn het financiële centrum inclusief ECB in de binnenstad en de Beurs aan de westkant van de stad. Ook de milieuoverlast heeft van oudsher een grote impact op de omgeving en de luchthaven. Sinds begin jaren zeventig zijn er felle protesten van omwonenden en milieugroeperingen tegen diverse uitbreidingen van de luchthaven. De redenen hiervoor zijn enerzijds het kappen van de omringende bossen ten behoeve van luchthavenuitbreidingen en anderzijds de geluidsoverlast van vliegverkeer. De huidige en al jarenlang bestaande capaciteitsbeperkingen van Frankfurt Main zijn terug te voeren op vertragingen van benodigde capaciteitsuitbreidingen. Dit gold in de jaren zeventig voor de Startbaan West en momenteel voor de beoogde vierde baan aan de noordkant van de A3. Er bestaan geen afspraken voor een maximaal jaarlijks aantal vliegtuigbewegingen in Frankfurt Main. Er zijn wel afspraken over het maximale aantal vluchten per uur plus hoge tarieven voor avond- en nachtvluchten. Frankfurt Hahn kent qua bereikbaarheid en impact op de omgeving grote verschillen met Frankfurt Main. Hahn wordt ontsloten door een gewone autoweg (nabij de Autobahn A8) die op korte termijn over het gehele traject 2x2 rijstroken zal hebben, waarmee ook een goede verbinding met België wordt bewerkstelligd. Er is geen directe verbinding met het Duitse railnetwerk, maar er bestaan plannen om een oude railverbinding opnieuw in gebruik te nemen. Indien er voor Frankfurt een formeel EU MAS zou worden aangevraagd, dan kan deze railverbinding van belang zijn. De luchthaven Hahn heeft van oudsher een grote economische betekenis voor de directe omgeving. Na de sluiting van de Amerikaanse luchtmachtbasis, waar ca. 40.000 militairen waren gestationeerd, is de bevolking van Hahn in het algemeen een groot voorstander van het aantrekken van nieuw vliegverkeer, gezien de bijbehorende werkgelegenheid. Hahn heeft vooralsnog weinig last van weerstand van milieubewegingen. De vastgoedontwikkelingen zijn tot nu toe beperkt.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers Het belangrijkste gevolg van de verkeersverdeling is dat de passagiers van de meeste low-cost airlines via Frankfurt Hahn reizen, alwaar ze niet per trein kunnen komen. Overigens is het verzorgingsgebied van Frankfurt Hahn het volledige middenwesten van Duitsland, waarbij ook de regio’s Keulen en het Ruhrgebied veel passagiers leveren.



121

Conclusies Het MAS van Frankfurt zou een goed voorbeeld kunnen worden van een internationale hubluchthaven (Main) die wordt ontlast door een kleinere luchthaven (Hahn). Echter, tot nu toe heeft Hahn vrijwel uitsluitend nieuw verkeer aangetrokken, namelijk Ryanair en een aantal vrachtmaatschappijen. Hierdoor heeft Hahn niet of nauwelijks capaciteit vrijgemaakt op Frankfurt Main. Hahn heeft zichzelf aantrekkelijk gemaakt door beperking en zelfs achterwege laten van landingsgelden en door haar 24-uurs operatie. Main echter is een relatief dure luchthaven, vooral voor nachtvluchten. In de toekomst zal beheerder Fraport wellicht echt gaan sturen in de verkeersverdeling tussen de luchthavens, vooral voor wat betreft vrachtverkeer. Het beleid hierbij is duidelijk dat verkeer dat bijdraagt aan de hub-operatie te Frankfurt Main niet verplaatst zal worden. Vandaar dat Fraport zwaar inzet op uitbreiding van Frankfurt Main.

Het MAS van de stad Londen

Luton

Stansted 65 km

Londen City

Heathrow 30 km

Gatwick 45 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van de stad Londen bestaat uit de luchthavens London Heathrow (67,9 miljoen passagiers in 2005), London Gatwick (32,8) en London Stansted (22,0). Ook de luchthavens London Luton (9,1 miljoen passagiers in 2005) en London City (2,1) kunnen gerekend worden tot het MAS. In deze paragraaf gaan we vooral in op Heathrow, Gatwick en Stansted. Zowel Heathrow als Gatwick werden in de jaren dertig van de vorige eeuw ontwikkeld als private luchthaven ten behoeve van privé luchtvaart. In die tijd was London Croydon nog de SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

122

BIJLAGE 2

hoofdluchthaven van Londen. Gatwick werd in 1936 geopend voor civiele luchtvaart maar kwam in de eerste decennia niet echt tot ontwikkeling. In 1946 werd Heathrow omgebouwd tot civiele luchthaven en groeide in de jaren vijftig, na de sluiting van Croydon, snel uit tot de grootste luchthaven van Europa. De echte groei van Gatwick begon in 1953, toen het werd aangewezen als de tweede luchthaven van Londen, na Heathrow. Heathrow is uitgegroeid tot de drukste luchthaven van Europa en is tevens grootste transferluchthaven tussen de VS en Europa. Het verkeer bestaat vrijwel uitsluitend uit lijndienstverkeer voor passagiers, zowel intercontinentaal als intra-Europees. Gatwick is eveneens een zeer drukke luchthaven, zeker gezien het feit dat het slechts over één baan beschikt. Het heeft behalve lijndienstverkeer voor passagiers (voornamelijk intra-Europees) relatief veel charterverkeer en wat low-cost verkeer. Stansted werd in 1942 gebouwd als militaire luchthaven voor de Amerikaanse luchtmacht. In de jaren zestig werd het aangewezen als derde luchthaven van Londen. De luchthaven zou als ‘reliever airport’ van Heathrow gaan dienen. Vooral door de oliecrisis in de jaren zeventig kwam de ontwikkeling niet van de grond. Pas vanaf jaren tachtig kwam het echt tot ontwikkeling, met de opkomst van low-cost airlines. Stansted’s grootste luchtvaartmaatschappij op dit moment is Ryanair, die hier één van haar grootste operationele bases heeft. Ook nu nog heeft de luchthaven overcapaciteit. Eén van de oorzaken is dat de aangeboden capaciteit geënt is op de full-service airlines (‘state of the art’ terminal, aviobruggen, midfield concourses, Automatic People Movers) terwijl de opererende low-cost luchtvaartmaatschappijen behoefte hebben aan simpele faciliteiten met lage gebruikskosten82. London Luton werd gebouwd in 1938 en deed dienst als militair vliegveld in de Tweede Wereldoorlog. Na de oorlog groeide het langzaam uit tot charterluchthaven. In de jaren tachtig werd de ontwikkeling versneld, onder andere doordat low-cost carrier Ryanair Luton tot haar Londense thuisbasis maakte. Nadat Ryanair in 1991 het merendeel van haar operaties verplaatste naar Stansted, ontwikkelde easyJet Luton tot één van haar hubs. De baanlengte van London Luton is relatief kort: 2160 meter, dus vergelijkbaar met Rotterdam Airport en Lelystad Airport na de voorgenomen baanverlenging. London City Airport werd als privaat initiatief ontwikkeld door de London Docklands Development Corporation en in 1987 geopend. De visie achter de luchthaven was dat een stadsluchthaven financieel erg aantrekkelijk kon zijn voor zowel de eigenaar als de luchtvaartmaatschappijen. Het is sindsdien uitgegroeid tot één van ’s werelds grootste luchthavens voor klein zakelijk verkeer, ondanks de geringe baanlengte van 1508 meter. De strategische focus van de London City Airport ligt op het bedienen van alle 25 belangrijkste steden in Europa en het versterken van de positie van de luchthaven op de steden die reeds bediend worden vanaf de luchthaven (hogere frequentie of grotere vliegtuigen).

82

Zie ook Richard de Neufville (1995b).



123

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie MAS

Ja Netwerkdimensie Operator type dimensie

Verkeersdistributie

Hub-functies Integratie

Overlappend Operator specifiek/generiek

Gelijkwaardig/ gedomineerd Multi-hub

Eigendomsrechtelijk Regulatoir

Niet geïntegreerd Deels Deels

Informeel gestuurd

Ja

Londen Heathrow, Gatwick, Stansted, Luton, City Full-service carriers: Heathrow & Gatwick Charter: Gatwick, Stansted, Luton Low-cost:: Stansted, Luton Cargo: Stansted Gelijkwaardig: Heathrow-Gatwick Gedomineerd: Heathrow-Gatwick versus Stansted, Luton en City. BA op Londen Heathrow, Star (BMI, United) op Londen Heathrow BAA: Heathrow, Gatwick, Stansted Bovendien ‘secondary slot trading’ stimulans voor uitplaatsing. Slot trading, tarieven

Toegepaste distributieregels en maatregelen voor verkeersverdeling Het London Airport System is gebaseerd op de Traffic Distribution Rules uit 1991 – dus voordat Verordening 2408/92 in werking trad. De verdeling kwam er onder andere op neer dat een groot aantal geregelde vluchten van Gatwick naar Heathrow werd verplaatst, terwijl vracht, general aviation en business aviation op spitstijden geen gebruik meer van Heathrow en Gatwick mochten maken. Dit voorschrift (betreffende vracht, business en general aviation verkeer) kan terzijde worden geschoven in geval van nood. De regeling lijkt te voldoen aan de voorwaarden van Vo 2408/92 en andere EU beginselen (vooral vrijheid van dienstenverkeer), althans deze zijn nooit door enige partij betwist. De distributieregels lijken effectief geweest te zijn: zowel op Heathrow als Gatwick wordt vrijwel geen vracht en general aviation afgehandeld. Dit verkeer wordt afgehandeld op de andere luchthavens in het systeem. De distributieregels lijken er de oorzaak van te zijn dat Stansted op het gebied van vracht een functie als ‘reliever airport’ heeft kunnen vervullen voor Heathrow en Gatwick: het vrachtnetwerk van British Airways is geconcentreerd op Stansted. Het huidige maximum aantal vliegbewegingen op London City Airport betreft 73.000 bewegingen op jaarbasis en 240 op dagbasis. De luchthaven kent een nachtsluiting. In het Londense MAS is op Heathrow, Gatwick, Stansted en Luton sprake van een ‘grijze’ markt voor slots. Als enige land in de EU is het in het VK toegestaan voor luchtvaartmaatschappijen om slots onderling te verhandelen tegen monetaire compensatie. Vooral op Heathrow heeft de congestie geleid tot hoge slotprijzen. Het heeft enkele maatschappijen ertoe gebracht hun slots te verkopen en hun operaties uit te plaatsen naar andere luchthavens in het systeem.


124

BIJLAGE 2

Ontwikkeling aantal vertrekkende lijndienstvluchten per week (passage) vanaf Heathrow, Gatwick, Stansted, Luton en City, 1990-1999, 2001, 2004-2007 (3e week juli)83

6000

# departing frequencies

5000

4000 3000 2000

1000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2004 2005 2006 2007 City

Bron:

Gatwick

Heathrow

Luton

Stansted

OAG

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen Heathrow, Gatwick en Stansted zijn een eigendomsrechtelijk MAS. Ze worden alle beheerd en geëxploiteerd door de British Airport Authority (BAA), die op haar beurt sinds 2006 in bezit is van een consortium onder leiding van de Spaanse aannemer/projectontwikkelaar Grupo Ferrovial. London Luton wordt beheerd en geëxploiteerd door London Luton Airport Operations Limited, een bedrijf dat in 2005 werd overgenomen door een consortium onder leiding van het Spaanse bedrijf Abertis Infraestructuras. London City Airport Limited is een volledig private luchthaven en is in eigendom van de Ierse investeerde Dermot Desmond.

83

Geen data beschikbaar voor 2000, 2002 en 2003.



125

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Londen Heathrow Gatwick Stansted Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 67,9 32,8 22 Huidige capaciteit* 85 42,5 35 Capaciteitsbenutting 80% 77% 63% Restcapaciteit 17,1 9,7 13 Ultieme capaciteit** 117,5 42,5 70 Capaciteitsbenutting 58% 77% 31% Restcapaciteit 49,6 9,7 48 * inclusief Terminal 5 te Heathrow ** inclusief 3e baan te Heathrow en 2e baan te Stansted

Totaal 122,7 162,5 76% 39,8 230 53% 107,3


Londen heeft verreweg het drukste stedelijke MAS ter wereld. Via de drie grote luchthavens werden in 2005 samen 123 miljoen passagiers vervoerd. Inclusief Luton en City was dit 134 miljoen. Dit is ruimschoots meer dan de multi-airport systems van New York (100 miljoen passagiers in 2005), Chicago en Tokyo (beiden 95 miljoen). Behalve het drukste MAS kent Londen ook één van de grootste capaciteitstekorten. Zoals aangegeven in de tabel heeft het Londense MAS momenteel een capaciteitsbenutting van zo’n 76%. Dit is na New York (79%) het hoogste van de onderzochte multi-airport systems. De jarenlange capaciteitsbeperkingen hebben ervoor gezorgd dat de benutting van faciliteiten op de Londense luchthavens relatief hoog is ten opzichte van andere grote luchthavens: in Heathrow, Gatwick en Stansted waren er in 2005 gemiddeld 222.000 jaarlijkse vliegbewegingen per start-en landingsbaan en meer dan 140 passagiers per vliegbeweging. Een gebruikelijke planningsparameter voor grote luchthavens is ca. 200.000 vliegbewegingen per baan per jaar. Het gemiddelde aantal passagiers per vliegbeweging voor grote vliegvelden is ca.100 in Europa, tegenover 120 in Azië en 90 in Noord-Amerika. Volgens een ‘White Paper’ over de toekomst van de luchtvaart van de Britse regering uit 2003 stijgt de vraag naar luchtvaart tot ca. 300 miljoen in 2030. Om aan deze vraag te voldoen is besloten om minimaal twee extra start-en landingsbanen te ontwikkelen in het Londense MAS. Momenteel is nog niet besloten waar deze banen worden aangelegd, maar duidelijk is dat de Britse regering niet een vierde grote luchthaven wil ontwikkelen. Uitbreiding van de drie grote luchthavens is echter moeizaam, gezien het feit dat Heathrow en Gatwick binnen stedelijk gebied liggen, terwijl Stansted minder aantrekkelijk is wegens de relatief grote afstand tot de stad. Het meest waarschijnlijk is aanleg van een derde baan te Heathrow en een tweede baan te Stansted. Hiermee wordt de capaciteit van het MAS vergroot tot ongeveer 230 miljoen passagiers per jaar. Inclusief City en Luton zou de totale capaciteit dan zo’n 270 miljoen passagiers bedragen. Ook de terminalcapaciteit van de luchthavens wordt uitgebreid. Op Heathrow wordt momenteel Terminal 5 gebouwd en zijn er plannen voor een Terminal 6, die ontwikkeld zal worden samen met de derde baan. Ook op Gatwick en Stansted wordt extra terminalcapaciteit ontwikkeld. Er zijn ook plannen om de terminalcapaciteit van London City te vergroten, zodat deze luchthaven op de lange termijn ongeveer 8 miljoen passagiers kan afhandelen.


126

BIJLAGE 2

Ook voor Londen City Airport zijn er uitbreidingsplannen. De aircraft stand capaciteit van de luchthaven wordt uitgebreid en verbeteringen worden aangebracht aan de landingsbanen en taxibanen. Er zijn geen plannen voor additionele baancapaciteit. Tevens zal de nachtsluiting van de luchthaven worden gehandhaafd.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Londen Heathrow Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum 30 Wegafstand andere LH 70-105 Trein ja HSL nee Metro ja

Gatwick

Stansted

45 70-120 ja nee nee

65 105-120 ja nee nee

kilometer kilometer

Heathrow is goed ontsloten via de weg, trein en metro. De wegverbinding kampt doorgaans met veel congestie. Bij indienststelling van de nieuwe Terminal 5 wordt ook een extra wegverbinding operationeel plus nieuwe treinen metroverbindingen. Gatwick en Stansted zijn niet aangesloten op het Londense metronetwerk en zijn dus alleen bereikbaar via de weg en de trein. Gatwick heeft een directe treinverbinding die reizigers in 35 minuten naar het centrum van Londen brengt. Er zijn geen hogesnelheidstreinen die de luchthavens aandoen. De enige hogesnelheidstrein in het Verenigd Koninkrijk is de Eurostar, tussen Londen Waterloo station en de Kanaaltunnel. Voor zover bekend zijn hiervoor geen uitbreidingsplannen.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers De luchtvaartmarkt van Londen is groot: 134 miljoen passagiers in 2005. Redenen hiervoor zijn het grote aantal inwoners in de catchment area en de aantrekkingskracht van Londen als bestemming voor zowel zakenverkeer als leisure verkeer. Hierbij komt nog een grote hoeveelheid transferverkeer, waarvoor vooral Heathrow fungeert als hub voor verkeer vanuit de rest van Engeland en als gateway naar Europa vanuit de Verenigde Staten. De huidige verkeersverdeling van de Londense luchthavens is in hoofdlijnen als volgt: • Heathrow: Grootste luchthaven en naast bestemmingsluchthaven is het een transferpunt voor intercontinentaal en intra-Europees lijndienstverkeer, vooral voor British Airways en partners van de Oneworld alliantie. • Gatwick: Voornamelijk bestemmingsverkeer, voornamelijk voor intra-Europese lijndiensten en charters. Er is ook enig intercontinentaal verkeer. British Airways heeft veel intra-Europese vluchten op Gatwick. • Stansted: Voornamelijk low-cost bestemmingsverkeer. • Luton: Voornamelijk low-cost bestemmingsverkeer. • City: Voornamelijk klein zakelijk bestemmingsverkeer via lijndiensten en general aviation.



127

Voor passagiers geldt dat er een vrij duidelijke verdeling is tussen duurdere vluchten op de meer centraal gelegen luchthavens (Heathrow, City) en goedkopere vluchten via de verder weg gelegen luchthavens Stansted en Luton. Gatwick neemt qua afstand en beprijzing een middenpositie in. Opvallend is dat de grote low-cost carriers, Ryanair en easyJet, hun operaties over alledrie hebben verspreid over Stansted, Luton en in mindere mate Gatwick. Dit geldt overigens ook voor grote Engelse chartermaatschappijen zoals Thomsonfly, Monarch Airlines en First Choice Airways, met een focus op Gatwick.

Conclusies Het Londense MAS laat zien dat zelfs in één van de grootste herkomst-bestemmingsmarkten ter wereld, de toevoeging van een substantiële capaciteit aan het MAS met het doel de congestieluchthaven(s) te ontlasten, niet hoeft te werken. De British Airport Authority had Stansted oorspronkelijk bedoeld als derde luchthaven voor Londen. Stansted zou Heathrow en Gatwick moeten ontlasten. Op het gebied van passagiersvervoer heeft het deze rol echter nooit kunnen vervullen. De recente groei op Stansted werd vooral veroorzaakt door autonome low-cost groei. Er is echter sprake van een mismatch tussen de aangeboden faciliteiten op Stansted en de vraag van low-cost luchtvaartmaatschappijen. Dit is mede de oorzaak van de huidige overcapaciteit op de luchthaven. Opvallend genoeg heeft Stansted in één segment wél de functie als ‘reliever’ luchthaven kunnen vervullen: vracht. De geldende distributieregels in het Londense systeem hebben hier zeer waarschijnlijk aan bijgedragen. Tot slot heeft het slotallocatiesysteem op de Londense luchthavens, waarbij verhandeling van slots tussen luchtvaartmaatschappijen is toegestaan, sommige maatschappijen ertoe gebracht hun slots op Heathrow duur te verkopen en hun operaties uit te plaatsen naar een andere luchthaven in het systeem. Slotverhandeling is echter alleen in het VK onder bepaalde condities toegestaan en is vooralsnog geen instrument dat ingezet kan worden voor een efficiëntere benutting van luchthavencapaciteit buiten het VK.


128

BIJLAGE 2

Het MAS van de stad Milaan

Bergamo Orio al Serio Malpensa

50 km

50 km

Milaan

Linate 10 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van Milaan bestaat uit drie luchthavens: Malpensa (21,8 miljoen passagiers in 2006), Linate (9,7 miljoen) en Bergamo Orio Al Serio (5,2 miljoen). Linate Airport is de oudste luchthaven van de drie, gelegen nabij het centrum van Milaan. Totdat Malpensa ontwikkeld werd als hub vanaf 1998 was Linate de enige echte luchthaven van Milaan. Momenteel handelt Linate voornamelijk binnenlands verkeer af plus intra-Schengen verkeer. Dit is voornamelijk bestemmingsverkeer voor de regio Milaan. Er is weinig transferverkeer. Linate bedient voornamelijk relatief kleine vliegtuigen. Malpensa International Airport is de internationale hub van Milaan en de belangrijkste gateway van Italië, met relatief veel vluchten naar Afrika, Zuid-Amerika en het Midden-Oosten. Het is tevens één van de twee hubs van vlagcarrier Alitalia. De andere is de luchthaven van Rome, Leonardo da Vinci (tot voor kort Fiumicino genoemd). Tot aan de opening van de nieuwe terminal in 1998 bediende Malpensa voornamelijk intercontinentaal verkeer, maar de laatste jaren is ook het grootste deel van intra-Schengen verkeer verschoven vanaf Linate. In 2006 betrof ruim 85% van het verkeer op Malpensa internationaal verkeer en 37% transferverkeer. Malpensa is tevens verreweg de grootste vrachtluchthaven van Italië, met een overslag van 385.000 ton in 2005. Momenteel is er met name een grote verkeersgroei in Terminal 2, dat gebruikt wordt door chartervluchten en low-cost carriers zoals easyJet.



129

Bergamo Orio al Serio, in 1939 gebouwd als militair vliegveld, is operationeel voor civiele luchtvaart sinds 1970. Tot eind jaren negentig vervulde Bergamo vooral een rol als vrachtluchthaven en luchthaven voor regionaal binnenlands passagiersvervoer. De luchthaven is vanaf eind negentiger jaren snel gegroeid en het heeft zich toegelegd op lowcost carriers en chartervluchten. In 2006 is het personenverkeer met ruim 20% toegenomen. Belangrijkste luchtvaartmaatschappij is Ryanair, waarvoor Bergamo een operationele basis is. Bergamo is tevens een relatief grote vrachtluchthaven, de derde in Italië met een overslag van 135.000 ton in 2005, hetgeen met name te danken is aan DHL, waarvoor het een regionale hub is, en UPS.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie MAS Netwerkdimensie Operator type dimensie Verkeersdistributie

Ja Deels overlappend Operator specifiek/generiek Gelijkwaardig/ gedomineerd

Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk systeem

Single hub Niet geïntegreerd Deels

Regulatoir

Ja

Informeel gestuurd

Onbekend

Milaan Malpensa, Linate, Bergamo Vooral Malpensa en Linate voor wat betreft grote Europese bestemmingen Generiek: Malpensa en Linate Specifiek: Bergamo Gelijkwaardig: Malpensa en Linate Gedomineerd: Malpensa en Linate versus Orio-al-Serio Milaan Malpensa Malpensa en Linate: SEA - Aeroporti di Milano Bergamo: SACBO Maximum aantal vluchten op Linate is afhankelijk van aantal passagiers op die bestemming

Toegepaste distributieregels en maatregelen voor verkeersverdeling Malpensa, Linate en Bergamo vormen samen het regulatoire EU-luchthavensysteem Milaan. In hoofdstuk 4 staat beschreven hoe de Italiaanse autoriteiten in de jaren negentig distributieregels wilden instellen met als doel meer passagiers- en cargoverkeer te verplaatsen van Linate naar het herontwikkelde Malpensa. Volgens dit voorstel mocht Alitalia haar vluchten behouden op Linate, terwijl de buitenlandse concurrentie gedwongen werd vrijwel alle operaties te verplaatsen naar het vergelegen en op dat moment slecht bereikbare Malpensa. Na protesten van onder andere buitenlandse luchtvaartmaatschappijen bij de Europese Unie heeft de Italiaanse regering deze regeling moeten aanpassen, omdat het door de EU als discriminerend werd beoordeeld. Deze aangepaste regeling, ‘Plan B’, werd in 2001 ingesteld. Hierbij is het aantal dagelijkse vluchten dat een luchtvaartmaatschappij mag uitvoeren tussen Linate en een andere bestemming binnen de EU, afhankelijk van het jaarlijkse aantal passagiers op de betreffende verbinding. Dit betekent in de praktijk dat er voor internationaal verkeer alleen naar relatief grote Europese steden wordt gevlogen, zowel door Alitalia als door de luchtvaartmaatschappij van het betreffende andere land.


130

BIJLAGE 2

Het effect van Plan B is substantieel geweest: Linate heeft een rol gekregen als bestemmingsluchthaven voor voornamelijk Italiaans en Europees zakelijk verkeer (zie onderstaande figuur). Malpensa heeft zich sinds 1998 de rol van Linate als intercontinentale en Europese hub overgenomen, zoals onderstaand figuur illustreert. Bergamo heeft zich na 2001 autonoom ontwikkeld tot luchthaven voor intra-EU low-cost verkeer. Aantal vertrekkende vluchten per week op Malpensa (MXP), Linate (LIN) en Bergamo (BGO), 1990-1999, 2001 en 2004-2007 (3e week juli)84


1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2004 2005 2006 2007 BGY domestic

BGY intra-EU

LIN domestic

LIN extra-EU

LIN intra-EU

MXP domestic

MXP extra-EU

MXP intra-EU

Bron: OAG

Naast deze distributieregels geldt dat operator SEA er naar streeft om General Aviation zoveel mogelijk te concentreren op Linate, om Malpensa te ontlasten qua vliegtuigbewegingen. Er zijn voor zover bekend geen distributieregels die betrekking hebben op Bergamo.

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen De luchthavens Malpensa en Linate worden beheerd door SEA - Aeroporti di Milano. SEA heeft tevens een belang van 49,98% in SACBO S.p.A, de beheerder van de luchthaven van Bergamo. In die zin is het MAS van Milaan tevens te duiden als eigendomsrechtelijk MAS. SEA - Aeroporti di Milano is een N.V, voor het overgrote deel eigendom van de gemeente Milaan en in mindere mate de Provincie Milaan. De beheerconcessie (met de Staat) loopt tot 2041. Behalve beheer en operaties is SEA ook verantwoordelijk voor de planning en bouw van luchthaveninfrastructuur en –faciliteiten op Malpensa en Linate. SACBO S.p.A. beheert sinds 1970 de luchthaven van Bergamo. Dit is eveneens een N.V. met als aandeelhouders overheidsinstellingen (inclusief SEA) en private instellingen waaronder banken. 84

Geen data beschikbaar voor 2000, 2002 en 2003.



131

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Milaan Malpensa Linate Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 19,6 9,1 Huidige capaciteit 30 15 Capaciteitsbenutting 65% 61% Restcapaciteit 10,4 5,9 Ultieme capaciteit* 45 15 Capaciteitsbenutting 44% 61% Restcapaciteit 25,4 5,9 *inclusief een 3e (landings-)baan te Malpensa

Bergamo

Totaal

4,4 20 22% 15,6 20 22% 15,6

33,1 65 51% 31,9 80 41% 46,9


De capaciteitsbenutting van Malpensa is momenteel relatief hoog, omdat de capaciteit van de twee dicht bij elkaar gelegen start-en landingsbanen relatief laag is (maximaal 70 vliegbewegingen per uur). Er zijn plannen voor een derde landingsbaan plus uitbreidingen van de passagiersterminals, wat de capaciteit aanzienlijk zal verhogen. Voor Linate bestaan voor zover bekend geen ingrijpende uitbreidingsplannen. De huidige theoretische capaciteit is op 15 miljoen passagiers geschat. Dit gaat echter voorbij aan de geldende beperkingen vanuit geluidsoverlast, waardoor het jaarlijkse aantal passagiers niet groter mag zijn dan 8 miljoen per jaar. In Bergamo wordt wellicht binnenkort de 2939 meter lange start-en landingsbaan verlengd en het taxibanensysteem aangepast om de capaciteit te vergroten. Er zijn geen plannen voor een extra baan te Bergamo.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Milaan Malpensa Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum 50 Wegafstand andere LH 70 Trein - station ja HSL - station nee Metro - station

nee

Linate

Bergamo

10 70 nee nee

50 70 nee nee

nee

nee

kilometer kilometer

Malpensa ligt niet direct aan een autosnelweg, maar wordt ontsloten door een autoweg (2 stroken per richting) die aansluit op de noordelijk gelegen autosnelweg A8. De reistijd naar Milaan is ongeveer 45 minuten, maar zware dagelijkse congestie op de A8 zorgt ervoor dat dit meestal aanzienlijk langer duurt. Per auto naar Turijn kan in ongeveer 50 minuten. Momenteel wordt een tweede autowegverbinding aangelegd, ditmaal naar de autosnelweg A4 in het zuiden. Hierdoor wordt de bereikbaarheid van Malpensa ten opzichte van Milaan en Turijn aanzienlijk verbeterd. Er is een speciale railverbinding van Malpensa Terminal 1 met het centraal station te Milaan (reistijd 40 minuten, 2 maal per uur). Er zijn plannen om de verbinding door te trekken naar Terminal 2 en de reisfrequentie te verhogen.


132

BIJLAGE 2

De vastgoedontwikkeling rond Malpensa is momenteel nog beperkt. Er zijn echter plannen voor een meer grootschalige, airport cityachtige ontwikkeling, waar overigens Schiphol Real Estate bij betrokken is. Er is in zekere zin sprake van een begin van economische corridorvorming tussen Malpensa en de stad Milaan, maar opvallend is dat de ontwikkelingen vrij langzaam gaan. De directe werkgelegenheid op de luchthaven bedraagt momenteel ongeveer 8000 werknemers, met daarnaast 15000 banen buiten de luchthaven. De ontwikkeling van Malpensa wordt echter geremd door weerstand tegen geluidsoverlast en door ruimtelijke beperkingen. Op basis van geluidshinder is het aantal vliegtuigbewegingen bij het huidige banenstelsel gelimiteerd tot 944 per dag. Dit kan waarschijnlijk worden verruimd tot ongeveer 1300 per dag na aanleg van de derde landingsbaan, omdat daarmee de aanen uitvliegroutes gunstiger worden. Omringende bebouwing en bossen leggen zware beperkingen op uitbreiding van de luchthaven. Tevens veroorzaakt grote hoeveelheid vogels ter plaatse van de nabijgelegen rivier hinder voor het vliegverkeer. Linate ligt van oudsher aan de rand van de stad en wordt ontsloten door stedelijke wegen. Vastgoedontwikkeling gerelateerd aan de luchthaven heeft hier in het verleden plaatsgevonden. De nabije ligging van de stad resulteert in veel geluidsoverlast voor de bevolking. Het verkeer op Linate is dan ook gelimiteerd tot 8 miljoen passagiers per jaar. Bergamo (50 km van centrum Milaan) ligt nabij de autosnelweg A4 maar heeft nog geen optimale aansluiting hierop. Er zijn plannen om de wegontsluiting te verbeteren. Er is momenteel geen directe verbinding met het railnetwerk, maar ook hiervoor zijn plannen in de maak. Voor zover bekend bestaat er geen economisch corridoreffect tussen Bergamo en Milaan, dat veroorzaakt wordt door de luchthaven van Bergamo.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers De huidige verdeling van binnenlandse vluchten en intra-EU vluchten tussen Malpensa en Linate heeft een aantal gevolgen voor airlines en reizigers. De hub-functie van Malpensa is in de huidige situatie minder goed dan het zou zijn als alle vluchten via Malpensa zouden gaan. Dit omdat de binnenlandse en intra-EU vluchten die via Linate gaan, geen feederfunctie hebben voor het intra-EU en intercontinentaal verkeer van Malpensa. Het feedersysteem van Malpensa is dus relatief zwak. Gevolg hiervan is dat Alitalia een minder sterke hub-carrier is dan het zou kunnen zijn. Voor passagiers die Malpensa als transferluchthaven gebruiken zijn de gevolgen van de huidige situatie eveneens negatief wegens het relatief beperkte aantal feederverbindingen. Echter, voor passagiers met als bestemming Milaan is het juist wel positief dat er vluchten zijn van/naar het centraal gelegen Linate. Voor hen zou het zelfs goed zijn als er meer op Linate gevlogen zou worden. De aanwezigheid van Bergamo heeft voor zover bekend geen positieve of negatieve invloed op het functioneren van het systeem.



133

Conclusies Het MAS van Milaan is eigenlijk tweeledig. Het deel Malpensa / Linate betreft een duidelijk bewust gestuurd systeem, waarbij bepaalde verkeerssegmenten worden verdeeld met behulp van distributieregels. Hierbij wordt intercontinentaal, internationaal en vrachtverkeer verschoven van de oude stadsluchthaven Linate naar de nieuw ontwikkelde hub Malpensa, terwijl voor General Aviation de verschuiving juist van Malpensa naar Linate is. Het op enige afstand gelegen Bergamo vervult een vrije rol en ontwikkelt zich aan de hand van marktwerking en gerichte marketing door de operator, waarmee men low-cost carriers en vrachtvervoerders (met name expresvracht) heeft kunnen aantrekken. Bergamo heeft dus een duidelijke analogie met Frankfurt Hahn.

Het MAS van de stad Parijs Le Beauvais

Le Bourget 10 km

Charles de Gaulle 25 km

Parijs Orly 20 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het Parijse MAS bestaat uit drie luchthavens, Parijs Charles de Gaulle (53,8 miljoen passagiers in 2005), Parijs Orly (24,9 miljoen) en Le Bourget (geen commerciële passagiers). Naast deze luchthavens beschikt Parijs nog over de verder weggelegen luchthaven Paris-Beauvais-Tillé, die voornamelijk wordt gebruikt door low-cost carriers. Le Bourget is de oudste van de drie. De luchthaven werd operationeel voor commerciële luchtvaart in 1919 en was Parijs’ enige luchthaven totdat Orly werd gebouwd in 1946. In 1980 werd Le Bourget gesloten voor commercieel verkeer. Sindsdien is het een zakenluchthaven met


134

BIJLAGE 2

voornamelijk business jets: Le Bourget ligt relatief nabij het centrum van Parijs en het grootste zakencentrum La Défense. Orly is operationeel als civiele luchthaven sinds 1946. De ontwikkeling nam een vlucht vanaf 1952, toen Air France haar operaties vanaf Le Bourget naar Orly verplaatste. Het was de belangrijkste Parijse luchthaven totdat Charles de Gaulle werd ontwikkeld. Sindsdien bedient het voornamelijk binnenlands verkeer en charters. Charles de Gaulle is operationeel sinds 1974. Charles de Gaulle is van oudsher groots opgezet met als doel de primaire luchthaven van Parijs te worden en deze rol van Orly over te nemen. Nog voor de totstandkoming van het EU luchthavensysteem heeft de Franse overheid dan ook lange tijd geprobeerd om CDG tot de primaire luchthaven van Parijs te maken. Als eigenaar van Air France dwong de overheid eind jaren zeventig de nationale luchtvaartmaatschappij te verhuizen van Orly naar CDG. Extra kosten van deze verhuizing werden opgebracht door de staat. Grote investeringen werden gedaan in de luchthaven zelf en de landzijdige ontsluiting (onder meer een TGV station) Toch konden deze investeringen niet vermijden dat Orly tot 1991 meer passagiers verwerkte dan CDG.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie MAS Netwerkdimensie Operator type dimensie Verkeersdistributie Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk systeem Regulatoir

Ja Deels overlappend Operator generiek Gelijkwaardig Single hub Geïntegreerd Ja Ja

Informeel gestuurd

Niet bekend

Parijs Charles de Gaulle, Orly, Beauvais

Charles de Gaulle Aeroport de Paris Maximum aantal frequenties per bestemming per dag op Orly. Maximum aantal passagiers per jaar per bestemming op Orly

Toegepaste distributieregels en maatregelen voor verkeersverdeling Op grond van een Besluit (Arrêté relatif à la répartition du trafic intracommunautaire au sein du système aéroportuaire parisien) van 15 november 1994 zoals meermalen gewijzigd mag een EU maatschappij niet meer dan 4 vluchten per dag per route van en naar Orly onderhouden. Tevens gelden er voorwaarden met betrekking tot het maximum aantal vervoerde passagiers voor verschillende bestemmingen bediend vanaf Orly: • Meer dan 250.000 passagiers per jaar: Nice, Toulouse, Marseille, Bordeaux, Montpellier, Strasbourg, Pointe-à-Pitre, Fort-de-France, Saint-Denis, Hyères (Toulon), Londen Heathrow, Perpignan, Mulhouse/Basel, Madrid, Biarritz, Lissabon, Pau, Brest, Ajaccio, Barcelona, Lyon Satolas, Porto en Bastia. • Tussen de 101.000 en 250.000 passagiers : Nîmes, Clermont-Ferrand, Grenoble, Athene, Quimper, Figari en Avignon. • Minder dan 100.000 passagiers: alle overige bestemmingen



135

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen De drie Parijse luchthavens worden beheerd en geëxploiteerd door Aeroports de Paris, een voormalig staatsbedrijf dat in 2005 is geprivatiseerd.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Parijs Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

CDG

Orly

Le Bourget

Totaal

53,8 80 67% 26,2

24,9 35 71% 10,1

0 0 0% 0

78,7 115 68% 36,3

Miljoen per jaar Miljoen per jaar % Miljoen per jaar

Het huidige banenstelsel van Charles de Gaulle met vier parallelle banen biedt capaciteit voor ca. 80 miljoen passagiers. Er is voor zover bekend geen verdere uitbreiding van het banenstelsel gepland. Wel zijn er plannen voor de ontwikkeling van een aantal nieuwe terminals, om de beoogde 80 miljoen passagiers te kunnen afwikkelen. Tot voor kort waren er plannen voor een nieuwe grote luchthaven ten noorden van Parijs, maar na de fusie van Air France en KLM zien de Fransen een functie voor Schiphol om verkeer naartoe te verplaatsen. Voor Orly zijn er geen uitbreidingsplannen. Dat is in lijn met het beleid om verkeersgroei te concentreren op Charles de Gaulle. Ook voor Le Bourget bestaan geen uitbreidingsplannen. Het accommoderen van lijndiensten is ongewenst wegens geluidsoverlast en technisch waarschijnlijk onmogelijk omdat de noordelijke aan/uitvliegroute kruist met die van de zuidelijke startbaan van CDG. Met de huidige kleine businessvliegtuigen is dit geen probleem.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Parijs Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein - station HSL - station Metro - station

CDG

Orly

Le Bourget

25 40 ja ja ja

20 40 nee nee ja

10 5-35 nee nee nee

kilometer kilometer

CDG heeft een goed landzijdige ontsluiting per weg (autosnelweg A1), rail en metro. De railverbinding wordt tevens gebruikt door hogesnelheidstreinen (TGV’s) richting Lille, Brussel, Nederland en naar het zuiden richting o.a. Lyon en Bordeaux. Er werken meer dan 75.000 mensen op de luchthaven.


136

BIJLAGE 2

In het verleden heeft veel vastgoedontwikkeling plaatsgevonden aan de westkant van Charles de Gaulle. Er zijn plannen om nog meer arealen te ontwikkelen in dit gebied. Orly is ontsloten door een metrostation en een stadsweg die een directe verbinding vormt met autosnelweg A6 en de Périphérique. Er zijn plannen om ook een tramverbinding aan te leggen. Commerciële vastgoedontwikkeling rondom de luchthaven heeft in het verleden plaatsgevonden. Le Bourget is ontsloten door stedelijke wegen. Er bestaan vergaande plannen voor gebiedsontwikkeling tussen CDG en Le Bourget. Dit betreft vooral hoogwaardige logistiek, kantoren en wellicht congresfuncties. Ook zal op korte termijn stedelijke vernieuwing plaatsvinden van de verpauperde wijken rondom Le Bourget.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers In de praktijk hebben de gehanteerde EU distributieregels op Orly ertoe geleid dat de frequentiegroei op Orly zich voor heeft gedaan op een beperkt pakket bestemmingen (vooral Europees) en dat veel bestemmingen slechts één of enkele malen per week bediend worden, in het bijzonder als het gaat om intercontinentale bestemmingen. De groei van het aantal intercontinentale vluchten op Orly is gedurende de jaren negentig stabiel gebleven terwijl die op Parijs CDG sterk groeide. Het aantal Europese vluchten op Orly heeft wel een sterke groei kunnen doormaken: de ruimte binnen de distributieregels is hiervoor groter dan voor intercontinentale vluchten. Orly blijft voor herkomst-bestemmingspassagiers een aantrekkelijke luchthaven: de luchthaven ligt gunstig ten opzichte van het centrum van Parijs. Hierdoor blijft de luchthaven een zeer belangrijke rol spelen in het Parijs MAS, ondanks de wens van de Franse overheid om groei van het luchtverkeer vooral plaats te laten vinden op Charles de Gaulle.



137

Aantal vertrekkende lijnvluchten per week, 1990-1999, 2001 en 2004-2007 vanaf Parijs CDG (CDG) en Parijs Orly (ORY) (3e week juli)85

4000 3500

# freqs

3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2004 2005 2006 2007

CDG EU Bron:

ORY EU

CDG extra-EU

ORY extra-EU

OAG

Orly heeft zich ontwikkeld tot herkomst-bestemmingsluchthaven voor: • Air France dat hier een aantal intercontinentale routes, vooral naar de Overzeese gebiedsdelen heeft geconcentreerd. Deze bestemmingen worden beperkt gevoed met Europese feeders. • Home-based point to point carriers op Orly • Europese full-service airlines die naast Charles de Gaulle tevens Orly in beperkte mate bedienen (BA, Lufthansa) • Intercontinentale full-service airlines die vanwege bilaterale beperkingen op Orly zijn aangewezen (zoals American Airlines) • Charter en low-cost airlines (Air Berlin, easyJet, SkyEurope, Thomsonsfly, Volare Airlines etc.) Een aantal luchtvaartmaatschappijen heeft als gevolg van de distributieregels en voortschrijdende alliantievorming in de loop van de jaren negentig operaties gerealloceerd van Orly naar CDG. Een goed voorbeeld zijn enkele alliantiepartners van Air France. Continental, Delta en Aeromexico hebben allen halverwege de jaren negentig hun operaties verplaatst van Orly naar CDG. Onderstaand figuur illustreert deze reallocatie voor Delta Airlines midden jaren negentig.

85

Data voor 2000, 2002 en 2003 niet beschikbaar. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

138

BIJLAGE 2

Reallocatie Parijs: aantal vertrekkende vluchten van Delta Airlines (per week) vanaf Orly en CDG, 1990-1999 45 40 35 # freq

30 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 CDG ATL

CDG CVG

CDG JFK

ORY GVA

ORY JFK

ORY MCO

ORY ATL

ORY CVG

Conclusies Het meest kenmerkend van de historische ontwikkeling van het Parijse MAS is de verplaatsing van verkeer van een ‘kleine oude centraal gelegen’ naar een ‘grote nieuwe ver gelegen’ luchthaven. Deze transitie heeft feitelijk twee maal plaatsgevonden: in de vijftiger jaren van Le Bourget naar Orly, en in de zeventiger/tachtiger/negentiger jaren van Orly naar Charles de Gaulle. De transitie van Le Bourget naar Orly ging relatief snel, waarschijnlijk omdat Air France in 1952 in zijn geheel overstapte waarna de andere luchtvaartmaatschappijen volgden. De transitie van Orly naar Charles de Gaulle vanaf 1974 ging beduidend langzamer. CDG had weliswaar een betere infrastructuur, maar was verder van het centrum gelegen. Een gedwongen gedeeltelijke verplaatsing van Air France plus een aantal distributieregels moesten eraan te pas komen om het merendeel van het verkeer te verplaatsen en Charles de Gaulle tot de centrale luchthaven te maken. De wellicht ooit beoogde sluiting van Orly zal waarschijnlijk niet meer gebeuren: de capaciteit van Orly blijkt hard nodig omdat ook CDG tegen haar capaciteitsgrenzen begint aan te lopen.



139

Het MAS van de stad Kopenhagen

Kopenhagen Malmö Roskilde 40 km

55 km

Kastrup 15 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van Kopenhagen bestaat uit Kopenhagen Kastrup (19,9 miljoen passagiers in 2005) en Kopenhagen Roskilde (ongeveer 30.000 passagiers in 2005). Indien het Zweedse Malmö wordt meegerekend in de stedelijke regio, dan kan de luchthaven van Malmö genoemd worden (1,9 miljoen passagiers in 2005). De Kopenhagen-regio heeft ongeveer 6 miljoen herkomstpassagiers. Kastrup is operationeel sinds 1925. Vlak na de tweede wereldoorlog, in de tijd dat SAS (Skandinavian Airlines System) werd gevormd, was het de derde drukste luchthaven van Europa. Momenteel is het de 11e drukste luchthaven van Europa en drukste luchthaven van Scandinavië, vóór de tweede hub van SAS, Stockholm. Behalve voor SAS is Kastrup ook de belangrijkste operationele basis van low-cost carrier Sterling Airlines. De intercontinentale rol is sinds de integratie van SAS in de Star alliantie in relatieve zin afgenomen. Het intercontinentale hubverkeer wordt in toenemende mate afgewikkeld op Frankfurt en München. Roskilde Airport had in 2005 32.000 commerciële passagiers. Dit aantal is dalende: in 2003 waren er 43.000 passagiers. Roskilde Airport is 24 uur per dag open en beschikt over douane faciliteiten voor internationaal verkeer. Het wordt echter voornamelijk gebruikt voor general aviation en heeft ongeveer 100.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Er zijn plannen om Roskilde te ontwikkelen als overloopluchthaven van Kastrup. Malmö Airport is de derde grootste luchthaven van Zweden. Het ligt op een afstand van 55 kilometer van Kopenhagen, via de in 2000 geopende Öresund-verbinding voor weg een rail. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

140

BIJLAGE 2

Behalve SAS zijn de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen de low-cost carriers Ryanair en Wizz Air en kleine vrachtmaatschappijen. Malmö heeft vrijwel uitsluitend intra-Europees verkeer. We zullen ons in deze paragraaf met name concentreren op Kastrup en Roskilde. Ontwikkeling aantal vertrekkende lijndienstvluchten op Kopenhagen Kastrup (CPH) en Malmö (MMX), 1990-1999 (3e week juli)86


2500 2000 1500 1000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2004 2005 2006 2007

CPH EU Bron:

MMX EU

CPH extra-EU

OAG

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie MAS

Ja Netwerkdimensie Operator type dimensie

Complementair Operator generiek

Verkeersdistributie Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk systeem

Gedomineerd Single-hub Niet geïntegreerd Ja (deels)

Regulatoir Informeel gestuurd

Ja (deels) Nee

Kopenhagen Kastrup, Kopenhagen Roskilde, Malmö Kopenhagen en Malmö: groot commercieel verkeer Roskilde: general aviation en klein commercieel verkeer Kopenhagen Copenhagen Airports A/S exploiteert Kastrup en Roskilde Kastrup en Roskilde

Toegepaste distributieregels en maatregelen voor verkeersverdeling Alle geregelde vluchten moeten van en naar Kastrup worden uitgevoerd. Voor zover de fysieke en milieucapaciteit het toelaat kunnen vluchten ook via Roskilde worden afgewikkeld.

86

Data voor 2000, 2002 en 2003 niet beschikbaar.



141

De reden van de Deense overheid om Kastrup en Roskilde een formeel EU luchthavensysteem te maken was omdat dat destijds praktisch leek omdat ze hetzelfde achterland bedienen87. Het had niet tot doel om een bepaalde verkeersverdeling te kunnen forceren tussen de luchthavens. Tevens werd in andere landen ook een luchthavensysteem ingevoerd. Tot slot kon zodanig geanticipeerd worden op een mogelijk toekomstige rol van Roskilde voor afhandeling van groot commercieel verkeer voor de regio Kopenhagen. Voor Malmö gelden geen distributieregels.

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen Zowel Kastrup als Roskilde worden beheerd en geëxploiteerd door Copenhagen Airports A/S.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Kopenhagen Kastrup Roskilde Totaal Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 19,9 0,03 19,93 Ultieme capaciteit* 32,5 10 42,5 Capaciteitsbenutting 61% 0% 47% Restcapaciteit 12,6 9,97 22,57 * Kastrup gebaseerd op banenstelsel, niet op terminalcapaciteit


Het banenstelsel van Kastrup, met twee parallel nabij gelegen banen biedt naar schatting ruimte voor 300.000 vliegtuigbewegingen per jaar (in 2005 waren er 256.000 bewegingen). De dwarsgelegen baan wordt slechts gebruikt bij harde noordwestenwind. Voor zover bekend zijn er geen plannen voor extra banen te Kastrup. De fysieke mogelijkheden hiervoor lijken dan ook zeer beperkt. Indien het aantal vliegtuigbewegingen blijft groeien, dan zouden er serieuze capaciteitsproblemen kunnen ontstaan te Kastrup. Op dit moment vormt de capaciteit van de terminals een beperking, maar aannemelijk is dat men het terminalareaal kan uitbreiden als men een deel van de maintenance activiteiten aan de oostkant van de passagiersterminals verplaatst. Er zijn dan ook plannen om in de toekomst een deel van het vliegverkeer van Kastrup te verplaatsen naar Roskilde. Het banenstelsel van Roskilde bestaat uit twee gekruiste banen. Ze zijn relatief kort (1500 m en 1700 m), slechts 32 m breed en hebben een gering draagvermogen. Het upgraden van minimaal één van de banen is noodzakelijk om een substantieel volume aan passagiers te kunnen afwikkelen. Voor zover bekend is deze verbouwing nog niet concreet gepland, maar er is een milieueffect procedure gaande om het aantal vluchten op Roskilde te kunnen vergroten.

87

Contact met vertegenwoordiger Kopenhagen Kastrup. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

142

BIJLAGE 2

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Kopenhagen Kastrup Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum 15 Wegafstand andere LH 50 Trein ja HSL nee Metro nee

Roskilde 40 50 nee nee nee

kilometer kilometer

De locatie van Kastrup is zeer strategisch gelegen langs de Öresund verbinding tussen Denemarken en Zweden. De landzijdige ontsluiting van de luchthaven is dan ook zeer goed, zowel per weg als via de rail. De autosnelweg E20 ligt naast het vliegveld en vormt een verbinding tussen het Deense achterland en Zweden via de Öresund brug en tunnel. De verbinding met het stadscentrum is via stedelijke wegen. Het treinstation ligt onder Terminal 3 en wordt bediend door intercity’s en lokale treinen. Er zijn treinverbindingen met o.a. het centrum van Kopenhagen (12 minuten) en Malmö (20 minuten) en Stockholm (4 uur). Vanaf eind 2007 wordt de luchthaven aangesloten op het metronetwerk van Kopenhagen. Roskilde is bereikbaar via een gewone autoweg die geen directe verbinding vormt met Kopenhagen maar aansluit op autosnelwegen. Voor zover bekend zijn hier geen uitbreidingsplannen voor. Er is geen treinstation en vooralsnog geen frequente busverbinding.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers Momenteel is al het vliegverkeer van Kopenhagen geconcentreerd op Kastrup, dat tevens dienst doet als transferpunt voor passagiers tussen Scandinavië en de rest van de wereld. De huidige verkeersverdeling is daarom ideaal voor zowel passagiers als airlines. Echter, op het moment dat Kastrup haar capaciteitsgrenzen bereikt zal een deel van het verkeer moeten worden overgeplaatst. Aannemelijk is dat men dan zal proberen charters en low-cost maatschappijen te verplaatsen naar Roskilde. Wellicht is dit de reden dat Denemarken destijds een formeel luchthavensysteem heeft aangevraagd bij de EU.

Conclusies Wellicht is de Kopenhagen-case het meest vergelijkbaar met de huidige Nederlandse situatie: een grote hub-luchthaven (Kastrup/Schiphol) en een kleine luchthaven voor general aviation (Roskilde/Lelystad). Zowel Roskilde als Lelystad worden mogelijk bestemd voor groot commercieel verkeer in de nabije toekomst. Groot verschil is echter dat Roskilde en Kastrup momenteel al onderdeel zijn van een regulatoir MAS terwijl Lelystad en Schiphol dat niet zijn. In termen van effectiviteit van de verkeersverdeling is er echter nauwelijks verschil tussen de Nederlandse en Deense situatie. In Nederland is vooral het tariefinstrument effectief geweest bij de verkeersverdeling, terwijl in de Deense situatie de distributieregels voor de gewenste verkeersverdeling hebben gezorgd. In dit



143

opzicht is het de vraag of de gewenste verkeersdistributie voor het MAS van Kopenhagen niet op andere wijze (bijvoorbeeld via tariefdifferentiatie) bewerkstelligd had kunnen worden.



145

Bijlage 3: Voorbeelden van niet-Europese multi-airport systems

Montréal

Seoul Tokyo

New York

Osaka Washington

Inleiding en werkwijze In deze bijlage wordt een aantal uiteenlopende multi-airport systems uit verschillende delen van de wereld geanalyseerd, om te bezien of uit de ontstaansgeschiedenis en het feitelijke functioneren lessen te trekken zijn voor het beleid met betrekking tot de instelling van een regulatoir en/of informeel gestuurd MAS in Nederland. Bij elk MAS dat hieronder aan de orde komt wordt zoveel mogelijk een standaard stramien gevolgd in de analyse en beschrijving, waarbij achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan de orde komen: • Ontstaansgeschiedenis en oorzaken, • Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie • Toegepaste distributieregels en overige maatregelen voor verkeersverdeling • Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen • Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen • Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten • Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers • Conclusies.


146

BIJLAGE 3

Het MAS van de stad New York Newburgh / Stewart

New York

Newark 20 km

White Plains

LaGuardia 10 km

Islip

JFK

30 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van New York bestaat uit drie luchthavens: JFK, Newark en LaGuardia. De Port Authority of New York & New Jersey is de beheerder en operator van alle drie de luchthavens. De drukste luchthaven is John F. Kennedy International Airport (41 miljoen passagiers in 2005), de tweede is Newark Liberty International Airport (33 miljoen) en de derde LaGuardia Airport (26 miljoen). Naast deze drie zijn er kleinere domestic luchthavens rondom New York zoals Long Island Islip (2 miljoen passagiers in 2005), Newburgh/Stewart (400.000 passagiers) en White Plains. Deze zouden gezien kunnen worden als onderdeel van het MAS maar ze spelen een dusdanig kleine rol dat ze in de case-beschrijving niet worden meegenomen. Newark is de oudste luchthaven (1928) en is feitelijk gelegen in New Jersey, direct aan de overkant van de Hudson rivier. Als enige grote luchthaven van New York was Newark ‘s werelds drukste luchthaven tot aan de 2e wereldoorlog, toen het nieuwe en centraler gelegen LaGuardia deze positie overnam. LaGuardia is genoemd naar de New Yorkse burgemeester Fiorello LaGuardia, die van mening was dat de luchthaven van New York ook daadwerkelijk in New York moest liggen en derhalve het initiatief nam om de luchthaven te ontwikkelen in Queens, zeer nabij Manhattan. Het snelle succes van LaGuardia kwam behalve door de centrale ligging ook doordat American Airlines en vier andere grote luchtvaartmaatschappijen werden overgehaald om hun basis te verplaatsen van Newark naar LaGuardia. LaGuardia had voor die tijd dan ook zeer moderne faciliteiten en was de eerste luchthaven met airline lounges. Tevens kon het watervliegtuigen accommoderen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

VOORBEELDEN VAN NIET-EUROPESE MULTI-AIRPORT SYSTEMS

147

Beide New Yorkse luchthavens kwamen rond 1948 in handen van de Port Authority, die in dat datzelfde jaar een derde luchthaven opende: Idlewild Airport, het latere JFK. Evenals LaGuardia 10 jaar eerder werd Idlewild een snel succes door het aantrekken van grote luchtvaartmaatschappijen, in dit geval Pan Am en TWA. Vanaf de jaren vijftig deed de toenemende vraag naar luchtvaart vooral LaGuardia en JFK snel groeien. LaGuardia wegens haar centrale ligging en JFK omdat deze in tegenstelling tot LaGuardia de nieuwe grote vliegtuigen zoals de Boeing 747 kon accommoderen en zich ontwikkelde tot een hub voor internationale vluchten. Door de recente capaciteitsbeperkingen van LaGuardia en in mindere mate JFK heeft Newark een inhaalslag kunnen maken.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Karakterisering MAS New York volgens ontwikkelde typologie

MAS

Ja

JFK, Newark, LaGuardia Islip/MacArthur, Newburgh en White Plains

Netwerkdimensie

Deels complementair

Operator type dimensie Verkeersdistributie Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk systeem

Operatorgeneriek Gelijkwaardig Multi-hub Niet geïntegreerd Ja

Regulatoir

Ja

Informeel gestuurd

Ja

LGA: regionaal, JFK: internationale gateway, Newark: internationaal en binnenlands

JFK, Newark De drie luchthavens vallen onder de Port Authority of New York & New Yersey Distributieregels op LGA: perimeter rule, high density rule Tarieven (LGA), vliegtuiggrootte

Het MAS van New York kan gekarakteriseerd worden als een MAS dat dezelfde metropolitane regio bedient. Het is bovendien een deels regulatoir MAS, dat deels complementair is in de bestemmingen die worden bediend vanaf beide luchthavens. JFK is te karakteriseren als internationale gateway voor de VS voor vluchten vanuit vooral Europa. Het fungeert als hub tussen Europa en andere bestemmingen in de VS. 17% van het internationale verkeer van de VS gaat via JFK, plus 11% van de internationale luchtvracht. Belangrijkste luchtvaartmaatschappijen op JFK zijn Delta Airlines, American Airlines, British Airways en recent de grote low-cost carrier JetBlue, die de restcapaciteit in de daluren opvult. LaGuardia fungeert momenteel als een regionale luchthaven, met voornamelijk zakelijk O/D verkeer tussen New York en bestemmingen in de oostelijke VS en Canada. Newark is te karakteriseren als een combinatie van de andere twee. Het is een zeer efficiënte internationale en nationale hub van Continental, de grootste vervoerder in de New Yorkse regio.


148

BIJLAGE 3

Toegepaste distributie regels en maatregelen voor verkeersverdeling LaGuardia was de eerste New Yorkse luchthaven die in de jaren zestig capaciteitsproblemen kreeg. Vanaf dat moment heeft de Port Authority een aantal maatregelen genomen om het verkeer gelijkmatiger over de drie luchthavens te verdelen. Bij LaGuardia werden eerst hoge landingsgelden voor General Aviation ingesteld en in 1984 werd de ‘perimeter rule’ opgelegd, waarbij vluchten langer dan 1500 mijl niet meer mochten plaatsvinden op LaGuardia. Daarnaast probeerde de Port Authority JFK en Newark aantrekkelijker te maken door capaciteitsuitbreidingen en in de jaren negentig de introductie van snelle treinverbindingen, de AirTrains. Daarnaast stelde de federale overheid (middels de FAA) perk aan het aantal vluchten en vliegtuigtypes op LaGuardia. Deze laatste ingreep zal in 2007 ongedaan worden gemaakt. Momenteel wordt de vrijvallende slots van LaGuardia verdeeld door een loterijsysteem. De ‘perimeter rule’ voor LaGuardia is goed handhaafbaar gebleken. De luchtvaartmaatschappij Western Airlines heeft de regel aangevochten bij het federale gerechtshof, maar werd in het ongelijk gesteld. Het effect van de regel op de ontwikkeling van het MAS New York is dat LaGuardia zich duidelijker heeft ontwikkeld tot een luchthaven die slechts de oostkant van de Verenigde Staten bedient. Mede hierdoor zijn JFK en Newark sterker ontwikkeld tot internationale-nationale hubs met veel binnenlandse langeafstandsverbindingen, vooral naar de Westkust.

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen De drie New Yorkse luchthavens worden beheerd en gemanaged door de Port Authority of New York & New Jersey, een regionale overheidsinstelling. De Port Authority heeft de grond van de drie luchthavens geleasd van de betreffende staten New York en New Jersey, waarbij het bij Newark een deel van de grond zelf in eigendom heeft. Hiermee is het MAS van New York te karakteriseren als een eigendomsrechtelijk MAS.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen New York Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

JFK

Newark

LaGuardia

Totaal

41,9 55 76% 13,1

34 45 76% 11

26,7 30 89% 3,3

102,6 130 79% 27,4


De huidige capaciteitsbenutting van de drie New Yorkse luchthavens is de hoogste van de onderzochte multi-airport systems. De capaciteit is min of meer gemaximaliseerd door recente verbeteringen in LaGuardia en Newark, evenals het grote reconstructieprogramma van vrijwel alle terminals op JFK, project van meer dan 10 miljard dollar. Echter, de ware ‘bottleneck’ voor luchthavencapaciteit vormt het aantal start-/landingsbanen. Duidelijk is dat op geen van de drie luchthavens een extra start-en landingsbaan is gepland en dat ontwikkeling hiervan gepaard zou gaan met vele moeilijkheden. Bij JFK is het fysiek wel mogelijk, maar het zal hoogstwaarschijnlijk niet gebeuren omdat de locatie een natuurgebied betreft. Bij Newark bestaan ideeën om de ernaast gelegen autosnelweg over een lengte van enkele kilometers te ondertunnelen om hier



149

bovenop een nieuwe landingsbaan te leggen. De vraag is of dit een realistische optie is. Een extra baan bij LaGuardia kan in ieder geval als onrealistisch worden beschouwd. Wel heeft de Port Authority in Stewart Airport extra toekomstige capaciteit achter de hand. Dit van oudsher militaire vliegveld heeft één grote start-/landingsbaan en ligt meer dan 100 km vanaf Manhattan. Het zou alleen kunnen fungeren als ontlastingsvliegveld, niet als nieuwe hub.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten New York Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein - station HSL - station Metro - station

JFK

Newark

LaGuardia

30 15-50 nee nee ja

20 30-50 nee nee ja

10 15-30 nee nee nee

kilometer kilometer

De drie luchthavens hebben directe aansluitingen op het metropolitane wegenstelsel. Bij Newark en JFK zijn recentelijk AirTrains gebouwd, die aansluiten op het metro- en treinenstelsel88. In Newark gebruikt Continental de AirTrain voor geïntegreerde reizen per vliegtuig en monorail in regio. Vastgoedontwikkelingen rond de luchthavens en corridoreffecten hebben in het verleden plaatsgevonden. Momenteel liggen alledrie de luchthavens feitelijk in de stad. Voor zover bekend zijn er geen corridoreffecten tussen de luchthavens onderling.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers In het New Yorkse MAS zijn het van oudsher de luchtvaartmaatschappijen die bepalen hoe de verkeersverdeling plaatsvindt. Uitzondering hierop vormen de door overheden opgelegde beperkingen voor LaGuardia. Recentelijk is de luchtvaartmarkt in de VS aan flinke verandering onderhevig. De aanslagen in 2001 en de introductie van low-cost carriers hebben ervoor gezorgd dat de luxe positie van de grote Amerikaanse maatschappijen is ondermijnd. De zekerheden worden verder aangetast door de tendens dat de luchtvaartmaatschappijen hun terminals niet meer via langlopende contracten kunnen leasen. Hierdoor worden de luchtvaartmaatschappijen steeds meer footloose. Voor de reizigers geldt dat de luchtvaartmarkt van New York met vele honderden directe bestemmingen en veel concurrerende luchtvaartmaatschappijen, zeer goed is ontwikkeld.

Conclusies Het functioneren van het MAS van New York wordt voornamelijk bepaald door de onderlinge concurrentie van luchtvaartmaatschappijen, die de beste faciliteiten en connectiviteit nastreven. Hierdoor concurreren de luchthavens zelf feitelijk ook met elkaar, ondanks dat ze alledrie worden beheerd door de Port Authority of New York & New Jersey. De Port Authority kan het verkeer alleen sturen door het optimaliseren van infrastructuur, tariefdifferentiatie en door het opleggen van enkele beperkende regels, zoals voor LaGuardia. 88

De AirTrain is de landzijdige people mover van de luchthaven en is daarom in bovenstaande tabel niet als trein beschouwd. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

150

BIJLAGE 3

De onderlinge rolverdeling van de luchthavens lijkt goed te werken: LaGuardia is de centraalgelegen doorvoerhaven voor zakelijk verkeer tussen de City en de oostelijke VS, JFK en Newark fungeren behalve als bestemmingsluchthaven tevens als transferpunt tussen internationale en binnenlandse vluchten. Al met al geldt dat het MAS van New York, met ca. 100 miljoen passagiers per jaar, drie grote centraal gelegen luchthavens en vele honderden directe bestemmingen, één van de best ontwikkelde is in de wereld. Echter, binnen afzienbare tijd zal het capaciteitstekort van het gehele MAS duidelijk merkbaar worden.

Het MAS van de stad Washington

Baltimore

Washington

60 km

Dulles 45 km

National Reagan 5 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van de stad Washington bestaat uit drie luchthavens, Washington Dulles International Airport en Ronald Reagan Washington National Airport en Baltimore-Washington International Airport. Dulles is de grootste met 26,8 miljoen passagiers in 2005, Baltimore tweede met (20,2 miljoen) en Reagan National derde (17,8 miljoen). Dulles en Reagan National worden beide beheerd door de Metropolitan Washington Airport Authority (MWAA) en Baltimore door Maryland Aviation Administration (MAA). National Reagan is de oudste van de drie, operationeel vanaf 1941, toen het oude en slecht functionerende Hoover Airport verving. National Reagan is qua centrale ligging en ontwikkeling goed vergelijkbaar met LaGuardia in New York. Al vanaf de jaren vijftig ontstond weerstand tegen de geluidsoverlast van de midden in de stad gelegen luchthaven. Daarom werd een nieuwe SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


151

luchthaven ontwikkeld buiten de stad: Dulles. Sindsdien bedient National Reagan uitsluitend binnenlands verkeer, voornamelijk bestemmingsverkeer in de Oostelijke VS. Uitzondering hierop vormen een aantal Canadese en Caribische bestemmingen met Amerikaanse paspoort controle faciliteiten. De belangrijkste luchtvaartmaatschappij op National Reagan is US Airways en in mindere mate American en Delta Airlines. Dulles is sinds 1962 operationeel. Het is een groots opgezette luchthaven, de eerste die specifiek werd ontworpen ten behoeve van de toekomstige straalmotorvliegtuigen. Dit blijkt onder andere uit de zeer lange start- en landingsbanen, waarop destijds de eerste transatlantische vluchten van de Concorde zijn geland en die nog steeds dienen als noodlandingsbaan van de Space Shuttle. Het verkeer op Dulles ontwikkelde zich in het begin langzaam, onder andere doordat de grote afstand van het stadscentrum (bijna 45 km) de concurrentie met National Reagan en Baltimore bemoeilijkte. De algemene opinie was zelfs dat Dulles een volledige mislukking zou worden. Echter, nadat steeds meer maatregelen werden genomen om vliegverkeer op National Reagan te beperken, kwam Dulles alsnog tot bloei. Momenteel is Dulles de één na belangrijkste internationale gateway van de Amerikaanse oostkust (na JFK). De belangrijkste luchtvaartmaatschappij zijn United Airlines, die hier haar internationale hub heeft, en verder de low-cost maatschappij JetBlue. Begin 21e eeuw is het verkeer op Dulles tijdelijk zeer snel gegroeid wegens de komst van low-cost maatschappij Independence, die op haar hoogtepunt maar liefst 600 dagelijkse vluchten met 50-seaters afhandelde. Independence is echter per januari 2006 failliet. De derde luchthaven van het MAS, Baltimore-Washington International Airport, is feitelijk de luchthaven van de stad Baltimore en operationeel sinds 1950. De luchthaven draagt de naam Washington om duidelijk te maken dat het ook de stad Washington tot haar verzorgingsgebied rekent. De relatief korte afstand (60 km) en de goede wegen treinverbinding met het centrum van Washington D.C. zorgen ervoor dat Baltimore een deel van het verkeer van Washington heeft overgenomen. Ook het feit dat het een home base is van de grootste low-cost carrier ter wereld Southwest Airlines heeft hieraan bijgedragen. Baltimore handelt vrijwel uitsluitend binnenlands verkeer af. In het verleden was het aandeel internationaal verkeer iets groter, onder andere wegens de aanwezigheid van KLM, maar vrijwel al het internationale verkeer is de laatste jaren overgenomen door Dulles.

Toegepaste distributie regels en maatregelen voor verkeersverdeling Vanaf 1969 zijn door de FAA restricties gesteld aan National Reagan. Enerzijds betrof dit restricties op het aantal landing slots en anderzijds een ‘perimeter rule’, waarbij vluchten verder dan 1250 mijl verboden werden. Een maatregel die dus vergelijkbaar is met wat de Port Authority vanaf 1984 aan LaGuardia heeft opgelegd. Na de aanslagen in 2001 zijn vooral aan National Reagan een aantal extra regels gesteld om veiligheidsredenen, wegens de nabijheid van potentiële terroristische doelen zoals het Witte Huis, het Capitool en het Pentagon. Hierdoor zijn privé vliegtuigen vrijwel uitgebannen en mogen er geen toestellen vliegen met meer dan 156 zitplaatsen.


152

BIJLAGE 3

De distributieregels die vanaf 1969 zijn opgelegd aan Reagan National hebben een duidelijk effect gehad op het functioneren van het MAS van Washington. De restricties betroffen samengevat geen internationaal verkeer, geen lange afstand binnenlands verkeer en geen grote vliegtuigen. Hierdoor heeft Dulles zich, na een aarzelende start, goed kunnen ontwikkelen tot internationalenationale hub met veel binnenlandse langeafstandsverbindingen. Ook Baltimore heeft door middel van low-cost carrier Southwest vele binnenlandse langeafstandsverbindingen kunnen overnemen. De regels bleken goed te handhaven ondanks diverse pogingen van belanghebbenden om ze op te heffen. In 1999 bijvoorbeeld werd vanuit de Senaat geprobeerd de ‘perimeter-rule’ ongedaan te maken. Dit is niet gelukt, hoewel de FAA momenteel zes uitzonderingen toelaat voor langere vluchten: Denver, Las Vegas, Los Angeles, Phoenix, Salt Lake City en Seattle.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Karakterisering MAS Washington volgens ontwikkelde typologie

MAS Netwerkdimensie

Ja Deels complementair

Operator type dimensie Verkeersdistributie Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk systeem

Operator generiek Gelijkwaardig Multi-hub Niet geïntegreerd Deels


Ja Onbekend

National Reagan, Dulles, Baltimore Dulles: internationale gateway. Reagan: binnenlands, regionaal verkeer. Baltimore: kleine internationale gateway.

Reagan, Baltimore Reagan en Dulles vallen onder Metropolitan Washington Airport Authority. Distributieregels op Reagan

Het MAS van Washington kan evenals dat van New York gekarakteriseerd worden als een MAS dat dezelfde metropolitane regio bedient. Het is bovendien een deels regulatoir MAS dat deels complementair en deels overlappend is in de bestemmingen die worden bediend vanaf beide luchthavens. Dulles is net als JFK een internationale gateway voor de VS voor vluchten vanuit vooral Europa, waarvan een deel van de passagiers doorgaat naar andere bestemmingen in de VS. National Reagan fungeert evenals LaGuardia als een regionale luchthaven, met voornamelijk zakelijk O/D verkeer en bestemmingen in de oostelijke VS en Canada.

Planning, bestuurlijke en eigendomsverhoudingen Tot 1987 werden de luchthavens Reagan en Dulles beheerd door de federale regering, waarna de MWAA is opgericht. MWAA beheert beide luchthavens op basis van een 80-jarige lease van het Amerikaanse Ministerie van Transport. Het is een onafhankelijk overheidsorgaan dat financieel zelfbedruipend is en dat tevens verantwoordelijk is voor uitbreidingen van de luchthavens.



153

Hiermee kan het MAS van Washington tevens worden gekarakteriseerd als eigendomsrechtelijk MAS. Baltimore wordt beheerd door de Maryland Aviation Administration.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Washington Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

Dulles

National

Baltimore

Totaal

26,8 70 38% 43,2

17,8 20 89% 2,2

20,2 27,5 73% 7,3

64,8 117,5 55% 52,7


Momenteel wordt Dulles uitgebreid met twee nieuwe start- en landingsbanen. De 4e baan zal in 2008 operationeel zijn, waarna er 3 parallelle banen zijn en 1 dwarsgelegen. De 5e (dwarsgelegen) startbaan zal daarna worden ontwikkeld. Voorts worden de diverse terminals momenteel herontwikkeld. In tegenstelling tot de New Yorkse luchthavens heeft Dulles haar maximale capaciteit bij lange na nog niet bereikt. Op National Reagan is de capaciteitsbenutting verder gevorderd, maar het is lang niet zo nijpend als in LaGuardia. Er bestaan momenteel geen uitbreidingsplannen voor National Reagan en die zullen hoogstwaarschijnlijk ook niet komen. Voor Baltimore bestaan -voor zover bekend- geen ingrijpende uitbreidingsplannen.

Landzijdige ontsluiting en ruimtelijk-economische effecten Washington Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein - station HSL - station Metro - station

Dulles

National

Baltimore

45 45/80 nee nee nee

5 45/65 nee nee ja

60 65/85 ja nee ja

kilometer kilometer

Qua autowegen zijn alledrie de luchthavens goed ontsloten. Ook het op 90 km afstand gelegen Baltimore ligt binnen het verzorgingsgebied van Dulles qua internationaal verkeer. Reagan National kreeg in 1977 een verbinding met het metrosysteem van Washington. De luchthaven van Baltimore heeft sinds 1980 een station in het regionale treinnetwerk, wat haar concurrentiepositie ten opzichte van Dulles heeft versterkt. Dulles zal pas in 2015 worden aangesloten op het metrosysteem. Er is duidelijk sprake van een corridorvorming tussen de steden Washington en Baltimore. Het is niet duidelijk of de luchthaven van Baltimore hier een rol heeft gespeeld. Washington is sinds de opening van Dulles langzaam in die richting uitgebreid. Hier zullen corridoreffecten een rol hebben gespeeld. Niet duidelijk is of er corridoreffecten optreden tussen de beide luchthavens zelf.


154

BIJLAGE 3

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers De beperkingen op Reagan National hebben tot gevolg dat hier alleen regionaal verkeer plaatsvindt en het een bestemmingsluchthaven is. Dulles is ontwikkeld tot een meer allround luchthaven met alle types verkeer: internationaal, regionaal en ook low-cost verkeer.

Conclusies Het functioneren van het MAS van Washington is vergelijkbaar met dat van New York. Interessant is dat het nieuwe en relatief vergelegen Dulles in haar beginjaren meer problemen kende dan het iets centraler gelegen JFK in New York. Eigenlijk is het aan de zware restricties op National Reagan te danken dat Dulles alsnog een succes werd. In de paragraaf over Montréal is te lezen hoe het kan gaan als de oude centrale stadsluchthaven niet wordt belemmerd door beperkingen.

Het MAS van de stad Montréal

Montreal Mirabel

50 km

Pierre Trudeau

10 km

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van de stad Montréal bestaat uit Pierre Elliot Trudeau International Airport (voorheen Dorval) en Mirabel International Airport. Ze worden beide beheerd door Aeroports de Montréal (ADMTL). Het beleid van de Canadese autoriteiten is sinds 2002 om Trudeau (9,5 miljoen passagiers in 2005) verder te ontwikkelen als binnenlandse en internationale hub, en Mirabel uitsluitend als industriële- en vrachtluchthaven. Dit beleid contrasteert sterk met de oorspronkelijke bedoelingen, zo leert onderstaande geschiedenis van dit MAS.



155

Trudeau (Dorval) is operationeel sinds 1941, toen het de oude Saint-Hubert luchthaven verving. Al snel werd het de grootste luchthaven van Canada en een belangrijke transatlantische luchthaven, mede doordat vrijwel alle vluchten tussen Europa en de VS hier een tussenstop moesten maken om bij te tanken. Omdat men verwachtte dat het verkeer sterk zou blijven groeien, besloot de Canadese regering begin jaren zeventig op zoek te gaan naar een locatie voor een nieuwe, grotere luchthaven. Deze werd gevonden in Mirabel, op 50 km afstand van het stadscentrum. Het betrof het op dat moment grootste luchthaventerrein ter wereld (bijna 400 vierkante kilometer). Het nieuwe vliegveld Mirabel opende eind 1975, net op tijd voor de Olympische Spelen van 1976. De eindcapaciteit zou rond de 50 miljoen passagiers liggen. Alle internationale vluchten en de belangrijkste binnenlandse vluchten werden overgebracht naar het nieuwe vliegveld. Dit ondanks het feit dat de landzijdige bereikbaarheid nog in ontwikkeling was. Trudeau/Dorval bediende vanaf dat moment alleen binnenlandse vluchten plus een aantal vluchten naar de VS, en het was de intentie om deze luchthaven binnen een aantal jaren te sluiten. Het liep echter anders. Door verschillende oorzaken verschoof tussen eind jaren zeventig en begin jaren negentig vrijwel al het verkeer terug naar Trudeau, waardoor Mirabel alleen wat vrachtverkeer overhield en het te boek is komen te staan als de grootste mislukking ooit op het gebied van luchthavenontwikkeling. Het hoe en waarom van de mislukking is in de loop der jaren uitgebreid onderzocht en beschreven. De oorzaken zijn kort samengevat als volgt: • Het feit dat steeds meer vliegtuigen in één keer van Europa naar de VS konden vliegen waardoor een tussenstop te Montréal overbodig werd. • Een teruglopende economie in de regio Montréal eind zeventiger – begin tachtiger jaren en daardoor een teruglopende vervoersvraag. • Het openen van de Canadese luchtvaartmarkt, waardoor ook andere luchthavens internationaal verkeer konden afwikkelen • De mede hierdoor ontstane snelle ontwikkeling van Toronto Pearson Airport tot de belangrijkste internationale hub van Canada, waarmee het extra verkeer vanuit Montréal aanzoog. • De te grote afstand tussen het centrum van Montréal en Mirabel alsmede de slechte wegverbinding en gebrek aan railverbinding. • Een lobby in de stad Montréal om Trudeau open te houden, hetgeen mede gevoed werd door vastgoedbelangen rondom die luchthaven. De ironie wil dat Dorval in 2004 een naamswijziging kreeg en vernoemd werd naar de voormalige Canadese premier Pierre Elliott Trudeau: dit was de man die tijdens zijn regeerperiode één van de grote krachten was achter de ontwikkeling van het mislukte Mirabel project.

Toegepaste distributie regels en maatregelen voor verkeersverdeling Na de opening van Mirabel eind 1975 werd al het internationale verkeer gedwongen verplaatst van Trudeau naar Mirabel. De Canadese overheid heeft daarna echter nooit echte restricties willen of kunnen opleggen aan Trudeau, hetgeen één van de redenen is voor het mislukken van


156

BIJLAGE 3

Mirabel. Hierin is een duidelijk verschil te ontdekken met de situatie in Washington, waar het ver gelegen Dulles profiteerde van de beperkingen die werden opgelegd aan National Reagan.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Karakterisering MAS Washington volgens ontwikkelde typologie MAS Netwerkdimensie Operator type dimensie Verkeersdistributie Hub-functies Integratie Eigendomsrechtelijk systeem Regulatoir Informeel gestuurd

Ja Netwerk complementair Operator specifiek Gedomineerd Single-hub Niet-geïntegreerd Ja Nee Nee

Pierre Trudeau, Mirabel Passage (Trudeau) versus vracht (Mirabel) Trudeau

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen Beide luchthaven worden sinds 1992 beheerd door Aeroports de Montréal (ADMTL), op basis van een 60-jaarse lease. ADMTL is een non-profit organisatie. Het MAS van de stad Montréal kan dan ook gekarakteriseerd worden als een eigendomsrechtelijk MAS. Montreal Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

Trudeau

Mirabel

Totaal

9,48 40 24% 30,52

0,9 50 2% 49,1

10,38 90 12% 79,62


Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Op Trudeau vindt momenteel een ombouw en uitbreiding van het terminalcomplex plaats waardoor de luchthaven 20 miljoen passagiers zal aankunnen. Verwachting is dat er zich op de middellange termijn geen capaciteitsproblemen zullen voordoen, hetgeen duidelijk in tegenstelling is tot de verwachtingen begin jaren zeventig. Al met al is Montréal van de onderzochte multiairport systems degene met de grootste restcapaciteit.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Montreal Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein - station HSL - station Metro - station

Trudeau

Mirabel

10 50 nee nee nee

50 50 nee nee nee

kilometer kilometer

Het achterwege blijven van een goede wegverbinding en überhaupt een railverbinding wordt gezien als één van de factoren die heeft geleid tot de mislukking van Mirabel.



157

Trudeau is van oudsher goed ontsloten per weg. Deze wegverbinding wordt momenteel uitgebreid. Binnenkort wordt een railverbinding gemaakt met het centrum van Montréal. Tevens heeft in de loop der jaren een behoorlijke vastgoedontwikkeling rond Trudeau plaatsgevonden.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers In de huidige situatie is er feitelijk geen verkeersverdeling meer voor reizigers. De concentratie van al het verkeer op het centraal gelegen Trudeau kan gezien worden als positief voor airlines en vooral reizigers.

Conclusies Het MAS van Montréal is een goed voorbeeld van mislukte planning. De parallellen en verschillen met de multi-airport systems New York en Washington zijn interessant. Waar het 30 km vergelegen JFK in New York vanaf 1948 vanzelf een succes werd, kostte het moeite om (vanaf 1962) het 45 km vergelegen Dulles nabij Washington tot een succes te maken. Maar dit lukte, mede door streng gehandhaafde restricties op de relatief kleine stadsluchthaven National Reagan. In Montréal is de nieuwe luchthaven nog later (1975) en nog verder weg (50 km) aangelegd. Daarbij golden er weinig capaciteits- en geluidsbeperkingen voor de oude maar toch aanzienlijke stadsluchthaven Trudeau, wat een reden kan zijn dat overheden vrijwel geen beperkingen aan Trudeau oplegden. Dit en een aantal ontwikkelingen in de luchtvaart en de economie hebben geleid tot de mislukking van Mirabel en daarmee van het MAS Montréal.

Het MAS van de stad Seoul

Seoul Gimpo 15 km

Incheon 35 km 50 km


158

BIJLAGE 3

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van Seoul bestaat uit Incheon International Airport (26,2 miljoen passagiers in 2005) en Gimpo International Airport (13,4 miljoen passagiers in 2005). De oorspronkelijke internationale luchthaven van Seoul was tot 2001 Gimpo, dat in de loop der jaren omsloten is door de stedelijke uitbreiding van Seoul en geen wezenlijke uitbreidingsmogelijkheden meer had voor het snel groeiende luchtverkeer. In april 2001 is de nieuwe internationale luchthaven Incheon geopend op een kunstmatig gecreëerd eiland in zee. Incheon is in principe 24 uur per dag te gebruiken. Incheon Airport ligt zo’n 50 km verwijderd van het stadscentrum. De maximale capaciteit van de oude luchthaven Gimpo wordt momenteel geschat op 20 miljoen passagiers per jaar, terwijl de nieuwe luchthaven Incheon een maximum capaciteit heeft van 100 miljoen, zij het na verdere uitbreiding van het banenstelsel. Verkeersontwikkeling Seoul 2001, 2005

2000

2005

Gimpo binnenlands mppa

18,7

12,5

Gimpo international mppa

17,9

0,9

Incheon binnenlands mppa

-

0,5

Incheon internationaal mppa

-

25,7

De ontwikkeling van het binnenlandse verkeer weerspiegelt de toenemende concurrentie van de landgebonden vervoersystemen (zie verderop in de tekst).

Toegepaste distributie regels en maatregelen voor verkeersverdeling Voor de beide luchthavens van Seoul wordt een eenvoudige verkeerstoedeling gehanteerd. Gimpo concentreert zich evenals de andere Koreaanse luchthavens op het binnenlandse verkeer. Incheon Airport is als enige internationale luchthaven van Korea bestemd voor het internationale luchtverkeer. Dat deze functiesplitsing niet al te rigide wordt toegepast blijkt uit het feit dat Gimpo een hoog frequente verbinding met de binnenlandse luchthaven van Tokyo, Haneda, heeft. Voor Incheon geldt als uitzondering dat enkele binnenlandse vluchten in Korea worden geaccommodeerd, die aansluiting bieden op de internationale vluchten vanaf Incheon. De cijfers weerspiegelen de accenten in de functiesplitsing tussen beide luchthavens. Deze functiesplitsing voor de Koreaanse luchthavens is gebaseerd op een beleidsbeslissing van de Minister van Constructie en Transport. De distributieregels worden dus met enige flexibiliteit toegepast. In 2004 kwamen de presidenten van Korea en Japan overeen om ter bevordering van de samenwerking tussen beide landen de route Haneda-Gimpo te openen, waarbij beide binnenlandse luchthavens onderling verbonden werden. Tot dan toe had alleen de route Gimpo-Narita bestaan, terwijl de internationale luchthaven van Tokyo, Narita, sinds de opening van Incheon alleen met deze laatste luchthaven is verbonden.



159

Intussen tekent zich in het binnenlandse vliegverkeer de wet van de remmende voorsprong af: het aantal autosnelwegen sinds de jaren negentig en het aantal hogesnelheidslijnen sinds de eeuwwisseling breidt zich snel uit, waardoor de concurrentie van het landgebonden vervoer in het binnenlands vervoer sterk is toegenomen. Het binnenlandse luchtverkeer lijkt daardoor eerder te krimpen dan te groeien. De drang om de binnenlandse luchthavens bij grote steden zoals Seoul en Pusan toch weer nieuwe groeimogelijkheden te geven door meer internationaal verkeer toe te staan, is een wens die duidelijk in de betrokken regio’s leeft. IIAC, de uitbater van Incheon Airport, is beducht voor deze potentiële uitholling.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Conform de in hoofdstuk 2 ontwikkelde typologie kan het MAS van Seoul worden gekenmerkt als een regulatoir MAS dat als netwerkcomplementair systeem hetzelfde grootstedelijke gebied bedient. De complementariteit vloeit voort uit de scheiding in de bestemmingen die vanaf elk van beide luchthavens worden bediend. Benadrukt moet worden dat het hier formeel om een nieteigendomsrechtelijk systeem gaat als gevolg van de gekozen gescheiden ondernemingen. Bij beide luchthavens is de Koreaanse staat echter wel de eigenaar. Karakterisering MAS Seoul volgens ontwikkelde typologie MAS Netwerkdimensie Operator type dimensie Verkeersdistributie Hub-functies

Ja Netwerk complementair Operator generiek Gelijkwaardig Beperkt multi-hub

Integratie Eigendomsrechtelijk systeem

Beperkt geïntegreerd Nee


Ja Nee

Incheon, Gimpo Verdeling internationale en binnenlandse bestemmingen Seoul-Gimpo Gimpo binnenlands-Japan, Incheon internationaal-internationaal (dominant) Dubbele hub-operatie op Incheon (Korean/Asiana) Gescheiden ondernemingen. Koreaanse staat formeel wel eigenaar (Korean Airport Corporation) Distributieregels

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen De luchthavenplanning is de primaire verantwoordelijkheid van de afzonderlijke luchthavenorganisaties. De ontwikkeling en bouw van de luchthaven Incheon vormt onderdeel van een veel bredere economische transformatie politiek die op presidentieel niveau is geëntameerd en die als gevolg van de Koreaanse monetaire crisis van midden jaren negentig tracht om de Koreaanse economie in versneld tempo te transformeren naar een meer op de tertiaire sector georiënteerde economie. Het grote areaal op en rond de luchthaven dat in zee is aangelegd, moet worden ontwikkeld tot een groot logistiek complex waar multinationale ondernemingen naast de Koreaanse hightech exportindustrie zich vestigen. Alle overige Koreaanse luchthavens, met uitzondering dus van de luchthaven Incheon, behoren tot de Koreaanse Airport Authority, die in 2002 omgedoopt is tot Korean Airport Corporation. Voor de financiering en ontwikkeling van de luchthaven Incheon is een aparte onderneming


160

BIJLAGE 3

opgericht, Incheon International Airport Corporation (IIAC), die volledig door de overheid gefinancierd is en verantwoordelijk is voor de masterplanning en lange termijn investeringen en die ook de grond op het eiland in eigendom heeft.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Seoul Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

Incheon

Gimpo

Totaal

26,2 110 24% 83,8

13,4 20 67% 6,6

39,6 130 30% 90,4


De luchthaven Gimpo was in 2000, het jaar voor de opening van Incheon airport, zwaar overbelast. De huidige maximum capaciteit van Gimpo wordt sterk bepaald door de ATC capaciteit, waarbij het luchtverkeer van Incheon en Gimpo merendeels door een nauwe luchtcorridor geleid moet worden langs het Noordkoreaanse territoir. De groeiende capaciteit van Incheon lijkt dan ook steeds meer ten nadele van Gimpo uit te pakken, omdat de maximale capaciteit voor Gimpo nu op 20 mppa ligt.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Seoul Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein - station HSL - station Metro - station

Incheon

Gimpo

50 35 nee nee nee

20 35 nee nee ja

kilometer kilometer

De luchthaven Incheon is via een tol snelweg verbonden met het de luchthaven Gimpo en met het autowegennet van Korea. In aanbouw is tevens een directe treinverbinding tussen Incheon en Gimpo (37 km) die in 2007 in gebruik genomen wordt. In 2010 wordt het tweede deel van deze spoorlijn afgerond, namelijk het 20 km-traject dat aansluiting geeft op het Koreaanse railnet via Seoul Station. De corridor Incheon-Gimpo vormt als zodanig geen specifieke vestigingsplaats voor luchthavengeoriënteerde bedrijvigheid. Daarvoor is het vestigingsareaal op Incheon eiland te ruim bemeten.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers De Koreaanse carriers Asiana en Korean Air voeren elk praktisch gescheiden operaties op Incheon voor de binnenlandse, respectievelijk de internationale markt. Op beide luchthavens zijn gescheiden vloten gestationeerd. De synergie die men zou mogen verwachten van een hub-andspoke systeem ontbreekt grotendeels. Beide maatschappijen zijn op beide luchthavens sterk geconcentreerd op het bestemmingsverkeer. Transfer is een toevallig bijproduct omdat de dagelijkse frequenties op Incheon laag zijn en de gemiddelde vliegtuiggrootte hoog. Het transferaandeel komt dan ook niet boven de 12% sinds de opening van Incheon Airport. Met SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


161

uitzondering van de verder weg gelegen binnenlandse luchthavens als Pusan lijken de meeste reizigers voor verder weg gelegen bestemmingen in Korea (en vice versa) van landgebonden vervoersystemen gebruik te maken.

Conclusies Het meervoudige MAS van Seoul bestaat uit twee luchthavens die elk een afzonderlijke functie vervullen in de bereikbaarheid van Seoul door de lucht. Vanwege een nauwelijks ontwikkeld transfersysteem door de lucht is die functiesplitsing goed levensvatbaar. Er tekenen zich echter wel spanningen af die de functiesplitsing kunnen ondermijnen. In het bijzonder twee tot nog toe op binnenlands verkeer gerichte luchthavens, Gimpo en Pusan, hebben ambities om meer regionaal verkeer aan te trekken. Enerzijds wordt dit veroorzaakt door de teruglopende binnenlandse luchtvaartmarkt. Anderzijds kan de betekenis van een luchthaven als Pusan voor de regio met een van de grootste zeehavens in de wereld door directe internationale verbindingen toenemen. Omgekeerd tracht de internationale luchthaven Incheon het transferverkeer te stimuleren door het transferaandeel sterk te stimuleren. Dat vergt een grotere toevoer van passagiers via binnenlandse vluchten. De spanning in het MAS van Seoul over de gekozen functiesplitsing lijkt daarmee de komende jaren niet van de baan.

Het MAS van de stad Tokyo

Tokyo

Narita 55 km 70 km Haneda

20 km


162

BIJLAGE 3

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van Tokyo bestaat uit Haneda Airport (63,3 miljoen passagiers in 2005) en Narita International Airport (31,5 miljoen passagiers in 2005). Het MAS van Tokyo kent een vergelijkbare ontstaansgeschiedenis als het MAS van Seoul. De toenmalige internationale luchthaven van Tokyo, Haneda, worstelde al sinds de jaren zestig van de vorige eeuw met toenemende congestie. Om de congestiedruk te verlichten werd begin zestiger jaren de planning van een nieuwe luchthaven gestart. Het duurde tot 1978 voor de nieuwe luchthaven Narita kon worden opengesteld voor internationaal verkeer. De weerstanden tegen de bouw en vooral de daarvoor noodzakelijke grondonteigeningen hadden namelijk tot grote weerstand geleid onder de bevolking. Deze gang van zaken heeft ertoe geleid dat daarna nieuwe internationale luchthavens in Japan niet meer op het vasteland zijn gebouwd: de luchthaven Kansai bij Osaka en de luchthaven Chubu bij Nagoya zijn beide op kunstmatige eilanden in zee gebouwd. De hoofdoorzaak voor het ontstaan van een MAS voor de metropolitane regio van Tokyo was primair de beperkte capaciteit van Haneda. Intussen is ook Narita volledig verzadigd, mede als gevolg van het feit dat de geplande luchthaven nooit tot volle wasdom is gekomen, noch qua aantal start- en landingsbanen, noch qua achterlandverbindingen naar het stedelijke centrum. Intussen wordt overwogen een derde luchthaven voor de Tokyo regio te bouwen, waarbij een buitengaatse locatie in de Baai van Tokyo één van de opties is. Tot concrete planning van de aanleg is het echter nog niet gekomen. De vervoersontwikkeling op beide luchthavens is de afgelopen jaren als volgt geweest: Verkeersontwikkeling Tokyo 2000

2005

Haneda binnenlands (mppa)

75,9

62,6

Haneda internationaal (mppa)

0,8

0,7

Narita binnenlands (mppa)

1,0

0,2

Narita internationaal (mppa)

24,4

29,9

In de periode 2000-2005 heeft Narita nog een groei laten zien van ruim 25% in het aantal passagiers, terwijl Haneda een groei van ruim 20% vertoonde. Het lijkt erop, dat op Narita de vervoersgroei zich verder hoofdzakelijk zal manifesteren via gemiddeld grotere vliegtuigen, zodat het jaarlijkse groeipercentage in het aantal verkeersbewegingen weinig meer zal veranderen.

Toegepaste distributie regels en maatregelen voor verkeersverdeling Het Japanse Ministerie van Land, Infrastructuur en Transport heeft Narita na de opening een monopolie gegeven voor de afhandeling van internationale vluchten van en naar de Tokyo metropool. Daarmee is gedurende een aantal decennia een strikte functiesplitsing gehanteerd, waarbij al het binnenlandse verkeer op Haneda werd geaccommodeerd en al het internationale verkeer op Narita.



163

Intussen is deze functiesplitsing steeds meer aan het verwateren: Naast de al besproken drukke internationale verbinding tussen Haneda en Gimpo (8 frequenties per dag), hebben Japan en China recent op hoog politiek niveau besloten naar hetzelfde model Haneda-Gimpo om een shuttle verbinding tussen Haneda en de binnenlandse luchthaven van Sjanghai, Hongqiao, te openen. Vermoedelijk heeft dit te maken met de congestie die op Narita intussen ernstigere vormen heeft aangenomen dan op Haneda. Om die reden hebben de Japanse luchtvaartautoriteiten intussen ook het aantal vluchten per airline op Narita gelimiteerd.

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Karakterisering MAS Tokyo volgens ontwikkelde typologie MAS Netwerkdimensie

Operator type dimensie Verkeersdistributie

Ja Netwerk complementair

Operator generiek Gedomineerd


Beperkte single hub Niet-geïntegreerd systeem Nee

Regulatoir

Ja

Informeel gestuurd

Onbekend

Haneda, Narita, Haneda: binnenlands verkeer Narita: internationaal verkeer Verwaterend Operator generiek Verkeersdistributie ratio HanedaNarita in 2006: 2: 1 Narita-Northwest Haneda in handen van Japan Airport Terminal Co Ltd. Narita in handen van Narita International Airport Corporation Distributieregels. Strikte scheiding internationaal/nationaal verkeer

Het MAS van Tokyo kan gekarakteriseerd worden als een regulatoir MAS. Dit regulatoir MAS is als gevolg van de gehanteerde distributiemaatregelen ook een netwerkcomplementair MAS in termen van de bestemmingen die worden bediend vanaf de luchthavens in het systeem. Ook hier vormt het feit dat sprake is van een MAS geen reden tot een juridisch samenhangend systeem waarin beide luchthavens in eigendom zouden zijn van dezelfde exploitant. Benadrukt moet worden dat er geen sprake is van een geïntegreerd systeem in de zin van op elkaar aansluitende netwerken tussen beide luchthavens. Zoals ook al bij het MAS van Seoul aan de orde kwam, is het bestaan van hub-and-spoke systemen in Noordoost-Azië geen vanzelfsprekendheid. Transfer tussen enerzijds het binnenlandse of grensoverschrijdende regionale luchtverkeer en het internationale langeafstandsverkeer is op beide luchthavens beperkt. Wel valt een operationele relatie te onderkennen tussen Haneda en de luchthaven van Osaka, Kansai. Een deel van de reizigers uit Tokyo vliegt van Haneda naar Kansai om daar over te stappen op internationale vluchten. Tussen Haneda en Kansai werden in 2005 1,6 miljoen passagiersbewegingen genoteerd. Het aandeel daarvan dat transfereert op Kansai airport is echter onbekend. Deze routekeuze kan enerzijds verklaard worden uit het feit dat Haneda veel gunstiger ligt ten opzichte van het centrum van Tokyo dan Narita (100 km naar het Oosten) terwijl de landzijdige bereikbaarheid van Narita nog een aantal jaren slecht blijft. Anderzijds spant de luchthaven Kansai zich in om binnenlandse vluchten goed te laten aansluiten op de internationale vluchten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

164

BIJLAGE 3

Omgekeerd blijken JAL en ANA op Narita in aansluiting op hun internationale vluchten 8 binnenlandse routes te bedienen die samen 1,1 miljoen passagiers aanen afvoeren, waarvan het merendeel transfer passagier is. Het gaat hier om bestemmingen als New-Chitose, Sendai, Komatsu, Chubu, Itami, Hiroshima, Fukuoka en Naha. In feite is Haneda daarmee onderdeel van een hub-and-spoke systeem samen met de hub Kansai, terwijl Narita als bescheiden hub deel uitmaakt van een hub-and-spoke systeem samen met een aantal binnenlandse luchthavens. Daarnaast gebruikt Northwest Narita als buitenlandse transferluchthaven in het internationale vijfdevrijheidsvervoer tussen de VS en andere landen in de regio. Al met al blijken de indertijd geïntroduceerde distributieregels door de groeiende congestie in toenemende mate te worden uitgehold, getuige de nieuwe beoogde shuttleverbinding tussen Tokyo-Haneda en Sjanghai-Hongqiao. De afnemende effectiviteit van de distributiemaatregel wordt opnieuw onderstreept door het voornemen om op de luchthaven Haneda de vierde starten landingsbaan, die momenteel wordt aangelegd (inclusief een nieuwe internationale terminal), voor een deel (30.000 van de 122.000 extra verkeersbewegingen) te reserveren voor internationale vluchten. Daarmee wordt ook infrastructureel de afnemende functiescheiding geïllustreerd. Deze omgekeerde beweging in de verkeerstoedeling lijkt vooral te worden ingegeven door de knellende congestie op Narita, waarvoor ooit een veel grotere capaciteit was gepland, terwijl alsnog nieuwe capaciteit op Haneda wordt gecreëerd.

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen De eigendomsverhoudingen van de luchthavens zijn gewijzigd. Het Ministerie van Land, Infrastructuur en Transport blijft op Haneda verantwoordelijk voor de luchtzijdige infrastructuur (airfield), maar de terminals worden sinds 2005 geëxploiteerd door de private Japan Airport Terminal Co Ltd. Sinds 2004 is Narita volledig in handen van de Narita International Airport Corporation. Er is daarom in dit meervoudige MAS nadrukkelijk niet gekozen voor een samenhang in eigendomsverhoudingen. Geconstateerd moet worden dat beide luchthavens met totaal verschillende producten als enig gemeen hebben dat zij hetzelfde verzorgingsgebied bedienen: de metropolitane regio Tokyo. Tokyo Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

Narita

Haneda

Totaal

31,5 80 39% 48,5

63,3 90 70% 26,7

94,8 170 56% 75,2


Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen In Japan worden door de overheid verschillende typen luchthavens onderscheiden: Class I-IV airports, de joint-use aerodromes en de aerodromes89. Onderscheid tussen de luchthavens bestaat uit hun functie in de verwerking van het luchtverkeer evenals het beheer van de luchthaven. De Class I-IV luchthavens hebben een rol in het commerciële luchtverkeer in Japan. Class I airports 89

Matsumoto 2006.



165

hebben als enige een rol in het internationale luchtverkeer. Class II-IV hebben vooral een rol voor het binnenlandse luchtverkeer. Class I-II airports worden aangestuurd door de nationale overheid terwijl Class III-IV airports onder de verantwoordelijkheid van de lagere overheden vallen. De planning van Class I en II luchthavens in Japan is in handen van de overheid, in casu het Ministerie van Land, Infrastructuur en Transport. Op Narita wordt een van de twee start-en landingsbanen van 2150m verlengd tot 2500m. (ooit waren twee 4000m banen en een 3200 baan gepland.) Op Haneda wordt een vierde baan van 2500 m gebouwd. Deze capaciteitsuitbreiding weegt niet op tegen de sterke groei in de vervoersvraag. De planning van een derde luchthaven voor de Tokyo regio heeft echter nog geen concrete vorm gekregen.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Tokyo Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein / Metro - station HSL - station

Narita

Haneda

55 70 ja nee

20 70 ja nee

kilometer kilometer

Haneda heeft korte en snelle openbaarvervoersverbindingen met het stadscentrum (rail, monorail en bus). Via de rail is de reistijd 19 minuten. Narita is veel minder goed ontsloten. Met de conventionele trein varieert de reistijd naar het stadscentrum van 53 tot 70 min. Een nieuwe snelle verbinding, de Narita Rapid Railway, zal in 2010 de reistijd reduceren tot 36 minuten. De reistijd tussen Haneda en Narita bedraagt ongeveer twee uur, inclusief een overstap. Gelet op het ontbreken van enige operationele samenhang tussen de netwerken van beide luchthavens, evenals de aanzienlijke afstand tussen beide luchthavens, ligt een samenhangende ontwikkeling niet voor de hand. Het ligt voor de hand dat internationaal georiënteerde bedrijvigheid zowel voor de passage als het vrachtvervoer zich sterker op de omgeving van de luchthaven Narita heeft gericht. Concrete gegevens hierover ontbreken echter.

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers Luchtreizigers van en naar Japan worden niet bediend met samenhangende hub-and-spoke systemen. Aansluitende binnenlandse en buitenlandse vluchten via de luchthavens van Tokyo bestaan niet. Zelfs met de landgebonden transportsystemen is Narita tot nu toe slecht ontsloten. Dit verklaart ook de opkomst van nieuwe internationale luchthavens elders in Japan zoals Kansai en Chubu. De Japanse luchtvaartmaatschappijen (evenals de Koreaanse) zijn gewend uitsluitend in een herkomst-bestemmingsmarkt te opereren, die zo omvangrijk is dat er geen plaats is voor de lager renderende transfermarkt.

Conclusies Het MAS van Tokyo is gebaseerd op een van overheidswege opgelegde functiesplitsing tussen binnenlands en internationaal verkeer voor respectievelijk Haneda en Narita. Die splitsing was effectief in de toenmalige schaarsteverhoudingen in luchthavencapaciteit. Intussen is Narita ook in hoog tempo verzadigd geraakt en heeft weinig mogelijkheden meer voor capaciteitsuitbreiding. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

166

BIJLAGE 3

Haneda zal echter in 2010 een extra baan ter beschikking krijgen, waardoor de schaarsteverhoudingen in luchthavencapaciteit lijken om te keren en de distributieregels eveneens mee verschuiven, of, anders gezegd, verder lijken te vervagen. Intussen lijkt zich enige integratie tussen het binnenlandse en internationale netwerk af te tekenen in Japan via de luchthaven Kansai. Haneda onderhoudt dan ook een feederverbinding met deze internationale luchthaven. Vanuit Koreaans perspectief zijn de Japanse luchthavens elders in het land dan ook een uitgelezen markt om een hub-and-spoke systeem op te zetten met de vluchten van Korean Airlines via de hub Incheon bij Seoul. Het probleem is echter dat Korean met de te grote vliegtuigen en te lage frequenties opereert om een adequaat blokkensysteem op Incheon te ontwikkelen. De luchthaven Incheon probeert intussen dit hub-mechanisme verder te stimuleren en de transferstromen te intensiveren. Belangrijke conclusie is wel dat de luchthavenplanning in feite is vast gelopen in een uiteindelijk te klein gedimensioneerde luchthaven op het vasteland, waardoor Narita zich niet volwaardig heeft weten te ontplooien tot de internationale luchthaven van Tokio. Er is een ‘jojo’ effect ontstaan, doordat binnenkort Haneda door de nieuwe capaciteitsuitbreiding alsnog internationale vluchten gaat accommoderen. De les die de Japanners sindsdien getrokken hebben, is, dat in een dichtbevolkt gebied de slaagkans voor de volwaardige ontwikkeling van een nieuwe luchthaven binnen een functioneel MAS op het vasteland weinig kans van slagen heeft. Die lessen zijn benut bij de aanleg van Kansai.

Het MAS van de regio Kansai

Osaka

Itami

20 km

Kobe

35 km

Kansai 45 km


Centrair 150 km


167

Ontstaansgeschiedenis en oorzaken Het MAS van de regio Kansai bestaat uit Kansai International Airport (16,3 miljoen passagiers in 2005), Itami Airport (18,9 miljoen passagiers, formele naam Osaka International Airport) en het in 2006 geopende Kobe Airport. In de Kansai regio liggen drie grote steden aan de baai van Osaka, te weten Osaka, Kobe en Kyoto. Het MAS, dat deze stedelijke regio bedient, bestaat uit de oude luchthaven Itami en twee nieuwe luchthavens, Kansai en Kobe. Beide laatste zijn op kunstmatige eilanden in zee gebouwd, mede als gevolg van de lessen die zijn geleerd met de aanleg van Narita airport. Het Kansai MAS is in die zin uniek dat hemelsbreed de drie luchthavens elk ongeveer 25-30 km van elkaar af liggen. Men kan twisten over de vraag of de derde internationale luchthaven van Japan90, Centrair of Chubu airport, die de oude luchthaven van Nagoya91 vervangt en hemelsbreed zo’n 150 km ten Noord Oosten van Osaka ligt in de volgende baai (de Baai van Ise) ook tot dit MAS moet worden gerekend. Gelet op de aansluitende conurbatie aan de Oostkust, mag worden aangenomen dat Kansai airport zeker voor de internationale vluchten een overlappend achterland heeft met Centrair Airport. Het ontstaan van dit MAS valt gedeeltelijk te verklaren uit traditionele oorzaken: de oude luchthaven van Osaka, Itami, was volledig ingekapseld in de stedelijke bebouwing en veroorzaakte daardoor veel geluidhinder bij omwonenden. Een andere ontstaansoorzaak hangt samen met bekende luchthavenplanningsperikelen, die niet uniek zijn voor Japan: nadat de plannen voor een nieuwe luchthaven waren uitgevoerd ter vervanging van de oude luchthaven, is alsnog besloten om ook de oude luchthaven open te houden onder druk van locale economische belangen. Een fenomeen dat ook in de luchthavenplanning in Europa en Noord-Amerika veelvuldig opduikt (zie case Montréal). Al met al is Itami nog steeds in bedrijf voor groot commercieel binnenlands verkeer. Wat de ontstaansgeschiedenis van dit MAS wel bijzonder maakt, is de aanleg van de derde luchthaven, namelijk bij Kobe. Deze luchthaven is in 2006 in bedrijf genomen. Als gevolg van de al eerder geschetste gelaagde luchthavenplanning in Japan valt de planning van luchthavens van klasse III en hoger onder de verantwoordelijkheid van de gemeentelijke of regionale overheden. Dit heeft het voor de Gemeentelijke overheid van Kobe mogelijk gemaakt om op een buitengaatse locatie voor de kust van Kobe ondanks protest van de centrale overheid een nieuwe luchthaven voor binnenlands verkeer aan te leggen92. De drie genoemde oorzaken hebben geleid tot een MAS voor de Kansai conurbatie rond de Baai van Osaka, dat uit drie luchthavens bestaat. De luchthavens concurreren met elkaar in het binnenlandse verkeer. In ruimere zin redenerend vanuit de overlappende achterlanden van Osaka

90

91 92

Deze drie internationale luchthavens, Narita, Kansai en Chubu, zijn zogenaamde Klasse I luchthavens, die onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Land, Infrastructuur en Transport vallen. Beide nieuwe offshore luchthavens weerspiegelen een decentralisatiebeleid in de internationale bereikbaarheid van Japan. In tegenstelling tot de oude luchthaven van Osaka is de status van de oude luchthaven van Nagoya teruggebracht tot een general aviation luchthaven. Deze locatie was eerder afgewezen voor de nieuwe Kansai airport, omdat deze lokatie te dicht bij de stedelijke bebouwing van Kobe zou liggen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

168

BIJLAGE 3

en Nagoya, concurreren Kansai airport en Chubu Airport met elkaar in het internationale verkeer. De vervoersontwikkeling op de vier betrokken luchthavens is als volgt te kenschetsen: Verkeersontwikkeling Kansai regio 1996

2000

2005

Kansai binnenlands (mppa)

8,2

7,8

5,1

Kansai internationaal (mppa)

10,6

11,6

11,2

Itami binnenlands (mppa)

13,2

16,3

11,2

Kobe binnenlands (mppa)

-

-

-

Chubu binnenlands (mppa)

-

-

7,0

Chubu internationaal (mppa)

-

-

5,3

93

Soort MAS volgens de ontwikkelde typologie Het MAS van de Kansai regio kan gekarakteriseerd worden als een regulatoir MAS. Dit regulatoir MAS is als gevolg van de toegepaste distributiemaatregelen deels complementair (internationale versus binnenlandse vluchten) en deels parallel (binnenlandse vluchten op alle drie de luchthavens). De eigendomsverhoudingen vallen niet samen met het MAS. Er is daarom geen sprake van een eigendomsrechtelijk MAS. Vanuit het perspectief van de luchtvaartnetwerken lijkt Kansai Airport zich voorzichtig als eerste Japanse luchthaven tot een bescheiden hub te ontwikkelen waar het binnenlandse verkeer, onder meer van en naar Haneda, aansluit op de buitenlandse vluchten. Karakterisering MAS Kansai regio volgens ontwikkelde typologie MAS Netwerkdimensie

Operator type dimensie Verkeersdistributie

Ja Deels netwerk complementair, deels overlappend

Operator generiek Licht gedomineerd


Rudimentaire hub Nee Nee


Ja Ja

93

Itami, Kansai, Kobe, Centrair Kansai accommodeert alleen internationale vluchten en binnenlandse vluchten op de langere afstand, Itami en Kobe accommoderen overlappende binnenlandse vluchten Operator generiek Kansai zal door de beperkingen op Itami steeds meer verkeer naar zich toetrekken Kansai Kansai, Itami en Kobe alledrie in aparte handen Distributieregels Itami en Kansai Toegangsregels Itami

Beide cijfers voor Chubu hebben betrekking op het eerste fiscale jaar van Chubu: april 2005- maart 2006.



169

Toegepaste distributie regels en maatregelen voor verkeersverdeling Op vergelijkbare wijze als bij de opening van de internationale luchthaven Narita bij Tokio heeft het Japanse Ministerie van Land, Infrastructuur en Transport bij de opening van Kansai Airport in 1994 aan deze luchthaven het monopolie gegeven voor de afhandeling van internationale vluchten van en naar de Kansai regio. In detail kwam de distributieregel voor binnenlands verkeer op het volgende neer: - binnenlandse vluchten met een afstand van meer dan 1000 km worden niet langer toegestaan op Itami en dienen in principe te worden afgehandeld op Kansai airport. - Binnenlandse vluchten op de kortere afstanden worden in principe op Itami airport afgehandeld. - Dikke routes met meer dan 400.000 passagiers per jaar kunnen zowel op Kansai als Itami worden afgewikkeld. In de praktijk betekende dit dat Itami voortaan een klasse II luchthaven was voor binnenlandse vluchten onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Land Infrastructuur en Transport. Op Kansai airport als klasse I luchthaven worden alle internationale vluchten afgehandeld en gedeeltelijk ook binnenlandse vluchten. In 2004 zijn in verband met de zich continuerende geluidhinder rond de luchthaven Itami de toegangsregels voor Itami verder aangescherpt: - vluchten met vliegtuigen met drie of vier motoren worden na 2005 geweerd van Itami, met uitzondering van de B747-40094 - na 2006 worden ook vluchten met de B747-400’s geweerd van Itami. - voorts wordt met ingang van 2004 het aantal bewegingen per dag op Itami gelimiteerd tot 370, waarbij de verkeerssamenstelling als volgt dient te worden aangepast: - In 2004 200 moderne straalvliegtuigen; 50 straalvliegtuigen met low bypass ratio; 120 propeller vliegtuigen; - In 2005 200 moderne straalvliegtuigen; 30 straalvliegtuigen met low bypass ratio; 140 propeller vliegtuigen; - In 2006 200 moderne straalvliegtuigen; 14 straalvliegtuigen met low bypass ratio; 156 propeller vliegtuigen; - In 2007 200 moderne straalvliegtuigen en 170 propeller vliegtuigen. Daarmee zijn de lawaaiige straalvliegtuigen met ingang van 2007 uitgefaseerd en blijft het aantal dagelijkse vliegbewegingen beperkt tot 370. Benadrukt moet worden dat de toegepaste distributiemaatregelen pas noodzakelijk werden toen in afwijking van de eerdere planning Itami alsnog open bleef. De reallocatie van het internationale verkeer lijkt effectief te zijn geweest. Het in bedrijf houden van de oude luchthaven Itami in combinatie met een nieuwe binnenlandse luchthaven bij Kobe heeft echter voor Kansai airport tot een afnemend volume in het binnenlandse verkeer geleid. Prijsbeleid van de luchthaven en distributieregels lijken hier bovendien contrair te hebben gewerkt.

94

Men dient te beseffen dat B747’s in het Japanse binnenlandse verkeer niet ongebruikelijk zijn. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

170

BIJLAGE 3

De in 2004 aangekondigde geïntroduceerde maximum vliegtuiggrootte (aantal motoren) voor Itami die in 2006 is ingegaan heeft haar schaduw blijkbaar vooruitgeworpen. De luchtvaartmaatschappijen hebben daarop geanticipeerd getuige de vervoersontwikkeling: het aantal passagiers neemt sinds het topjaar 2004 af van 19,3 miljoen passagiers tot een geschatte 17,1 miljoen passagiers in 2006. Of ook het aantal vliegtuigbewegingen is afgenomen is niet bekend. Het aantal passagiersbewegingen en vliegtuigbewegingen in het binnenlandse verkeer is op Kansai Airport in elk geval sinds 2004 na een jarenlange gestage afname weer aan het groeien. De effectiviteit van de gehanteerde distributiemaatregelen tussen Kansai en Itami wordt doorkruist door de eigenaardigheden in de Japanse luchthavenplanning, in casu de aanleg van een derde luchthaven in de baai van Osaka, namelijk de luchthaven van Kobe.

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Men kan zich aan de indruk van een zekere overcapaciteit in het systeem niet onttrekken, waarvan vooral de luchthaven Kansai de dupe is geworden (zie onderstaande tabel). Enerzijds heeft Kansai te leiden onder de concurrentie van de andere luchthavens (op respectievelijk de binnenlandse markt door Itami en Kobe en op de buitenlandse markt door Chubu). Anderzijds is de aanleg van de luchthaven Kansai op een kunstmatig eiland extreem kostbaar geweest, waardoor Kansai de op een na duurste luchthaven in de wereld is qua landingsgelden (Narita staat op de eerste plaats). Sinds de landingsgelden neerwaarts zijn aangepast is het dieptepunt van 14 miljoen passagiers in 2003 gepasseerd, maar lijkt een nieuwe stagnatie zich in het internationale verkeer af te tekenen rond de 11,5 miljoen passagiers als gevolg van de nieuwe concurrentie van Chubu. De overcapaciteit dreigt voor Kansai Airport dit jaar alleen nog maar groter te worden doordat de baancapaciteit in 2007 wordt verdubbeld.

Bestuurlijke en eigendomsverhoudingen De eigendomsverhoudingen binnen het MAS zijn als volgt: • Kansai airport wordt geëxploiteerd door Kansai International Airport Co. (KIAC), als een PPP onderneming, waarin de nationale en lokale overheden naast de private sector participeren. • Voor Itami geldt eenzelfde model als de luchthaven Haneda: de terminals en autoparkeerfaciliteiten worden door een afzonderlijke onderneming geëxploiteerd, de Osaka International Airport Terminal Co. Het Ministerie van Land, Infrastructuur en Transport is verantwoordelijk voor de overige luchthavenvoorzieningen. • Als klasse III luchthaven is Kobe Airport in eigendom van en wordt geëxploiteerd door de Gemeente Kobe. De terminal en de autoparkeervoorzieningen worden ook hier geëxploiteerd door een private onderneming Kobe Airport Terminal co., Ltd. die voor 53.5% in private handen is en voor de rest in handen van de locale overheden. Het MAS van de regio Kansai is dan ook niet te karakteriseren als eigendomstechnisch.



171

Capaciteitsbenutting en uitbreidingsplannen Osaka Capaciteit en benutting Passagiers in 2005 Ultieme capaciteit Capaciteitsbenutting Restcapaciteit

Kansai

Itami

Kobe

Totaal

16,3 70 23% 53,7

18,9 45 42% 26,1

0 20 0% 20

35,2 135 26% 99,8


De gelaagde luchthavenplanning in Japan en de bekende problemen om de oude luchthaven te sluiten na aanleg van de vervangende nieuwe luchthaven hebben tot een opmerkelijke regionale overcapaciteit geleid. Naast de nieuwe binnenlandse luchthaven van Kobe met een 2500 meter baan komt dit jaar een tweede parallelle 4000 meter baan beschikbaar op het vergrote kunstmatige eiland van de luchthaven Kansai. De lange doorlooptijden van deze uiterst kostbare en innovatieve projecten worden doorkruist door de kortere termijn ambities van verschillende planningsautoriteiten.

Landzijdige ontsluiting en omgevingseffecten Osaka Landzijdige connectiviteit Wegafstand stadscentrum Wegafstand andere LH Trein / Metro - station HSL - station

Kansai

Itami

Kobe

45 65 ja nee

20 30/65 ja nee

35 30/65 ja nee

kilometer kilometer

Kansai Airport is direct aangesloten op het hoofdwegennet en het railnet. Twee railvervoerbedrijven bieden vervoerdiensten aan tussen de luchthaven en de stadscentra van Kyoto en Osaka. Kobe aan de andere zijde van de baai is sinds 2006 weer verbonden met de luchthaven via een hydrofoil service. Zoals al eerder aangegeven zijn de relatieve afstanden beperkt. Kobe Airport is per rail aangesloten op de stadscentra van Kobe en Kyoto. Daarnaast is het eiland ook over de weg bereikbaar. Tenslotte is Itami via een monorail verbonden met de noordelijke buitenwijken van Osaka. Deze monorail sluit aan op het conventionele railverkeer naar het stadscentrum van Osaka. Daarnaast bestaan intensieve busverbindingen tussen het stadscentrum en de luchthaven. Aangezien rond de Baai van Osaka allang sprake is van een aansluitende conurbatie is van afzonderlijke corridoreffecten geen sprake. De ontwikkeling van Kansai Airport heeft voor het eerst de mogelijkheid geopend om de internationale toegankelijkheid van de Kansai regio te versterken met een nieuw internationaal lijnennet. Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen aan een aantrekkelijker vestigingsplaatsprofiel van Osaka en de omringende regio. De feitelijke uitstralingseffecten zijn echter niet bekend. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

172

BIJLAGE 3

Gevolgen van verkeersverdeling voor airlines en reizigers Voor luchtreizigers in de Kansai regio is de luchthavenbereikbaarheid in het binnenlandse verkeer verbeterd. Reizigers kunnen kiezen uit drie luchthavens afhankelijk van de bediende bestemmingen. Die verbeteringen zijn echter beperkt, gegeven de beperkte afstanden tussen de drie luchthavens. Hoewel voorheen het internationale luchtverkeer werd afgehandeld op Itami Airport, lijkt met de opening van Kansai airport het internationale lijndienstenpakket aanzienlijk te zijn uitgebreid. Het is aannemelijk dat daaraan luchtvaartpolitieke oorzaken ten grondslag liggen95. In dat opzicht is de internationale bereikbaarheid van de Kansai regio door de opening van Kansai Airport dan ook duidelijk verbeterd, ondanks het feit dat Kansai airport iets verder van het stadscentrum van Osaka ligt dan Itami. Door de nieuwe hydrofoil verbinding met de andere zijde van de baai is de internationale bereikbaarheid van Kobe ook duidelijk verbeterd. De Japanse luchtvaartmaatschappijen bedienen vanaf de drie luchthavens in dit MAS een groot aantal binnenlandse bestemmingen. Daarbij treedt een aanzienlijke overlap op, zoals de luchthavens Fukuoka, Okinawa, Tokyo Haneda en Sapporo, die door ANA vanaf alle drie luchthavens in het systeem worden bediend. De laatste drie worden ook door JAL vanaf alle drie de luchthavens in het systeem bediend. Daarnaast wordt een groot aantal binnenlandse bestemmingen vanaf twee van de drie luchthavens in het systeem bediend, soms door twee of meer airlines vanaf dezelfde luchthavens. ANA en JAL hebben overigens aangekondigd om een deel van hun 747 vloot in het binnenlandse verkeer te vervangen door kleinere middelgrote vliegtuigen om Kobe en Itami te kunnen bedienen. Opvallend is overigens dat zowel ANA als JAL vanaf Itami ook vliegen op Tokyo Narita. In hoeverre hier sprake is van feedervluchten op de (hoofdzakelijk) internationale vluchten vanaf Narita is niet duidelijk. Is dit het geval dan concurreert Kansai Airport niet alleen met Chubu maar ook met Narita.

Conclusies In de Kansai regio rond de Baai van Osaka is een MAS ontstaan dat hemelsbreed binnen een straal van 20 kilometer drie luchthavens kent. Deels kennen die luchthavens in het binnenlands vervoer zowel luchtzijdig als landzijdig een aanmerkelijke overlap. De baanlengte respectievelijk de geluidhinderproblematiek dwingen daarbij in toenemende mate tot de inzet van middelgrote vliegtuigen in plaats van B747s. De verkeersdistributieregels en classificatie van luchthavens maken het mogelijk om het internationale verkeer volledig te concentreren op de luchthaven Kansai. De rol van deze luchthaven op de binnenlandse markt moet echter zwaar bevochten worden met de twee andere luchthavens in het systeem. De nieuwe luchthaven van Kobe, het openblijven van de luchthaven Itami en de opening van de nieuwe luchthaven Chubu van Nagoya hebben al met al tot een overcapaciteit geleid, die zich duidelijk weerspiegelt in de bescheiden verkeers- en vervoercijfers van Kansai airport.

95

In de BASA´s met andere landen kan Kansai als nieuw te bedienen punt in Japan zijn opgenomen, gegeven de klasse I status van internationale luchthaven, die tot de opening van Kansai alleen voor Narita was weggelegd.



173

Bijlage 4: Uitplaatsbare verkeerssegmenten: mainport-relevant versus mainport-irrelevant verkeer Eén van de doelstellingen van de mogelijke instelling van een regulatoir MAS is het ontlasten van Schiphol zodat ruimte wordt gecreëerd voor verdere groei van de mainport. Optimaal gebruik van de luchthavencapaciteit op Schiphol betekent in dit verband voorrang voor mainportrelevant verkeer. In deze paragraaf voeren we een verkenning uit van de mogelijkheden om mainport-relevant verkeer te identificeren, zodat daarvan gebruik gemaakt kan worden bij de ontwikkeling van een ‘local rule’ binnen het slotallocatiesysteem op Schiphol.

Wat is mainport-relevant verkeer? De eerste vraag die in dit kader beantwoord moet worden is wat mainport-relevant verkeer eigenlijk is. De mainport kan gedefinieerd worden als een luchthaven met een wereldomspannend en frequent netwerk dat de consument in het achterland ter beschikking staat (de ‘netwerkkwaliteit’). Dat netwerk steunt in belangrijke mate op de hub-operatie van de wereldwijd opererende homebased carrier. Met andere woorden, het gaat hier enerzijds om het wereldomspannende netwerk dat aangeboden kan worden door KLM en de Sky Team-partners. Anderzijds gaat het ook om andere carriers die aan de netwerkkwaliteit kunnen bijdragen en dat in de praktijk ook doen door een aansluiting vanaf Schiphol op hun hub aan te bieden. De centrale vraag bij mainport-relevant verkeer is dus: hoe snel kan een reiziger vanuit het Nederlandse achterland op een gewenste plaats elders in de wereld komen? Centraal bij de mainport staat daarom het verbindende vermogen van het netwerk op Schiphol, kortweg de connectiviteit. Het mainport-relevante verkeer kent twee essentiële typen connectiviteit • Operaties die bijdragen aan de directe dan wel onward connectiviteit (met een overstap op een hub) die voor de consument in het achterland beschikbaar zijn vanaf Schiphol (zie onderstaand figuur). Bij directe connectiviteit gaat het om non-stop operaties van Schiphol naar de eindbestemming. Bij onward connecties gaat het om connecties vanaf die na een overstap op een andere hub-luchthaven de consument toegang bieden tot bestemmingen ‘achter’ de overstapluchthaven, de zogenaamde ‘beyond’ markten96. Deze connecties kunnen aangeboden worden door SkyTeam maar ook door andere luchtvaartmaatschappijen. De operaties bieden netwerkkwaliteit voor de opstappende passagier. We noemen deze connectiviteit de achterlandwaarde. Vluchten die de consument in het achterland direct dan wel indirect (met een overstap op een andere hub) veel connecties bieden hebben dus een hoge achterlandwaarde. Een voorbeeld is de route Amsterdam-Detroit: via Detroit zijn zeer veel ‘beyond’ bestemmingen in de VS voor de consument beschikbaar. • Operaties die bijdragen aan de connectiviteit via (met een overstap op) Schiphol. Zonder deze zogenaamde hub-connectiviteit zou een groot deel van het directe netwerk van Schiphol

96

Wordt ook wel aangeduid als ‘negatieve’ transfer. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

174

BIJLAGE 4

komen te vervallen. Immers, op de meeste intercontinentale vluchten vervoert KLM meer dan 70% transferpassagiers. Alleen door aanbod van voldoende hoogwaardige hub-connecties (welke transferverkeer genereren) kan het intercontinentale netwerk vanaf Schiphol in stand worden gehouden97. We noemen deze connectiviteit de hubwaarde. Vluchten van KLM die transferpassagiers veel aansluitingen bieden via Schiphol hebben een hoge hubwaarde. Een voorbeeld is de route Amsterdam-JFK, welke zeer veel doorverbindingen biedt via Schiphol. Samen vertegenwoordigen beide typen connectiviteit de relevante connecties voor de mainport, welke wij de mainportwaarde zullen noemen. Onderstaande figuur illustreert de achterlandwaarde, hubwaarde en mainportwaarde. Achterlandwaarde, hubwaarde en mainport waarde

Operaties met een hoge mainportwaarde kunnen bestempeld worden als mainport-relevante operaties. Het kan hierbij gaan om operaties die bijdragen aan de hub-operatie en van belang zijn voor de consument in het achterland van Schiphol dan wel goed scoren op één van beide dimensies (zie figuur hieronder). De operaties met een lage mainportwaarde (kleine waarde voor hub en achterland) zijn duidelijk minder relevant voor de mainport. Juist deze operaties zouden in aanmerking komen voor uitplaatsing indien geselecteerd wordt op mainport-relevant verkeer binnen een regulatoir MAS (distributieregels) of informeel gestuurd MAS (‘local rules’ in de slotallocatie).

97

SEO heeft in eerder onderzoek berekend dat zonder het transfersegment alleen nog de intercontinentale routes naar de Nederlandse Antillen, Paramaribo en New York door KLM in stand kunnen worden gehouden.


UITPLAATSBARE VERKEERSSEGMENTEN: MAINPORT-RELEVANT VERSUS MAINPORT-IRRELEVANT VERKEER 175

Denkmodel mainportwaarde

Operationalisering mainportwaarde met behulp van Netscan De vraag is hoe de mainportwaarde meetbaar gemaakt kan worden. Alleen zo kan immers een objectieve scheiding worden gemaakt tussen mainport-relevant en niet-mainport relevant verkeer. Hiertoe heeft het consortium gebruik gemaakt van het Netscan connectiviteitsmodel. Het Netscan connectiviteitsmodel is in allerlei andere projecten van SEO Economisch Onderzoek succesvol ingezet98. Netscan meet het aantal directe en indirecte connecties tussen luchthaven A en B en weegt deze connecties voor de kwaliteit ervan. De kwaliteit wordt uigedrukt in termen van overstaptijd en omvliegtijd en wordt geschaald naar de reistijd van een theoretische directe verbinding. Netscan drukt de resulterende connectiviteitswaarden uit in één indicator: de connectiviteitseenheid of CNU. Eén CNU staat gelijk aan een connectie met de kwaliteit van één directe, non-stop vlucht99. Een directe vlucht met een frequentie van 7x per week heeft dan ook een totale CNU waarde van 7. Een individuele indirecte verbinding heeft een CNU-waarde die varieert tussen 0 en 1. De waarde van de directe vlucht is kleiner dan 1 omdat overgestapt en omgevlogen moet worden. De kwaliteit van deze verbinding is vanwege dit ongemak kleiner dan die van een directe verbinding. Een indirecte verbinding via Schiphol die 7x per week gemaakt gemaakt kan worden zal dan ook een totale CNU-waarde hebben variërend tussen 0 en 7 cnu, afhankelijk van de overstaptijd en omvliegtijd van deze verbinding. Het Netscan-model maakt het mogelijk zowel de hub-waarde, achterlandwaarde als mainportwaarde uit te drukken in aantallen CNU’s per vertrekkende of aankomende vlucht.

98

99

We verwijzen voor een beschrijving van het Netscan-model naar Burghouwt & Veldhuis (2005). The competitive position of hub airports on the Transatlantic market. In: Journal of Air Transportation 11(1), pp. 106129. Paper ook beschikbaar op: http://www.airneth.nl/serve_file.php?dType=dDocument&id=19 . Indirecte connecties hebben daarom altijd een kwaliteitswaarde kleiner dan 1: er gaat immers tijd verloren als gevolg van overstappen en omvliegen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

176

BIJLAGE 4

Hiermee is een objectief meetinstrument gecreëerd voor het identificeren van mainport-relevant verkeer.

Pilotresultaten mainportwaarde In een eerste pilot-analyse heeft het consortium de achterlandwaarde, hub-waarde en mainportwaarde voor alle carriers op Schiphol in de derde week van februari 2006 in beeld gebracht. De resultaten van deze pilot-analyse zijn veelbelovend en lijken methodologisch een solide en transparante basis te bieden om een ‘local rule’ in de slotallocatie te ontwerpen die voorrang geeft aan mainport-relevant verkeer dan wel distributieregels te ontwerpen op basis van mainport relevantie. Mainportwaarde, achterlandwaarde en hubwaarde per luchtvaartmaatschappij Allereerst zijn de gemiddelde mainportwaarde, achterlandwaarde en hubwaarde per vertrekkende vlucht per luchtvaartmaatschappij bepaald in termen van CNU’s per vertrekkende vlucht. De achterlandwaarde is de waarde van elke vertrekkende vlucht voor de consument in het achterland als gevolg van directe connecties of indirecte connecties via andere hubs. De hubwaarde is de waarde van elke vertrekkende vlucht voor de hub-operatie op Schiphol. De hubwaarde komt voort uit de mate van aansluiting van elke vertrekkende vlucht op aankomende vluchten op Schiphol. De mainportwaarde is de optelsom van de achterlandwaarde en mainportwaarde en wordt tevens uitgedrukt in CNU’s. In onderstaande figuren en tabellen is het resultaat van deze exercitie weergegeven. De figuur laat de gemiddelde mainportwaarde per vlucht zien voor de lijndienstmaatschappijen die actief zijn op Schiphol. Opvallend is dat KLM weliswaar hoog scoort maar per vertrekkende vlucht niet de hoogste gemiddelde mainportwaarde vertegenwoordigt. Dit komt voort uit het feit dat KLM een groot netwerk heeft. In dit netwerk bevinden zich naast vluchten met een zeer hoge mainportwaarde veel Europese vluchten met een lagere mainportwaarde per vertrekkende vlucht. Dit drukt de totale gemiddelde mainportwaarde van de carrier. De intercontinentale vluchten van KLM hebben een veel hogere mainportwaarde per vertrekkende vlucht, omdat een deel van deze vluchten zowel op Schiphol hubwaarde genereert als een grote achterlandwaarde als gevolg van connecties op vluchten van SkyTeam-partners via andere hubs.



Mainportwaarde per vertrekkende vlucht per lijndienstmaatschappij op Schiphol, 13-19 februari 2006 60

Mainportwaarde per frequentie

50

40

30

20

10

DL NW CO KE MH UA SQ CX US AF KL CZ SU OK AZ KQ LH BA TK RJ LX IB BD MS AY JL OS ET OU OA TP SK FI LO MA AT FV EI VR JP AB CI LY KM KF DS RB 4L VY MP JU TU CY PS U2 NE DM HV LS U8 5P A9 CB F2 FB IG IR LJ NB NI PY TE VG W6 WW BR OR PK

0

Carrier

Hieruit volgt dat ook andere carriers vluchten uitvoeren die relevant zijn voor de mainport. Carriers als Delta, Continental, Korean Air, US Airways, Singapore Airlines, Lufthansa, British Airways en Cathay Pacific blijken ook mainport-relevante carriers te zijn. De mainportrelevantie komt voort uit: • Een hoge achterlandwaarde: de carrier voert vluchten uit die via een andere hub veel connecties genereren (bijvoorbeeld Korean via Incheon), maar minder goed ingebed zijn in een hub-operatie op Schiphol. • Een hoge hubwaarde: de carrier voert vluchten uit die goed zijn ingebed in een huboperatie van Schiphol, maar via andere hubs gemiddeld weinig connecties genereert (bijvoorbeeld KLM) • Zowel een hoge achterlandwaarde als hubwaarde: carriers die vooral vluchten uitvoeren op ‘interhub’ markten en hierdoor zowel ‘behind’ als ‘beyond’ veel connecties genereren (zoals Northwest, Delta en Continental).


178

BIJLAGE 4

Mainportwaarde (MW), achterlandwaarde (AW) en hubwaarde (HW) per vertrekkende vlucht (hoogste 40 MW scores) code carrier name type MW AW HW rank DL Delta Air Lines FSC 52 28 23,4 1 NW Northwest Airlines FSC 43 21 22,1 2 CO Continental Airlines FSC 32 21 11,6 3 KE Korean Air FSC 31 4 26,5 4 MH Malaysia Airlines FSC 21 21 0,0 5 UA United Airlines FSC 18 16 1,8 6 SQ Singapore Airlines FSC 18 10 8,3 7 CX Cathay Pacific Airways FSC 15 11 3,3 8 US US Airways FSC 13 11 1,3 9 AF Air France FSC 12 6 5,6 10 KL KLM-Royal Dutch Airlines FSC 11 2 9,5 11 CZ China Southern Airlines FSC 9 9 0,0 12 SU Aeroflot Russian Airlines FSC 9 4 5,0 13 OK Czech Airlines FSC 8 2 5,9 14 AZ Alitalia FSC 7 3 4,4 15 KQ Kenya Airways FSC 7 7 0,0 16 LH Lufthansa German Airlines FSC 6 6 0,5 17 BA British Airways FSC 6 6 0,1 18 TK Turkish Airlines FSC 5 5 0,0 19 RJ Royal Jordanian FSC 4 4 0,0 20 LX SWISS FSC 4 4 0,2 21 IB Iberia FSC 4 4 0,2 22 BD BMI British Midland FSC 4 4 0,5 23 MS Egyptair FSC 4 4 0,0 24 AY Finnair FSC 4 3 0,4 25 JL Japan Airlines FSC 4 4 0,0 26 OS Austrian Airlines FSC 4 3 0,1 27 ET Ethiopian Airlines FSC 3 3 0,0 28 OU Croatia Airlines FSC 2 1 1,3 29 OA Olympic Airways FSC 2 2 0,0 30 TP TAP Air Portugal FSC 2 2 0,1 31 SK SAS Scandinavian Airlines FSC 2 2 0,1 32 FI Icelandair FSC 2 2 0,0 33 LO LOT Polish Airlines FSC 2 1 0,8 34 MA MALEV Hungarian Airlines FSC 2 2 0,0 35 AT Royal Air Maroc FSC 2 2 0,0 36 FV Pulkovo Aviation Ente(NC) FSC 2 2 0,0 37 EI Aer Lingus FSC 2 1 0,2 38 VR TACV Cabo Verde Airlines FSC 1 1 0,0 39 JP Adria Airways FSC 1 1 0,3 40

Aan de andere zijde van het spectrum kunnen we in ondertaande tabel een aantal luchtvaartmaatschappijen onderscheiden met zeer lage mainportwaarden. Zowel de hubwaarde als de achterlandwaarde is voor deze vluchten gelijk aan 1. Dat betekent dat iedere vlucht gelijk is aan de eigen connectiviteit en geen hubconnecties dan wel connecties via andere hubs genereert. Het zijn vooral low-cost airlines, charter carriers en ‘stand-alone’ full-service operaties die een



kleine mainportwaarde hebben. Als de slots van deze operaties vrijvallen zouden die in het licht van de mainportdoelstelling ingevuld kunnen worden door operaties met een hoge mainportwaarde. Mainportwaarde (MW), (laagste 38 MW scores) code rank AB 41 CI 42 LY 43 KM 44 KF 45 DS 46 RB 47 4L 48 VY 49 MP 50 JU 51 TU 52 CY 53 PS 54 U2 55 NE 56 DM 57 HV 58 LS 59 U8 60 5P 61 A9 62 CB 63 F2 64 FB 65 IG 66 IR 67 LJ 68 NB 69 NI 70 PY 71 TE 72 VG 73 W6 74 WW 75 BR 76 OR 77 PK 78

achterlandwaarde (AW) en hubwaarde (HW) per vertrekkende vlucht carier name Air Berlin China Airlines El Al Israel Airlines Air Malta Blue1 easyJet Switzerland Syrian Arab Airlines Air Astana Vueling Airlines Martinair Holland Jat Airways Tunis Air Cyprus Airways Ukraine Intl Airlines easyJet Airline SkyEurope Sterling Blue Transavia Airlines Channel Express Air Servi Armavia SkyEurope Airlines Georgian Airways ScotAirways Fly Air Bulgaria Air Meridiana Iran Air Sierra National Airlines Sterling Portugalia Surinam Airways Lithuanian Airlines (NC) VLM Airlines Wizz Air bmibaby EVA Airways TUI Airlines Netherlands(NC) Pakistan Intl Airline

type LCC FSC FSC FSC LCC LCC FSC FSC LCC CHARTER FSC FSC FSC FSC LCC LCC LCC LCC FSC FSC LCC FSC FSC CHARTER FSC LCC FSC FSC LCC FSC FSC FSC FSC LCC LCC FSC CHARTER FSC

MW 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

AW 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

HW 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Mainportwaarde op het niveau van carrier-bestemmingscombinaties Indien, zoals in hoofdstuk 7 is beschreven, gebruik zou worden gemaakt van een ‘local rule’ die voorrang geeft aan mainport-relevant verkeer, zou de mainportwaarde ook op een lager


180

BIJLAGE 4

analyseniveau kunnen worden berekend, bijvoorbeeld dat van de carrier-bestemmingscombinatie. Een voorbeeld van een carrier-bestemmingscombinatie is de dienst van Northwest op Detroit. Zo kan voor twee aanvragen voor eenzelfde slot bepaald worden welke slotaanvraag de hoogste mainportwaarde vertegenwoordigt op het niveau van de bestemming in plaats van te kijken naar de mainportwaarde van de carrier als geheel. In theorie zou dit een nauwkeuriger afwegingskader bieden. Hieronder is de uitkomst van bestemmingscombinatie uitgewerkt.

de

pilotanalyse

op

het

niveau

van

de

carrier-

In onderstaande figuur is op de x-as staat de achterlandwaarde afgebeeld. De achterlandwaarde is de som van alle directe connecties vanaf Schiphol en alle connecties vanaf Schiphol via een andere luchthaven. In het geval van de carrier-bestemmingscombinatie Northwest-Detroit bestaat de achterlandwaarde uit 21 directe connecties en meer dan vijfhonderd connecties (CNU) vanaf Schiphol via Detroit naar andere bestemmingen in de VS en Canada (‘behind’ markten). Per directe vlucht komt dit neer op een totale achterlandwaarde van ca. 32 CNU. Ook carrierbestemmingscombinaties als Delta-Atlanta en BA-Heathrow hebben een hoge achterlandwaarde. Dit is niet verwonderlijk: naast een hoge directe frequentie bieden ze de consument veel connecties ‘beyond’ deze hubs. Het zijn dan ook meestal alliantie-hubs die een hoge achterlandwaarde vertegenwoordigen. Op de y-as staat de hubwaarde. In het geval van de carrier-bestemmingscombinatie KLM-JFK bestaat de hubwaarde uit de connecties (CNU) KLM/JFK-Schiphol-andere bestemmingen. De combinaties met een hoge hubwaarde zijn die combinaties, die goed zijn ingebed in het blokkensysteem van KLM en partners. Zij zijn de levensader van de hub-operatie en aldus zeer relevant voor de mainport. De carrier-bestemmingscombinaties die zowel hoog scoren op de hubwaarde als de achterlandwaarde zijn het meest waardevol voor de mainport. Dit zijn in de praktijk de hub-hub connecties van SkyTeam, zoals NW-Minneapolis of KLM-CDG. Deze operaties zijn goed ingebed in het blokkensysteem op Schiphol maar leveren tevens zeer veel directe en ‘beyond’ connectiviteit op voor de Nederlandse consument via buitenlandse hub-luchthavens van SkyTeam.



Achterlandwaarde en hub-waarde van alle carrier-bestemmingscombinaties per vertrekkende vlucht op Schiphol, september 2006 50

40 KLNRT DLATL

KLMEX

30

KLORD

KLIAH KLATL

KLEWR NWMSP NWBOS COIAH

20

NWDTW

DLJFK KLAMM COEWR

KLIAD

10

SQSIN

hubwaarde

SUSVO CXHKG BALHR

0

USPHL MHKUL

UAIAD

-10 0

10

20

30

40

50

60

achterlandwaarde

Opgeteld vormen de achterlandwaarde en hubwaarde de mainportwaarde, die als een benadering van de bijdrage van de operatie aan de mainport kan worden gezien. Bij afweging van twee slotaanvragen zou op basis van de (potentiële) mainportwaarde per carrierbestemmingscombinatie voorrang verleend kunnen worden aan één van de slotaanvragen. Wel dient te worden afgewogen of het zin heeft om slots bij de allocatie te oormerken op bestemmingsniveau. Dit zal mogelijk de slotmobiliteit niet ten goede komen. Onderstaande figuur laat de verdeling van de mainportwaarde voor alle 301 carrierbestemmingscombinaties op Schiphol in september 2006 zien. De referentielijn geeft de waarde weer waarbij de mainportwaarde gelijk is aan de frequentie op de betreffende bestemming voor de betreffende carrier (mainportwaarde=1). De bijdrage aan de mainport is niet groter dan de directe frequentie. Op de carrier-bestemmingscombinaties boven de groene referentielijn is de bijdrage van de combinatie groter dan alleen de directe frequentie, hetzij door een hoge achterlandwaarde, hetzij door een hoge hubwaarde dan wel beide. Deze mainportwaarde kan tot 80x de directe frequentie bedragen (Delta-Altanta).


182

BIJLAGE 4

Figuur 3

Verdeling Mainportwaarden per vertrekkende vlucht op Schiphol, september 2006 100 90 80 70 60 50 40

Mainportwaarde

30 20 10 0 carrier-bestemming

Conclusies Concluderend kan gesteld worden dat het concept van de Mainportwaarde waardevolle aanknopingspunten lijkt te bieden om mainport-relevant verkeer te identificeren en op basis van een ‘local rule’ in de slotallocatie voorrang te geven bij slotaanvragen. De hier gepresenteerde resultaten zijn gebaseerd op een pilotanalyse. Het concept van de mainportwaarde vergt voor beleidsmatige toepassing op een aantal punten verdere uitwerking. Het gaat dan onder meer om: • Bepaling van de alliantiegroepen. In de pilotanalyse zijn routespecifieke code shares buiten beschouwing gelaten. Ook de bijdrage van bijvoorbeeld het intercontinentale Martinair-netwerk aan het KLM hub-netwerk en route-specifieke codesharepartners zullen in aanmerking moeten worden genomen. • De hier gepresenteerde methode is alleen geschikt voor lijndienst passageverkeer. Cargo, non-scheduled verkeer en general aviation worden niet betrokken in de berekening van de mainportwaarde. Hiervoor is een andere benadering nodig. Bij introductie van een ‘local rule’ in de slotallocatie, gericht op de prioritering van mainportrelevant verkeer, dient men zich tijdig af te vragen in hoeverre de volgens de gekozen prioritering toegedeelde slots geoormerkt dienen te worden naar maatschappij of zelfs naar bestemming. Op carrierniveau is het in de huidige allocatiemethode mogelijk dat alliantiepartners of dochtermaatschappijen die slots kunnen overnemen zonder retournering aan de slot pool. Er kan een preventieve werking uitgaan van de eis, dat gedurende een nader te bepalen initiële periode de SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


slots alleen benut worden door de eerst aangewezen maatschappij. Daarmee lijkt de slotmobiliteit niet al te zeer geweld te worden aangedaan. Wordt echter een slot geprioriteerd op bestemmingsniveau per carrier dan dreigt de noodzaak tot oormerken van de slots zo ingrijpend te worden (minimale periode dat met die slot op die bestemming wordt gevlogen), dat de slotmobiliteit binnen het netwerk van een en dezelfde carrier gefrustreerd dreigt te worden. In dat geval lijkt de sturing op de mainportrelevantie haar doel voorbij te schieten.



185

Bijlage 5: De uitgebreide netto-effectscores matrix Wat zijn de te verwachten netto-effecten van het besproken stappenplan in hoofdstuk 9? Het is namelijk mogelijk dat de voorgestelde distributiemaatregelen in een regulatoir MAS door de Europese Commissie worden goedgekeurd, maar dat de introductie van een ‘local rule’ in het huidige EU-slotallocatiesysteem niet geaccepteerd wordt. In dat geval ontstaat een tussenoplossing die op zich ook toegevoegde waarde kan hebben. Met netto-effecten wordt beoogd de verschillen met een ‘do nothing’ variant in beeld te brengen. Dat wil zeggen een variant, waarbij de beoogde nieuwe capaciteit op Lelystad wel wordt gerealiseerd, maar verder geen enkele sturing in het dan resulterende MAS wordt aangebracht. Hieronder is de volledige netto-effecten matrix uitgewerkt. In de matrix wordt steeds een vergelijking gemaakt met de uitgangssituatie, namelijk het alternatief dat de nieuwe capaciteit op Lelystad zonder enige verdere sturing beschikbaar komt voor de luchtvaartindustrie. De tekens hebben ongeacht de criteria dezelfde betekenis: = ongewijzigd ten opzichte van de uitgangssituatie, + beter dan de uitgangssituatie en – slechter dan de uitgangssituatie.


186

Doelstellingsrealisatie

Soort effect

BIJLAGE 5

Effect

Do-nothing variant: MAS met LEY zonder enige sturing

Variant 1: MAS met uitsluitend informele sturing

Variant 2: MAS zonder regulatoire status maar met ‘local rules’

Variant 3: Regulatoir MAS, zonder ‘local rules’

Variant 4: Regulatoir MAS, met ‘local rules’

Extra capaciteit op primaire luchthaven?

Capaciteit op Schiphol komt nauwelijks vrij door nieuwe low-cost toetreders op Lelystad.

=/(+) Zeer beperkte vrijval slots op Schiphol die wellicht iets omvangrijker is door informele sturing

=/ (+) Sporadisch vrijvallende slots

++ Maximale vrijval van slots op Schiphol

++ idem

Extra capaciteit in MAS en de benutting daarvan

Ja, 30.000 movements, waarvan 14.000 B737/ A320 typen Onzeker of dit ook een netto uitbreiding is gegeven de huidige luchtruimtestructuur

=

= / (+) MAS wordt iets beter benut conform doelstelling

+ MAS wordt beter benut door reallocatie slots binnen KLM concern

++ MAS wordt optimaal benut

Mainport versterkend?

Nauwelijks vrijvallende capaciteit voor mainport-relevant verkeer op Schiphol

=/(+)

+ Sporadisch vrijvallende slots op Schiphol kunnen worden toegewezen aan mainportrelevant verkeer

++ De maximaal vrijvallende slots op AMS worden bij migratie HV als mainportrelevante slots benut door KLM. Overige vrijvallende slots gewoon toegedeeld volgens bestaande slotallocatie

+++ Gerealloceerde operaties worden vervangen door mainportdragende operaties


DE UITGEBREIDE NETTO-EFFECTSCORES MATRIX

‘Herenakkoord RTM’

Nauwelijks vrijvallende capaciteit op RTM voor zakelijke lijndiensten

= Informele sturing zal niet of nauwelijks tot reallocatie van verkeer van RTM naar LEY leiden. De sporadisch vrijvallende slots kunnen niet geprioriteerd worden.

(+) Sporadisch vrijvallende slots kunnen worden geprioriteerd voor zakelijk lijndienstverkeer

+ Maximaal vrijvallende slots kunnen binnen de gangbare slotallocatieprocedure gedeeltelijk voor regionale zakelijke lijndiensten worden benut.

++ De maximaal vrijvallende slots kunnen nu optimaal geprioriteerd worden voor zakelijke lijndiensten conform het ‘Herenakkoord’.

Kans dat distributieregels worden betwist

Er wordt geen regulatoir systeem beoogd

= idem

= idem

distributieregels kunnen worden betwist door EUcarriers

Kans op luchtvaartpolitieke vergelding buiten Europa

n.v.t.

=

Die kans is aanwezig voor met name niet EU-verkeer dat door ‘local rules’ zijn bilaterale rechten niet kan effectueren

distributieregels kunnen worden betwist met name door EU-carriers die daardoor hoofd-zakelijk getroffen zullen worden =

Interferentie met decentralisatie-beleid

n.v.t.

=

=

Doelstellingsrealisatie Juridisch bestuurlijke effecten

187

Mogelijke noodzaak om provinciale overheden te overrulen bij toepassing verkeersdistributieregels conform de mogelijkheden in de Wet luchtvaart

Idem als variant 2

Mogelijke noodzaak om provinciale overheden te overrulen bij toepassing verkeersdistributieregels conform de mogelijkheden in de Wet luchtvaart


Effecten op consumenten

Effecten op airlines

188

BIJLAGE 5

Airlines verhuizen gedwongen naar LEY. Er kunnen ‘split operations’ ontstaan (-) Vrijvallende slots op SPL primair voor mainportrelevant verkeer (+) Airlines met lage mainport relevantie kunnen moeilijk een slot krijgen op AMS () + Airlines vanaf SPL en RTM kunnen makkelijker met voorrang een home base vestigen op LEY

Operationeel

Er is geen sprake is van gedwongen reallocatie

+ Geen gedwongen reallocatie. Carriers wordt het wel extra aantrekkelijk gemaakt om te verhuizen

(=) Geen gedwongen reallocatie (=) Slots in de pool voor mainport-relevant verkeer (+) Airlines met lage mainport relevantie kunnen moeilijk een slot krijgen op AMS (-)

Airlines verhuizen gedwongen naar LEY. Er kunnen ‘split operations’ ontstaan.

Commerciële haalbaarheid airlines

Airlines verhuizen op basis van vrijwilligheid Operationele basis voor Ryanair aantrekkelijk

+ Door toegesneden tarieven en faciliteiten commercieel extra aantrekkelijk

= Idem als variant 0

+ Airlines vanaf AMS en RTM kunnen gefaseerd een home base opbouwen op LEY zonder nieuwe toetre-ders

Ticketprijs

Ticketprijsdalingen op EU bestemmingen bij autonome lcc groei op LEY zowel op LEY als op AMS

=

=

Concurrentie vanuit LEY op AMS beperkter door verhuizing van met name Transavia

Idem als variant 3

Diversiteit bestemmingen

Nieuwe lcc Europese bestemmingen op LEY. Ryanair Wellicht afname Europese H&S bestemmingen vanaf AMS door nieuwe lowcost concurrentie op LEY

=

=/ (+) Idem als variant 0 maar mogelijk iets meer slots voor mainportrelevant verkeer

+ Nieuwe Europese lcc bestemmingen van Transavia op LEY zonder afname Europese H&S bestemmingen op AMS

++ Groei bestemmingen, zowel Europees (Lelystad) als intercontinentaal (Schiphol)


DE UITGEBREIDE NETTO-EFFECTSCORES MATRIX

189

14.000 bewegingen

=

=

+ Indien met de distributieregels ook meer capaciteit voor uit te plaatsen verkeer wordt gereserveerd

+ Indien met de distributieregels ook meer capaciteit voor uit te plaatsen verkeer wordt gereserveerd

Economische uitstralingseffecten

Directe en indirecte werkgelegenheid a.g.v. van low-cost operaties en charters beperkt. Operationele basis van Ryanair geeft meerwaarde

=

=

+ Kans op home base van Transavia geeft meerwaarde t.o.v. operationele basis van Ryanair

Landzijdige bereikbaarheid

Waarschijnlijk beperkte investeringen in landzijdige bereikbaarheid

+ Overheid zal zich bij informele sturing sterker inspannen

=

=/(+) Investeringen in landzijdige bereikbaarheid LEY vergen alleen extra inspanning indien regulatoire status wordt aangevraagd conform nieuwe EU-Verorde-ning luchthavensysteem

++ Idem als variant 3 echter nu worden ook alle vrijvallende slots voor mainport-relevant verkeer op AMS en zakelijke lijndiensten op RTM, waardoor ook de uitstralingseffecten daar groter zijn dan in variant 0 =/(+) Investeringen in landzijdige bereikbaarheid LEY vergen alleen extra inspanning indien regulatoire status wordt aangevraagd conform nieuwe EU-Verordening luchthavensysteem

Ruimtelijk-economisch

Effecten op consumenten

Frequenties


190

BIJLAGE 5

De meeste operaties op LEY zullen met moderne vliegtuigen van de Ryanair worden uitgevoerd

=/Informele sturing kan in beperkte mate tot additionele verhuizing leiden van vracht- en vakantiecharters en andere low-cost operaties van AMS naar LEY. Per saldo betekent dit extra geluidhinder van ook minder moderne vliegtuigen in een nieuw gebied.

=

= De meeste operaties op LEY zullen met vergelijkbaar moderne vliegtuigen als in variant 0, maar nu van Transavia worden uitgevoerd. De vrijvallende slots komen vooral ten goed aan de moderne vliegtuigen van KLM.

=/Idem als variant 3, maar nu zullen de vrijvallende slots op Schiphol meer ingezet worden op mainport-relevante ICAoperaties, zodat grotere moderne vliegtuigen de plaats innemen van kleinere moderne vliegtuigen NB op RTM een + omdat de vrijvallende slots van Transavia door kleinere lijndiensttoestellen worden overgenomen

Exploitatie-risico’s

Waarschijnlijk dat nieuwe capaciteit LEY snel benut wordt door nieuw toetredende lcc en charter operaties

=

=

Kans dat LEY meer gefaseerd volloopt, terwijl op AMS de benutting van de faciliteiten voor de lcc operaties afneemt

Idem als variant 3

Aantal bewegingen in geluidsruimte Schiphol

De druk neemt toe doordat de capaciteit van LEY hoofdzakelijk wordt benut door nieuwe toetreders

=

=

(+) De druk bouwt zich geleidelijker op, doordat verkeer van AMS en RTM naar LEY stapsgewijs kan verhuizen

(+) Idem als variant 3

Druk op luchtruimte-structuur

Exploitatie MAS

Ruimtelijk-economisch

Ruimtelijke effecten (geluid, externe veiligheid)


Amsterdam, april 2007 In opdracht van DGTL. Luchthavensystemen

Recommend Documents