Afwegingskader bestuurlijke samenwerking Kadernota Basismobiliteit 2015-2019
Deventer Hattem Zutphen
Voorst Epe
Heerde Brummen
Apeldoorn
Lochem
30 april 2015
Inhoudsopgave 01| Inleiding ................................................................................................................... 3 02| Kaders voor samenwerking ......................................................................................... 4 03| De mogelijkheden op een rij ........................................................................................ 5 3.1 Van lichte naar zware samenwerkingsvormen ............................................................ 5 3.2 Publiek versus privaat bij een zelfstandige organisatie ................................................. 6 04| Welke publiekrechtelijke vorm?.................................................................................... 7 4.1 Centrumregeling .................................................................................................... 7 4.2 BedrijfsVoeringsOrganisatie..................................................................................... 9 4.3 Openbaar lichaam................................................................................................ 10 4.4 Afweging ........................................................................................................... 11 05| Organisatiemodel en verdeling van de taken ................................................................ 12 5.1 Stuurgroep ......................................................................................................... 12 5.2 Ontwikkelteam.................................................................................................... 12 5.3 Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) .......................................................................... 12 5.4 Bovenregionaal taken delen? ................................................................................. 14 06| Proces stappen ....................................................................................................... 15 Stap 1 Ondertekening samenwerkingsovereenkomst met de provincie Gelderland ............... 15 Stap 2 Voorbereiding en implementatie basismobiliteit tot 1-1-2017................................. 15 Stap 3 Uitvoering vanaf augustus 2016 en zeker per 1-1-2017 ....................................... 16 BIJLAGE 1
Kaders voor samenwerking met de Provincies
2
01| Inleiding Negen gemeenten te weten Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Hattem, Heerde, Lochem, Voorst en Zutphen, verder te noemen de gemeenten, hebben afgesproken dat zij samen willen werken aan Basismobiliteit. Ook nemen zij met ingang van januari 2017 het OV-deel van de Regiotaxi van de Provincie Gelderland over en mogelijk later andere delen van het OV (flexnet). Dit afwegingskader is geschreven om een bewust besluit te kunnen nemen over de rechtsvorm die het beste past bij de uitvoering van het vervoersysteem Basismobiliteit. De op te stellen samenwerking legt de taken en bevoegdheden vast die hiervoor nodig zijn en regelt of gemeenten deze samen of afzonderlijk uitvoeren. Deze notitie beperkt zich dus tot die taken en bevoegdheden die (juridisch) ondergebracht moeten worden in het samenwerkingsverband. Deze notitie gaat niet in op de inhoud van het vervoersysteem, de inhoud van afzonderlijke taken of de randvoorwaarden die daar aan verbonden zijn, tenzij deze van invloed zijn op de samenwerking. Het samenwerkingsverband moet vorm geven aan een in te richten Beheerteam1 en een Regiecentrale2, beide publiek in te richten. Ook gaat het verband contracten aan met vervoerders die vervoer uitvoeren. De verdere uitwerking vindt plaats in de loop van 2015 Uitgangspunt is de Kadernota Basismobiliteit waarin richting wordt gegeven aan de regionale invulling van basismobiliteit. De gemeenten spreken in deze kadernota uit samen te willen werken op het gebied van basismobiliteit. Ook willen/moeten zij dit formaliseren om de samenwerking goed te kunnen borgen. Dit kan niet in een bestaand samenwerkingsverband omdat deze niet bestaat met deze negen gemeenten als deelnemer. Ook vraagt de provincie Gelderland een rechtspersoon waarin alle gemeenten vertegenwoordigd zijn als gespreks- en contractpartner. Daarmee staat de Regio voor de uitdaging een nieuwe samenwerking aan te gaan. De gemeenten hebben in de kadernota vastgelegd dat zij het leerlingenvervoer, het vervoer voortvloeiend uit de jeugdwet en het Wmo vervoer onder willen brengen in een gezamenlijk vervoersysteem Basismobiliteit. Dit samen met het eerder genoemde OV dat nu nog wordt aangestuurd door de provincie (het flexnet). Bij deze samenwerking horen taken. De taken waarop samengewerkt moet gaan worden, worden uitgevoerd in het kader van vier beleidsvelden, te weten Wmo, Participatiewet, Jeugdwet en de Onderwijswetten én het openbaar vervoer. De eerste vier zijn wettelijk belegd bij gemeenten. Openbaar vervoer is wettelijk ondergebracht bij de provincies (Wet Personenvervoer 2000). Doel van de samenwerking is het aanbieden van een samenhangend vervoerssysteem tegen een betaalbaar tarief. Opgave is die taken te benoemen en te borgen die gezamenlijk moeten worden uitgevoerd om het doel te kunnen bereiken. Dit afwegingskader helpt om de daarbij passende rechtsvorm te vinden. Leeswijzer Deze notitie is parallel aan de besluitvorming van de kadernota tot stand gekomen. Het besluit om publiek te gaan samenwerken is lopende dit proces als meest wenselijk naar voren gekomen. Daarom is dit in dit afwegingskader niet meer als advies maar als uitgangspunt geformuleerd. Ook de publieke inrichting van de Regiecentrale is als meest wenselijk naar voren gekomen. De Regiecentrale zal dus ondergebracht worden binnen de samenwerking. Daarmee ligt in deze notitie alleen de vorm waarin samengewerkt gaat worden als keuze voor. Voor de volledigheid wordt wel de argumentatie op basis waarvan het ambtelijk advies tot stand is gekomen opgenomen. 1
Taken van het beheerteam zijn onder andere: Inkoop, Contractbeheer, Klachtenafhandeling, Monitoring, Financiële afwikkeling, Communicatie. 2 Taken van de regiecentrale zijn: callcenter, individueel reizigersadvies, ritplanning
3
02| Kaders voor samenwerking Om een goede keuze te kunnen maken moeten de kaders die gemeenten stellen aan de samenwerking worden vastgesteld. De onderstaande kaders komen deels voort uit de kadernota en zijn deels meegegeven in eerdere bestuurlijke overleggen/afspraken of komen voort uit de Gemeentewet. 1. De democratische legitimatie moet geborgd zijn, zodat de gemeenteraad haar controlerende, budgetterende en kaderstellende (verordenende) taak kan uitvoeren; 2. De gemeentewet geeft weinig ruimte voor een private invulling van publieke taken en schrijft daarmee voor dat de publiekrechtelijke lijn de voorkeur verdient als het resultaat hetzelfde is als een privaatrechtelijke lijn; 3. De regionale samenwerking is gericht op beleidsvoorbereiding (ontwikkelteam) en beheertaken (beheerteam) en taken van de regiecentrale; 4. De samenwerking is zo “light” mogelijk vormgegeven; 5. De gelijkwaardigheid tussen de samenwerkende gemeenten is voldoende geborgd; 6. De samenwerking moet voldoende bindend zijn ten behoeve van de continuïteit (uittredings- en toetredingsvoorwaarden); 7. De samenwerking moet de inzet van middelen transparant en in verhouding kunnen regelen; 8. Er moet sprake zijn van één rechtspersoon die namens de (Gelderse) deelnemende gemeenten kan optreden. De provincie Gelderland wil geen zaken doen met individuele gemeenten maar met een regio; 9. De samenwerking moet robuust zijn en daarmee goed toegerust zijn voor haar taak; 10. Ambitie: kwaliteit, klantgerichtheid, (lagere) kosten, (verminderde) kwetsbaarheid en het bieden van kansen (aan medewerkers). Deze kaders zijn overgenomen in de Kadernota Basismobiliteit Als er samengewerkt wordt moeten afspraken worden vastgelegd en taken verdeeld. Hierop wordt later in deze notitie ingegaan. In de kadernota is een opsomming gegeven van de afspraken die de samenwerkende gemeenten in ieder geval vastleggen in hun samenwerkingsverband (bijlage 3, kadernota). Deze zijn: 1. De deelnemende gemeenten zien het waarborgen van de basismobiliteit als een gezamenlijke taak, waarbij partijen op gelijkwaardige basis met elkaar samenwerken om tot een optimaal vervoeraanbod te komen; 2. De gemeenten die gaan deelnemen aan het systeem (Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Hattem, Heerde, Lochem, Voorst, Zutphen); 3. De looptijd van de afspraken (evaluatiemomenten); 4. De procedure voor het aanbrengen van wijzigingen in de al gemaakte afspraken; 5. De procedure voor uittreding; 6. De procedure voor opheffing van de afspraken; 7. De regionale organisatiestructuur; 8. Verantwoording en sturing; 9. Taken en bevoegdheden samenwerkingsverband; 10. Personeel samenwerkingsverband; 11. De samenwerking zal effect hebben op de ambtelijke ondersteuningsstructuur. Op deze effecten moeten alle partijen tijdig anticiperen om aanpassing van, en verankering in, de gemeenten mogelijk te maken; 12. De inzet van de provinciale middelen en verdeling over de verschillende gemeenten; 13. Inrichting ontwikkelteam en verdeling kosten; 14. Inrichting van een publieke beheerorganisatie en verdeling van de kosten; 15. Inrichting regiecentrale en de verdeling van de kosten.
4
03| De mogelijkheden op een rij 3.1 Van lichte naar zware samenwerkingsvormen De samenwerkende gemeenten hebben verschillenmogelijkheden samenwerking op uitvoeringsniveau vorm te geven. Publiekrechtelijke samenwerking is geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), privaatrechtelijke samenwerking in het Burgerlijk Wetboek (BW). Ongeacht of voor publiekrechtelijke of privaatrechtelijke samenwerking wordt gekozen, zijn er verschillende gradaties in samenwerking, oplopend van licht naar zwaar: Afstemming: Afstemming houdt in dat de samenwerkingspartners alleen hun taken onderling afstemmen. Er worden geen taken (over en weer) overgedragen of (structurele) betalingen aan elkaar gedaan. Afstemming op grond van de Wgr gebeurt via de ‘regeling zonder meer’ en in het privaatrecht op grond van een ‘overeenkomst’. Uitgangspunt is dat het samenwerkingsverband in ieder geval een beheerorganisatie opzet die personeel (mogelijk uit verschillende gemeenten) samenvoegt (al dan niet in eigen dienst). Dit omdat efficiencyvoordelen behaald kunnen worden doordat het werk voor en namens de verschillende gemeenten uitgevoerd wordt. Hierdoor is alleen afstemming onvoldoende. Een regeling zonder meer op grond van de Wgr of een overeenkomst op grond van het BW is daarmee geen optie. Netwerkconstructie: Bij een netwerkconstructie wordt een bestaande organisatie belast met de uitvoering van een specifieke taak voor alle andere deelnemers. Publiekrechtelijk gaat het dan om de zogeheten ‘centrumregeling’ en privaatrechtelijk om een ‘overeenkomst tot opdracht’. In beide gevallen worden de gemeenschappelijke taken uitgevoerd via mandaat/volmacht aan een of meerdere centrumgemeente(n). Tussen deze twee vormen zit niet meer verschil dan dat de ene gebaseerd is op de Wgr (publiekrecht) en de ander op het BW (privaatrecht). Er bestaat dan ook geen voorkeur voor privaat- of publiekrecht. Wel geniet het op grond van de Gemeentewet de voorkeur om de publiekrechtelijke weg te volgen als die een vergelijkbaar resultaat oplevert. In de praktijk wordt vaak gebruik gemaakt van de overeenkomst tot opdracht als er samenwerking tussen slechts enkele partijen is. Het personeel is in dienst van de gemeente die de taken toebedeeld krijgt. Zelfstandige organisatie: Bij een zelfstandige organisatie wordt een zelfstandig orgaan, al dan niet met rechtspersoonlijkheid, in het leven geroepen waarin de deelnemers vertegenwoordigd zijn. De zelfstandige organisatie is belast met de uitvoering van de taak of taken ten behoeve van de deelnemers onder toezicht en verantwoordelijkheid van de deelnemers.
5
3.2 Publiek versus privaat bij een zelfstandige organisatie Publiekrechtelijk •
gemeenschappelijk orgaan: dit is een orgaan dat vergelijkbaar is met het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie (zie hierna), maar zonder rechtspersoonlijkheid. Daardoor kan het niet zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deelnemen en geen personeel in dienst hebben.
•
bedrijfsvoeringsorganisatie (vanaf 2015): dit is een publiekrechtelijke rechtspersoon met één bestuur. De rechtspersoon kan zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deelnemen en kan personeel in dienst hebben. Het wordt gezien als de publiekrechtelijke stichting omdat het grote gelijkenis vertoont met de privaatrechtelijke stichtingsvorm. Het neemt daarmee een groot deel van de weerstand tegen het oprichten van een openbaar lichaam (met een algemeen en een dagelijks bestuur) weg.
•
openbaar lichaam: dit is een publiekrechtelijke rechtspersoon met een algemeen bestuur en dagelijks bestuur. De rechtspersoon kan zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deelnemen en kan personeel in dienst hebben.
Privaatrechtelijk Privaatrechtelijk is er altijd sprake van een rechtspersoon: BV, NV, coöperatie, vereniging of stichting. Rechtspersonen kunnen zelfstandig aan het rechtsverkeer deelnemen. Ook privaatrechtelijke rechtspersonen moeten bestuurd worden, daarbij geldt dat de afstand tot het bestuur groter is dan bij een publiekrechtelijke invulling. De feitelijke inbreng van de raden is ook niet als vanzelf geregeld. Uit artikel 160 van de Gemeentewet blijkt dat de wetgever bij gemeenten een voorkeur heeft voor publieke samenwerkingsvormen (= o.g.v. de Wgr): een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm heeft alleen de voorkeur als dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Omdat het Wmo,- Jeugdwet,en leerlingenvervoer een publieke taak is, ligt een publiekrechtelijke rechtsvorm het meest voor de hand. De publiekrechtelijke weg heeft de voorkeur omdat die meer waarborgen kent: openbaarheid (van besluiten, vergaderingen en documenten) en politieke verantwoordelijkheid (organen die niet rechtstreeks gekozen zijn, zijn politiek verantwoording schuldig aan de vertegenwoordigende organen). De gemeenteraad kan ook onderzoek doen naar de bedrijfsvoeringsorganisatie of het openbaar lichaam via rekenkamer(functie) en onderzoekscommissie. Bij gebrek aan vertrouwen kan een lid ontslagen worden. Een privaatrechtelijke rechtspersoon wordt in beginsel niet beheerst door het publiekrecht waardoor bovenstaande waarborgen afzonderlijk moeten worden geregeld terwijl deze bij de publiekrechtelijke varianten van rechtswege gegeven zijn. Ook streeft een privaatrechtelijke rechtspersoon als een BV en een NV in beginsel naar winstmaximalisatie. Ze dienen de belangen van de aandeelhouders. Dit laatste geldt in mindere mate voor een coöperatie, vereniging en stichting. Toch is er meer afstand tussen het bestuur van een privaatrechtelijke rechtspersoon en de gemeentebesturen, dan in het geval van een publiekrechtelijke rechtspersoon en de gemeentebesturen. Inspraakreacties Inspraak en de politieke behandeling tot nu toe geeft aan dat zowel de (de meeste) gemeenteraden als de Wmo-raden als het portefeuillehoudersoverleg voorkeur heeft voor een publiekrechtelijke samenwerking. In de Kadernota Basismobiliteit is de publiekrechtelijke vorm uitgangspunt.
6
04| Welke publiekrechtelijke vorm? In de publiekrechtelijke variant zijn er drie opties mogelijk. 1. De centrumregeling 2. De BedrijfsVoeringsOrganisatie (BVO), en 3. Het openbaar lichaam. In de onderstaande tabellen staan de belangrijkste kenmerken van deze drie weergegeven. Daarna is er een schematische weergave van de bijbehorende structuur weergegeven. Bij deze weergaven is de Provincie Overijssel buiten beschouwing gelaten omdat zij op dit moment nog geen afspraken met de regio wensen vast te leggen.
4.1 Centrumregeling Een centrumregeling houdt in dat één gemeente alle afgesproken taken uitvoert mede namens de anderen.
Oprichten
Vaststellen van een gemeenschappelijke regeling door de colleges van de deelnemende gemeenten gezamenlijk na verkregen toestemming van de gemeenteraden.
Rechtspersoon Bestuurlijke drukte Bevoegdheidsverdeling Zeggenschap/invloed
Nee3
Aanbesteding
BTW
Personeel
Nee Mandaat of delegatie Via GR en eventueel via inspraak op begroting en jaarrekening van de centrumgemeente. Verder geldt de gebruikelijke verantwoordings- en informatieplicht tussen college en raad. Nee, mits er sprake is van: • een taak van openbaar belang • wederzijdse rechten en plichten dat min. 90% van activiteiten betrekking heeft op de taak van openbaar belang • alleen de reële kosten worden vergoed en • er geen private partijen deelnemen. er is sprake van een BTW-plicht, omdat er voor de overheid geen algemene uitzondering bestaat. Er gelden wel specifieke uitzonderingen, maar die hangen af van specifieke omstandigheden. Dit moet nader uitgezocht worden. Ambtenaren in dienst van de centrumgemeente, of via detachering.
3
Ondanks dat de centrumregeling op zich geen rechtspersoon is, kan de provincie wel instemmen met een centrumgemeente omdat die als rechtspersoon zal optreden.
7
Schematische weergave Centrumregeling
8 1
7
6 Centrumgemeente (nr 9), inclusief Beheerteam en Regiecentrale
2
5
3
Overeenkomst provincie Gelderland
4 Meerdere vervoerders
Figuur 1 schematische weergave van de verbanden bij een Centrumregeling4. Voordelen van een centrumregeling/ één centrumgemeente Simpele structuur Provincies hebben één aanspreekpunt (zie ook nadeel) Personeel (Beheerteam/Regiecentrale) kan in dienst/uitgeleend worden aan één andere gemeente Nadelen van een centrumregeling/ één centrumgemeente Raden en colleges worden op afstand gezet. Er is er eentje met meer “macht”, bijvoorbeeld als het gaat over de begroting en jaarrekening. Deze bevoegdheid zal uiteindelijk altijd bij de centrumgemeente liggen ook al wordt hierbij een “advies” gevraagd aan de andere gemeenten. Voor één van de provincies geldt dat zij zaken moet doen over de provinciegrens heen. Dit zou kunnen betekenen dat de centrumgemeente in het Gelderse zou moeten liggen omdat Gelderland een financiële relatie aan wil gaan met de Gelderse gemeenten.
8
4.2 BedrijfsVoeringsOrganisatie Een tweede optie is de met ingang van januari 2015 mogelijk geworden BedrijfsVoeringsOrgansitatie (BVO). Gericht op uitvoerende taken en voorzien van een “simpele” bestuurlijke structuur omdat er maar één bestuur is. De BVO wordt soms vergeleken met de privaatrechtelijke stichtingsvorm en is als publiekrechtelijke tegenhanger daarvan wettelijk mogelijk gemaakt.
Oprichten
Vaststellen van een gemeenschappelijke regeling door de colleges van de deelnemende gemeenten gezamenlijk na verkregen toestemming van de gemeenteraden.
Rechtspersoon Bestuurlijke drukte Bevoegdheidsverdeling Zeggenschap/invloed
Ja
Aanbesteding
BTW
Personeel
Eén bestuur met eigen taken en bevoegdheden en overlegstructuur. Mandaat of delegatie aan de beheerorganisatie Bestuursleden zijn verantwoording schuldig aan hun raden en colleges en hebben informatieplicht jegens colleges en raden. Verder geldt de gebruikelijke verantwoordings- en informatieplicht tussen college en raad. Nee, mits sprake is van: • toezicht op de betrokken rechtspersoon zoals op zijn eigen diensten • min. 90% van de activiteiten van de rechtspersoon wordt uitgevoerd voor de deelnemende gemeenten • er geen privé deelneming is in de rechtspersoon. Er is sprake van een BTW-plicht, omdat er voor de overheid geen algemene uitzondering bestaat. Er gelden wel specifieke uitzonderingen, maar die hangen af van specifieke omstandigheden. Dit moet nader uitgezocht worden. Ambtenaren in dienst van BVO (of via detachering).
BVO, Eén bestuur alle 9 vertegenwoordigd één directeur Inclusief Beheerteam en Regiecentrale
Overeenkomst provincie Gelderland
Meerdere vervoerders Figuur 2 schematische weergave van de verbanden bij een BVO. Voordelen van een bedrijfsvoeringsorganisatie Geen bestuurlijke drukte, vanwege de platte organisatie (geen AB en DB, maar één bestuur) Eigenstandige organisatie met rechtspersoonlijkheid Gelijkwaardigheid tussen de partners Eén aanspreekpunt voor beide provincies Nadelen van een bedrijfsvoeringsorganisatie De BVO is een nieuwe vorm waarmee nog niet veel ervaring mee is opgedaan
9
4.3 Openbaar lichaam Openbaar lichaam: Vaststellen van een gemeenschappelijke regeling door de colleges van de deelnemende gemeenten gezamenlijk na verkregen toestemming van de gemeenteraden
Oprichten Rechtspersoon Bestuurlijke drukte
Ja
Bevoegdheidsverdeling Zeggenschap/invloed
Aanbesteding
Algemeen bestuur (AB), dagelijks bestuur (DB) en voorzitter met hun eigen taken en bevoegdheden en overlegstructuur. Mandaat of delegatie. DB heeft verantwoordings- en informatieplicht jegens het AB. Leden van het AB zijn verantwoording schuldig aan eigen raad en college. AB heeft plicht de colleges en raden te informeren. Verder geldt de gebruikelijke verantwoordings- en informatieplicht tussen college en raad. Nee, mits sprake is van: • toezicht op de betrokken rechtspersoon zoals op zijn eigen diensten • min. 90% van de activiteiten van de rechtspersoon wordt uitgevoerd voor de deelnemende gemeenten
• er geen privé deelneming is in de rechtspersoon. BTW
Personeel
Er is sprake van een BTW-plicht, omdat er voor de overheid geen algemene uitzondering bestaat. Er gelden wel specifieke uitzonderingen, maar die hangen af van specifieke omstandigheden. Dit moet nader uitgezocht worden. Ambtenaren in dienst van openbaar lichaam (of via detachering).
Openbaar Lichaam. Alle 9 bestuurlijk vertegenwoordigd. (AB/DB/ VZ) Inclusief Beheerteam en regiecentrale
Overeenkomst provincie Gelderland
Meerdere vervoerders
Figuur 3 schematische weergave van de verbanden bij een openbaar lichaam Voordelen van Openbaar lichaam Eigenstandige organisatie met rechtspersoonlijkheid Gelijkwaardigheid tussen de partners Eén aanspreekpunt voor beide provincies Nadelen van een Openbaar lichaam Bestuurlijke drukte, vanwege de niet platte organisatie (AB en DB, in plaats van één bestuur). Ook zijn de kosten vaak hoger
10
4.4 Afweging Bovenstaande argumenten zijn gewogen in onderstaande tabel waarbij de voor en nadelen van de varianten zijn afgewogen tegen de kaders uit hoofdstuk 1. kader
centrumregeling
BVO
1: democratische legitimatie 3: uitvoeringstaken 4: “bestuurlijke drukte” 5: gelijkwaardigheid 6: bindend vermogen 7: inzet middelen 8: rechtspersoon5 9: robuust 10: ambitie
+ + + + + +
+ + + + + + + + +
Openbaar Lichaam + + + + + + + -
Uit de tabel blijkt dat niet alle kaders discriminerend zijn. De kaders bestuurlijke drukte en gelijkwaardigheid lijken het meest van belang. Als men deze als uitgangspunt neemt dan volgt dat: een openbaar lichaam weliswaar gelijkwaardig is maar veel bestuurlijke energie vraagt en een “zware” constructie is. een centrumregeling niet gelijkwaardig is omdat één van de gemeenten als rechtspersoon optreedt en daarmee de colleges en raden van de andere gemeenten op afstand gezet worden. de BVO op beide aspecten positief scoort. Daarom wordt geadviseerd te kiezen voor de BVO als samenwerkingsvorm. Advies: Kies voor de BVO als rechtsvorm
5
De centrumregeling zelf is geen rechtspersoon, de centrumgemeente neemt deze taak op zich.
11
05| Organisatiemodel en verdeling van de taken In de Kadernota Basismobiliteit is een sturingmodel als voorlopige uitwerking gekozen. Gecombineerd met de BVO als samenwerkingsvorm komt een volgend beeld naar voren voor de organisatie en de (voorlopige) verdeling van taken.
5.1 Stuurgroep In de overeenkomst met Gelderland is overeengekomen dat er een bestuurlijk overleg, waar beleidsafstemming kan plaatsvinden, wordt ingericht. Er wordt hiertoe een Stuurgroep opgericht waarbij (een deel van) de bestuurders de publieke besluitvorming voorbereidt. Hierin hebben wethouders van alle beleidsvelden zitting (Wmo, leerlingen/jeugd en OV). Hierin hebben ook beide gedeputeerden in theorie een rol (hetzij via vertegenwoordiging, hetzij in eigen persoon).
5.2 Ontwikkelteam Ook vraagt de overeenkomst met Gelderland een ontwikkelteam. In de kadernota is het volgende opgenomen over het ontwikkelteam / de ontwikkelfunctie: De samenwerkende gemeenten richten een regionaal ambtelijk ontwikkelteam in. Dit ontwikkelteam houdt zich bezig met de integratie tussen OV en maatwerkvervoer, de ontwikkeling van vervoeralternatieven in de OV-vangnetfunctie, het doen van voorstellen voor het wegbezuinigen van bepaalde OVlijndienstvoorzieningen, aanpassing van het project of de systeemkenmerken. De expertise van de beheerorganisatie en de regiecentrale worden ingebracht in het regionale ontwikkelteam. Het ontwikkelteam bereidt de Stuurgroepvergaderingen voor en formuleert de opdrachten van de Stuurgroep, die de beheerorganisatie in de vorm van concrete uitvoeringsopdrachten gaat uitvoeren.
5.3 Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) Er wordt een BVO opgezet. Deze bestaat uit 1 bestuurslaag en een ambtelijke organisatie gericht op de uitvoeringstaken (Beheerteam). Het beheerteam krijgt in ieder geval (voorlopig) de volgende taken: • Inkoop • Contractbeheer • Klachtaanname • Monitoring, data-analyse, klanttevredenheidsonderzoek • Financiële afhandeling • Algemene communicatie Het Beheerteam realiseert de uitvoeringsopdrachten van de Stuurgroep. Zij werkt daarbij samen met de Regiecentrale en de gecontracteerde vervoerders. Uit de bestuurlijke behandeling tot nu toe blijkt dat zowel de meerderheid van de gemeenteraden, als de Wmo Raden als de portefeuillehouders opteren voor een in beginsel publieke oplossing van de Regiecentrale. Dit is advies is overgenomen in de Kadernota Basismobiliteit. Dit betekent dat de BVO naast het Beheerteam ook de Regiecentrale moet gaan vormgeven. Taken die daar zeker zullen worden belegd zijn de volgende regiecentrale-taken: • Reisinformatie
12
• •
Ritreservering Ritplanning
De regiecentrale wordt, net als het Beheerteam aangestuurd door de Manager/directeur van de BVO. Vervoerders Er worden meerdere vervoerders via aanbesteding gecontracteerd door de BVO. De regiecentrale plant de ritten en de vervoerders voeren deze in opdracht van de regiecentrale uit. De contractuele relatie hebben de vervoerders met het Beheerteam. Organisatie Basismobiliteit De BVO wordt gevormd door één bestuur waarin alle deelnemende gemeenten met één collegelid zitting hebben. De organisatie wordt aangestuurd door een manager/directeur die een adviserende rol heeft binnen het bestuur. De manager zal ook het aanspreekpunt zijn van het ontwikkelteam en dientengevolge deel uit maken van dit team. De organisatie zelf zal bestaan uit een Beheerteam, gevormd door ambtenaren die ofwel via detachering werkzaam zullen zijn voor de beheerorganisatie ofwel in dienst zijn van de beheerorganisatie zelf (Deze keuze wordt vooraf gemaakt). Het aantal medewerkers en de plaatsing zal in een later stadium uitgewerkt worden. De beheerorganisatie kan (extra) deskundigheid inkopen. Ook de Regiecentrale zal hier worden ondergebracht. De Regiecentrale zal in een later staduim uitgewerkt worden waarbij ook daar inkoop van (extra) deskundigheid of (plannings)systemen deel uitmaakt van de uitwerking. De BVO zal zelfstandig onderzoek (laten) doen naar klanttevredenheid en zal data analyses (laten) doen op de via de Regiecentrale verkregen data. De uitkomst van deze onderzoeken en analyses zullen geduid worden in het ontwikkelteam en daarna ter besluitvorming worden voorgelegd aan de Stuurgroep. Eventuele verdere besluitvorming zal plaatsvinden binnen de afzonderlijke gemeenten en of provincies.
Stuurgroep basismobiliteit bestaat uit Wethouders gemeenten + gedeputeerde(n)provincie(s)
Ontwikkelteam bestaat uit Beleidsmedewerkers gemeenten en provincie(s)
BVO Beheerteam Regiecentrale
Vervoerders
Figuur 4 organisatieschema Basismobiliteit
13
5.4 Bovenregionaal taken delen? Bij de invulling van de beheertaken en of taken van de regiecentrale moet worden afgewogen of bovenregionale samenwerking meerwaarde heeft boven een regionale invulling. Dit kan op taakonderdelen (bijvoorbeeld het gezamenlijk inhuren van een onderzoek naar klanttevredenheid), maar evengoed op volledige taken. Er kan zelfs voor worden gekozen al het beheer gezamenlijk te doen waarbij overwogen kan worden het huidige, door de provincie aangestuurde, beheerbureau hiervoor in te schakelen. Randvoorwaarden zijn: • Dat de beheertaken per regio niet te veel verschillen • Dat de gewenste kwaliteit per regio niet te veel verschilt • Dat de gewenste organisatie/ inrichting van de taken niet te veel verschilt • Dat de vormen van vervoer die per regio in het systeem ingebracht worden niet te veel verschillen. Op dit moment lijken de regio’s verschillende wensen te hebben ten aanzien van de invulling van beheertaken, met als gevolg dat bovenregionale samenwerking niet voor de hand ligt. Het is bijvoorbeeld nog onduidelijk of andere regio’s voor een publieke regiecentrale kiezen.
14
06| Proces stappen Er zijn meerdere stappen in het proces die vragen om besluitvorming. Gemeenten moeten dus bij alle stappen een besluit nemen. Bij stap 2 moet de samenwerkingsorganisatie staan. De stappen zijn:
Stap 1 Ondertekening samenwerkingsovereenkomst met de provincie Gelderland Op 31 maart is de samenwerkingsovereenkomst (2017 – 2019) met de provincie getekend door de burgemeester van Voorst, in dezen gemandateerd door de burgemeesters van de overige Gelderse gemeenten. In de overeenkomst is geregeld dat bevoegdheden en middelen met ingang van 1 januari 2017 van de provincie over gaan naar de Regio. (zie bijlage) Deze overeenkomst regelt dat de bevoegdheden en de daaraan gekoppelde middelen voor het OV deel van de Regiotaxi per 1 januari 2017 overgenomen kunnen worden door de regio. Bij de instelling van de samenwerking tussen alle gemeenten (voorlopig vastgesteld voor 1 januari 2016) zal de samenwerkingsovereenkomst zoals die is aangegaan door de burgemeester van Voorst, rechtens moeten worden overgenomen door de intergemeentelijke samenwerking. Dit maakt deel uit het vervolgproces en is nog niet vastgelegd.
Stap 2 Voorbereiding en implementatie basismobiliteit tot 1-1-2017 In deze stap wordt toegewerkt naar de samenwerking op termijn. In de kadernota is al besloten dat het Wmo vervoer, het leerlingenvervoer en het Flexnet deel gaan uitmaken van Basismobiliteit. Aan deze vormen van vervoer zijn huidige gemeentelijke taken verbonden en komen er nieuwe taken op ons af zoals bijvoorbeeld het flexnet. Voor de samenwerkingsvorm is het van belang te bepalen of de taak uitvoerend is, beleidsrijk is of beide in zich heeft. Voor Wmo, Participatiewet en Jeugdwet geldt dat dit momenteel zeer beleidsrijke taken zijn, die in 2015 en volgende jaren ook nog zeer uitvoerend zijn. Voor basismobiliteit spitst dit zich vooral toe op Wmo vervoer en vervoer van en naar organisaties voor (arbeidsmatige) dagbesteding (route en tijdgebonden). Voor beide vormen van vervoer geldt per 1-1-2015 dat zij ook in uitvoerende zin bij de gemeente zijn ondergebracht. Daarnaast blijft als uitvoerende taak het vervoer van leerlingen. De OV taak vraagt voor deze regio een bijzondere uitwerking. Voor de Gelderse gemeenten geldt dat de provincie deze taak voor wat betreft (delen van) het flexnet met ingang van 1 januari 2017 mandateert aan gemeentelijke regio’s. De provincie Overijssel behoudt haar bevoegdheden en vult het OVnet in, in samenspraak met gemeenten en burgerinitiatieven. Een regionale werkgroep neemt deze vraag op zich. Er zijn ook bedrijfsvoeringstaken gericht op de eigen organisatie (Personeel, Inkoop, Organisatie, Financiën Automatisering, Communicatie en Huisvesting PIOFACH). Er is in onderzoek hoe veel formatie (fte, en personen) er op deze specifieke onderdelen actief zijn. Bijzondere aandacht zal moeten worden geschonken aan de overdracht van taken, kennis/kunde van provincie(s) naar de regio(s). Met name in de overgangsfase van Regiotaxi naar Basismobiliteit zullen de regio’s kennis moeten opbouwen die bij de provincies aanwezig is. Afgesproken moet worden waar dit ondergebracht gaat worden (b.v heeft de beheerorganisatie een jurist in dienst of maakt zij gebruik van de juridische kennis van de provincie(s) of neemt één van de gemeenten dit over. De beleidstaken zijn o.a. kaders geven aan de toegang tot het systeem, systeemkenmerken, financiële randvoorwaarden (tarieven, risicomanagement) en de kaders voor de aanbesteding(en). De gemeenteraden spelen hierbij een besluitvormende rol. Zodra het openbaar vervoer deel uit maakt van het systeem zal Provinciale Staten eenzelfde besluitvormende rol hebben ten aanzien van het Openbaar vervoerdeel binnen het systeem.
15
Uitvoerende taken zijn o.a. de aanbesteding, beheer, financiële afhandeling en klachtenafhandeling. Deze zullen worden ondergebracht bij de beheerorganisatie. Ook de Regiecentrale moet worden vormgegeven en op onderdelen van het takenpakket met expertise in de vorm van (extra) menskracht of ICT systemen worden ingekocht. De voorbereiding kent enkele fasen. 1. Kaders vaststellen. Dit is de fase waarin de regio nu zit en die eindigt medio 2015. Gemeenten nemen hier nog individueel besluiten. 2. Uitwerken uitvoeringsorganisatie : Voor de uitvoering van beheer en regiecentrale taken. Dit zal leiden tot een organisatieplan die in juli gereed is. Samenstelling en personele aspecten moeten worden uitgewerkt. De BVO moet in januari van start kunnen gaan. 3. Inkopen ICT/ planningssoftware 4. Bemensing uitvoeringsorganisatie: Inkoop expertise: bijvoorbeeld centralisten en planners Dit betekent ook een transitietraject van de huidige invulling (portefeuillehoudersoverleggen, kernteam, regionaal team, bovenregionale overleggen met provincie(s) en buurregio’s) naar de nieuw te vormen organisatie. 3. Aanbestedingen vervoer. Ten eerste die van het vervoer. Dit wordt nu nog met alle regio’s gezamenlijk gedaan maar eindigt in regiogebonden bestekken. In ieder geval bij de gunning moet de samenwerkingsorganisatie er zijn. 4. Vaststellen (spel)regels indien nodig verordeningen aanpassen. Kader is dat de gemeenten zelf gaan over de toegang tot het systeem. Dit betekent dat dit geen onderdeel kan zijn van de samenwerking. In de kadernota wordt echter wel gezegd dat die zo veel als mogelijk regionaal worden voorbereid. Aandachtspunten hierbij zijn o.a. de mogelijke gemeentelijke verschillen in: tarieven, bereikbaarheidsperioden (dag/avond of b.v. werkdagen/weekenden). Zolang het beheerteam nog niet actief is zal de huidige projectorganisatie de taken op zich nemen die noodzakelijk zijn voor de voortgang. De projectorganisatie zal pas dan ontbonden worden als het beheerteam en de Regiecentrale staan en uitvoering kunnen geven aan hun taken.
Stap 3 Uitvoering vanaf augustus 2016 en zeker per 1-1-2017 Voor het instellen van de samenwerking is dit geen belangrijke stap. Immers alles moet geregeld zijn voordat de uitvoering start. Aandachtspunt is hier wel de artikelen die gaan over eventuele tussentijdse wijzigingen in de overeenkomst.
16
BIJLAGE 1
Kaders voor samenwerking met de Provincies
Belangrijk voor het realiseren van de visie is dat er in 2014, begin 2015 een overeenkomst wordt afgesloten tussen de provincie Gelderland en de Gelderse gemeentelijke regio’s. Voor Overijssel ligt nog niet vast of de samenwerking in overeenkomsten geregeld moet worden. Wel is helder dat de bezuinigingsopgave in Overijssel in 2018 moet zijn ingevuld. De Gelderse samenwerkingsovereenkomst vormt de basis voor het opzetten van de organisatiestructuur waarmee vanaf 1 januari 2017 het vervoer wordt georganiseerd, gepland en uitgevoerd. In de Gelderse samenwerkingsovereenkomst worden de volgende elementen vastgelegd: 1. Provincie Gelderland en de regio zien het waarborgen van de basismobiliteit als een gezamenlijke taak, waarbij partijen op gelijkwaardige basis met elkaar samenwerken om tot een optimaal vervoeraanbod te komen. 2. Binnen de samenwerking is de regio verantwoordelijk voor de regie over de basismobiliteit in combinatie met (delen van) het doelgroepenvervoer. 3. De overheveling van taken van de provincie naar de regio beperkt zich in deze contractperiode tot Regiotaxi, inclusief de vangnetfunctie voor de OV-reiziger. Verder zal experimenteerruimte worden ingebouwd voor de regionale aansturing van ander ontsluitend, aanvullend (openbaar) vervoer. Dit is onder andere afhankelijk van de behoefte van de regio en de ontwikkeling van de regiecentra, evenals van de mogelijkheden die de lopende OV-concessies bieden. 4. Het is aan de regio’ om te komen tot een samenhangende regio-indeling, waarbij in principe kan worden aangesloten bij de huidige regio-indeling in Regiotaxi Gelderland. De penvoerdersrol in de samenwerking kan worden ingevuld door een (bestaande) WGRregio of door een (centrum-)gemeente. Het is aan de regio’s om hierover een keuze te maken. 5. De provincie draagt in de regionale samenwerking bij door middelen en kennis in te brengen in een te formeren regionaal ontwikkelteam. 6. De beschikbare middelen van de provincie Gelderland bedragen voor de jaren 2016 – 2018 € 6 miljoen per jaar6. De verdeling van deze middelen over de regio’s vindt plaats op basis van de huidige provinciale bijdragen aan Regiotaxi Gelderland per regio. De bijdrage zal worden opgebouwd uit een vaste, vrij besteedbare bijdrage (in het verlengde van de huidige bijdrage aan het Wmo-vervoer), een vaste provinciale bijdrage aan de regionale organisatie en het beheer, en een bijdrage voor de OV-vangnetfunctie waarvoor de provincie risicodragend is. 7. Provincie en gemeenten streven naar een optimale aansluiting van het regionale kleinschalige vervoer op de belangrijkste knooppunten van het OV-netwerk. Het regionale ontwikkelteam zorgt hierbij voor een optimale invulling. 8. De provincie streeft ernaar dat het maatwerkvervoer ook goede mogelijkheden biedt om over de regio- en provinciegrenzen heen te reizen. De provincie bewaakt hiervoor onder meer de contacten met de aangrenzende OV-autoriteiten. 9. Het reguliere openbaar lijndienstvervoer en het maatwerkvervoer vormen communicerende vaten. De provincie spant zich in voor het vergroten van de integratiemogelijkheden van mensen met een beperking in het openbaar vervoer. 6
Exclusief eventuele middelen voor de gemeenten in de Stadsregio op basis van de huidige BDU-bijdrage aan de Stadsregiotaxi door de Stadsregio Arnhem Nijmegen.
17
Uiteraard wordt voldaan aan de landelijke eisen die worden gesteld ten aanzien van de toegankelijkheid van materieel, halte-infrastructuur en reisinformatie. Bij het eventueel opheffen van bestaande zwakke buslijnen gedurende de looptijd van het regiocontract, wordt budget beschikbaar gesteld voor het maatwerkvervoer dat door de mobiliteitscentrale als alternatief wordt ontwikkeld en aangeboden. 10. Het invullen van de regionale basismobiliteit met een vorm van openbaar vraagafhankelijk vervoer vormt de minimale basis voor de regionale samenwerkingsovereenkomsten. Op basis van een cafetariamodel wordt gefaciliteerd dat gemeenten en eventuele andere partijen ook (andere) onderdelen van hun doelgroepenvervoer geheel of gedeeltelijk onderbrengen bij de mobiliteitscentrale. Hiermee worden de effectiviteit, efficiency en flexibiliteit van het regionale vervoersysteem verder vergroot. De regionale samenwerkingsovereenkomsten moeten in deze opties voorzien, waarbij ingroei van diverse vormen van vervoer ook gedurende de looptijd kan plaatsvinden. 11. De wijze van inkoop van het vervoer volgt het principe van de mobiliteitscentrale waarbij de planning van het vervoer separaat wordt gecontracteerd van de uitvoering van ritten. Hierdoor kunnen meerdere vervoerders gecontracteerd worden en vindt aanbesteding van de uitvoering van het vervoer MKB-vriendelijk plaats op basis van de nieuwe Aanbestedingswet. 12. Eind 2017 worden de samenwerkingsovereenkomsten geëvalueerd en wordt bepaald op welke wijze en tegen welke condities in de jaren na 2018 de organisatie van de basismobiliteit en het doelgroepenvervoer het beste kan worden ingevuld, mede in het licht van de maatschappelijke ontwikkeling. 13. De nieuwe samenwerking die wordt bezegeld in de overeenkomsten zal effect hebben op de ambtelijke ondersteuningsstructuur. Op deze effecten moet door beide partijen tijdig worden geanticipeerd om aanpassing van - en verankering in - de provinciale en regionale organisatie mogelijk te maken.
18
