From the SelectedWorks of Balázs Fekete
2008
Államkapcsolatok. (State relations) Balázs Fekete
Available at: http://works.bepress.com/balazs_fekete/7/
Fekete Balázs – Győrfi Tamás – H. Szilágyi István Paksy Máté – Péteri Zoltán – Takács Péter
Államelmélet II.
Budapest, 2008
A borítón Gustave Doré „Leviatán elpusztítása” c. Biblia-illusztrációjának reprodukciója látható.
Szerkesztette H. Szilágyi István
Az egyes szerzők által írt fejezetek: Fekete Balázs: II, III/4 Győrfi Tamás: VI/3, VII/1 H. Szilágyi István: III/1, IV, V, VI/2, VII/2 Paksy Máté – Takács Péter: III/3 Péteri Zoltán: I, III/2, III/5, VI/1
© Fekete Balázs, Győrfi Tamás, H. Szilágyi István, Paksy Máté, Péteri Zoltán, Takács Péter 2008
Készült a Szent István Társulat sokszorosító műhelyében 1053 Budapest, Kossuth Lajos utca 1. Felelős kiadó: Farkas Olivér igazgató Műszaki munkatárs: Jobbágy Gergely
hoz fűződő bizalmi és biztonsági állapotok. A nemzetközi egyensúly centrális tárgyi momentuma az államterület, pontosabban a relatív kizárólagosságnak hozzá fűződő képzete. Ez az a pont, ahol eldől, hogy egy nemzetközi közösség az állandó félelem vagy a relatív biztonság állapotába kerül-e […]”. Bibó a történeti államkeretek kialakulását elemzi, elsőként a nyugati társadalomfejlődés tükrében. Ott már az abszolút monarchia időszakában megszilárdulnak a történelmi államkeretek, s ezekhez kötődik a XIX. században kibontakozó nacionalizmus „politikai tömegérzelme” (az államnacionalizmus). A közép-európai politikai kultúra fejlődésének gátja viszont pontosan a szilárd államkeretek hiánya volt. Ennek hátterében a német széttagoltság konzerválódása, s a Habsburg Birodalom szerencsétlen történeti alakulata állt. E történeti tényezők elég erősek voltak ahhoz, hogy sikeresen megakadályozzák a német és az olasz egység megteremtését, és összezilálják Közép-Európa korábbi történeti határait, ugyanakkor kellően gyengének bizonyultak, amikor a Birodalom népeiből egy egységes nemzetet kovácsolása került napirendre. A nacionalizmus tömegérzelme így a régióban nem találkozott szilárd államhatárokkal, s ezért a politikai összetartozás, identitás a nyelvi, kulturális kapcsolatok alapján fogalmazódott meg, s nem pedig földrajzi keretek közt. A társadalomfejlődés e sajátos útját magában hordozza a politikai kultúra potenciális eltorzulását: a „nemzet” és a „demokrácia” ügye egymástól elválaszthatóvá, s kijátszhatóvá válik (amint az be is következett a XX. században). Továbbá, a nyelvi-kulturális nacionalizmus, az államkeretek bizonytalansága, és a népesség nagyfokú keveredése hozzájárul a „kelet-európai kisállamok nyomorúságát” megtestesítő, kilátástalan területi viták kialakulásához. Bibó elemzése mások mellett rávilágít arra, hogy az államterület és a területi egyensúly kérdése elválaszthatatlan a közösség lélektani egyensúlyának problémájától. Közép-Kelet Európa területi státusának rendezetlensége éppen annak lélektani hatása miatt vált oly végzetessé a XX. században.
4. ÁLLAMKAPCSOLATOK Napjaink nemzetközi viszonyrendszerének alapvető jellegzetességei a XVII. század második felében, az 1648-as vesztfáliai békeszerződést követően alakultak ki. A harmincéves háborút lezáró béke lehetővé tette az augsburgi vallásbéke fő elvének, a cuius regio eius religo-elvnek az általános érvényesülését, valamint elismerte a német fejedelemségek jogát arra, hogy a német-római császártól függetlenül szövetségeket kössenek egymással és a külföldi hatalmakkal. E rendelkezések eredményeképpen Európa külpolitikai térképe alapjaiban átalakult, mivel a külkapcsolatok korábbi szereplőit – dinasztikus birodalmak, városállamok, feudális rendek és más heterogén érdekcsoportok – fokozatosan kiszorította egy új, az előbbi békeszerződés rendelkezései alapján kialakuló szereplő; a területi és politikai értelemben szuverén állam. A XVIII. századi európai külpolitika és a XIX. századra kialakuló világpolitika fő szereplőjévé tehát a modern, szuverén állam vált, ellentétben a korábbi időszakot meghatározó dinasztikus és egyéb politikai egységekkel.
65
Az előbbiek alapján könnyen érthetővé válik, hogy a modern állam- és politika elmélet gondolkodói miért szenteltek sok esetben kiemelt figyelmet az államok között fennálló kapcsolatok kutatásának. E kapcsolat-rendszer tudományos vizsgálata mind a nemzetközi kapcsolatok természetének, mind a modern állam tulajdonságainak jobb megismeréséhez és megértéséhez elvezethet. A nemzetközi viszonyok összefüggéseibe ágyazva ugyanis az állam lényegére vonatkozó kérdésfeltevésekre adott válaszok a hagyományos kutatás körén kívül eső jelentésrétegekkel is kiegészülhetnek, és így tovább árnyalhatják a modern állam jog- és államelméletben kialakult általános képét. E célból kiindulva a következőkben az elemzés két lehetséges perspektíváját és így a válaszok két csoportját mutatjuk be; a hagyományos államtani gondolkodás, illetve a nemzetközi kapcsolatok elemzéséből [international relations] kiinduló kutatási irány eredményeit. E rész elsőként az államkapcsolatok államjogi elemzését, tehát a probléma szűkebb értelmezését ismerteti, azt követően pedig a nemzetközi elemzés, tehát a tágabb felfogás egyes vonatkozásaira tér ki.
A. Az államkapcsolatok klasszikus államtani elmélete Az államelméleti gondolkodás történetében jelentős fordulat, amikor az általános államtan tudománya az állami jelenségek vizsgálatát a korábbi filozófiai-teológiai alapú gondolkodás paradigmájából – Carl Friedrich von Gerber munkássága nyomán – a pozitivista tudományosság keretei közé helyezte. Az így kialakuló általános államelmélet [allgemeine Staatslehre] a korábbi, gyakran értékelő jellegű kísérletekkel ellentétben kizárólag a valóság leírását tekintette fő feladatának, s egyetlen célja a valóság minél pontosabb, leíró megragadása volt. Az államkapcsolatok kutatásával elsőként Siegfried Brie, majd e tudományág kiemelkedő alakja Georg Jellinek foglalkozott. Jellinek műveiben – Die rechtliche Natur der Staatenverträge (1880), Die Lehre von der Staatenverbindungen (1882) illetve Allgemeine Staatslehre (1900) – az államkapcsolatok mai napig is hatást gyakorló tipológiáját dolgozta ki. E tipológia, mely három periférikus államkapcsolati forma elkülönítése mellett az államszövetség és szövetségi állam megkülönböztetésén alapul, a szuverenitás fogalmából indul ki. A következőkben Jellinek eredményei alapján, egyes esetekben kiegészítve modernebb meglátásokkal, az államkapcsolatok ezen klasszikus elméletét mutatjuk be.
a) Az államkapcsolatok kialakulásának okai Az államkapcsolatok alapfogalmainak részletes vizsgálata előtt érdemes egy előzetes problémát áttekinteni: mi az oka annak, hogy az államok egymás közt tartós, jogi jellegű kapcsolatot hoznak létre? Robert von Mohl, a XIX. századi pozitivista államtudomány meghatározó gondolkodója szerint két fő ok indokolja az államok közötti kapcsolatok létrehozását. Az egyik az, hogy a legtöbb kis állam, bár képes belső ügyeinek megfelelő igazgatására, nem tudja önállóan szavatolni külső biztonságát, és ezért kénytelen különféle szövetségi rendszerekbe tömörülni. Az államkapcsolatok kialakulásának másik lehetséges oka, hogy az államok önmagukban nem mindig birtokolják az összes
66
ahhoz szükséges feltételt, hogy egy-egy nélkülözhetetlen állami intézményt létrehozzanak, illetve fenntartsanak, ezért kénytelenek ezt közösen megtenni. Más, XX. századi szerzők szerint – akik e kérdést a politikum, a föderalizmus irányából vizsgálták – az államkapcsolatok kialakulásának legfontosabb indoka egy olyan rendszer megteremtése, amely az egységre törekvés és a teljes függetlenség érdekeinek figyelembevételével kiegyenlített állami berendezkedést hoz létre. Ebben az értelemben az egymással szorosabb vagy lazább kapcsolatban álló államok közössége az úgynevezett unitárius állam ellentéte. E felfogás szerint az unitárius államra jellemző az „extrém hatalomkoncentráció”, és ezért célszerű inkább olyan állami berendezkedést létrehozni, amely szerkezeténél fogva lehetetlenné teszi a hatalomkoncentráció kialakulását. Látható, hogy mindkét felfogás, bár kiindulási pontjuk eltérő – az egyik pozitivista a másik politikai – egyaránt valamilyen állami, vagy társadalmi igényre vezeti vissza az államkapcsolatok kialakulását.
b) A konföderáció általános jellemzése Az államkapcsolatok egyik alaptípusát a szerzők általában konföderációnak vagy államszövetségnek [confederation, union, league, Staatenbund] nevezik. Az általános vélekedés szerint az államok kapcsolata a konföderációban sosem olyan szoros és kiforrott, mint ellentétpárjában, a föderációban. Ez az állítás nyilvánvalóan helytálló, tartalma azonban még így túl általános, ezért célszerű a jelenséget részletesebben megvizsgálni. A konföderáció fogalmának általános kiindulópontja a következő: a konföderáció fogalmának lényeges eleme, hogy ebben az államkapcsolati formában a tagállamok megőrzik szuverenitásukat, azaz önálló, nemzetközi jogalanyiságukat. Ez azt jelenti, hogy a szövetségben résztvevő államok külső és belső ügyeikben önállóan döntenek, s az államszövetség döntései csak annyiban kötelezik és korlátozzák őket, amennyiben azokat együttesen hozták meg őket. A közös döntés alapfeltétele, hogy az államszövetség döntéshozatali eljárása egyhangú döntésen alapuljon, mert csak e módon érhető el az, hogy a döntéseket minden tagállam kötelezőnek ismerje el. Az egykori észak-amerikai angol gyarmatok által létrehozott Konföderációs Kongresszus csak a kilenc résztvevő állam egyetértésével hozhatott döntést, de még így sem alkothatott minden tagállamra nézve kötelező jogszabályokat. Hatáskörébe a külügyek irányítása, az indiánok felügyelete, az egységes mértékrendszer kialakítása, az államok közötti viták rendezése és a postaszolgálat fenntartása tartozott. A Konföderációs Kongresszus nem vethetett ki ellenben adót, s nem tarthatott fenn önálló, saját hadsereget.
A konföderáció a legfontosabb ügyekben tehát csak egyhangú döntésekkel kötelezheti a tagállamokat saját külső és belső önrendelkezésük korlátozására. Ez a döntéshozatali rendszer nehézkessé teheti egy államszövetség működését, és ezért egyike lehet azoknak az okoknak, amelyek miatt a konföderációk, a hatékonyság érdekében, szorosabb szövetséggé alakultak át. E meghatározó jellemző bemutatása után ki kell emelni, hogy a konföderáció mindig szerződésen alapul. Az államszövetséget létrehozó szerződésben a későbbi tagállamok pontosan rögzítik a létrehozandó közös intézmények szervezetét, a dön-
67
téshozatali eljárásokat és minden olyan kérdést, amelyről közösen kívánnak rendelkezni. A szerződéses eljárásból következik, hogy egy államszövetségben való részvétel sosem kötelező, mindig az önkéntesség elvén nyugszik. A szerződés másik fontos következménye az, hogy az államszövetségből szabadon ki lehet lépni, a tagállam e joga nem korlátozható. A szerződéssel létrehozott államszövetség önálló nemzetközi jogalanyisággal rendelkezik, de ez – a konföderáció lényegéből következően – sosem teljes. Ezért másodlagos, származtatott jogalanyiságnak kell tekinteni. Maga a konföderáció önállóan léphet fel a nemzetközi kapcsolatokban, cselekedeteit azonban mindig a tagállamok egybehangzó akarata határozza meg. Ezért önállóan, a klasszikus terminológiát felhasználva: teljes szuverenitással, egy államszövetség sosem járhat el, mivel nincsenek meg az önálló, független cselekvést lehetővé tevő jogosítványai. Az államszövetség tehát a nemzetközi kapcsolatok önálló alanya, azonban cselekvési lehetőségei sosem érhetik el a szuverén államiságra jellemző teljességet, ugyanis döntése és cselekvése a tagállamok előzetes elhatározásától függ. Az előbbiek alapján megállapíthatjuk, hogy a konföderációk államtani viszonyai a klasszikus magánjogi viszonyokra hasonlítanak, ugyanis a konföderáció legfőbb jellemzői meglepően egybevágnak a klasszikus magánjogi gondolkodásra jellemző alapelvekkel, például a felek magánautonómiájának tiszteletben tartásával, az egyenlőség vagy az önkéntesség elvével.
c) A föderáció vagy szövetségi állam általános jellemzése A szövetségi államnak [federation, Bundesstaat], az államkapcsolatok másik archetípusának jellemzői alapjában különböznek a konföderációéitól. Mint láttuk az előbbi típus fogalmának genus proximuma az, hogy az államszövetségben a részt vevő államok megőrzik teljes önállóságukat, ezért döntéseiket az államszövetség csak az adott tagállam beleegyezése alapján a tagállamok összességének döntésével korlátozhatja. A szövetségi állam, ellentétben az államszövetséggel, az államok olyan kapcsolata, amelyben a tagállamok állami önállóságuk elveszítik, mivel legfontosabb állami hatásköreiket a szövetségi államra ruházzák át. A szövetségi állam államjogi berendezkedésében két jól elkülöníthető kormányzati szint alakul ki. Az egyik a szövetségi kormányzat szintje, ahol a szuverenitásból következő legfontosabb hatáskörök koncentrálódnak, a másik pedig a tagállami kormányzat szintje, melyet a tagállamoknál megmaradt hatáskörök összessége alkot. E két kormányzati szint egymás melletti működését az a föderális alapelv teszi lehetővé, amely szerint egyik szint sem befolyásolhatja a másikat. A szövetségi állam az államiság minden kritériumának megfelel – rendelkezik területtel, népességgel és főhatalommal –, ezért nemzetközi jogalanyisága nem másodlagos és származtatott, hanem elsődleges. A szövetségi hatalomgyakorlása és a szövetség döntései nem függenek a tagállamok akaratától. A föderáció önálló államiságát az teszi teljessé és véglegessé, hogy saját alkotmánnyal rendelkezik. Ez a szövetségi alkotmány határozza meg a szövetségi állam sajátos belső államjogi viszonyait, s jelöli ki a két eltérő kormányzati szint közötti pontos határokat is
68
meghatározva a kizárólagosan szövetségi, a tagállami és a megosztott hatásköröket. Az alkotmány minden esetben rendelkezik a közös vagy szövetségi állampolgárságról, amelynek alapján a szövetségi állam állampolgára a szövetségi kormányzat közvetlen alanyává válik. Megállapítható, hogy jelentőségét tekintve a kormányzat központi szintjétől messze elmarad a tagállami kormányzaté. A szövetségi szintű kormányzat mellett, mivel ez a szint birtokolja az összes fontos állami hatáskört, a tagállami kormányzat lehetőségei gyakran igen korlátozottak. Ezért annak kijelentését is meg lehet kockáztatni, hogy napjainkban a szövetségi államokban a tagállami szintű kormányzat szerepe – a helyi igazgatási és adminisztratív jellegű feladatoktól eltekintve – fokozatosan formálissá válik. A tagállami kormányzatok regionális szintű adminisztratív igazgatási szervvé alakulnak át, ugyanis hatásköreik fokozatos átáramlásával klaszszikus kormányzati feladataik nagymértékben csökkentek, s így megmaradt igazgatási, adminisztratív feladataik kerültek előtérbe. Ezért a tagállami szint a XX. század végére fokozatosan – mind jelentőségében, mind szerepében – elhalványodni tűnik, mivel a korábbi elméleti egyensúly számottevően a szövetségi szint felé billent ki.
d) A szövetségi állam és az államszövetség összehasonlítása A tagállamok szuverenitásának kérdése. Az előbbiek alapján arra a következtetésre juthattunk, hogy az államkapcsolatok alaptípusainak elhatárolására a részt vevő államok államjogi önállóságának, azaz szuverenitásának alapján van lehetőség. Az államszövetség legfőbb jellemzője, hogy a tagállamok megőrzik szuverenitásuk teljességét, azaz mind külső, mind belső önállóságukat. Magának a konföderációnak és szerveinek a hatalma sosem terjedhet addig, hogy a szuverenitás összes jegyét magán hordozza. Ezért az államszövetség, bár számos területen gyakorolhat „állami jellegű” hatalmat, s hozhat kötelező intézkedéseket, sohasem számít elsődleges jogalanynak a nemzetközi kapcsolatokban. Jogalanyisága mindig származtatott és másodlagos, mert a tagállamok előzetes felhatalmazása nélkül nem cselekedhet. Ezzel ellentétben a szövetségi államban a tagállamok klasszikus értelemben vett önállósága és függetlensége megszűnik. A föderáció államjogi alaptulajdonsága, hogy maga a szövetségi állam gyakorolja az állami szuverenitásból eredeztethető hatáskörök legnagyobb részét (kizárólagos hatáskörök). E hatáskör-megosztási rendszer miatt a tagállam nem birtokolja a szuverenitást, az önálló állami döntés lehetőségét megalapozó és lehetővé tevő hatáskörök összességét. A Német Szövetségi Köztársaság alkotmánya a következő módon határolja el a szövetségi hatásköröket; elsőként megállapítja, hogy minden olyan hatáskör, amelyet az alkotmány nem ruház a szövetségre, a tartományi hatáskörben marad (GG 70. cikk (1)). Következő lépésként megkülönbözteti a kizárólagos szövetségi hatáskörök és a konkuráló szövetségi hatáskörök kategóriáit (GG 73–74. cikk). Tizenegy kizárólagos hatáskört sorolt fel az alkotmány, köztük a külügyek intézését, a honvédelmet és a pénzügyi politikát. Emellett még huszonhat konkuráló hatáskört említ, amelyeknek jellegzetessége az, hogy a tagállam csak akkor élhet velük, ha a szövetség nem szabályozza a vizsgált kérdést (GG 72 cikk (1)).
69
A föderatív berendezkedésű államban tehát a kormányzat két különálló szintje jön létre: a központi vagy szövetségi kormányzati szint és a tagállami szint. Ez a speciális berendezkedés a szuverenitásból eredő hatáskörök aránytalan megosztásán alapul. A szövetségi állam minden esetben elsődleges nemzetközi jogalany, a tagállamok csak különleges körülmények között – például az alkotmányos rendszer sajátosságai révén – válhatnak a nemzetközi jog jogalanyaivá. A legitimáció kérdése. Egy államszövetség a legtöbb esetben a tagállamok közös akaratából jön létre. Ez a közös tagállami akarat a konföderáció legitimitásának egyben a legfontosabb forrása is. Az államszövetség közös szerveit és jogcselekményeit a tagállamok közös és egységes akarata legitimálja. Ilyen értelemben a konföderáció szervezeti felépítése és cselekményei a tagállamok egybehangzó akaratát testesítik meg. Ennek a legfőbb szimbóluma az államszövetséget létrehozó szerződés. Egy ilyen rendszerben minden cselekmény a tagállamok akaratából következik be, így bármiféle változás csakis a tagállamok elhatározása alapján lehetséges. A szövetségi államban viszont a legitimitás iránya megfordul. Létezését már nem a tagállamok akarata legitimálja, hanem a szövetségi állam alkotmánya teremti meg azokat a kereteket, amelyek között a központi és a tagállami kormányzati szint működhet. Tehát az államiság legitimitásának többé nem a tagállamok közös és egybehangzó akarata, hanem a szövetségi állam alkotmánya az alapja. Jól szemlélteti ezt, hogy egy államszövetséget létrehozó szerződésben mindig megtalálható „a szerződő államok akaratából…” megfogalmazás, míg az államszövetség alkotmánya minden esetben „az unió úgy rendelkezik, hogy…” formulát használja. A szövetséget létrehozó dokumentum jellege. Az, hogy az államszövetséget mindig szerződés hozza létre, a szövetségi állam pedig alkotmánnyal rendelkezik, további következtetésekre vezet. A konföderáció szerződéses jellege számos egyéb jellemzőt is magában foglal, amelyek jobban megvilágítják határait és értelmét. Az államszövetséget létrehozó szerződés mint intézmény magában rejti a konföderációnak azt a tulajdonságát, hogy jellemzői és működésének bizonyos elemei a magánjog alapelveivel mutatnak rokonságot. Amennyiben a szerződések általános magánjogi szabályaira gondolunk, könnyen megérthető a konföderáció önkéntessége, a közös akarat kialakításának kiemelt szerepe, valamint a konföderációk gyakori átalakulása föderális berendezkedésű állammá. Ezt a folyamatot illusztrálja Svájc XIX. századi alkotmányfejlődése is. A Bécsi Kongresszus döntése alapján 1815-ben létrejövő svájci államszövetség a polgárháború után, amely az 1844-ben bizonyos kantonok között létrehozott különálló szövetség miatt tört ki, az 1848-ban elfogadott alkotmány rendelkezései alapján szövetségi állammá alakult át. A legfontosabb állami hatáskörök (külügy, hadügy, pénzügy) a Szövetségi Gyűlés hatáskörébe kerültek át, majd 1874ben e hatáskörök tovább bővültek.
A föderáció államberendezkedésének az alapdokumentuma egy szövetségi szintű alkotmány. Az alkotmány mint a közjog legfontosabb dokumentuma a szövetségi állam szerveződési rendszerének alapjában közjogi jelleget ad az államszövetség korábban bemutatott magánjogi analógiájú struktúrájával szemben. E jellemzőt tekintve könnyű igazat adni azoknak a szerzőknek, akik szerint a szövetségi állam olyan állam, amelyben a részek – önálló államiságukat elveszítve – egyetlen állam-
70
má forrnak össze. Az alkotmány léte itt alapelemeiben változtathatatlanná teszi az állami struktúrát, a konföderációt létrehozó szerződés viszonylag könnyű megváltoztathatóságával szemben. A hagyományos felfogás kritikája. Roman Herzog munkássága során – Allgemeine Staatslehre (1971) – kritikai észrevételeket fogalmazott meg az előbbiekben bemutatott elmélettel szemben. Véleménye szerint e felfogás egyoldalúan a formális jogi szemléletből indul ki, és így figyelmen kívül hagy számos, a megértés szempontjából nélkülözhetetlen politikai szempontot. Másrészt a klasszikus elmélet alapvetően a bismarcki birodalom sajátos közjogi fejlődéséhez kapcsolódik, és a hátterében e korszak egyedi német közjogi problémái fedezhetők fel. Ezért a klasszikus elmélet, bármennyire is törekszik az általánosság magas szintjére, mégiscsak egy meghatározott történelmi korszak problémafelvetésein alapul, és azokra kíván választ adni. Herzog szerint az előbbi hiányosságok miatt az államkapcsolatok vizsgálatánál a formális jogi nézőpontot önmagában elégtelen, azt további kritériumokkal kell kiegészíteni – mint például az integrációs tényezők pszichológiai minősége, vagy az akaratképzés mechanizmusai. A formális jog és egyéb elemek szintéziséből Herzog szerint az államkapcsolatok pontosabb képét kaphatjuk, mint amit a klasszikus felfogás kínál.
B. Állami kapcsolatok és nemzetközi kapcsolatok Részben a formális jogi felfogás elégtelenségére rámutató herzogi kritikából kiindulva a következőkben az államkapcsolatok problematikáját a nemzetközi kapcsolatok tágabb kontextusába helyezve vizsgáljuk tovább. Elsőként az állami együttműködés politikai motívumainak játékelméleti rekonstrukcióját mutatjuk be, majd pedig napjaink nemzetközi szervezeteinek kialakulását vizsgáljuk.
a) Az ún. ‘biztonsági dilemma’ és hatása az államok politikai együttműködésére A második világháborút követő amerikai nemzetközi politikai gondolkodás egyik alapvető felismerése az ún. ‘biztonsági dilemma’ analitikus fogalmának kidolgozása volt. A fogalmat kidolgozó John Herz szerint az államok közötti viszonyokat alapvetően meghatározza az a tény, hogy az államok hatalmi viszonyait alapvetően zéró kimenetelű játékhelyzetként lehet csak felfogni. Tehát ha valamely állam biztonsági helyzetét, például fegyverkezés útján javítja, akkor az azonnal a többi állam helyzetének romlását vonja maga után. Emiatt a nemzetközi politika alapvetően változékony természetű, gyakoriak az összeütközések, mivel minden állam a saját biztonságát igyekszik megvédeni. Ebből az anarchikus helyzetből, amelyben kódolt a konfliktusok gyakori kirobbanása, az államok csak az együttműködés segítségével találhatnak kiutat, létrehozva olyan együttműködési formákat, amelyek képesek a nemzetközi viszonyok előbb jelzett inherens változékonyságának megnyugtató mederbe terelésére.
71
Az államokat tehát a nemzetközi környezet volatilitása együttműködésre kényszeríti. Amennyiben ez az együttműködés sikeres az együttélés békés időszaka következik, amennyiben sikertelen akkor, mint erről a modern történelem tanúskodik, pusztító háborúk törhetnek ki. A 70-es 80-as években Robert Jervis a sikeres együttműködéseket vizsgálva kidolgozta a ‘biztonsági rezsim’ fogalmát és ezzel kiválóan leírta a nemzetközi politikai együttműködés elméleti keretet. Véleménye szerint az Európai Koncert 1815 és 1823 között működő rendszere, melyben az öszszes európai nagyhatalom részt vett, az ilyen együttműködés legjobb példája. Az Európai Koncert működésének legfontosabb jellemzője az volt, hogy a résztvevő államok nem törekedtek saját hatalmi helyzetük mindenáron történő javítására, hanem korlátozták saját igényeiket és cselekedeteiket figyelembe véve a többi résztvevő érdekeit is. A diplomácia kapcsolatokban a nyitottság szellemében zajló gyakori egyeztetések domináltak, és így egy olyan berendezkedés alakult ki, mely képes volt a konfliktusokat háború kitörésének veszélye nélkül rendezni. Az államok tehát, amennyiben felismerik az együttműködés fontosságát és érdeküknek tekintik az együttműködés kereteinek fenntartását, képesek lehetnek olyan nemzetközi berendezkedést létrehozni, amely lehetővé teszi a konfliktusok békés rendezését, vagy elkerülését. Ennek mindössze egy feltétele van: a résztvevő államoknak magát az együttműködést kell értéknek tekintenie. Bibó István Az európai egyensúlyról és békéről című tanulmányában a következőképpen ír erről: „A demokratikus Európa elfelejtett valamit, amit a feudális Európa tudott: a békecsinálás művészetét. A nemzetek érintkezésének 1789-ig és 1814-től 1914-ig a monarchia és az arisztokrácia voltak a tulajdonképpeni szervei. Az ő politikai kultúrájuk, mely a keresztény államelméletben és az újkori természetjogban gyökerezett, hozta létre az európai diplomácia kifinomodott formáit és hagyományait és az európai egyensúly rendszerének békeszervező technikáját… Ehhez tartozott az indulat nélküli háború XVIII. századi felfogása, mely a háborút nem katasztrofális sötétbe ugrásnak, hanem a politikai viták lebonyolítására alkalmas eszköznek tekintette … Ide tartozik a területi kompenzációk ma cinikusnak tetsző, de alapjában mélyen kulturált rendszere, … (mely) a maga idejében a háború megakadályozásának egyik legsikeresebb eszköze volt.”
b) A nemzetközi kapcsolatok II. világháború utáni rendszere Az első és a második világháború tapasztalatai nem csak elméletben igazolták az államok nemzetközi együttműködésének szükségességét. Noha már az 1815-ös Bécsi Kongresszussal megszületett korunk nemzetközi szervezeteinek első előképe, és az államközi diplomácia is intézményesült kereteket nyert az 1884-ig tizenhét alkalommal összeülő Európai Koncertben, valamint egyes speciális területeken is kialakult nemzetközi együttműködés – 1865-ben alapították a Nemzetközi Távíró Uniót, majd az Általános Postai Uniót és egyéb szervezeteket – az első világháború után felállított Nemzetek Szövetsége intézményi hiányosságok miatt nem volt képes a békét fenntartani. Ezért elkerülhetetlennek tűnt egy új, a kollektív biztonságot előtérbe helyező nemzetközi szervezet létrehozása. 1942-ben huszonhat állam aláírta az Egyesült Nemzetek Nyilatkozatát, majd 1945 júniusában megalapították San Franciscóban az Egyesült Nemzetek Szövetségét. Az ENSZ-ben a tagállamok kormányközi alapon vesznek részt, tehát elméletileg minden állam egyenlő. Ez az alapelv fejeződik ki abban, hogy az ENSZ Közgyűlés-
72
ében minden állam egy szavazattal rendelkezik (ENSZ Alapokmány 18. cikk 1.). Tanulva a Nemzetek Szövetségének gyengeségéből az ENSZ rendelkezik egy speciális szervvel is, a Biztonsági Tanáccsal, amely gyakorlatilag „kormányként” működik és fő feladta a nemzetközi béke és biztonság fenntartása. A Biztonsági Tanácsnak öt állandó és vétójoggal rendelkező – Kína, Franciaország, Oroszország, az Egyesült Királyság, és az Egyesült Államok – és tíz, a földrajzi egyensúly figyelembevételével, választott tagja van. A Biztonsági Tanács legfontosabb feladata a nemzetközi béke megsértése esetén különféle, fegyvertelen vagy fegyveres, szankciók életbeléptetésével a béke helyreállítása. A XX. század második felében, 1989-ig, az ENSZ szervezetrendszere – beleértve az ENSZ-hez kapcsolódó funkcionális ügynökségeket (pl. ILO, FAO, és UNESCO), a különféle funkcionális és regionális bizottságokat (pl. Emberi Jogi Bizottság vagy Afrikai Gazdasági Bizottság), az egyes kapcsoló szervezeteket (pl. Nemzetközi Atomenergia Ügynökség) és a Nemzetközi Bíróságot – biztosította azt az intézményi keretet, amelyben a világ államai különböző szinten együttműködtek. Ebben az igen bonyolult, nem-hierarchikus hálózatban az államok nemzetközi együttműködése alapvetően sikeresen zajlott, hiszen regionális konfliktusoktól eltekintve, pl. Közel-Kelet és Afganisztán, komolyabb, több kontinenst átfogó világháború a vizsgált időszakban nem tört ki. Természetesen a szakirodalom és az elemzők igen kritikusak az ENSZ által teremett rendszerrel, maga az ENSZ működése számos szempontból megalapozottan kritizálható, de a rendszert leghelyesebb talán Dag Hammarskjöld, volt Főtitkár szavaival értékelhetjük: „Az ENSZ célja nem az, hogy a mennyországba juttasson minket, hanem az, hogy megmentsen a pokoltól.” Az államok rövidebb-hosszabb távú nemzetközi politikai együttműködése tehát az ENSZ által létrehozott keretben zajlik napjainkban. Az együttműködés legfontosabb szervező elvei a multilateralizmus és kormányköziség. Előbbi a többoldalú, minden érintettet bevonó tárgyalások legitimálja, ellentétben a XVIII. század nagyhatalmi politikájára jellemző gyakori kétoldalú gyakorlattal. Az utóbbi pedig a vesztfáliai rendszerben kialakult állami szuverenitás nemzetközi kapcsolatokba történő átültetését, és így az államok formális egyenlőség igényének kifejeződését biztosítja.
C. Összegzés A XVIII. századtól kezdve a szuverenitás elméletének nemzetközi jogi elismerésével párhuzamosan az állam fokozatosan a nemzetközi kapcsolatok kizárólagos alanyává vált. Az államok közötti politikai kapcsolatokat két fő típusba sorolhatjuk: és a tartós jogi formát nyerő államkapcsolatok, és a változó tartósságú és kiterjedésű nemzetközi politikai kapcsolatok. Az előbbi, szűkebb kategória fő típusai a szövetségi állam és az államszövetség, melyeket a szuverenitás fogalmának segítségével lehet megkülönböztetni. A nemzetközi politikai kapcsolatoknak számtalan formája van, átfogó kezdeményezésektől speciális célokon át regionális törekvésekig, és alapvető, noha nem kizárólagos célja, a nemzetközi béke fenntartása és az államközi együttműködés koordinációja. Bár a szövetségi állam és államszövetség közötti
73
megkülönböztetés, különösen a kortárs kutatások fényében, pusztán csak viszonylagos lehet, és egyes esetekben a nemzetközi politikai kapcsolatok egyes megszilárdult formáit (pl. a NATO) nehéz elhatárolni a klasszikus államszövetségtől, e fogalmak még nem veszítették magyarázó értéküket, mivel olyan fogalmi kategóriákat kínálnak, amelyek megkönnyítik az igen összetett nemzetközi kapcsolatok ideáltipikus leírását és ezek alapján történő rendszerezését. Napjaink eseményei több kérdést is felvetnek az előbbi felfogással kapcsolatban. Az egyre sikeresebb gazdasági integrációs törekvések (pl. NAFTA, Mercosur) vajon hogyan illeszthetők be az előbbi keretbe? Az Európai Unióban megjelenő, sui generis szupranacionális jogrend vajon nem töri-e át az előbbi hagyományos kategóriák határait? Az európai államok igen előrehaladott regionalizációja mennyiben új jelenség a hagyományos tipológiához képest? És végül, a globalizáció folyamatának hatására egyre fokozottabbá váló gazdasági és politikai kölcsönös-függés vajon nem szünteti-e meg a szuverenitás és így az állam hagyományos fogalmát, és ezzel az állami kapcsolatok előbbiekben bemutatott rendszerét? E kérdések azonban nem kizárólag kihívásokat jelentenek a hagyományos felfogás számára, hanem egyben olyan perspektívákat is jeleznek, amelyek talán kijelölhetik az előbbiekben ismertetett elméletek továbbfejlődésének útjait.
5. HATALOM ÉS ÁLLAMHATALOM A. A hatalom fogalma Hatalomról többféle, így hétköznapi és tudományos értelemben is beszélhetünk. A mindennapi szóhasználatban előfordulhat, például a hatalomnak olyan értelmezése, amely azt az embernek a tárgyak, dolgok feletti rendelkezésével vagy a természeti erőkkel (vihar, forgószél, földrengés, vulkánkitörés stb.), esetleg a szokással vagy a divattal hozza kapcsolatba, az ilyen értelmezések azonban többnyire kívül esnek a társadalomtudományi vizsgálódások körén. A hatalom társadalomtudományi megközelítésének kiindulópontja annak emberek közötti viszonyként való értelmezése.
Bertrand Russell meghatározása. A hatalom fogalmának jelentőségét Bertrand Russell angol filozófus, aki kiterjedt és többirányú tudományos munkássága folyamán a hatalom kérdéskörének is részletes és egyik legeredetibb értelmezésére vállalkozott [Power, 1938], egy sajátos analógia segítségével érzékelteti. Eszerint mind a fizikában, mind a társadalomtudományban található egy olyan alapvető fogalom, amelynek segítségével az e tudományok körébe tartozó valamennyi jelenség megmagyarázható. Ez a fogalom a természet világában az energia, a társadalmi jelenségek körében pedig a hatalom, amely az emberi cselekvéseket mozgató legfontosabb tényezővel, a hatalom és a dicsőség vágyával függ össze. Mi tehát a hatalom? Russell meghatározása szerint „szándékolt hatások elérésének lehetősége”, vagy – egy hasonlóképpen csak az általánosságok szintjén megfogalmazott definíciót idézve – „A-nak az a képessége, hogy akaratát B-vel szemben érvényesítse.”. Ezek a definíciók rövidségük és többféle értelmezési lehetőséget nyújtó megfogalmazásuk ellenére is kiindulási pontként szolgálhatnak a
74
