ÁLLAMREFORM, KÖZPÉNZÜGYI REFORM Nemzetközi trendek és hazai kihívások
Tanulmány
2007. április
Szerzők Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár a Fejlesztési és Módszertani Intézet főigazgatója
Dr. Vigvári András a Fejlesztési és Módszertani Intézet tudományos tanácsadója
Kiadásért felel: Dr. Báger Gusztáv főigazgató
A kézirat lezárva 2007. április 16. © Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ISBN 978-963-06-2393-0
2
Tartalomjegyzék
Bevezető
7
I. NEMZETKÖZI TRENDEK ÉS TAPASZTALATOK 1.
Az állami szerepvállalás új tendenciái: konfliktusok és megoldási módok 1.1. 1.2. 1.3.
2.
Irányzatok a közszektorreformok megvalósításában 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.
3.
A főbb magyarázó elméletek jellemző vonásai Állami szerepvállalás és globalizáció a XXI. században Implikációk a magyar fejlődésre
Válaszok a kihívásokra: közszektorreformok és reformstratégiák Az államháztartási reformok első hulláma a fejlett országokban Államháztartási reformok a poszt-szocialista országokban – a transzformációs stratégia Az államháztartási reformok második hulláma a fejlett országokban Az EU-ba újonnan belépett országok közpénzügyi reformtörekvései A közpénzügyi szabályozás releváns nemzetközi tapasztalatai
A költségvetési fegyelem intézményes biztosításának eszközei 3.1. 3.2. 3.3.
A költségvetési felelősség keretrendszerének szabályozási, intézményi sajátosságai Fiskális szabályok az Európai Unióban Független intézmények fiskális funkcióval az Európai Unióban
II. HAZAI KIHÍVÁSOK ÉS ÚTKERESÉSEK 4.
Kihívások a magyar gazdaság számára 4.1.
5.
13 13 15 21 32 43 43 45 47 52 53 54 63 63 67 71 77 77
Az államháztartási reformfolyamat
77
A közszektor átfogó reformjának súlypontjai
89
5.1. 5.2.
A javaslat főbb elvei A változások kulcsterületei
89 91
6.
A programalapú költségvetési technika
7.
Az államszámvitel korszerűsítésének irányai 3
97 103
8.
Az új közpénzügyi szabályozás főbb elvei 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. 8.5. 8.6. 8.7. 8.8. 8.9. 8.10. 8.11. 8.12.
A népképviseleti felhatalmazás elve A korlátozott felhatalmazás elve Az átláthatóság elve A nyilvánosság elve Az ellenőrizhetőség elve A pénzügyi megalapozottság elve A teljesítményorientáltság elve Az előrelátás elve A fenntarthatóság és az egyensúly elve A teljesség elve A részletesség elve A valódiság elve
109 109 111 112 112 113 113 114 116 117 118 119 120
Felhasznált irodalom
121
Az államháztartási reform témakörében az ÁSZ FEMI-ben készült háttértanulmányok
129
MELLÉKLET
131
4
Táblázatok és ábrák jegyzéke
Táblázatok: oldal 1. táblázat: A globalizáció jellemző vonásai
133
2. táblázat: Az állami funkciók csoportjai
135
3. táblázat: A magyar társadalom különböző jövedelmi rétegeinek részesedése az erőforrásokból a XX. század végén
32
4. táblázat: A legfontosabb állami funkciók újszerű csoportjai és a statisztikai besorolás (COFOG) kapcsolata
136
5. táblázat: A legfontosabb állami funkciók újszerű csoportjai és a statisztikai besorolás (COFOG) szerinti arányok a GDP és a költségvetési kiadás százalékában
137
6. táblázat: A kormányzati kiadások funkcionális osztályozásban az EU egyes országaiban és Magyarországon a GDP százalékában 7. táblázat: Közszektorreform-stratégiák és technikák főbb típusai 8. táblázat: A költségvetés jogszabályi megalapozása
138 139 58
9. táblázat: A költségvetési intézményrendszer néhány jellemzője a rendszerváltó országokban
141
10. táblázat: A rendszerváltó országok költségvetésének néhány jellemzője
62
11. táblázat: Fiskális mutatók alakulása az EU néhány országában a GDP százalékában
143
12. táblázat: Fiskális szabályok az EU-ban
69
13. táblázat: Jellemző eltérések a helyi és központi költségvetés/államháztartás szabályai között
70
14. táblázat: Az államháztartási könyvvezetésben követett szemlélet egyes OECD országokban
144
15. táblázat: A programköltségvetés felépítése
5
145
Ábrák: oldal 1. ábra: Állami funkciók és intézményi eredményesség
36
2. ábra: A kormányzati hatékonyság mérőszám szerinti helyezése (IMD versenyképességi index komponense) 3. ábra: A költségvetési rendszerek szabályozásának különböző modelljei
51 144
4. ábra: Költségvetési reformok és költségvetési reformváltozások összefüggései
57
5. ábra: Az államháztartási a GDP százalékában
82
6. ábra: A termelésre és az importra kivetett adóbevételek a GDP százalékában
83
7. ábra: A jövedelmekre kivetett adóbevételek a GDP százalékában
84
8. ábra: A hagyományos és programalapú költségvetés rendszerlogikája
99
9. ábra A stratégia tervezés és a top-down költségvetés-készítés kapcsolata
6
148
Bevezető Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézetében 2003 óta folynak olyan kutatások, amelyek az állam szerepével, a közszektor különféle területeinek átfogó elemzésével, a finanszírozási rendszer és a feladatellátás korszerűsítésének a szükségességével és lehetőségeivel foglalkoznak. E kutatások részeredményeit már eddig is nyilvánossá tettük. E kutatások első számú forrásául az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai szolgálnak. A másik forrás a nemzetközi tapasztalatok összegyűjtése és szintetizálása, amely döntően szakirodalom-feldolgozáson, kisebb részben személyes szakmai konzultációkon alapult. Az eredmények hasznosulásának fontos mérföldkövét jelenti, hogy az ÁSZ benyújtotta az OGY részére, majd közzétette a közpénzügyek újraszabályozásával kapcsolatos tézisgyűjteményt és indoklását. E tanulmány célja, hogy tömören összefoglalja azokat a tudományos eredményeket, amelyek a közpénzügyi tézisek megalapozását szolgálták. Mindezeket egyfelől a nemzetközi tapasztalatok, másfelől a hazai kihívások, követelmények, a megtett kísérletek táplálták, illetve alapozták meg. Ennek megfelelően jelen kötetünk két részre tagolódik. A nemzetközi összefüggéseket tárgyaló részben – mintegy megalapozásul – foglalkozunk az állami szerepvállalás elméleti kérdéseivel, összefoglalva az állami szerepvállalást ért kihívásokat, az ezekre a fejlett országokban adott válaszokat, a közszektor megreformálására tett kísérleteket. Az előttünk járó országok mellett külön figyelmet fordítottunk az Európai Unióhoz velünk egy időben csatlakozott államok – Cseh Köztársaság, Lengyelország és Szlovákia -, valamint a frissen csatlakozott Románia közpénzügyi rendszerének működésére, az itt zajló folyamatokra. A második rész áttekinti a magyar közszektor rendszerváltás utáni fejlődési folyamatát, a különböző reformtörekvéseket. Bemutatja azokat a hatásokat és kihívásokat, amelyek a globalizációból és az Európai Unióhoz történt csatlakozásból, a belső fejlődésből adódóan a hazai közszektort érték. Az Intézetben folytatott kutatások jelentős súllyal foglalkoztak különféle közpolitikai ágazatok működésével 1, korszerűsítésük lehetőségeivel. E tanulmányban ezeket csupán hát-
1
Lásd a háttértanulmányok jegyzékét.
7
térként használtuk, úgy gondoltuk ugyanis, hogy konkrét ágazatok bekapcsolása szétfeszítené jelen tanulmányunk kereteit. A javasolt reformok sikerességének kulcskérdése a közpénzügyi rendszer működésének mélyreható korszerűsítése. Ezért bemutatjuk azokat a nemzetközi trendeket, amelyek a közpénzügyek szabályozásában, a költségvetési tervezésben és a számvitel megújításában érvényesülnek. A tanulmány zárófejezetében összefoglaljuk azokat a szabályozási elveket, amelyeket a közpénzekkel történő gazdálkodás újraszabályozásában itt és most követni javasolunk. A közszektor egészének reformja, jobb működése elképzelhetetlen a közpénzügyi rendszer érdemi megváltoztatása nélkül. A közpénzügyi rendszer a közszektor ideg- és keringési rendszerének tekinthető, amely elősegíti a stratégiai, politikai és szakpolitikai célok végrehajtását, biztosítja a kormányzat működéséhez és céljainak megvalósításához szükséges erőforrásokat, az erőforrásoknak a különböző kormányzati szintek és területek közötti feladatarányos elosztását, a társadalmi csoportok, régiók, települések gazdasági ágazatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklését, a politikákat végrehajtó szereplők megfelelő ösztönzését és ellenőrzését, valamint a kormányzati tevékenységek pénzügyi kockázatainak kezelését. Ugyanakkor a rendszerváltáshoz kapcsolódó intézményi reformhullám során létrehozott közpénzügyi rendszer nem alkalmas arra, hogy az ország felzárkóztatását, az ezt szolgáló kormányzati szerepvállalást kellő hatásfokkal támogassa, ellenkezőleg egyre rosszabb hatásfokkal teljesíti funkcióit a globalizálódó világgazdaságban. Ahelyett, hogy segítené öszszehangolni a különböző közpolitikai területek, a költségvetési szereplők mozgásait, akcióit, egyre inkább kiszámíthatatlanul hol egyik, hol másik ágazat vagy éppen államháztartási alrendszer kap olyan impulzusokat, amelyek a különböző szervek és testrészek koordinált mozgása helyett a „közszektor test” rángásaihoz és vérellátási zavaraihoz vezetnek. A rendszerben sem a vegetatív funkciók, sem a magasabb rendű beidegzettségek nem működnek jól. A funkciók normális működése csak reformértékű változások révén áll helyre. A reformértékű változások megfelelő szakmai koncepciók felmutatása és ezek bevezetését szolgáló egyszerre bátor és pragmatikus politikai cselekvés eredményeként jöhetnek létre. A reformok „művészete” egyfelől abban áll, hogy meg kell tudni megkülönböztetni a megváltoztathatót a megváltoztathatatlantól, a lépéseket olyan sorba rendezni, hogy abból a
8
kívánt eredmény „jöjjön ki”. Másfelől olyan helyzeteket kell teremteni, amelyben az ellenérdekeltek belátásra, ha kell kényszerre alapozva hajlandók a rájuk háruló lépéseket megtenni. Ellenérdekeltek nem kevesen vannak. Ide tartozik a politikai osztály egy része éppúgy, mint a bürokrácia jelentős csoportjai, illetve a jelenlegi helyzet előnyeit élvező vállalati és lakossági csoportok. A reformok nem öncélúak, a változtatásoknak a közszektor működési eredményességének, hatékonyságának és gazdaságosságának javítását kell szolgálniuk. Ezért is nem lett volna, nem volna haszontalan elgondolkodni azon, hogy az 1995-ös makrogazdasági értelemben sikeres stabilizáció után miért állt vissza a közszektor működése a régi pályára. Valószínűsíthető, hogy itt nem egyszerűen a mindenkori politikai döntések játszottak meghatározó szerepet, hanem az, hogy közszektor működési módját a stabilizáció érdemben nem érintette, így – Kornai János kifejezéseivel élve 2 – annak „vegetatív” és a „magasabb rendű” mechanizmusai azóta is rosszul működnek, ami fontos tanulság a reform tervezése, végrehajtása szempontjából. Ez a helyzet hosszabb folyamatként alakult ki, a gyökerek a rendszerváltás környékén keresendők. Jelenleg a kormányzati szerepvállalás új modelljére van szükség, aminek lényegesen különböznie kell a múlt század harmadik harmadára kialakult, működő állammodellektől. A feladat bonyolultságát jelzi, hogy a modern állam kiépítésének igénye egybeesik a költségvetési stabilizáció megteremtésének kényszerével. A kényszer – adott esetben is – könynyebben utat tör magának, mint a hosszú távú érdek érvényesülése, azaz a közszektor, a közpénzügyi rendszer reformértékű átalakítása, ami időigényes folyamat. A koherensen megtervezett és végrehajtott közszektor-, ezen belül közpénzügyi reform megadja a Lisszaboni Stratégiához való érdemi, minőségi felzárkózás lehetőségét is, hiszen a közpolitikák integrációja csak egy fejlettebb intézményrendszerrel hajtható végre, amelynek lényege egy dinamikus társadalom kialakítása a társadalmi szereplők nagyfokú döntéshozatali autonómiájával. A Lisszaboni Stratégia szerint meg kell teremteni a gazdaságpolitika, a szociálpolitika és a környezetvédelmi politika egységét, amelyben a humán erőforrásokba való beruházás a fejlesztés legfontosabb hajtóereje. Ez feltételezi a társadalmi kohézió átfogó érvényesítését és a mobilizációt, mint a beilleszkedés és a „meghatalmazás”
2
A fogalmakat Kornai János (1971) Anti-eguilibrium című könyvében vezette be. Anti-eguilibrium. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Budapest, 1971.
9
folyamatát a maga gazdasági és politikai vonatkozásaival. EU-csatlakozásunk következtében most egyedülálló lehetőség nyílt ezt a folyamatot beindítani, de ez egyúttal kötelezettség is, aminek teljesítése a minőségi és mennyiségi felzárkózás beteljesüléséhez vezethet. Az EU dokumentumai viszont mindenütt hangsúlyozzák, hogy az EU két alapelve – a versenyképesség és a szolidaritás – csak együtt érvényesülhet. 3 A magyar közszektor jelenlegi jogi szabályozottsága nem felel meg az európai normáknak. Alkotmányos biztosítékok szükségesek arra, hogy a feladatok és a források elosztása összhangban legyen. A javasolt közpénzügyi reformok alapvető vonása, hogy olyan viszonyok alakuljanak ki, amelyek között a döntéshozók felelősen használják a közpénzeket, világosak a közszektor működésének és átalakításának a költségei, hasznai, eredményei. A reformok elfogadottságát, a közszektor „becsületének” helyreállítását nagyban elősegítené a mainál igazságosabb és átláthatóbb közteherviselési rendszer. A közteherviselés rendszerének stabilizálása, átláthatósága érdekében felvethető egy közteherviselési törvény elkészítésének a gondolata is. Korszerű közigazgatás, a fejlesztő állam elképzelhetetlen úgy, hogy az nem tiszteli a szabályokat. Meg kell szüntetni azt a jogi helyzetet, hogy a mindenkori kormányok – csorbítva a választott testületek költségvetési jogát – az általuk kiadott rendeletben szabályozzák a közpénzekkel történő elszámolás és a közszektor vagyoni helyzetéről szóló beszámolás rendjét, eljárásait. A fejlesztő állam fontos ismérve az is, hogy a maga eszközeivel a maga területén kiszámíthatóságot teremt. Hasonló kiszámíthatóságot kell sugároznia a közszektoron belüli és az azzal kapcsolatba kerülő érdekelt érdekcsoportoknak. A stabilitást és a kiszámíthatóságot a költségvetési tervezés módszereinek fejlesztése, megfelelő pénzügyi technikák (tervszerződések, fixing, teljesítménymutatók alkalmazása), illetve egy költségvetési stabilitási törvény támogathatja. A magyar állam nagyfokú centralizáltságot mutat. A kormányzati szintek közötti mai feladatmegosztás és az ehhez kapcsolódó finanszírozási technikák nem vagy csak kevéssé érvényesítik a polgárközelség, a szubszidiaritás elvét. Ennek megvalósítása egyszerre követel forrásdecentralizációt és forráscentralizációt, de döntően egy megfelelő önkormányzati középszintet igényel, amely kellő saját bevételi potenciállal képes a polgárközelséget,
3
Lásd: Ágh, A. (2006)
10
a gazdaságos és hatékony helyi feladatellátást biztosítani a települési önkormányzati társulások rendszerében, amelyeknek a méretgazdaságosság követelményét is érvényesíteniük kell. Az önkormányzati társulások saját jövedelempotenciálját a „felfelé” megosztott helyi adók szolgáltatják. A közpolitikai ágazati szempontokat a jövőben a szakmai törvényeknek és a nemzeti fejlesztési tervezésnek kell közvetíteniük. Az ország előtt álló kihívásoknak, a konvergencia program követelményeinek való megfelelés, illetve az EU tagságból adódó spontán polarizálódásnak, a nagy társadalmi rétegek leszakadásának a megállítása, majd megfordítása gyökeresen más területi-regionális logika érvényesülését követeli. A decentralizáció azonban nem zárja ki az esetleg indokolt részleges recentralizációt sem. Másfelől a napjainkban zajló informatikai és telekommunikációs forradalom számos szolgáltatási területen „átrendezte” a méretgazdaságossági és üzemi kereteket, követelményeket. Mindennek okán a közszektor átalakítása hosszabb folyamat lesz, azaz az átalakítást nem lehetséges „frontális támadással” végrehajtani. Az átalakítás folyamatában számos előre nem látható körülmény adódhat, ezért biztosítani kell a kormány megfelelő mozgásterét. A folyamatokat úgy kell egymásra építeni, hogy a korábbi fázisokban bevezetett új megoldások lehetőleg a későbbi lépések számára se jelentsenek újból gyökeresen megváltoztatandó adottságot, amit különösen a központi és az önkormányzati szint közötti „feladatmozgások”-ban kell szem előtt tartani Bízunk abban, hogy ez az összefoglaló tanulmány segít az ÁSZ elnöke által az OGY részére benyújtott közpénzügyi tézisekben rejlő üzenetek megértésében és alapja lehet egy gyümölcsöző és széleskörű szakmai vitának. A tanulmányban szereplő ábrák és táblák célja a kifejtett összefüggések illusztrálása és alátámasztása. A közreadott tanulmány jobb kezelhetősége érdekében ezek egy része a szövegben, más része a mellékletben szerepel. Az Olvasó jobb eligazodását táblázat- és ábrajegyzékkel igyekszünk segíteni.
11
12
I. NEMZETKÖZI TRENDEK ÉS TAPASZTALATOK
1.
Az állami szerepvállalás új tendenciái: konfliktusok és megoldási módok
A XX. században a tőkés piacgazdaság vegyes gazdasággá alakult, amelynek eredményeképpen az állami szerepvállalás a társadalmi lét szinte minden szféráját áthatotta. Melyek voltak azok a fejlemények, amelyek ebben az időszakban a kormányzati szerepvállalás új minőségéhez vezettek? 1. A tőkés gazdaság keresletkorlátos (egyoldalúan prifitorientált) jellegéből adódó konjunktúraingadozások gazdasági és szociális hatásai egyre inkább aláásták a társadalmi rend legitimitását. (Az 1929-1933-as válság az Egyesült Államokban is „áttörte” a „tiszta” piacgazdaság kereteit és határait.) Ez és a szovjet típusú rendszer demonstrációs hatása a leggazdagabb országokban különböző jóléti rendszerek megteremtését eredményezték. 2. A nemzetgazdaságok, de különösen a kétpólusú világ közötti verseny sajátos formája, a háborúk, a fegyverkezés a korábbiaknál jóval erőteljesebb erőforrásösszpontosítást és -koordinációt igényelt. 3. Az előző folyamattal és az ipari fejlődés felgyorsulásával párhuzamosan gyökeresen átalakult a társadalmak térszerkezete. Az urbanizáció és az infrastruktúra fejlesztése olyan szükségleteket indukált, amelyek kielégítésére a piaci koordináció nem volt megfelelő. 4. A szabad kereskedelem világrendszerré válásával egy időben – szükségszerűen – megjelentek a protekcionalizmust (a vámvédelmet, a nemzeti ipar védelmét) szolgáló állami beavatkozások, de az út-, vasútépítésben megjelenő állami szerepvállalás is erősítette ezt. 5. A második világháború után megszűnt az aranyalapú pénzrendszer, a modern pénzügyi rendszer működése fokozott állami irányítást, ellenőrzést igényel. 13
6. A népességrobbanás következtében a társadalmi együttélés feltételei gyökeresen megváltoztak, amely elindította a lakosság elöregedésének sajátos, társadalmi okokból eredeztető folyamatát. 7. A gazdasági növekedés tényezői között felértékelődött, illetve egyre inkább felértékelődik az emberi tőke, az innovációk, a műszaki haladás szerepe. 8. A természeti környezet nagy mértékben károsodott (a szabad javak közös készletű javakká váltak), ami erőteljes állami intézkedéseket követelt és tesz szükségessé ma is. Az állami szerepvállalás jellemezhető különböző makroökonómiai jelző számokkal (ezek közül a legelterjedtebbek a centralizációs és az újraelosztási ráta), de ezek az indikátorok e szerepvállalás leglényegesebb mozzanatait nem képesek megragadni. Sokkal fontosabb azokat az eszközöket és hatásaikat megismerni, amelyekkel a mindenkori állam a társadalmi és gazdasági fejlődésre, folyamatokra befolyást gyakorol. A XX. század közepétől, de különösen az 1980-as évektől és napjainkban olyan új tendenciák bontakoztak ki, amelyek az állam gazdasági és társadalmi szerepét nemcsak új megvilágításba helyezték, de amelyek új megoldásokat is kívánnak. Melyek ezek az új fejlemények? 1. 1945 után az államközi szerződések által legitimáltan egy olyan nemzetközi pénzügyi rendszer jött létre, amelyet szupranacionális koordináció működtet. 2. Az információs technológia és a telekommunikáció egymást is erősítve robbanásszerűen fejlődött, amely gyökeresen megváltoztatta a hagyományos közüzemi ágazatok (telekommunikáció, hírközlés, energetika stb.) és a tercier szektor helyzetét, illetve a döntéshozatal feltételeit. 3. Az előbbi folyamatok egyfelől felgyorsították a vállalati méretek növekedését, másfelől a vállalati tagozódás kiszélesedését, a hálózati rendszer kialakulását és a gazdasági tevékenységek, termelési tényezők növekvő részének mobilitását váltották ki.
14
4. Ebben a helyzetben teret nyert a dereguláció (a különböző részpiacok közötti szabályozási korlátok lebontása), valamint a liberalizáció (a nemzetállamok közötti gazdasági korlátok eltörlése). 5. Megszűnt a kétpólusú világ, amely a tőke teljes „felszabadulásához” vezetett, érdekérvényesítése előtt – a globalizációjára alapozva – soha nem látott, de még csak nem is remélt lehetőségeket teremtett. 6. Mindezeket a folyamatokat – legalábbis Európában – sajátosan befolyásolja az EU keretei között megvalósuló integrációs folyamat, amely továbbra is a felzárkóztatás, a kohézió politikáját törekszik érvényesíteni, beleértve az alapvető jóléti rendszerek fenntartását. E fejlemények a globalizációban összegződnek, amelynek megvalósulása – látszólag paradox módon – együtt jár a regionalizációval. 1.1. A főbb magyarázó elméletek jellemző vonásai Az állam, pontosabban a kormányzat gazdasági szerepvállalását magyarázó elméletek két alapvető csoportba oszthatók. Az egyik a gazdasági-társadalmi fejlődés tényeiből indul ki. E szerint a kormányzati szerepvállalás hagyományos állami (közhatalmi) funkciókon túllépő jelensége az iparosodás és az ezt kísérő társadalmi jelenségek (például az urbanizáció) következménye. A munkamegosztás végletessé válása, a gazdaság igényei egyszerűen széttördelték a családi önellátás számos funkcióját, a népesség és a gazdasági tevékenység térbeli koncentrációja új igényeket keltett. Az ipari társadalom ráadásul nem egyensúlyi rendszer. A piaci működés rendszeresen jövedelem-egyenlőtlenségeket, túltermelést, kereslethiányt teremt, amelyek önmagukban is veszélyeztetik a gazdaság működését, továbbá társadalmi konfliktusokat indukálnak és éleznek. A gazdaság egyensúlyhiányából adódó problémákat hivatott kezelni a kormányzati beavatkozás. A kormányzati szektor az 1980as évekig egyre növekvő erőforrások felett rendelkezett, de a GDP-centralizációban mért kormányzati szerepvállalás mértéke és a vázolt új fejlemények világosan érzékeltetik működésének korlátait. A kormányzati szerepvállalás súlya és minősége nem azonosítható a kormányzat által elköltött pénzek nagyságrendjével. A kormányzati szektor extenzív (a GDP növekvő hányadát centralizáló) növekedése a huszadik század sajátja, lényegében az első világháborút követő időszaktól az 1980-as évekig tartott. Az extenzív növekedés fizikai korlátja, a magántőke újbóli látványos „feltámadása” semmiképpen nem jelenti a kor15
mányzati szerepvállalás stagnálását, netán csökkenését. Éppen ellenkezőleg! Az egyre komplexebb, globalizált világ egyre mélyebb kormányzati, sőt szupranacionális szerepvállalást tesz szükségessé, ami az állami szerepvállalás mellett az egész közszektor modernizációját (államreformját) teszi szükségessé. 4 Az állam gazdasági szerepvállalásának másik megközelítését a mainstream közgazdaságtanban kereshetjük. Ezzel részletesebben foglalkozunk, hiszen ennek fogalomrendszere jelenleg a szakma nemzetközi nyelve. A ma elfogatottnak tekintett közgazdaságtani felfogás a modern államban a kormányzat legfontosabb gazdasági funkcióit négy pontban foglalja össze: - Az állam szabályozó funkciója a társadalmi együttélés normáinak intézményesítése és a normák megsértésének szankcionálásában ölt testet. (A különböző interpretációk megoszlanak abban a tekintetben, hogy a szabályozás önálló állami funkció-e vagy "csupán a további három funkció megvalósításának eszköze ".) A szabályozás lehet normatív, diszkrecionális és egyedi. - A normatív szabályozás a gazdasági együttműködés keretfeltételeinek, általános "játékszabályainak" a megteremtését jelenti. A modern piac működéséhez szükséges szerződéses kapcsolatok és cserék nem létezhetnek az állam által biztosított jogi szerződéses struktúra érvényesítése és védelme nélkül. - A diszkrecionális szabályozások (a különféle tevékenységek feltételeinek előírása, a különböző szubvenciók nyújtása, a piacokra lépés korlátozása, az árak szabályozása, az áruk, szolgáltatások termelésével, forgalmával, használatával kapcsolatos mennyiségi előírások) a gazdasági szereplők, tevékenységek, tranzakciók meghatározott körére vonatkoznak.
4
A közszektor részterületei közül a reform szempontjából két alapvető terület a közszektor működtetésének átalakítása (public sector management reforms), illetve a közpénzügyi rendszer reformja, amelyet finanszírozási reformnak is nevezhetünk. A kiadáscsökkentő programok nem tekinthetők államháztartási reformnak. Az országcsoportbeli specifikus vonatkozások abból adódnak, hogy a tőkés piacgazdasági rendszerre mindig is az egyenlőtlen fejlődés volt jellemző. Így a lemaradó, az élenjáró országokétól eltérő fejlődési pályát bejáró országok részben saját érdekük által vezérelve, részben kényszerűségből igazodni kénytelenek. Ennek ma aktuális példája az EU-országok és ezen belül is a csatlakozó országok esete. Az összes ország kénytelen ugyanis alkalmazkodni, részben kényszerűség, részben saját érdekek okán az EU szabályozó rendszeréhez, a támogatási rendszerek játékszabályaihoz.
16
- Az egyedi szabályozás a diszkrecionális szabályozás speciális esete, amikor az csak meghatározott szereplőkre vagy javakra vonatkozik. Az egyedi szabályozás formáját tekintve lehet nyílt, illetve burkolt. Ez utóbbi formailag diszkrecionális, de ténylegesen egy-egy konkrét szereplőt, jószágot érint előnyösen vagy hátrányosan. - Az allokációs funkció, miszerint a szükségletek bizonyos szegmensében 5 az állam átveszi a piactól az erőforrások elosztásának funkcióját és a bürokratikus koordináció mechanizmusait felhasználva biztosítja az erőforrásokat a preferált célokhoz. Ennek során megkülönböztethetjük a piac működését korrigáló és a piac működését pótló, helyettesítő allokációt. Az első esetben az állam a szűken vett piaci szektor "felségterületére" avatkozik be, módosítva a piaci mechanizmus működéséből adódó erőforrás és jövedelem allokációt. Az allokációs funkció ezen vonatkozását struktúrapolitikának is szokás nevezni. A másik esetben – és az uralkodó közgazdaságtani felfogások egy része csak itt tartja az állami beavatkozást helyénvalónak – az állami erőforrás allokáció azokon a területeken valósul meg, ahol a piac nem működik. Itt az állam az úgynevezett közjavak és más, nem tisztán magán jószág előállítását biztosítja valamilyen formában. A társadalmi munkamegosztás bővülése, a technikai fejlődés gyorsulása miatt e két terület elválasztása egyre kevésbé lehetséges. Az allokációs funkció másik metszete a makro, illetve mikro szintű allokáció. Az előbbi esetben a különféle végső felhasználási célok (fogyasztás, beruházás, kormányzati vásárlás és export), illetve a különböző állami kiadási programok (honvédelem, egészségügy, oktatás stb.) közötti erőforrás-elosztás történik. A második esetben a konkrét állami kiadási program megvalósításával kapcsolatos erőforrás elosztásról van szó, (például arról, hogy a honvédelemnek milyen hadieszközt, milyen gyártótól és milyen finanszírozási konstrukcióban – vásárlás, bérlet – biztosítson), a különféle állami szolgáltatásokat milyen típusú erőforráskombinációval (munka, berendezések) hozza létre stb. - Az elosztási (redisztribúciós) szerepkör szélesebb értelemben az államháztartás egésze által, makrogazdasági síkon megvalósított jövedelemelosztás. Ebben a megközelítésben az állam bevételek formájában elvonja a gazdasági szereplők által realizált elsődleges jövedelem egy részét (centralizáció) és kiadásai révén meghatározott célokra visszajuttatja (újra elosztja) azt. E megközelítésben szokás az államháztartás terjedelmét (bevételeinek vagy
5
Ezek a kollektív javak.
17
kiadásainak a GDP százalékában mért nagyságát) az állami szerepvállalás átfogó jellemzésére használni. A makrogazdasági szektorok közötti újraelosztáson túl, a fogalom szűkebb értelmére is utalni kell. Ez a piaci mechanizmus működéséből, jövedelem- és vagyoni differenciáló hatásából fakadó különbségek mérséklésére irányuló kormányzati beavatkozás. Ebben a vonatkozásban megkülönböztethetők az újraelosztás különböző dimenziói, amelyek intézményi alapjait a különféle jóléti (oktatás, egészségügy), szociálpolitikai és társadalombiztosítási rendszerek fenntartása és működtetése biztosítják. Ilyen tipikus dimenziónak tekinthető az adott generációkon belüli, vertikális elosztás, amikor különböző ismérvek (jövedelmi, demográfiai, lakóhelyi, foglalkozási csoport stb.) alapján történik az elvont jövedelmek (jellemzően adók) újraelosztása. A másik tipikus dimenzió a különböző generációk közötti és/vagy az életcikluson belüli jövedelemújraelosztás. Ez jellemzően a kötelező biztosítási rendszerek keretei között valósul meg. E rendszerek különféle járulékok beszedésével, centralizált jövedelmek visszaosztásával, valamilyen járadék kifizetésével szolgáltatásokat nyújtva működnek. A különböző államháztartási alrendszerek működésének és/vagy az ott megvalósított beruházásoknak a finanszírozási módja maga is a generációk közötti jövedelemelosztás egy lehetséges mechanizmusa. E szűkebb értelemben vett redisztribúció intézményrendszerét nagy ellátó rendszereknek nevezzük. Az államháztartás működését nagymértékben meghatározza, hogy ezen funkciókat és intézményeket milyen állami pénzalapokból és külső forrásokból finanszírozzák. - A gazdasági stabilizációs szerepkör lényege a gazdasági folyamatokban tapasztalható ingadozások, hullámzások káros hatásainak mérséklése és a pénzügyi egyensúly biztosítása. A gazdasági stabilizáció általános célja a gazdaság működőképességének fenntartása, a foglalkoztatottság növelése, a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés biztosítása, az árszínvonal emelkedésének korlátozása és a belső (államháztartási), valamint a külső (folyó fizetési mérleg) pénzügyi egyensúly fenntartása. E célok megvalósítását szolgálja a fiskális és a monetáris rendszer, illetve politika. E funkciót tehát – az eredeti keynes-i felfogásban – nem lehetséges a monetáris szektor, a monetáris politika tárgyalása nélkül értelmezni. Keynes az "Általános elmélet"-ben a kormányzat funkcióinak kiszélesítését úgy értelmezte, mint "amely egymáshoz hangolja a fogyasztói hajlandóságot és a beruházás indítékait". Máshol ezt úgy folytatja: "Az államnak irányító befolyást kell gyakorolnia a fogyasztási hajlandóságra részben az adórendszer révén, részben a kamatláb megállapítá-
18
sával, részben talán más módokon is." A keynes-i elmélet és terápia két fontos feltételezésen alapult. Ezek szerint e politikák (policies) hatékony alkalmazásának feltétele a zárt gazdaság és a szabad kapacitások (illetve munkaerő tartalékok) léte. Amennyiben e feltételek nem adottak, az állami beavatkozás hatást gyakorolhat a külső pénzügyi egyensúlyra és/vagy az általános árszínvonalra. A fiskális politika hatásossága nem a kiadások vagy a deficit abszolút, illetve relatív (például a GDP-ben kifejezett arány) szintjétől, hanem azok változásától függ. A gazdaságstabilizációval behatóan foglalkozó monetarista iskola meghatározó egyénisége, Friedman tagadta a monetáris politika stabilizációs szerepét, szerinte a kilengéseket a költségvetési politikának kell kezelnie. 6 E javaslat abból indult ki, hogy a költségvetés kiadásai és bevételei révén eleve automatikus anticiklikus hatást fejt ki. A kiadások egy része a makroszintű jövedelem alakulása szempontjából autonómnak tekinthető, míg másik része kimondottan anticiklikus hatású. A költségvetési kiadásoknak nem a makroszintű jövedelemtől függő tételei a klasszikus kormányzati vásárlások. A makroszintű jövedelemtermeléssel ellentétes irányba pedig a transzfer kiadások egy része mozog. A bevételek közül a progresszív jövedelemadók viselkednek anticiklikusan. Friedman olyan automatikus rendszerben gondolkodott, ahol egy összegben meg kell határozni a kormányzati kiadásokat és a transzferkifizetések szabályait. A bevételi oldalt az adókulcsokkal úgy kell meghatározni, hogy azok a teljes foglalkoztatás esetén biztosítsák a költségvetés egyensúlyát. Konjunktúra esetén szufficit, visszaesés esetén deficit biztosítana anticiklikus hatást. E felfogás tehát a piachoz hasonló önszabályozó államháztartást feltételezett és elutasította a diszkrecionális fiskális politikát. E funkció ilyenformán történő megfogalmazása leszűkül a piaci mechanizmus működésének nem kívánatos hatásainak a korrekciójára. Valójában e szerepkör tartalma szélesebb, hiszen a konjunktúra ingadozások mérséklésén túl az állam számos eszközzel befolyásolja a magánszektor szerkezetét, ösztönzi a technikai-technológiai fejlődést, kezeli a gazdasági folyamatok, a piac működése által kiváltott ágazati és területi egyenlőtlenségeket, elősegítve a tartós gazdasági növekedést. A kormányzat e tevékenységeivel jelentősen javíthatja egy gazdaság versenyképességét, ami logikai kapcsolatot teremt a másik két funkcióval. A gazdasági és társadalmi folyamatok bonyolult összefüggésrendszerében ugyanis ezek elválasztása csak viszonylagosan lehetséges, a tényleges folyamatokban a különféle funkciók átszövik egymást.
6
Lásd: Friedman, M. (1948)
19
E funkció aktualitását az adja, hogy az Európai Unióban időnként fellobban szakmai és politikai vita a maastrichti konvergencia-kritériumok értelméről, fenntarthatóságáról, ami érinti mind az euró-övezet országainak, mind a most csatlakozó országok gazdaságpolitikai mozgásterét. A vita szakmai alapja az az ellentmondás, amely az EU pénzügyi intézményrendszerének aszimmetriájából adódik. Az euró-övezetben erős független jegybank működik, ugyanakkor a közös költségvetés a tagországok GDP-jének alig több mint 1 %-át centralizálja. A regionális politikát jelenleg a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból nyújtott támogatások szolgálják. A Strukturális Alapok a tagországok GNP-jének mintegy 0,45 %-át teszik ki, amely – összehasonlítva az USA szövetségi költségvetése által hasonló célra kiadott összeg fajlagos értékével (a GDP 3-5%-a) – alacsonynak mondható. A maastrichti fiskális kritériumok ugyanakkor a tagországok – jelentős jövedelemcentralizációt megvalósító – költségvetéseinek anticiklikus hatását is korlátozzák. (A hazai szakirodalomban Losoncz (2002)(2003) és Benczes (2003a)(2003b) munkái sokoldalúan tárgyalják e témákat, bemutatva a fiskális stabilitás melletti érveket.) A szabályozási, az allokációs, az elosztási és a stabilizációs funkciók, a velük kapcsolatban alkalmazott eszközök nemcsak kiegészítik egymást, hanem konfliktusba is kerülhetnek egymással. E konfliktusok nem pusztán a költségvetési politika mindennapjaiban tapinthatók ki, de logikailag is bemutathatók. Az újraelosztási és az allokációs funkciók konfliktusa abból adódik, hogy az utóbbi az ekvivalencia elvén alapul, amennyiben a közjavakból szerzett egyéni hasznok arányában kell hozzájárulni azok biztosításához, míg az előbbi a fizetőképesség és a méltányosság elvét preferálja. Tovább bonyolítja a kérdést, hogy az egyének közjavakkal kapcsolatos preferenciája nem feltétlenül esik egybe az általános elosztási értékrenddel. Az allokációs funkció és a stabilizációs funkció konfliktusa abból adódik, hogy a közjavak iránti igény (és az ehhez szükséges adóbevételek nagysága) nem feltétlenül esik egybe a költségvetés által generált kereslet stabilizáció szempontjából kívánatos mértékével. A stabilizációs lépések a második világháború előtti időszakban (ciklikus válságok, súlyos munkanélküliség) nagyjából érvényesítették az elosztási célokat is. A magas jövedelmű rétegek megadóztatása és e bevételek transzferek formájában (munkanélküli segély) történő visszajuttatása növelte az aggregált keresletet. Inflációs környezetben a stabilizációs cél és az elosztási cél – az alkalmazott eszközök infláció érzékenysége miatt – összekeveredhet. A fiskális politika fontos feladata e funkciók céljainak és az alkalmazott eszközöknek a koordinálása a konfliktusok kezelése végett. A különféle kormányzati funkciók lehetséges főbb eszközei és formái a következők: 20
- A szolgáltatások (ritkábban termékek) állam (állami szervezet) által történő előállítása, ami a hagyományos közpénzügyi rendszer keretein belül működő költségvetési intézményekben, az intézményekben speciális munkajogi kondíciókkal (közszolgálatban) alkalmazott munkavállalók közreműködésével megy végbe. - A magánszektor által előállított termékek, szolgáltatások megvásárlása és azok támogatott áron vagy ingyenesen történő továbbadása. - Különböző gazdasági szereplők (háztartások, vállalatok) számára állami jövedelemtranszfer biztosítása. - A magán és a közszektor állami szabályozása, ide értve a versenyszabályozástól kezdve a műszaki és minőségügyi szabványok előírásán keresztül még sok minden mást. 1.2. Állami szerepvállalás és globalizáció a XXI. században Az államra mint történelmileg változó, fejlődő intézményre a napjainkban érvényesülő folyamatok közül a globalizáció gyakorolja a legnagyobb hatást, mivel ez a társadalmigazdasági rendszer szinte minden területét érinti. A hatások közül elsősorban azok érdemelnek figyelmet, amelyek vagy új állami tevékenység formájában öltenek testet vagy a meglévő tevékenység tartalmát, esetleg magát a tevékenységet változtatják meg, továbbá tartósan fennállnak. A gazdaság globalizálódása mind az áruk és szolgáltatások piacain, mind a pénzügyi rendszerekben, mind a technológiai fejlesztésben új kihívásokat támaszt. Ezek a globalizáció olyan jellemző vonásaiból fakadnak, amelyekről a melléklet 1. sz. táblázata tájékoztat. A globalizáció e sajátosságaival kapcsolatos irányítási tevékenységek egyre nagyobb részét végzik el a nemzetközi (globális és integrációs) szervezetek, illetve a kialakuló globális irányító struktúrák, mechanizmusok. 7 Ez természetesen csak az államok tevőleges, a jelenleginél nagyobb közreműködésével történhet, ami az állam nemzetközi együttműködési, globális funkcióját teljesíti ki.
7
A globális irányítási struktúrák, mechanizmusok szükségessége már széles körben elismert, ám ennek módjáról jelenleg élénk vita folyik. A lehetséges módok közül véleményünk szerint azoknak van a legnagyobb realitása, amelyek szakmai alapon és nem politikai-hatalmi alapon szerveződnek.
21
Az állam globálizációból fakadó közvetlen funkciója mellett azonban bővül azoknak a tevékenységeknek a köre is, amelyek módosítják az állam belső organizatórikus funkcióinak tartalmát. Az elmúlt egy-másfél évszázad alatt ugyanis a gazdaság minden tekintetben (technikai, technológiai, piaci, társadalmi összefüggéseit tekintve egyaránt) rendkívüli változásokon ment át. Ezek a változások nem csak új „szerepköröket” osztottak a XX-XXI. század államára, hanem az úgynevezett. hagyományos államfunkciókat, az „éjjeli őr” szerepét is mennyiségében megsokszorozták, minőségben lényegesen átalakították. Gondoljuk meg, hogy például a „külső védelem” 8 olyan funkciókkal egészült ki, mint a nemzetközi drogkereskedelem, a pénzmosás elleni küzdelem, a globalizáció negatív hatásainak kivédése stb. A fogyasztóvédelem, a termékbiztonság, -megfelelés előírásai ma össze sem hasonlíthatók a XIX. századi állami szabályozással. Egy-egy terméknek a piaci-társadalmi, fogyasztói követelményekkel való jogi összehangolása ma már jóval kiterjedtebb, mint előállításának szűk technikai-technológiai leírása. Utalhatunk a pénzforgalom, a pénzkibocsátás, általában a pénzügyi szféra szabályozására az új viszonyok között. A hitelpénz, illetve ennek különféle formái váltak általánossá, a „pénzteremtés” kereskedelmi banki funkció is lett, a gazdaságban a virtuális (nominális) értékmozgás a reálfolyamatok volumenét messze meghaladja stb. Mindezt „kordában tartani” csak egy a hagyományos állami funkciók közül. Az új szerepkörök közül elég kiemelni a környezetvédelmet, ami a jelenlegi feltételek között szükségszerűen társadalmasított, azaz államilag szervezett és irányított funkció lehet. De ez vonatkozik – értelemszerűen – a nem újratermelhető természeti erőforrásokkal való tágabb értelmű gazdálkodásra is. Mindebből kiindulva és felhasználva, valamint kiegészítve a Világbank [World Bank (1997)] és Francis Fukuyama csoportosítását [Fukuyama (2005)], a főbb állami funkcióknak a melléklet 2. sz. táblázatában bemutatott csoportjait különböztethetjük meg. 1.2.1. A minimális állami funkciók A minimális állami funkciók közé azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket a piacgazdasági (vegyesgazdasági) feltételek között az államnak mindenképpen el kell látnia, pontosabban biztosítani kell ezek ellátását.
8
Az állam kötelessége biztosítani, hogy a nemzetállami szuverenitás minden korlátozástól mentes legyen. Meg kell teremtenie mindazon politikai, gazdasági, jogi katonai és más feltételeket, amelyek birtokában a nép szabadsága és hatalma, az ország függetlensége, valamint területi sérthetetlensége maradéktalanul érvényesül.
22
Közszolgáltatások A közszolgáltatások esetében – ha csökkenő mértékben is – változatlanul fennáll az az igény, hogy az állam gondoskodjon azok kielégítéséről, jóllehet erősödik az a tendencia, miszerint a szolgáltatásokat az állam helyett – kiszervezés, PPP-programok stb. formájában – a magánszféra állítsa elő. A közszolgáltatások nyújtásának „privatizációjával” kapcsolatban figyelemreméltó eredményekről számolnak be Hart és szerzőtársai [Hart (1997)], akik egy modell segítségével az állami és a magánszolgáltatás eseteit hasonlították össze a börtönök, a hulladékgyűjtés, az iskolák és az egészségügyi intézmények területén. A kapott eredmények szerint az állami szolgáltatás-nyújtás akkor előnyösebb, ha az adott területen a minőségjavító innovációk nem vagy csak kismértékben fontosak és az országban jelentős mértékű a korrupció. Ellenkező esetben a közszolgáltatás „privatizációja” ígérkezik célszerűbbnek, különösen, ha az a költséghatékonyságot is javítja. Védelem, törvényesség és rend A biztonság és törvényesség garantálásának területén az eddiginél intenzívebben indokolt bekapcsolódni abba az erősödő világméretű összefogásba, ami a kábítószer- és a fegyverkereskedelem, a pénzmosás, a korrupció, a terrorizmus és a bűnözés egyéb formái ellen jön létre. Ez még akkor is elkerülhetetlennek látszik, ha sok áldozattal és esetenként a szuverén jogok csorbulásával jár. Makrogazdasági irányítás Az állam makrogazdasági irányító tevékenységében új követelményként jelentkezik a fenntartható fejlődés megvalósítása. Ennek egyik összetevője a környezeti rombolás megszüntetése, olyan fejlődés elérése, ami fenntartható negatív környezeti hatások nélkül. Ennek nemzetközi összefogással történő megoldására már több próbálkozás is történt, amelyeknek első állomása az 1992-ben Rio de Janeiróban megtartott első Föld-csúcs volt. 9 A világ ráébredhetett, hogy mennyire nagy a veszély. A konferencián mégis mindössze anynyi történt, hogy elfogadtak bizonyos – papíron maradt – cselekvési elveket. Öt évvel később, 1997-ben született meg a Kiotói Egyezmény, amely az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentéséről intézkedik. Ebben a fejlett ipari országok kötelezettséget
9
Az úgynevezett globális problémákra, ezek egyre növekvő veszélyeire, káros hatásaira először a Római Klub hívta fel a figyelmet még az 1960–1970-es években.
23
vállaltak arra, hogy a 2008-2012 közötti időszakra átlagosan 5,2 százalékkal csökkentik az ilyen gázok kibocsátását az 1990. évi szinthez képest. A jegyzőkönyv azonban nem léphetett hatályba, miután a legfejlettebb országok, a legnagyobb kibocsátók (USA, Kanada, Oroszország) nem írták alá az egyezményt. A harmadik globális próbálkozást a fenntartható fejlődés elérésére a 2002-es johannesburgi második Föld-csúcs jelentette. Elfogadásra került a „Johannesburgi Deklaráció a Fenntartható Fejlődésről” című dokumentum, amely pontokba foglalta az elérni kívánt célokat, illetve megállapodtak a szegénység enyhítését és a környezet megóvásának összehangolását szolgáló akciótervben is. A fenntartható fejlődéssel kapcsolatban elismerik, hogy elengedhetetlen a természeti erőforrásokkal való helyes gazdálkodás, a fejlődő országok sürgős támogatása, hogy minél többen juthassanak olyan alapvető szolgáltatásokhoz, mint a tiszta ivóvíz vagy a megfelelő egészségügyi ellátás. A fenntartható fejlődés másik összetevője a gazdasági növekedésnek a termelési és piaci tényezők oldaláról történő megalapozása, harmadik pedig a szociális fejlődés, a fenntartható népességnövekedés elérése a jövedelemkülönbségek csökkentésével. A makrogazdasági irányítás területén – a fenntartható fejlődéssel szorosan összefüggő – második kihívást az energia- és a beruházási politikák összehangolása jelenti. A megoldandó feladat abból adódik, hogy – a Nemzetközi Energia Ügynökség szerint – a világ energiaszükséglete 2030-ig 60 százalékkal nő és ebből csak 10 százalékpontnak megfelelő energia „váltható ki” a hatékonyabb energiafelhasználással. Ennek nyomán várható árnövekedés csak akkor csökkenthető, ha a beruházások nagy hányada, 2030-ig összesen 17 trillió USA dollár – évente a világ GDP-jének 1%-a – irányul e szektorba. Ez a körülmény nemcsak arra ösztönzi a makrogazdasági irányítást, hogy segítse elő minél több külföldi működő tőke áramlását az energiahordozókban gazdag országokba, hanem arra is, hogy az energiaszektort érintő olyan reformokat készítsenek elő, amelyek hosszabb távon kiszámítható szabályozási környezetet eredményeznek. A makrogazdasági irányítás területén a harmadik kihívás a jövőkutatás, a hosszú távú perspektívák kidolgozása. Bár egyre több a jövőkutató szakember, a világ döntéshozói mégsem foglalkoznak kellő súllyal a problémával. A politikai vezetők csak a rövid távú, pillanatnyi döntést igénylő kérdésekre keresik a választ, kevésbé törődnek ezek távolabbi következményeivel. Ez a mentalitás jellemző az egész világra, a környezetvédelmi problémákkal kapcsolatban is csak a „tűzoltás”, a pillanatnyi veszély elhárítása a jellemző. Addig, amíg ezek a folyamatok ebbe az irányba ha24
ladnak tovább, lehetetlen a fejlődéssel kapcsolatos kérdések összetett és perspektivikus vizsgálata – állapítják meg az ENSZ Millennium Projektjében. A makrogazdasági irányítással szemben támasztott fontos negyedik követelmény, hogy terelje vissza a közszektor működését, kiadási politikáját a hosszabb távon fenntartható pályára. Ezt nemcsak a jelenlegi kedvezőtlen pozíciók (hiány, adósság), hanem a nyugdíjés egészségügyi rendszerek általában nem kielégítő és hatékony működése, a népesség elöregedésének hatásai is indokolják. Mindez előtérbe helyezi a gazdasági-pénzügyi tervezés fontosságát. [Báger (2005)] Egészségügy Az egészségügyi szolgáltatások közjószágként kezelését egyaránt indokolja a jó egészség fontossága az állampolgárok számára, másrészt nagy súlya a közkiadásokban. Tekintettel az egyes országok egészségügyi közszolgáltatásaiban fennálló nagy különbségekre, kiemelt fontosságú állami tevékenység a szolgáltatások terjedelmének és minőségének felzárkóztatása a jobb teljesítmény-mutatókat elért országok színvonalához. Az egészségügy szélesebb felfogása magában foglalja a szaknyelv szerint népmozgalomnak nevezett területeket, így a megfelelő születésszámot, népszaporulatot, az ország egészséges korösszetételét, az aktív és nem aktív állampolgárok elfogadható arányát, a munkaerőkínálat kiegyensúlyozottságát. Az egészséges ország a szónak megfelelően (áttétel nélkül) a mentálisan egészséges emberek országát is jelenti. Ennek feltétele egy olyan (versenyképes) egészségügyi rendszer működtetése, amely rendelkezik az egészséghez szükséges anyagi feltételekkel mind a megelőzésben (életmód, sport, szabadidő stb.), mind a betegellátásban. Szociális kohézió A globalizációból és a népesség elöregedéséből eredő kihívások alapján erősödik az a felismerés, hogy a hagyományosnál a legtöbb országban ambiciózusabb, szélesebb körű szociálpolitikára van szükség. Ezt jól tükrözi az OECD-országok szociálpolitikájáért felelős minisztereinek 2004. évi tanácskozása, ahol a követendő szociálpolitikát, ennek három fő célját határozták meg:
25
- A gyermekek számára az életük elején megadni a lehető legjobb indulási esélyt a gyermekgondozási segélyen, a szülők foglalkoztatásának elősegítésén stb. keresztül. - A pályakezdők elhelyezkedésének elősegítése a „welfare in work” program javítása, a szociális programok hatékonyságának növelése stb. révén. - Az idősek jólétének védelme oly módon, hogy lehetővé teszik számukra a gazdasági és a társadalmi életben való részvételt. Ez azonban egyben azt is jelenti, hogy a végső soron a költségvetésből finanszírozott limitált összegű nyugdíjakat szükségszerűen magánforrások egészítik ki. A nemzetközi (globális) együttműködés erősítése Századunkban ez a funkció azért tekinthető az állam egyik új funkciójának, mert az országokat, államokat, de integrációkat is alkalmassá kell tenni arra, hogy egyrészt képesek legyenek megszerezni a globalizációból származó előnyöket, másrészt pedig arra, hogy elő tudják teremteni a strukturális alkalmazkodással járó elkerülhetetlen költségek fedezetét. Ebbe a körbe tartozik mindenekelőtt az állami szerveknek – a fentebb már említett energiakihíváson túlmenően – a kereskedelemmel összefüggő strukturális alkalmazkodást segítő és a szolgáltató szektor teljesítményét növelő tevékenysége. Az előbbivel kapcsolatban a cselekvéseknek arra kell irányulnia, hogyan lehet a leghatékonyabb módon megvalósítani a munka és a tőke allokálását úgy, hogy az a legkisebb költséggel járjon az egyének, a közösségek és az egész ország számára. Ez szükségessé teszi, hogy az országok gyors, rugalmas döntéshozatali mechanizmusokat hozzanak létre, továbbá, hogy széleskörű szerkezeti reformokkal is segítsék a különféle alkalmazkodási politikák végrehajtását, közöttük az összhang kialakítását. Fontos prioritás az üzleti szektor és a civil társadalom közötti kölcsönös bizalom kialakulását elősegíteni. A szolgáltató szektor alkalmazkodó képességének javítása szintén kulcskérdés, hiszen részaránya a foglalkoztatásban és a GDP-ben az OECD-országok együttesében már meghaladja a 70%-ot. E szektor számára jobb üzleti környezetet kell kialakítani, ami szükségessé teszi az országok szolgáltatási piacainak megnyitását, a külföldi tőke beáramlását gátló akadályok lebontását, a nemzetközi szolgáltatási piacok egységes szabályozását, az elektronikus üzletkötések iránti bizalom erősítését stb.
26
A nemzetközi (globális) funkcióhoz tartoznak, azt teljesítik ki a nemzetközi bizalom építésének olyan vonatkozásai is, mint - az IMF és a Világbank pénzügyi stabilizációs kezdeményezésének kormányzati támogatása , - a pénzügyi szolgáltatások – döntően az OECD és a Nemzetközi Fizetések Bankja keretei között kidolgozott – globális szabályozási normáinak adaptálása és - összefoglalóan: a pénzügyi ellenőrzés intézményesítése. Ezen állami funkció esetében indokolt megkülönböztetni a koordináció két típusát, azaz a nemzetközileg elfogadott szabályok (például az EU jog adaptálását), illetve a nemzetközi tendenciák önérdekből történő követését, az ún. „nyitott koordináció”-t. 1.2.2. A közbülső funkciók csoportja. Az oktatás 10 E funkciók csoportja a melléklet 2. sz. táblázatában felsorolt gazdasági szférák, az oktatás és az állami szabályozási tevékenység közötti viszonyt fejezi ki. Közülük kiemelt figyelmet érdemel az oktatás komplex kezelése. A jól működő állam, nemzetgazdaság egészséges oktatáspolitikát, eredményes oktatást, mi több nevelést feltételez. Mindez magában foglalja a globális világban a szükséges tudás átadását, másrészt azokat az értékrendeket, amelyek egy nemzet megerősödéséhez szükségesek. Az egészséges oktatás átfogó abban az értelemben is, hogy egyaránt vonatkozik az alap-, közép- és a felsőszintű oktatásra. De az oktatás, az állam állampolgárait nevelő, a globális világban való sikeres részvételre felkészítő munkája még csak nem is csupán az „egy életen át tartó oktatás és tanulás” ismert európai és amerikai elve, hanem – az oktatás keretein túllépve –felkészítés a gazdasági versenyre, a munkavállalói vagy éppen vállalkozói szerepre, az itthoni vagy a külső térben jelentkező versenyre. A nevelés-felkészítés az információkhoz való hozzájutás lehetőségét is jelenti, azaz egyszerre az információk befogadásának képessége és az információadás lehetősége, a munkaerőpiaci igények fokozott figyelembe vétele és kiszolgálása is.
10
A kérdésről részletesebben lásd: A felsőoktatás átalakulása, a finanszírozás korszerűsítése. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. Budapest, 2004.
27
Mindezek elérése érdekében az állam oktatássegítő tevékenységének három alapfeltételből szükséges kiindulnia: - először abból, hogy a globális gazdaság kulcsterületein a termelési folyamatok és az előállított termékek egyre komplexebbé és bonyolultabbá válnak, ennek következtében nő a társadalmi tevékenységek komplexitása is; - másodszor abból, hogy a termelési folyamat növekvő színvonalú tudást és szakképzettséget igényel; - harmadszor pedig abból, hogy a fogyasztó számára is egyre bonyolultabbá válik a kínált termékek minőségét és felhasználhatóságát megismerni. E feltételrendszernek olyan oktatási-képzési program felel meg, amely az általános képzettségű szakemberek mellett a komplex társadalmi-gazdasági rendszereket kezelni képes specialistákat is képez, akik alkalmasak az információk hasznosítására és továbbadására, a növekvő kockázatok kezelésére. E cél elérése érdekében kiemelt figyelmet indokolt fordítani a határon átnyúló mindkét irányú felsőoktatási tevékenység támogatására, hiszen ezáltal egyrészt globális lehetőség nyílik a hallgatók számára, másrészt javulhat a hazai felsőfokú képzés. A leírtakból következően az állam oktatási-nevelési funkciójának pénzügyi fedezetét (forrását) a munkabért terhelő adóknak, járulékoknak direkt vagy indirekt formában tartalmazniuk kell. 1.2.3. Aktivizáló funkciók Az állami funkciók harmadik csoportja azokat az állami tevékenységeket öleli fel, amelyekkel az állam közvetlenül kívánja elősegíteni az ország hatékony, eredményes részvételét a globális gazdaságban és erősíteni a szociális kohéziót, valamint a belső organizatórikus funkciók ellátását. E feladatok megoldását szolgálják a versenyképesség erősítése, a jövedelmek újraelosztása és az állami (pénzügyi) ellenőrzés. A versenyképesség erősítése A globalizáció próbára teszi a nemzetgazdaságokat – benne a régiókat, városokat, kistérségeket, a kis- és középvállalkozásokat –, hogy képesek-e „állva maradni”, előállítani termékeket, szolgáltatásokat a globális versenyben. Ez feltételezi a versenyképesség folyamatos 28
megújítását, erősítését olyan tevékenységekkel, amelyek növelik a termelési tényezők hozadékát. Az erre irányuló mikrogazdasági erőfeszítések – a tapasztalatok alapján – azonban csak akkor járnak sikerrel, ha az állam meghatározott feltételek teremtésével ösztönzi ezt a folyamatot. A feltételek között fontos szerep jut a gazdaságpolitika (makrogazdasági irányítás) nemzetközi elfogadottságának, átláthatóságának és hitelességének. (Ennek hiánya például csökkenti a külföldi működő tőke ”érdeklődését”.) Ezt az adórendszer kedvezőtlen irányú változása is veszélyeztetheti, például a magas adók vagy olyan adózási gyakorlat követése, amely összeegyeztethetetlen más országok adótörvényeivel. Az állam a versenyképességet egy harmadik feltétel megteremtésével, a szabályozási struktúrák és folyamatok reformjával is ösztönözheti (kedvezően hat a döntéseket megelőző többszintű koordinációra, a versenypolitikára, a piaci nyitottságra, a kockázatok felismerésére és kezelésére, valamint a meghozott döntések végrehajtására). Az infrastruktúra fejlesztése a negyedik olyan feltétel, amellyel az állam jelentős mértékben képes a gazdasági versenyképességet elősegíteni. Kiemelkedő fontosságú az ötödik feltétel teljesülése is, az, hogy az állam a kutatásfejlesztés finanszírozásának, intézmény- és ösztönzési rendszerének korszerűsítésével erősítse az innovációs folyamatokat. E funkciónál szólni kell a kormányzati szerepkörök kormányzati szintek közötti újrarendezéséről. A globalizáció körülményei között a versenyképesség egyre fontosabb faktora a telephelyi versenyképesség, a gazdaság-szerkezeti változások nyomán kialakuló regionális egyenlőtlenségek kezelése. Ezért az államszervezet, a funkciók, a közigazgatás decentralizálása
(bizonyos
elaprózott
helyi
kormányzati
rendszerekben
ezzel
együttjáró
recentralizáció) közvetlenül befolyásolja egy gazdaság növekedési kilátásait és versenyképességét. Jövedelem-újraelosztás Az erre irányuló állami tevékenység – a szegények és gazdagok közötti, mai világra jellemző szakadék csökkentése miatt – elsősorban globális dimenziókban nagyjelentőségű. Ám ez a tevékenység természetesen nemcsak a fejlődő országok, hanem a fejlett országok számára is nagy kihívás a következő okokból: a jövedelmi különbségek a szegény országok állampolgárait tömeges migrációra késztethetik, ami konfliktust idézhet elő, illetve megkerülhetetlen etnikai (és etikai) kérdéssé válhat a szegény országok jelenleginél jóval
29
nagyobb pénzügyi támogatása; a szegénység a fejlett országokban is jelen van (Európában például mintegy 50 millió fővel); a jövedelmi színvonal régiónként jelentősen eltér, ami a gazdasági helyzet stabilizálása, illetve a versenyképesség erősítése mellett szükségessé teheti, hogy a jövedelemelosztás kialakult arányain nagyobb mértékben változtassanak. Az állami (pénzügyi) ellenőrzés „A globalizálódó világ meghatározó jellemzője, hogy erőteljes az egyes országok legkülönbözőbb szempontok – köztük a pénzügyi ellenőrzés hatékonysága – szerinti rangsorolása. Ezek eredménye aztán valamiféle „informális”, „komplex” országminősítésben – helyenként előremutató bizalmi indexben –, a globális ellenőrzés egyfajta térnyerésében ölt testet, ami azután a politikai és üzleti döntések tényezőinek sorába illeszkedve többek között visszahat a tőkevonzó képességre, s végül egy-egy ország érdekérvényesítési lehetőségeit is meghatározza, sőt mintegy megpecsételi annak felzárkózását vagy leszakadását… Ezeknek az információknak a sorában – mint ezt bizonyítja a pénzügyi ellenőrzési (számvevőszéki) jelentéseket tartalmazó internetes oldalak látogatottsága – előkelő helyet foglalnak el azok a dokumentumok, amelyek ellenőrzési szemszögből komplexen mutatnak be egy-egy államháztartási területet, vagy az általa finanszírozott szolgáltatás teljesítményét.” [Kovács (2003)] Mindez jelzi, hogy az ezredforduló után az ellenőrzési alrendszer egyre fontosabb szerepet tölt be. [Vigvári (2005)] A globalizáció és regionalizáció során a szupranacionális szintű szabályozási funkcióban és a világméretű kormányzás megteremtésében a pénzügyi ellenőrzésnek kulcsszerepe lesz. A pénzügyi ellenőrzés új, nemzetek feletti hatalmi ág jellegét erősíti az a tény, hogy az ellenőrzési tevékenységet − annak minden szakmai területét – szigorúan vett standardok (önkéntesen követett előírások) szabályozzák, amelyek nem öltenek jogszabályi formát. Így e szabályok tartalmára a nemzetállamoknak meglehetősen szerény a befolyásuk. A tényleges szuverenitás azok elfogadásával vagy elvetésével kapcsolatosan van. Az utóbbi esetben azonban az adott nemzetállam automatikusan kizárja magát a nemzetközi pénzügyi rendszerből. [Vigvári ( (2005)] A pénzügyi ellenőrzés a pénzrendszer, a pénzügyi piacok globálissá válásának keretei között a jelentős erőforrásokat használó közszektor biztonságos, transzparens és eredményes működésében kulcsszerepet játszik.
30
A fejlett intézményrendszerrel rendelkező gazdaságokban az ellenőrzési funkció differenciálódik. [Vigvári (2005)] A kormányzat gazdasági funkcióinak kiteljesedésével az állami gazdálkodás is egyre összetettebbé válik. A közszektorban egyre nagyobb gazdasági erőforrástömeg összpontosul. Ez az ellenőrzés tradicionális területén, az államháztartásban is gyökeres változásokat hoz. Az állami szerepvállalás és szabályozás hatókörének ingadozása az ellenőrzés igényét nem, „legfeljebb” filozófiáját, szakmai alapállását befolyásolja. A gazdálkodás mindennapjaiba egyre több ellenőrzési funkció épül be. A fejlett piacgazdaságban – érthetően – az ellenőrzés döntően, de nem kizárólagosan, a pénzfolyamatokra irányul. 1.2.4. Az új és új tartalmú állami funkciók hazai megközelítése A kibontakozó új – a globalizáció követelményeit kielégítő – állammodellnek már többékevésbé felismerhetőek bizonyos sajátos hazai jellemzői, például a szegénységetgazdagságot kezelő, a versenyképességet erősítő állam funkciókkal kapcsolatban. A globális világ feszültségei közül a legerőteljesebbnek a szegénység-gazdagság, a társadalom kettészakadásának kérdése látszik, ami Magyarország esetében nagyobb kockázattal jár, mint a többi fejlett országban. Ebben a „leglátványosabb”, leginkább kézzelfogható a piaci jövedelemből való részesedés aránya. Legalább ugyanennyire fontos azonban a tőkerészesedés mértéke és alakulása, hiszen ebben az esetben már nem valamilyen munkához kötött (minden bizonnyal nem a kifejtett munkával arányos) jövedelemről van szó, hanem egy korábbi jövedelemkoncentráció következtében létrejött vagyontömeg birtoklásáról és abból eredő újabb jövedelmekről, vagyontömegről. A XX. század végi magyarországi adatokat szemlélve a harmadik meghatározó tényező az információkból való részesedés, az információkhoz való hozzájutás szintje és mértéke. Miközben a leggazdagabb 10 % jövedelmi részaránya kereken 33 % (lásd a 3. sz. táblázatot), a tőkéből való részesedésének aránya már 56 %, addig az információhoz való hozzájutásban a részesedésük mindent elsöprően magas, több mint 90 %. Az információrészesedés magas szintje nem csupán valamiféle elvont tudást, ismeretet jelent, hanem a XXI. század eleji gazdasági-politikai hatalmi térbe ágyazottan újabb és újabb közvetlen többlethatalmat és többletjövedelmet. Ez különösen akkor veszélyes, ha a másik oldalon, a szegények térfelén a tudásból, az információkból (és ezen keresztül a világban való jártasságból, a tisztánlátásból, a helyes ítélet kialakításából) való szinte teljes
31
kirekesztéssel párosul. Márpedig a XXI. század elején a magyar társadalom 60 %-a a teljes információhalmaz csupán mintegy 1-2 %-ához jut(hat) hozzá. 3. sz. táblázat
A magyar társadalom különböző jövedelmi rétegeinek részesedése az erőforrásokból a XX. század végén Decilisek
10. 9. 8. 7. 6. 5. 4. 3. 2. 1.
Piaci jövedelemből részesedés
Tőkerészesedés
Információ-részesedés
33,6 %
56,2 %
90-92 %
42 %
34,8 %
24,4 %
9%
6-9 %
1-2 %
Forrás: KSH, Tárki-becslés az 1993-as, ill. 1995/96-os trendek alapján. Az arányok azóta feltehetően tovább módosultak, távolodtak egymástól, bizonyos kivételt az információból való részesedés jelenthet.
A másik kritikus állami funkció Magyarország esetében a versenyképesség erősítése. Végső soron a globális világ kihívásaira adandó válasz egyszerre követel versenyképes gazdaságot, nemzetet, államot és versenyképes embert. Közülük az ember versenyképességével kapcsolatban van jelenleg Magyarország a nagyobb hátrányban a fejlett országokhoz képest. Az egyes ember nem válhat versenyképessé akkor, ha nem működik egy olyan állam, amely hatékonyan segíti az embert a századunkban rendkívül összetetté váló képességek megszerzésében. Ugyanakkor versenyképes állam csupán akkor alakul ki, hogyha harmonikusan egymásra épülnek a különböző (versenyképes) formációk: az egyes ember, a család, a család szűkebb környezete, a falu, a község, a város – az egész ország – végül is az a tér, amelyben az ország létezik, azaz az Európai Unió és a globális világ széles kerete. 1.3. Implikációk a magyar fejlődésre A magyar társadalom és a gazdaság az Európai Uniós csatlakozással történelmileg ritka felzárkózási lehetőséghez jutott. E lehetőség nem szűkíthető le a kohéziós és regionális politika biztosította fejlesztési forrásokra, azok megfelelő abszorbeálására. Legalább ilyen fontos az európai közigazgatási térbe történő sikeres beilleszkedés, illetve nemzeti érdekeinknek az Unión belüli sikeres érvényesítése is. Mindezen a lehetőségek kihasználása erős és eredményes államot feltételez.
32
Véleményünk szerint – bár tudatában vagyunk annak, hogy az ország számára a külső faktorok szerepe döntő lehet – az előttünk álló 6-7 esztendőben dől el, hogy sikerül-e úgy integrálódni a fejlett világba, mindenekelőtt az EU-ba, hogy a betagozódás előnyei, hasznai meghaladják annak költségeit. Az állami szerepvállalással kapcsolatos döntéseknek tehát komoly tétjük van. A felkészülési időszak rövidsége arra int, hogy a javaslatok a megvalósíthatóság szempontjából a realitásokat tükrözzék, de érjék el a lényegi változások kiváltásához szükséges „kritikus tömeget” is. 11 1.3.1. A fennálló alkotmányos keretek hatása Az ellátandó állami tevékenységek körét, tartalmát meghatározó fontos körülmény, hogy a magyar alkotmány követelményeket, kereteket és ezzel – közvetett módon – tulajdonképpen feladatokat ír elő az állami cselekvés számára. Az Alkotmány két helyen is deklarálja, hogy Magyarország gazdasági rendszere piacgazdaság, de nem jelöli ki a piacgazdaság valamely meghatározott tartalmú modelljét. Az Alkotmány gazdaságpolitikailag semleges, így nem vezethető le belőle sem az állami beavatkozás mértéke, sem annak intenzitása, még kevésbé az állami beavatkozás tilalma. 12 Az Alkotmány 9. §-ából azonban az világosan következik, hogy a piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és a verseny szabadságának alkotmányosan elismert és védett elve alapján működik, amit az Alkotmány Bíróság 59/1991. (XI. 19.) AB határozatában értelmezett és megerősített. A piacgazdaságra való átmenet során az állam a gazdaság jelentős területeiről visszavonul, azokat magánkézbe adja és ezáltal a magánérdek, magánvállalkozás és kezdeményezés váltja fel az állami tervezés és irányítás eddigi szerepét. A társadalomnak a termelés növelése, az életszínvonal javítása és az emberi méltóság érdekében e folyamat során jelentkező hátrányokat vállalnia kell, abban bízva, hogy hosszú távon e folyamat az egyének és a közösség érdekeit egyaránt szolgálja. A szociális piacgazdaságra való átmenet követelménye,
11
A fejlődés, a versenyképesség és az állami szerep mértéke, a magántőke térnyerése összefüggéseit részletesen vizsgálja az Állami Számvevőszék kutatóintézetének tanulmánya. Lásd Báger Gusztáv – Kovács Árpád: Privatizáció Magyarországon. I. kötet. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. Budapest, 2004.
12
Lásd: 32/1991. (VI. 6.) és 33/1993. (V. 28.) AB határozat.
33
hogy az átmenet során a jogállam biztosítsa a szociális védőhálót mindazoknak, akik idejében nem tudtak az új rendre felkészülni, akiket a piaci viszonyok szabad érvényesülése aránytalanul nagy hátránnyal sújt vagy akik koruk, egészségi állapotuk és egyéb ok miatt az új viszonyokra átállni már képtelenek. 13 A piacgazdaságra való átmenet során az állam kivonulása a gazdaságból és az egyéb magánautonómia körébe kerülő közfeladatok intézésének területéről eleve azzal jár, hogy az államháztartás terhei csökkennek, az államapparátus a célszerű és hatékony méretre módosítandó. Ennek során ügyelni kell arra, hogy az állami anyagi eszközök felhasználása közérdekű módon, arányosan történjék: a piacgazdaság magával hozza, hogy a piachoz jobban alkalmazkodó egyedek anyagi érvényesülése kiugró előnnyel jár, de a jogállam követelménye, hogy az állami, közteherviselésből 14 fedezett források felhasználása törvényes, nem egyedi, hanem közérdeket szolgáló legyen. Az emberi tényezők újratermelése A társadalmi költségek (ráfordítások) forrásainak biztosítása között a gazdaságfejlesztés, a piac megteremtése, a természeti erőforrásokkal való hatékony és kímélő gazdálkodás mellett feladatként jelentkezik a társadalom emberi tényezőjének „újratermelése” is. A szociális biztonságot a jelenlegi rendszerben nem a felhalmozott javak értékálló tőkésítése, hanem a mindenkori termelő népesség tehervállalása biztosítja és fogja biztosítani a jövőben is. Az Alkotmány 15. §, 16. §, 66. § (2) bekezdés, 67. § (1) és (3) bekezdései ezért írják elő a családok, a szülők, az ifjúság fokozott alkotmányos védelmét – a törvényalkotóra bízva, hogy a támogatás és a védelem rendszerét kialakítsa. Az Alkotmány 70. § (2) bekezdése külön utal arra, hogy az esélyegyenlőtlenséget a törvényhozónak megfelelő intézkedésekkel meg kell szüntetnie, míg a 70/B. § a termelésben résztvevők megfelelő jövedelemhez, pihenéshez való jogát rögzíti. A különböző kormányok a változó gazdasági körülmények között önállóan alakítják gazdaságpolitikájukat, viszonylagosan szabad döntésükön múlik a gazdaság liberalizálása
13
Ha az így hátrányos helyzetbe kerülők az előző szociális rendben állami ígérvényt szereztek szociális biztonságukra, részükre azt az Alkotmány 70/. § első fordulata biztosítja, összhangban a tulajdonvédelem alkotmányos követelményeivel. Ha ilyen garancia nélkül ugyan, de létalapjukat vesztik önhibájukon kívül az átállás következményeképp, az Alkotmány 70/E. § második fordulata kötelezi a 17. §-ban megfogalmazott elv alapján az államot a megélhetésükhöz szükséges ellátás (kiegészítés) biztosítására. 14 A közteherviselés követelménye (Alkotmány 70/I. §) mind a közterhek arányos vállalását, mind azok célszerű, átlátható és lelkiismeretes, felelősségteljes felhasználását is előírja a jogállami keretek között.
34
vagy korlátozása. A piacgazdaság fenntartása és védelme az állam alkotmányos feladata, ennek elsődleges eszköze bizonyos alapjogok intézményes védelme. A fentiekből levonható a következtetés, hogy az államcél, az alkotmányos feladatkategóriák következetes és szakszerű használata, világos elhatárolásuk az alapjogoktól, egyelőre késik. Az állami funkciók és feladatok taxációja azonban megalkotható az elkülönült hatalmi ágak hatáskörébe tartozó ügyek egybevetéséből, az alapjogokkal összefüggő intézményvédelmi feladatok meghatározásából, valamint a „közfeladat”, „közszolgáltatás”, „közhasznú tevékenység” fogalmi elemeinek részletezéséből. Kötelező feladatok és eldöntendő szerepek A szükségképpen ellátandó tevékenységek: az ország védelme 15, valamint az alapjogok érvényesülésével összefüggő intézményvédelmi kötelezettség 16 teljesítése. Vannak olyan tevékenységek, amelyek minden időben, minden állam által teljesítendők, ezek a feladatok jobbára az államcélok meghatározásából, illetve az egyes alapjogokból és nemzetközi kötelezettségvállalásból levezethetők. Más tevékenységek esetében az állam bizonyos határok között maga döntheti el, milyen mértékben vállal részt ezek ellátásában, azokat maga teljesíti vagy közfeladatként átruházza az önkormányzatokra. Az állami funkciók és az intézményi eredményesség Az előzőek alapján a legfontosabb állami funkciók javítása, eredményességének elősegítése végett kísérletet tettünk e tevékenységek jelenlegi hazai ellátásának minősítésére, s ebből kiindulva a fejlesztési főirány (prioritás) meghatározására. A minősítést két kritériu-
15
Alkotmány 5. §: A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait 16 Az Alkotmány XII. fejezete egyes helyeken nevesíti a jogérvényesüléshez szükséges állami kötelezettségek egy részét. Így az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg, az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése pedig a művelődéshez való jog biztosításához írja elő az ingyenes és kötelező általános iskola-rendszer, a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatás, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásának követelményét. Az Alkotmánynak azonban van számos olyan rendelkezése is, amelyekben az államnak az alapjog védelmére és érvényesülésére vonatkozó konkrét kötelezettsége − az adott joghoz tartozó tételes szabályok között − nem jelenik meg. Ezt azonban pótolja az Alkotmány 8. § (1) bekezdésének az alapjogvédelemre utaló rendelkezése. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdéséből eredő intézményvédelmi kötelezettség magában foglalja, hogy az államnak védenie kell az adott jog által garantált „szabadságot”, az alapjoghoz tartozó „értékeket”, magában foglalja a szabályozási kötelezettséget (a szervezeti és eljárási biztosítékok megteremtését), a meglévő vagy az alapjog érvényesülése szempontjából az Alkotmány által megkívánt intézményes formák védelmét (és egyben tartózkodást a működés tartalmi befolyásolásától). Része e követelménynek azon fórumok (bíróság, Alkotmánybíróság) védelme is, ahol az alapjogsérelem orvosolható.
35
mot, a funkcióellátás eredményességét, illetve a funkció – beleértve a részterületeket is – definiáltságát, jogi szabályozását mérlegelve végeztük el. Ezt érzékelteti az alábbi 1. sz. ábra. 1. sz. ábra
Állami funkciók és intézményi eredményesség *
I.mező
II.mező
Intézményi eredményesség
2
1 14
11
13 12
10
6 3
5
III.mező
7
1. Védelem, törvényesség és rend 2. Tulajdonjogok 3. Makrogazdasági irányítás 4. Közegészségügy 5. Szociális kohézió 6. Nemzetközi együttműködés 7. Externalitások érvényesítése az oktatásban és képzésben 8. Externalitások érvényesítése a környezetvédelemben 9. Oktatás megfelelő minőségének biztosítása 10. Monopóliumok szabályozása 11. Nyugdíjbiztosítás, családtámogatás, munkanélküliek ellátása 12. Versenyképesség 13. Jövedelem-újraelosztás 14. Állami (pénzügyi) ellenőrzés
8 9
4
IV.mező
Állami funkciók definiáltsága
* A nyíl iránya a változtatási prioritást jelzi
Az ábrán szereplő vízszintes tengely az állami funkciók definiáltságát, tisztázását, az intézményi és jogi háttér kiépítettségét, a függőleges tengely a funkciók ellátását végző állami intézmények megvalósító képességét, a funkcióvégzés eredményességét reprezentálja. A tengelyek által bezárt mező négy része azt jelzi, hogy a funkciók definiáltsága jobb vagy kevésbé világos, illetve azokat hatékony intézmények vagy kevésbé hatékony intézmények látják-e el. Ennek megfelelően a II. mezőben találhatók a mindkét tekintetben legjobban ellátott funkciók, mégpedig annak arányában, minél közelebb helyezkednek el a jobb felső csúcshoz. A III. mező mindennek a fordítottja, a bal alsó sarok (origo) a „0” állapotot jelzi. Az állami funkciók csoportjainak szintjén egy-egy vektorral (pontokkal és hozzá kapcsolódó nyíllal) jelöljük az ábrán a funkció ellátásának helyzetét és a szükségesnek tartott változások irányait, pontosabban a szerintünk minősített állapotot, illetve a változtatási prioritást. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy kizárólag egyirányú fejlesztésre gondolunk, ezzel pusztán a sorrendiség, a fontosság szempontját érzékeltetjük, vagyis azt, hogy el36
sőbbséget a definiáltság javításának (vízszintes nyíl) vagy éppen a végrehajtás eredményessége javításának adunk (függőleges nyíl). A minimális funkciók közül a védelemmel, a törvényességgel, a renddel kapcsolatban megállapítható, hogy az állam megfelelően teszi a dolgát. Ezzel kapcsolatban a terrorizmus és a korrupció területén mutatkozik fejlesztési teendő. A tulajdonjogokat illetően a minősítést nagymértékben meghatározza a privatizáció sikeres végigvitele. A tulajdon alkotmányban rendezett normatív védelme viszont feltételezi az intézményi eredményesség további javítását. Mindezek miatt e funkciók az I., illetve a II. mezőben helyezkednek el. A többi minimális funkció közül a makrogazdasági irányítás és a szociális kohézió erősítése elégíti ki a legkevésbé a globális követelményeket, miközben velük kapcsolatban a megvalósítási képesség is alacsony fokú (ezért találhatók a III. mezőben). A makrogazdasági irányítás területén különösen feltűnő a hosszú távú stratégiai szemlélet és a fenntartható államháztartási (költségvetési) pozíció hiánya. Ez a probléma – megítélésünk szerint – a funkció, különösen a tervezés értelmezésének hiányosságaival függ össze, ezért javasoljuk, hogy elsősorban „a fejekben tegyünk rendet”. A szociális kohézió-funkcióval kapcsolatban is hasonló a helyzet. Ugyanakkor mindkét esetben közismertek az intézményi működés hiányosságai. (A két funkciót illetően maximálisan indokolt előrelépni. Itt a prioritás azt jelzi, hogy először tudni kell, mit szükséges jobban és eredményesebben tenni.) A másik két funkció teljesebb körűen és pontosabban definiált, de ezek közül az egészségügy végrehajtási kapacitása igen hiányosnak ítélhető (III. mező). A nemzetközi együttműködési funkciót illetően minden szempontból jobb a helyzet, az EU-tagság viszont egyértelműen a lehetőségek jobb, eredményesebb feltárását és kihasználását állítja előtérbe (IV. mező), ami nem zárja ki, ellenkezőleg, feltételezi a közösségi (irányítási) funkciók ellátásában megfelelő helyünk megtalálását, ezért az eredményesség javítását tekintjük elsődlegesnek. A közbülső funkciók közül a harmadik mezőbe került mind az oktatás megfelelő minőségének biztosítása, mind az oktatáshoz kapcsolódó externáliák mindkét irányú kezelése (a munkaerőpiaci igények fokozott figyelembe vétele, illetve az oktatáshoz való alkotmányos jog minél kiterjedtebb érvényesítése), azaz az oktatás és képzés fejlesztése és kiterjesztése. E funkciók hatékonyabb ellátása tehát kétirányú reformkövetelményt támaszt: egyrészt gazdagítani kell a funkciócsoportok körébe tartozó tevékenységeket, másrészt fokozni és
37
hatékonyabbá tenni az intézmények megvalósítási kapacitását. Ez utóbbi a szervezetirányítás, az intézményi szervezet korszerűsítése, a jogszabályi környezet javítása és a társadalmi-kulturális tényezők erősítése révén, valamint a finanszírozás javításával érhető el. A II. (jó) mezőben található a már említett tulajdonjog mellett még két funkciócsoport (a nyugdíjbiztosítás, családtámogatás, munkanélküliek ellátása, illetve az állami pénzügyi ellenőrzés körébe sorolható adekvát tevékenységek) tartoznak, ám velük kapcsolatban is egyfelől növelni szükséges a végrehajtó kapacitást, másfelől javítani annak eredményességét. Erre az első területen az ismétlődően megjelenő pénzügyi hiány, az állami ellenőrzést érintően pedig azért van szükség, mert a pénzügyi ellenőrzés tapasztalatait, az ebből adódó javaslatokat alig több mint fele részben hasznosítják a mindenkori kormányok, illetve az érintett állami szervek. A IV. mezőbe a nemzetközi együttműködésen túl még három állami funkciócsoport tartozik. Ezek arról tanúskodnak, hogy az állam sok olyan tevékenységet kíván elvégezni, amihez csak mérsékelten van meg a képessége. A jobb intézményi feltételeket kiváltképpen a környezetvédelmi tevékenységek segítése érdekében kellene sürgősen megteremteni, már csak azért is, mert a sikeres EU jogharmonizáció önmagában is jelentős tevőleges erőfeszítést igényel, a gazdasági, társadalmi, környezeti fenntarthatóság biztosítása pedig különösen. E tekintetben nagy fontossága van a civil társadalom és a magánszektor együttműködési készségének is. A monopóliumok szabályozása és a versenyképesség funkciók ( IV. mező) definiáltsága a piacgazdaság kiépítésének és az EU csatlakozásnak, jogharmonizációnak köszönhetően összességében sikeresnek minősíthető. Ezért e területeken is mindenekelőtt a hatásosságot, az eredményességet kell javítani. A jövedelem-újraelosztó funkció az I. mezőben helyezkedik el. Ez elsősorban annak tudható be, hogy – megítélésünk szerint – az ma elsősorban a tőkeértékesülés rövidtávú érdekeit szolgálja, s kevésbé veszi figyelembe az egész gazdaság, a társadalom hosszú távú, stratégiai szempontjait. (Ez a minősítés bizonyos mértékben vonatkozik a versenyképesség segítésének funkciójára is.)
38
A hagyományos és az új felfogás Adódik a kérdés, hogy a globális kihívásoknak megfelelő állami funkciók a melléklet 2. táblázatában szereplő tevékenység-csoportok a jelenlegi állami tevékenységek között mekkora súlyt képviselnek. Az állami funkciók súlyát az állami kiadások funkcionális besorolására kialakított, nemzetközileg elfogadott un. COFOG rendszer szerint méri a statisztika. Ez a besorolás értelemszerűen az elmúlt időszak jellemző állami tevékenységeit csoportosítja, ezért a XXI. század globalizációs kihívásainak megfelelő újszerű tevékenységek egyes esetekben nehezen feleltethetők meg ennek a listának, hiszen az az egyes csoportok kibővítését, a tartalom módosítását, más tevékenységek esetleges összevonását igényelné. Az új és a hagyományos tevékenységek kapcsolatát a melléklet 4. táblázatában mutatjuk be. A 4. táblázatból kiindulva kísérleti számítást végeztünk annak illusztrálására, hogy az állami funkciók újszerű, a globális követelményeket jobban tükrözni szándékozó besorolásának funkcionális csoportjai milyen arányt képviselnek a GDP-hez képest és a költségvetés kiadási szerkezetében. A 2005. évi költségvetés kiadásaiból feldolgozott eredmények alapján (lásd a melléklet 5. táblázatát) megállapítható, hogy az újszerű és a statisztikai (COFOG) funkciócsoportok csak a közegészségügy és a környezetvédelem esetében egyforma besorolásúnak és így a kiadási szerkezetben azonos a súlyuk (10,2, illetve 1,5 százalék). Az oktatás 12,5%-os COFOG besorolás szerinti kiadási arányából az externalitás érvényesítése (lényegében az alap- és középfokú oktatásra fordított kiadások) 7,3%-ot, az oktatás minőségének biztosítása 5,2 %-ot tett ki az új besorolásban. Az új funkciócsoportként szereplő makrogazdasági irányítás jelentős arányban, 8,5%-kal részesedett a kiadásokból, elsősorban az adósságkezeléssel kapcsolatos kiadások miatt, a versenyképességre (műszaki fejlesztésre stb.) pedig 8,9%-ot fordítottunk, ami a COFOG besorolásban a gazdasági ügyekre fordított kiadások között szerepelt. Külön figyelmet érdemel még a jövedelem-újraelosztást szolgáló kiadások 10,9%-os részesedése, amit a COFOG-satisztika a gazdasági ügyek és szociális biztonság funkciócsoportjaiban tüntetett fel. Az új funkciócsoportok számára kialakult részarányok következtében a szociális biztonságra fordított kiadások részaránya sokkal, mintegy 10százalékponttal kisebb az új kiadási szerkezetben, mint a 31,5%-os részarányt képviselő COFOG-statisztikában. Hasonló a helyzet az általános közszolgáltatások esetében is, de itt a különbség kisebb (csak 2,9 százalékpont) az új szerkezetben a COFOG-besorolás 14,8%-os részarányához képest. 39
Összefoglalásként megállapíthatjuk, hogy az új funkcióknak megfelelő besorolás miközben megjeleníti, kiemeli az új globális jellegű funkciók súlyát, csökkenti a régi klasszikus állami funkciók részarányát a költségvetés kiadási szerkezetében. Az állami szerepvállalás mértékéről Az egyes országokat jellemző állami funkciók súlyát, az állami szerepvállalás (újraelosztás) mértékét és az állami kiadások szerkezetét jelenleg csak a hagyományos statisztikai besorolás alapján tudjuk bemutatni a melléklet 6. táblázatában. Látható, hogy az állami szerepvállalás mértéke és az egyes funkciók súlya már ma is eltér a különböző fejlettségű és társadalmi berendezkedésű országokban, illetve az egyes funkciók súlya időben is változik. A régi tagállamok (EU-15) átlagában a kormányzati kiadások újraelosztásának mértéke (az államháztartás konszolidált kiadásainak GDP-hez mért aránya) 2000-től 2005-ig kismértékben nőtt, jelenleg 47,5 % körül van. A növekedés főként a jóléti funkciók, azon belül is az egészségügy és a társadalombiztosítás területén következett be. Az újonnan csatlakozott tagállamok újraelosztásának mértéke általában ennél kicsit alacsonyabb, 46,2%. Az egyes területek arányai hasonlóak, kicsit alacsonyabb a jóléti funkciók, azon belül is az egészségügyre fordított kiadások aránya, viszont magasabb a gazdasági és egyéb funkciókra fordított állami kiadások súlya. Magyarországon az újraelosztás aránya csak kis mértékben haladja meg az európai átlagot, az egyes területek súlya azonban elég markánsan eltért, különösen az időszak elején. 2001ben az állami működésre fordított kiadások súlya – ami magában foglalja az államadósság kezelésével kapcsolatos kiadásokat is! – 13,6 % volt, szemben az EU országok 10%-ával. A jóléti kiadásokon belül jelentősen elmaradtak az egészségügyi, a társadalombiztosítási kiadások, ugyanakkor – az újonnan csatlakozó országokban hasonlóan – magasabb volt az oktatásra fordított kiadások aránya. 2003-ra a kiadási szerkezet közelített az EUtagországokéhoz azzal, hogy a gazdasági funkciók továbbra is magas hányaddal részesednek, különösen 2002-ben. Ami a 2004-2006-os éveket illeti, azt látjuk, hogy az egészségügyre fordított kiadások aránya a 2003. évi 5,6%-os csúcs után újra csökken, az oktatási kiadások aránya ugyanakkor továbbra is magasabb az EU átlagánál, miközben az állami működési funkciókra fordított kiadásoké csökken, nagyságrendje az EU-tagországok átlagához kezd hasonlítani. Még 40
mindig magas a gazdasági funkciók aránya, ami az infrastrukturális fejlesztés állami feladata és az egyre növekvő EU-források fejlesztési felhasználása következtében még jó ideig jellemezni fogja az állami kiadások szerkezetét Magyarországon. 1.3.2. A kívánatos állami modell feltételeinek megteremtése A magyar kormányzati szektor átalakítása – ha úgy tetszik reformja – nemcsak az új állami szerepvállalási modellhez történő eljutás, de a magyar gazdaság felzárkózása szempontjából is elengedhetetlen. A kormányzati szektor eredményességének javítása – a gazdaság általános versenyképességének az erősítése mellett – az EU-források megfelelő abszorpciójának feltétele is. A kormányzati szektor reformja – az általánosnak, de legalábbis az uralkodónak tűnő felfogás ellenére – „nem azonos az állam méretének egyszerű redukálásával.” [Kovács (2005a)] Nem fogadható el az „olcsó állam” szlogen, ezzel nem biztosítható az ország felzárkóztatása. Az Európai Unióhoz történt csatlakozásból adódó igazgatásiadminisztrációs követelmények önmagukban jelentős feladattöbbletet adnak, holott a feladat ennél sokkal összetettebb; azaz késznek tűnő egyszerű receptek helyett koherens, szigorú logika mentén kidolgozott államépítési cselekvési programra van szükség. A kormányzati szektor korszerűsítésének ki kell terjednie a kormányzat által biztosított szolgáltatások körének újragondolására, az állami funkciók, feladatok és a hozzárendelt források egyértelműsítésével erősíteni kell a politikai döntéshozók elszámoltathatóságát, tényleges ellenőrzését. Szükséges továbbá a funkció- és feladatellátás értelmes és átlátható átalakítása, beleértve a szubszidiaritás elvét érvényesítő feladat-decentralizálást, a civil szektor szerepének növelését, a társadalmi öntevékenységet, az ésszerű és felelős privatizációt is. E lépések feltételezik a korszerű költségvetési eljárások alkalmazásának bevezetését, a megbízható és releváns pénzügyi információs rendszer működtetését, amely a transzparencia fontos feltétele. [A transzparencia és elszámoltathatóság összefüggéséről ld. Kovács (2005b)]. Mindezek alapján lehetséges a finanszírozási rendszer korszerűsítése, olyan állapot elérése, amikor a feladatellátás teljesítménye kerül a középpontba. Az alapvető, a megoldást magában hordozó feltétel tehát az állami funkciók és feladatok kijelölése, konkrét meghatározása. Ennek révén - megteremthetők a költségvetés tiszta, világos, átlátható keretei, amelyhez konkrét forrásokat lehet hozzárendelni. Az állam által felvállalt feladatokra építve, a költségvetés kialakítása során célokat, követelményeket lehet meghatározni, teljesítmény-mutatókat kialakítani, s a szükségletekhez igazodó finanszírozási módsze41
reket, metodikát meghatározni. Az ily módon kialakított költségvetés és az erre épülő finanszírozás magában hordozza, megteremti a funkciók, feladatok és források összhangját. [Kovács (2004)] - A konkrét állami funkciók és feladatok meghatározása egyértelművé teszi a központi
költségvetés
és
a
helyi
önkormányzatok
közötti
hatás-
és
feladatkörelhatárolást. Ez segítséget jelent a helyi önkormányzatok részére a kötelező és az önként vállalt feladataik tisztázásában. - A funkciók és feladatok ismeretében egyértelművé válik továbbá, hogy a nonprofit szférában mit és milyen mértékben kíván az állam forrásokkal támogatni. - Nem kis szerepe lesz a funkció- és feladat-meghatározásnak abban, hogy átlátható tervezés működjön, a cél és teljesítmény-követelmények alapján jóváhagyott költségvetést alakítsanak ki, megteremtsék teljesítmények mérésének feltételei, s ezzel együtt mind a belső, mind pedig a külső ellenőrzés szerepe, hatékonysága növekedjen, s nem utolsó sorban mindenki számára figyelemmel kísérhető lesz az állami jelenlét esetlegesen kívánatos korlátozása. A kormányzati szektor működését, a lehetséges korszerűsítési lépéseket jelentősen meghatározza a jogszabályi környezet. Az eredményes reformok nem kerülhetik meg az Alkotmány, a vonatkozó sarkalatos törvények, illetve a szektorra érvényes jogszabályok konzisztens átalakítását. A javasolt változtatások jelentős tartalékok felszabadítását eredményezné, a funkciók ellátása – a pazarlás és a közpénzek elszivárgásának visszaszorítása révén – gazdaságosabbá válna. E tartalékokat pedig át lehetne csoportosítani azon kormányzati képességek és szolgáltatások fejlesztésére, amelyekre EU-s tagságunkból adódóan, illetve a globalizációs kihívások miatt van szükség.
42
2.
Irányzatok a közszektorreformok megvalósításában
2.1. Válaszok a kihívásokra: közszektorreformok és reformstratégiák Az államháztartási reform meglehetősen „puha”, rosszul definiált fogalom. A tanulmányban kísérletet teszünk egy „elfogadható” definíciót kialakítani, megfogalmazni. Ehhez öszszefoglaljuk a legjelentősebb (döntően európai) közszektorreformok nemzetközi tapasztalatait, ezek szakirodalmi (közigazgatás tudományi és közgazdaságtudományi) tipizálásait. A modern piacgazdaságok működésében az államháztartás, a kormányzati szektor fontos gazdasági szereplő, az ott folyó gazdálkodás hatásai a gazdaság egészére szétsugárzanak. Másfelől az államháztartás működésére különféle folyamatok (demográfiai, migrációs folyamatok; gazdasági növekedés; a gazdaság makro-, mezo-, és mikrostruktúrájának változásai stb.) meghatározó módon hatnak. A kormányzati szerepvállalásnak az 1950-1980-as években kialakult modellje a kétségtelen eredmények mellett számos nemkívánatos jelenség forrása. Ilyen jelenségek – a teljesség igénye nélkül – az államadósság és a jövedelemcentralizáció magas szintje, a különböző jóléti rendszerek növekvő finanszírozási igénye, az államháztartási gazdálkodás pazarló jellege, a közszolgáltatásokkal kapcsolatos lakossági elégedetlenség, a gazdálkodás átláthatatlansága és a korrupció. Emellett a korábban már említett változások (technológia, globalizáció) a nemzetállami keretek egyfajta válságát is előidézték. 17 Az
államháztartás
konkrét
rendszere
(alrendszerek,
intézmények,
szabályozások
stb.együttese) közjogi aktusok révén jön létre vagy éppen szűnik meg. Ebből az következik, hogy a különféle okokból jelentkező változási igényeket csak politikai és közjogi cselekvéssel lehet kielégíteni. Az államháztartási reformok paradoxonja, hogy azok megtervezése és kivitelezése azokra vár (várna!), akik személyes helyzetüknél fogva ebben ellenérdekeltek.
17
A közszektorreformok a következő alapvető célok elérését kívánják szolgálni: 1. a közszektor transzparenciáját, az állampolgárok preferenciáinak jobb érvényesítését; 2. a közszektor eredményességét; 3. a fiskális fegyelem erősítését. E célok egyidejű követése természetesen nem egyszerű. Közöttük ugyanis átváltás (trade off) van, gyakran egymásnak ellentmondanak. A transzparencia drága dolog, ami a közszektor hatékonyságát csökkenti. A fiskális fegyelemnek sokszor fontos igények esnek áldozatul. A hatékonysági és eredményességi követelmények pedig veszélyeztethetik az átláthatóságot.
43
Amennyiben e változások az államháztartás egészét átfogják vagy bizonyos alrendszereit érintik: államháztartási reformról, részreformról (például a társadalombiztosítási rendszer reformja, nyugdíjreform, önkormányzati reform stb.) van szó. E fogalom tartalmának precíz meghatározása azért nehéz, mert azt egymástól meglehetősen eltérő folyamatokra használják. Az államháztartási reform pontos fogalmát a szakma mind ez ideig még nem definiálta. Fogadjuk el azt a felfogást, amely az államháztartás egészét vagy bizonyos funkcionális területét érintő intézményi és szabályozási változásokat, ennek megfelelően az érintett szereplők magatartás-változását érti e fogalom alatt. E reformok tipizálhatók a kitűzött szakpolitikai célok szerint is, azaz lehetnek a konkrét kormánypolitikát legitimáló szimbolikus reformintézkedések, és lehetnek jogszabály-változtatást kiváltó, vagy akár enélküli érdemi reformok. Attól függően, hogy az államszervezet mely szintjéhez rendelhetők, beszélhetünk makro, a közszektor egészét érintő, illetve az alsóbb kormányzati szinteket érintő (mezo szint), illetve a gazdálkodás operatív szabályait érintő mikro szintű reformokról. A közigazgatás-tudomány által alkalmazott tipológiák ismertetésére jelen tanulmány keretei között nincs mód 18. Lőrincz Lajos a következőképpen határozza meg a közigazgatási reformot: „Jellemzője a közigazgatás egészére vagy nagy részére irányuló változtatási szándék, a reform-koncepció alapos kidolgozása, a változtatás erős politikai, társadalmi támogatása, a koncepció hibátlan és következetes végrehajtása. Ha bármelyik elem hiányzik nem beszélhetünk reformról.” [Lőrincz, L. (2005)] László Csaba a következő definíciót adja: "Reformon az olyan strukturális változásokat értem, amelyek után megváltozik a költségvetési rendszer működése, az egyes szereplők viselkedése, amely során az állami feladatok ellátásának intézményrendszere tartósan hatékonyabbá, gazdaságosabbá válik." [László, Cs. (2001)] Más megközelítésben beszélhetünk a szakma a bevételi oldalt érintő (adó) reformról, finanszírozási, vagyis a pénzgazdálkodást érintő reformról, gazdálkodási reformról vagy a különböző kiadási programokat érintő reformról. Az államháztartási reform fontos eleme, amikor – adott állami feladatok mellett – megváltoztatják a beavatkozás és/vagy a feladatellátás eszközét. Például bizonyos tevékenységeket a költségvetési szervtől valamilyen vállalati rend szerint gazdálkodó szervezet veszi át vagy a korábban állami vállalatként működő tömegközlekedést biztosító vállalatokat privatizálják és a szabályozás segítségével próbálják az ellátást biztosítani.
18
Ennek kiváló összefoglalását olvashatjuk Lőrincz, L. (2005) cikkében.
44
Jó, de nem feltétlenül pozitív példa erre az Egyesült Királyság vasúttársaságainak privatizálása, szétbontása különféle funkciókat végző társaságokra az 1970-es évek második felében. (Így a gördülő eszközök, a pályák és fenntartásuk külön-külön társaságba szerveződött.) A társaságokat a tőzsdére vitték. A profitabilitási kényszer miatt a szükséges felújítások elmaradtak, így egyre gyakrabban történtek súlyos balesetek. (Nem kizárt, hogy ezért e társaságokat visszaállamosítják.) Hasonló problémákkal terhelt az Egyesült Államok villamosenergia rendszerének privatizációja. A világ technológiájának „mekkájában”, a Szilícium Völgyben majd tíz éve szokásos felszerelés a zseblámpa, amely a legváratlanabb pillanatokban felmerülő „black out”-ok ellen nyújt védelmet. 2.2. Az államháztartási reformok első hulláma a fejlett országokban A kormányzati szerepvállalásnak az 1970-es évek végére kialakult intézményi kereteinek újragondolása szinte minden fejlett és közepesen fejlett országban már napirendre került. Bár az új világgazdasági, -hatalmi fejlemények a piacgazdasági modellekkel jellemezhető országokban eltérőek voltak a reakciók, mindenütt lényeges változásokat indukáltak az állami funkciók érvényesülésében és az államháztartási gazdálkodás rendszerében, amelyek összességét az államháztartási reform fogalma ragadja meg, azaz szerteágazó feladatkör leírására szolgál. A szakirodalom a közszektor működtetésével kapcsolatos reformtörekvések különféle stratégiai irányait definiálja. Az egyes országokban lezajlott, illetve zajló reformfolyamatok e stratégiai irányok keverékeinek tekinthetők. Az alábbi főbb stratégiai irányokat lehet megkülönböztetni 19: - A minimalizáló stratégia. Lényege, hogy a makrogazdasági folyamatok és a versenyképesség javítása szempontjából kedvezőbbé tenni a költségvetési politikát (adóreform, egyes jóléti-ellátó rendszerek leépítése), amely végső soron az állami jövedelemcentralizáció és/vagy államháztartási deficit, illetve ezen keresztül az államadósság csökkentését célozza. Ez – lényegében – az államháztartás bevételei visszafogásából adódó kényszerek mentén fogja vissza a kiadásokat. E stratégia követésének nem kielégítő sikerei abból adódnak,
19
A stratégiák bővebb és országspecifikus leírását lásd Lane, J. E. (1977), Pollit, Ch. – Bouckaert, G. (2004), magyar nyelven pedig Zupkó (2002) művbében. E reformok tipizálhatók a kitűzött szakpolitikai célok szerint is, azaz lehetnek a konkrét kormánypolitikát legitimáló szimbolikus reformintézkedések, és lehetnek jogszabály-változtatást kiváltó, vagy akár enélküli érdemi reformok. Attól függően, hogy az államszervezet mely szintjéhez rendelhetők, beszélhetünk makro, a közszektor egészét érintő, illetve az alsóbb kormányzati szinteket érintő (mezo szint), illetve a gazdálkodás operatív szabályait érintő mikro szintű reformokról. A közigazgatás-tudomány által alkalmazott tipológiák ismertetésére jelen tanulmány keretei között nincs mód.
45
hogy az adott államháztartási szerkezetben a visszafogás nem változtat az ott kialakult költségeken, illetve az „igényeken”, azaz a kiadáscsökkentési kényszer elmúltával könnyen "visszaáll" az eredeti állapot. A költségvetési reformok másik paradoxonja, hogy az igazán nagy változások drágák, vagyis rövid távon nem kifizetődők. A minimalizáló stratégia nem számol azzal a ténnyel sem, hogy az államháztartási kiadási programok jó részének mások a költségsajátosságai, mint a magánjavaknak. A közszektor leglényegesebb költségeleme a munkabér. Ezért a közszektor reformok kulcseleme a HR politika, vagyis az, hogy a közszektor privilegizált foglalkoztatási viszonyait mennyire változtatják meg. Itt nemcsak a létszámcsökkentés, de a közszolgálati jogviszonyból „normál” munkavállalói jogviszonyba történő áthelyezés is fontos kérdés. Bizonyos közigazgatási, honvédelmi stb. kapacitások fenntartása jelentős eszközpark készenlétét, karbantartását igényli, ami nem nagyságú állandó költséggel jár. Az egészségügyi rendszerekben a technika (műszerek, gyógyszerek stb.) korszerűsödése miatt eleve emelkednek a költségek. A minimalizáló stratégia általában két technikával vagy azok kombinációival dolgozik. A fűnyíró rendszer azt jelenti, hogy minden államháztartási terület nagyjából egyenletes forráscsökkentést szenved el. Az államháztartási kiadások jelentős része nominális értelemben azonban lefelé merev. Ezért szokás használni az inflációt, mint az államháztartási kiadások reálértékét csökkentő eszközt. Ez közvetlen hatásként lehetővé teszi a kiadások reálértékének akár fűnyírószerű, akár differenciált csökkentését. Az infláció mint eszköz alkalmazása azonban veszélyes. Az ismert makrogazdasági hatásokon túl meg kell említeni, hogy az infláció a bevételi oldalt bizonyos automatizmusok miatt nominálisan megnöveli, leértékeli az államadósságot, így a költségvetés döntéshozói könnyen "pénzillúzióba" eshetnek, azaz túlértékelhetik a költségvetés kiadási szabadságfokát. Az inflációs fegyver azonban könynyen visszafelé sülhet el. - A fenntartó stratégia. Ez a hagyományos adminisztratív és jogi kontrollmechanizmusok, ezen belül a pénzügyi fegyelem, az előzetes és utólagos ellenőrzés erősítésére irányul, nem érintve az állami feladatellátás kialakult terjedelmét. - A modernizációs stratégia. Ez az üzleti szektorban kialakult irányítási és vezetési módszerek átültetését, valamint a szektor sajátosságait figyelembe vevő eljárások meghonosítását célozza. Fontos elem a rugalmasabb gazdálkodás feltételeit (decentralizáció) biztosíta-
46
ni, így többek között a különböző kiadási programokhoz a kontrollingot (benne az újszerű tervezési technikákat) és más vezetési módszereket (ösztönző rendszereket) alkalmazni, az ellátási területeket, kiadási programokat pedig újszerű értékelésen alapulva újragondolni. - A piacosítás. A közszolgáltatások egy részének privatizálását, ennek talaján különböző piaci módszerek (közszolgáltatások ellátásának kiszerződése és kiszervezése, a versenyeztetés, az aktív díjpolitika, teljesítmény követelmények meghatározása, közintézmények gazdasági társasággá alakítása stb.) alkalmazását jelenti. Az 1980-as években kibontakozott mainstream a közszektor reformokkal kapcsolatosan a DPM paradigmára épült. A DPM a dereguláció, a privatizáció és a piacosítás (marketization) angol rövidítése. [Lane (1997)] Fontos és hatásos érv a piacosító reformok mellett a verseny áldásos hatásaira hivatkozni. [Pete(2001)] Ugyanakkor a verseny, ha a piaci szabályozás nem megfelelő, alkalmatlan allokációs mechanizmus, ami éppen a kormányzati szerepvállalás elméleti indoklásának lényege. A kollektív javak biztosításában a racionális gazdálkodás követelménye a „3E” mentén értelmezhető: a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség érvényesítését a transzparencia, a megfelelő pénzügyi információs rendszer, a belső kontrollmechanizmusok, valamint a megfelelő színvonalú politikai és pénzügyi ellenőrzés biztosíthatja. A szakirodalom a közszektorreformokkal kapcsolatosan nem említi, de mindenképpen fontos fejlemény, hogy az elmúlt húsz esztendőben a fejlett országokban egy átfogó finanszírozási reform is lezajlott. A költségvetési hiány finanszírozásában nemzetgazdasági szinten ezek az országok áttértek a tőkepiaci finanszírozásra, szubnacionális szinteken pedig jelentős lazítás következett be – elsősorban a tőkeköltségvetések hiányát fedező – hitelfelvétel vonatkozásában. A különféle reformstratégiák különböző eszközök-technikák felhasználásával valósulnak meg és nagyon eltérő elméleti-tudományos hátterük van. A különböző stratégiák összehasonlítását összefoglalóan szemlélteti a melléklet 7. sz. táblázata. 2.3. Államháztartási reformok a poszt-szocialista országokban – a transzformációs stratégia A korábban az állami szektor túlsúlyára és a központi tervezésre berendezkedett, volt állam szocialista országokban e reformok összetettebb folyamatot takarnak. Magyarország már a
47
korábbi berendezkedés keretei között végrehajtott reformjai révén sajátos helyzetben volt az átmenet idején. Az államháztartási reform alapvető irányait a négy D fejezi ki a legjobban, ugyanis demokratizálás, decentralizáció, dereguláció és demilitarizáció zajlott le az átmeneti társadalmakban (a rendszerváltó országokban). E folyamat első része a megváltozott gazdasági és politikai rendszer intézményes feltételeinek megteremtése. Ebbe beleértendő a polgári demokrácia alkotmányos kereteinek és intézményeinek kialakítása, valamint a gazdasági intézményrendszer gyökeres átalakítása. A gazdasági szférát érintő, így a piac működését zavaró gazdasági támogatások gyors leépítése lényegéből adódóan ellentmondásos folyamatként zajlott le. Ez mind a fogyasztókat, mind a termelőket sokkszerűen érintette. Az egyéb szerkezeti alkalmazkodási kényszerek mellett (például a KGST megszűnése, a haditermelés súlyának csökkenése stb.) ez óriási terheket rakott az érintett országok vállalati szektorára. Bár az átmeneti időszakban a folyó költségvetésekben lényegesen csökkent a gazdasági kiadások összege és súlya, az állam fontos szerepet volt kénytelen vállalni ezen a területen is. Magyarországon például a gazdasági átalakulás terheinek állami átvállalása és "szétterítése" az úgynevezett konszolidáció keretei között zajlott le. E konszolidációk összefüggtek a pénzügyi rendszer (ezen belül a bankrendszer) újjáépítésével, különösen annak megszilárdításával. A hitel-, adós- és főleg a bankkonszolidáció óriási – összegszerűségében is, de nemcsak így – állami beavatkozást jelentett az átmeneti gazdaság folyamataiba, magába az átmenetbe. A legnagyobb volumenű akció a bankkonszolidáció volt, amelyhez hasonló technikákat alkalmaztak a másik két területen is. Az állam költségvetésen kívül hosszúlejáratú államkötvényeket bocsátott ki, pótolva ezzel a bankrendszert ért hitelezési veszteséget és a tőkevesztést. Ez növelte az államadósságot. Az államkötvények a bankok mérlegeibe kerülve a bankok veszteségeit mérsékelték, megszilárdítva tőkehelyzetüket. A beavatkozás központi költségvetésre háruló tényleges terhe a kötvények után fizetendő kamat volt, amely már kiadásként megjelent az éves költségvetésekben. Ez a technika a bankszektor konszolidációjának terhét időben szétterítette. A rendszerváltó országok államháztartási reformjainak fontos eleme volt a tulajdonreform. Ennek része a privatizáció (állami tulajdon magánkézbe adása), valamint a megváltozott
48
politikai berendezkedésnek megfelelő differenciált köztulajdoni struktúra kialakítása. Ez utóbbiba beleértendő a helyi önkormányzatok és a társadalombiztosítás „vagyonosítása”. 20 Fontos jogi változásokat jelentett a költségvetési gazdálkodás jogszabályi kereteinek kialakítása. Ide értendő a költségvetés-készítés, az elszámolás és az ezzel kapcsolatos információs kötelezettségek, a finanszírozás, a pénzgazdálkodás, a közbeszerzés stb. törvényi szabályozása. A posztszocialista államháztartási reformokhoz tartozik az állam által vállalható szolgáltatások körének újragondolása. Az államszocialista berendezkedés – Kornai János szerint – "koraszülött jóléti állam" volt. A paternalizmus, amely az állam azon sajátos jellemzője, hogy a magánjavakra vonatkozó preferenciákat is meghatározta az egyének helyett, a gazdasági fejlettség által indokoltnál jóval szélesebb körű, esetenként magasabb szintű volt. A koraszülött jóléti állam "lebontása" azt jelentette, hogy a nem tisztán közjavak esetében szűkebbé vált az állam által ingyenesen vagy kedvezményesen nyújtott kör, illetve a fizetőképesség függvényében nagyobb lett az egyéni választás lehetősége. A szocialista ellátó állam ugyan szétesett, a gazdasági átalakulás terheinek az általa okozott új társadalmigazdasági problémáknak a (munkanélküliség, regionális problémák stb.) kezelése azonban értelemszerűen kormányzati feladat maradt. A reform további vonatkozása – hasonlóan a fejlett országokban zajló folyamatokhoz – a közszektor hatékonyságának, a közszolgáltatások minőségének javítása. Ez magában foglalja az új piacgazdasági keretek működése során felszínre került elégtelenségek korrekcióját. A gyors átalakulás, a szükségképpen kötött politikai kompromisszumok miatt a létrejött új keretek életképessége nem mindenütt igazolódott vissza. Ezek korrekciója sok esetben reformértékű változásokat igényel. Az államháztartási hiánynak a gazdasági növekedésre gyakorolt negatív hatása közismert a közgazdasági szakirodalomban. A tapasztalatok alapján a különböző költségvetési intézményrendszerrel rendelkező országok eltérő mértékben válnak „hajlamossá” a magas deficitre. A közpénzek felhasználásának módja, szabályai, jogszabályokban rögzített korlátai eltérőek az egyes országokban, így más-más mértékben akadályozzák a túlköltekezést. Szigorú, magasabb rendű jogszabályokban rögzített intézmények közötti szerződések in-
20
Erről bővebben lásd Báger, G. – Kovács, Á. (2004) tanulmányát.
49
kább akadályozzák, míg ezek hiánya inkább „támogatja” a kormányokat a kontrollálatlan költekezésben. Az Európai Bizottság által a Cseh Köztársaságról, Szlovákiáról, Lengyelországról, Romániáról illetve néhány vonatkozásban Magyarországról készített országtanulmányok legtöbb bírálatot az államháztartás helyzetével, a fiskális politikával kapcsolatban fogalmaznak meg. Az államháztartási hiány erőteljes ciklikussága nagymértékben függ a gazdasági növekedéstől. Az adóbevételek ennek megfelelően ingadoznak. Nem bizonyult sikeresnek az a széles körben folytatott anticiklikus politika, amelyet a régió országaiban előszeretettel alkalmaztak, a kiadások növekedése pedig a megoldatlan strukturális problémák miatt hosszú távon is rontotta a költségvetés egyensúlyi pozícióját. A gazdasági szerkezetváltásból adódó nehézségeken túlmenően jól kitapintható, hogy az új EU-tagállamokban a deficit megugrása és csökkenése jól követi a választási ciklusokat. Az alrendszerekhez köthető, illetve a kvázi-fiskális körbe tartozó kiadási csoportok szintén jelentős kockázatokat hordoznak magukban, amennyiben egy-egy évben akár előre nem látható módon is elszabadulnak, s ezzel növelik az államháztartási hiányt. A kelet-közép európai országok költségvetési intézményi jellemzőiről, azok eredményességéről 2003-ban készült átfogó tanulmány [Holger Gleich (2003)], amely az Európai Központi Bank „Munkafüzet” sorozatában jelent meg. Ennek megállapításai szerint jól kimutatható a vizsgált országokban az összefüggés az intézményi jellemzők és a költségvetési hiány között. A költségvetés különböző szintjeire vonatkozó információk index-besűrítése lehetőséget adott az egyes országok intézményrendszerének összevetésére is – aszerint, hogy mennyi és milyen minőségű intézményi korlátok vannak a rendszerben. Az 2003. évi adatok és információk alapján a legalacsonyabb (tehát a legkedvezőbb) értéket Észtország érte el. Szlovákia és Csehország a negyedik, illetve ötödik helyet foglalta el, Lengyelország a hetedik volt a rangsorban, míg Magyarország és Románia a sor végén, a kilencedik és a tizedik helyen végzett. Az Európai Bizottság által 2006-ban publikált Pénzügyi Jelentés (Public Finance Report) hasonló sorrendet állapít meg, azzal a különbséggel, hogy Románia még nem szerepelt a vizsgált országok között. A svájci székhelyű IMD (International Institute for Management Development) által évente összeállított versenyképességi index több paraméterből épül fel. Ezek egyike a kormányzati munka hatékonyságát méri (Government Efficiency). Az indexet több mint 70 mutatóból képzik, amely információkkal szolgál a piacot szabályozó jogszabályoktól az 50
adópolitikán keresztül, a költségvetési politikán át a költségvetés intézményrendszeréig minden kormányzati hatáskört érintő kérdésről. Az elmúlt évek adatait vizsgálva látszik, hogy míg Szlovákia eredményei kiugróan jól változtak, addig a többi kelet-európai ország pontszámai nem mozdultak vagy inkább romlottak. Erről az alábbi 2. sz. ábra tájékoztat. 2. sz. ábra
Kormányzati hatékonyság mérőszám szerinti helyezése (IMD versenyképességi index komponense) 70 60 50
2001
40
2002 2003
30
2004
20
2005
10 0 Lengyelország
Cseh Köztársaság
Szlovákia
Románia
Magyarország
Forrás: IMD
Az utóbbi években a vizsgált országokban jelentős változások mentek végbe a költségvetési politikában. Ez több tényező együttes hatásának a következménye. A globális pénzügyi világban a fiskális politika szerepe felértékelődött az esetleges válságok kezelésében, magas deficit mellett a kockázatok is emelkedtek. Mindez egy idő után olyan kényszert eredményez, amely elkerülhetetlenné teszi az elmozdulást a hatékonyabb költségvetési politika irányába. Az újonnan csatlakozott országok számára az Európai Unió előírásai szintén komoly kényszert jelentettek/jelentenek. Ez először a jogszabályok átvételekor jelentkezett, ami hozzájárult a független intézmények stabilizálódásához, pozíciójuk erősödéséhez. Másrészt rendkívül nagy kihívások elé állítja az új tagországokat a programalkotási és a kötelezettségvállalási kényszer, ami elengedhetetlenné teszi, hogy az országok kialakítsák a költségvetési tervezés és ellenőrzés rendszerét. A Kohéziós Alapon és a Strukturális Alapokon keresztül rendelkezésre álló források elosztásának logikája megköveteli a stratégiai gondolkodást is. Ez új elemmel gazdagította a
51
költségvetés készítésének folyamatát. Mindezen feltételeknek az egyes országok többékevésbé már eleget is tettek. Összefoglalva az eddigieket, az országok a költségvetési politika eredményességében még elmaradnak ugyan a nyugat-európai tagállamoktól, a fiskális helyzet továbbra sem mondható teljesen stabilnak, jelentős kockázatok még mindig vannak, de előrelépések már történtek, főleg külső kényszerítő körülmények hatására. 2.4. Az államháztartási reformok második hulláma a fejlett országokban Az európai integrációs folyamat minőségileg új szakaszába lépett azzal, hogy közös valuta bevezetéséről döntöttek, illetve azt meg is valósították. Bizonyos olvasatban [Benczes (2003b)] az euró bevezetése nem egyszerűen monetáris politikai kérdés. A közös pénz a tagállamok gazdasági szereplőitől olyan bizalmat feltételez, amelynek megteremtése nem lett volna elérhető, „ha a közös pénzt használó országok kormányai felelőtlen, túlköltekező, az eladósodás folyamatát felgyorsító vagy másképpen nem fenntartható költségvetési politikát folytatnának.” [Benczes (2003b)] Ezért a közös valutát ténylegesen használó országokban az államháztartási reformok új hulláma bontakozott ki. Ezek a reformok – a költségvetés döntési folyamatainak tökéletlenségei miatt – a költségvetési intézmények és folyamatok, az ezzel kapcsolatos szervezeti struktúrák átalakítását jelentették és jelentik. A reformok célja a maastrichti konvergencia-kritériumok, valamint a Stabilitási és Növekedési Paktumban szereplő fiskális előírások betartását biztosítani, a transzparenciát erősíteni és a költségvetési alkuknak a politikai rendszer demokratikus jellegéből adódó parttalanságát korlátozni. E reformok egyik alapja az arányos választási rendszert alkalmazó országokban a koalíciós szerződések, illetve a társadalmi és gazdaságpolitikai megállapodások megkötése. Ezek a politikai és gazdasági érdekcsoportok kooperatív magatartását feltételezik, de egyben az elengedhetetlenül szükséges kooperatív magatartás fennmaradásának a biztosítékai is. E megállapodások korlátozzák a végrehajtó hatalom zsarolásait 21, illetve a képviselők közötti, helyenként irracionális politika versenyt, ígérgetést. A másik – az előbb említettet nem kizáró – lehetőség a kormányzaton belüli centralizáció, a kormányfő
21
Az irodalom guillotine-hatásnak nevezi azt az esetet, amikor a költségvetés parlamenti visszautasításakor lemond a kormány, s ezzel új választásokra kerül sor, új választást kényszerít ki. Ennek a lehetőségnek a lebegtetésével lehet sakkban tartani a vonakodó kormánypárti képviselőket.
52
és/vagy a pénzügyminiszter megerősítése az osztogató miniszterek, esetleg az alsóbb szintű kormányzatok pénzügyi önállóságának rovására. 2.5. Az EU-ba újonnan belépett országok közpénzügyi reformtörekvései A közpénzügyek reformjának indítékai ezen országcsoportokban is hasonlóak azokhoz a mozgatórúgókhoz, amelyek – mint láttuk – ismertté váltak a legfejlettebb országok esetében. A kihívásra adott válaszok jellege és mélysége még erre a kis mintára (4-5 országra) nézve is elég heterogén. A válaszkísérletekben meglévő valamelyest kivehető tipizálható jegyek abból a tényből vezethetők le, hogy a reformok napirendre tűzésében szinte valamennyi országban szerepet játszottak a nagy nemzetközi pénzügyi szervezetek, így mindenekelőtt a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap. Az OECD saját működési filozófiájának megfelelően és megfelelő – ajánlásokat fogalmazott meg a tagországai számára – alapvetően a költségvetés működésére nézve. Az ajánlások fő elemei a következők voltak: - középtávú költségvetési keretterv elkészítése, - felülről induló tervezés a prioritások alapján, - pénzügyi átláthatóság, - az eredmény (teljesítmény) orientáltság fokozása a közpénzügyek területén és - a korszerű pénzügyi menedzsment-eljárások fokozatos elterjesztése. Sajnos a folyamatok megbízható elemzéséhez nagyon kevés a primer információ, mert nem lelhetők fel az egyes országokról a kormányok vagy a kormányzati szervek által készített mérvadó információk. Amire az értékeléshez támaszkodni lehet, azok az említett nemzetközi pénzügyi szervezetek anyagai, az EU hivatalos kiadványai, valamint inkább a kormányzati PR-hoz közelebb álló internetes közlemények. Ennek az információs bázisnak az a legnagyobb problémája, hogy bármennyire is hiteles egy-egy nemzetközi szervezet jelentése, országértékelése, a tényleges folyamatokat jellemző adatokat, ismérveket csak hivatalos kormányzati anyagokban lehet fellelni. Mindazonáltal a közpénzügyek reformja valamennyi országban ténylegesen napirenden van és megfelelően nagy prioritást élvez a kormányzatok modernizációs törekvéseiben. A reformtörekvések nem mutatnak sem egységes képet, és nem foglalhatók össze jól definiált típusjegyek szerint. Lényegében azt lehet mondani, hogy a korszerűsítési folyamatok egy
53
olyan „reform-mix” mentén haladnak, amelynek legfontosabb rendszerelemei a következők: - Eljárási jellegű változtatások: a költségvetési szervezetek együttműködése a tervezési folyamatokban, a költségvetés elfogadásának menete, a Parlament szerepe, a pótköltségvetés szabályozása stb. - Módszertani jellegű változtatások: a különböző elszámoltatási rendszerek közötti átmenetek, a programalapú költségvetés bevezetésének kísérleti megoldásai, a középtávú tervezéshez kapcsolódó előrejelzési módszerek stb. - Ellenőrzési jellegű változtatások: az ellenőrzés szabályozásának jogszabályi feltételei, a tárcáknál kialakított ellenőrzési pontok, a fiskális transzparencia és a civil szféra kontrollja stb. 2.6. A közpénzügyi szabályozás releváns nemzetközi tapasztalatai 2.6.1. A költségvetési rendszerek jogi szabályozásának új tendenciái az OECDországokban Az OECD rangos közpénzügyi periodikája 22 különkiadást szentelt a költségvetési rendszerek jogi keretei nemzetközi összehasonlításának. E terjedelmes és igen tanulságos anyag akár rövid összefoglalása is szétfeszítené jelen tanulmány kereteit. Amire itt vállalkozni lehet, az annak bemutatása, hogy milyen jellemzői vannak a közpénzügyi rendszerek átalakulásának és ezek miként jelentkeznek a jogi-szabályozási megoldásokban. Az OECD-országok költségvetési rendszereinek korszerűsödését az éves tervezést alátámasztó középtávú pénzügyi kerettervek szerepének erősödése; a pénzügyi kockázatok feltárására és kezelésére fókuszáló gazdaságpolitikai megalapozás; a felülről lebontott és az eredményekből kiinduló költségvetési tervezés; valamint – döntően a magánszektor partnerségének erősítését is szolgáló – rugalmasabb kiadásmenedzselési gyakorlat; végül az átláthatóság intézményes feltételeinek a biztosítása jellemzi. E tendenciák – amelyek a korábban ismertetett közszektorreform-folyamatok konkrét leképeződései – érvényesülnek a költségvetési rendszerek átalakuló jogi szabályrendszerében.
22
OECD Journal on Budgeting. Special Issue. (2004)
54
A jogi szabályozásban általános cél lehet, hogy az világos szabályrendszert fogalmazzon meg a költségvetés készítésével, elfogadásával, végrehajtásával, a végrehajtás bemutatásával és az ellenőrzéssel kapcsolatban. Az általános célok a különböző jogrendszerekben másképp érvényesülnek. A különbségek döntően abban jelennek meg, hogy mely szabályokat rögzítenek magas szintű jogszabályokban (törvényben), illetve melyeket alacsonyabb szintű jogszabályokban. A törvényi szabályozás előnye, hogy: - megvalósítja a költségvetési alapelvek törvényi rögzítését stabil jogi formában; - ezzel nehezen változtathatóvá teszi a megalkotott szabályozást; - biztosítja a végrehajtói vagy jogalkotói ág politikai hatalommal való viszszaélésének korlátozását. A fiskális politika törvényi hátterének célja lehet még, hogy a törvényhozás felsőbbségét alátámassza a közpénzügyek terén, valamint növelje a makroökonómiai stabilitást és javítsa a transzparenciát. Ezen kívül gyakori eset, hogy magukat a költségvetési reformokat is törvények rögzítik. Fontos tanulság, hogy bár a parlament primátusa minden OECDországban egyértelmű, a költségvetési folyamatot illetően meglehetősen sokszínű a jogi szabályozás, beleértve a magas szintű jogszabályok alkalmazásának elterjedtségét. A szabályozás eltérése levezethető a különféle jogrendszerek eltéréseiből, amelyek abból adódnak, hogy az angolszász precedens jog vagy a kontinentális jogi hagyomány érvényesül-e. További szempont, hogy milyen az alkotmány, illetve mennyire hierarchikus a jogrendszer, vannak-e megkülönböztetett (organikus, alkotmányerejű) törvények. Jogrendszerbeli különbségként értékelendők a jogalkotási folyamat eltérései, az alacsonyabb rendű jogszabályok (rendeletek) szerepe, a jogi szabályozás általános logikája (a megengedés vagy a tiltás áll a szabályozás középpontjában). További eltérést okoz a költségvetési jogrendszerekben az államberendezkedés jellege, illetve a kormányzás formája. Az európai országokban a hagyományos unitárius és a föderális berendezkedés mellett megjelennek a speciális regionalizált államok. 23 Árnyalja a képet a parlamentáris berendezkedés jellege, az egy, illetve kétkamarás rendszer léte. A költségvetési jogok gyakorlása az államberendezkedéstől függően oszlik meg kormányzati szintek között, aminek nyilvánvaló implikációi vannak. A törvényhozás működésében
23
Ezekről kitűnő összefoglalást találhatunk Pálné, K. J. (szerk.) (2005) kötetben.
55
rendkívül fontos szabályelemeket jelentenek a törvényhozás különböző bizottságainak felhatalmazásai és a házszabályokba foglalt költségvetési eljárások. A kormányzás formájától függ a végrehajtó és a törvényhozó hatalom közötti erőviszony, a költségvetési jog tényleges gyakorlása és a közkiadások feletti parlamenti kontroll konkrét megvalósíthatósága. A szakirodalom arra is rámutat, hogy a parlamentáris köztársaságokban a költségvetési folyamatok szabályozása és a folyamatok kézben tarthatósága függ a pártrendszer fragmentáltságától is (van e bejutási küszöb és az mekkora). 24 Fontos kérdés a kormány szerkezete, valamint a miniszterelnök és a pénzügyminiszter pozicionálása. Általános tendenciaként említhető a pénzügyminiszterek informális megerősödése, sőt esetenként formális megerősítése, de a független fiskális hatóság ideája is. 25 Mindezek a jogi és államszervezeti tényezők jelentős mértékben meghatározzák a közpénzügyi rendszer szabályozását, szabályozottságát és tényleges működését. E szerint az európai gyakorlatban három jogi modellt különböztethetünk meg: ezek a kontinentális, a westminster és a skandináv modellt. 26 A melléklet 3. sz. ábrája áttekint a közpénzügyek jogi hátterének eltéréseit az egyes OECD-országokban. A hivatkozott elemzés fontos összefüggést tár fel abban a tekintetben, hogy e modellek a reformok végrehajthatósága szempontjából is különböznek. Úgy tűnik, hogy azokban az országokban, ahol a törvényi háttér kevésbé fontos, könnyebb a reformokat megvalósítani. A 4. sz. ábra (összefoglaló áttekintés) ezt az összefüggést illusztrálja, három modell összehasonlításában. Az egyes modellek főbb jellemző vonásai a következők: - Kontinentális modell: jogi háttér erős, gyakran alkotmányosan szabályozott a költségvetés egész rendszere. Több országban organikus vagy kerettörvények vannak. A kormányzat csak parlamenti felhatalmazással tud bármin változtatni. Alapelveket általában törvényben kell rögzíteni (bal felső sarok az ábrán).
24
Ennek nemzetközi irodalmáról jó összefoglalást ad Győrffy, D. (2005). Ez a független monetáris hatóság analógiájára felmerülő ötlet a szakirodalomban. Részletesebben lásd Benczes, J. (2004) tanulmányát. 26 Jelezzük, hogy a szakirodalomban ettől eltérő érvrendszerű elhatárolások és leírások vannak. 25
56
- Westminster-modell: a végrehajtó hatalom jogosítványokat örökölt, de számára delegálva is van a hatalom. Nincs szükség törvényre a változtatásokhoz, bár a változtatást utána törvénybe foglalhatják (jobb alsó sarok). - Északi modell: konszenzusos modell, a konszenzus elérésére fektetik a hangsúlyt. A törvények kevésbé fontosak, mint a kontinentális modellben. Nincs alkotmánybíróság, a közösség jobban informált, mint más országokban. A rugalmasság fontosabb, mint a törvényi háttér. A miniszterek egyenként visszahívhatók (jobb felső sarok). 4. sz. ábra
Költségvetési reformok és költségvetési reformváltozások összefüggései
Az Alkotmány megköveteli a törvényt
A költségvetési alapelveket törvénybe lehet iktatni
A költségvetési alapelveket törvénybe Az Állami Számvevőszék kell iktatni
A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER REFORMJAI A törvényhozás növeli a költségvetési hatalmát
A kormányzat az örökölt hatalmat használja
Törvények nem szükségesek
Törvények szükségesek
Forrás: OECD (2004c) 65. old.
A kontinentális országokban (Franciaország és Németország) a reformok erős előzetes törvényi háttérrel valósultak meg. Az írott alkotmánnyal, de precedens jogi hagyományokkal is rendelkező Egyesült Államokban a reformokhoz megfelelő (alkotmányos) törvényi háttér kellett. A skandináv országokban (Finnország, Svédország) lényegében törvényi változások nélkül, a végrehajtó hatalom és a törvényhozás kooperációjában vitték végbe a közpénzügyi reformokat. A minta országoknak számító Új-Zélandon és az Egyesült Királyságban a széleskörű reformok törvényi háttere utólag teremtődött meg.
57
2.6.2. Van-e követhető minta? A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy mind a nemzetközi szervezeteknek, mind a különféle reformkezdeményezések úttörőinek komoly mintaadó szerepük van. Az előbbiek vonatkozásában elég, ha az IMF és az OECD tevékenységére utalunk. E két szervezet több standardot is nyilvánosságra hozott már a költségvetési rendszerek megszervezésével kapcsolatban. Híres az új-zélandi úgynevezett „Fiskális Felelősségről Szóló Törvény” (Fiscal Responsibility Act), amelyet több ország átvett vagy ettől befolyásolva hajtották végre a reformokat. Az új francia költségvetési törvényt is számos, korábban a teljesítményalapú költségvetés mellett döntő ország szabályrendszere befolyásolta. A fentebb jelzett okok miatt a különféle konkrét nemzeti megoldásokat sem a jogi szabályozásban, sem a szervezeti megoldások vonatkozásában nem célszerű mechanikusan másolni. Követhetőnek tekinthetjük azonban az eltérő konkrét nemzeti megoldások „közös részeit”, azaz azokat az elveket, amelyeket a különböző államberendezkedésű és jogrendszerű országok a közpénzügyi szabályozásban követnek. Tekintsük át ezeket az elveket! 1. A felhatalmazás elve azt mondja ki, hogy a közpénzekkel kapcsolatos döntéshozó hatósági jogosultság a törvényhozó és a végrehajtó hatalom megfelelő testületeit illeti meg. Az elv alkalmazása vonatkozásában a nemzetközi gyakorlat szerint a 8. sz. táblázat szereplő témákról szükséges és/vagy érdemes jogszabályokban rendelkezni. 8.sz. táblázat
A költségvetés jogszabályi megalapozása Szabályozási terület
Magas szintű jogforrás
Költségvetés készítés Költségvetés dás
elfoga-
Költségvetés hajtás
végre-
Zárszámadás Ellenőrzés
Alacsonyabb szintű jogforrás Eljárások, végrehajtási irányelvek
A törvényhozás általános költségvetési törvényben rendelkezik a költségvetési dokumentum tartalmáról, az elfogadási eljárásról és azok időzítéséről. A számviteli kérdések, kontroll mechanizmusok, a belső ellenőrzés. Az általános költségvetési törvény rendelkezik az utólagos beszámolókról, azok tartalmáról és gyakoriságáról. A független külső ellenőrzés törvényhozás általi szabályozása, amelyben rendelkeznek a külső ellenőrző szerv hatásköréről és jelentési kötelezettségéről.
Forrás: OECD (2004c) 137. old.
58
2. Az egyéves időegység elve szerint mind a költségvetést, mind a középtávú pénzügyi kerettervet éves alapon (bontásban) kell elkészíteni, amely révén érvényesül mind az időbeli elhatárolás, mind az időbeli összekapcsolás (folyamatosság) a rendszerben. 3. Az univerzalitás (egyetemlegesség) elve szerint minden bevételnek és kiadásnak szerepelnie kell a költségvetésben, mégpedig bruttó értékként. Ez az elv annyira fontos, hogy egyes részleteit alkotmányosan is szokták szabályozni. Ha mást nem, a helyi önkormányzatok önálló bevételi és kiadási jogait mindenképpen célszerű az alkotmányban rögzíteni. A föderális országok alkotmánya a regionális tartományok költségvetési önállóságát is rögzíti. Normál törvényes alapon kell rendezni a központi és a helyi kormányzat közötti költségvetési viszonyokat, így a bevételmegosztást és a kormányzatok közötti jövedelemtranszfereket. Törvényi alapon kell meghatározni a bevételek és kiadások összesítésének helyét (kincstári számlák), míg a kincstári számla működését rendeletekkel lehet szabályozni. (Föderális országok esetén az egyes tagállamok is rendelkeznek ilyen számlával.) Törvényi alapon szükséges biztosítani, hogy a nemzeti költségvetési stratégia nyilvános legyen. Amennyiben a regionális kormányzatok relevánsak, akkor a regionális és központi kormányzat összesített pozícióját kell nyilvánosságra hozni. Az egyetemesség alapelvétől való eltéréseket szintén törvényben kell szabályozni. Ilyenek: - A költségvetésen kívüli alapok. Fontos, hogy az alapok számát valamilyen módon korlátozzák. Ha szükséges, minden egyes alapot külön törvénnyel kell létrehozni, megszabva az alap struktúráját, feladatát. Az alapok számára lehetővé lehet tenni, hogy pántlikázott bevételeket szedjenek be, s azokat speciális célokra fordítsák. - A bruttó elszámolás alóli kivételek. Bevételi oldalon nettó értékben kell könyvelni az ÁFÁ-t, tehát a bevételből le kell vonni a kiadások ÁFÁ-ját. Kiadási oldalon minden bevétellel való kiegyenlítést kizárólag jogi alapon, s csak akkor szabad megvalósítani, ha az világosan megokolható. 4. Az egységesség elve. A költségvetésnek az összes bevételt és kiadást azonos időszakra kell tartalmaznia. Törvényi alapon kötelezni kell a végrehajtó hatalmat, hogy táblázatok segítségével mutassa be, miképpen illeszkedik az adott évi költségvetés a középtávú makrofiskális stratégiába.
59
5. A specialitás elve. Ez az alapelv azt jelenti, hogy a bevételeknek és a kiadásoknak valamilyen módon részletezve kell megjelenniük a költségvetésben. A különböző természetű kiadási előirányzatokat (lásd később) az általános költségvetési törvénynek kell tartalmaznia. 6. Az egyensúly elve. Törvénnyel kell megállapítani a bevétel és kiadás, valamint az egyensúly fogalmát. Vannak példák arra, hogy az általános költségvetési törvény arról is rendelkezik,
miszerint
a
pénzforgalmi
szemléletű
mellett
valamilyen
ered-
ményszemléletű 27 kimutatás is készüljön. Nincsenek általánosan követett elvek azonban arról, hogy a költségvetési hiány monetizálásának tilalmát, illetve a fiskális eredményszabályokat törvényben kell-e rögzíteni. 7. Felelősség és elszámolási kötelezettség. Ahogy a fenti táblában is láttuk, az elszámolás tartalmát, rendjét, a különféle beszámolási formákat általánosan törvényben rögzítik, de a beszámolás (számvitel) rendszerét részletesen nem szabályozzák, azaz a pénzforgalmi szemléletű számvitel nem rendelkezik törvényi alapokkal. Az eredményszemléletre történő áttérés jellemzően a westminster országokban támasztódik alá törvénnyel. 8. A transzparencia elve. Az elv érvényesüléséhez világosan kell szabályozni a kormányzati és a kvázi-fiskális szervezetek jogállását, a feltételes és a jövőbeni kötelezettségeket. Ezek a szabályok megjelenhetnek az általános költségvetési törvényben, de más speciális ágazati törvényekben is. 9. Az előreláthatóság elve. Ezt az elvet az éves költségvetés fentről lefelé építkező fokozatos specifikálással operáló, a középtávú kerettervekbe illeszkedő tervezése biztosíthatja. A középtávú célok törvényi rögzítése egyre inkább gyakorlat, bár ez nem az általános költségvetési törvényben történik. 10. A teljesítmény követelmények elve. Kialakulóban lévő gyakorlat, hogy a költségvetési törvénytervezetek és a zárszámadások teljesítményelemzéseket, követelményeket tartalmaznak. Vannak olyan országok, ahol a teljesítménybeszámolást törvény írja elő (USA, Új-Zéland, újabban Franciaország), másutt – skandináv országok - ez törvényi kényszer nélkül valósul meg.
27
Az eredményszemléletről és a módosított eredményszemléletről később még szó lesz.
60
2.6.3. A költségvetési rendszerek jogi szabályozása néhány újonnan csatlakozott országban A korábban jelzetteknek megfelelően négy – Magyarországhoz sok tekintetben hasonló helyzetben lévő – újonnan csatlakozott EU-tagország költségvetési intézményrendszeréről rövid áttekintést adunk. A költségvetés intézményrendszerének, szabályrendszerének vizsgálatakor érdemes az alábbi területeket elkülöníteni: tervezés, elfogadás, végrehajtás és az átláthatóság biztosítása. Az Európai Bizottság Public Finance jelentése is hasonló megközelítésből indul ki, de más tipológiába rendezi a szempontokat. A költségvetési intézményrendszer három pillérét emeli ki: eljárási szabályok, számszerű költségvetési szabályok és független költségvetési intézmények. E három pillér erőssége határozza meg, hogy egy adott ország költségvetési teljesítménye mennyire elfogadható. A melléklet 9. sz. táblázata a vizsgált országokra vonatkozó főbb megállapításokat tartalmazza. Érzékelhető és kiemelendő változás, hogy az intézményi garanciákra egyre nagyobb súlyt fektetnek az új EU-tagállamok is. Ez elsősorban a megalapozott keretrendszerek felvázolásában, a stratégiai tervezésben, az ellenőrzés kiszélesítésében és a transzparencia növelésében jelenik meg. Egyre elterjedtebb az eredményorientált megközelítés, a célok megfogalmazása is konkrétabb és megalapozottabb. Szlovákiában például a makrogazdasági keretrendszert széles körben elfogadott szakmai testület vázolja fel, de Lengyelországban és Romániában is bevonják a jegybankot a tervezésbe. A költségvetés végrehajtását a számvevőszékek mellett a Pénzügyminisztérium alá tartozó apparátusok is ellenőrzik. Hozzá kell tenni azonban, hogy még sehol nincs úgynevezett apriori ellenőrzés, vagyis a döntéseket megelőző számvevőszéki kontroll. A transzparencia elsősorban a középtávú tervezésen keresztül javulhat. A vizsgált országok mindegyikében készül valamilyen három vagy öt éves keretrendszer. A fejezetekre vonatkozó gyakori elszámolási és beszámolási kötelezettségek szintén növelik az átláthatóságot. A különféle szakmai elemzésekből és az OECD információs bázisából nyerhető ismereteink alapján az valószínűsíthető, hogy az elemzett országok nagyobb figyelmet szenteltek a költségvetési intézményeik korszerűsítésének, mint Magyarország. Erről a következő, 10. sz. táblázat tájékoztat.
61
10. sz. táblázat
A rendszerváltó országok költségvetésének néhány jellemzője Megjegyzések Költségvetés készítése
Pótköltségvetés
Hatástanulmányok
Fiskális szabályok
Mindenhol van több éves tervezés (2 vagy 3 évre). A makrogazdasági prognózis Szlovákiában a leginkább megalapozott, széles körben egyeztetett előrejelzés készül. A hiány módosítását többnyire korlátozzák a vitában. Romániában túl sokszor éltek vele az elmúlt években, Szlovákiában nem szabályozott, illetve „kerülendő”. Nem egységes a megítélés, hogy van-e optimális határ a tiltás és a szabad módosítás között. Romániában és Szlovákiában van intézményesített gyakorlat. Mindegyik ország alkalmaz valamilyen eljárási vagy számszerű fiskális szabályt. A legerőteljesebben Lengyelországban jelenik meg, ahol az Alkotmányban rögzítik az adósságra vonatkozó kritériumot. A Számvevőszék függetlensége mindenhol rögzítetett. Romániát viszont még „ösztönzik” a nemzetközi szervezetek a helyzet javítására.
Ellenőrzés
Kiterjedt belső, pénzügyminisztériumi hatáskörbe tartozó ellenőrző apparátus épült ki a vizsgált országokban. Ezek célja a kiadások év közbeni pontos követése.
62
3.
A költségvetési fegyelem intézményes biztosításának eszközei
A költségvetési fegyelem biztosítása valamennyi OECD-ország számára jelentős kihívást jelent, amit a közös európai valuta bevezetése egy szűkebb országcsoport számára még tovább tetézett. Az 1990-es évektől kialakult intézményes megoldások bemutatásában ezért elsősorban ezeknek az országoknak a tapasztalataira koncentrálunk. Az általuk végrehajtott modernizációs (reform) folyamatnak első intézményesített lépése a költségvetési szabály megalkotása volt. A maastrichti konvergencia kritériumok majd a Stabilitási és Növekedési Paktum is felfogható egy, nemzetek feletti, az egyes tagországokban is érvényesítendő költségvetési szabálynak. Ezen túlmenően egyes országokban ezt az eszközt nemzetállami szinten vagy ami szintén gyakori, regionális illetve helyi önkormányzati szinten is alkalmazzák. A költségvetési szabályok megalkotásán túl felvetették annak lehetőségét, hogy egy önálló fiskális hatóságot is felállítanak (ez a hazai vitákban is felmerült). Nagyon fontos és gyakran alkalmazott módszer valamilyen társadalmi szerződést, illetve politikai megállapodást tető alá hozni a fiskális kiigazítás megvalósítása érdekében. Ez lehet egyfelől politikai pártok (kormány és ellenzéke) közötti megállapodás, illetve öltheti – különösen a korporatív hagyományokkal rendelkező államokban – a három nagy társadalmi érdekcsoport, a kormányzat, a munkaadók és a munkavállalók közötti paktum formáját is. Sok helyen megkíséreltek élni a fiskális decentralizáció eszközével is, különösen azokban az országokban, amelyekben a föderális berendezkedésnek valamilyen hagyomány van. Több költségvetési feladat lokális szintre delegálása megkönnyíti a költségvetés tervezését, kevesebb lehetőséget hagyva a pazarlásra. Végül, de nem utolsósorban, a költségvetési tervezés mechanizmusának megváltoztatása is vezethet helyes megoldásra. A napjainkban elterjedő, programköltségvetésnek nevezett tervezési rendszer mechanizmus ilyen lehet. 3.1. A költségvetési felelősség keretrendszerének szabályozási, intézményi sajátosságai Általánosan elfogadott, tapasztalatok által alátámasztott, hogy a költségvetési felelősség jól kialakított keretrendszere javítja a fiskális politika hitelességét, erősíti a befektetői bizalmat, elősegíti a makrogazdasági stabilitást, a fiskális politika fenntarthatóságát és a gazdasági növekedést. 63
E keretrendszernek a nemzetközi gyakorlatban alkalmazott két fő pillére a számszerű fiskális szabályok és a fiskális funkciójú független intézmények. A fiskális szabályok tartós fiskális korlátot jelentenek s ezeket valamely összegző fiskális teljesítmény-mutatóban (például egyenleg, költségvetési-eredmény stb. fejeznek ki). A fiskális szabályok megalkotását a költségvetési deficithajlam váltotta, váltja ki. Az elmúlt másfél évtizedben megfigyelhető, hogy e szabály-fajták sokasodnak, bővülnek. A szabályok irányukat, tárgyukat tekintve négy félék: - helyi/regionális kormányzati, - központi kormányzati, - társadalombiztosítási, - államháztartási szabályok. A számszerű szabályoknak három fő típusa van: - egyenleg-típusúak: az összesített, folyó, elsődleges, működési egyenleg vagy a ciklikusan kiigazított strukturális egyenleg; - folyó (flow) típusúak: a különféle kiadási korlátok; - állomány (stock) típusúak: az adósság/GDP rátára vonatkozó célok. (Megjegyzendő, hogy egy alacsonyabb adósságráta irányába történő konvergencia legalább minimális elsődleges költségvetési többletet igényel.) A szabályok formája jogszabály vagy gyakrabban irányelv, megállapodás a szabályozás tárgyával összefüggésben. Az ország-tapasztalatokat áttekintve megállapítható, hogy nincs összefüggés a szabályok formája és érvényesítésük hatékonysága között. Annál inkább a költségvetés eredményességét illetően. A számviteli fiskális szabályok megjelenési formája inkább az egyéb ország-sajátosságoktól függ. A szabályban foglalt mértékeken kívül e szabályok részét képezhetik – egyebek mellett – a felmentési záradékok és a nem-teljesítés következményei. A független intézmények olyan – jellemzően közpénzből finanszírozott – nemzeti testületek, amelyek funkcionálisan függetlenek a kormányzattól, rendszeresen szolgáltatatnak a fiskális politikát segítő előrejelzéseket, elemzéseket, értékeléseket, ajánlásokat. Megjelenésük szintén a már említett deficithajlamhoz, annak erősödéséhez kötődött.
64
A monetáris politika és – a független jegybank analógiájára – elméletben a fiskális politika megvalósítása is elképzelhető olyan módon, hogy az ehhez szükséges hatáskört, közbenső cél-maghatározást egy kormányzattól független intézménybe delegálják; beleértve az egyenleg-cél, adósság-szint és esetleg egyes kiemelt adókulcsok meghatározását is, de kizárva a delegált hatáskörök közül a politikai természetű újraelosztási kérdéseket, funkciókat. Az elméleti lehetőség ellenére nincs arra példa, hogy ilyen intézmény bárhol is működne. A miértre a függetlenítés feltételeinek vizsgálata adja meg a választ. Az első kritérium, a politika által motivált torzítás veszélye a függetlenítés mellett szól ugyan, de további három előfeltétel – a monetáris politikával ellentétben – a fiskális ügyek esetében kevéssé teljesül. - Mindenekelőtt konszenzus kellene arról, hogy miben áll az egészséges fiskális politika, mi annak a konkrét tartalma, ám a meghatározandó stabilizációs és fenntarthatósági követelmény már politikai mérlegelést igényel. - Az az alapkövetelmény, hogy újraelosztási kérdésben csak választott testület dönthet, lényegében az egyenlegre, illetve az adósság-szintre korlátozná a független intézmény hatáskörét. - A függetlenítés nem okozhat koordinációs zavart a kormányzás más, nem függetlenített funkcióival, mint például a munkaerőpiac befolyásolásában, illetve az ottani folyamatok hatásainak a kezelésében. Ezt a követelményt a fiskális politika – a monetáris politikánál közvetlenebb hatása miatt – aligha képes teljesíteni. Bár maga a fiskális funkció nem látszik függetleníthetőnek, egyes részfunkciók annál inkább. Viszonylag régóta léteznek, működnek gyakorlati megfontolásból fontos fiskális részfunkciókat betöltő, független intézmények, amelyek két típusba sorolhatóak: - makro-gazdasági és/vagy költségvetési előrejelzést szolgáltató, a folyamatokat azonban - nem minősítő, hanem csak objektíve elemző és bemutató intézmények; - az előbbi funkció helyett vagy mellett normatív módon elemző, ajánlást tevő intézmények. Az Európai Unióban kevés és inkább csak makro-gazdasági előrejelzésű intézményi példa van arra, hogy jogilag kötelező külső input-adatokra alapozni a költségvetést, de ez jogszabály nélkül is megtörténhet a gyakorlatban. Jellemzőbb az áttételes ráhatás a költségvetési döntési folyamatra a szakmai tekintély, publicitás útján; építve arra a presztízs-kockázata, 65
amely egy utólag nem igazolódó eltérés esetén fenyegeti a kormányzatot. Kimutatható az előrejelzés „kiszervezésének” az optimista torzítás elleni hatása, de a költségvetési politikát pozitívan vagy normatívan megközelítő független intézmények általában is kedvezően hatnak a fiskális fegyelemre. A fiskális szabályok megalkotásának és a független intézmények létesítésének fő indítéka – mint már hangsúlyoztuk – a költségvetési deficit-hajlam, aminek hosszú távú társadalmi, gazdasági okaként elsősorban a túlzott jóléti kötelezettség-vállalást és a népesség öregedését szokták megjelölni. Rövidebb távon hat az úgynevezett politikai ok, a pártok választási előnyszerzési, sokszor megalapozatlan ígéretekkel operáló törekvése, ezzel összefüggésben az önző generációs újraelosztásra való hajlam, különösen ott, ahol jellemző a politikai „vetésforgó”. A pártok, érdekcsoportok között elaprózott hatalom esetén a deficit-hajlamot erősítheti az úgynevezett „közöskészlet-jelenség”, azaz a hatalomban résztvevők mindegyikének kell hogy jusson valami ne csak a hatalomból, hanem a gazdasági előnyszerzésből is. A fiskális szabályok és független intézmények jól kiegészítik és segítik egymást, figyelembe véve azt hogy a számszerű szabályok rugalmatlanok, ugyanakkor megkerülhetők lehetnek, ellenben a független intézmények rugalmasan igazodhatnak, sőt igazodnak is a körülményekhez, de természetesen az „elvárásokhoz” is. A független intézmények közreműködhetnek a szabályok meghatározásában és betarttatásában. Ugyanakkor – a fiskális szabályok – fordított irányban – támpontot adhatnak a független intézmények munkájához, hatáskör-specifikációjához. Azzal is számolni lehet (kell), hogy a független intézmények hatása átfogóbb, hosszabb távú, a fiskális szabályok célzottabbak és inkább rövidebb távon fejtik ki hatásukat, különösen az egyenleg-típusúak és a flow-mutatók. Az eljárási szabályokba tartoznak az éves és középtávú költségvetési folyamatok szabályai, egyebek mellett például a bevételt csökkentő, illetve a kiadást növelő javaslatok önfinanszírozási kötelezettsége vagy az évek közötti átjárás kezelése a költségvetés végrehajtása során. A költségvetés átláthatóságát e viszonyok között is bizonyítani kell, aminek főbb elemei (követelményei) a következők: - a közszektor minél teljesebb lefedése és a költségvetésen kívüli műveletek elszámolása; - eredményszemléletű számvitel alkalmazása; - korrekt makrogazdasági és költségvetési előrejelzések. 66
3.2. Fiskális szabályok az Európai Unióban A fiskális szabályok és független intézmények létesítésének fő indítéka az Unióban is a költségvetési deficithajlam. Történetileg a deficithajlam fölerősödése az első olajválság időszakára nyúlik vissza. Ekkor ugyanis megtorpant a növekedés, megnőtt a költségvetési újraelosztás aránya és az 1990-es évek közepéig meredeken nőtt az államadósság, majd az uniós átlagot tekintve a GDP 65-70%-ában stabilizálódott. (Az átlagon belül vannak kiugróan magas, 100% körüli példák.) Mindez annak ellenére következett be, hogy az úgynevezett olajdollárok (az olajbevétel) nagy hányada az európai, köztük az uniós országok bankrendszerében landolt, szolgálva a megnövekedett anyag- és energiaköltségek finanszírozását. Az Unió hatása a deficit-hajlamra ellentmondásos. A közös valuta – ellensúlyozó intézkedés, illetve intézmény hiányában – növeli a deficit-hajlamot. Egyebek mellett ezt ellensúlyozandó kötötték meg a Maastrichti Egyezményt, illetve a Stabilitási és Növekedési Paktumot, amely korlátot szab a költségvetés kiegyensúlyozatlanságának (hiányának). A tagországokban bevezetett fiskális korlátok (szabályok) és a létrehozott ellensúlyok (független intézmények) az uniós (közös) követelmények teljesítését is elősegítik. Az Unió Közpénzügyek Minősége Munkabizottsága – WGQPF – hat csoportba tagoltan 24 kérdést küldött ki a tagországoknak az 1990–2005. közötti időszakra vonatkozóan. A kérdéscsoportok a következők: - a szabály általános leírása: milyen a mutató és kit érint, mikortól és milyen indítékból alkalmazzák; - a szabály specifikálása: időtáv, kivételek, a mutató pontos leírása, az elszámolás szemlélete nominális vagy reálértéket fejez-e ki; - jogalap: jogszabály vagy politikai kötelezettség, megállapodás; - szabálybetartás (érvényesítés) figyelése, ellenőrzése (felelős intézmény, pártatlanság, egyidejű vagy késleltetett); - kikényszerítő eljárás: felelős intézmény, a megszegés következménye csupán felszólítás vagy automatikus korrekciós eljárás, szankció, média-visszhang; - alkalmazási tapasztalatok: betartás, megszegés okai, - értékelés: elsődlegesen abból a szempontból, hogy mennyiben járul hozzá a pénzügyi fegyelemhez.
67
A szabályok száma a vizsgált időszakban megnőtt, jelenleg mintegy 60–70 szabály érvényes az Unió tagországaiban. A szabályok címzettje, irányultsága korábban főleg a helyi/regionális kormányzat volt. Jelentős és növekvő számban vannak szabályok a központi kormányzatra és újabban az államháztartásra és társadalombiztosításra is. 28 Típus szerint a szabályok - bő 1/3 részben egyenleg-típusúak („arany szabály”, zéró vagy egyéb nominális korlát, korlát a GDP %-ában); - 1/4 részben az adósságállományra vonatkoznak (visszafizető képességhez igazított vagy egyéb nominális plafon, korlát a GDP %-ában); - közel 1/3 részben kiadás-korlátot jelentenek (nominális vagy reálérték plafon a mértékre vagy a növekedésre); - van néhány példa a bevétel-korlátra (adókulcs vagy adóteher a GDP %-ában). Az Európai Unióban hatályos fiskális szabályok számát típus és irányultság szerint a 12. sz. táblázat mutatja. E szerint megállapítható, hogy leggyakoribb a helyi, regionális önkormányzatokra vonatkozó egyenleg- és adósságállomány-szabály, valamint a központi kormányzati kiadásokra vonatkozó szabály. Az önmagában érthető, hogy a legkevesebb számszerű szabály vonatkozik a bevételre, de az, hogy ezután az adósságállományra vonatkozó szabályok száma (17) a legalacsonyabb, mindenesetre elgondolkodtató. Az adósságállományra vonatkozó szabályok alacsony száma vélhetően azzal van összefüggésben, hogy az EU országok egy csoportjában az államadósság jelentősen meghaladja a fiskális kritériumokban előírt GDP arányos értéket. Az irányultság – a 13. sz. táblázata szerint – összefügg az ország-típussal (az elemzés szempontjából célszerű ugyanis megkülönböztetni két ország-típust, angol szakkifejezéssel: a delegation meg a contract countries): - egypárti vagy szoros koalíciós kormányzás esetén a fiskális hatáskör jellemzően egy intézményre van átruházva, delegálva (erős pénzügyminisztérium). - lazább koalíció esetén jellemző az osztottabb hatáskör és – erősebb parlamenti kontroll mellett – a megállapodásokon alapuló kormányzás.
28
Magyarországon az uniós bizottsághoz továbbított információ szerint egyetlen szabály van, mégpedig a helyi önkormányzatok – visszafizető képességükhöz igazított – adósságplafonjára.
68
12. sz. táblázat
Fiskális szabályok az EU-ban Szabály iránya típusa
Államháztartás
Központ kormányzati
Helyi és regionális kormányzatok
Társadalombiztosítás
Összesen
Egyenlegtípusúak
4*
4
13
2
23
Adósságállományra vonatkozóak
2
3
12
-
17
Kiadásra vonatkozóak
3
10
4
3
20
Bevételre vonatkozóak
2
2
-
2
6
Összesen
11
19
29
7
66
Megjegyzés: Ebből két ország szabálya strukturális (ciklikusan kiigazított) egyenleg.
Mivel a bevételi szabályok jellemzően elvétve fordulnak elő, az elemzésben nem tértek ki ezekre, illetve magát a tényhelyzetet sem elemezték. A többi fiskális szabály hatását három szempont szerint vizsgálták: - életbe léptetés (lényeges módosítás) hatása a szabályban foglalt mutató alakulására; - a fiskális szabály lefedési köre és hatásossága; - a fiskális szabály „komolysága” (például rendszeres figyelés, kikényszerítő mechanizmus). A költségvetési adatok és a körkérdésre adott válaszok alapján az uniós elemzők azt vizsgálták, hogy javult-e a számszerű szabályban foglalt költségvetési teljesítménymutató a szabály életbe léptetését követő 1, 3 vagy 5 év folyamán, azaz a tárgyidőszakban. Az elemzéshez ciklus-korrigált adatokat használtak. Összességében azt lehetett megállapítani, hogy - az egyenleg a tárgyidőszakokban javult, miközben az egész időszak átlagában érdemben nem változott; 69
- az összkiadás a tárgyidőszakban erősebben csökkent, mint az egész időszak átlagában. 13. sz. táblázat
Jellemző eltérések a helyi és központi költségvetés/államháztartás szabályai között Helyi/regionális
Központi költségvetés, TB és az államháztartás
A helyi kormányzatok szabályozása a delegált hatáskör alapján működő országokra jellemző.
A központi költségvetés szabályozása inkább a megállapodások alapján működő országokra jellemző.
jellemzően éves
jellemzően többéves
Szabály jogalapja
jogszabály
inkább megállapodások
Kikényszerítés ereje, komolysága
erős; a korrekció jellemzően automatikus
gyengébb kötelezés; gyakran nincs előzetes előírás a nem-teljesítés esetére
Szabály címzettje országtípus szerint
Időtáv
E hatáselemzés problémája az, hogy a szabályok nagy része helyi, azaz alacsonyabb szintű, mint az államháztartáson kimutatható eredményhatás. E problémán segít az, hogy a szabállyal való lefedettség az Unióban a vizsgált időszakban átlagosan 25%-ról 75%-ra nőtt, ezen belül természetesen nagy szórással.29 A hatás-elemzés céljából egy úgynevezett. fiskális szabály-lefedettségi indexet definiáltak: ez az államháztartásból lefedett rész/az egész. (Ehhez az egyes országokban a többféle mutatót aggregálni kellett.) Ennek alapján arra a következtetésre jutottak, hogy a lefedettség növekedése javítja az egyenleg-teljesítményt, mérséklődése fordítva, mivel növelően hat a kiadásokra. A lefedettség hatáselemzésének azonban van egy nem elhanyagolható a problémája, hiányossága, miszerint minden szabályt egyenrangúnak tekint, holott nagyok a különbségek a szabályok „komolyságát” vagy szintjét illetően. Ezen segít a harmadik vizsgálati szempont, a „komolyság-elemzés”, amit öt szempont alapján végeztek el: - a jogalap erőssége; - a betartás figyelésének az intézményesülése, rendszeressége;
29
Magyarországon még az időszak végén is csak 30% a lefedettség, miközben ez az arány az Egyesült Királyságban, Hollandiában és Svédországban 100%.
70
- a kikényszerítés intézményi alapja; - a kikényszerítő mechanizmus és szankció előre meghatározottsága, automatizmusa; - a média-visszhang, illetve -érdeklődés intenzitása. A felsorolt szempontokra adott válaszokat pontozva tették alkalmassá a statisztikai elemzésre. Ezen az úton minden egyes szabályhoz egy szintetizált „komolysági” indexet rendeltek, amellyel korrigálták (beszorozták) a lefedési indexet. A korrigált indexeket országonként összegezve pontosítható a fiskális szabályok hatáselemzése. 30 Az elemzés alapján megállapítható, hogy a „komolysági” tényező az egyenleg vonatkozásában növeli, a kiadás vonatkozásában pedig tovább csökkenti a korábban említett koefficienst, azaz felerősíti a fiskális szabályok kimutatható, kedvező irányú költségvetési eredmény-hatását. Mindennek alapján a fiskális szabályok megalkotása és működtetése erősíti a fiskális fegyelmet különösen olyan viszonyok között, ha a szabályok az államháztartás nagy részét lefedik, betartásukat erős intézményi háttér, következetes és világos eljárási feltételek garantálják. 3.3. Független intézmények fiskális funkcióval az Európai Unióban A Közpénzügyek Minősége Munkabizottság a független hatósági funkcióval felruházott intézményekről hasonló, 6 csoportba tagoltan 35 kérdést küldött ki a tagországoknak az 1990-2005. közötti időszakra vonatkozóan. A kérdéscsoportok a következők voltak: - az ide tartozó intézmény(ek) általános leírása, a létrehozás indítéka; - a költségvetéssel kapcsolatos feladatkör általában; - a feladatkör részletezése: pozitív és/vagy normatív output a költségvetés számára, esetleges kormányzati kötelezettség ennek felhasználására, rendszeres publikációk; - irányító testület, összeférhetetlenség, létszám; - státus; kormányzati, parlamenti kapcsolatok, véleményez-e pártprogramot választás előtt, finanszírozás; - befolyás a költségvetési vitára, súlya, szerepe más hasonló profilú intézményhez képest.
30
Mint említettük, a több mint 60 vizsgálatba bevont szabályban mindössze egyetlen magyar van. Ráadásul a vázolt módon objektívvé tett minősítési módszer ezt az egyetlen szabályt a leggyengébbnek, „legkomolytalanabbnak” minősíti az összes Unióban alkalmazott szabály közül (a legerősebbnek minősítettek az ír, az angol, a svéd és a lengyel szabályok).
71
A kérdésekre adott válasz szerint az Unióban 23 olyan intézmény létezik 15 tagországban, amely megfelel a fiskális funkciójú független intézmény meghatározásának. Ebből két intézmény található az újonnan csatlakozott tagországokban. 31 Az intézmények általában már régóta fennállnak, s számuk nem nőtt az utóbbi időben. Két alaptípusuk létezik, az úgynevezett pozitív közgazdasági elemző és a normatív módon állástfoglaló, ajánlattevő intézmények csoportja. A pozitív közgazdasági elemző intézmények fő funkciójuk reális és óvatos makrogazdasági előrejelzést adni a költségvetés készítéséhez. A bizonytalanság miatti tévedések hosszú távon kiegyenlítik egymást, de a politikai indíttatású optimizmus rendszeres és egyirányú torzítást okoz. Az indíték a konfliktus-kerülés, azaz egyszerűbb a körülmények balszerencsés alakulására hivatkozni, mint utólag a kiigazítást a költségvetésbe beépíteni. Ezen a problémán még akkor is segít egy független előrejelző intézmény, ha nem kötelező a költségvetést ráépíteni. Ezen intézmények célja, funkciója, hivatása általában az, hogy erősítsék a politikusok és a tágabb közélet költségvetéssel kapcsolatos tudatosságát. További előforduló tevékenységi területük: - a célok, közbenső célok, fiskális szabályok konzisztencia-vizsgálata; - a költségvetés végrehajtásának, a fiskális szabályok betartásának figyelése; - a fenntarthatóság elemzése; - az intézkedések hatás-elemzése. A válaszok alapján az intézmények zöme foglalkozik pozitív közgazdasági elemzéssel, makro-gazdasági és/vagy költségvetési előrejelzéssel. Tíz országban van legalább egy független makro-gazdasági előrejelző intézmény. Közülük egyetlenként a belga intézmény makro-gazdasági előrejelzését kötelező jogilag alapként a költségvetés készítéséhez figyelembe venni. 32
31 32
A kettőből az egyik a magyar Állami Számvevőszék. National Account Institute (NAI, Belgium): kormányzati tisztségviselőkből áll, de önálló jogi státusza van. A szövetségi tervhivatal munkájára támaszkodik. Kizárólagos tevékenysége a költségvetést megalapozó makro-gazdasági előrejelzés.
72
További két országban – Ausztriában és Hollandiában – nincs ugyan a belgiumihoz hasonló jogi kötelezettség, mindazonáltal a költségvetést független intézmény makro-gazdasági előrejelzésére alapozzák. 33 A kérdőívre adott válaszok alapján 12 intézmény végez költségvetési előrejelzést, közöttük egy német intézmény és a makro-gazdasági előrejelzőként már említett holland intézmény. 34 A válaszok alapján a normatív módon állásfoglaló, ajánlást tevő intézmények csoportjába 15 intézmény tartozik, amelyek három típusba sorolhatók: tanácsadó testületek, független kutatóintézetek és kibővített funkciójú auditorok. Négy országban működik normatív funkciójú tanácsadó testület. 35
33
Az osztrák gazdaságkutató intézet (WIFO) rövid és közép távú gazdasági előrejelzéseket készít, amelyek – kevés kivétellel – a költségvetési terv összeállításának alapjaként szolgálnak.
34
A német adóbevételt előrejelző intézmény 1955 óta végez előrejelzést, aminek eredményeit 1968 óta veszi át a kormányzat. Függetlenségi értékét csökkenti, hogy a kormányzat makro-gazdasági előrejelzéseiből indul ki. A holland Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) évente kétszer készít makro-gazdasági és költségvetési előrejelzést. Rendszerint nincs eltérés közte és a kormányzati előrejelzés között. Az intézmény előrejelzésén alapulnak a választás előtti pártprogramok, illetve koalíciós megállapodások (bértárgyalások is). Készít elemzéseket egyéb témákban is, például a munkaerőpiaci helyzetről, a társadalom elöregedéséről, a versenyről. Tartózkodik a normatív megállapításoktól, ajánlásoktól. Független, tekintélyes kormányzati intézmény mintegy 150 munkatárssal. Tevékenységét nagy publicitás övezi.
35
Belgiumban a Pénzügyi Főtanács, illetve annak a közszektor hitelezésében illetékes részlege koordinálja a fiskális stabilizációt, ezen belül az uniós követelmények teljesítését. Évente rendszeresen készít elemzést és ajánlást a belső stabilizációs program teljesítéséről és a költségvetési egyensúlyi helyzetről. Bár a testület a gazdasági minisztériumhoz kapcsolódik, tagösszetétele alapján függetlennek tekinthető: kormánydelegáltak mellett akadémikus tagjai vannak, képviselteti magát továbbá a jegybank is. A kormány számára előírás a Főtanács által ajánlott költségvetési cél, ezért annak jelentését csatolják a költségvetési előterjesztéshez. Dániában a Gazdasági Tanács kétszer ül össze évente és előrejelzéseket, ajánlásokat fogad el a fiskális politikára vonatkozóan, beleértve a fiskális szabály betartásának figyelését is. Tevékenységének, kiadványainak tartalmába a Tanácsnak otthont adó minisztérium nem szólhat bele. Ajánlásai formálisan nem kötelezőek, mindemellett a nyilvánosságon keresztül befolyásolják a döntéseket. Németországban több tanácsadó testület is megfelel ezen alcsoport intézményi kritériumainak. A pénzügyminisztériumot támogatja egy főleg professzorokból álló független tanácsadó testület. „Közös gazdasági előrejelzés” néven hat vezető gazdaságkutató kétszer egy évben ajánlásokat is tartalmazó jelentést készít a fiskális politikáról. Egy öt független tagból álló, gazdasági trendet értékelő szakértői tanács jogszabály alapján készít évente jelentést, amelynek ajánlásait a kormányzat jogilag nem köteles ugyan megfogadni, de reagálnia kell azokra a Parlamentben. Ausztriában a Kormányzati Adósság Bizottság a jegybankhoz kapcsolódó elemző, tanácsadó testület, amelynek a tagjait a kormány nevezi ki, s jelentéseit a pénzügyminiszternek be kell mutatnia.
73
Számos intézmény, kutatóintézet készít költségvetési témájú elemzéseket, de közülük csak két további – az olasz és a görög - intézmény tartózkodik a normatív megközelítéstől. 36 Fiskális politikáról rendszeresen állást foglaló és ajánlást tevő gazdaságkutató intézetre egyetlen példát mutatott ki a kérdőíves vizsgálat. 37 Auditorok, számvevő ellenőrök akkor kerültek be ebbe a csoportba, ha fő funkciójukon túlmenően rendszeresen tesznek normatív tartalmú megállapításokat, ajánlásokat. Függetlenségüket fő funkciójuk garantálja. Jellemzően nem készítenek előrejelzéseket. Hét uniós tagországi intézményt tartozik ebbe a csoportba, ebből kettő érdemel különös figyelmet. 38 A már említett európai – holland és belga -példákon túlmenően röviden szólnunk kell a független költségvetési intézmény ideáltípusaként számon tartott Egyesült Államokbeli szervezetről, a Kongresszus Költségvetési Hivataláról. Az intézmény szerepét nem érthetjük meg anélkül, hogy ne utalnánk az elnöki rendszeren alapuló végrehajtó hatalom és a törvényhozás közötti kényes egyensúlyra. Ez azt jelenti, hogy a törvényhozás akár az elnök által beterjesztett költségvetési javaslat figyelmen kívül hagyásával is képes költségvetést alkotni. A hivatal az 1970-es évek első felében végrehajtott költségvetési reformok során jött létre és szakapparátusa lényegében minden költségvetési tervezési funkció végrehajtására képes. Ennek keretében az aktuális elemzésektől kezdve a hosszútávú folyamatokra vonatkozó
előrejelzéseken
keresztül
az
aktuális
költségvetési
évre
vonatkozó
makroelőrejelzésig és pénzügyi hatásvizsgálatokig szinte minden fontos technikai segítség nyújtására képes. A hivatal párhuzamosan dolgozik a végrehajtó hatalom költségvetési hivatalával, sajátos versenyhelyzet jellemzi működésüket.
36
Az olasz Gazdasági Elemzések és Tanulmányok Intézete (ISAE) gazdasági, közpénzügyi és társadalmi kutatással, makrogazdasági és költségvetési előrejelzéssel támogatja a kormányfő munkáját. Az intézet adott témában kompetens munkatársait rendszeresen meghívják parlamenti meghallgatásra is. Görögországban a - rövidített nevén - KEPE pontos feladat-meghatározás nélkül működik a gazdasági és pénzügyminisztériumot támogató kutatóintézetként.
37
A Svéd Nemzeti Gazdaságkutató Intézet (NIER) a pénzügyminisztérium mellett működik: előrejelzést készít, elemez, értékel és ajánlást tesz. Bár nincs formális szerepe a költségvetési ügyekben, fontos funkciót tölt be, sűrűn szerepel a médiában.
38
Az Egyesült Királyság Nemzeti Számvevőszékének közel tíz éve feladata a költségvetési tervezési háttérfeltételezések megalapozottsági, óvatossági auditja. A kincstár nem köteles megfogadni az audit megállapításait, de a gyakorlatban ezt teszi. A magyar Állami Számvevőszék normatív megállapítást tesz, ha úgy véli túl optimisták egyes bevételi előirányzatok és/vagy fennáll a túlköltekezés veszélye a tervhez képes. Megállapításainak kiindulási alapját a költségvetési terv makro-gazdasági feltételezései képezik.
74
Az uniós áttekintés azt mutatja, hogy a független intézmények elősegítik a fiskális fegyelmet. Bár a fiskális politikában szóba sem jön a jegybanki függetlenséghez fogható státus (részterület hatásköri függetlenítésére is alig van példa), megállapítható, hogy - az előrejelző funkció kormányzatból való „kiszervezése” mérsékli a tendenciózus torzítás veszélyét és ezzel a deficit-hajlamot; - a válaszokból becsülhetően a média-érdeklődés elősegíti a hitelességet; - a szóban lévő intézmények 70 százalékának átlagon felüli szakmai minősítése ugyancsak elősegíti a hitelességet. Fontos körülmény, hogy az intézmények hitelessége jellemzően nem a státuson, jogszabályokon alapul, hanem a magas szakmai színvonalon és az átláthatóságon. E feltételek megléte esetén a rossz költségvetési politikának nagy a presztízs-veszteség kockázata a kormányzat számára. Az ok-okozati viszony pontos tisztázása nélkül ugyan, de megfigyelhető az, hogy ahol van független intézmény, ott jobbak, illetve javultak a fiskális mutatók. Sajátos dilemma, hogy célszerű-e a pozitív és normatív funkciót egy intézménybe vegyíteni. A pozitív funkció szakmailag nyilván segíti a normatívat, de gondoskodni kell a visszahatás kizárásáról. A független intézménynek általában tartózkodni kell a politikai jellegű alternatívákban való döntés befolyásolásától. További kérdés a független intézmény szerepe a költségvetés-készítési folyamatban. Arra nincs példa, hogy egy független intézménynek – a saját korlátozott mandátuma keretei között – egyetértési joga volna a parlamenti beterjesztés előtt, de a parlamenti meghallgatás és – véleményeltérés esetén – a kormány indoklási kötelezettsége már ebbe az irányba mutató gyakorlat. A siker fontos feltétele a függetlenség, amit finanszírozási garancia szavatolhat. A státus nem feltétlen garancia a függetlenségre, de kedvezőtlen politikai körülmények között hasznos lehet a függetlenség jogi biztosítéka. A függetlenség ugyanakkor nem korlátozhatja az információhoz való hozzáférést. Fontos, hogy az intézmény mandátumát egyértelműen és világosan határozzák meg.
75
76
II. HAZAI KIHÍVÁSOK ÉS ÚTKERESÉSEK
4.
Kihívások a magyar gazdaság számára
4.1. Az államháztartási reformfolyamat A mai helyzet és a kihívások megértéséhez célszerű a rendszerváltás ellentmondásos folyamatait röviden áttekinteni. A politikai, gazdasági és elkezdődött társadalmi átalakulást a külső gazdasági egyensúly megőrzését szolgáló gazdaságpolitikai manőverezés, illetve a polgári berendezkedés kialakítását szolgáló intézményépítés kettőssége jellemezte. Ez végigkísérte a közszektor átalakulási folyamatait is. A rendszerváltáshoz kapcsolódó államháztartási reformok döntően az államtalanítást szolgálták, külön nem ügyeltek, nem ügyelhettek a közszektor eredményességét és transzparenciáját szolgáló mechanizmusok kiépítésére. A rendszerváltás után megalkotott Államháztartási törvény csak részlegesen számolt azzal, hogy a fejlett világban milyen irányba fejlődött, fejlődik, milyen régi és új szabályok szerint működik a közszektor. A jogbiztonságot garantálni hivatott magyar állam a saját gazdálkodását szabályozó törvényével bizonyosan világrekorder, ha e törvény módosításának számát nézzük. A politikai és gazdasági átalakulási folyamatban elkerülhetetlenül bekövetkezett liberalizáció, dereguláció és privatizáció 39meggyengítette a hagyományos állami szerkezetet. Már az 1980-as évek elejétől – az ismert gazdasági okok miatt – az állam, az akkori közpénzügyi rendszer a maga eszközeivel is a külső adósságszolgálat teljesítését, ennek érdekében a forráskivonást szolgálta. Elegendő, ha a költségvetési szervek parttalan saját bevételérdekeltségére vagy a vagyonfelélésre ösztönző tanácsi, később önkormányzati forrásszabályozásra utalunk. A költségvetési gazdálkodás fellazulása a szektor növekvő alulfinanszírozottságát volt hivatott kompenzálni. Egy ilyen rendszertől nem követelhető meg az átláthatóság és az elszámoltathatóság. Itt az „én nem fizetem meg az ellátandó feladatok költségeit”, de cserében „nem érdekel, hogy honnan teremted elő a túléléshez szükséges pénzt” cinikus összekacsintó gyakorlata érvényesült. A költségvetési gazdálkodás ezen
39
A privatizáció hatásairól lásd Báger, G. – Kovács, Á. (2005) munkáját.
77
időszaktól érvényesülő fellazulása mellett ekkor fogant meg az „önfinanszírozó tanács/önkormányzat” koncepciója. A szocialista gazdaság 1968 óta folyó megreformálása az 1980-as években úgynevezett rendszerváltó reformokba nőtt át. A piacgazdaság intézményi feltételeinek e keretekbe tartozó kialakítását döntően az 1988-ban bevezetett adóreform és a kétszintű bankrendszer létrehozása jellemezte, egyben ez volt annak alapvető mozzanata. Az adóreform olyan adórendszert és adónemeket hozott létre, amelyek teljes mértékben megfeleltek a modern piacgazdaság feltételeinek. A következő fontos lépés 1989-ben a kormánytól független ellenőrzési intézmény, az Állami Számvevőszék megalapítása volt. 1990-től megváltozott a tanácsok, illetve az önkormányzatok forrásszabályozási rendszere. Ugyanebben az évben a TB levált a központi költségvetésről. Az állami vagyon lebontásával elkezdődött az állam vállalkozói vagyonának privatizációja és végbement a helyi és az időközben létrejött társadalombiztosítási önkormányzatok vagyonhoz juttatása. 1998 közepén újraállamosították a társadalombiztosítási alapokat. 1990-ben elfogadták az önkormányzati törvényt, amely szabályozta a helyi önkormányzatok gazdasági alapjait. A kialakított önkormányzati rendszerben – az elaprózott nagyszámú önkormányzat széles kompetenciával kombinált „magyar modelljé”-ben – megjelentek a piacosítási közszektorreform-stratégia egyes elemei. Az önkormányzati forrásszabályozás az 1980-as évek végén kialakított rendszere a megreformált tervgazdaság indirekt vállalati jövedelemszabályozás logikáját követve vált 15 év után törvényszerűen recentralizálttá. A széleskörű feladatellátási kötelezettséggelés erős alkotmányos önállósággal rendelkező, a forrásszabályozás által az aktuális fiskális politikai követelmények által rángatott és a parttalan szakpolitikai jogalkotással sújtott önkormányzati rendszer a hazai közszektor „konfliktuskonténerévé” vált. Az államháztartási reformfolyamat további fontos eleme volt, hogy a hiány finanszírozását fokozatosan piaci alapokra helyezték. Az 1991-ben elfogadott jegybanktörvény létrehozta a független jegybankot. Az 1990-es évek közepétől – a reformfolyamat újbóli nekilendüléseként – a Magyar Államkincstár 1996-os létrehozásával elindult az államháztartás finanszírozási rendszerének korszerűsítése. A kincstári rendszer jelentős megtakarításokat eredményezett, javult a kincstári körbe tartozó gazdálkodók pénzügyi fegyelme. Az államadóssággal kapcsolatos műveletek a Jegybanktól fokozatosan a kincstári rendszerbe illeszkedő Államadósság Kezelő Központhoz kerültek. A kincstári rendszer azonban nem volt képes küldetését teljesíteni azért, mert egyfelől a kincstári körből az állami feladatok jelen-
78
tős részét kiszervezték különböző non profit szervezeti formákba. Az ebbe a körbe kerülő közpénzek a szigorú kincstári pénzkezelés szabályai alól is kicsúsztak. Másfelől a kincstári információs rendszer korszerűsítése elmaradt. Mind a számvitel, mind a könyvelést, beszámolást és tervezést alátámasztó informatikai rendszerek alkalmatlanok voltak a korszerű gazdálkodás támogatására. Ezzel szinte egyidejűleg változott a helyi önkormányzatok finanszírozási módja (bruttó finanszírozás helyett nettó finanszírozás), elfogadták a helyi önkormányzatok fizetésképtelensége esetén alkalmazandó eljárásról szóló törvényt, illetve több helyen módosították az önkormányzati törvény gazdálkodással kapcsolatos passzusait. 1997-ben törvényben szabályozták az önkormányzati társulások létrehozását és működését. Az akkori kormány ugyanakkor elmulasztotta azt a lehetőséget, hogy – élve parlamenti kétharmadot meghaladó többségével – az önkormányzati rendszerben a méretgazdaságos és eredményes feladatellátás feltételeit megteremtse. 4.1.1. Az államháztartási reformok paradoxonja A magyar államháztartási reformok paradoxonja, hogy az állam kiüresedéséhez és teljesítményének a csökkenéséhez képest jelentős maradt az államháztartás terjedelme. Ennek három alapvető oka van. Egyfelől a különböző gazdasági érdekcsoportok eredményes járadékvadász tevékenysége, vagyis az a tény, hogy a magyarországi vállalatok (beleértve a külföldi tulajdonúakat is) jelentős mértékben állami kiadásokból (forrásokból) élnek, s ezt figyelembe véve a vállalkozói szféra nettó adósságterhelési rátája is lényegesen alacsonyabb, mint a bruttó. A közkiadások magas szintjét tehát részben éppen a magánszektor idézi elő. A másik ok az, hogy a politikai elit növekvő legitimációs problémákkal küzd, amelyet a legkülönbözőbb választói rétegeknek történő osztogatásokkal igyekszik mérsékelni. Ennek a lakásépítési és vásárlási támogatási rendszer mellett eklatáns példája az 1997-es nyugdíjreform eredményeit negligáló nyugdíj licit, az érdemi felsőoktatási intézményi reformok és tandíjrendszer bevezetésének az elmaradása. A harmadik ok a politikai pártok kooperációs képességének a hiánya. Mindez a kormányváltásokkal a közszektorban – beleértve a sok generációt szolgáló beruházási programokban – bekövetkezett „kurzusváltások” a szektor rezsijét jelentősen növelte. Az így legyengített állam most már a felzárkózást biztosító gazdasági fejlődés gátjává vált, amelynek számos jele van. A legszembeötlőbb a jogbiztonság további romlása, amelyet az állam nemcsak mint jogalkotó hanem, mint jogalkalmazó, sőt esetenként, mint piaci szereplő idéz elő. Nem javul, sőt romlani 79
látszik a korrupciós helyzet. Ez azért veszélyes, mert egyfelől a források jelentős részének elszivárgását eredményezve közvetlen növekedési veszteséget okoz. Másfelől jól érzékelhető, hogy a külföldi gazdasági szereplők alkalmazkodnak az itteni helyzethez, s ez kihat a jövőben ide befektetők körére és magatartására. A leépülő, egyre kisebb cselekvőerővel rendelkező államot modernizálni kell, s meg kell erősíteni, hogy az új feladatait elláthassa. 4.1.2. Milyen állami szerepvállalásra van szükség? Sokan szembeállítják a kormányzati szerepvállalást és a gazdasági versenyképességet. De mit is jelent a hosszú távú versenyképesség? A gazdaság olyan fejlesztését, amely biztosítja a megfelelő foglalkoztatást, a környezetbarát gazdasági növekedést, az új technológiák alkalmazását a kiegyensúlyozott jövedelemelosztáson alapuló társadalmi békét. Ha az európai versenyképességi rangsorokat nézzük, akkor az a nem meglepő helyzet tárul elénk, hogy annak élén erős kormányzati szektorral rendelkező országok helyezkednek el. A jelenleg működő közpénzügyi rendszer nem alkalmas az ország felzárkóztatását biztosító kormányzati szerepvállalás támogatására ezért új modellre van szükség. A „fejlesztő állam magyar modelljének” lényegesen különböznie kell a múlt század harmadik harmadában megismert és sok tekintetben sikeres fejlesztő állammodellektől. Teljesen eltérő társadalmi tradíciók, nemzetközi beágyazottság és gazdasági szerkezet jellemzi a XXI. századi Magyarországot, mint az újonnan iparosodott XX. századi gazdaságokat. A magyar fejlesztő állam nem a tőkefelhalmozás állami eszközökkel történő biztosítását, hanem az ország rendelkezésére álló források abszorpcióját szolgáló intézmények kialakítását és működtetését, modernizációs hatású felhasználását szolgálja. A hazai gazdaságban – szemben az újonnan iparosodott országokkal – a pénzügyi közvetítő rendszer piaci alapon és a nemzetközi szolgáltatáspiacba ágyazottan működik. A magyar fejlesztő állam feladata a versenyképességet javító fizikai infrastruktúra és a humán erőforrás fejlesztése, valamint a társadalmi kohézió erősítése, a gazdasági fejlődés környezeti szempontból fenntartható jellegének biztosítása. Ehhez olyan kapacitásokra, működési módokra van szükség, amely zavartalanul biztosítja az EU források felszívását és azt, hogy ezekből a gazdasági felzárkózás szempontjából fontos, pénzügyileg hosszú távon is finanszírozható, hatékony projektek jöjjenek létre. A feladat bonyolultságát jelzi, hogy a modern állam kiépítésének igénye a költségvetési stabilizáció megteremtésének kényszerével esik egybe. A költségvetési stabilizáció döntően az ország kis méretéből adódó kockázatok miatt szükséges. A forint könnyen spekuláci80
ós támadás célpontja lehet, ami valutaválsághoz vezethet. Ennek társadalmi költségei és a modernizációra gyakorolt hatásai beláthatatlanok. Ebből azonban az euróhoz vezető út követelményei
(nominális
konvergencia)
és
a
felzárkózáshoz
vezető
lépések
(reálkonvergencia) valós konfliktusai adódnak. E konfliktust kezelni kell tudnia a mindenkori kormánynak, annál is inkább, mivel azt csak hosszabb idő alatt lehet feloldani. Különös jelentősége van tehát annak, hogy a változtatásokat milyen közszektorbeli területeken és milyen időzítéssel hajtjuk végre. 4.1.3. Fiskális intézmények, teljesítmények nemzetközi összehasonlításban Sok országban problémaforrás a közszektor, különösen a költségvetés hiánya, de jelen állapot szerint Magyarország kirívó eset. A kedvezőtlen nemzetközi megítélést fokozza az a körülmény, hogy hazánk az Európai Unió tagja, ahol – a „klubszabályokból” következően – különösen érzékeny kérdés a tagországi költségvetések egyensúlya, amit egyébként az Unióban rendszeresen és intézményesen vizsgálnak. A 2006-os országgyűlési választás lezárásáig – különös módon – sem az Unió, sem a tőkepiacok nem fejtettek ki ellensúlyozó, fegyelmező hatást a kormányzatra. Sőt, mintha az uniós tagság és a globális likviditási bőséggel táplált kedvező befektetői hangulat, kiegészülve a fegyelmezett hazai monetáris politikával még bátorította volna is a fiskális politikát arra, hogy visszaéljen a „békés” helyzettel. Ez a káros erkölcsi kockázat egy formája volt, aminek – az uniós intézmények tűréshatáráig – tüneti ellentételezése volt az, hogy a kormányzat időről-időre alkalmazta a „kreatív” elszámolási technikákat. Mindennek hatására a magyar fiskális politika hitelessége erőteljesen romlott. A 2006-os választások után megváltozott a helyzet. A külső nyomás és a belső pénzügyi válság-fenyegetettség együttes hatására a régi-új kormányzat szigorú költségvetési politikát határozott és kezdett el. Magyarország belépése óta az uniós Stabilitási és Növekedési Paktum túlzott deficit eljárása alatt van, s az illetékes uniós bizottság a maastrichti eurócsatlakozási kritériumokat határozottabban megcélzó konvergencia program benyújtására késztette a kormányzatot. Ezzel a költségvetési lazaság miatti valutaválság veszélye csökkent, az euró bevezetésének az esélye – igaz egyre távolodó időzítéssel – valamelyest nőtt. Mindezt figyelembe véve Magyarország fiskális politikai teljesítményét és az ezt szolgáló intézményrendszert érdemes nemzetközi összehasonlításban is bemutatni. Referenciaként az újonnan csatlakozott országok azon csoportját választottuk ki, amely a legfontosabb 81
kihívások (működőtőke-vonzás, az EU-s támogatások felhasználása és az euró-övezethez történő csatlakozás) szempontjából a legfontosabbak. Csehország, Lengyelország, Románia és Szlovákia ugyan eltérő potenciállal rendelkező gazdaságok, helyzetüknél fogva mégis jó viszonyítási alapok. A fiskális politika teljesítménye oldaláról kezdve az összehasonlítást, az alábbi 5. sz. ábrából jól látható, hogy jelentős lemaradásban vagyunk. 5. sz. ábra
Államháztartási hiány a GDP százalékában 0 2002
2003
2004
2005
2006
-2
-4
-6
-8
-10
Csehország Magyarország Lengyelország Románia Szlovákia
-12
* Megjegyzés: 2006-os év előzetes adat. Forrás: Eurostat, nemzeti statisztikák.
A költségvetési hiány rövid távú csökkentésében többé-kevésbé sikeresnek bizonyultak a vizsgált országok. Csehország és Szlovákia komoly szerkezeti reformokba kezdett, s az államháztartási deficit számottevően mérséklődött. Lengyelországban szintén sikerült csökkenteni az államháztartási kiadásait, s a GDP-arányos egyenleg három százalék alá süllyedt. Magyarországon 2006 végén kezdődtek olyan átalakítások, amelyek mentén ismét csökkenhet a költségvetés finanszírozási igénye. Míg Csehországban, Szlovákiában és Romániában a kiadások csökkentése, addig Lengyelországban a bevételek emelése járult hozzá a deficit mérséklődéséhez. A Cseh Köztársaságban és Szlovákiában 2002-t követően csökkentek a GDP-arányos kiadások. A közigazgatásban, valamint a szociális ellátórendszerben bekövetkezett változások nyomán a GDP öt százaléka körüli mértékben csökkentek a kiadások, miközben a bevételek is mérséklődtek. Romániában hosszabb időszak alatt, a 2001 és 2005 közötti években faragták le a kiadásokat. A kamatkiadások csökkenése, a közszféra béreinek lefaragása és az úgynevezett 82
kvázi-fiskális tételekben megtestesülő hiány fokozatos mérséklése kiemelt szerepet játszott a fiskális konszolidációban. Lengyelországban az adó- és járulékbevételek emelése hozott többletbevételeket az utóbbi években, amelyek révén sikerült csökkenteni a deficitet. A másik három országban az adóterhek csökkentésére is lehetőség nyílt a kiadások lefaragása mellett. Ezzel együtt mindegyik országban lépéseket tettek annak érdekében, hogy a közvetlen típusú (jövedelemre kivetett) adókkal szemben nagyobb hangsúlyt fektessenek a közvetett (fogyasztásra kivetett) adókra. Kivétel Magyarország, ahol a kiadások nőttek, a bevételek csökkentek, s az adózás szerkezetében is éppen ellentétes változások mentek végbe 2000 és 2006 között. (Lásd a következő 6. és 7. sz. ábrákat.) 6.sz. ábra
A termelésre és az importra kivetett adóbevételek a GDP százalékában 17 16
Csehország Magyarország Lengyelország Románia Szlovákia
15 14 13 12 11 10 2002
2003
2004
2005
Forrás: Eurostat
2007 elején már mind a négy országra rendelkezésünkre állnak a konvergencia programok. Ezek átfogó képet adnak az elkövetkező évek várható fiskális politikájáról. A dokumentumokban az alrendszereket érintő strukturális átalakítások mellett egyre részletesebben kerülnek kidolgozásra azok az intézményi garanciák, amelyek a hosszú távú fenntarthatóságot hivatottak szolgálni.
83
7. sz. ábra
A jövedelmekre kivetett adóbevételek a GDP százalékában 10 9,5 9 8,5 8 7,5
Csehország Magyarország Lengyelország Románia Szlovákia
7 6,5 6 5,5 5 2002
2003
2004
2005
Forrás: Eurostat
4.1.4. A nemzetközi szervezetek véleménye A nemzetközi pénzügyi intézmények és az OECD ismertetett tapasztalatai arról tanúskodnak, hogy a konvergencia program 2006. augusztusi bejelentése előtt is több vonatkozásban reálisan látták a magyar nemzetgazdaság helyzetét, ugyanakkor több, azóta világossá vált ténnyel és következményeikkel kevésbé számoltak. Az általuk javasolt terápiák mindemellett több átgondolandó megoldást tartalmaznak. Az utóbbiak hasznosításával kapcsolatban azonban egy time-lag (fázis-lemaradás) figyelhető meg, azaz a kormányzati döntéshozatalban leggyorsabban másfél, két éves késéssel ismerhető fel a tett javaslat, illetve valamelyik elemének érvényesítése. Egy hosszabb időhorizontú példa a vasúti mellékvonalak ritkítása, bezárása, amit a Világbank és a EBRD már az 1990-es évtized második felében javasolt. A fenntartható, gyors gazdasági növekedés ösztönzése kiemelt követelmény a nemzetközi intézmények részéről. Ezt úgy javasolják elérni, hogy egyidejűleg érvényesüljön az egyensúlyteremtés követelménye is, szemben azzal a hazai – gyakran tapasztalható – egyoldalú gyakorlattal, amely a két összetartozó oldal közül csak az egyikre, többnyire az egyensúly helyreállítására fordít figyelmet. Ezzel is összefüggésben joggal kifogásolják, hogy nem
84
tettünk (nem teszünk) nagyobb erőfeszítéseket a foglalkoztatottság növelése és a munkanélküliség csökkentése érdekében. A nemzetközi intézmények a gazdaságpolitikai célok meghatározásával kapcsolatban többször is különféle vonatkozásokban jelezték, hogy az előtérben álló rövidtávú döntéshozatallal (tervezéssel, programozással) szemben jóval szélesebb körben szükséges legalább a középtávú előretekintésekre építeni. Erre példa az IMF javaslata a három éves költségvetési keretterv kidolgozására, alkalmazására. A hosszabb időtávra előretekintő tervezési kultúra kialakítása (pontosabban megőrzése) nemcsak a nemzeti fejlesztési terv és a konvergencia program összeállításához teremtett volna a jelenleginél biztonságosabb alapokat, hanem a szükséges strukturális reformok kidolgozása számára is, nem beszélve arról, hogy így szűkebb térre szorulhatott volna a politikai verseny, annak csökkenthettek volna káros gazdasági hatásai. Az érvényes Konvergencia Programból is hiányoznak a költségvetési tervezés korszerűsítésére irányuló elképzelések, konkrét lépések. Az utóbbi másfél hónapban a helyzet változni látszik. A szakmai viták és a tudományos műhelyek kutatásai 40 nyomán a kormány Államreform Bizottsága és a Pénzügyminisztérium is jelentős súlyt helyez a költségvetési reformok előkészítésére. Úgy tűnik, hogy a felgyorsult munkák a két kormányzati szervezetnél más-más hangsúlyokat kapnak. Az ÁRB apparátusa a költségvetési tervezés programalapra helyezésének szükségességét hangsúlyozza, míg a PM a költségvetési fegyelem erősítését szolgáló törvényen dolgozik. A két megközelítés – optimális esetben – akár szinergikus is lehet. A nemzetközi szakértők többször jelezték, hogy döntéshozatalunkban nem kielégítő a világgazdasági feltételek figyelembe vétele, de különösen veszélyes az a gyakorlat, hogy a legkedvezőbb változatra építünk. Jóllehet ma jogos a belső feltételekből való kiindulás, de még ma is kockázatos az a gyakorlat, hogy a növekedés külső feltételeinek pusztán egyetlen variánsával számolunk. A maastrichti kritérium teljesítéséhez szükséges – IMF által is javasolt – fiskális kiigazítás mértéke (7%) megegyezik a hivatalos magyar állásponttal. Az IMF azonban 2006 és 2009 között az elsődleges egyenleg nagyobb, a mintegy 7%-os helyett 10%-os javulását tartotta szükségesnek azért, hogy megforduljon a GDP-hez mért államadósság emelkedő trendje. Az IMF 165 országra kiterjedő vizsgálata azt mutatta, hogy csak azok a kiigazítások voltak
40
Kiemelést érdemel az Állami Számvevőszék által rendezett nemzetközi konferencia a szabályalapú költségvetésről, a Magyar Tudományos Akadémia és a Miniszterelnöki Hivatal Magyarország 2015 Kutatási Projektje és legutóbb a DEMOS Alapítvány kezdeményezése.
85
eredményesek – hosszabb távon is fenntartható eredményeket hozók –, amelyek az állam folyó kiadásainak (támogatások, bérek) csökkentésére koncentráltak. A kiigazítás jellegét, szerkezetét illetően azonban a megítélésekben már nagyobb eltérések mutatkoznak. Jelenleg találkozási pont a bevételi oldalon csak az adóalap szélesítése, az adómentességek nagyarányú csökkentése. A nemzetközi intézmények mindegyike viszont adócsökkentést javasol az adóemelés helyett tekintve, hogy az élőmunka- és a tőketerhek növelése jelentős kockázatokkal járhat (a célok nem tarthatók fenn, ha mérséklődik a gazdasági növekedés és a foglalkoztatottság; az adminisztráció bonyolulttá válik stb.). Ezért a kiigazítás fő eszközének a nagyarányú kiadáscsökkentést ajánlották. A nemzetközi intézmények – a fiskális kiigazítás mellett – a közpénzügyi rendszer hatékony működése elengedhetetlen feltételének tartják az átláthatóság és az elszámoltathatóság nagyfokú érvényesülését. Elismerik, hogy a magyar költségvetés átláthatósága az elmúlt években javult és több területen megközelítette a nemzetközileg legjobbnak tekintett gyakorlatot; növekedett az Állami Számvevőszék szerepe és hatásköre az utólagos ellenőrzésben; kezdeti lépések történtek a programalapú költségvetés alkalmazása irányába, s az EU-konformitás jegyében szigorodtak a közbeszerzési szabályok. E téren negatív jelenségnek tartják, hogy a kormányzat nem vezette be a három éves gördülő pénzügyi tervezést, ami meghatározná a teljes kiadás, valamint a főbb kiadási elemek felső határát. Úgy vélik, egy ilyen keretrendszer erősítené a költségvetés tervezését, végrehajtását és kezelését. Megszüntetni javasolták azt a gyakorlatot, hogy parlamenti felhatalmazás nélkül túllépik a költségvetésben jóváhagyott előirányzatokat. A Konvergencia Programba foglalt új szabály ennek a feltételnek még mindig nem tesz eleget. A szükséges költségvetési reform keretében a nemzetközi intézmények szakértői a változásnak három fő aspektusát hangsúlyozzák. Először nagyobb teret kell engedni a vezetőknek, hogy rugalmasabban gazdálkodhassanak az erőforrásokkal; továbbá kiszámíthatóbbá kell tenni számukra a rendelkezésükre álló erőforrásokat; emellett ösztönzők és „büntetések” rendszerével kell a menedzsereket arra szorítani, hogy hozzák a kívánt teljesítményt, azaz elérjék a kormányzati politika által kitűzött célokat. Az újfajta teljesítmény- vagy programalapú költségvetési modell alkalmazását többféle megközelítéssel is könnyíteni lehetne. Az OECD-országok tapasztalatai alapján először is bizonyos alapvető megkötéseket kell tenni, hogy a közkiadási rendszerek képesek legyenek alkalmazkodni az újfajta követelményekhez. Másodszor, az új felelősségi rendszer bevezetéséhez általában további 86
változtatásokra is szükség van a kormányzati intézményrendszer működésének szervezésében. Ez viszont gyakran jogszabályi változtatásokat tesz szükségessé. Harmadszor, a reformfolyamat menedzselése jelentős befektetést igényel mind politikai, mind pénzügyi értelemben. A nemzetközi szakértői tapasztalatok azt mutatják, hogy az országok általában nem tudnak a költségvetési reform mindhárom vonatkozásában gyorsan előrehaladni. A nehézségek jelentős része jellemzően az általános vezetési infrastruktúra hiányából adódik. Ahhoz, hogy a gazdaságpolitika elemeit sikeresen össze lehessen kapcsolni a programokkal, stratégiai tervezési mechanizmusokra és azokban való jártasságra van szükség. Emellett megfelelő pénzügyi információs rendszer kell, s kellő szakmai felkészültség a teljesítménymutatók kiszámításához és értékeléséhez. Ezzel párhuzamosan meg kell teremteni a stratégiai tervezés és a programokhoz kapcsolódó döntéshozatal adminisztratív eljárásait. A szóbanforgó szervezetek szakértői helyesen ismerték fel és mutattak rá a gazdaságpolitika egyes részterületei, így a költségvetési és a monetáris politika közötti nem kielégítő koordináltságra, mi több, ellentmondásra. Figyelmeztettek arra, hogy a gazdaságpolitika öszszességében és részterületein is kizárólag akkor lehet tartósan eredményes, ha ezek nem keresztezik, hanem szolgálják egymást. Ezért – érveltek – a forint értékállandóságának védelme nem pusztán inflációs kérdés, hanem messzemenően feltételezi a költségvetés, illetve az államháztartás dinamikus egyensúlyának elérését és fenntartását is. Emellett az inflációs célkövető politika, valamint a kamat- és az árfolyampolitika módszerének, elveinek több kifogásolható elemére mutattak rá, amivel kétségkívül elősegítették, hogy 2005től a monetáris politikai gyakorlatban ezek az elemek valamennyire visszaszoruljanak, az inflációs célkövetés módszerét a jegybank átalakítsa. Mindazonáltal nem mutattak rá, hogy a Jegybank egyoldalú inflációt leszorítani kívánó kamatpolitikája és az ebből következő – a korábbiakban – túlértékelt árfolyam szintén versenyképességi akadály volt, illetve a keresletkorlátozó, megtakarítást ösztönző kamatpolitika maga is inflációt gerjesztő tényezővé vált, azaz a vélt funkció ellentétébe csapott át. A pénzügyi rendszer stabilitásával kapcsolatban a nemzetközi szakértők úgy látják, hogy a magyar bankrendszer továbbra is egészséges, de fokozott éberséget javasolnak. Három olyan tendenciára hívják fel a figyelmet, ami kockázatot jelenthet. Először is, hogy folytatódott a devizahitelezés bővülése. Másodszor, a bankok közötti verseny élesedése következtében a hitelezési gyakorlat kevésbé óvatos lett, s ezzel növekedett a hitelezési kocká87
zat. Harmadszor, a kis- és közepes vállalatok pénzügyi helyzete törékenyebbé vált. Ezért a szakértők azt javasolják, hogy a bankfelügyeleti hatóság rendszeresen vizsgálja az egyes bankok stressztűrő képességét, s váljon jellemzővé a határokon átnyúló felügyeleti együttműködés. Szükségesnek tartják, hogy a bankok kockázatkezelési gyakorlatát behatóbban ellenőrizzék, különösen a devizahitelezés tekintetében. Aktív lépéseket tartanak szükségesnek a kereskedelmi banki devizahitelezés visszafogása érdekében, s megfontolandónak látják a devizahitelek utáni tartalék-követelmény megemelését. Mindebből az az összefoglaló következtetés adódik, hogy a nemzetközi szervezetek szakértői lényegében reális helyzetértékelést adtak, szervezet-átalakítási és intézményváltoztatási javaslataik elfogadhatóak. A fiskális szektor keresletcsökkentő karcsúsítása azonban nem jelentkezik automatikusan a vállalkozói szektor (ezen belül is a KKV-k) munkaerő-abszorbeáló képességének a javulásában és kibocsátásának a növekedésében. Többek között ez az oka annak, hogy a nemzetközi tapasztalatok a közepesen és kevésbé fejlett országokban nem igazolják vissza egyöntetűen a nemzetközi szervezetek javaslatainak racionalitását, hasznosságát.
88
5.
A közszektor átfogó reformjának súlypontjai
A közszektor reformja a versenyképesség és a sikeres integrálódás alapvető feltétele. A hazai államháztartási reformfolyamatokban eddig nem volt regisztrálható valamilyen világosan követhető stratégia. A központi költségvetés és az egészségbiztosítás területén a legutóbbi időkig fenntartó stratégia érvényesült, míg a helyi önkormányzatok esetében a forrásszabályozás szorítása (szigorítása) és az állampolgári nyomás a modernizációs és a piacosítási stratégia elemeinek átvételét kényszerítették ki. A modernizáció elsősorban a programköltségvetés terjedésében, a piacosítás a szolgáltatások kiszerződésében jelentkezett. A hazai gazdasági átalakulás fontos ellentmondása, hogy a szakmai és politikai szándékok az angolszász és a DPM jellegű modell felé tolták a közszektort, miközben az ország az úniós csatlakozásra is készült. Az EU-n belül azonban jellemzően a nagyobb kormányzati szerepvállalás és a modernizációs közszektorreform-stratégiák tekinthetők uralkodónak. A szükséges reformok megvalósítását nehezíti, hogy két ellentmondást is kezelni kell. Az egyik a stabilizációs kényszerből adódik. Hiba volna a stabilizációs meggondolásokból szükséges lépéseket azonosítani a reformokkal. Az államháztartási deficit csökkentése és az államadósság növekedésének megállítása, majd visszafordítása sok olyan lépést is megkövetel, amelyek a hosszútávú reformok számára tehertételt jelenthetnek. A reformértékű változások – a nemzetközi tapasztalatok ezt mutatják – rövid távon sok esetben a fiskális egyensúly ellen hatnak. Az érdemi változások (benne a megtakarítások is) inkább középtávon jelentkeznek. A másik ellentmondás az EU-s tagságból adódik. Az Unió kohéziós és strukturális politikája keretében jelentős fiskális forrásokkal jelentős felzárkózási lehetőség (reálkonvergencia) előtt állunk. Az euró-övezethez történő csatlakozás azonban olyan nominális konvergencia-kritériumok teljesülését igényli, amelyek teljesítése jelentős mértékben a reálkonvergencia ellen hat. 41 5.1. A javaslat főbb elvei A közszektor akkor képes a különféle kihívásoknak megfelelni, ha működési módját pragmatikusan, lépésről lépésre építkezve változtatjuk. A javasolt reformok főbb jellemzői:
41
Nem is elsősorban a támogatások felhasználásából adódó fiskális nyomásra gondolunk, hanem az inflációs és árfolyam rezsim követéséből adódó strukturális alkalmazkodási feszültségekre.
89
Stratégia mix (a különféle stratégiák keverése). A nemzetközi tapasztalatok bizonyítják, hogy az egyes közpolitikai területek különféle stratégiai közelítést igényelnek. Szükség van – éppen például a közpénzügyi menedzsment területén – modernizáló lépésekre. (Ezekről e tanulmányban még részletesen szólunk.) Ugyanúgy szükségesek piacosító, privatizáló lépések is. Az is nyilvánvalónak látszik, hogy a minimalizáló és fenntartó reformmegoldásoknak is van tere. Véleményünk szerint a hangsúlyt a modernizáló elemekre kell helyezni. A modernizációs stratégia dominanciáján alapuló államháztartási reform mellett a következő fontosabb érveket lehet felsorolni: - a modernizációs technikák alkalmazásában jelentős, a kritikus időszakban realizálható tartalékok vannak, elsősorban a korszerű tervezési és teljesítményértékelési rendszerek alkalmazásával, valamint a költségvetési intézmények differenciáltabb szabályozásával; - az ügyfélközpontú szolgáltatásszervezés javítja a területi versenyképességet és a társadalmi elégedettséget; - a centralizáció és decentralizáció mainál optimálisabb ötvözése, az elaprózott feladatellátás integrálása jelentős méretgazdaságossági hatásokat eredményezne; - a kívánatos társadalmi megállapodásban bizonyos közszolgáltatási minimumokat célszerű meghatározni, amelyek könnyebben garantálhatók kormányzati keretek között. A megállapodáshoz szükséges kooperatív magatartás kialakulásának ösztönzésében kulcs szerep jut a közszolgáltatások bizonyos mennyiségi és minőségi garantálásának. Rendszerszemlélet (az egyes részterületek változtatásai „tudjanak egymásról”). A radikális igényű átalakítás végigvitelét jelentősen kockáztatja, hogy a konkrét lépések mindig egyes részterületeken történnek, miközben a közszektor egészének szerkezete adott. A rendszerszemlélet érvényesüléséhez szükséges a különböző részreformok meghatározott sorrendje és összehangoltsága, a jogi-szabályozási környezet modernizálása, konzisztenciájának erősítése, a pénzügyi fegyelem és a teljesítményorientált kiadási politika intézményi kereteinek létrehozása, az önkormányzati rendszer reformja, a központi–helyi szint közötti feladatmegosztás újragondolása, a feladatellátási, a finanszírozási rendszer és a vagyongazdálkodás megújítása. További követelmény az államháztartás bevételi és kiadási rendszerének olyan összehangolása, amely az adórendszert, a szolgáltatási díjpolitikát és támogatáspolitikát egységként kezeli. A közfeladatok decentralizációjához a helyi szintnek meg
90
kell erősítenie saját bevételi bázisát, meg kell teremtenie a biztosításelvű jóléti szolgáltatások esetében a járulékok és a járadékok összhangját, a szolidaritási elvű kiadásoknál pedig a megfelelő adófinanszírozási háttért kell garantálnia. Politikai felelősség és átláthatóság. A politikai testületek költségvetési felelősségét és az átláthatóságot intézményesen kell biztosítania. A mai államháztartási rendszer legnagyobb problémája, hogy erre nem képes, mivel a különféle közkiadásokkal kapcsolatos fékeket nem „üzemeltet”, ha úgy tetszik nem ismer költségvetési korlátokat. A mai rendszerben a döntéshozók nem látják döntéseik tényleges hatásait. Abban az illúzióban élnek, hogy költségvetési jogukat az éves költségvetési törvényeket elfogadva gyakorolják. Az államháztartást érintő politikai (országgyűlési vagy éppen helyi képviselőtestületi) döntések konkrét szakpolitikai törvények elfogadásakor, adómentesség vagy adókedvezmények odaítélésekor, nemzetközi kötelezettségek vállalásakor születnek. Ezen konkrét döntések tényleges pénzügyi vonatkozásai nem, esetleg csak részlegesen láthatók, ezért a mai helyzetben a politikai felelősség is csak részleges. 5.2. A változások kulcsterületei A sikeres közszektorreformok – benne a szakpolitikai területekének is (közigazgatás, közoktatás, egészségügy, nyugdíj stb.) – alapfeltétele a közpénzügyek intézményi és szabályozási környezetének átalakítása. A közpénzügyi rendszer működése jelenti a közszektor különféle területeinek közös felületét, szintézisét. Itt keletkeznek a különböző közpolitikai döntések megalapozását szolgáló információk, itt történik a prioritások meghatározása és a célok megvalósítását szolgáló források allokációja – a közpénzügyi rendszer szabályai jelentik a gazdálkodás legfontosabb pozitív és negatív ösztönzőit. Ezért is fordítottunk kiemelt figyelmet a közpénzügyi rendszer szabályrendszerére. (Ezt a témát a harmadik fejezetben részletesen tárgyaltuk.) Önkormányzati reform A sikeres államreform másik kulcsterülete az állami feladatok újragondolása és ennek keretében egy újszerű feladatmegosztás a központi és a helyi állami szint között, azaz az önkormányzati rendszer reformja. Ez az önkormányzati rendszerből kiindulva az állami működés minden területén változásokat indukál, hiszen e terület egyszerre érinti az államigazgatás területi rendszerének átalakítását (közigazgatási reform), az állam gazdaságfejlesztési tevékenységének újragondolását (terület- és gazdaságfejlesztési reform), valamint bizonyos 91
közszolgáltatások (a humánszolgáltatásoktól – közoktatás, egészségügy – kezdve a környezetvédelmen keresztül a fizikai infrastruktúra fenntartásáig) nyújtását. Az önkormányzati rendszer reformját négy dimenzióban lehet megragadni. Az első dimenzió kapcsán vizsgálni kell az önkormányzatok alkotmányos státuszával és a közigazgatás rendszerével kapcsolatos feladatokat. Ez döntően az önkormányzati középszint kérdéseit42 (választott regionális vagy „nagymegyés” önkormányzatok, netán a NUTS 1. szintnek megfelelő régiót 43), a kistérségi szint jövőjét, illetve az önkormányzáshoz fűződő jogok gyakorlásának és a kötelező társulás intézményének bevezetését érintő „csomag”. Konszenzus van abban, hogy a középszintet (ennek stratégiai, politikai és közpolitikai kormányzási vonatkozásait tekintve egyaránt) meg kell erősíteni. Vita van a középszint lehatárolását és a decentralizáció mértékét, valamint a kistérségi és az önkormányzati jog gyakorlását illetően. A mai többcélú kistérségi társulások létrehozásának súlyos belső ellentmondása, hogy a döntéshozók a közigazgatási, közfeladat-ellátási és település-, térségfejlesztési feladatokat egy szervezeti keretbe igyekeztek „gyömöszölni”. Ennek ellenére az önkéntes társulások létrehozása „megmozgatta” az álló rendszert, ami további kedvező változások alapjául szolgálhat. Kevéssé nyílt a vita a tekintetben, hogy az önkormányzati jogok gyakorlásának alapszintje a település legyen-e, s ha igen, szükséges-e ehhez valamilyen ésszerű népességminimumot meghatározni, hozzárendelni. A második dimenziót az önkormányzati feladattelepítés jelenti. Ezzel kapcsolatban három kérdés tehető fel. Az első: szükséges-e, ha igen, milyen jogi technikával lehetséges a települések (község, város, nagyváros), illetve a regionális képződmények (kistérség, régió) közötti differenciált feladat- és hatáskör-telepítés? A regionális szint létrehozásával milyen körben következzen be a központi szintről történő feladatdecentralizálás, illetve a helyi szintről a recentralizálás? A második: az agglomerációk esetében ezeket speciális önálló feladatellátó egységeknek kell-e tekinteni? Végül: a kötelező társulások jellege milyen legyen, azaz a települések meghatározott körére és/vagy méretgazdaságos feladatellátásra és/vagy meghatározott területi egységekre történjen ez?
42
Az ezzel kapcsolatos szakmai álláspontokat lásd. Ágh, A.–Rózsás, Á. – Zongor, G. (2005), Pálné, K. J. (2001), Horváth, M. T. (szerk.) (2004) és Verebélyi, I. (2004) munkáiban.
43
A NUTS 1, NUTS 2 és a NUTS 3 szint EU-s szabályozása (1059/2003/EK) arra utal, hogy Brüsszel a bővítések miatt a regionális működés súlypontját a NUTS 1 szintre kívánja helyezni.
92
A harmadik dimenzióhoz a szolgáltatásszervezés kérdései tartoznak. Az valószínű, hogy csökkenteni kell a költségvetési intézmények dominanciáját, újra kell gondolni a költségvetési szektoron kívüli feladatellátó egységek kérdését. Az intézményközpontúság csökkentésének együtt kell járnia a nem költségvetési rendben gazdálkodó szervezeteknél felhasznált közpénzek és közösségi vagyon feletti ellenőrzés erősítésével, hatásosabbá tételével. A negyedik dimenzió a finanszírozási rendszer, ezen belül a saját források arányának kérdései, az önkormányzati szolgáltatások adó- vagy díjfinanszírozás dilemmái, a központi működtetésű, kiegyenlítő, illetve fejlesztési transzferek allokációs mechanizmusainak milyensége, végül az önkormányzatok kialakítandó pénzügyi architektúrájának jellemzői. Az önkormányzati rendszer közjogi vonatkozásainak átalakítása és a kormányzati szintek közötti feladatmegosztás szabályozása feltételezi az önkormányzati törvény jelentős módosítását. Amennyiben ennek a politikai feltételei megteremtődnek, beszélünk a regionalizációt középpontba állító első forgatókönyvről. Ez azért első számú, mert ebben látjuk az elérendő célmodellt. Ez magában foglalja a választott regionális önkormányzatok létrehozását, a feladatok újrarendezését, illetve a településtípusok és a regionális önkormányzatok közötti differenciált feladattelepítés elveit és követelményeit. A hatályos alkotmánnyal és önkormányzati törvénnyel (Ötv.) szemben célszerű volna meghatározni a települési önkormányzat alakításának minimális feltételeit, végig kellene gondolni a várossá nyilvánítás mai – enyhén szólva is vitatható – gyakorlatát. Az önkéntes társulások általános jogának fenntartása mellett kötelező társulások előírására is sor kerülne. Az államigazgatás jelenleg jegyzőkhöz delegált feladatai, a helyi adóigazgatás, az okmányirodák, az építési hatóságok, gyámügyi kérdésekben a mai kistérségi társulások, a kistelepüléses megyékben az önkormányzati igazgatásban a körjegyzőségek fenntartása indokolt. Az alapfokú oktatási és a szociális intézmények fenntartásában a kötelező társulás elve nem a településekre vonatkozna, hanem az eredményes és méretgazdaságos feladatellátásra. Létre kell hozni a feladataiban és forrásaiban megerősített önkormányzati középszintet. A települések feladatainak egy része (például a közoktatás, az egészségügyi ellátás szervezése, biztosítása) e középszintre telepítendő. Integrált fővárosi közigazgatásra és feladatellátásra van szükség, ahhoz igazodó finanszírozási rendszerrel. A központi kormányzattól a középszintre kell telepíteni számos feladatot, például a gyorsforgalmi közutak fenntartásán kívül a közútkezelést, a környezetvédelmet, vízügyet stb. Ide kell „recentralizálni” a településektől
93
és a megyéktől az egészségügyi ellátást, valamint a köz- és szakoktatás irányítását. A finanszírozással kapcsolatban az első feladat javítani a kötelező tennivalók és az állami hozzájárulások (források) közötti összhangot. Az első forgatókönyvben tehát a közjogi változások jelentik a kiindulópontot, s ehhez igazodnak az egyéb dimenziók. A jelenlegi politikai helyzetben (2/3-ok híján) az ágazati deregulációt és az ehhez szorosan kapcsolódó finanszírozási változtatásokat kell elindítani. Ez a második forgatókönyv, amely azzal számol, hogy számos lépés egyszerű parlamenti többséggel is megtehető, így például az ágazati törvények egy részét módosítani lehet, másokat kerettörvény jellegűvé újra lehet alkotni, a területi és intézményi kapacitásszabályozást be lehet vezetni és ehhez kapcsolódóan a központi forrásszabályozást újraalkotni stb. A következő sürgős feladat a helyi adók rendszerének átalakítása és az adóigazgatás eredményesebbé és hatékonyabbá tétele. A mögöttünk álló 15 esztendő tapasztalatai alapján érdemes végiggondolni, hogy különbséget tegyünk helyi adók 44 és önkormányzati adók 45 között. A helyi önállóság és az ehhez kapcsolódó helyi politikai magatartás létrejötte időigényes folyamat, amelyben az ösztönzés mellé direkt eszközöket is célszerű rendelni. A helyi iparűzési adót jelenlegi konstrukciójában mindenképpen változtatni célszerű. 46 A helyi adórendszer reformja során a jelenlegihez képest csökkenteni kell a vállalkozások és növelni a lakosság helyi adóterhelését. A mostani 10–90 százalékos lakossági–vállalkozói teherviselés helyett, egy jóval kiegyenlítettebb adóterhelés szükséges. A lakossági adózás szerepének növelése erősíti a helyi képviselők elszámoltatásának motivációját. Az adórendszer egészének átalakításával biztosítható, hogy a lakosság globális adóterhelése ne növekedjen. 47 Biztosítani kell, hogy az önkormányzati és helyi adók súlya az önkormányzati bevételekben a mai 12 százalékról legalább a duplájára emelkedjen. A regionális önkormányzatok létrejöttével (első forgatókönyv esetén) az önkormányzati szektor egészében – önkormányzat-típusoktól függően jelentős szóródással – ez az arány a 35–40 százalékot
44
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának megfelelő, opcionálisan kivethető adó. Garantáltan önkormányzatok bevételét képező adók, amelyeket kivetni kötelező. 46 A helyi iparűzési adóval kapcsolatos hazai fejlemények tipikus helyzetet tükröznek. Az adónemmel kapcsolatos mentességekre és kedvezményekre vonatkozó derogáció lejárta előtt – elsősorban az EU-s jogra történt hivatkozással – jelentős nyomást fejtettek ki nagyvállalatok az adónem eltörlése érdekében. Az utóbbi időben világossá vált, hogy az adónem beilleszkedik az EU jogrendjébe, megváltoztatásának okát másutt kell keresni. 47 Ez természetesen nem zárja ki, sőt megköveteli a közteherviselők körének – az általános adóalapnak – a kibővítését. 45
94
is elérheti. A helyi adórendszer átalakítása során a gazdaság kifehérítése, a káros konjunkturális hatások és az adóverseny kiküszöbölése érdekében nagyobb mértékben kell a vagyonadóztatásra építeni. A lehetséges önkormányzati adók a 18 százalékos személyi jövedelemadó, a vállalkozók értékalapú építményadója, bizonyos kategórián felüli lakóingatlanok értékalapú adója (konstrukcióját tekintve ez lehet általános kötelezettség mentességekkel), illetve az értékalapú gépjárműadó a javasolható megoldás. Helyi adóként célszerű fenntartani az idegenforgalmi adót, s egy kommunális fejadót. Ez utóbbi kiválthatja a különböző kommunális szolgáltatásokhoz kapcsolódó díjakat is. Az önkormányzati és a helyi adók vonatkozásában a gazdaság kifehérítése érdekében olyan adóztatási és támogatási technikákat szükséges alkalmazni, amelyek zárt rendszerként egyre nagyobb mértékben kizárják az illegális foglalkoztatást. Ezzel együtt erősíteni kell – akár kötelező társulásokkal is – a helyi adóigazgatás hatásosságát. A helyi adónemek kiválasztásakor tekintettel kell lenni arra, hogy a később létrehozandó regionális önkormányzatok megfelelő saját bevételekhez jussanak. Erre a személyi jövedelemadó helyi adóvá minősítése látszik a legmegfelelőbbnek. A központi adók önkormányzatokkal, a regionális adók egy részének a települési önkormányzatokkal „lefelé” történő megosztása mellett gondoskodni kell a települési helyi adók „felfelé” (önkormányzati társulásokkal) történő megosztásának lehetőségéről is. (A helyi adókról szóló törvény ugyancsak egyszerű parlamenti többséggel módosítható.) Mindkét forgatókönyv esetében biztosítani kell, hogy az önkormányzatoknál a költségvetési korlát erősödjön. Az első forgatókönyv követése esetén meg kell szüntetni az egységes pénzalapot. A jelenlegi hazai gyakorlatban követett egységes pénzalap nemzetközileg nem elterjedt. Ez az Ötv. módosítását feltételező lépés lehetővé tenné azt, hogy az önkormányzatoktól megkövetelhető legyen a folyó költségvetés kiegyensúlyozottsága, illetve szolid többlete. A változtatás megakadályozná a vagyonfelélés folytatódását, újra marginálissá tenné az ÖNHIKI rendszerét. E szabály azonban a delegált kötelező feladatok megfelelő központi támogatását és/vagy megfelelő központi adómegosztást is feltételez. A beruházási költségvetés kiadásaira, valamint likviditási célra – a nettó beruházások arányában meghatározott mértékű – kölcsönforrást továbbra is igénybe lehetne venni. Hatályban kell tartani az adósságrendezésről szóló törvényt. A második forgatókönyv esetében a költségvetési korlát keményítése e törvény további finomításától és az ÖNHIKI szabályainak radikális szigorításától, valamint az egyéb mentőövek (a „vis major”-t kivéve) eltörlésétől várható.
95
Az önkormányzatok átlátható gazdálkodásának fontos intézményeként létre kell hozni az Önkormányzati Adósságregisztert. 48 A szektor hitelképességét javítandó, célszerű megteremteni az önkormányzati hitelgarancia-rendszert. Mindehhez változnia kell a központi forrásszabályozás „filozófiájának” és eszközeinek, kiszámíthatóvá és transzparenssé kell azt tenni. Ez utóbbi úgy érhető el, hogy a második forgatókönyv esetén szakmai törvények deregulációjával párhuzamosan 10 alá kell szorítani a működési célú állami támogatási jogcímek számát, kiegészítve a kiegyenlítés átlátható technikáinak alkalmazásával. Az első, az Ötv. módosításán alapuló forgatókönyv esetén, a helyi adók szerepének növelésén és a központi adók megosztásán alapuló regionális és településközi kiegyenlítési támogatásokkal megszüntethető volna a normatív állami hozzájárulások rendszere. Ebben az esetben célszerű volna egy működési garanciaalapot létrehozni 49, amelybe az önkormányzatok és a központi költségvetés teljesítenének befizetést, s amelyből a speciális helyzetbe került önkormányzatokat finanszírozhatnák. Az alap felügyeletét partnerségi alapon (központi kormány, regionális kormányzatok és önkormányzati érdekképviseletek) szükséges megszervezni. Biztosítani kell, hogy az önkormányzati támogatások hosszabb időszakra – mondjuk az EU középtávú tervciklusára – kiszámíthatók legyenek. Ez a feltétele ugyanis a felelős és számon kérhető önkormányzati középtávú tervezésnek, amely az eredményes EU-pályázatok alapja. Az önkormányzati fejlesztések döntő része a különféle EU-s pályázati forrásokból valósulna meg. A korábban elhalasztott pótlások, felújítások finanszírozására meggondolandó volna a települési önkormányzatok számára olyan központi támogatási rendszert működtetni, amelyben az önkormányzatok célmegtakarítását – szükség esetén – a központi kormányzat kiegészíti. Ez az „előtakarékossági” konstrukció fokozhatná a kritikus években az önkormányzatok megtakarítási hajlandóságát.
48 49
Erről lásd. Közigazgatás-fejlesztési füzetek 5. (2001) Ezt a Wesselényi Alap bázisára lehetne építeni.
96
6.
A programalapú költségvetési technika
A programköltségvetés (program budgeting) egy teljesítményalapú költségvetés-tervezési, -végrehajtási és -ellenőrzési folyamat, amely a költségvetési szervezet finanszírozását közvetlenül összekapcsolja a szervezet által elért eredményekkel, az előállított „termékekkel”, szolgáltatásokkal. Korábban a költségvetés tervezését a fejlett nyugati országokban úgynevezett inkrementális, más néven bázisalapú módon hajtották végre. 50 Ennek lényege az, hogy mivel egy büdzsé igen komplex és nagyméretű, nagyon nehéz, majdhogynem lehetetlen évről évre minden egyes tételét teljes mértékben át- és újragondolni. Ezért a tervezők – feltételezve, hogy a költségvetés jól működik – csak az előző évet veszik alapul, azaz minimális pozitív vagy negatív korrekcióval előállítható az adott évi kiadási összeg. Az inkrementális tervezés gyengéit felismerve, az Egyesült Államokban már az 1950-es években hozzáfogtak alternatív tervezési módszereket kidolgozni. Ilyen volt például a teljesítményalapú költségvetés, majd az 1960-as években a nullbázisú (ZBB – Zero Based Budgeting) tervezés, amelynek keretében egy adott költségvetési fejezetet minden évben az alapoktól újraterveznek. Egy másik módszer volt a teljesítményalapú tervezés, amelynek lényege nevéből következően elsősorban az, hogy a támogatást az előző évi teljesítménytől teszik függővé. Végül a legösszetettebb „a tervezési–programozási–költségvetési rendszer” (PPBS – Planning, programming and budgeting system), melyben a kiadásokat hosszú távú prioritások szerint törekednek megtervezni. Ezek a tervezési módok azonban végső soron kudarcot vallottak, elsősorban a rendelkezésre álló eszköztár gyengesége miatt. A programköltségvetés rendszerében egy szervezet büdzsé-igénye nemcsak a kapni szándékozott forrásokat foglalja magában, hanem azokat a „termékeket” (output) és eredményeket (outcome) is, amelyek éppen az oda allokált forrás hasznosításának eredményeként állnak elő. A finanszírozás tehát teljesítményhez kötődik, a megrendelő – adott esetben a kormányzat-teljesítménycélokat jelöl ki, s a szükséges költségek ismeretében dönt a finan-
50
A költségvetési tervezés módozatairól bővebben lásd Wildavsky, A. (1975), valamint László, Cs. (1994) műveit.
97
szírozás mértékéről. Ezzel ellentétben a hagyományos költségvetési rendszer csak a tervezésre és a megvalósult kiadások vizsgálatára alkalmas. 51 A módszer elméleti hátterét vizsgálva, a programalapú költségvetés elnevezésű tervezési és beszámolási technika és intézményfinanszírozási gyakorlat az állam allokációs funkciójának ellátására alakult ki, amely mögött alapvetően két mikroökonómiai felismerés áll. Az egyik, hogy az állami intézmények is javakat (kollektív javakat) állítanak elő, tehát működtetésüket erre összpontosítva kell kialakítani. A másik annak belátása, hogy az állami intézmények nem megfelelő hatékonyságának hátterében többnyire a megbízó–ügynök típusú viszonyrendszer áll. Ebből következően a programalapú költségvetés egyrészt az előállítandó kollektív javak és/vagy a hozzájuk kapcsolódó feladatok, outputok meghatározását veszi kiindulópontnak, másrészt megpróbál olyan felelősségi rendszert kialakítani, ami képes csökkenteni a megbízó–ügynök jelenségből fakadó rossz hatékonyságot. A korszerű programalapú költségvetési technika három szakaszát kell (lehet) megkülönböztetni. (Lásd a következő oldalon a 8. sz. ábrát.) A tervezési szakasz (planning); amelyekben átfogó, stratégiai, hosszú távú célokat kell meghatározni. A társadalompolitikai célokat részletesen ki kell dolgozni, illetve számszerűsíteni, mert önmagukban a programalapú költségvetés számára nem értelmezhetőek (például: „javítani kell az egészségügy színvonalát!” helyett „ennyivel csökkentsük a halálozások számát vagy a betegállományban töltött napok számát!”). Azt is meg kell határozni, hogy az egyes célok mely társadalmi csoportokra terjednek ki, illetve milyen alternatívákkal érhetőek el. Röviden: mit és hogyan akar a kormány elérni. A programozási szakaszban (programming) a tervezés megfogalmazott céljait programokba szükséges sorolni, amelyekről aztán az illetékes döntéshozó szerv határoz. A lehetséges variánsok közül lehetőleg az optimálisat kell kiválasztani, amelyre a költség–haszon elem-
51
Egyre elterjedtebb az az igény, hogy az állam – amennyire lehet – hagyjon fel a jóléti gazdaságokra jellemző, nagymértékű aktív gazdasági szerepvállalással és térjen vissza az "eredeti" funkcióihoz, már csak azért is, mert sok országban ez a hagyományos funkciók (az un. magfunkciók) ellátásának rovására ment, illetve megy. Éppen ezért egyre inkább előtérbe kerül az állam allokációs funkciója, aminek révén az állam az erőforrások elosztását a piacitól eltérő módszerrel befolyásolja azért, hogy a piacnál hatékonyabban állítsanak elő kollektív javakat. Az allokációs funkció tehát a piaci veszteségeket hivatott elhárítani, mérsékelni, ezért nemcsak a fejlett, hanem a felzárkózó (emerging) és a fejlődő országok esetében is egyre fontosabb, mégpedig a kollektív javak, illetve a kvázi kollektív javak előállításában (első helyen az oktatásban).
98
zés a legalkalmasabb. A programkategóriákat (tág-prioritásokat) általában a kormány választja ki, míg a prioritásokat az egyes szakminisztériumok optimalizálhatják. A jó döntéshez megfelelő információs rendszer szükséges. Sok helyen ennek hiányában voltak kénytelenek feladni a PPBS módszert. 8.sz. ábra
A hagyományos és a programalapú költségvetés rendszerlogikája
Hagyományos megközelítés
Output-alapú megközelítés
Inputok
Inputok
Magán finanszírozás „Szolgáltató”
„Szolgáltató” Költségvetési finanszírozás
„Felhasználók”
„Felhasználók”
Végül van a budgeting szakasz, amelynek keretében programok előirányzatait ütemezik, évesen lebontják a szervezeti egységekre a programok teljesüléséért viselt felelősséggel együtt. Ez tulajdonképpen a legnehezebb feladat, hiszen ekkor többéves programok alapján kell az adott költségvetési évre a konkrét teendőket meghatározni. E fázisban gondot okozhat, ha egy-egy programnak több felelőse van, illetve a programfelelősök az adott szervezeti struktúrában egy másik felelősségi szervezetet alkotnak. A kettő így ellentétbe kerülhet, információs zavarok keletkezhetnek, szervezeti érdekek ütközhetnek. Ennek kiküszöbölésére a két felelősségi rendszert igyekeznek egységesíteni. A programalapú költségvetést a költségvetés-menedzselés szélesebb körű modelljébe kell integrálni, azaz a kormányzati szolgáltatásokat sokkal eredményorientáltabban kell újradefiniálni. Ennek – néhány fejlett ország tapasztalatai alapján – a leghatékonyabb módja a
99
közszférán belüli felelősségi (elszámoltathatósági) viszonyok megteremtése, következetes érvényesítése. Eszerint - a teljesítményt magát, annak tartalmát, mennyiségi, minőségi ismérveit, a szolgáltatás-nyújtás feltételeit oly módon kell meghatározni, hogy azt a költségvetést menedzselő vezetők alkalmazni tudják; - a költségvetési szerveknek az inputok szigorú szabályozása helyett nagyobb menedzseri autonómiát és szabadságot kell kapniuk, hogy meghatározhassák, miként lehet a leghatékonyabban elérni a kitűzött célokat; - meg kell változtatni a vezetőket ösztönző és szankcionáló rendszert. Több országban a régitől az új, top-down szemlélet felé történő reorientációnak igen mélyreható következményei voltak, ugyanis az előállítandó kollektív javak és kormányzati tevékenységek pontos meghatározása sok esetben a közszféra jelentős csökkenésével, illetve alapvető államháztartási reformokkal is járt. A következmények között szerepelt a kormányzat és a magánszektor közötti viszony átstrukturálódása, ami többek között azt is jelentette, hogy lényegesen csökkent a kormányzat szerepe bizonyos magánszektorbeli tevékenységek szabályozásában. Ráadásul a kormányzat egyre inkább a magánszférából kölcsönzött technikákat a szolgáltatásainak tervezésére és létrehozására. Ezen technikák egyike a stratégiai tervezés, amely nem azonos a hagyományos, állami fejlesztési terv készítési módszerével. A stratégiai tervezés következetes példája az Új-Zélandon alkalmazott megoldás, ami egy fentről lefelé elvégzendő, három fázisú folyamat: 1. Először meg kell határozni az állami tevékenység fenntartható szintjét. A fenntarthatóság hosszú távon (is) értendő, de legalább középtávú keretekben gondolkodva kell végrehajtani a stratégiai tervezést. 2. Ezen belül meg kell határozni a legfontosabb ellátandó feladatokat (stratégiai eredmények területei – „strategic result areas”). A hosszú távú fenntarthatóság követelményét is szem előtt tartva, e stratégiai fontosságú területek főképp a kollektív javak (oktatás és továbbképzés, honvédelem stb.) előállítására fókuszálnak. 3. A tervezés harmadik fázisában ezeket az alapvető tevékenységeket kell végrehajtási (akció-) tervre lefordítani mégpedig minden szervezeti egység számára.
100
A melléklet 9. sz. ábrája szemlélteti a stratégiai tervezés és a top-down költségvetéskészítés közötti kapcsolatot. A korai (az 1950-es és 1960-as évekbeli) többnyire sikertelen próbálkozások után egyre több ország kísérletezik az új, kiforrottabb teljesítményalapú megközelítéssel. Egy 2001. évi OECD-felmérés szerint 52 a tagországok 70%-a alkalmazott teljesítményinformációkat a költségvetésben. Az ezek alapján leszűrhető általános tapasztalatokból a reformok sikeréhez a következőket ajánlatos figyelembe venni: - a reform akkor lehet eredményes, ha az szerves fejlődés, egyfajta evolúció eredménye; - általánosan elfogadottá kell válnia a reform szükségességének; - a reformnak központi szerepet kell elfoglalnia a kormány politikai irányelveiben; - a fiskális folyamatok felett megfelelő állami és nyilvánossági kontrolllehetőséggel és -képességgel kell rendelkezni (a mai magyar gyakorlatot tekintve ez a feltétel igen gyenge, hiszen a kiadási oldalon érzékelhető nyomásnak a fiskális irányítás nem vagy csak nehezen tud ellenállni, amin az utólagos ellenőrzés nem igen képes változtatni); - nagyon fontos, hogy az intézményi vezetők nagyobb mozgásterének, a költségvetési finanszírozás bizonyosságának (több éves költségvetési tervezés legyen a kormányzat alacsonyabb szintjein is) és a vezetőkkel szembeni teljesítménykövetelményeknek egyszerre kell fennállniuk, hiszen ha bármelyik is hiányzik, a programalapú költségvetés céljait nem lehet elérni, ráadásul fennáll a túlköltekezés, illetve annak a veszélye, hogy a működés hatásfoka romlik; - mivel minden ország helyzete más és más, a reformfolyamatot minden országban mérnöki pontossággal meg kell tervezni a stratégia kidolgozásától kezdve egészen az új folyamatok levezényléséig.
52
Az OECD egyik munkabizottsága 2004-ben ismét napirendre tűzte a teljesítmény-információk témakörét. A vizsgálódás eredményeit, tanulságait összegző konferenciáról Hamza Lászlóné – Bécsi Etelka számolt be a Pénzügyi Szemle 2006/3. számában.
101
102
7.
Az államszámvitel korszerűsítésének irányai
Az államszámvitel, a közösségi számvitel mai formája a XIX. század harmadik harmadában alakult ki, válaszként az egyre növekvő kormányzati korrupcióra. Az 1970-es évekig használt kormányzati számvitel elsősorban azt a funkciót töltötte be, hogy biztosítsa a tranzakciók megfelelőségét a költségvetési gazdálkodást meghatározó törvényeknek, valamint a beszámoló rendszernek tanúsítania kellett, hogy az egyes vagyonelemek kellő módon biztosítottak-e a csalás, a pazarlás és a sikkasztás ellen. Ekkor a hangsúly az ellenőrzési rendszerekre helyeződött annak érdekében, hogy megnehezítsék a sikkasztásokat. A csalás mindig folyamatban lévő tranzakciókhoz és nem jövőbeli kötelezettségekhez tapadt, ezért a figyelem egyoldalúan, teljes egészében rövid távra irányult. A kormányzati számvitel ezen eredeti (cash bázisú) formája „jövővak”. A közszolgáltatások növekvő szerepe, az ezekre fordított erőforrások volumenének robbanásszerű növekedése a XX. század közepe táján előtérbe helyezte a költségmérést és a teljesítményorientált költségvetéskészítést és végrehajtást. E követelményeknek a hagyományos pénzforgalmi szemlélet nem tudott megfelelni, ezért kialakultak az egyszerű pénzforgalmi szemléletnél árnyaltabb képet adó könyvvezetési technikák. A teljes eredményszemléletű vagy esedékességi, illetve az üzemgazdasági szemléletű könyvvezetés a közszektorban – néhány kísérlettől eltekintve – nem terjedt el. 53 A könyvvezetés szemlélete azt tükrözi, hogy az egyes gazdasági események és a különféle tranzakciók milyen módon, elvek és szabályok szerint kerülnek rögzítésre a könyvekben (számlákon). A szakirodalmi ajánlások négy szemléletet különböztetnek meg, az alábbiak szerint: 1. pénzforgalmi szemlélet (Cash Basis); 2. korrigált pénzforgalmi szemlélet (Modified Cash Basis); 3. korrigált eredményszemlélet (Modified Accrual Basis); 4. teljes eredményszemlélet (Full Accrual Basis). A pénzforgalmi szemlélet, a cash alapú számvitel lényege, hogy kizárólag csak a pénzkifizetéssel és -bevétellel járó tranzakciókat, illetve gazdasági eseményeket rögzíti. Ennek következtében a beszámolók csak azokat a gazdasági eseményeket tartalmazzák, amelyek adott
53
időszakon
belül
pénzforgalmat
Lásd: Allen, R. – Tommassi, D. (2001)
103
eredményeztek
(eszközbeszerzés,
szolgáltatáskifizetés, adósságtörlesztés). A cash alapú számvitel egyetlen előnye az egyszerűségében rejlik. Hátránya viszont az, hogy a rögzített gazdasági események csak részben tükrözik a tényleges gazdálkodási folyamatokat, mivel nem számol a jövőbeni kötelezettségekkel (végkielégítések, nyugdíjak stb.), az adómentességekkel és -kedvezményekkel, nem használ tárgyieszköz-nyilvántartást, az amortizációt figyelmen kívül hagyja, ami azt sugallja, mintha a használatban lévő tárgyi eszközök nem kerülnének semmibe. Sajátossága a cash alapú beszámolóknak az úgynevezett vonal alatti tételek csoportja (pénztartalékok,
kötelezettségek,
kifizetetlen
számlák),
valamint
az
eredményszemléletű
adósságkimutatások készítése. A korrigált (vagy módosított) pénzforgalmi szemlélet azt jelenti, hogy a cash alapú rendszer kimutatásain túl azokat a bevételeket és kiadásokat is könyvelik, amelyeket adott beszámolási időszak lezárását követően maximum 60 napon belül lebonyolítanak. E mellett egyes pénzforgalommal nem járó tételek is (például követelések megtérülése) beszámításra kerülnek, amikor az egyenleget meghatározzák. Jellemző sajátossága tehát az, hogy az adott időintervallumban a bevételeket figyelembe veszik, de a kiadásokat nem. A hazai szakirodalom eredményszemléletűnek (helyenként esedékességi, üzemgazdasági, illetve teljesítmény szemléletű számvitelnek) nevezi azt a számviteli módszert, amely az adott beszámolási időszak eredményét az adott időszakban elismert bevételek és költségek különbségeként határozza meg. Ez a számbavételi módszer a gazdasági eseményeket a pénzmozgástól függetlenül rögzíti. A bevételeket arra az időszakra könyvelik el, amikor azok esedékesek, függetlenül attól, hogy befolytak-e, míg a kiadások akkor kerülnek elszámolásra, amikor az erőforrások felhasználásra kerültek attól függetlenül, hogy a tényleges kifizetés megtörtént-e. A felhasznált eszközök költségei abban az időszakban kerülnek könyvelésre, amikor ezeket felhasználják (megjelenik az amortizáció számításbavétele is), valamint könyvelik (elszámolják) az árfolyamváltozások hatását is. Mindezek alapján a beszámoló egyaránt tartalmazza az eszközöket és a forrásokat, a bevételeket és a költségeket. A közszektorban gyakran alkalmazzák a részleges (vagy módosított) eredményszemléletű könyvvezetést. Ennek az az oka, hogy a közfeladat ellátásához használt vagyon jelentős részének aktualizált értékére a racionális gazdálkodáshoz nincs szükség. Maga a számviteli módszer (szemlélet) arra fókuszál, hogy bemutassa, milyen mennyiségű erőforrás szükséges ahhoz, hogy a tárgyévi kiadások teljesüljenek. A nehezebben számszerűsíthető jövőbe104
ni követeléseket és kötelezettségeket nem szerepelteti a beszámolóban. A nemzetközi gyakorlatban a részlegesség a beruházások elszámolásában érvényesül. A részleges eredményszemlélet a beruházási kiadásokkal és nem az amortizációval operál. A hagyományos pénzforgalmi szemléletű államszámviteli gyakorlat megváltozását New York és Cleveland városok csődje indította el, amikor is az USA Kongresszusa napirendre tűzte az állami és önkormányzati számviteli rendszerek korszerűsítését. A korszerűsítés végrehajtására létrehozták a Kormányzati Számviteli Előírások Tanácsát (Governmental Accounting Standard Board – GASB). A GASB az 1990-es évek közepétől előírta a helyi önkormányzatok számára az esedékességi számvitelt, amely – a magánszektor amortizációs rendszerének érvényesítése híján – részleges eredményszemléletként értelmezhető. Az 1980-as évekből ismert új-zélandi közszektor-reformnak része volt az az azóta is unikumként értékelhető lépés, miszerint alkalmazni kezdték a teljes eredményszemléletű számvitelt. Bár az eredményszemléletű számvitel által szolgáltatott adatok beemelése a költségvetésbe elvben kívánatos, mégis kevés OECD ország halad ebbe az irányba (Ausztrália, Izland, Hollandia, Új-Zéland, Svédország és az Egyesült Államok). Ezen országok közül is viszonylag kevesen döntöttek a teljes eredményszemlélet érvényesítése mellett. Az Egyesült Királyságban 2001 óta használják a módszert minisztériumi szinten, míg a kormányzati szektor számláinak összességére most vezetik be. Franciaországban 2006 elejétől működik így a rendszer. Németország megmaradt a pénzforgalmi számvitel mellett, bár néhány helyi önkormányzat alkalmazza az eredményszemléletű könyvvezetést. Jelenleg is folynak a viták arról, hogy milyen előnyei és hátrányai lehetnek az áttérésnek, s az olyan rendszerek alkalmazása sem ritka, amelyekben keverednek a pénzforgalmi és az eredményszemléletű könyvvezetés elemi. A kérdés minden esetben az, hogy melyik rendszer illeszthető hozzá a leghatékonyabban az ország adottságaihoz. Az átalakuló országok számára nagy feladat számviteli rendszerüket fokozatosan átalakítani azért, hogy alkalmazni tudják az eredményszemléletű számvitel sajátos szabályait. A kelet- és közép-európai országoknak képessé kell válniuk arra, hogy az EU standardok alapján (ESA95) meg tudják becsülni a pénzügyi deficitet. Mindazonáltal a teljes eredményszemléletre való áttérés a pénzügyi beszámolások tekintetében még nem szerepel a fő prioritások között ezen országok kormányai tervében. Pillanatnyilag az EU tagországok többsége esetében a központi kormányzati beszámoló és a számviteli rendszerek nem a 105
teljes eredményszemléletű elveken alapulnak, dacára annak, hogy a nemzeti számviteli szabályok az ESA95 standardjai alapján készültek, ami viszont a teljes eredményszemléleten alapul. 54 A melléklet 11. sz. táblázata bemutatja, hogy az OECD országok melyike milyen könyvelési módot alkalmaz. Összefoglalva elmondható, hogy a fejlett országokban az esedékességi elvet a közszektorban meglehetősen sokszínűen értelmezik és alkalmazzák. Ugyanazok a számviteli terminus technikusok tényleges tatalma rendkívül eltérő alkotmányos berendezkedéstől, tradícióktól és a közpénzügyi rendszerek konkrét jellemzőitől függően. Ugyanakkor elgondolkodtató, hogy többségükben, a felsorolt 30 országból 17-ben a pénzforgalmi szemléletű (Cash Basic) könyvvezetést alkalmazzák, a legfejlettebbnek minősítettet a teljes eredményszemléletűt pedig csak négyben. A teljes eredményszemléletű könyvvezetés a magánszektor könyvvezetésében standard gyakorlatnak számít, de népszerűsége a kormányzati oldalon is növekszik, ami főleg a kombinatív alkalmazások jeleznek. Amennyiben ugyanis a kormányzati adminisztráció pénzforgalmi szemléletű könyvvezetést alkalmaz, az eredményszemlélet alkalmazása ebben az esetben is indokolt a vállalkozási tevékenység bemutatására. A szakirodalom ajánlásai és a nemzetközi tapasztalatok alapján a számviteli rendszer átalakítása nagy körültekintést igényel. A teljes eredményszemlélet alkalmazása esetén az eszközök és a költségek átfogó és egységes nyilvántartási rendszere szükséges. A kormányzati költségvetés számvitelének teljes eredményszemléletűvé tételét mindig alapos költéselemzésnek kell megelőznie, s az átállás időigénye is hosszabb időhorizonton mérhető. Amennyiben a számviteli standardokat nem kellő körültekintéssel dolgozzák ki, az eredményszemléletű könyvvezetés lehetőséget teremt a ”kreatív könyvelésre”, az értékcsökkenés, az elhatárolások, a tényleges veszteség becslésének manipulálására ad lehetőséget. A teljes eredményszemléletre való áttérést abban az esetben célszerű megfontolni, ha az adott ország erős és hatékonyan működő pénzforgalmi szemléletű rendszerrel rendelkezik. A kormányoknak olyan területeken kell kezdeni a rendszer bevezetést, amelyeken az eszközök valós értékéről, elhasználódásukról és költségükről információkat igényel. A fejlődő országok esetében a bevezetés periódusában célszerű a kötelezettségek nyilvántartásával foglalkozni. Az eredményszemlélet alkalmazásának kétségtelen előnye, hogy megjeleníti a kormányzat hosszú távú kötelezettségeit. Alkalmat ad arra, hogy az egyes kormányzati területek, akár konkrét költségvetési szervek teljesítményét elemezzék, érté-
54
Lásd: Blöndal, J. R. (2004)
106
keljék, a köz- és a magánszolgáltató szervezetek teljesítményét összehasonlítsák. A hátrányok között első helyen említendő az átállás és a rendszer működtetésének – a pénzforgalmi szemléletű rendszernél magasabb – költsége. A teljes eredményszemlélet ugyanis az eszközök újraértékelését feltételezi, amely jelentős ráfordításokat követel. Az így nyert információs rendszer – különösen inflációs környezetben – nagyobb karbantartást igényel. Az áttérés akkor értelmes, ha az együtt jár a költségvetési rendszer átalakításával. Az eredményszemléletű számvitel hatékony eszköz arra, hogy a költségeket a valóságnak megfelelően számolják el. A bevezetéshez magasan képzett szakemberekre van szükség mind kormányon belül, mind a kormányzaton kívül. Amennyiben csak formálisan kerülnek bevezetésre a számviteli szabályok, ez nem segíti elő a rendszer átláthatóságát Ez csak abban az esetben érhető el, ha a döntéshozók és a közvélemény is megfelelően informált a változások pénzügyi hatásairól. A teljes átláthatóság azonban csak akkor biztosítható, ha a kormányzat részéről független könyvvizsgálókat is bevonnak. Több országra jellemző, hogy először a helyi önkormányzatok szintjén alkalmazták az esedékességi számvitelt. Ezt a megközelítést az indokolja, hogy a helyi, kisebb egységek tapasztalatai alapján könnyebb a nemzeti szinten alkalmazandó megoldásokat kidolgozni.55 Az esedékességi szemlélet egyik fontos eleme a tárgyi eszközök beszerzésének és használatának a számvitele, a kapcsolódó értékelési elvek megválasztása. E tekintetben a nehézséget főként az jelenti, hogy a gazdálkodási szabályokba és a szervezeti-intézményi motivációs tényezőkbe miként építik be a keletkezett információs többletet, vagyis a vagyonnal való gazdálkodást miként képesek racionalizálni, hatékonyabbá tenni a számviteli adatok segítségével.
55
A hazai irodalomban Kassó Zsuzsa foglalkozik bővebben a kérdéssel. Lásd: Kassó, Zs. (2006a) és Kassó, Zs. (2006b)
107
108
8.
Az új közpénzügyi szabályozás főbb elvei
A tanulmány végén összefoglaljuk azokat az alapelveket, amelyeket itt és most az új közpénzügyi szabályozás során követendőnek tartunk. Az elveket illetően a közpénz legszélesebb fogalmából kell kiindulni, közpénznek tekintve minden közjogi bevételt, közszolgáltatáshoz történt hozzájárulást, az állami vagyon pénzeszközben megtestesülő részét és minden közvagyonhasznosításból származó bevételt. A közszektor a gazdaság azon szegmense, amely közszolgáltatások biztosításával foglalkozik. Ezt szolgálja az államháztartás, a kormányzati szektor és a széles értelemben vett közszektor. Az államháztartás a költségvetési döntéshozatalnak közvetlenül alárendelt, a költségvetési gazdálkodás szabályai szerint működő pénzalapok és gazdasági szervezetek és azok vagyonának összessége. A kormányzati szektorba az államháztartáson túlmenően beleértjük a kvázi-fiskális szervezeteket, vagyis az olyan gazdasági társaságokat és non profit szervezeteket, amelyekkel kapcsolatosan az állam tulajdonosi jogokat gyakorol. A tágan értelmezett közszektorba az előzőeken kívül beletartozik az együttműködő, részben vagy egészben közszolgáltatások előállításával foglalkozó magánszektor is. Ide tartoznak a magántulajdonú gazdasági társaságok és a non profit civil szervezetek. A következőkben felsorolt alapelvek kiemelése szervesen következik a tanulmányban eddig bemutatott elemzésből. Ugyanakkor az alábbi elvek szakmai értékválasztási szempontokat tükröznek, amelyek alapján időtálló, korszerű szabályozást lehet kialakítani. Megítélésünk szerint az alábbi elvek zárt rendszert alkotnak, az egyes elvek közötti összefüggéseket a szövegben utalásszerűen jelezzük. 8.1. A népképviseleti felhatalmazás elve A népképviseleti felhatalmazás elve azt mondja ki, hogy a mai politikai rendszerben azok döntsenek a közpénzek felhasználásáról, akik erre politikai felhatalmazást kaptak és akik ezért a választóiknak felelősséggel tartoznak. Az elv érvényesítése feltételezi, hogy e jogokat a választott képviselők érdemben gyakorolni tudják és egyben e jog gyakorlása a választások során számon kérhető legyen rajtuk. Ebben a vonatkozásban mind a költségvetési eljárásba, mind a tervezési, a beszámolási és az elszámolási rendszerbe biztosítékokat kell beépíteni. Azt is világossá kell tenni, hogy az aktuális politikai döntés (költségvetés) milyen tényleges döntési lehetőségeket kínál. A korábban eldöntött és lényegében automatikus kiadások évről évre történő politikai elfogadása éppúgy kiüresít(het)i a politikai felelősséget, mint a döntést előkészítő anyagok áttekinthetetlensége, esetleges „üressége”. Az
109
alapelv érvényesüléséhez elsősorban a költségvetés-készítés (prezentáció, az elfogadási processzus), a végrehajtási szabályok (az előirányzatok átcsoportosításának parlamenti kontroll nélküli, szinte korlátlan lehetőségének megszüntetése), az elszámolás szabályainak átalakítása tud biztosítékot teremteni. Az elv érvényesülését az szolgálja leghatásosabban, ha a politikusok számára tényleges döntési helyzetet tükröző szavazati egységek formájában prezentálják a költségvetési javaslatokat. A szavazati egység a költségvetési döntés legkisebb egysége, amely szövegesen és számszerűen is megfogalmazott elvárt eredményt és kiadási plafont határoz meg. 56 Más szavakkal ez egy feladatellátási kötelezvény, amely tartalmazza a feladat konkrét leírását, a feladat elvégzésének outputjait, az ehhez szükséges fizikai erőforrásokat, az inputokat (létszám, besorolás, adott esetben a fizikai tőke mennyisége) és végül a teljesíthető kiadási plafont. A szavazati egységek szakmailag korrekt meghatározásához elengedhetetlen az egyes költségvetési tételek kétdimenziós csoportosítása. Az egyik dimenziót a jogszabályok általi meghatározottság jelenti. E szerint vannak olyan bevételi (az érvényben lévő adórendszer által biztosított) és kiadási (szociális juttatások, lakáshitelek kamattámogatása, nyugdíj) tételek, amelyek hosszú távú, jogszabályi formát is öltő kormányzati elkötelezettség, illetve sajátos biztosítási jogviszony következményeként alakulnak ki, így az adott évi költségvetési döntés szempontjából adottságnak tekinthetők. A tételek egy másik csoportjában az adott időszakban tényleges döntési helyzet van (konkrét döntést kell hozni). Ilyenek a bevételi oldalon új adónem bevezetése, adómértékek változtatása, használati díjfizetési kötelezettség bevezetése. Kiadási oldalon ilyenek a különféle közfeladatokkal kapcsolatos döntések (államilag finanszírozott felsőoktatási létszám, gyógyszertámogatási keret, államigazgatási létszám, új beruházási projekt stb.). E második dimenziót árnyalni kell azzal, hogy bizonyos döntések – például közszolgáltatási létszámcsökkentés 57, beruházási projekt indítása 58 – több éves kiadási determinációt okoznak. A kétdimenziós csoportosításból deriválódik a valódi döntési helyzetet teremtő tételek köre. Elsősorban ezeket szükséges részletesen, nagyon alaposan kimunkálni. Ezen elv érvényesülését szolgálják a transzparenciát biztosító – a közpénzügyi törvényben szabályozandó – költségvetési jelentések is. Az államháztartás mai szabályrendszerében
56
Lásd: Kassó, Zs. (2006b). A közszolgálati jogviszonyból adódó végkielégítések. 58 A megkötött magánjogi szerződés visszavonhatatlan kötelezettségvállalást jelent. 57
110
nehézkes és irreálisan lassú eljárást biztosít a pótköltségvetés intézménye. Az operatív beavatkozás esélyét a mai jogszabályok nem biztosítják, ezért a mindenkori végrehajtó hatalom a szükséges változtatásokat a törvényhozás kikerülésével hajtja végre. Az elv érvényesítése tehát megköveteli, hogy a költségvetés módosítását egyszerűbben, de mindenképpen a parlamenti kontrollnak alárendelten szabályozzák. 8.2. A korlátozott felhatalmazás elve A korlátozott felhatalmazás elve három mozzanatot foglal magában. Egyfelől azt, hogy a végrehajtó hatalmat az elfogadott költségvetésnek megfelelő végrehajtás kötelezettsége terheli, amely felhatalmazás előzetes, másfelől azt, hogy a végrehajtó hatalom felhatalmazása időben is véges, jellemzően egy év. A harmadik elem, miszerint a tárgyévi költségvetésekben megjelenő bevételek és kiadások vonatkozásában jelentős a korábbi döntések és más determinációk hatása. Az államháztartásban zajló gazdálkodás, a különböző folyamatok azonban nem köthetők a költségvetési év lezárulásához. Az „élet” a költségvetési év fordulója után is továbbmegy. Ezen alapelv érvényesülése akkor képes átmenetet biztosítani a népképviseleti felhatalmazás elve és az észszerű − a politikai rángatódzásoktól mentes – működésnek, ha a költségvetési tervezés és végrehajtás képes e konfliktust kezelni. A korlátozott felhatalmazás elve valós, érdemi konfliktusok forrása, hiszen a gazdálkodás folyamatossága, a környezeti és más tényezőkből adódó korrekciós igények érvényesítése nehézkes. Lényeges előirányzat-módosítást 59 is csak választott politikai testület hajthat végre. E konfliktus kezelhetőségét biztosíthatja egyfelől, ha az igazi döntésekre vonatkoztatottan érvényesítjük, vagyis az előirányzatokat megkülönböztetjük aszerint, hogy az aktuális döntéshozatali folyamatnak milyen ráhatása van ezekre. A költségvetés prezentációjában tehát pozitívan is meg kell jeleníteni, hogy a mindenkori döntéshozó nemcsak az időben, de a bevételek és a kiadások vonatkozásában is korlátozott döntési lehetőséggel rendelkezik. Másfelől itt is jelezzük a megfelelő szavazati egységek kialakításának szükségességét, hogy a politika olyan aggregátumokról döntsön, amelyek megfelelően biztosítják a politikai preferenciák érvényesítését (például javítsuk a megelőzés szerepét az egészségügyben, növeljük az EU-s források felszívásához szükséges adminisztratív kapacitásokat stb.), számon kérhetővé teszik ezek teljesülését (csökken a vezető halálokokban történő
59
Itt is látható, mennyire jelentős a megfelelő szavazati egység megtalálásának, kialakításának a jelentősége.
111
elhalálozás, csökken az ilyen betegségek gyógyítási szükséglete és költsége) és nem zavarják a végrehajtás operativitását. (Nem kell tehát soronként elfogadni a megelőzéshez kapcsolódó költségvetési előirányzatokat.) 8.3. Az átláthatóság elve A transzparencia mai közállapotainkban olyan érték, amelyet a közpénzekkel való gazdálkodást szabályozó törvényben meg kell jeleníteni mint elérendő szabályozási, illetve közpolitikai célt. Az átláthatóságot az államháztartással kapcsolatba kerülő minden szereplő joggal várja el. Különösen fontos, hogy a döntéshozók tisztában legyenek a tényleges folyamatokkal, az adósság finanszírozásában résztvevők bizalommal legyenek egymás iránt, az átláthatatlanság ne „árazódjon be” az államadósság kamataiba, illetve más kiadásokba. A transzparencia és a döntéshozók politikai felelőssége összefügg, ha úgy tetszik egymást feltételezik. Az IMF vonatkozó dokumentuma alapján a transzparencia érvényesítését - a feladatok és hatáskörök egyértelmű meghatározása és elhatárolása; - a keletkezett információk teljeskörű és teljesen szabad hozzáférhetősége; - a költségvetés elkészítésének, végrehajtásának és a beszámolásnak a nyilvánossága; illetve a tisztességes gazdálkodás biztosíthatja. Fontos hangsúlyozni, hogy e követelmény gyakorlati érvényesülését a költségvetések és a beszámolók azonos szerkezete tudja biztosítani. A transzparencia és a következőkben ismertetésre kerülő nyilvánosság elvének érvényesítésénél tekintettel kell arra is lenni, hogy az állam maga is üzleti szereplő. Akár a közbeszerzések, akár az adósságmenedzselés terén el kell kerülni az olyan információk illetéktelen kezekbe kerülését, amelyek alkalmasak arra, hogy rontsák az állami pozíciókat. 8.4. A nyilvánosság elve A közpénzek esetében nem érvényesül közvetlen tulajdonosi ellenőrzés, a piaci fogyasztói kontroll is csak áttételesen. A választásokon felhatalmazott politikai testületek mellett a nyilvánosság jelenti a legnagyobb visszatartó erőt minden felelőtlen gazdálkodás, politikai manipulációval és bűncselekménnyel (benne a korrupcióval) szemben. A nyilvánosság egyben annak biztosítéka is, hogy a választásokon érvényesülhessen az elszámoltathatóság. Ezt a célt szolgálná a választások előtt kötelezően – meghatározott tartalommal – kiadandó
112
jelentés, amely a kormányprogram teljesítését és ezzel összefüggésben a költségvetés helyzetét mutatná be, különös tekintettel annak jövőbeni kockázataira. Ez reális mederben tartaná a választási kampány szokásos politikai (ígérgetési) versenyét is. A mai technológia viszonyok a nyilvánosság számára szinte korlátlan lehetőségeket jelentenek. Az elv érvényesítését az információgazdálkodás egész rendszerében biztosítani kell. A közfeladatot ellátó, nem költségvetési gazdálkodási rendben működő szervezetek számára is kötelezővé kell tenni a nyilvánosság „eltűrését”. A közvagyonnal való gazdálkodásról szóló adatok nyilvánosságra hozatalát az üzleti titok védelme, illetve semmiféle más titokvédelem nem korlátozhatja. 8.5. Az ellenőrizhetőség elve Az ellenőrizhetőség azt jelenti, hogy a feladatmeghatározás, a pénzek allokálása (függetlenül attól, hogy a közpénzek felhasználója milyen jogi, gazdasági státuszú) és a felhasználásról történő be- és elszámolás minden fázisában ott legyenek azok a kontrollmechanizmusok, amelyek megakadályozzák a közpénzek nem rendeltetésszerű, nem célirányos és nem gazdaságos elköltését. Az elszámolás a döntéshozók és a döntések végrehajtói közötti jogi aktus, a beszámolás a gazdálkodó alapegységek vezetőinek a tevékenysége az őket irányítók felé. A belső kontrollmechanizmusokon kívül a mainál konkrétabban (kézzelfoghatóbban) intézményesíteni kell az utólagos belső és külső ellenőrzés (audit) funkciókat, jobban definiálni feladatukat oly módon, hogy ezek megfelelő munkamegosztásban biztosítsák a szabályszerű, az eredményes és gazdaságos működést. Az ellenőrizhetőséget nemcsak pénzügyi, de szakmai szempontból is biztosítani kell . Ennek szervezeti feltételei mellett olyan teljesítménymutató-rendszereket is szükséges kidolgozni, amely a tervezéstől kezdve a végrehajtáson keresztül a beszámolásig követik a közpénzköltést. A teljesítménymutatók alapjául szolgálnak a programalapú költségvetési eljárásnak éppúgy, mint a teljesítmény-monitoringon alapuló kormányzati kontrollingnak, amely funkció képes a rossz folyamatokba beavatkozni, azokat korrigálni. Törekedni szükség arra is, hogy a civil szervezeteknek, a civil társadalomnak is megfelelő ellenőrzési lehetősége legyen. 8.6. A pénzügyi megalapozottság elve Ez az elv azt jelenti, hogy a politikai preferenciáknak ki kell fejeződniük megfelelő szakmai szabályok szerint készülő pénzügyi tervekben, amelyek egyben jogilag is számon kérhetők. Ezen elv szerint a politikai döntések megvalósíthatósági szűrőn mennek át. A
113
költségvetéskészítés és -elfogadás folyamata lehet a „technológiai”, „proceduális” fékje a politikai szempontok egyoldalú érvényesülésének. Különböző költségvetési szabályok alkalmazása – mint az elemzés korábbi részeiben láttuk – ezen elv érvényesítését tovább erősíti. Ennek egy pregnáns, de nem a legfontosabb megjelenési formája az új törvényekhez kötelezően benyújtandó pénzügyi hatástanulmány-készítési kötelezettség volna. A költségvetés egyben a választókkal, a gazdasági szereplőkkel – közöttük a hitelezőkkel és a befektetőkkel − folytatott politikai kommunikáció eszköze is. A költségvetési folyamat, a dokumentum átláthatósága biztosítja a kormányzó erők elszámoltathatóságát, azaz a politikai pártok közötti méltányos verseny egyik alapfeltételét. Az elv akkor érvényesül maradéktalanul, ha az elfogadott költségvetések megvalósulnak. A költségvetésektől bármilyen irányban érdemben eltérő folyamatok a kormányok hitelességét vonják kétségbe. 8.7. A teljesítményorientáltság elve A előttünk járó országok közül többen bizonyították, hogy a közszektor egészével, ágazataival és az egyes szereplőivel szembeni teljesítménykövetelmények jóléti többletet eredményeznek. A teljesítményorientáltság elvét a közpénzügyi törvény úgy képes érvényesíteni, hogy előírja: a költségvetési tervezés során érvényesüljön az „értéket a pénzért” elv. Vagyis az előirányzatok tervezésekor be kell mutatni a javasolt kiadás célját, a cél elérésének módját, a javasolt erőforrások és kiadási összeg indoklását. A célok megjelöléséhez és számonkéréséhez széles körben alkalmazni kell az úgynevezett teljesítményindikátorokat. Előirányzat-változtatás esetén ugyanezt a követelményt kell érvényesíteni. A teljesítményorientáltságot biztosítja a programalapú költségvetés gyakorlatának meghatározott kiadási területekre történő előírása, a költségvetés végrehajtásának monitoringja, illetve a teljesítményellenőrzés intézményesítése. Javaslatunk szerint a kiadási oldalt két nagy csoportban (módon) kell megtervezni. A kiadások egy része továbbra is intézménycentrikus módon, a szükségesnek látszó kapacitások fenntartásának erőforrásigényéből kiindulva tervezendő, ami természetesen nem az automatikus bázisalap visszaállítása. Az új közpénzügyi szabályozásban ezeket intézményi 60 költségvetési rendnek javasoljuk elnevezni. Jellemzően ez az elv a közhatalmi szervezetekre, vagyis az államhatalmi, igazgatási, igazságszolgáltatási, védelmi és rendvédelmi területekre vonatkozik. Itt a feladatellátás csak kivételként lehet nem költségvetési rendben gazdálkodó szerv funkciója. A szavazati egység ebben az eset-
60
Az intézmény nem szervezet. Egy intézmény (például rendőrség) állhat több önállóan gazdálkodó költségvetési intézetből, szervezetből.
114
ben az intézmény. Az intézmény vonatkozásában néhány alapvetően jellemző naturális input (ráfordítási) adat (létszám, irodai terület, berendezések száma stb.) is alapja az előirányzatnak. A költségvetési döntés ezekben az esetekben a tervezett erőforrások jogosságának elismerésére vonatkozik. E kapacitások tervezése – mint jeleztük – nem feltétlenül jelenti a bázisból kiinduló tervezést. Lehetséges, hogy különféle átvilágításokkal az adott kapacitás más erőforrás-kombinációval is biztosítható, s az is elképzelhető, hogy új feladat esetén nullbázisú tervezéssel áll elő a kiadási tétel. A lényeg itt az, hogy konkrét szolgáltatásmennyiség (például az elítéltek száma) és hatás (például a rablások számának a csökkenése) nem kérhető számon. Szakmai törvények módosításakor – például változtatni kívánnak a börtönök szakmai paraméterein – a pénzügyi hatástanulmányt az adott erőforrásparaméterek kivetítésére lehet alapozni. Az intézményi költségvetési körben az elemi költségvetéseket a gazdálkodást végrehajtó szervezetek készítik. A kiadások jelentős, növekvő része programalapon tervezhető és tervezendő. Itt a feladatellátás vonatkozásában a döntés tárgya az is, hogy a feladatot milyen jogállású szerv lássa el. A programrendszer főprogram, program és alprogram szerkezetben épül fel. Ez – nemzetközi tapasztalatok szerint – 30–40 tételt jelent. Az egyes főprogramokat programokra bontanák le. A programok lennének a költségvetésről szóló döntések szavazati egységei. A programok lehetnek állandó és időleges programok. Időleges program tipikus esetei a beruházások, a fejlesztések, de lehetnek olyanok, mint például a programalapú költségvetésre történő áttérés. A szavazás, a döntés processzusa a kéttípusú programban eltérő. Az állandó programok esetében vannak olyan kiadási előirányzatok, amelyek korábbi döntések miatt determináltak, ezekről nem kell szavazni. A dokumentumban tehát tájékoztató, korábbi determinációkból adódóan kötelezően végrehajtandó (kötelező) és a tényleges döntés tárgyát képező (szabad) előirányzatok lesznek. Itt van jelentősége azon elv érvényesítésének, hogy a különböző szakmai-szolgáltatási törvények elfogadásához pénzügyi hatástanulmány tartozzon. Ennek birtokában tudja – nemcsak az éves költségvetési törvény elfogadása kapcsán – a politikai testület költségvetési jogát gyakorolni.( A programköltségvetés sematikus felépítését, belső összefüggését a melléklet 15. sz. táblázata ismerteti.) A költségvetés teljesítményalapokra helyezése a végrehajtásról történő beszámolásban is új megközelítést igényel. A beszámolásnak nemcsak az elszámoltatás, de a teljesítményhelyzet bemutatása is fontos funkciója. A programalapú költségvetés kereteibe tartozó egysé115
geknél megkülönböztetjük a diakron és a szinkron beszámolást. Az előbbi a program (beruházás, kormányzati akció) életciklusához igazodik, vagyis annak eredményeit mutatja be. A szinkron beszámolás jelenti a már említett monitoringot, az időszakos jelentéseket, illetve a zárszámadást. Az intézményi költségvetési rendben működő területeken csak szinkrontípusú (monitoring és zárszámadás) beszámolás szükséges. A zárszámadási dokumentum számszaki pénzügyi beszámolóból és a végrehajtásról szóló jelentésből áll. 8.8. Az előrelátás elve Az előrelátás elvét két vonatkozásban gondoljuk hangsúlyosan érvényesíteni. Az egyik a költségvetési döntések alapjául szolgáló előrejelzések hitelességének biztosítása, a másik a tervezés „technológiájának” fejlesztése. Az előrejelzések hitelességét részben ezek készítésének intézményes és szervezési sajátosságai, részben az alkalmazott módszerek befolyásolják. Az intézményi-szervezési fejlesztésben (modernizálásban) számos és jelentős előrelépési lehetőség van. A Pénzügyminisztérium és a Jegybank jobb együttműködésétől, az üzleti szféra és a tudományos kutatóintézetek előrejelzési eredményeinek – ma is megszokott – figyelembevételén át az Állami Számvevőszék önálló előrejelzési tevékenységéig sokféle megoldás lehetséges. Módszertani vonatkozásban az érzékenységvizsgálatok kiterjedt és nyilvános alkalmazását javasolhatjuk elsődlegesen. Az előrelátás elvének érdemi érvényesülését az szolgálná, ha a költségvetési tervezés korszerű módszerei uralnák a költségvetési folyamatot. 61 Az elmúlt másfél évtizednyi időben a pénzügyi válságkezelés és e gyakorlat reflexként való túlélése számszerűen is becsülhető, jelentős kárt okozott országunknak. 2004 óta az ország olyan közösség tagja lett, amelyben a stratégiai szemléletű hosszú távú tervezésnek hagyománya, kultúrája van, s e tervezés jelentősen meghatározza a közös működés kereteit. A tervezés színvonalának a javítása fontos feltétele az EU-hoz mint környezethez történő adaptív alkalmazkodásnak. E mellett jelentősen hozzájárulna a közszféra eredményes, hatékony és gazdaságos működéséhez. A jelenlegi költségvetési folyamatban a tervezés korszerű technikái alig kapnak szerepet. A hagyományos, nem teljesítményalapú (inkrementális) tervezési gyakorlat (ha úgy tetszik forráslebontás) nem alkalmas arra, hogy az érdemi változásokhoz szükséges kiadási struktúra-átrendeződést megalapozza, lehetővé tegye, hogy az új feladatokat megfelelően finan-
61
A tervezés kérdéseiről lásd: Báger, G. (2004), Báger, G.– Vigvári, A. (2005), Sántha, Gy.– Vigvári, A. (2006) és Sebők, M. (2007)
116
szírozni, hosszú időre terhet jelentő kiadási döntések jövőbeni hatásait előrejelezni, a közpénzköltéshez kapcsolódó hatásossági és eredménykövetelményeket érvényesítenie lehessen. Az elv érvényesítése stratégiai szemléletet követel a közpolitika minden területén. Javasolható, hogy az új közpénzügyi szabályozás mellett a nemzetgazdasági stratégiai tervezési rendszer szabályozási és szervezeti rendszerét is alakítsák ki. Az előrelátás elvének érvényesítése is megköveteli azt, hogy a költségvetési kihatással járó jogszabályalkotásnál kötelező legyen szakmailag ellenőrzött pénzügyi hatástanulmány benyújtása. 8.9. A fenntarthatóság és az egyensúly elve A fenntarthatóság és az egyensúly elve azt jelenti, hogy a közpénzügyi rendszer sem bevételi, sem kiadási oldalon nem veszélyezteti a magánszektor működését, a gazdaság versenyképességét, sem a lakosság jólétét, hanem éppen ezek erősödését szolgálja. Ez akkor következik be, ha a közteherviselés méltányos, kiszámítható, a kiadásokat pedig nem járadékvadász érdekcsoportok és szűklátókörű politikai érdekek befolyásolják. Nagyon fontos, hogy a kiszámíthatóságot a különböző gazdasági szereplőtípusok (munkáltatók, munkavállalók) és a különböző generációk közötti megállapodások − „látható” társadalmi-gazdasági megállapodások, illetve „láthatatlan”, például generációk közötti társadalmi szerződések – biztosítsák (biztosíthatják). Ennek érdekében e törvényben a közpénzügyi rendszer egészére és az egyes alrendszerekre egyenként is költségvetési szabályokat szükséges megalkotni. A költségvetési szabályok közül az eredményszabályokat nem szükséges az általános közpénzügyi szabályozásba integrálni. Ezek inkább konkrét gazdaságpolitika kérdések, ezért ezeket a konvergencia, az euró-zónához történt csatlakozás után a stabilitási programokban kell rögzíteni. A közpénzügyi szabályozásban eljárási szabályokat, fékeket, esetleg a költségvetési hitelek összegének – valamilyen mutatóhoz igazított – felülről történő korlátozását célszerű előírni. Hasonlóan fontos szabály az új törvényekhez készítendő pénzügyi hatástanulmánykészítés kötelezettség előírása 62 vagy az az elv, hogy új költségvetési elkötelezettséget vállalni csak más elkötelezettségek csökkentésével, illetve a megfelelő (például díjbevétel) bevételek biztosításával lehet. Ezek a szabályok – a megfelelő rugalmasságot is biztosítva – képesek a költségvetés egészének hosszú távú pénzügyi fenntarthatóságát garantálni. A fenntarthatósági szabályok számonkérhetőségét a pénzügyi menedzsment világos szabályai biztosítják. E mellett az elv érvényesítéséhez a közteherviselés, a több gene-
62
Az általános hatástanulmány-készítés a jogalkotás általános 1989 óta hatályos, de a gyakorlatban nem követett követelménye.
117
rációt érintő jóléti rendszerek és fejlesztések mainál átláthatóbb és stabilabb szabályozására van szükség. A fenntarthatóság további biztosítéka, hogy a gazdaság szereplői betartják a közteherviselés írott és íratlan szabályait, üzleti érdekeik érvényesítésében pedig önmérsékletet tanúsítanak. 8.10. A teljesség elve A teljesség elve először is azt jelenti, hogy a közpénzekkel minden szereplőnek a legapróbb részletekig el kell számolnia. A különféle pénzügyi kimutatásoknak a bruttó elszámolás elve alapján kell készülniük. A költségvetésekből származó támogatások mellett a közszolgáltatásokért fizetett használati díjak is közpénzek, ezek felhasználásáról is el kell számolni éppúgy, mint az állami vagyon hasznosításából származó bevételekkel. Be kell mutatni a nem beszedett közpénzeket (adókedvezményeket, -mentességeket) és követeléseket is. A teljesség elvének érvényesítése azért rendkívül fontos, mert a közpénzügyi rendszerek vonatkozásában jelentősen nőnek egyfelől a költségvetési gazdálkodáson kívüli (off budget) kötelezettségek, másfelől a költségvetési gazdálkodásban jelentkező mérlegen kívüli (off balance sheet items), döntően jövőbeni kötelezettségek. 63 A teljesség elve akkor érvényesül, ha e tételek megfelelően megjelenítődnek a kormányzati statisztikákban és a beszámoló rendszerekben. Ehhez a kormányzati statisztikának meg kell figyelnie olyan tételeket (például adókedvezmények, -mentességek, kormányzati követelések stb.), amelyeket eddig nem vett számításba, másfelől a számvitelnek nem szabad kizárólag a könyvvezetésre korlátozódnia. Van javítani való a könyvvezetésen is (számlarend, szakfeladati besorolás stb.), de igen fontos a mérlegtételek értékelése, különös tekintettel arra, hogy mely tételeket szükséges rendszeresen újraértékelni. Rendkívül szükséges – bár ismereteink szerint az élenjáró gyakorlat is csak a kezdeteknél tart – a számviteli konszolidáció érvényesítése a költségvetési rendben és a nem költségvetési rendben gazdálkodó közszektorbeli szereplők között. A számviteli konszolidáció rendeltetése, hogy tegye lehetővé bemutatni a rendszer (az államháztartás) egésze szintjén az alrendszerek, az elemi beszámolóknak és a költségvetési körön kívüli feladatellátók együttes vagyoni helyzetének és a rendszer egészének a pénzügyi kockázatait. A konszolidáció előírandó az alrendszereknek szintjén és az egyes helyi önkormányzatok vonatkozásában is, amelynek keretében
63
A témáról jó áttekintést ad: Hegedűs, J. (2004) és Hegedűs, J. – Tönkő, A. (2006)
118
figyelembe kell venni a költségvetésen kívüli szervezetek és a kezesség-garanciák pénzügyi kockázatait. 64 A költségvetésben megjelenő tételek szempontjából az adómentességek, -kedvezmények és a kintlévőségek, a támogatási ígérvények jelzése fontos. Ki kell emelni még a PPP konstrukciók szerződési kötelezettségeiből adódó követeléseket és kötelezettségeket is. A jövőbeni kötelezettségek szempontjából a kezesség és garanciavállalások mellett az ellátórendszerek és a munkajogi szabályok (például végkielégítések stb.) kötelezettségeinek megjelenítése fontos. A teljesség elvének érvényesítése feltételezi továbbá a közvagyon változásának bemutatását. A közvagyon tömegének, akár értékének évről-évre történő bemutatása aránytalanul nagy feladat volna és felesleges költséget jelentene. Ha elkészül egy korrekt vagyonkataszter, akkor ennek karbantartásával, a flow és a stock változók konzisztens kezelésével mód van a közvagyon változását teljesebben – a vagyon többszintű számbavételén alapulva, az európai számviteli és pénzügyi-statisztikai követelményeknek is megfelelően – kimutatni. A vagyonváltozását ugyanis a következő tényezők eredőjeként lehet leírni: a költségvetési egyenleg, az államadósság átértékelődése, a költségvetésen kívüli tételek összhatása, a fizikai vagyon elhasználódásának és pótlásának egyenlege. A teljesség elvének érvényesülését szolgálná az a szabály, amely minden költségvetési jelentésekhez megkövetelné a pénzügyminiszter teljességi nyilatkozatát. E számbavételi és számviteli problémák megfelelő megoldása nélkül nem érvényesíthető az a korábban megfogalmazott követelmény, hogy a különféle döntések hatásait tárják a döntéshozók elé. A hatástanulmányok fontos kelléke a költség–haszon elemzés, amely a két hatás kimutatásának teljeskörűségén alapul. 8.11. A részletesség elve A részletesség elvének alkalmazása azt jelenti, hogy a döntéshozók és az adófizetők számára a közpénzköltés, a valós költségvetési folyamat, a pénzügyi helyzet ténylegesen megismerhető. A részletesség elvét túl lehet hajtani. Ez a mai helyzet, amikor a prezentáció olyan, hogy a sok fától nem lehet látni az erdőt. A részletesség elve akkor érvényesül, ha az adminisztratív, a közgazdasági és a funkcionális prezentáció egyszerre – mégpedig világos átjárással – érvényesül. Az adminisztratív prezentáció fontos kérdése annak aggregáltsági foka, a megfelelő szavazati egységek definiálása.
64
Lásd: Kassó, Zs. (2006a) és Kassó, Zs. (2006b).
119
A részletesség elvének érvényesítéséhez szükséges a különböző gazdálkodó alapegységek, pénzalapok kimutatásainak megfelelő konszolidáláson alapuló aggregálása. Ez teremt módot arra, hogy ezek tényleges lehetőségei és tevékenysége megismerhetőkké és megítélhetővé váljanak. 8.12. A valódiság elve A valódiság elve azt követeli meg, hogy költségvetési bevételként és kiadásként tényleges tételek kerüljenek kimutatásra mind a tervezés, mind az elszámolás során. Számos olyan pénzügyi megoldás van, amely sérti ezt az elvet. A hazai gyakorlatban a legfontosabb a közkiadások köztehertartalma. Az aktuális elszámolási szabályok mellett például számos támogatás a fogadó fél számára – a támogatásokhoz kapcsolódó adóterhek miatt – kisebb tényleges forrást, az államháztartás számára pedig nem valódi kiadást jelent. A helyi önkormányzatoknak nyújtott állami hozzájárulások valódi értékét az ÁFA kulcsok emelése jelentősen csökkentheti. Ugyanúgy adott támogatási keret (például EU-s támogatások) tényleges nagysága függ a felhasználási szabályoktól, például attól, hogy ezekre milyen és mekkora közterhek rakódnak. *** Végére érve a követni javasolt elvek felsorolásának, annak a szakmai meggyőződésünknek szeretnénk hangot adni, hogy a fenti elvek érvényesítésével, mégpedig következetes érvényesítésével lehetséges korszerű közpénzügyi szabályozást alkotni, amely önmagában is nagy horderejű lépés lenne, de a közszféra egészének reformjára hasznosan, ösztönözve hatna. Az új szabályozás kidolgozása, hatálybaléptetése, „beüzemelése” időigényes folyamat. Szerkezetét illetően számos megoldás lehetséges. Úgy gondoljuk, hogy nem a konkrét törvények, jogszabályok száma az igazi kérdés, hanem az, hogy az új szabályrendszer a felsorolt alapelveket a lehető legteljesebben és a legkövetkezetesebben érvényesítse, megteremtve ezzel a végrehajtás fontos előfeltételeit.
120
Felhasznált irodalom Ágh Attila (2006): Az intézményi reformok Zöld Könyve: A szinergiák éneke. Második változat, IDEA Program. Ágh Attila – Rózsás Árpád – Zongor Gábor (2004): Európaizálás és regionalizálás Magyarországon. Jótár, a TÖOSZ módszertani füzete. Allen, R. – Tommasi, D. (2001): Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries OECD Paris. Antal László (2004): Fenntartható-e a fenntartható növekedés? Közgazdasági Szemle Alapítvány. Báger Gusztáv (2004): A tervezés mint célkeresés: európai példák, magyar feladatok. In: Sorsfordító esztendő. (A 42. Közgazdász-vándorgyűlés előadásai.) Báger Gusztáv – Kovács Árpád (2004): Privatizáció Magyarországon. ÁSZ FEMI Báger Gusztáv – Vigvári András (2005):A programköltségvetés elméleti alapjai és alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai. Kézirat. www.ASZ.hu Báger Gusztáv: Programalapú költségvetés – jellemző vonások, gyakorlati tapasztalatok. Pénzügyi Szemle. 2006. 3. szám. Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd (2006): A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. ÁSZ FEMI Balassone, F. – Franco, D. – Zotteri, S. (2004): Fiscal Rules for Subnational Governments: Lessons from the EMU. In: Kopits, g. (2004)(ed.): Rules-Based Fiscal Policy in Emeging Markets. Background, Analysis and Prospects. Palgrave, IMF. Benczes István (2003a): Tétlenség vagy reform: releváns nemzetközi magyarázatok hazai viszonyok között. In.: Euró, érvek és ellenérvek. Stratégiai Füzetek. 16. Benczes István (2003b): A Stabilitási és Növekedési Paktum kritikai értékelése. Európai Tükör. 3. szám. Benczes István (2004): A költségvetés alkufolyamatainak intézményi és szabályalapú reformja az EU országaiban. (Kézirat.) ÁSZ FEMI Benczes István (2006): Társadalmi paktumok Európában – tanulságok és lehetőségek. Európai Tükör. 3. szám.. Bende-Szabó Gábor (szerk.) (2004): A közpénzek felhasználása az EU-csatlakozás tükrében. Magyar Közigazgatási Intézet. Benko, G (1999): Regionális tudomány. Dialog Campus. Pécs-Budapest. Berend T. Iván (2003): A jóléti állam: válság és kiutak. Magyar Tudomány. 10. szám.
121
Bergvall,D. I. – Hawkesworth, D. J. – Krause, P.(2006): Költségvetés-tervezés Magyarországon. Pénzügyi Szemle. 3. szám. Berthold, N. (1993): Fiskális föderalizmus Európában mint a sikeres gazdasági és valutáris unió előfeltétele? Közgazdasági Szemle. 6. szám. Blöndal, J. R. (2004): Issues in Accrual Budgeting. OECD Journal on Budgeting. Volume 4, No. 1. Bokros – Dethier (1998): Public Finance Reform during Transition. The Expereience of Hungary. World Bank, Washington. Cullis, J. – Jones, Ph. (2003): Közpénzügyek és közösségi döntések. Aula Kiadó. Csaba Iván. – Tóth István, György (1999): A jóléti állam politikai gazdaságtana. Osiris Kiadó. Csillag István (2001): Költségvetési összhangzattan. Közgazdasági Szemle. 10. szám. Csillag István – Mihályi Péter (2006): Kettős kötés. A stabilizáció és a reformok 18 hónapja. Globális Tudás Alapítvány. Csonka Gizella – Lehmann Marianna (2000): A kormányzati szektor – új felfogásban. Cikksorozat a Pénzügyi Szemlében márciustól. Dafflon, B.(ed.) (2002): Local Public Finance in Europe. Balancing the Budget and Controlling Dept. Edward Elgar Cheltenham, UK-Northampton. Davey, K. (2000): A magyar reformok európai szemszögből. Magyar Közigazgatás. 9. szám. DIAMOND, J. (2003): Performance Budgeting: Managing the Reform Process IMF Working Paper, Fiscal Affairs Department. http://www.imf.org Európai Tanács (2003): 1059/2003-as EK rendelet – NUTS rendszer szabályozása. European Commission (2004): Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Building our Common –future – Policy Challenges and Budgetary Means of the Enlarged European Union 2007-2013. COM(2004) 101, Brussels. Evans, R.G. (1996): Marketing Markets, Regulating Regulators: Who gains? WhoLoses? What Hopes? What Scope? In: Health Care Reform. The Will to Change. Health Policy Studies, No.8. OECD, Paris. Forgács Imre (2000): Az állam szerepének változásai az európai integráció tükrében. Magyar Közigazgatás. 7 szám. Friedman, M. (1948): A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability The American Economic Review Volume XXXVIII. Fukuyama. F. (2005): State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Carneige Council on Ethics and International Affairs. New York. 122
Gleich, H. (2003): Budget Insitutions and Fiscal Performance in Central and Eastern European CountriesECB.Working Papers .215. http://www:ecb:int/pub/pdf/scpwps/ecbwp 212.pdf Glenn, J. C. – Theodore, J. G. (2000): State of the Future at the Millennium. The United Nations University. Washington. Györffy Dóra (2005): Az intézményi tényezők szerepe az államháztartási hiány alakulásában. Közgazdasági Szemle. 10.szám. Hallerberg, M. – Strauch, R. – Jürgen von Hagen (2004): The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. ECB. Working Papers. 419. http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp419.pdf Hallerberg, Mark, Strauch, Rolf , Jürgen von Hagen: The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries. ECB. Working Papers. 419. 2004. december http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp419.pdf Hart, Olivier, Andrei Shleifer, and Robert Vishny (1997): The Proper Scope of Government. Theory and an Application to Prisons. Quartely Journal of Economics 112 (4):1127-61. Hegedűs, J. (2004): Off-budget Revenues and Expenditures: A Challenge to Subnational Financies. In: Kopányi – Wetzel – Daher (ed.)(2004): Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade of Experience 1990-2000. World Bank, OSI Budapest. Hegedűs József – Tönkő Andrea (2006): Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásában: a feltételes kötelezettségvállalás („contingent liability”) problémája. (Kézirat.) Budapest ROP. Hetényi István (1996): Államháztartási reform. Tények és gondok 1995 végén. Kézirat. Pénzügyminisztérium. Hills, J. (2004): Az állami és magánszektor a jóléti szolgáltatásokban. Alapelvek és közgazdasági elemzés. PM Kutatási Füzetek. 8. Horváth M. T. (szerk.) (2000.): Decentrization: Experiments and Reforms Local Governments in Central and Eastern Europe Volume 1. LGI Books Horváth M. Tamás (szerk.) (2004): A regionális politika közigazgatási feltételei. Variációk az uniós csatlakozás küszöbén. BM IDEA Program, MKI. Hőgye Mihály (2001): Helyi kormányzati fejlesztések finanszírozása – nemzetközi áttekintés Magyar Közigazgatás. 7. szám. Hutton, W (ed.) (2000): Ont he Edge-Living with Global Capitalism. Jonhatan Cape Publisher. Illés Iván (2002): A területfejlesztés pénzügyi eszközei az Európai Unióban és Magyarországon. Közgazdasági Szemle. 7-8. szám. Illés Mária (2000): A közszolgáltató vállaltok gazdasági szabályozása. Aula Kiadó. 123
IMD (2005): World Competitiveness Yearbook 2004. IMF(1998): Code of Good Practicies on Fiscal Transparency. Washington D.C. INFO-Társadalom-tudomány 31. (1993): A „rendszerváltó” közigazgatás (Országgyűlési Könyvtár, MTA Szociológiai Kutatóintézet, MTA VITA Alapítvány) INFO-Társadalom-tudomány 44. (1999): A régiókról (Országgyűlési Könyvtár, MTA Szociológiai Kutatóintézet, MTA VITA Alapítvány) INFO-Társadalom-tudomány 45. (1999): Az államháztartási és költségvetési reformokról (Országgyűlési Könyvtár, MTA Szociológiai Kutatóintézet, MTA VITA Alapítvány) Jenei György (2005): Közigazgatás-menedzsment. Századvég kiadó. Kassó Zsuzsa (2001): Gondolatok az államszámvitel törvényi koncepciójához Számvitel, Adó, Könyvvizsgálat. 5. szám. Kassó, Zs. – Pergerné Szabó, P. (2004): Asset Management in Secondary Cties. In: Kopányi – Wetzel – Daher (ed.)(2004): Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade of Experience 1990-2000. World Bank, OSI Budapest. Kassó Zsuzsa (2006a): Miért van szükség az államháztartás pénzügyi beszámolórendszerének megváltoztatására? In: Vigvári András (szerk.)(Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. Magyar Közigazgatási Intézet. Kassó Zsuzsa (2006b): Szükség van-e államszámviteli törvényre? In: Vigvári András (szerk.) (2006): Vissza az alapokhoz! MTA-MEH Stratégiai Kutatások. Új Mandátum Kiadó. Kopányi Mihály – Vigvári András (2003): Az önkormányzati szektor forrásbevonó képességének növelésével kapcsolatos gazdaságpolitikai kérdések. Pénzügyi Szemle. 11. szám. Kopányi – Wetzel – Daher (ed.)(2004): Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade of Experience 1990-2000. World Bank, OSI Budapest. Kopits, G. – Craig (1998): Transparency in Government Operations. IMF. Kopits, G. (2004)(ed.): Rules-Based Fiscal Policy in Emeging Markets. Background, Analysis and Prospects. Palgrave, IMF. Kovács Árpád (2003): Pénzügyi ellenőrzés, változó erőtérben. Perfekt Tanácsadó, Oktató és Kiadó Részvénytársaság. Kovács Árpád (2004): A közfinanszírozás hatékonysága mint nemzeti versenyképességi tényező. PPP Konferencia, Győr. Kovács Árpád (2005a): Az állami feladatok meghatározása a modernizáció sarkköve. Ellenőrzési Figyelő.
124
Kovács Árpád (2005b): Versenyképesség és államháztartás. Alternatív forgatókönyv – választáshoz. Pénzügyi Szemle. Összevont szám. Kovács Árpád (2006): Competetiveness and Modernisation of Public Finances: Selecting an Action Scenario in Hungary following EU Accession. OECD Journal on Budgeting. Volume 6 – No. 3. Közigazgatás-fejlesztési füzetek 1. (2000a): Helyi önállóság és önkormányzati feladatok Közigazgatás-fejlesztési füzetek 2. (2000b): A regionális és települési kormányzati rendszer modernizációja Magyarországon. Közigazgatás-fejlesztési füzetek 5. (2001.): A helyi önkormányzatok pénzügyi rendszere. Közösségi pénzügyek. Elmélet és gyakorlat a Közép-Európai átmenetekben. (2000) Aula Kiadó. Lane, J. E. (1997): Public Sector Reform. Rationale, Trands and Problems. SAGE Publications. László Csaba (1994): Tépett vitorlák. Az államháztartásról közgazdasági és jogi szempontból. Aula Kiadó. László Csaba (2001.): Vargabetűk az államháztartási reform tízéves történetében. Közgazdasági Szemle. 10. szám. Lindbeck, A. (1974): The Changing Role of the National State. Kyklos. Lóránt Zoltán – Somogyiné dr. Legény Mária – dr. Bukva Anna (2002): Az önkormányzatok költségvetési kapcsolatai 1991-2001 között az Állami Számvevőszék ellenőrzései tükrében. Magyar Közigazgatás. 6. szám. Losoncz Miklós (2002): Magyarország EMU csatlakozásának néhány kérdése. Külgazdaság. 11. szám. Losoncz Miklós (2003): Monetáris és fiskális politika – néhány feszültségforrás az EMUban. Európai Tükör. 1. szám. Lőrincz Lajos (2005): A hatékony állam. Magyar Közigazgatás. 8-9. szám. Magyar Köztársaság Kormánya (2006): Aktualizált Konvergenciaprogram. Musgrave, R.A. – Musgrave, P.B. (1989): Publc finance in Theory and in Practice, International Edition McGraw-hill Book Company. OECD (1981): Measuring Local Government Expenditure Needs: The Copenhagen Workshop. Paris. OECD(2001): Best Practicies for Budget Transparency. OECD (2002): Fiscal Sustainability: the Contribution of Fiscal Rules. OECD Economic Outlook 72.
125
OECD (2003a): Fiscal Stance Over the Cycle: the Role of Debt, Institutions, and Budget Constraints. OECD Economic Outlook 74. OECD (2003b): Fiscal Relations Across Outlook 74.
Levels of Government. OECD
Economic
OECD (2004a): European Competitiveness Report. OECD (2004b): Tax Administration in OECD Countries: Comparative Information Series. CTPA. OECD (2004c): The Legal Framework for Budget Systems. An International Comparison. OECD Journal on Budgeting. Special Issue Volume IV. No. 3. OECD (2005): Revenue Statistics. Osborne, D. – Gaebler T. (1994): Új utak a közigazgatásban Vállalkozói szellem a közösségi szektorban. Kossuth Könyvkiadó. Osborne, D. – Hutchinson, P. (2006): The Price of Government. Getting the Results We Need ina n Age of Permanent Fiscal Crisis. Basic Books. A Member of Perseus Books Group. New York. Pálné Kovács Ilona (2001): Regionális politika és közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó. Pálné Kovács Ilona (szerk.) (2005): Regionális reformok Európában. Magyar Intézet. Pete Péter (2001): Elemzési keret egy leendő államháztartási reform alapelveihez Közgazdasági Szemle. 10. szám. Péteri Gábor (2003): A régió erőforrásai. Pénzügyi szempontok a regionális önkormányzatok kialakításához Pénzügyi Szemle. 7. szám. Péteri Gábor(2006): Hogyan csináljunk reformot? Dániai tanulságok Magyarország számára. In: Vigvári (szerk) (2006a) Pitti Zoltán (2003): Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése. Magyar Közigazgatás. 6. szám P. Kiss Gábor (1999): A fiskális politika jelzőszámai. Közgazdasági Szemle. 4. szám. P. Kiss Gábor (2002): A fiskális jelzőszámok új megközelítésben. Közgazdasági Szemle. 4. szám. Pollit, Ch. – Bouckaert, G. (2004): Public Management Reform. A Comparative Analysis. Second Edition, Oxford University Press. Poterba, J.,M – von Hagen, J. (szerk.) (1999): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. The University of Chicago Press. Premchand,A. (1991): Government Financial Management. Issues and Country Studies. International Monetary Fund, Washington, D.C.
126
Sántha György – Vigvári András (2006): A nemzetgazdasági tervezési rendszer szervezeti és intézményi rendje. In: Vigvári András (szerk.) (2006): Vissza az alapokhoz! MTA-MEH Stratégiai Kutatások. Új Mandátum Kiadó. Sárközy Tamás (2006): Államszervezetünk potenciazavarai. A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai. Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására. HVG ORAC. Savas, E.S. (1993): Privatizáció. Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból? Akadémia Kiadó. Schick, A (1998): A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. IBRD. Sebők Miklós (2007): Az állam értünk van I. II. DEMOS. Semjén András (szerk.) (1993): Adózás, adórendszerek, adóreformok. Szociálpolitikai Értesítő. 1-2. szám Sivák József (2005): Helyben járás, vagy lépésváltás? (Trendek és kényszerek a közigazgatás korszerűsítésében.) Magyar Közigazgatás. 1. szám. Stiglitz, J.E. (2001): A kormányzati szektor gazdaságtana. KJK-KERSZÖV. Stratégiai Füzetek 16.(2003): Euró, érvek és ellenérvek. MEH Stratégiai Elemző Központ. Varga Sándor (2004a): Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban I. Pénzügyi Szemle. 4. szám. Varga Sándor (2004b): Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban. II. Pénzügyi Szemle. 5. szám. Verebélyi Imre (1995): A helyi önkormányzati rendszer fejlődésének főbb irányai Magyar Közigazgatás. 2. szám. Verebélyi Imre(1996): A kormányzás és közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás. 4. szám. Verebélyi Imre (2000): Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció Magyar Közigazgatás. 9-11. szám. Verebélyi Imre(2004): A jó kormányzás néhány jellemzője. Magyar Közigazgatás. 5. szám Verebélyi Imre (2005): A demokratikus jogállamiság két alapintézményének: az Alkotmánybíróságnak és az Állami Számvevőszéknek a másfél évtizedes sikeréből levonható főbb tanulságok. Magyar Közigazgatás. 10.szám. Vigvári András (2002): Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek. KJKKERSZÖV.Vigvári András (2003): Források és hiányok. In. Euró, érvek és ellenérvek. Stratégiai füzetek. 16. MEH STRATEK. Vigvári András (2004): Kell-e reform az önkormányzati rendszerben? Pénzügyi Szemle. 7. szám.
127
Vigvári András (2005):Pénzügyi ellenőrzés-több funkció egy szerepben. In: Pénzügyi ellenőrzés – egy funkció több szerepben. BME Pénzügyi és Számviteli Tanszék. Vigvári András (szerk.) (2005a): Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. IDEA Program, TÖOSZ, Magyar Közigazgatási Intézet. Vigvári András (2005b): Közpénzügyeink. KJK-KERSZÖV Üzleti Kiadó Kft. Vigvári András (szerk.) (2006a): Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. IDEA, MKI, TÖOSZ. Vigvári András (szerk.) (2006b): Vissza az alapokhoz! Stratégiai Kutatások – Magyarország 2015. Új Mandátum Kiadó. Volkerink, B. – Haan, J. De (2001): Fragmented Government Effects on Fiscal Policy: New Evidence. Public Choice. Wildavsky, A. (1975): Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Processes Little Brown and Company, Boston-Toronto. Wildavsky, A. – Caiden, N.(2001): The New Politics of the Budgetary Process. Fourth Edition, Addison Wesley Longman, New York. Wilensky, H. L. – Charles N. L. (1965): Industrial Society and Social Welfare. The Free Press, New York. World Bank: The State in a Changing World. World Bank’s World Development Report in 1997, Washington D.C. Zupkó Gábor (2002): Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón. Századvég Kiadó.
128
Az államháztartási reform témakörében az ÁSZ FEMI-ben készült háttértanulmányok
Dr. Báger Gusztáv – Dr. Vigvári András (2005): A programköltségvetés elméleti alapjai és alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai. ÁSZ FEMI. Dr. Báger Gusztáv – Goldperger István – Dr. Varga György (2005): Kutatástól az innovációig – a K+F tevékenység helyzete, néhány hatékonysági, finanszírozási összefüggése Magyarországon. ÁSZ FEMI. Dr. Báger Gusztáv (2006): Az állami szerepvállalás új vonásai a XXI. század globalizált világában. ÁSZ FEMI. Dr. Báger Gusztáv – Hamza Eszter – Kovács Richard (2007): A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. ÁSZ FEMI. Jánossy Dániel (2006): Egyensúly és teljesítmény a közszektorban. (Költségvetési egyensúly- és teljesítménykövetelményt érvényesítő módszerek és nemzetközi tapasztalatok.) ÁSZ FEMI. Dr. Kiss Daisy (2006): Alkotmányos költségvetés – költséges Alkotmány. (Gondolatok egy közpénzügyi törvény koncepciójának előkészítése ürügyén.) ÁSZ FEMI. Dr. Nyikos László (2006): Koncepció a közpénzügyi törvény megalkotásához. ÁSZ FEMI. Dr. Vigvári András (2006): A magyar modell felülvizsgálata. Önkormányzati reformok, pénzügyi rendszer. ÁSZ FEMI.
129
130
MELLÉKLET
131
132
1. sz. táblázat
A globalizáció jellemző vonásai _________________________________________________________________________ Általános aspektusok •
a kereskedelmi korlátok mérséklése;
•
a pénzügyi piacok magas fokú integrációja, ami növekvő mértékben hat az ipari szektor működésére és teljesítményére;
•
a nemzetközi tőkeáramlás gazdasági, társadalmi korlátainak lebontása;
•
a külföldi működőtőke befektetések a világszintű ipari átrendeződés és az eredetileg is globális iparágak fejlődésének döntő tényezőjévé válnak;
•
a transz- és multinacionális vállalatok számának és méretének növekedése alkotja a gazdasági globalizáció egyik fő irányát;
•
szoros kapcsolat a kereskedelem és a tőkebefektetések között;
•
multilaterális keretek kidolgozása az áru- és szolgáltatás-kereskedelemre és a tőkebefektetésekre (például: TRIMS, TRIPS, GATS stb.);
•
a gyártás nemzetközivé válása: a termék-összetevők nemzetközi eredetűek, a szolgáltatásokat és a tőkét a vállalatok közötti kooperáció vagy alvállalkozói szerződések jellemzik;
•
a multinacionális vállalatok tevékenységének helyszínválasztását befolyásolják az országok és régiók által nyújtott versenyelőnyök;
•
a vállalaton belüli kooperációs kapcsolatok külsődlegessé, a nemzetközi kereskedelem szignifikáns részévé váltak;
•
a technológia nemzetközi terjedésének gyorsulása és a gyártási valamint a technológiai innovációs ciklus egyidejű rövidülése;
•
a világ minden részéről származó, számos új versenytárs által generált, egyidejű verseny a piacokon; a pozíciók megtartásának kockázata; igen gyors strukturális alkalmazkodási igény számos területen;
•
a globalizáció különböző dimenzióinak alapvető egymásrautaltsága (kereskedelem, működőtőke áramlás, technológiai transzferek, tőkemozgások stb.);
•
a nemzeti gazdaságok magas fokú integrációja, ami azonban azzal a jelentős kockázattal jár, hogy bizonyos régiók gazdasági és pénzügyi sokkja járványként terjedhet tovább más, közvetlenül nem érintett régiókra is;
133
erősen
•
a nemzetközi tranzakciók időben és távolságban közelebb kerülnek egymáshoz; a regionális szabadkereskedelmi egyezmények megsokszorozódása.
Az államok közötti mikroökonómiai aspektusok •
a vállalatok által átvett globális stratégiák tartalmazhatják: - a globális piacok koncepcióját; - a multi-regionális integrációs stratégiát; - a multinacionális vállalatok külső szerveződéseinek változásait (az egyesülések és akvizíciók jellemzőbbek, mint a zöldmezős beruházások, kooperációs szerződések és szövetségek, nemzetközi alszerződések, világszintű hálózati struktúra); - a multinacionális vállalatok belső szerveződéseinek változásai (just-in-time rendszer, kiszervezések, kisebb átlagos gyártási egységek, a feladatok és a fizetések személyre szabása, kisebb hangsúly a hierarchikus kapcsolatokon, a transzparencia igénye, corporate governance szabályozás stb.).
_________________________________________________________________________ Forrás: OECD Handbook on Economic Globalisation Indicators. OECD. Paris, 2005.
134
2. sz. táblázat
Az állami funkciók csoportjai _________________________________________________________________________ Minimális funkciók 1. Közszolgáltatások 1.1. Védelem, törvényesség és rend 1.2. Tulajdonjogok 1.3. Makrogazdasági irányítás 1.4. Közegészségügy 2. Szociális kohézió 2.1. A szegények helyzetének javítása 3. Nemzetközi (globális) együttműködés erősítése Közbülső funkciók 4. Externalitások érvényesítése 4.1. Oktatás és képzés 4.2. Környezetvédelem 5. Oktatás megfelelő minőségének biztosítása 6. Monopóliumok szabályozása 7. Nyugdíjbiztosítás, családtámogatás, munkanélküliek ellátása Aktívizáló funkciók 8. Versenyképesség erősítése 9. Jövedelem-újraelosztás 10. Állami (pénzügyi) ellenőrzés
135
4. sz. táblázat
A legfontosabb állami funkciók újszerű csoportjai és a statisztikai besorolás (COFOG) kapcsolata
COFOG Újszerű funkciócsoportok 1. Védelem, törvényesség, rend 2. Tulajdonjogok 3. Makrogazdasági irányítás 4. Közegészségügy 5. Szociális kohézió 6. Nemzetközi együttműködés 7. Externalitás érvényesítése az oktatásban 8. Externalitás érv. a környezetvédelemben 9. Oktatás megfelelő minőségének bizt.
1.Általános 2. Véde- 3. Közrend 4. Gazda- 5. Kör- 6. Lakás- 7. Egész- 8.Szab.idő 9. Oktatás 10. Szoci- Társ.bizt., közszolgállem és közbizt. sági ügyek nyezetvéd és ségügy kultúra, ális biz- kultúra, tatások elem közműell. vallás tonság lakás (6+8+10) Állami működés Gazdasági és egyéb Jóléti funkciók x x x
x
x x x x
x
x
x
x
x
x x x x
10. Monopoliumok szabályozása 11. Nyugdíjbizt.,családtám., munkanélk.
x
12. Versenyképesség
x
x
13. Jövedelem-újraelosztás 14. Állami (pénzügyi) ellenőrzés
x x
x
Forrás: COFOG: A nemzeti számlák európai rendszere (ESA 95), KSH, 2002.
136
x
5. sz. táblázat
A legfontosabb állami funkciók újszerű csoportjai és statisztikai besorolás (COFOG) szerinti arányok a GDP és a költségvetési kiadás százalékában Újszerű funkciócsoportok
GDP
Költségvetési kiadás százalékában 11,9 1,3 8,5 10,2 12,0 0,5 7,3 1,5 5,1 0,0 21,7 8,9 10,9 0,1
1. Védelem, törvényesség, rend 2. Tulajdonjogok 3. Makrogazdasági irányítás 4. Közegészségügy 5. Szociális kohézió 6. Nemzetközi együttműködés 7. Externalitás érvényesítése az oktatásban 8. Externatitás érv. a környezetvédelemben 9. Oktatás megfelelő minőségének bizt. 10. Monopoliumok szabályozása 11. Nyugdíjbizt.,családtám., munkanélk. 12. Versenyképesség 13. Jövedelem-újraelosztás 14. Állami (pénzügyi) ellenőrzés
6,1 0,7 4,4 5,3 6,2 0,3 3,8 0,8 2,6 0,0 11,2 4,6 5,6 0,1
Összesen
51,5
100,0
1. Általános közszolgáltatások 2. Védelem 3. Közrend és közbiztonság 4. Gazdasági ügyek 5. Környezetvédelem 6. Lakás-és közműellátás 7. Egészségügy 8. Szabadidő, sport, kultúra, vallás 9. Oktatás 10. Szociális biztonság 11. Államdósság
4,3 1,2 2,1 7,2 0,8 2,3 5,3 1,5 6,4 16,2 4,2
8,4 2,4 4,0 14,0 1,5 4,5 10,2 2,9 12,5 31,5 8,1
Összesen
51,5
100,0
COFOG besorolás
Forrás: 2005. évi zárszámadás, Pénzügyminisztérium
137
6. sz. táblázat
A kormányzat kiadások funkcionális osztályozásban az EU egyes országaiban és Magyarországon a GDP százalékában Jóléti Állami működés* funkciók Oktatás EU 15 2000 2001 2002 2003
9,9 10,3 10,2 10,1
31,4 31,7 32,3 33,1
5,0 5,1 5,3 5,4
Egészségügy 5,9 6,1 6,3 6,5
EU 25 2003
10,1
32,9
5,4
8,7 10,0 10,4 9,5 7,8 13,9 8,3 8,2 7,3 11,2
34,0 30,2 39,0 31,2 25,3 28,5 27,5 30,2 26,1 32,2
13,6 12,3 11,4 12,7 12,8 12,7
28,0 29,2 31,7 30,3 30,9 31,5
Egyes országok 2004 Németország Egyesült Királyság Franciaország Portugália Spanyolország Görögország Csehország Lengyelország Szlovákia Szlovénia Magyarország 2001 2002 2003 2004 2005 2006 várható
ebből Lakás Kultúra 1,0 1,0 0,9 1,0
0,9 0,9 1,0 1,0
Szociális védelem 18,6 18,6 18,8 19,2
6,4
1,0
1,0
19,1
4,8
47,8
4,0 5,8 6,4 7,4 4,4 3,5 5,0 6,0 3,7 5,8
6,1 7,0 7,3 6,6 5,5 4,9 6,3 4,3 4,2 6,6
1,1 0,7 1,9 0,8 1,0 0,5 0,7 1,4 1,2 0,2
0,7 0,5 1,5 1,2 1,4 0,4 1,3 0,9 1,2 0,9
22,1 16,2 21,9 15,2 13,0 19,2 14,2 17,6 15,8 18,7
4,1 3,6 4,0 5,5 5,8 7,6 8,6 3,8 7,1 4,0
46,9 43,7 53,4 46,1 38,8 49,8 44,3 42,2 40,6 47,4
5,9 6,1 6,0 5,8 6,0 6,0
4,6 4,8 5,6 5,4 5,5 5,6
1,4 1,3 1,1 0,8 0,7 0,7
1,5 1,5 2,2 1,8 1,6 1,5
14,6 15,5 16,8 16,5 17,1 17,7
7,1 11,4 6,4 6,6 6,3 7,8
48,7 52,9 49,6 49,7 50,0 52,0
Forrás: Eurostat adatbázis Magyarország: 2001-2002: IMF adatközlés, 2003-2005: Eurostat adatbázis, 2006 becslés * Tartalmazza az államadósságkezelés (kamat) kiadásait is. ** Környezetvédelemmel együtt.
138
Gazdasági funkciók** 4,3 4,6 4,6 4,6
45,6 46,6 47,1 47,8
7. sz. táblázat Közszektorreform-stratégiák és -technikák főbb típusai Stratégiai alapirányok
Fenntartó Minimalizáló
Modernizációdereguláció -ügyfélközpontúság Piacosítás
Transzformációs -modellválasztás
Alkalmazott reform technikák
Példák a megvalósulásra
Elméleti-tudományos háttér
-az adminisztráció és a szabályszerűségi ellen- - Német Szövetségi Köztársaság szövetségi és tarto- -Weber bürokrácia elmélete, őrzés erősítése, mányi szint, -szervezés és igazgatás tudomány -dekoncentráció, (Taylor, Fayol) -kiszervezés (outsourcing) - Egyesült Királyság( a tory kormányzat idején), -(Chicagoi iskola (Friedman, -kiszerződés (contracting out) Egyesült Államok (Reagan adminisztráció idején), Stiegler, Demsetz) -közszolgáltató vállalatok privatizálása, Új Zéland, Ausztrália, -teljesítményellenőrzés (value for money) -stratégiai tervezés, - Franciaország, - menedzsment tudományok, -decentralizáció, - Németország helyi önkormányzati szektor, - public administration -HR menedzsment, -eredményorientált költségvetési tervezés, -teljesítmény ellenőrzés (performance audit) -költségvetési intézmények ügynökségekké - Egyesült Királyság (Munkáspárti kormányzás alakítása, idején) -HR menedzsment, - USA -versenyeztetés, pl. a közbeszerzések terén, (Clinton adminisztráció idején) -többéves költségvetési tervezés, -devolúvió, -ügyfélközpontúság, -teljesítmény ellenőrzés -a fenntartó stratégia eszközei, - Átalakuló országok -finanszírozási reformok (adóreformok, kincstári rendszerek stb.)
139
- Savas, Osborne-Gabler (1993)
- Vegyes
140
9. sz. táblázat
A költségvetési intézményrendszer néhány jellemzője a rendszerváltó országokban Lengyelország
Cseh Köztársaság
Románia
Szlovákia
Tervezés hogyan készül a makrogazdasági prognózis van-e számszerű korlát már a tervezésben a tervezés alulról (fejezetek igényei) vagy fölülről (PM iránymutatásai keretet adnak) építkezik
jegybank bevonva SNP + adósság az alkotmányban alulról építkező
a minisztérium egyedül készíti SNP + nominális kiadási korlát 1998-tól felülről építkező
jegybank bevonva SNP
bizalmatlans ági szavazás a kormánnyal szemben – összefüggésben a költségvetéssel amíg nincs elfogadás az előző évi költségvetés 1/12ével kell számolni havonta
alulról építkező
széles körű elemzői, kutatói bázis SNP+ nominális kiadási korlát + kamatfizetésre alulról építkező
Elfogadás mi korlátozza a parlamentben a módosításokat
fedezetet is kell javasolni + nem nőhet a hiány, csak átcsoportosítás+lengy el elnöknek vétójoga van
bizalmatlansági szavazás a kormánynyal szemben – öszszefüggésb en a költségvetéssel
mennyire kormány bályban pozíciója, „átvigye” vényt
feloszlatás lehetősége, ha nincs elfogadás
amíg nincs elfogadás, az előző évi költségvetés 1/12-ével kell számolni havonta
erős a jogszarögzített hogy a tör-
141
bizalmatlansági szavazás a kormánnyal szemben – összefüggésben a költségvetéssel
a tervezetet kell elfogadottnak tekinteni, amíg nincs megegyezés
Végrehajtás (ellenőrzés, módosítás lehetősége) pótköltségvetés
nincs szabályozva
10 százalékos eltérés esetén
milyen kontroll van a végrehajtás során
tárcáknál felelősek az adminisztrációért
önálló ellenőrző osztály tárcánként
középtávú tervezés
három éves
két éves
kvázi-fiskális tételekről készül-e átfogó jelentés
igen, és része a középtávú tervezésnek
igen, és része a középtávú tervezésnek
számviteli ellenőrzés, ÁSZ
erős függetlenség
pénzügyi és teljesítményorientált ellenőrzés különválasztva
gyakori alkalmazás, 2002-től egyre ritkábban 2007-től épül ki a belső kontroll rendszere
a 2002-es Költségvetési szabályokról szóló törvény nem ad rá lehetőséget
három éves igen, és része a középtávú tervezésnek csatlakozási szerződés a függetlenség növelését javasolja
három éves
Átláthatóság
Forrás: Hallerberg (2004) és Gleich (2003).
142
igen, és része a középtávú tervezésnek
11. sz. táblázat
Fiskális mutatók alakulása az EU néhány országában a GDP százalékában 2000 államadósság elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás államadósság EU15 elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás államadósság EU10 elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás államadósság Belgium elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás Franciaország államadósság elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás Görögország államadósság elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás államadósság Hollandia elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás Magyarország államadósság elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg* kamat kiadás Nagy-Britania államadósság elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás Németország államadósság elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás államadósság Olaszország elsődleges egyenleg államháztartási egyenleg kamat kiadás EU25
2001
2002
62,9 4,6 0,8 …
62,0 2,4 -1,3 …
61,4 1,0 -2,3 …
109,1 6,9 0,2 6,9 56,8 1,7 -1,4 3,0 114,0 4,0 -4,1 8,5 55,4 6,0 2,2 3,9 55,4 … -3,0 6,0 42,0 6,6 3,8 3,2 60,2 4,7 1,3 3,2 111,2 5,8 -0,6 6,7
108,0 7,2 0,6 6,8 56,8 1,6 -1,6 3,2 114,4 3,7 -6,1 7,5 52,2 3,3 -0,2 3,4 52,2 … -3,5 4,9 38,7 3,1 0,7 2,8 59,6 0,4 -2,9 3,1 110,9 3,6 -3,2 6,8
105,4 6,1 0,0 6,1 58,8 -0,2 -3,2 3,1 111,6 2,2 -4,9 6,6 55,5 1,1 -2,0 3,0 55,5 -4,8 -8,5 4,4 38,2 0,3 -1,6 2,4 61,2 -0,5 -3,8 3,0 108,3 3,2 -2,7 6,1
Forrás: Eurostat. *Magánnyugdíjpénztárakkal korrigálva.
143
2003 62,0 0,0 -3,0 3,0 63,1 0,1 -2,9 3,0 39,7 -2,4 -4,9 2,5 98,5 5,4 0,1 5,3 62,4 -1,4 -4,2 2,8 107,8 -0,3 -5,8 5,4 51,9 -0,5 -3,1 2,6 56,7 -2,5 -6,4 3,9 39,0 -1,3 -3,3 2,0 63,8 -1,0 -4,0 3,0 104,2 1,7 -3,4 5,1
2004 62,4 0,2 -2,6 2,8 63,4 0,2 -2,6 2,8 43,1 -1,2 -3,6 2,4 94,7 4,8 0,0 4,8 64,4 -1,0 -3,7 2,7 108,5 -1,5 -6,9 5,4 52,6 0,7 -1,9 2,6 57,1 -1,2 -5,4 4,2 40,8 -1,3 -3,3 2,0 65,5 -0,8 -3,7 2,8 103,8 1,3 -3,4 4,7
2005 63,4 0,4 -2,3 2,7 64,6 0,5 -2,3 2,8 41,1 -0,6 -2,9 2,2 93,3 4,5 0,1 4,4 66,8 -0,3 -2,9 2,6 107,5 0,5 -4,5 5,0 52,9 2,2 -0,3 2,4 58,4 -2,3 -6,1 3,8 42,8 -1,5 -3,6 2,2 67,7 -0,5 -3,3 2,8 106,4 0,4 -4,1 4,6
14. sz. táblázat
Az államháztartási könyvvezetésben követett szemlélet egyes OECD országokban
Ország Ausztrália Ausztria Belgium Kanada Csehország Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Magyarország Izland Írország Olaszország Japán Korea Luxemburg Mexikó Hollandia Új-Zéland Norvégia Lengyelország Portugália Szlovákia Spanyolország Svédország Svájc Törökország Anglia Egyesült Államok
Pénzforgalmi
Részleges pénzforgalmi
Részleges eredményszemlélet
Eredményszemlélet X
X X X X X X X X X X X X X X
X X
X X X X X X X X X X X X X X
Forrás: OECD Journal on Budgeting, Volume 4. pp 118. (2004)
144
15. sz. táblázat
A programköltségvetés felépítése Főprogram
Program
Alprogram
Kormányzati funkció
Szavazati egység
Intézkedés
Döntéshozó
Országgyűlés
Országgyűlés/vagy helyi önkormányzat képviselőtestülete
Kormány/helyi önkormányzat képviselőtestülete
Felelős
Tárcavezető vagy megbízottja
Szakállamtitkár vagy megbízottja
Intézményvezető vagy megbízottja
Jelleg
Hozzávetőleges darabszám
30-40
200-300
1500-2000
Példa 1.
Oktatás
Felsőoktatás
Képzési területenként felvételi keretszám meghatározása
Példa 2.
Környezetvédelem
Szennyvíztisztítás
Szennyvíztisztító megépítése Bírságok emelése
Példa 3.
Oktatás
Közoktatás
Normatív állami hozzájárulás pedagógus álláshely szerinti finanszírozása Önkormányzati szerepvállalás kidolgozása
Forrás: IMD
145
146
A költségvetési rendszerek szabályozásának különböző modelljei
3. sz. ábra
Írott alkotmány
Szerves költségvetési törvény
Elsődleges törvények
Más törvények
Íratlan alkotmány
Kerettörvény Sok költségvetéshez kapcsolódó törvény
Egy fő költségvetési törvény vagy néhány törvény
Többrétű költségvetési törvény
Parlamentáris előírások
Parlamenti házszabályok
Másodlagos
Példák
Kormányzati előírások
Kormányzati előírások
Franciaország, Spanyolország
USA
Kormányzati előírások
Németország
Forrás: OECD (2004c) 28.old.
147
A legtöbb ország
Kormányzati előírások
Norvégia
Dánia
Kormányzati előírások
Új Zéland, Egyesült Királyság
9. sz. ábra
A stratégiai tervezés és a top-down költségvetés-készítés kapcsolata
148
149
