AGRARISCH CURSUSONDERWIJS EN ‘EEN LEVEN LANG LEREN’
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies over Agrarisch cursusonderwijs en ‘een leven lang leren’ uitgebracht aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Adviesnr. 990076/336, 18 februari 1999 Advies niet-ambtelijke commissie WOB
Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 310 00 00 Fax (070) 356 14 74
De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
E-mail
Drs. H.H. Apotheker
[email protected]
Postbus 20401 2500 EK Den Haag
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Den Haag,
990076/336
DWK/984213/nr/ph
18 februari 1999
FR
d.d. 4 juni 1998
Onderwerp
Agrarisch onderwijs en ‘een leven lang leren’
Bij bovenvermelde brief is de Onderwijsraad verzocht een advies uit te brengen aan de hand van de volgende vragen: 1. Hoe verhoudt de aansturing van het cursusonderwijs gebaseerd op de genoemde uitgangspunten zich tot de uitgangspunten van het nationaal actieprogramma Een leven lang leren? 2. Welke effecten bezien vanuit het perspectief van Een leven lang leren zal de voorgenomen aansturing van het cursusonderwijs hebben? U formuleerde daarbij ten aanzien van het cursusonderwijs de volgende uitgangspunten: . Cursusonderwijs is van direct nut voor de gebruiker (cursist). Dus: de verantwoordelijkheid inclusief de financiële verantwoordelijkheid, voor ”het cursusonderwijs” ligt bij de gebruiker. . LNV zal, gekoppeld aan specifieke beleidsthema’s, behoefte blijven houden aan het instrument cursusonderwijs. Daartoe zal LNV het cursusonderwijs vragen specifieke cursussen te ontwikkelen en - gratis - aan te bieden aan specifieke doelgroepen. Een voorbeeld hiervan kan zijn: watermanagement op agrarische bedrijven.
Daarnaast kan LNV besluiten dat het volgen van bepaalde cursussen door bepaalde doelgroepen dient te worden gestimuleerd (bijv. bij onvoldoende marktwerking). In het licht van het huidige beleid ligt het dan voor de hand de cursist te subsidiëren (te denken ware aan 50% - 75%). De subsidiestroom loopt dan niet langer via de onderwijsinstelling. De cursussenmarkt wordt hierdoor concurrerend en bij deze gesubsidieerde aanpak ook volledig vraag gestuurd.” In uw brief van 2 december 1998 ((TRCDWK/1998/915) gaf u vervolgens een nadere specificatie. De Onderwijsraad heeft met genoegen het verzoek aanvaard en biedt u hierbij het gevraagde advies aan. Namens de Onderwijsraad,
prof. dr. J.M.G. Leune,
mr. W.G.G.M. van Holsteijn,
voorzitter,
wnd. algemeen secretaris.
AGRARISCH CURSUSONDERWIJS EN ‘EEN LEVEN LANG LEREN’
INHOUDSOPGAVE
1
INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2
KADER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
3
4
2.1
De agrarische sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2.2
De positie van het agrarisch cursusonderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.3
Het beleid van het ministerie van LNV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2.4
Het begrip ‘vraagsturing’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.5
Aandachtspunten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
EEN LEVEN LANG LEREN EN DE OVERHEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3.1
Een leven lang leren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.2
Rol van de overheid in relatie tot andere actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3.3
Aandachtspunten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
BEANTWOORDING VAN DE ADVIESVRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
1
INLEIDING
In het werkprogramma van de Onderwijsraad is op verzoek van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het onderwerp “de plaats van ‘een leven lang leren’ in het agrarisch onderwijs” opgenomen. Over het adviesthema is enkele keren overlegd tussen de Raad en het ministerie van LNV. Dit heeft geresulteerd in de adviesaanvraag van 4 juni 1998.1 In deze brief stelt het ministerie van LNV dat doorvoering van het Kabinetsstandpunt ten aanzien van de kennisinfrastructuur voor de landbouw voor de aansturing van het agrarisch cursusonderwijs een zekere verschuiving van aanbodsturing naar vraagsturing betekent. Het ministerie is in dat verband van oordeel dat het cursusonderwijs in de toekomst op basis van drie uitgangspunten aangestuurd moet worden. Deze uitgangspunten zijn de volgende: 1. 2.
3.
De verantwoordelijkheid voor het cursusonderwijs (ook de financiële verantwoordelijkheid) ligt bij de gebruiker (cursist) indien deze er direct nut van heeft. Indien LNV het cursusonderwijs gebruikt als instrument om bepaalde specifieke beleidsthema’s te implementeren, draagt LNV financieel en inhoudelijk de verantwoordelijkheid voor de desbetreffende cursussen. Indien zowel vrager als overheid belang hebben bij een cursus zijn zij gezamenlijk verantwoordelijk, met behoud van vraagsturing (door als overheid bepaalde doelgroepen te subsidiëren).
Tegen deze achtergrond legt het ministerie van LNV de volgende vragen voor aan de Raad: 1. Hoe verhoudt de aansturing van het cursusonderwijs gebaseerd op de genoemde uitgangspunten zich tot de uitgangspunten van het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren?2 2. Welke effecten bezien vanuit het perspectief van Een leven lang leren, zal de voorgenomen aansturing van het cursusonderwijs hebben? In de eerste adviesvraag wordt een verbinding gelegd tussen de aansturing van het agrarisch cursusonderwijs en de uitgangspunten van het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren. Het agrarisch cursusonderwijs heeft in het algemeen gesproken betrekking op om-, her- en bijscholing van werkenden in de agrarische sector: ondernemers, personeelsleden en onbetaald werkenden. Als zodanig wordt het gerekend tot het post-initieel onderwijs. De bekostiging van het initieel onderwijs en het toezicht daarop is een zaak van de overheid. In het post-initieel onderwijs is dit niet het geval. Een deel van het agrarisch cursusonderwijs wordt (mede) gefinancierd door de rijksoverheid i.c. door het ministerie van LNV. Het is dit deel van het agrarisch cursusonderwijs dat object van
1
Zie bijlage 1.
2
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1988). Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren, OCenW, Zoetermeer.
1
1. Inleiding
analyse vormt in het onderhavige advies. Begrippen als post-initieel onderwijs en (na)scholing hebben in dit advies (tenzij anders vermeld) derhalve een beperkte reikwijdte. Waar het gaat om de wijze van aansturing zal de Raad met name ingaan op het principe van vraagsturing en de rol van de rijksoverheid met betrekking tot scholing, naast de rol van andere actoren. Wat betreft de uitgangspunten van het Nationaal Actieprogramma gaat het vooral om employability van de beroepsbevolking en de zorg voor de toegankelijkheid van het aanbod voor de beroepsbevolking, in het bijzonder voor specifieke achterstandsgroepen daarbinnen. De tweede adviesvraag ligt in het verlengde van de eerste. De Raad zal bij de beantwoording ingaan op de te verwachten effecten van de voorgenomen aansturing op het scholingsaanbod en op de doelgroep, waarbij ook de toegankelijkheid aan de orde komt. In de adviesaanvraag wordt tevens aandacht van de Onderwijsraad gevraagd voor de mogelijkheid dat het advies een breder effect kan hebben. Het gaat daarbij met name om de aansturing van soortgelijke scholing in vergelijkbare andere sectoren, met name in het (niet-agrarische) midden- en kleinbedrijf. De verdere opbouw van dit advies is als volgt. Hoofdstuk 2 bevat een aantal elementen die samen het kader van het advies aangeven. Eerst worden de agrarische sector, het agrarisch cursusonderwijs binnen de context van de kennisinfrastructuur, en het beleid van het ministerie van LNV in dit verband omschreven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte uiteenzetting rond de term vraagsturing. In hoofdstuk 3 wordt eerst ingegaan op ‘een leven lang leren’ en de uitgangspunten van het Nationaal Actieprogramma. Daarna komt de rol van de overheid (en die van andere actoren) met betrekking tot scholing aan bod. De hoofdstukken 2 en 3 vormen samen de basis voor de beantwoording van de adviesvragen in hoofdstuk 4.
2
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
2
KADER
In dit hoofdstuk beschrijft de Raad het agrarisch cursusonderwijs tegen de achtergrond van een korte kenschets van de agrarische sector. Daarna gaat de Raad het beleid van LNV na met betrekking tot het cursusonderwijs voor de korte en langere termijn. Ten slotte geeft hij in meer algemene zin een toelichting op het begrip ‘vraagsturing’. 2.1 De agrarische sector In zijn advies Hoger Agrarisch Onderwijs3 heeft de Onderwijsraad in globale zin de agrarische sector en enkele ontwikkelingen daarbinnen omschreven. In dit advies constateert hij dat door de toenemende integratie van de agrosector in de totale economie en door algemeen maatschappelijke ontwikkelingen de sector zich minder dan voorheen onderscheidt van overige sectoren (zoals bijvoorbeeld de dienstverlenende sector). Een tweede constatering is dat de sector te maken heeft met een dynamisch en complex krachtenveld. Onder meer gaat het om ontwikkelingen op financieel-economische terrein (met aspecten als bedrijfsrentabiliteit en financieel rendement), technisch-economische ontwikkelingen (met onder meer veranderingen in teelttechnieken) en sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen (op terreinen als scholing, bedrijfsovernames, vergunningen, milieunormen, wetgeving en maatschappelijke opvattingen).4 Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat de sector de laatste decennia is verbreed. Het gaat hierbij om domeinen zoals het landelijk gebied of de groene ruimte, de voeding en de bedrijfstakken in de toelevering, de verwerking, het transport en de handel in verband met de agrarische productie.5 De sector heeft hierdoor niet alleen aan breedte maar ook aan complexiteit gewonnen. Het voorgaande onderstreept volgens de Raad de noodzaak om de agrarische sector te omschrijven in de vorm van brede thema’s. Hierbij worden de volgende categorieën onderscheiden:6 S de primaire productie en de toeleverende en verwerkende sectoren: (duurzame) plantaardige en dierlijke productie, agrotechnologie, voeding en gezondheid;
3
Onderwijsraad (1998). Hoger Agrarisch Onderwijs. Eisen en verantwoordelijkheden inzake het stelsel van eindtermen, Onderwijsraad, Den Haag, 29 oktober 1998.
4
Zie voornoemd advies van de Onderwijsraad (1998); zie ook Visitatiecommissie landbouw (1996). Kwaliteit, ook in uw werk, houdt Neêrlands landbouw sterk, HBO-Raad, Den Haag.
5
Le Rütte (1998) wijst er op dat de veranderde relatie tussen agrarisch bedrijfsleven en onderwijs, en onlosmakelijk daarmee verbonden de overheid o.a. veranderde door de volgende factoren: 1. Vermindering van het economisch belang van de primaire agrarische productie gepaard gaande met een aanzienlijke daling van het aantal werkenden. 2. De verbreding van de taakstelling van LNV op het terrein van natuur, milieu, openluchtrecreatie en de opkomende belangen van handel en verwerkende industrie. (Le Rütte, R. (1998). De wortels van het agrarisch onderwijs. In: M.C. Gimbrère & A.F.M. Nieuwenhuis. Lang leve leren. De aansluiting tussen werken en opleiden in de agrarische sector. STOAS Onderzoek, Wageningen, p.21-33.)
6
Onderwijsraad (1998). Hoger Agrarisch Onderwijs. Eisen en verantwoordelijkheden inzake het stelsel van eindtermen, Onderwijsraad, Den Haag, 29 oktober 1998.
3
2. Kader
S S
de groene ruimte (of groen): beheer, ontwikkeling en inrichting op terreinen als bosbouw, openluchtrecreatie, natuur en landschap, milieu; bedrijfskunde en maatschappij: handel, transport en andere diensten.
Het agrarisch cursusonderwijs was, zoals uit de volgende paragraaf zal blijken, vanouds gericht op de ondernemers in de agrarische sector (boeren en tuinders); thans is deze scholing gericht op alle (betaald en onbetaald) werkenden: ondernemers en hun gezinsleden, personeelsleden en vrijwilligers. Hierbij gaat het in belangrijke mate om personen werkzaam in de primaire productie, maar ook voor personen werkzaam in de groene ruimte is er een cursusaanbod. De primaire productie wordt onder meer gekenmerkt door een relatief kleine omvang van de bedrijven en door een relatief hoog aandeel laag opgeleide en flexibele werknemers (seizoenarbeiders). In zijn algemeenheid is de werkgelegenheid in de primaire productie gedurende de afgelopen decennia afgenomen, maar is de gemiddelde productiviteit per arbeidskracht toegenomen. Hoewel de bedrijfsomvang in de afgelopen tientallen jaren behoorlijk is vergroot, behoort nog steeds een belangrijk deel van de bedrijven tot het ‘midden en klein bedrijf’ (MKB)7. De meeste bedrijven hebben minder dan tien werknemers en ook éénmansbedrijven (familiebedrijven) komen nog betrekkelijk vaak voor. 2.2 De positie van het agrarisch cursusonderwijs Agrarisch cursusonderwijs is het scholingsaanbod dat bedoeld is voor agrarische ondernemers en medewerkers in de agrarische sector. Tot op heden wordt dit aanbod voor een niet onbelangrijk deel gefinancierd door het ministerie van LNV èn aangeboden door Agrarische Onderwijscentra (AOC’s) of door Innovatie- en Praktijkcentra (IPC’s). Andere vormen van scholing vallen buiten het kader van dit advies. Het beoogde onderwijs is vooral gericht op werkenden die overwegend in de primaire productie werkzaam zijn.8 Het gaat daarbij met name om de deelgebieden tuinbouw, akkerbouw, weidebouw, veehouderij, pluimveehouderij en andere teelten (voorzover geen vis- of bosteelt). Het agrarisch cursusonderwijs maakt onderdeel uit van een kennisinfrastructuur, die specifiek is voor de agrarische sector. Onderwijs (inclusief scholing), voorlichting en onderzoek zijn daarin hecht met elkaar verbonden (de OVO-driehoek), terwijl er nauwe verbindingen bestaan met de agrarische beroepspraktijk. De rijksoverheid vervult hierbij een dominante rol. De onderlinge verbondenheid in deze kennisinfrastructuur is geworteld in de bijzondere positie die de agrarische sector in de samenleving inneemt. Deze positie vloeit voort uit de zorg voor de
7
Bedrijven met een omvang variërend van één tot honderd medewerkers worden wel gerekend tot het middenen kleinbedrijf. Meer dan 90% van de 500.000 particuliere bedrijven die Nederland telt, behoort ertoe (MKBNederland (1998). Beroepsonderwijs hofleverancier van het MKB, Koninklijke Vereniging MKB, Delft).
8
Deze definitie is een gangbare omschrijving van het agrarisch cursusonderwijs, wat niet wil zeggen dat er geen kanttekeningen bij te maken zijn. In het huidige verband gaat de Raad daar echter niet op in. Op dit moment is een inventariserend onderzoek door het STOAS in uitvoering genomen naar het agrarisch cursusonderwijs. Hierin zullen ook definitie-kwesties aan de orde komen.
4
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
voedselvoorziening in ons land. Zij is terug te voeren op een besluit van de overheid om onderwijs en kennisontwikkeling tot hoeksteen van haar agrarische beleid te maken, naar aanleiding van de Landbouwcrisis op het einde van de 19de eeuw. De crises in de jaren dertig van deze eeuw en de Tweede Wereldoorlog versterkten dit beleid.9 Dit beleid resulteerde in een centrale rol van de overheid wat betreft de inrichting en bekostiging en financiering van zowel het initiële als het post-initiële onderwijs en de stimulering van de productie in de agrarische sector. Ook de huidige inrichting van het agrarisch cursusonderwijs is in sterke mate bepaald door deze traditie. Op dit punt wijkt de agrarische sector duidelijk af van andere economische sectoren. Het agrarisch cursusonderwijs wordt, zoals hierboven vermeld, thans aangeboden door de AOC’s dan wel de IPC’s, waarbij nog weinig sprake van concurrentie lijkt. De cursusgelden zijn relatief laag; de prijzen wijken nogal af van prijzen in andere sectoren.10 De gehanteerde tarieven voor het agrarisch cursusonderwijs lijken derhalve niet marktconform te zijn. De Raad sluit niet uit dat er sprake is van indirecte financiering van cursusonderwijs, bij voorbeeld door gebruik van regulier bekostigde onderwijsvoorzieningen (zoals gebouwen en docenten). Volgens LNV voorziet de huidige systematiek van bekostiging en verantwoording door instellingen thans niet in de mogelijkheid dit adequaat te controleren. In het algemeen blijkt in Nederland de scholingsdeelname ook samen te hangen met de omvang van bedrijven en het opleidingsniveau van werknemers. Vanuit kleine bedrijven wordt relatief minder aan scholing deelgenomen.11 Oorzaken hiervan zijn de beperkte toekomstgerichtheid in kleinere organisaties, de geringe vervangingsmogelijkheden bij afwezigheid van personeel en de beperkte loopbaanperspectieven.12 Naarmate het opleidingsniveau van de werknemers lager is
9
Peper (1996). Duurzame kennis, duurzame landbouw. Een advies aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij over de kennisinfrastructuur van de landbouw in 2010.Rotterdam.
10
De gemiddelde cursusprijs van bedrijfsopleidingen in Nederland bedraagt 1633 gulden, omgerekend naar klokuren is dat 42,24 gulden per klokuur. Voor de agrarische sector is de gemiddelde prijs per klokuur 20,74 (Van der Aa, R. (1997). Opleidingen in de markt. Concurrentie tussen instellingen voor educatie, scholing en opleiding. Rotterdam, Rotterdams Instituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Beleidsonderzoek.)
11
Dit effect doet zich vooral voor tot een bedrijfsomvang van circa 100 werknemers waardoor van een MKBeffect gesproken kan worden (zie o.a. Mulder & Luijendijk (1990), Training and development in the Netherlands. In: M.Mulder, A.J. Romiszowski & P.C. van der Sijde, Strategic Human Resource Development, Amsterdam; De Koning et al (1991), Bedrijfsopleidingen: invang, aard, verdeling en effecten, NEI, Utrect, RVE; Van Terwisga, H.B. & E. van Sluijs (1990), Opleiden voor de toekomst: onderdeel van bedrijfsbeleid, Alphen aan de Rijn/Deurne..
12
Zie onder andere Alberink, B.C.E.M. (1993), De invloed van bedrijfskundige condities op scholingsdeelname, Enschede, UT, Toegepaste Onderwijskunde
5
2. Kader
wordt gemiddeld genomen minder aan scholing deelgenomen.13 Een beperkt overzicht van mogelijkheden en een minder gunstige onderwijservaring spelen daarbij een rol. Deze relaties tussen enerzijds scholingsdeelname en anderzijds bedrijfsomvang en opleidingsniveau lijken zeker ook te gelden in de agrarische sector. Door werkenden in de agrarische sector wordt relatief weinig deelgenomen aan scholing. De ‘employability’ van werkenden in de agrarische sector wordt in recent onderzoek als ongunstig beoordeeld.14 Opmerkelijk is dat de beschikbare budgetten van de scholingsfondsen niet volledig worden gebruikt.15 Een geringe vaardigheid om eigen (latente) scholingsvragen te formuleren speelt hierbij zeker een rol.16 Het vorenstaande rechtvaardigt extra aandacht van de overheid. 2.3 Het beleid van het ministerie van LNV In het voorgaande is aangegeven dat de agrarische sector een kennisinfrastructuur heeft met een geheel eigen karakter in vergelijking met andere sectoren. Met name de rol van LNV is daarbij opvallend. Dit ministerie levert een niet onaanzienlijke financiële bijdrage aan het agrarisch cursusonderwijs. Op jaarbasis gaat het om een budget van 11 miljoen gulden, inclusief drie miljoen gulden vanwege de Europese Commissie. Deze Europese gelden tezamen met zes miljoen van LNV vormen het budget voor de zogenoemde McSharry-cursussen.17 Het gaat hier om cursussen gericht op de thema’s milieu en biologische landbouw. Anderhalf miljoen gulden van het LNV-budget is bestemd voor aanbod dat wordt geregeld door de onderwijsinstellingen (AOC’s en IPC’s) en waarmee zij aan regionale scholingsbehoeften tegemoet kunnen komen. Het resterende bedrag van het budget van 0,5 miljoen wordt volgens informatie van LNV gereserveerd voor enkele specifieke cursussen, voor cursussen in het kader van de regeling verbetering in de vakbekwaamheid van in de landbouw werkzame personen, en voor cursusontwikkeling.
13
zie onder andere Borghans L. & Heijke H. (1997) Toegankelijkheid van onderwijs en scholing tijdens het beroepsleven. In: Dyck, M. van (red.) (1997). Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs. Onderwijsraad, Den Haag, 25 juni 1997.
14
ROA (1998), Werkgelegenheid en scholing 1997, Maastricht; Burgh, Y. van der, Uitert C.J. van, Veeken, L.G.M. & Visser F.J.W. (1996) Lifelong learning. Scholing van werkenden, nationaal en internationaal gezien. Zoetermeer: EIM. Nieuwenhuis (1998) stelt in dit verband dat scholing vooral een traditie bij ondernemers is, scholing voor werknemers vooral op lagere functieniveaus komt slechts sporadisch en ongericht voor. (Nieuwenhuis, L. (1998). Het landbouwonderwijs in het landbouwkennissysteem. Kansen en bedreigingen. In: M.C. Gimbrère & A.F.M. Nieuwenhuis. Lang leve leren. De aansluiting tussen werken en opleiden in de agrarische sector, STOAS Onderzoek, Wageningen, p.11-20.
15
Het verschijnsel van onderuitputting van scholingsfondsen (o.a. STOSAS) wijst daar op. Zie ook Le Rütte, R. ((1998) De wortels van het agrarisch onderwijs. In: M.C. Gimbrère & A.F.M. Nieuwenhuis. Lang leve leren. De aansluiting tussen werken en opleiden in de agrarische sector. STOAS Onderzoek, Wageningen, p.21-33.
16
Zie Le Rütte, R. (1998). De wortels van het agrarisch onderwijs. In: M.C. Gimbrère & A.F.M. Nieuwenhuis. Lang leve leren. De aansluiting tussen werken en opleiden in de agrarische sector. STOAS Onderzoek, Wageningen, p.21-33.
17
Op basis van de Bijdrage regeling EG-cursussen van 3 augustus 1994.
6
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
De in paragraaf 2.1 besproken ontwikkelingen leiden ertoe dat de overheid bezig is met een herpositionering ten opzichte van de agrarische sector en het agrarisch cursusonderwijs. Hierbij zijn beleid voor de korte en voor de langere termijn te onderscheiden. Het beleid voor de korte termijn houdt in dat LNV een aantal beleidsthema’s via gesubsidieerd cursusonderwijs in de beroepspraktijk aan de orde wil stellen. LNV gebruikt scholing hier als instrument voor implementatie van nieuw beleid.18 LNV heeft binnen het totale budget van 11 miljoen gulden 1,5 miljoen gereserveerd voor cursusonderwijs dat binnen deze beleidsthema’s valt.19 De AOC’s en IPC’s is een regeling voor het jaar 1999 voorgelegd20 waarbij binnen het budget van 1,5 miljoen gulden, instellingen programma’s kunnen indienen (cursusontwikkeling en cursusaanbieding); cursisten kunnen vervolgens de aangeboden cursussen gratis volgen. Het betreft hier de thema's milieu, diergezondheid en dierwelzijn, concurrentiekracht, biologische landbouw, vrouw en bedrijf, multifunctioneel grondgebruik en bedrijf en maatschappij.21 De in dit kader per instelling toe te kennen gelden worden aan het instellingsbudget toegevoegd.22 Voorwaarde voor deze toekenning binnen het nieuwe beleid is, dat de onderwijsinstellingen marktconforme tarieven hanteren, dat wil zeggen dat alle aan de cursussen verbonden kosten worden doorberekend.23 Een tweede voorwaarde is dat de onderwijsinstellingen hun tarievenstructuur toegankelijk maken voor controle door derden. Het is overigens de bedoeling dat in de toekomst ook andere aanbieders dan AOC’s en IPC’s dit gesubsidieerde onderwijs kunnen aanbieden. In haar beleid voor de langere termijn streeft LNV er naar dat de verantwoordelijkheid voor scholing bij de direct belanghebbenden komt te liggen, indien deze voor hen op korte termijn rendement oplevert. LNV beschouwt het wel als een collectieve taak om een adequate kennisinfrastructuur in stand te houden. Het ministerie acht zich blijvend verantwoordelijk voor het initiële agrarische onderwijs, alsmede voor de kennisontwikkeling (inclusief scholing) in de sector op de lange termijn.
18
Zie het tweede uitgangspunt van LNV, zoals aangegeven in hoofdstuk 1.
19
Deze 1,5 miljoen is tot op heden bestemd voor het hiervoor genoemde cursusaanbod dat met inachtneming van regionale behoeften door de aanbieders zelf (AOC’s en IPC’s) kan worden geregeld.
20
Brief aan de besturen van de AOC’s d.d. 10-06-1998 over indicaties cursusonderwijs 1999 (DWK984587).
21
Zolang de Bijdrage regeling van 3 augustus 1994 (de zgn. MacSharry-regeling) wordt gecontinueerd zijn de thema’s milieu en biologische landbouw reeds gedekt.
22
Er is dus voor het jaar 1999 kennelijk nog geen sprake van financiering via de deelnemers.
23
Letterlijk schrijft LNV aan de AOC’s: “Financiering van de programma’s zal gebeuren op basis van tussen LNV en de AOC’s af te spreken normkosten per contactuur. In september 1998 zullen deze normkosten voor 1999 worden vastgesteld. Deze normkosten zijn identiek aan de tarieven in rekening gebracht voor “werk voor derden”. Brief van LNV d.d. 10-06-98 (DWK984587 aan de besturen van de AOC’c betreffende Indicaties cursusonderwijs 1999.
7
2. Kader
LNV voelt zich in het verlengde daarvan ook (mede)verantwoordelijkheid voor de verspreiding van kennis via voorlichting en cursusonderwijs, de continuïteit daarvan en de samenhang met de kennisinfrastructuur als geheel. De bereidheid van ondernemers om te investeren in kennis wil zij daarbij stimuleren. Tenslotte, LNV ontwikkelt beleid om interactie tussen actoren te versterken. Immers, door marktwerking kan het risico ontstaan dat deze verzwakt. Door de interactie te versterken kan ruimte gegeven worden aan de pluriformiteit van kennisontwikkeling, - uitwisseling en - benutting.24 2.4 Het begrip ‘vraagsturing’ In de voorgaande paragrafen zijn de beleidsvoornemens van LNV besproken. Daarbij kwam in het bijzonder een verschuiving van aanbod- naar vraagsturing bij het agrarisch cursusonderwijs naar voren. Een meer algemene toelichting van het begrip ‘vraagsturing’ en van de verwante begrippen ‘profijtbeginsel’ en ‘aanbodsturing’ is, als opstap naar een oordeel over de specifieke situatie van het agrarisch cursusonderwijs daarom op zijn plaats. Vraagsturing betreft de mate waarin afnemers van onderwijs daarop invloed uitoefenen. Deze afnemers kunnen zowel directe afnemers (onderwijsdeelnemers) zijn, alsook indirecte afnemers (met name werkgevers uit het betreffende beroepenveld). Opgemerkt kan worden dat een onderscheid tussen directe en indirecte afnemers soms moeilijk te maken is, met name wanneer ondernemers deelnemen aan scholing. De mate van invloed op scholing door afnemers kan sterk uiteenlopen. Vraagsturing kan zeer ver worden doorgevoerd, maar ook geheel of nagenoeg geheel ontbreken. Bij ontbrekende vraagsturing zijn de onderwijsinstelling en/of de overheid de bepalende actoren: in dat geval wordt ook wel gesproken van aanbodsturing. Vraagsturing kan zowel betrekking hebben op de financiering, als op de inrichting van het onderwijs. Indien vraagsturing betrekking heeft op de financiering, hangt het al of niet realiseren van onderwijsprogramma's af van een afdoende bekostiging door de afnemers (deelnemers en/of werkgevers). In bepaalde situaties kan het uitgangspunt worden gehanteerd, dat de afnemers, als degenen die voordeel hebben bij het onderwijs dat zij genieten, alle of een deel van de daaraan verbonden kosten betalen: in dat geval spreekt men van profijtbeginsel. Gaat het om de inrichting van het onderwijs, dan heeft vraagsturing betrekking op de invloed van de afnemers op de inhoud van de onderwijsprogramma’s. In het initieel onderwijs ligt de nadruk op aanbodsturing zowel wat betreft de financiering als wat betreft de inrichting van het onderwijs. Wat betreft financiering is deze aanbodsturing (nagenoeg)
24
Zie onder meer Peper, B. (1996). Duurzame kennis, duurzame landbouw. Een advies aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij over de kennisinfrastructuur van de landbouw in 2010. Rotterdam; LNV-kennisbeleid tot 1999, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996; 24430, nrs. 1-2; LNV Kennisbeleid 1999 - 2003 (conceptnota), 17 juni 1998.
8
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
volledig25, voor de inrichting ligt het meer genuanceerd. In het algemeen zal de overheid condities voor de inrichting aangeven, zoals eindtermen, examenprogramma’s en kerndoelen. Vervolgens stemmen de onderwijsinstellingen de programma-inhouden daarop af. Echter, in die delen van het initieel onderwijs die deelnemers opleiden voor een bepaald beroepenveld, zal dat veld mede invloed hebben op de programma-inhouden. De laatste tijd gebeurt dat zelfs in toenemende mate. In het onlangs uitgebrachte advies over het Hoger Agrarisch Onderwijs wordt ingegaan op de vooren nadelen van een sterkere invloed van de afnemers op de inhoud van onderwijsprogramma’s.26 In het verband van post-initieel onderwijs is van een geheel andere situatie sprake. In het algemeen is vraagsturing daarin dominant, zeker bij scholing van werkenden, al bestaan er evidente verschillen per economische sector. Zo kent de agrarische sector tot dusverre naar verhouding een minder sterke vraagsturing. De voorgenomen verschuiving in de financiering van het agrarisch cursusonderwijs zou een accentverschuiving in de tot dusverre bestaande situatie betekenen. Enerzijds is dit een stap op weg naar verkleining van het verschil met andere sectoren, anderzijds is dit een stap die parallel loopt met de algemene tendens naar meer vraagsturing, zowel binnen het onderwijs als daarbuiten. 2.5 Aandachtspunten In dit hoofdstuk zijn kaders van het advies aangegeven. De hoofdpunten daarvan voor de beantwoording van de adviesvragen zijn de volgende. Op de eerste plaats kan geconstateerd worden dat het agrarisch cursusonderwijs van oudsher sterk georiënteerd is op ondernemers, hetgeen historisch gezien goed verklaarbaar is. Bij een nadere beschouwing van mogelijke effecten zal de Raad daarmee rekening houden. Op de tweede plaats is het van belang te constateren dat de voorgenomen beleidswijziging - verschuiving van aanbod- naar vraagsturing - in een beginstadium verkeert. Effecten zullen dan ook niet op korte termijn zichtbaar worden, maar de Raad zal wel risico’s van het voorgenomen beleid verkennen. Op de derde plaats is geconstateerd dat employability van werkenden in de agrarische sector minder gunstig is, reden waarom dit punt nadere aandacht verdient. Ten slotte, tot op heden is het aanbieden van het grotendeels door de overheid gesubsidieerd cursusonderwijs voorbehouden aan de AOC’s en IPC’s. De beperking tot deze aanbieders wordt door LNV heroverwogen. Het mogelijk loslaten van deze beperking is voor de Raad eveneens een punt van nadere overweging.
25
Overigens spelen daarbij ook vraagelementen een rol. De financiering van onderwijsinstellingen is namelijk voor een belangrijk deel afhankelijk van het aantal deelnemers. Instellingen zullen derhalve leerlingen/deelnemers moeten werven. De middelen zijn echter steeds voor het merendeel afkomstig van de overheid en niet van de deelnemers.
26
Zie Onderwijsraad(1998). Hoger agrarisch onderwijs; eisen en verantwoordelijkheden inzake het stelsel van eindtermen. Onderwijsraad, Den Haag, 29 oktober 1998.
9
10
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
3
EEN LEVEN LANG LEREN EN DE OVERHEID
In hoofdstuk 2 is ingegaan op kenmerken van de agrarische sector en het agrarisch cursusonderwijs. Ook is het beleid van LNV omschreven en is het begrip vraagsturing toegelicht. Deze onderwerpen zijn kader stellende elementen voor de beantwoording van de adviesvragen. In de adviesvragen wordt ook een verbinding gelegd met het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren.27 In dit hoofdstuk wordt eerst kort ingegaan op ‘een leven lang leren’ en de uitgangspunten van het Nationaal Actieprogramma. Daarna komt de rol van de overheid in relatie tot die van andere actoren aan de orde. Met name wordt ingegaan op de huidige verantwoordelijkheidsverdeling en gronden voor ingrepen van de centrale overheid. 3.1 Een leven lang leren ‘Een leven lang leren’ is een thema dat al een aantal jaren op de politieke agenda staat. De discussie daarover heeft een belangrijke impuls gekregen door het debat Kennis voor morgen, ook bekend als Kennisdebat. De minister van OCenW constateerde naar aanleiding hiervan dat ‘een leven lang leren’ noodzakelijk is, zowel vanuit maatschappelijk belang als met het oog op employability. De wijze waarop ‘een leven lang leren’ moet worden georganiseerd is echter nog niet uitgekristalliseerd. Dit geldt eveneens voor de verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van dit beleidsthema. Wel is volgens de minister duidelijk dat in dit verband aandacht nodig is voor een mogelijke tweedeling in de samenleving onder invloed van (verschillen in) toegang tot kennis.28 Een aanzet tot een samenhangend beleidsprogramma wordt gegeven in het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren. Gesteld wordt dat ‘een leven lang leren’ zowel van belang is vanuit economische gezichtspunt (employability) als vanuit sociaal perspectief (ontplooiing op andere terreinen dan de arbeidsmarkt). Een centraal uitgangspunt bij het Actieprogramma is dat in eerste instantie werkgevers en werknemers verantwoordelijk zijn voor investeringen in de employability van werkenden. De overheid heeft ten aanzien van deze groep een beperkte, voorwaardenscheppende rol. Het gaat daarbij blijkens het Actieprogramma om algemene maatregelen ter stimulering van het leren, voorlichting en advies, afstemming van vraag en aanbod, transparantie en erkenning van wat er elders geleerd is. Ten aanzien van bepaalde specifieke groepen werkenden gaat de overheid verder in haar bemoeienis en stimuleert zij de deelname aan onderwijs nadrukkelijker dan bij andere groepen werkenden. Het gaat hierbij om groepen die onvoldoende aandacht en mogelijkheden voor (formeel) leren hebben of krijgen, en daardoor ondervertegenwoordigd zijn in de deelname aan scholing, onder meer oudere werknemers, laag-geschoolden en flexwerkers. Met name deze groepen lopen het risico verder achterop te raken. Ook ten aanzien van werkzoekenden neemt de overheid een nadrukkelijker verantwoordelijkheid, onder andere ten aanzien van scholing binnen de kaders van de Arbeidsvoorziening.
27
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1998). Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren. Zoetermeer.
28
Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 999 VIII, nr.14.
11
3. Een leven lang leren en de overheid
De maatregelen die in het Nationaal Actieprogramma in het bovenstaande kader worden voorgesteld zijn geordend in één cluster rond de employability van werkenden en werkzoekenden. Voorbeelden van maatregelen binnen dit cluster zijn: - CAO-afspraken over scholing voor risicogroepen; - de fiscale faciliteit voor scholingskosten van ondernemers (ingevoerd per 1 januari 1998); - experimenten met de erkenning van elders verworven competenties (EVC). Het tweede cluster bestaat uit voorstellen voor maatregelen om de employability van docenten te bevorderen. Het derde en laatste cluster betreft maatregelen ter voorkóming van achterstanden en heroriëntatie van het initieel onderwijs op ‘een leven lang leren’. De voorstellen die in het Actieprogramma worden genoemd moeten nog nader uitgewerkt worden. In het kader van de huidige adviesvraag zijn niet zozeer de concrete voorstellen van belang. Vooral gaat het om de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten met betrekking tot de verantwoordelijkheidsverdeling rond ‘een leven lang leren’ en de specifieke groepen binnen het voornoemde eerste cluster. 3.2
Rol van de overheid in relatie tot andere actoren
Huidige situatie Over de verdeling van verantwoordelijkheden met betrekking tot het initieel onderwijs en scholing zijn de laatste jaren veel discussies gevoerd. De Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs en Arbeidsmarkt (commissie Rauwenhoff) heeft in 1990 een opmaat voor deze discussie gegeven.29 In reactie hierop legden de rijksoverheid en de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties samen in een beginselverklaring vast, dat de overheid verantwoordelijk is voor het initieel beroepsonderwijs aan jongeren tot 27 jaar en (binnen budgettaire restricties) voor tweede-kansonderwijs. Werkgevers en werknemers zijn de primair verantwoordelijken voor scholing van werkenden. De arbeidsvoorzieningsorganisaties (waarin overheid, werkgevers en werknemers zijn vertegenwoordigd) worden verantwoordelijk gesteld voor de scholing van werkzoekenden.30 In de discussienota Blijven leren, die in 1993 door OCenW is uitgebracht, wordt de overheidsverantwoordelijkheid opnieuw afgebakend en verder ingeperkt. Zo heeft de overheidsverantwoordelijkheid voor het initieel onderwijs aan jongeren tot 27 jaar in deze nota vooral betrekking op het niveau tot een primaire startkwalificatie. De (financiële) verantwoordelijkheid voor initieel onderwijs op hogere opleidingsniveaus wordt in sterkere mate bij de deelnemer zelf neergelegd. De scholing van werkenden wordt net als in de hiervoor genoemde beginselverklaring benoemd als primaire verantwoordelijkheid van de direct belanghebbenden: werkgevers en werknemers. Voor de scholing van werkzoekenden wordt ook in deze nota de overheid medeverantwoordelijk gehouden, naast werkgevers en werknemers. 29
Tijdelijke adviescommissie onderwijs en arbeidsmarkt (1990). Onderwijs-arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn.
30
Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1990). Samen werken aan beroepsonderwijs. Gezamenlijke beginselverklaring van overheid en centrale werkgevers- en werknemersorganisaties inzake Rauwenhoff 1991-1994, Ministerie van O&W, Zoetermeer. Zie ook SCP (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998; 25 jaar sociale verandering, SCP, Rijswijk, p.595.
12
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
In de afgelopen jaren heeft de verantwoordelijkheidsverdeling zich in de praktijk in grote lijnen volgens de aangegeven systematiek ontwikkeld. Zoals in paragraaf 3.1 is uiteengezet gaat het Nationaal Actieprogramma voor de komende jaren uit van dezelfde verdeling van verantwoordelijkheden tussen marktpartijen en centrale overheid.31 Gronden voor bemoeienis van de rijksoverheid De overheidsbemoeienis met onderwijs is vastgelegd in de Grondwet en in de daarop gebaseerde onderwijswetgeving. De gronden voor deze bemoeienis vallen in twee groepen uiteen: 1. argumenten die betrekking hebben op het falen van de markt; 2. rechtvaardigheidsoverwegingen. Hieronder worden de gronden voor overheidsbemoeienis in deze volgorde kort toegelicht.32 Ook zonder overheidsinmenging zal onderwijs tot stand gebracht worden, echter door allerlei oorzaken kan er dan minder onderwijs aangeboden en gevolgd worden dan maatschappelijk gezien wenselijk is. Het volgen van onderwijs is niet alleen voordelig voor de betreffende deelnemer, maar vaak ook voor anderen. Er wordt dan gesproken van externe effecten. Voorbeelden hiervan zijn geletterdheid, goed burgerschap, het democratisch gehalte van de samenleving en reductie van criminaliteit. Individuen gaan bij hun keuze om onderwijs te volgen in eerste instantie uit van hun eigen kosten en baten en letten minder op de kosten en baten voor anderen (externe effecten). Aangezien in het algemeen wordt aangenomen dat de externe effecten van onderwijs per saldo positief zijn, wordt in dat geval minder aan onderwijs deelgenomen dan maatschappelijk gezien wenselijk is. Overheidsinterventie kan in dat geval zowel positieve externe effecten genereren als negatieve externe effecten voorkomen. Daarnaast speelt mee dat er onzekerheden verbonden zijn aan de deelname aan onderwijs. Deze onzekerheden kunnen betrekking hebben op de eigen capaciteiten en op de opbrengsten van de studie. Individuele burgers mijden in het algemeen risico’s en dat kan zonder overheidsingrijpen resulteren in een lagere onderwijsdeelname dan maatschappelijk gewenst is. Ook zijn er onzekerheden voor instellingen. Dit kan gecorrigeerd worden door overheidsingrijpen (bekostiging of subsidiëring van het onderwijs, leerplicht, studiefinanciering). De tweede achtergrond van de overheidsverantwoordelijkheid voor onderwijs heeft te maken met rechtvaardigheidsoverwegingen. In het algemeen wordt de situatie dat de deelname aan onderwijs
31
Ministerie van OCenW (1998). Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren, OCenW, Zoetermeer; zie ook SCP (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998; 25 jaar sociale verandering, SCP, Rijswijk, p.595. Zie ook de Kabinetsreactie op het advies van de Stichting van de Arbeid Een leven lang lerend werkenn. (Brief van de Minister van OC en W aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 1 december 1998 (BVE/KenO/1998/50439).
32
Of iets ook als kerntaak van de overheid is aan te merken is verder mede afhankelijk van de vraag in hoeverre het realiseren van het goed binnen het bereik van de overheid ligt. Zie voor reflecties op (kern)taken van de overheid onder meer Onderwijsraad (1996). Verslag van de werkzaamheden over het jaar 1995, Onderwijsraad, ‘s-Gravenhage, p.13-43; Oosterbeek, H. (1994). Onderwijs op maat geknipt; een analyse van vouchers in het postleerplichtig onderwijs, Raad voor de Volwasseneneducatie, Bunnik. p.7-10.
13
3. Een leven lang leren en de overheid
wordt bepaald door geschiktheid en aanleg als rechtvaardig gezien.33 In de praktijk blijken echter ook vaak andere factoren, zoals met name de sociale achtergrond, een rol te spelen. De overheid heeft dan een corrigerende taak in verband met een rechtvaardige verdeling van onderwijskansen. Met betrekking tot het initieel onderwijs zijn de beschreven overwegingen vertaald in een nadrukkelijke, wettelijk vastgelegde verantwoordelijkheid van de centrale overheid. Bij post-initieel onderwijs ligt dat anders. In het bijzonder bij scholing staat de overheid op afstand en zijn werkgevers en werknemers als primair verantwoordelijken aan te merken. Dat laat echter onverlet dat de overheid wel kán ingrijpen, op basis van soortgelijke overwegingen als bij het initieel onderwijs. Ook bij scholing kan immers sprake zijn van onevenwichtigheden in aanbod of deelname die gezien vanuit een bepaald beleidsdoel (enige) corrigerende ingrepen door de rijksoverheid verlangen. Indicaties voor dergelijke onevenwichtigheden zijn er indien: 1. bepaalde (risico)groepen (bijvoorbeeld laaggeschoolden, flexwerkers, ouderen) niet of niet voldoende deelnemen, en/of 2. een bepaald type aanbod niet of niet voldoende aanwezig is. Een onvoldoende toegankelijkheid van het aanbod bijvoorbeeld uitsluitend dagopleidingen voor bepaalde groepen, kan een achterliggende reden voor onevenwichtigheden zijn. 3.3 Aandachtspunten Samenvattend zijn, met het oog op de beantwoording van de adviesvragen in het volgende hoofdstuk, met name de volgende punten van belang. In de eerste plaats is duidelijk dat de vormgeving van het beleidsprogramma ‘een leven lang leren’ en de verantwoordelijkheidsverdeling in dat verband nog niet zijn uitgekristalliseerd. Wel wordt in het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren, voortbouwend op onder meer het advies van de commissie Rauwenhoff en de discussienota Blijven Leren hiertoe een aanzet gegeven. Gesteld wordt dat in eerste instantie werkgevers en werknemers verantwoordelijk zijn voor investeringen in employability van werkenden en dat de overheid in dit verband een voorwaardenscheppende rol heeft. De overheidsbemoeienis reikt verder waar het gaat om specifieke groepen werkenden (risicogroepen) en werkzoekenden. Gronden voor overheidsbemoeienis met onderwijs zijn gelegen 1) in het falen van de markt en 2) in rechtvaardigheidsoverwegingen. De rijksoverheid heeft op grond van het huidige wettelijke kader weinig bevoegdheden om dwingend zaken op te leggen met betrekking tot scholing. Voor zover de overheid een taak heeft, is die terug te voeren op voornoemde gronden en is deze nadrukkelijk aanvullend/corrigerend op de primaire verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers samen. In deze zin heeft de centrale overheid mogelijkheden om op andere wijze dan via wet- en regelgeving stimulansen te geven. Met name kan dit door het scheppen van voorwaarden, het wegnemen van belemmeringen en het stimuleren van scholing van risicogroepen.
33
Zie ook Onderwijsraad (1997), Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag, 25 juni 1997.
14
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
4
BEANTWOORDING VAN DE ADVIESVRAGEN
In dit hoofdstuk worden de voorgenomen beleidswijzigingen rond het agrarisch cursusonderwijs, in het bijzonder de verschuiving naar een grotere vraagsturing, beoordeeld vanuit het perspectief van ‘een leven lang leren’, zoals dat in het vorige hoofdstuk is geschetst. Vervolgens worden op grond van de hoofdlijnen uit het voorgaande de mogelijke effecten van de voorgenomen beleidswijziging besproken. Daarmee worden antwoorden gegeven op de twee adviesvragen. Beleidsvoornemens In de adviesaanvraag worden drie uitgangspunten genoemd voor de aansturing van het cursusonderwijs (zie hoofdstuk 1). Deze uitgangspunten kunnen als volgt als voorwaarden voor de financiering van het cursus-onderwijs worden geformuleerd: 1. 2. 3.
Indien cursusonderwijs van direct nut is voor de gebruiker ligt de verantwoordelijkheid, ook financieel, bij de gebruiker. Indien de overheid het cursusonderwijs gebruikt als beleidsinstrument ter realisering van bepaalde beleidsthema’s vindt aanbodsturing plaats. Indien zowel overheid als de vrager belang hebben bij een cursus vindt gedeelde financiering plaats.
Ook kunnen de uitgangspunten worden geordend naar de mate van financiering door de overheid. Volledige financiering vindt plaats bij speciale beleidsthema’s. LNV zal dan de aanbieders van het cursusonderwijs vragen specifieke cursussen te ontwikkelen en gratis aan te bieden aan bepaalde doelgroepen. Gedeeltelijke financiering door de overheid is er voor bepaalde cursussen waar zowel de overheid als de deelnemer belang bij hebben. De deelname door bepaalde doelgroepen kan in dat geval worden gestimuleerd via subsidiëring van de deelnemers. De subsidiestroom loopt dan niet langer via de onderwijsinstelling. Ten slotte, er is geen sprake van overheidsfinanciering voor cursussen met een overwegend direct nut voor de gebruiker. De voorgenomen beleidswijziging heeft in eerste instantie betrekking op een heroriëntatie bij de besteding van een relatief bescheiden bedrag, namelijk 1,5 miljoen gulden. Dit bedrag zal in de toekomst worden bestemd voor cursusonderwijs ten behoeve van specifieke beleidsthema’s van LNV.34 In feite gaat het dan alleen om het tweede uitgangspunt bij de aansturing van het cursusonderwijs. De drie genoemde uitgangspunten raken echter aan alle scholing binnen en zelfs buiten de agrarische sector. Dit kan betekenen dat de huidige beleidswijziging beschouwd moet worden als een eerste stap. Plaatsing binnen het meer algemene kader van ‘ een leven lang leren’ zal wellicht tevens betekenen, dat het bereik van dit advies niet beperkt blijft tot het agrarisch cursusonderwijs.
34
Zie hoofdstuk 2.
15
4. Beantwoording van de adviesvragen
Actuele ontwikkelingen Evenals andere economische sectoren heeft de agrarische sector te maken met structurele veranderingen die kenmerkend zijn voor de opkomende kenniseconomie en het daarmee verbonden marktgeoriënteerde denken in een post-industrieel bestel. Er is sprake van een intensivering van de concurrentie als gevolg van veranderingen in de consumentenmarkt, de internationalisering en de machtsconcentratie bij de afnemers (groothandel en detailhandel). Daarnaast neemt de kennisintensiteit van de productie toe en worden de innovatie-cycli korter. Om te kunnen overleven zijn nieuwe kennis en vaardigheden voor bedrijven cruciaal. De behoefte aan scholing is een permanent gegeven. Bedrijven dienen niet alleen bekend te zijn met de nieuwe marktontwikkelingen en de daarbij horende organisatie van het productieproces, maar ook met de wensen van overheid en burgers ten aanzien van kwaliteit van de producten en de condities waaronder geproduceerd kan worden (voedselveiligheid en gezondheid, natuurlijke hulpbronnen, agro-biodiversiteit, leefomgeving, omgang met het dier, werk en inkomen enz.). Door de snelheid en complexiteit van de nieuwe ontwikkelingen zijn de kennisbehoeften sterker dan voorheen ook ondernemingsspecifiek. De toenemende internationalisering heeft ook tot gevolg dat grenzen steeds meer vervagen, zeker binnen de Europese Unie, waarin een vrij verkeer van goederen mogelijk is. Het belang van een ‘eigen’ nationale voedselvoorziening neemt daardoor af. Voorts bestaat de verwachting dat door innovaties en technologische vernieuwingen de grenzen tussen bedrijfstakken minder scherp zullen worden35. Deze ontwikkelingen betekenen dat de traditionele argumenten voor de bijzondere positie van de agrarische sector in Nederland en de sterke rol van de nationale overheid daarbij,36 steeds minder zwaar wegen. Dientengevolge ligt het in de rede dat de aansturing van het agrarisch cursusonderwijs steeds meer overeenkomsten gaat vertonen met de inrichting van de scholing in andere economische sectoren. De genoemde uitgangspunten bij de aansturing zullen ook een sector-overstijgende uitstraling kunnen hebben. Meer vraagsturing in verhouding tot uitgangspunten van ‘een leven lang leren’ De voorgenomen verschuiving naar een grotere vraagsturing bij scholing doet recht aan de hiervoor beschreven actuele ontwikkelingen. Naarmate scholingswensen en kennisbehoeften steeds meer een individueel of ondernemingsspecifiek karakter hebben, en daardoor meer maatwerk vereisen, leidt vraagsturing tot een betere afstemming tussen vraag en aanbod. Een verschuiving in de richting van meer private bekostiging van het cursusonderwijs betekent ook dat de scholing in de agrarische sector meer zal gaan overeenkomen met die in andere economische sectoren. De ingeslagen weg naar meer vraagsturing en marktconforme prijsstelling verdraagt zich naar het oordeel van de Raad goed met de voorgenomen rol van de overheid bij scholing, zoals deze door het kabinet is aangegeven in het kader van het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren. In eerste aanleg ligt de verantwoordelijkheid voor scholing met het oog op employability bij werknemers en werkgevers zelf. Een grotere vraagsturing is in lijn met deze primaire verantwoordelijk-
35
zie MKB (1998), Beroepsonderwijs hofleverancier van het MKB, p. 27
36
zie paragraaf 2.2
16
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
heidsverdeling. Volgens het actieprogramma bestaat de taak van de overheid uit het scheppen van voorwaarden, het wegnemen van barrières en het zo nodig stimuleren van scholing van achterstandsgroepen. Dit kan via voorlichting aan de burger en met financiële instrumenten voor instellingen of voor deelnemers aan scholing. De twee laatst genoemde uitgangspunten van LNV bij het agrarisch cursusonderwijs, te weten de volledige of gedeeltelijke subsidiëring van bepaalde cursussen,37 vallen binnen deze taak. Het voorgaande houdt een antwoord op de eerste adviesvraag in. De Raad is, samenvattend, van mening dat de voorgenomen aansturing van het agrarisch cursusonderwijs gebaseerd op de genoemde uitgangspunten zich goed verdraagt met de uitgangspunten van het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren. De voorgestelde systematiek voor de financiering van het cursusonderwijs wordt door de Raad onderschreven. Wel plaatst de Raad kanttekeningen bij de praktische toepasbaarheid van deze systematiek. Het is bijvoorbeeld niet eenvoudig om in een bepaalde situatie vast te stellen of een cursus alléén nut oplevert voor de vrager, dan wel mede voor de overheid. Bij de gedeelde financiering is het lastig om de verdeling van de kosten te bepalen. De Raad beveelt daarom een verdere uitwerking van deze systematiek en met name van het derde uitgangspunt aan teneinde de praktische toepasbaarheid te vergroten. Bij deze uitwerking zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan een typering van het aanbod naar de mate van gerichtheid op elk van de volgende categorieën: a.
Werknemers-employability: civiel effect, koppeling aan de kwalificatiestructuur, brede certificering (bedrijfsoverstijgend). b. Specifieke en actuele arbeidssituatie (direct nut). c. Innovatie van de sector (macrobelang). d. Een combinatie van a. tot en met c. resulterend in gemengde belangen en gemengde financiering. Voor elk van deze categorieën zou vervolgens een set van criteria ontwikkeld moeten worden waarmee het aanbod ingedeeld kan worden. Gelet op de (financiële) belangen is wellicht een procedure met onafhankelijke beoordelaars gewenst. Effecten In het navolgende gaat de Raad nader in op de tweede adviesvraag. Welke effecten zich precies zullen voordoen na implementatie van de voorgenomen aansturing van het cursusonderwijs is moeilijk te voorspellen. Daarbij spelen namelijk vele factoren een rol en bovendien is er weinig empirisch materiaal bekend over de behoefte aan en het aanbod van agrarisch cursusonderwijs. Wel kunnen er op basis van de specifieke kenmerken van de sector enkele risico’s worden aangegeven verbonden aan de overgang naar meer vraagsturing. Die risico’s betekenen dat onevenwichtigheden kunnen ontstaan in de deelname aan of het aanbod van cursusonderwijs, zoals genoemd in het vorige hoofdstuk.
37
Zie hoofdstuk 1.
17
4. Beantwoording van de adviesvragen
Risico’s bij de deelname aan agrarisch cursusonderwijs Het aandeel laag opgeleide en flexibele werknemers (seizoenarbeiders) is relatief hoog en de sector is gewend aan een hoge overheidsbijdrage in de bekostiging van scholing. Met andere woorden, een belangrijk deel van de sector is niet erg vertrouwd met scholing en is bovendien niet gewend hiervoor zelf te betalen. Door de beoogde verschuiving van overheidsmiddelen - zeker als deze zich snel voltrekt - ontstaat het risico dat juist degenen die het meest profijt kunnen hebben van scholing hier niet meer aan zullen deelnemen. De ‘employability’ van deze groepen wordt dan bedreigd. Volgens de Raad is het daarom belangrijk om bij de beoogde volledige en of gedeeltelijke financiering van cursussen (de twee laatst genoemde uitgangspunten van LNV bij het cursusonderwijs) nadrukkelijk aandacht te besteden aan de scholing van achterstandsgroepen. Daarbij spelen drie elementen een rol: monitoring, financiële instrumentering en voorlichting. De Raad vindt het nodig dat niet alleen de huidige deelname aan cursussen38 maar ook de toekomstige deelname systematisch in kaart wordt gebracht. Mocht daarin blijken dat de deelname van achterstandsgroepen sterk achterblijft dan zijn gerichte maatregelen geboden. Voor werkenden zijn er wellicht mogelijkheden door de, begin vorig jaar geïntroduceerde, fiscale faciliteit, gericht op het stimuleren van de scholing van werknemers (scholingsaftrek). De huidige regeling kent een ‘plafond-waarde’ (maximum) voor de fiscale aftrek waardoor de maatregel naar verhouding een grotere impact heeft voor kleine bedrijven dan voor bedrijven met zeer veel werknemers. Ook is er in de regeling een extra accent gelegd op oudere werknemers. Mogelijk zal de agrarisch sector door de ‘plafond-waarde’ meer dan gemiddeld kunnen profiteren van deze faciliteit. Een eerste effect van de maatregel kan echter pas worden vastgesteld als de resultaten van het eerste belastingjaar zijn geanalyseerd. Dan wordt ook duidelijk of de genoemde groepen zullen profiteren van de maatregel. De bepaling van meer definitieve effecten kan eerst over een langere termijn worden nagegaan. De Raad geeft in overweging om in deze regeling verdere accenten aan te brengen indien mocht blijken dat bepaalde groepen duidelijk minder dan gewenst deelnemen aan scholing. De risico’s bij de deelname kunnen ook verminderd worden door een gerichte voorlichting over het belang van scholing. Daarmee zou ook de latente scholingsvraag, zoals eerder in paragraaf 2.2 genoemd, aan de oppervlakte kunnen komen en omgezet kunnen worden in een feitelijke vraag naar scholing. Volgens de Raad is daarbij specifieke aandacht nodig voor de transparantie van het aanbod en de afstemming tussen vraag en aanbod. Het is belangrijk dat potentiële cursisten zonder grote inspanningen de inhoud, het niveau en de kwaliteit van het onderwijsaanbod kunnen beoordelen. De informatie over het cursusaanbod dient breed toegankelijk en begrijpelijk te zijn. Wellicht kan daarbij ook aandacht besteed worden aan mogelijkheden om te komen tot een betere benutting van de scholingsfondsen.
38
Op dit moment wordt door STOAS het huidige agrarisch cursusonderwijs in kaart gebracht.
18
Onderwijsraad, 990019/336, 18-2-1999
Risico’s bij het aanbod De voorgenomen wijziging in de aansturing van het cursusonderwijs bevat ook risico’s voor het aanbod. In de eerste plaats kan het verschuiven van de middelen van instellingen naar de deelnemers, zoals met name beoogd bij de gedeeltelijke financiering van cursussen, gevolgen hebben voor het ontwikkelen van cursussen. Door een grotere onzekerheid over de deelname aan cursussen kunnen aanbieders (AOC’s en IPC’s) besluiten hierin minder te investeren. Daarnaast zal een afname van de belangstelling van bepaalde groepen voor het cursusonderwijs ook consequenties hebben voor het aanbod. Dit geldt temeer daar er gestreefd wordt naar marktconforme tarieven. Zoals ook in paragraaf 2.2 is aangegeven, bestaat het vermoeden dat aanbieders op dit moment niet altijd de volledige kostprijs in rekening brengen, terwijl het ministerie van LNV thans nog niet de mogelijkheid heeft om dit na te gaan. Verwacht mag worden dat het aanbod van bepaalde cursussen kwetsbaar zal zijn, bijvoorbeeld relatief dure cursussen, cursussen met weinig deelnemers en / of cursussen waarvan de inhoud niet op korte termijn toepasbaar is. Dit zou ertoe kunnen leiden dat aanbieders zich vooral gaan richten op cursussen waarvoor een grote belangstelling bestaat, waardoor er een verschraling van het aanbod optreedt. De voorgestelde financieringsvoorwaarden kunnen dit tegengaan maar daarvoor is, zoals eerder opgemerkt, een verdere aanscherping van condities nodig. Gezien de verantwoordelijkheidsverdeling bij scholing ligt het niet voor de hand dat de overheid op voorhand hiervoor extra maatregelen treft. Wel dient ook op dit punt de huidige en toekomstige situatie te worden geregistreerd en geanalyseerd. Voorwaarden Bij de aanscherping van de financieringssystematiek zou ook rekening moeten worden gehouden met de vier typen van competenties, die eerder door de Raad zijn benoemd.39 In verband met ‘een leven lang leren’ zou iedere burger na het initieel onderwijs over deze competenties moeten beschikken. Op dit moment is dat nog niet het geval. Dat geldt waarschijnlijk eens te meer voor ‘risicogroepen’ in de agrarische sector. Het is daarom belangrijk dat deze competenties, in ieder geval de eerste drie, ook als referentiepunten gebruikt worden bij scholing, met name bij het cursusonderwijs aan de genoemde doelgroepen. Daarbij is het ook belangrijk, zeker gezien het aandeel laaggeschoolde en flexibele werknemers, dat er in de agrarische sector een helder systeem wordt ontwikkeld voor de erkenning van elders verworven competenties (EVC). De werkzekerheid van werknemers wordt namelijk, net als in andere sectoren, steeds minder ontleend aan een vast dienstverband. Het gaat er veel meer om wat een werknemer te bieden heeft en een EVC-systeem kan dan een bijdrage leveren aan een meer adequate afstemming tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Op dit moment zijn in Nederland ongeveer tachtig trajecten ontwikkeld (of nog in ontwikkeling) voor het (h)erkennen van verwor-
39
Dit zijn beroeps-, leer-, loopbaan- en burgerschapscompetenties. Deze competenties worden benoemd in de adviezen Een leven lang leren, in het bijzonder in de bve-sector (1998) en Hoger agrarisch onderwijs; eisen en verantwoordelijkheden inzake het stelsel van eindtermen (1998).
19
4. Beantwoording van de adviesvragen
ven competenties40. Het verdient aanbeveling om de experimenten op dit terrein, die in andere econo mische sectoren plaatsvinden, ook in de agrarische sector uit te voeren. Het voorgaande maakt duidelijk dat, in antwoord op de tweede adviesvraag, er risico’s verbonden zijn aan een verschuiving naar meer vraagsturing in het cursusonderwijs. Aan de vraagzijde bestaat het risico dat bepaalde groepen zullen afhaken, juist de groepen die het meest profijt kunnen hebben van scholing. Aan de aanbodzijde bestaat het risico van een onaanvaardbare verschraling van het aanbod, met name dat van bepaalde cursussen. Deze risico’s kunnen ondervangen worden door een goede toepassing van de voorgestelde financieringssystematiek. Op dit moment is deze systematiek daarvoor echter nog onvoldoende uitgewerkt. Ook zijn de daadwerkelijke effecten in de huidige situatie nog moeilijk te beoordelen doordat er nog weinig feitelijke gegevens beschikbaar zijn over het agrarisch cursusonderwijs. Ten slotte Samenvattend kan worden gesteld dat de drie uitgangspunten die LNV voor haar nieuwe beleid hanteert en de uitgangspunten zoals die op te maken zijn uit het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren globaal genomen goed op elkaar zijn afgestemd. Wel behoeft het derde uitgangspunt van LNV nadere uitwerking. De effecten die kunnen voortvloeien uit de voornemens van LNV zijn, zoals gezegd, op dit moment nog niet goed te overzien; de beloofde omslag in de financiering betreft een eerste stap op weg naar vraagsturing, de betekenis van de fiscale maatregelen is nog niet uitgekristalliseerd, de kosten/baten van scholing zijn niet erg transparant en de aard van betrokken bedrijven en arbeidskrachten vraagt om zorgvuldige implementatie van nieuw beleid. De Raad stelt daarom de volgende maatregelen voor: - een nadere uitwerking van het financieringsmodel, met name ten aanzien van het cursusaanbod waarbij sprake is van gedeelde belangen; - ontwikkeling van stimuleringsbeleid ten aanzien van de employability van de werkenden in de agrarische sector, met daarbij speciale aandacht voor risicogroepen; - zo nodig toespitsing (of daartoe stimuleren) van reeds lopende maatregelen als de fiscale faciliteit en inzet van gelden uit scholingsfondsen, op groepen die minder dan gewenst aan scholing deelnemen; - stimuleren van een nadere onderwijskundige uitwerking van het scholingsaanbod aan de hand van de vier door de Raad naar voren gebrachte soorten competenties in zijn in noot 32 vermelde adviezen, alsmede aan de hand van de ervaringen die met experimenten ‘Erkenning Verworven Kwalificaties’ zijn opgedaan. De Raad meent dat het in de rede ligt op enige termijn een evaluatie te wijden aan de eerste implementatie-fase van de voorgestelde vraagsturing opdat zo nodig tijdig aanvullende maatregelen kunnen worden genomen.
40
Thomas, E. en J. Frietman (1998), EVC als motor voor employability, in: Profiel, nr. 9, blz. 28-30
20
