Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent
Academiejaar 2011-2012
Onshore windturbines: vergunningsproblematiek en afwegingskader.
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’
Ingediend door
Schoors Carmen (studentennr. 00703517)
Promotor: prof. dr. Geert Van Hoorick Commissaris: de heer Lode De Kimpe
Inhoud Inhoud .......................................................................................................................................... I Voorwoord ................................................................................................................................. 1 I.
Inleidende begrippen .......................................................................................................... 3 1.
Hernieuwbare energie en duurzame ontwikkeling ......................................................... 3
2.
Internationaal .................................................................................................................. 5 2.1.
IRENA ..................................................................................................................... 5
2.2.
Energiegemeenschap ................................................................................................ 5
2.3.
Kyoto ........................................................................................................................ 7
3.
Wettelijke regeling energie in het algemeen en windenergie......................................... 8
4.
Windenergie ................................................................................................................. 10
5.
4.1.
Algemeen ............................................................................................................... 10
4.2.
Offshore windturbines en windturbineparken........................................................ 11
4.3.
Windenergie in Vlaanderen ................................................................................... 13
4.4.
Toonaangevende studies ........................................................................................ 16
4.4.1.
Birdlife ............................................................................................................ 16
4.4.2.
Natuurpunt ...................................................................................................... 17
4.4.3.
Besluit ............................................................................................................. 18
Het NIMBY-effect ....................................................................................................... 20 5.1.
5.1.1.
Een geïntegreerd wettelijk kader .................................................................... 24
5.1.2.
Publieke participatie in een zo vroeg mogelijk stadium ................................. 24
5.1.3.
Transparante beslissingsprocedures ............................................................... 24
5.2.
6. II.
Lokale aanvaarding door ruimtelijk ordeningsrecht en participatie ...................... 23
Lokale aanvaarding door financiële incentives ...................................................... 25
5.2.1.
Local ownership ............................................................................................. 26
5.2.2.
Compensatie voor het waardevermindering van eigendom............................ 26
5.3.
Lokale aanvaarding door de verstrekking van informatie ..................................... 27
5.4.
Tegenkanting uit de rechtsleer en de overheid....................................................... 27
Besluit........................................................................................................................... 29 Vergunningen ................................................................................................................... 31
1.
Algemeen belang .......................................................................................................... 31
2.
Toetsing aan de veiligheid............................................................................................ 33
3.
Overeenkomsten sluiten met de eigenaar van een perceel of onteigening ................... 33 3.1.
Algemeen ............................................................................................................... 33
3.2.
Onteigening ............................................................................................................ 33 I
3.3.
Rechten van opstal ................................................................................................. 35
4.
Lokalisatie- of milieunota ............................................................................................ 37
5.
Stedenbouwkundige vergunning .................................................................................. 37 5.1.
Algemeen ............................................................................................................... 37
5.2.
Vergunningsprocedure ........................................................................................... 39
5.3.
Bevoegde overheid ................................................................................................. 40
5.4.
Openbaar onderzoek .............................................................................................. 41
5.5.
Adviezen ................................................................................................................ 42
5.5.1.
College van burgemeester en schepenen ........................................................ 42
5.5.2.
Vlaamse diensten van Onroerend erfgoed ...................................................... 42
5.5.3.
Departement landbouw en visserij van de Vlaamse overheid, afdeling land . 43
5.5.4.
Het agentschap voor natuur en bos van de Vlaamse overheid ....................... 43
5.5.5.
Wegbeheerder ................................................................................................. 43
5.5.6.
GECORO ........................................................................................................ 43
5.5.7.
NMBS ............................................................................................................. 44
5.5.8.
Instituut voor het Archeologisch Patrimonium .............................................. 44
5.5.9.
Belgocontrol ................................................................................................... 44
5.5.10. Verkeer
Afdeling Personenvervoer en Luchthavens van de administratie Wegen en 44
5.5.11.
Waterlopen .................................................................................................. 45
5.5.12.
AMINAL..................................................................................................... 45
5.5.13.
Juridisch karakter van de adviezen ............................................................. 45
5.6. Vergunning verlenen in overeenstemming met de planologische bestemming van het gebied ......................................................................................................................... 46 5.6.1.
Horen windturbines thuis in industriegebied? ................................................ 46
5.6.2.
Rechtspraak van de Raad van State ................................................................ 49
5.7. 6.
Termijnen ............................................................................................................... 52
Stedenbouwkundige beoordelingsgronden .................................................................. 53 6.1.
Verenigbaarheid met de stedenbouwkundige of verkavelingsvoorschriften ......... 53
6.2.
Verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening ............................................. 54
6.2.1.
Goede ruimtelijke ordening en de VCRO ...................................................... 55
6.2.2.
Goede plaatselijke ruimtelijke ordening en VLAREM I ................................ 56
6.2.3. De beoordeling van de goede ruimtelijke ordening en de koppeling van de milieu- en stedenbouwkundige vergunning ................................................................. 57 6.2.4.
De Raad voor vergunningsbetwistingen ......................................................... 58
6.2.5.
Milieuhinder onder de VCRO ........................................................................ 59
7.
Milieuvergunning ......................................................................................................... 60
8.
Koppeling stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning............................... 62 II
8.1.
Huidige regeling..................................................................................................... 62
8.2.
Overgangsfase ........................................................................................................ 63
9.
MER-plicht ................................................................................................................... 67
10.
Beroepsmogelijkheden .............................................................................................. 68
10.1.
Administratieve beroepen .................................................................................. 68
10.2.
Jurisdictionele beroepen ..................................................................................... 68
10.2.1.
De Raad van State ....................................................................................... 68
10.2.2.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen .................................................... 69
10.2.3.
De gewone rechter ...................................................................................... 70
11.
Inplantingsbeleid Vlaanderen .................................................................................... 71
11.1.
Interdepartementale Werkgroep Windenergie ................................................... 73
11.2.
Windplan Vlaanderen ......................................................................................... 75
11.3.
Omzendbrieven inzake windenergie .................................................................. 77
12.
Provinciale beleidskaders .......................................................................................... 77
12.1.
Oost-Vlaanderen ................................................................................................. 77
12.2.
West-Vlaanderen ................................................................................................ 78
13. III.
Besluit ........................................................................................................................ 80 Casestudy Maldegem ................................................................................................... 82
1.
Zone Meetjesland – voorstellen die op de tafel liggen ................................................. 82
2.
Zone Maldegem ............................................................................................................ 83
3.
Stedenbouwkundige vergunningen .............................................................................. 86
4.
Milieuvergunningen ..................................................................................................... 88
5.
Besluit........................................................................................................................... 90
IV.
Afwegingskader ........................................................................................................... 92
1.
Soorten windturbines.................................................................................................... 92
2.
Soorten omzendbrieven ................................................................................................ 93
3. Omzendbrief EME/2000.01 van 17 juli 2000: afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines .................................................................................... 95 3.1.
Inhoud van de omzendbrief.................................................................................... 96
3.1.1.
Afwegingselementen voor de locatiekeuze .................................................... 96
3.1.2.
Gebieden voor windturbines ........................................................................... 97
3.1.3.
Milieunota ....................................................................................................... 97
3.2.
Juridische waarde van de omzendbrief EME/2000.01......................................... 101
4. Omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines. .................................................... 103 4.1.
Inhoud van de omzendbrief.................................................................................. 103
4.1.1.
Ruimtelijke bundeling van windturbines ...................................................... 103
4.1.2.
Grondgebruik ................................................................................................ 104 III
4.1.3.
Wonen ........................................................................................................... 104
4.1.4.
Landbouw ..................................................................................................... 104
4.1.5.
Bedrijventerreinen ........................................................................................ 104
4.1.6.
Sport en recreatie .......................................................................................... 105
4.1.7.
Landschap ..................................................................................................... 105
4.1.8.
Geluidsimpact ............................................................................................... 105
4.1.9.
Slagschaduw ................................................................................................. 105
4.1.10.
Veiligheid .................................................................................................. 106
4.1.11.
Natuur ....................................................................................................... 106
4.1.12.
Luchtvaart ................................................................................................. 106
4.2.
Juridische waarde van de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02................. 107
5. Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines. .......................................................... 108 5.1.
Beoordelingscriteria kleine windturbines ............................................................ 109
5.1.1.
Ruimtelijke integratie van de windturbines in de omgeving ........................ 109
5.1.2.
Geluid ........................................................................................................... 110
5.1.3.
Slagschaduw ................................................................................................. 111
5.2.
Beoordelingscriteria middelgrote windturbines ................................................... 112
5.3.
Juridische waarde van de omzendbrief LNE/2009/01-RO/2009/01 .................... 113
6. Beoordeling van de juridische waarde van omzendbrieven door de Raad van State in Nederland ........................................................................................................................... 114 7.
Besluit......................................................................................................................... 115
Algemeen besluit .................................................................................................................... 116 Bibliografie................................................................................................................................. a 1.
Wetgeving en beleidsdocumenten .................................................................................. a a. Internationaalrechtelijke normen ................................................................................. a b.
Europeesrechtelijke normen ..................................................................................... a
c. Grondwet ..................................................................................................................... a d.
Wetten en decreten ................................................................................................... a
e. Koninklijke besluiten ................................................................................................... b f. 2.
Andere ......................................................................................................................... b Rechtspraak .................................................................................................................... c
a. Internationale hoven .................................................................................................... c b. 3.
Nationale hoven en rechtbanken .............................................................................. c Rechtsleer ....................................................................................................................... d
a. Boeken ......................................................................................................................... d b.
Tijdschriften ............................................................................................................. e i.
Internationaal ........................................................................................................... e IV
ii.
Belgisch ................................................................................................................ e
c. Websites........................................................................................................................ f 4.
Krantenartikels ............................................................................................................... h
5.
Studies ............................................................................................................................. i
V
Voorwoord
Verander de wereld, ze heeft het nodig. Bertolt Brecht (Duits - Oostenrijks schrijver 1898-1956).
Toen ik in juni 2010 windturbines zag oprijzen in Adegem was mijn belangstelling meteen gewekt. Want ook dat is een onderdeel van de opleiding rechten: een probleem of innovatie zien en dit meteen terugkoppelen naar een juridische achtergrond en problematiek. Leren jezelf vragen te stellen. In mijn vijfjarige rechtenopleiding heb ik het gevoel gegroeid te zijn, tot een completer mens, tot een kritisch mens. Mijn opleiding rechten vormt het fundament van mijn verdere leven en mijn verdere gedachtegang, door het besef dat ik kreeg en de kennis die ik verworven heb inzake milieu, hernieuwbare energie en ruimtelijke ordening. Want milieu en energie, zowel het gebruik ervan als de schaarste, dat is een besef dat ik meekreeg door de universiteit en de vele professoren die met overgave hierover doceerden. Engagement, niet alleen van mij, maar van een groep en zelfs een generatie mensen, daar moet de discussie over gevoerd worden. Het diploma van master in de rechten staat dan ook voor zoveel meer, dan enkel de kennis die ik verworven heb de afgelopen vijf jaar. Het staat ook voor de discussies die ik gevoerd heb, de mensen die ik ontmoet heb en de zelfontplooiing die ik ervaren heb. In deze masterproef hoop ik een genuanceerd standpunt gebracht te hebben, waarin alle standpunten van de verschillende partijen, overheid, projectontwikkelaars en omwonenden, tegenover elkaar gesteld worden. Het was mijn doel om voldoende genuanceerd te zijn en ervoor te zorgen dat deze masterproef geen absolute verheerlijking zou zijn van de onshore windturbines, maar ook alle heersende problemen voldoende zou belichten. Ik wil eerst en vooral mijn promotor professor Geert Van Hoorick bedanken, omdat hij mijn voorstel van onderwerp meteen zag zitten en voor de goede begeleiding de afgelopen 2 jaar. Het is dankzij hem dat ik dit onderwerp in dergelijke mate heb kunnen onderzoeken en bekijken vanuit verschillende oogpunten. Bedankt voor de vele tips en invalshoeken, zonder u had ik deze masterproef nooit kunnen schrijven. Dan wil ik ook nog mijn ouders en mijn mémé bedanken, om mij de kans te geven een opleiding te volgen en te vervolmaken. Om mij te steunen de afgelopen 5 jaar en ook wanneer het wat moeilijker ging er te blijven in geloven. Dit betekende de wereld voor mij.
1
Vervolgens wil ik ook mijn vriend bedanken. Hij heeft mij gesteund doorheen mijn masteropleiding en mij steeds mijn eigen keuzes laten maken. Bedankt voor de goeie raad en de tijd die je me gunde om mijn opleiding te vervolmaken. Als laatste wil ik ook de ambtenaren van de diensten ruimtelijke ordening en milieu van de gemeente Maldegem bedanken voor alle tijd die ze vrijgemaakt hebben en de waardevolle kennis die ze gedeeld hebben met mij. Adegem, mei 2012. Carmen Schoors.
2
I.
Inleidende begrippen
1. Hernieuwbare energie en duurzame ontwikkeling Drie verschillende problemen zijn te onderscheiden inzake de energieproblematiek: enerzijds de klimaatverandering, anderzijds de afhankelijkheid van Europa, en zeker van België, van andere (Arabische) landen voor fossiele brandstoffen1 en als laatste ook de discussie rond kernenergie2. Deze verschillende problemen samen leidden tot grotere investeringen in duurzame energie, waarvan windenergie slechts een klein gedeelte is. Verder is er in het kader van duurzame of hernieuwbare energie ook sprake van energie uit waterkracht en biomassa, zonne-energie, geometrie en energie uit de getijdenwerking en de golfslag. Alternatieve vormen van energieopwekking worden in steeds grotere mate belangrijk3. Begrippen zoals “rationeel energiegebruik” en “duurzame ontwikkeling” zijn niet meer weg te denken uit het energierecht, ruimtelijk ordeningsrecht en milieurecht. Sinds de industriële revolutie in Engeland is het energiegebruik op wereldschaal voortdurend toegenomen. Het ongecontroleerde gebruik van de traditionele grondstoffen brengt wereldomvattende milieueffecten4 met zich mee. Een groot deel van de bevolking komt steeds meer tot het besef dat er dringend oplossingen moeten komen voor de (klimaats)problemen die het gevolg zijn van een verregaande industrialisering en een niet-rationeel energiegebruik. Het leven van huidige en vooral toekomstige generaties komt in gevaar door de gevolgen van de milieuvervuiling en de uitputting van de natuurlijke reserves5. Het gebruik van hernieuwbare energie levert een bijdrage tot duurzame ontwikkeling. Duurzame ontwikkeling houdt in dat men streeft naar “het bevredigen van huidige behoeften, zonder dit van de toekomst in het gedrang te brengen”6. Hernieuwbare energie biedt twee voordelen ten opzichte van de momenteel meest gebruikte energiebronnen, namelijk de fossiele brandstoffen en kernenergie. Enerzijds worden de beperkte natuurlijke hulpbronnen niet uitgeput en, anderzijds, is er veel minder hinder op het vlak van luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen of beheer van radioactief afval. In België steeg het aandeel van het verbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in het primair energieverbruik van 1% in 1985 tot 1,6% in 2002. In het eerste decennium van de 1
Europa en de VSA hebben weinig eigen fossiele brandstoffen op hun grondgebied en hangen hiervoor af van andere landen die niet meteen de meest stabiele handelspartners zijn, zoals de OPEC-landen of Rusland. 2 Naar aanleiding van de kernramp in Fukushima die plaatsvond op 11 maart 2011. 3 R.H.W. LANGSTON en J.D. PULLAN, Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012), 11. 4 Denke men daarbij aan het broeikaseffect, de ozonproblematiek en de gevolgen van zure regen. 5 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 125. 6 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 125.
3
jaren 2000 steeg het aandeel gestaag tot 3,5% in 20057 en zelfs 8% in 2007. Deze enorme groei is vooral te wijten aan de toenemende invloed van zon- en windenergie en energie uit biomassa. Figuur 1: Aandeel van het verbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in het primaire energieverbruik en aandeel van het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in het elektriciteitsverbruik, in België, 1985-20058.
Vlaanderen heeft als doelstelling om in 2020 13% van zijn energiemix te laten komen uit hernieuwbare energie. In 2006 kwam nog maar 3% van alle energie uit hernieuwbare energiebronnen. De hernieuwbare energie was procentueel anno 2006 als volgt verdeeld: 6% of 12 GWh per jaar komt voort uit de energie van de zon, 27% of 320 GWh per jaar kwam uit windenergie en 63% of 1230 GWh per jaar uit biomassa. Ter vergelijking: de kerncentrale van Doel produceert jaarlijks ongeveer 19600 GWh terwijl het windturbinepark op de Thorntonbank op maximale capaciteit minder dan 1000 GWh per jaar zal kunnen produceren9.
7
X, Federaal rapport duurzame ontwikkeling 2009: tabel met indicatoren van duurzame ontwikkeling, www.plan.be/websites/tfdd_88/nl/r5nl_fichesite717.html (consultatie 22 maart 2012). 8 X, Federaal rapport duurzame ontwikkeling 2009: tabel met indicatoren van duurzame ontwikkeling, www.plan.be/websites/tfdd_88/nl/r5nl_fichesite717.html (consultatie 22 maart 2012). 9 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011).
4
2. Internationaal Momenteel bestaat er geen internationale overeenkomst of internationaal verdrag met bindende doelstellingen op het vlak van hernieuwbare energie. Er zijn wel initiatieven zoals de Johannesburg Renewable Energy Coalition (JREC), in casu gaat het hier om een coalitie van regeringen die zich ertoe verbonden hebben het gebruik van hernieuwbare energie te stimuleren, promoten en verhogen, zoals voorgesteld op de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg 200210. In het kader van de duurzame ontwikkeling en het terugdringen of verminderen van de broeikasgassen kan verwezen worden naar het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties11 en het Kyoto-Protocol12.
2.1.IRENA
IRENA (International Renewable Energy Agency, met zetel in Abu Dhabi) werd gesticht op 26 januari 2009. De statuten traden in werking op 8 juli 2010. Het agentschap heeft als doelstelling om de drijvende kracht te zijn achter de promotie van de transitie naar het gebruik van hernieuwbare energie op globaal niveau. Het wil deze transitie vergemakkelijken door het centraal overleg- en ondersteuningsforum voor hernieuwbare energie te zijn op wereldniveau. Zij verstrekt advies en ondersteuning aan de lidstaten13, verspreidt informatie, houdt zich bezig met de ‘goede praktijken’ en verschaft technologische expertise inzake hernieuwbare energie. IRENA voorziet ook advies en ondersteuning voor overheden inzake het beleid betreffende hernieuwbare energie, de opbouw van capaciteit en de transfer van technologie. Sinds 16 maart 2011 hebben 148 landen en de Europese Unie14 de statuten van IRENA ondertekend. 66 landen van die ondertekenaars hebben de statuten ook geratificeerd.
2.2.Energiegemeenschap
Tot en met het verdrag van Lissabon was er niets vermeld over energie in het EG-verdrag. Alles werd geregeld in beleidsdocumenten en met een specifieke wetgeving over het thema. Sinds de invoering van het verdrag van Lissabon, is er in het verdrag een hoofdstuk
10
X, Federaal rapport duurzame ontwikkeling 2009: tabel met indicatoren van duurzame ontwikkeling, www.plan.be/websites/tfdd_88/nl/r5nl_fichesite717.html (consultatie 22 maart 2012). 11 United Nations Framework Convention on Climate Change, Rio de Janeiro, 9 mei 1992. Verder ‘Klimaatverdrag’ genoemd. 12 Verdrag van Kyoto (protocol van het Klimaatverdrag), Kyoto, 11 december 1997. 13 Zowel geïndustrialiseerde als landen in ontwikkeling. 14 Ondertekening kwam er van bijna alle Europese en Afrikaanse landen, alsook van grote economieën zoals de Verenigde Staten van Amerika, Indië, Japan en Australië.
5
opgenomen over energie waarin de belangrijkste doelstellingen15 van het energiebeleid omschreven worden.16 In de Europese Unie vindt men de richtlijnen inzake hernieuwbare energie terug in de doelstellingen van de Vernieuwde EU-strategie inzake duurzame ontwikkeling (2006)17. Hier worden ook een aantal uidagingen gesteld voor de EU en zijn lidstaten. Het aandeel van de hernieuwbare energiebronnen zou tegen 2010, 12% moeten bedragen in het energieverbruik en 22% in het elektriciteitsverbruik. Dit als gemeenschappelijke, maar gedifferentieerde doelstellingen18. In de mededeling “energie 2020” van de Europese Commissie van 10 november 2010 worden vijf prioriteiten voor de komende tien jaar gesteld. Er wordt in dit beleidsdocument gewerkt met een tijdslimiet met bindende doelstellingen verwerkt. Aan deze doelstellingen zijn sancties verbonden indien deze niet worden behaald. Dit mechanisme kwam er omdat men de doelstellingen die men had gesteld voor 2010 niet bereikt werden en het niet bereiken ervan ook niet gesanctioneerd kon worden, zodat de lidstaten geen enkele druk voelden om te proberen de doelstellingen na te leven. De EU heeft zich ertoe verbonden om het marktaandeel van hernieuwbare energie in de Europese Unie tegen 2020 naar 20% te brengen19 en de uitstoot van broeikasgasemissies met 20%20 te doen dalen in vergelijking met het basisjaar 199021. De EU heeft niet de macht om landen op te leggen waar en hoeveel windturbines ingeplant moeten worden. Tevens kan het ook niet bepalen hoe de lidstaten hun energiemix invullen, er kan enkel een algemene doelstelling bepaald worden zoals hierboven beschreven.22
15
Gezonde energiemarkten, gegarandeerde energievoorziening, zuinig en efficiënt omgaan met energie en het op elkaar aansluiten van energienetwerken. 16 B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energie, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 250; X, Verdrag van Lissabon: een verdrag voor het Europa van de 21e eeuw, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/better_life/index_nl.htm (consultatie 15 maart 2012). 17 Green Paper, Europese Commissie, SEC(2006) 317, 8 maart 2006 on a European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_105_en.pdf (consultatie 3 maart 2012). 18 X, Federaal rapport duurzame ontwikkeling 2009: tabel met indicatoren van duurzame ontwikkeling, www.plan.be/websites/tfdd_88/nl/r5nl_fichesite717.html (consultatie 22 maart 2012). 19 B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energie, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 59 en E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 243; De doelstelling voor Nederland tegen 2020 is 14% hernieuwbare energie; zie ook X, Windenergie, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-energie/windenergie (consultatie 15 maart 2012). De doelstelling voor België tegen 2020 is 13% hernieuwbare energie; zie ook X, België haalt doelstelling duurzame energie tegen 2020, De Morgen, 4 januari 2011, www.demorgen.be/dm/nl/5627/Cancun2010/article/detail/1203468/2011/01/04/Belgie-haalt-doelstelling-duurzame-energie-tegen-2020.dhtml (consultatie 22 maart 2012). 20 Er is één gemeenschappelijke doelstelling voor de gehele EU en iedere lidstaat heeft een gedifferentieerde, persoonlijke doelstelling. Zie ook B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energie, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 253. 21 B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 252. 22 B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 250-251.
6
De lidstaten worden aangezet om het gebruik van hernieuwbare energie te promoten, maar hebben zelf discretionaire bevoegdheid hoe ze dit invullen of uitvoeren23.
2.3.Kyoto
Het is duidelijk dat de energieproductie en -consumptie de grootste bijdrage leveren aan de uitstoot van CO² emissies in de atmosfeer. De klimaatverandering is dan ook één van de belangrijkste argumenten om het gebruik van hernieuwbare energie te promoten. In 1997 werd het Kyoto-protocol aangenomen dat ontwikkelde lidstaten verplicht om hun uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Voor Annex-I partijen worden er individuele doelstellingen opgemaakt en bindende tijdstabellen.24 Toch dient men Kyoto in een groter en breder perspectief te zien: de grootste vervuilers25 zijn momenteel de opkomende industrielanden, deze hebben geen enkele verplichting en zullen zich in de toekomst ook niet onderwerpen aan bepaalde verplichtingen om hun economie te beschermen en niet af te remmen. Ook kunnen lidstaten steeds uit het Protocol stappen26 zonder enig gevolg. Men kan zich dan ook de vraag stellen wat de waarde is van het Protocol heden ten dage. De huidige versie van het verdrag loopt af in december 2012 en het is ondenkbaar dat de huidige lidstaten zich nog eens zullen binden, zonder dat bepaalde landen ook zullen participeren en zich aan bindende doelstellingen onderwerpen27. Er is dus als het ware een patstelling, die onoplosbaar is.28
23
B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 253-255. 24 B. EGELUND OLSEN en A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 248-249. 25 De niet-geannexeerde of niet-ontwikkelde landen, zoals China, Indië,… Maar ook de VSA zijn geen lid van het Protocol, omdat ze nooit de intentie gehad hebben zich eraan te onderwerpen. 26 Denke men hierbij aan Canada in december 2011. 27 Bijvoorbeeld de VSA, China en Indië. 28 T. VAN DER KOLK, Canada stapt uit ‘Kyoto’, verdrag feitelijk mislukt, Volkskrant, 13 december 2011, www.volkskrant.nl/vk/nl/2816/Klimaatverandering/article/detail/3074700/2011/12/13/Canada-stapt-uit-Kyotoverdrag-feitelijk-mislukt.dhtml (consultatie 22 maart 2012).
7
3. Wettelijke regeling energie in het algemeen en windenergie Overheidsinmenging is een relatief recent fenomeen in de energiesector. De oliecrisis van de jaren zeventig zorgde voor een keerpunt in de politiek en wetgeving inzake energie en het gebruik ervan. Gedurende 25 jaar was er sprake van een zeer strikte overheidsregulering. Medio jaren negentig kwam de publieke opinie tot het inzicht dat deze zeer strikte overheidsregulering leidde tot hoge prijzen en een absoluut gebrek aan concurrentie29. Door recente ontwikkelingen in de energiesector30, is men gedwongen om de bestaande energiesector te evalueren en te herstructureren. De focus kwam zonder meer te liggen op hernieuwbare energie en de wijze waarop dit geïncorporeerd kon worden in het Belgische (politieke en ruimtelijke) landschap. Op de ‘Worldsummit on sustainable development’ gehouden in Johannesburg in Augustus 2002 werd er geen globale target vastgesteld voor hernieuwbare energie31. Wel kwamen de landen overeen dat er diende gestreefd te worden naar een energiemix met een voldoende hoog percentage hernieuwbare energie. Op de Europese Raad van maart 2008 te Brussel zijn er afspraken gemaakt voor het gebruik van hernieuwbare energie tegen 2020. Er zou een reductie van broeikasgasemissie van 30% gerealiseerd dienen te worden, een energiebesparing van 20% en een gebruik van 20% hernieuwbare energiebronnen en van 10% biobrandstoffen in de totale energiemix. De uitdagingen voor België specifiek zijn niet min, namelijk een gebruik van 13% hernieuwbare energie en een reductie van de broeikasgassen met 15%. Om deze doelstellingen te bereiken zijn verscheidene maatregelen nodig.32 De wettelijke bepalingen inzake energierecht kunnen ingedeeld worden in 4 categorieën: een veilige en zekere toelevering hebben van energie, energie-efficiëntie, structuur en regelgeving inzake de energie-industrie en de regelgevingen inzake energierecht in samenhang met de klimaatverandering en het milieu33. In de laatste 25 jaar is de kostprijs voor 1 kWh windenergie gedaald met 80 procent, zodat windenergie nu een competitief niveau heeft bereikt. Momenteel is het nog steeds rendabeler en economisch goedkoper om windturbines op het land te plaatsen. Toch is het steeds
29
B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 239. 30 Het Kyoto-protocol, de recente problemen met kernenergie en het gebrek aan primaire energiebronnen in Europa, om enkele voorbeelden aan te geven. 31 Er was wel een doel van 10% hernieuwbare energie in de totale energiemix voorgesteld, maar ondanks de intense onderhandelingen werd er geen compromis bereikt. 32 X, Doelstellingen hernieuwbare energie, 17 maart 2008, www.energiesparen.be/persberichten/937 (consultatie 6 november 2011). 33 B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 243.
8
moeilijker om geschikte inplantingsplaatsen te vinden op het land34. Mede daarom verlegt de focus zich langzaam maar zeker op de offshore windenergie35. Mijns inziens kan de reeds opgedane kennis rond de inplanting van onshore windenergie in de toekomst nog een grote meerwaarde kan hebben voor landen met grote onbebouwde oppervlaktes waar er voldoende wind is. Denke men hierbij aan landen in Azië en Afrika. Deze landen behoren niet tot de ontwikkelde landen en zijn onder het Kyoto-protocol niet verplicht hun reducties te verminderen, waardoor ze geen behoefte hebben om te investeren in hernieuwbare energie. Toch zal er een moment komen waarop de primaire energiebronnen uitgeput zullen zijn en we de stap naar hernieuwbare energie allemaal zullen dienen te zetten. Bij het gebruik van windenergie, dient er rekening mee gehouden te worden dat het elektriciteitsnetwerk altijd in evenwicht moet zijn. In windstille periodes is het noodzakelijk dat er een back-up-systeem gebaseerd op de conventionele elektriciteitsopwekking voorzien is. De opkomst van de hernieuwbare energie zorgde dus voor nieuwe uitdagingen36 voor de netbeheerders37. De kost voor het gebruik van windenergie is nog steeds hoger dan die van het gebruik van de conventionele energiebronnen. Het is dan ook aan te raden aan de overheid om te voorzien in subsidies, incentives en de toegang tot de geliberaliseerde energiemarkt te vergemakkelijken om het gebruik te stimuleren en motiveren. Hier dient wel opgemerkt te worden dat, indien de aan het milieu gerelateerde kosten en de invloed op het milieu, zouden ingecalculeerd worden bij de aankoopprijs van elektriciteit uit primaire energiebronnen, het kostenplaatje er compleet anders zou uitzien38.
34
Dit is niet enkel het geval in een klein en dichtbevolkt land als België, maar ook in een groot land als Denemarken. Zie ook B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 244-246. 35 Zie ook B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 244-245. 36 Zowel de liberalisering van de markt als de opkomst van de hernieuwbare energie zorgden ervoor dat het tot dan toe stabiele netevenwicht, plotseling volledig herbekeken en heronderzocht diende te worden. 37 Zie ook B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 245. 38 Zie ook B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 245.
9
4. Windenergie 4.1.Algemeen
Zoals uit het verder verloop van deze masterproef zal blijken, is het halen van energie uit windturbines of windmolenparken een heel goed alternatief voor de elektriciteitscentrales gestookt met fossiele brandstoffen. Belangrijk is ook echter dat er een negatieve kant is aan deze vorm van energie, namelijk de beperkte plaats die in België beschikbaar is om gebruik te maken van onshore windturbines. Het rendement39 van een bepaalde windturbine hangt sterk af van de kwaliteit en de kwantiteit van de wind op de locatie waar de turbine opgericht is. Wanneer er een slechte kwaliteit en kwantiteit van wind is, zal er enerzijds weinig elektriciteit geproduceerd worden en zal er anderzijds een grotere slijtage van de windturbine zijn40. Lokalisatie is heel belangrijk bij windenergie41. Het procedé van windenergie is gesteund op het principe dat er energie wordt onttrokken aan de luchtstroming die ontstaat ten gevolge van temperatuurverschillen op het aardoppervlak en dit door middel van windturbines42. Bij een windturbine zal de roterende beweging, die ontstaat door de druk van de wind op de wieken, worden omgezet in elektriciteit via een generator43. Het debat over de klimaatverandering heeft ervoor gezorgd dat wetenschappers en landen dienden op zoek te gaan naar alternatieven voor het gebruik van fossiele brandstoffen. Hierbij werden technologieën ontwikkeld die ervoor konden zorgen dat de CO² emissies zouden dalen. Ook ontwikkelden verschillende instanties zoals de VN en de EU politieke en wettelijke kaders waarbinnen reducties van CO² zouden moeten gerealiseerd worden. Windenergie wordt aanzien als een ‘propere’ manier om energie op te wekken. Dit dient echter altijd genuanceerd te worden: er dient ook rekening gehouden te worden met de productie, installatie, afbraak en recyclage van windturbines44. 100% ‘propere’ energie is een utopie en (voorlopig?) onmogelijk. Windenergie dient in perspectief geplaatst te worden. Er staan momenteel ongeveer 150 windturbines op het land in België, die jaarlijks minder dan 250 MW produceren. Ter vergelijking: een kleine gascentrale produceert jaarlijks 400 MW, een grote steenkoolcentrale 39
De hoeveelheid geproduceerde elektriciteit. K. LOONTJES en E. REZNOR,”De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 133. 41 Cf. infra punt 16.2. Windplan Vlaanderen. 42 N. DE VOS., Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 6. 43 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 133. 44 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 240. 40
10
800 à 1000MW. Er kan dus wel gesteld worden dat onshore windenergie niet de belangrijkste hernieuwbare energiebron zal worden of zijn.
4.2.Offshore windturbines en windturbineparken De federale overheid is bevoegd voor de Noordzee45, tenzij er afwijkingen worden gestipuleerd in bijzondere wetten die bevoegdheden toekennen aan het Vlaams Gewest. De wettelijke regeling i.v.m. de offshore windturbines is te vinden in een KB van 20 december 200046. De inplanting van offshore windturbines heeft veel meer voordelen ten opzichte van de onshore windturbines en zullen dan ook beschouwd worden als efficiënter47. Allereerst zal hier de vergunningsproblematiek die geldt voor de onshore windturbines niet van toepassing zijn, omdat de federale overheid de territoriale zee onder zijn bevoegdheid48 heeft en hierdoor concessies voor 30 jaar kan verlenen. Zoals verder zal blijken is het verkrijgen van toestemmingen van landeigenaars en vergunningen van de overheid net het zwakke punt van de onshore windturbines. De federale overheid zal de stedenbouwkundige en de milieuvergunning verlenen. Ook zullen er veel meer kunnen worden geplaatst, waarbij natuurlijk dient rekening gehouden te worden met de internationale waterwegen en de belangrijke broedplaatsen van vissen en andere zeedieren. Als laatste zal er op zee veel meer wind zijn, waardoor er optimaal gebruik kan van worden gemaakt. Op het land is dit allerminst een evidentie49. Ieder voordeel brengt natuurlijk ook nadelen met zich mee, de effectieve plaatsing van een offshore windturbine is allerminst evident, omdat deze dienen vast geankerd te worden aan de diepzeebodem. Ook zal de overheid niet vrij kunnen kiezen aan wie ze een concessie verleent, zij moet aan iedereen gelijke kansen bieden. In deze masterproef zullen de offshore windturbines en windmolenparken niet verder besproken worden omdat dit ons te ver zou leiden. . Vermeldenswaardig is het North Sea offshore network dat als doelstelling heeft om windmolenparken gelegen in de territoriale zee van het Verenigd Koninkrijk, Nederland en 45
Het grondgebied van het Vlaams Gewest eindigt aan de provinciegrens van West-Vlaanderen die begrenst wordt door de basislijn. Zie G. VAN HAEGENDOREN en B. SEUTIN, De bevoegdheidsverdeling in het federale België. Deel I: Leefmilieu en Waterbeleid, Brugge, die Keure, 1999, 87 en 97. 46 Koninklijk besluit van 20 december 2000 betreffende de voorwaarden en procedure voor de toekenning van domeinconcessies voor de bouw en de exploitatie van installaties voor de productie van elektriciteit uit water, stromen of winden, in de zeegebieden waarin België rechtsmacht kan uitoefenen overeenkomstig het internationaal zeerecht, BS 30 december 2000. 47 Zie ook B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energy, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 245; R.H.W. LANGSTON en J.D. PULLAN, Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012), 11. Voorlopig is het nog steeds duurder om offshore windturbines in te planten, maar aangezien in België de ideale inplantingsplaatsen op het land zeer gering zijn, ligt de toekomst bij de offshore windturbines. 48 Artikel 6, §1, I, 1° en II, 3° van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980 (hierna BWHI). 49 Cf. infra punt 16.2. Windplan Vlaanderen.
11
België met elkaar te verbinden. Dit om eventuele schommelingen in het netevenwicht en de prijs die hiervoor moet betaald worden, op te vangen50. Tot voor kort was dit technisch niet denkbaar, omdat er relatief grote afstanden dienen overbrugd te worden door de opgewekte energie en het verlies te groot zou zijn. Door het gebruik van een gelijkstroomleiding51 is er veel minder verlies van de opgewekte energie. Figuur 2: North Sea offshore network, het netwerk van de toekomst?52
50
In sommige landen dient de eigenaar van een offshore windturbinepark te betalen om het te veel van energie te verwijderen van het net. 51 High voltage direct current. 52 D. GOW, Greenpeace's grid plan: North Sea grid could bring wind power to 70m homes, The Guardian, 4 september 2008, www.guardian.co.uk/environment/2008/sep/04/windpower.renewableenergy (consultatie 22 maart 2012).
12
4.3.Windenergie in Vlaanderen
In Vlaanderen werden in 2011 34 windturbines gebouwd, dit is bijna 3 keer meer dan in 201053. 2010 was dan ook een slecht jaar op het vlak van de groei van windenergie. Netto leverden de tien ingeplante windturbines net geen 20 MW extra opgesteld vermogen. Het gebruik van windenergie speelt een belangrijke rol in de groenestroomdoelstellingen van Vlaanderen, de groei van de windenergiesector mag om deze doelstellingen te behalen dus niet stilvallen54. Vlaams minister van energie, wonen, steden en sociale economie, Freya Van de Bossche wijst er dan ook op dat “in het licht van de stijgende olieprijzen is het van groot belang dat we in Vlaanderen blijven investeren in onze eigen duurzame energieproductie”55. Door het positieve jaar 2011 kwam het totale aantal windturbines die in werking zijn op 190. Ook werden een aantal dossiers die vastgelopen waren, toch afgehandeld, waardoor er bij het begin van 2012 59 windturbines volledig vergund waren. Hopelijk zal de totale teller van de werkende turbines eind 2012 op 249 staan. Al deze windturbines samen zouden een totale capaciteit hebben van 500 MW56. De overheid heeft als doelstelling om deze capaciteit tegen 2020 nog eens te verdubbelen. De vertraagde groei in 2010 had te maken met “ingewikkelde procedures en met een gebrek aan communicatie tussen projectontwikkelaars, overheden, omwonenden en vergunningsverleners. Daarnaast veroorzaken projectaanvragen, zeker in gebieden waar veel projectontwikkelaars tegelijk een aanvraag indienen, begrijpelijke onrust en weerstand van omwonenden. Ook dat kan met beter overleg worden vermeden.”57 Ook vanuit politieke middens is begrepen dat het gebruik van en de investering in windenergie noodzakelijk is om de Belgische doelstelling van 13 procent hernieuwbare energie in de totale energiemix tegen 2020 te realiseren en bovendien dat “zorgen voor onze eigen, hernieuwbare energievoorziening is ook de enige manier om het hoofd te bieden aan de stijgende prijzen van de fossiele brandstoffen op de internatonale markten”.58
53
In 2010 werden slechts 10 nieuwe windturbines gebouwd op het land. Vlaanderen zit wel op koers om de doelstelling van 13% hernieuwbare energie in de energiemix tegen 2020 te behalen. Zie ook X, Van Den Bossche bepleit één vergunning voor windmolens, www.freyavandenbossche.be/article/van-den-bossche-bepleit-een-vergunning-voor-windmo/ (consultatie 14/03/2012). 55 G. VAN HOLEN, Groei windenergie terug op pijl, 9 januari 2012, www.freyavandenbossche.be/article/groeiwindenergie-terug-op-peil/ (consultatie 24 december 2011). 56 500 MW geproduceerde energie zal het verbruik van ongeveer 250 000 gezinnen dekken. 57 G. VAN HOLEN, Groei windenergie terug op pijl, 9 januari 2012, www.freyavandenbossche.be/article/groeiwindenergie-terug-op-peil/ (consultatie 24 december 2011). 58 G. VAN HOLEN, Groei windenergie terug op pijl, 9 januari 2012, www.freyavandenbossche.be/article/groeiwindenergie-terug-op-peil/ (consultatie 24 december 2011). 54
13
Vlaanderen heeft het potentieel om in totaal 1060 MW59 aan windmolencapaciteit tegen 2020 te installeren. Ondanks alle inspanningen die reeds gebeurd zijn, benutten we niet alle mogelijkheden die er zijn en loopt de ontwikkeling van ons windturbinearsenaal achterop op dat van andere buurlanden. Er werd reeds een inhaalbeweging ingezet door de interdepartementale Windwerkgroep die de knelpunten in kaart bracht en een hele reeks beleidsaanbevelingen op papier zette60. Vandaag is nog maar 280 MW aan windenergie gerealiseerd. Vooral in de havens61 loopt de ontwikkeling in grote mate achter62. De Interdepartementale Windwerkgroep63 heeft dan ook reeds aanbevelingen geuit om de doelstellingen op Vlaams en provinciaal niveau voor de havens vast te leggen. Van deze doelstellingen kan dan gebruik worden gemaakt om een gebiedsvisie te ontwikkelen. Deze gebiedsvisie dient opgebouwd te worden rekening houdend met de omzendbrief en alle gebiedsvisies moeten indien mogelijk op elkaar afgestemd zijn. Een gebiedsvisie voor een bepaald gebied kan gelden als een bindende bepaling bij feitelijke projecten.64 De knelpunten aan te wijzen voor de achterstand zijn de omslachtige vergunningsprocedures65 en het lokale verzet tegen windturbineprojecten. In de havengebieden kan vooral de veiligheid van pijpleidingen aangeduid worden als een knelpunt66. De Interdepartementale Windwerkgroep67 heeft de verschillende knelpunten in kaart gebracht en hierbij aanbevelingen geformuleerd. Dit alles om een inhaalbeweging te stimuleren en te ondersteunen. Enerzijds dient de overheid de doelstellingen te formuleren. Er moeten duidelijke doelstellingen vastgelegd worden per provincie en per zeehaven. Als er duidelijk wordt aangegeven hoeveel windturbines of hoeveel capaciteit er moet bijkomen in elke haven, dan is de te bereiken doelstelling per haven eenduidig. Dit zal voor een versnelling zorgen. Wat niet in de havens gerealiseerd kan worden, dient te worden verdeeld over de provincies68. 59
Een capaciteit van 1060 MW is voldoende voor de elektriciteitsvoorziening van 540 000 gezinnen. België telt meer dan 11 miljoen inwoners en ieder gezin bestond in Vlaanderen in 2009 uit 2,46 personen. Zie ook X, Belgische bevolking blijft stijgen, www.belgium.be/nl/nieuws/2012/news_belgische_bevolking_blijft_groeien.jsp?referer=tcm:117-166557-64-a7 (consultatie 01/04/2012) en X, Huishoudens en gezinnen in België, http://statbel.fgov.be/nl/modules/pressrelease/statistieken/bevolking/menages_et_familles_en_belgique.jsp (consultatie 01/04/2012). 60 X, Meer windenergie via eenvoudigere procedures, www.freyavandenbossche.be/article/meer-windenergievia-eenvoudiger-procedures/ (consultatie 6 februari 2012). 61 Hier bestaat de mogelijkheid om op de voorziene ruimte voor 580 MW, de helft van het potentieel, aan windturbines te plaatsen. Momenteel is er nog maar 100 MW aan windcapaciteit benut. 62 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 3. 63 Cf. infra. 64 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 3. 65 Er zijn bijvoorbeeld vaak meerdere vergunningsaanvragen voor één locatie die elkaar kruisen. 66 X, Meer windenergie via eenvoudigere procedures, www.freyavandenbossche.be/article/meer-windenergievia-eenvoudiger-procedures/ (consultatie 6 februari 2012). 67 Hierin zijn alle betrokken administraties en beleidsniveaus, samen met vertegenwoordigers van de bedrijven uit de sector vertegenwoordigd. Cf. infra. 68 Hierbij rekening houdend met het windplan Vlaanderen. Niet iedere provincie kan in gelijke mate windturbines inplanten. Cf. infra.
14
Als tweede moeten er zones afgebakend worden waar er ruimte is voor windturbines. Deze zones moeten actief opgespoord en ingevuld te worden69. Er moet een doordacht inplantingsbeleid worden gevoerd, waarbij rekening wordt gehouden met het landschap, geluidshinder, natuur, veiligheid, luchtvaart en de capaciteit van het elektriciteitsnet70. prioritaire inplantingszones. Als laatste moeten ook de administratieve procedures voor de plaatsing van een nieuwe windturbine of de aanleg van een windturbinepark vereenvoudigd worden. De Interdepartementale Windwerkgroep stelt dan ook voor om te gaan naar één vergunning of één vergunningsloket. Een pleidooi dat door veel mensen, waaronder mezelf gevoerd werd en sinds korte tijd ook gewonnen is71. Minister Freya Van de Bossche voert een positief pleidooi voor windenergie en wil op korte termijn werk maken van de versnelling van de bouw in de windturbines72. Tabel met het aantal ingeplante windturbines en het vermogen dat zij representeren vanaf 2006 tot 201173. Bijkomende windturbines Tot eind 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Vergund74
84 10 13 37 12 34 59
Bijkomend vermogen in Megawatt (MW 128,9 20,6 26,3 62,2 26,1 76,6 +/- 140
69
Er zijn voldoende zones, maar door bepaalde zaken worden deze niet ingevuld. Denke men als voorbeeld aan het NIMBY-effect, cf. supra. 70 In het kader van het Stevin-Project, het plan voor een splinternieuwe en veel zwaardere hoogspanningslijn tussen Zomergem en Zeebrugge, ligt het zwaartepunt en de moeilijkheid in de buurt van Eeklo en Maldegem. In Eeklo zal de zeer zware en hoge hoogspanningslijn zichtbaar worden. Het Stevin-project is een onontbeerlijke schakel om ervoor te zorgen dat België tijdens het huidige decennium de CO² uitstoot kan reduceren omdat voor de inplanting van zowel zonne-energie als windenergie aan de kust, de huidige masten langs de Expresweg N49 naar Knokke het gewicht van nog zwaardere kabels niet kunnen dragen. Zwaardere stroomkabels houdt in dat deze kabels een hoger spanningsniveau hebben, waardoor ze veel meer stroom kunnen vervoeren, maar ook gewoon daadwerkelijk zwaarder zijn. Ook betekent de uitwerking van het Stevin-project dat de ontwikkeling van de haven van Zeebrugge verder kan uitgewerkt worden, waar die nu in capaciteit beperkt wordt door de beperkte capaciteit van het hoogspanningsnetwerk van de kust naar het binnenland. Er heerst momenteel grote onrust over de inplanting van de hoogspanningslijn langs het door de Vlaamse regering geplande tracé. Er wordt vooral geklaagd dat de burgers de informatie over het project pas verkregen nadat de beslissing waar het tracé zou koment reeds volledig genomen was. Deze problematiek is vergelijkbaar met het NIMBY-effect dat heerst bij de inplanting van windturbines (cf. infra). P. SERTYN, Het Vlakke Land onder Hoogspanning, De Standaard, 6-7 augustus 2011, E7-9. 71 Cf. supra. 72 X, Meer windenergie via eenvoudigere procedures, www.freyavandenbossche.be/article/meer-windenergievia-eenvoudiger-procedures/ (consultatie 6 februari 2012). 73 G. VAN HOLEN, Groei windenergie terug op pijl, 9 januari 2012, www.freyavandenbossche.be/article/groeiwindenergie-terug-op-peil/ (consultatie 24 december 2011). 74 En nog niet gebouwd of de bouw nog niet voltooid eind 2011.
15
4.4.Toonaangevende studies 4.4.1. Birdlife
Bij de opkomst van windenergie als belangrijke energiebron, kwam onmiddellijk de reactie uit verschillende natuurbelangenverenigingen, dat de inplanting van windturbines een grote invloed zou hebben op vogels. Hierbij werden drie argumenten opgeworpen: de inplanting van windturbines zou leiden tot uitsluiting van vogels uit een bepaald gebied en grenzen vormen voor de herlokalisatie van vogels, de sterftegraad zou omhoog gaan en als laatste zou er schade zijn aan of eventueel zelfs verlies van habitat.75 Om te bepalen welke impact er is op vogels dienen volgende zaken in overweging genomen te worden: de schaal waarop er sprake is van verlies van habitat, de beschikbaarheid en kwaliteit van andere geschikte habitats voor de vogels die hun habitat zagen verdwijnen en de bescherming van de status van de vogels. Ook dient men er rekening mee te houden dat niet alleen de inplanting van een windturbine en de werking ervan, maar ook de stijging van de menselijke activiteit76 in een gebied door de windturbine, een significante invloed kan hebben op de habitat van vogels.77 Er zijn enige indicaties dat windturbines barrières opwerpen voor de verplaatsingen die vogels doen. Vogels zullen niet tussen de turbines vliegen, maar zullen langs de buitenkant van een cluster windturbines vliegen. Dit hoeft niet per se een probleem te zijn, maar is afhankelijk van de grootte van het windturbinepark, de specifieke plaatsing en inplanting van de windturbines en de mogelijkheid van een soort vogels om een groter verbruik van energie, nodig om de omweg te maken, te compenseren. Grote windturbineparken kunnen een grote invloed hebben op de bewegingspatronen van de vogels en dit kan leiden tot een verbreking van de ecologische verbindingen tussen de voedings-, broed- en legplaatsen die een bepaald soort vogels gewoon is. Dit kan opgelost worden door verschillende brede ‘gangen’ te laten tussen clusters van windturbines.78 Bij slecht ingeplante windturbines, middenin een habitat van één of meerdere vogelsoorten, is er een hoger sterftecijfer, dan wanneer er bij de inplanting van windturbines rekening wordt gehouden met de bestaande habitats. Wanneer het slecht weer is of hard waait en een
75
R.H.W. LANGSTON, en J.D. PULLAN, Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012), 3. 76 Tijdens de constructie, bezoeken om onderhoud uit te voeren, toegangswegen die aangelegd worden, etc. 77 R.H.W. LANGSTON, en J.D. PULLAN, Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012), 2. 78 R.H.W. LANGSTON, en J.D. PULLAN, Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012), 3.
16
windturbine is fel verlicht, zal deze door de lager dan normaal vliegende vogels als het ware een ‘aantrekkingspunt’ zijn. Op deze momenten zal dan ook het sterftecijfer hoger liggen.79 Bij de inplanting van windturbines dient de vergunningsverlenende overheid zeker rekening te houden met de habitats van vogels, doch zijn er voor de bescherming van vogels en hun habitats grotere uitdagingen dan windturbines. Denken we hierbij aan vervuiling van beken, meren en waterwegen of de kap van specifieke soorten bomen die gekend zijn als broed- of nestplaats van bepaalde types vogels. In het kader van het onderzoek naar de effecten van windturbines op vogels en hun habitat kan ook nog gewezen worden op de beleidsondersteunende Vogelatlas van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek80 die uitgevaardigd werd in 2009. De Vogelatlas wordt gebruikt als startpunt in de analyse en de beoordeling van een vergunningsaanvraag voor windturbines. Er dient steeds een gedetailleerd onderzoek plaats te vinden, dat eventueel als gevolg kan hebben dat windturbines ingeplant kunnen worden in zones van risicogebieden door de toepassing van milderende en compenserende maatregelen.
4.4.2. Natuurpunt
In het verenigingsstandpunt, legt Natuurpunt de nadruk dat een klimaatvriendelijk energiebeleid als beginpunt energiebesparing en zuinig gebruik moet hebben. Groene energie mag niet gebruikt worden als excuus om nog meer elektriciteit en energie te verbruiken. Er dient bij de inplanting van windturbines gebruik gemaakt te worden van een proactieve aanpak, waarbij zelf gezocht wordt naar geschikte gebieden. Natuurpunt vindt dat er in bepaalde gebieden open ruimte moet blijven, denken we hierbij aan beschermde natuurgebieden en landschappelijk waardevolle gebieden. Gebieden die uitermate geschikt zijn voor de inplanting van windturbines zijn grootschalige bedrijventerreinen en locaties aansluitend op infrastructuren en nutsvoorzieningen.81 Windturbines hebben vooral een effect op de natuur wanneer er sprake is van vogels en vleermuizen. Het rapport ‘Effecten van windturbines op de fauna in Vlaanderen’82 zegt hierover het volgende: “Vogels en vleermuizen kunnen tijdens het vliegen in aanvaring komen met windturbines, of terechtkomen in de luchtverplaatsing achter turbines. Ze kunnen ook dermate verstoord worden dat gebieden met turbines gemeden worden. Op 7 79
R.H.W. LANGSTON, en J.D. PULLAN, Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012), 3-4, 17-22 en 31-32. 80 Ook wel afgekort als ‘INBO’. 81 X, Verenigingsstandpunt natuurpunt, www.natuurpunt.be/uploads/natuurbehoud/natuurbeleid/documenten/pag_363_natuurpunt_verenigingsstandpunt _windenergie.pdf (consultatie 16 april 2012). 82 EVERAERT, J., Effecten van windturbines op de fauna in Vlaanderen. Onderzoeksresultaten, discussie en aanbevelingen, Brussel, Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek, 2008, p. 5-6.
17
windparklocaties in Vlaanderen werd daarom systematisch onderzoek verricht naar de effecten op fauna. […] Het aantal aanvaringsslachtoffers in de Vlaamse windparken, met toepassing van noodzakelijke correctiefactoren, varieerde van 0 tot ongeveer 125 vogels per individuele windturbine per jaar. Er werden nog geen vleermuizen gevonden. […] Het verstoringsaspect kon op de meeste Vlaamse locaties niet maximaal onderzocht worden, mede omwille van het gebrek aan betrouwbare referentiesituaties (o.a. omwille van sterk veranderde omgeving in industriegebied). Wel was duidelijk dat vooral pleisterende en rustende watervogels en steltlopers buiten het broedseizoen verstoring kunnen ondervinden, en in mindere mate broedvogels. […] Algemeen kan worden gesteld dat de onderzoeksresultaten tot de aanbeveling leiden om nieuwe windturbineparken niet nabij belangrijke broed-, pleister-, rust- en doortrekgebieden van vogels en vleermuizen te plaatsen. Hoewel de mogelijke impact bij geplande windturbinelocaties steeds moet worden onderzocht, kan er in een niet onbelangrijk aantal gevallen een gebrek zijn aan gegevens om een betrouwbare impactanalyse te maken. Zeker in geval van een potentiële impact op de fauna in beschermde natuurgebieden en gebieden die voldoen aan de criteria om beschermd te worden, inclusief belangrijke trekroutes, moet daarom het voorzorgsprincipe gelden.”83 Het onderzoek van Natuurpunt naar de eventuele positieve effecten van windturbines op de natuur, levert geen onmiddellijke kansen op voor natuurontwikkeling bij de onshore windturbines. Bij de offshore windturbines zijn er wel voordelen verbonden aan de inplanting van windturbines: er ontstaan kunstmatige riffen waar bepaalde diersoorten zich op zouden kunnen vestigen en er is een verbod van scheepvaart tussen de windturbines waardoor de fauna niet gestoord wordt.84
4.4.3. Besluit
De grens tussen het kapotmaken van bepaalde projecten en initiatieven inzake windturbines door vele studies en bijdragen aan de inplanting van windturbines is zeer dun. Vaak wordt dan ook de opmerking gegeven dat verenigingen zoals Natuurpunt en Birdlife enkel de natuur zoals die nu bestaan willen behouden en beschermen en niet te vinden zijn voor innovatie en inplanting van hernieuwbare energiebronnen. Bovenstaande studies bewijzen het tegendeel. De verenigingen die instaan voor behoud van fauna en flora stimuleren de inplanting van windturbines, wanneer dit op een weloverwogen manier gebeurt. De overheid dient bij de beoordelingen van een vergunningsaanvraag rekening te houden met de omliggende gebieden waarin beschermde fauna en flora verblijft en floreert. Het kan niet voldoende benadrukt worden dat in een land zoals België, de overheid gedwongen wordt om weloverwogen keuzes 83
R. VANDERBEUREN en S. VANHOLME, Natuurpunt Windmolens in Vlaanderen te land en ter zee: Beleidskader en regelgeving, 10 september 2009, www.natuurpunt.be/uploads/natuurbehoud/natuurbeleid/documenten/pag_363_windenergie_nota.pdf (consultatie 16 april 2012), 4-5. 84 R. VANDERBEUREN en S. VANHOLME, Natuurpunt Windmolens in Vlaanderen te land en ter zee: Beleidskader en regelgeving, 10 september 2009, www.natuurpunt.be/uploads/natuurbehoud/natuurbeleid/documenten/pag_363_windenergie_nota.pdf (consultatie 16 april 2012), 6.
18
te maken. Er dient een afweging gemaakt te worden tussen het algemene belang om de bevolking te voorzien van energie, met een voorkeur voor duurzame en hernieuwbare energie, anderzijds de bevolking zo min mogelijk te hinderen bij de inplanting van bijvoorbeeld windturbines en een verdere uitbouw van het hoogspanningsnetwerk om al deze nieuwe energiebronnen op te vangen en als laatste dan ook nog rekening te houden met fauna, flora en habitats. Het is allerminst een evidentie om op deze manier ook maar één windturbine in te planten in een dichtbevolkt land als België met schaarse natuur.
19
5. Het NIMBY-effect Bewoners die zich geconfronteerd zien met een plan voor de plaatsing van één of meerdere windturbines, uiten vaak bezorgdheid wat betreft de geluids- en zichtoverlast die eventueel zou kunnen plaatsvinden. Nochtans is de publieke opinie tegenover windenergie zeer positief te noemen in alle grote landen die reeds gebruikmaken van windenergie85. Waarom is het dan zo moeilijk om de lokale bewoners mee te krijgen wanneer een windturbineproject wordt voorgesteld? Dit verschijnsel wordt vaak het NIMBY-effect86 genoemd. Het NIMBY-effect houdt in dat mensen het idee van windenergie in het algemeen wel steunen, maar tegen de specifieke lokale projecten gekant zijn omdat ze vrezen voor de gevolgen, de geluidsoverlast en de visuele hinder87. De aanvaarding van de lokale bevolking kan verkregen worden door het verschaffen van informatie over het project en door de bevolking te betrekken bij het beslissingsproces en het effectieve project. Dit kan van vitaal belang zijn omdat er anders burgers kunnen zijn die tegen projecten van openbaar belang naar de Raad van State gaan en daar een vernietiging bekomen. Een vernietiging die voor zowel de eiser als verweerder ongewenst is. Een zeer frappant voorbeeld88 hiervan is de vernietiging van de vergunning van de tramlijn DeurneWijnegem door de Raad van State op vraag van een buurtbewoner uit een straat waar sluipverkeer zou kunnen ontstaan door de aanleg van de tramlijn. Het hele project moest stilgelegd worden, het grootste deel van de tramlijn was reeds aangelegd en miljoenen euro’s waren reeds geïnvesteerd. Door dit arrest kwam het debat over werken van algemeen belang weer op de voorgrond. Moeten deze vergunningen zomaar kunnen vernietigd worden op vraag van één buurtbewoner? Zou het dan niet beter zijn burgers meer inspraak te geven in de voorafgaande procedure en zowel de overheid, als de projectuitvoerder en de buurtbewoners op dezelfde lijn te krijgen? Zou de Raad van State niet beter ruimere bevoegdheden krijgen, om zo tot andere beslissingen te komen dan de vernietiging van de gehele vergunning, wanneer de eiser slechts valt over een klein deelaspect en helemaal niet de vernietiging van de gehele vergunning verlangt?89 Er is nood aan een wettelijke regeling, die voorkomt dat burgers zich kunnen keren tegen een project waarvoor de locatie perfect is en waar de hinder binnen de perken blijft. Ook zou deze regelgeving kunnen voorzien in initiatieven die de burgers zouden kunnen stimuleren om het 85
B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 239. 86 ‘not-in-my-backyard’-effect 87 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 242. 88 Raad van State, arrest nr. 212.825, van 28 april 2011. 89 Zie ook: S.LUST, “Raad van State. I. Afdeling adminstratie. 6. Rechtsherstel door de Raad van State”, Administratieve Rechtsblibliotheek – Algemene reeks, nr. 10.I.6., Brugge, Die Keure, 2000, 415-426; E. LANCKSWEERDT, “Pleidooi voor een breed perspectief inzake een mogelijke hervorming van de bestuursrechtspraak”, TBP 2011, afl. 7, 407-410; X, “Raad van State hervormen” in “Wandelgangen”, Juristenkrant, 29 juni 2011, 14; L. BOVÉ, “Het Palazzo van de Raad van State”, http://blogs.tijd.be/zaakjustitie/2011/06/het-palazzo-van-de-raad-van-state.html (consultatie 22 oktober 2011 ).
20
project te aanvaarden. Zo blijkt ook uit Deense studies dat wanneer de lokale bevolking aandelen kan kopen in de windturbines die in hun omgeving ingeplant worden en waneer de eigenaars van bedrijven of woningen in de buurt een compensatie krijgen voor het waardevermindering van hun woning, de buurt positiever staat tegenover de inplanting van windturbines.90 In België wordt nog steeds niet erkend dat er waardevermindering is van de woning wanneer er in de omgeving windturbines ingeplant worden91. De problematiek is te plaatsen in de naburige rechten. Wanneer er sprake is van een zware last, overmatige hinder, dan kan er een schadevergoeding bekomen worden door degene die de last ondervindt92. Het is natuurlijk niet de bedoeling dat de inplanting van een windturbine overmatige hinder veroorzaakt voor de buurtbewoners, noch dat de buurtbewoners klagen over de geringste hinder. Er kan verwacht worden dat de eigenaars van bedrijven en woningen rond een windturbine of windturbinepark, een bepaalde (geringe) hinder kunnen verwachten, voorzien en deze niet kunnen aanklagen93. De positieve effecten van windenergie worden amper belicht in de problematiek van de naburige rechten. De focus ligt vooral op de lokale effecten en de bezorgdheid van de buurtbewoners vanwege de inplanting van windturbines, maar amper op de positieve aspecten in een meer globaal kader. Het is natuurlijk niet eenvoudig voor de lokale vergunningsverlenende overheid om een vergunningsaanvraag te bekijken op nationaal of zelfs Europees niveau94 en daarbij ook nog rekening te houden met de lokale behoeften en bezorgdheden.95
90
B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 239. 91 In andere Europese landen wordt wel erkend dat er sprake is van een waardevermindering wanneer windturbines nabij woningen ingeplant worden. - Denemarken Eigenaars van woningen die in de buurt van windturbines van 150 meter hoge windturbines wonen, zullen een financiële compensatie ontvangen van de overheid vanwege de waardevermindering die hun eigendom onderging. Zie ook X, Residents may get windmill compensation, www.windwatch.org/newsarchive/2007/07/30/residents-may-get-windmill-compensation/ (consultatie 1 mei 2012). - Nederland In bepaalde gemeenten besliste men om de “WOZ” (een belasting die vergelijkbaar is met de onroerende voorheffing in België) te verlagen voor woningen die in de buurt van windturbines gelegen zijn, om de waardevermindering die ervaren wordt te compenseren. Zie ook J.H.M. BERENSCHOT, Vergelijk! Een analyse van jurisprudentie over WOZ-waarde in relatie tot objecten in de nabijheid van windturbines, november 2005, www.windenergie.nl/sites/windenergie.nl/files/documents/windenergie_en_woz_2005.pdf (consultatie 1 mei 2012). 92 Dit kan via de rechtbank, wanneer de tolerantielimiet overschreden wordt. Dit moet steeds in casu beoordeeld worden. Bovendien kan de rechtbank in dit geval voorwaarden opleggen om verdere hinder te beperken en de hinder onder de tolerantielimiet te brengen. 93 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 241. 94 Op national en Europees niveau zijn er bepaalde doelstellingen inzake hernieuwbare energie die behaald dienen te worden. 95 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 241.
21
Uit het voorgaande kan afgeleid worden dat er een groot verschil is tussen het accepteren dat het wenselijk is om windenergie in te zetten in de strategie tegen de klimaatverandering en voor het verhogen van de zekerheid op eigen energiebronnen, en accepteren dat die windturbines daadwerkelijk ingeplant worden in je achtertuin en deel zijn van het landschap rondom je bedrijf of woning. Er is daadwerkelijk een algemene consensus dat er een noodzaak is aan eigen nationale energievoorziening en dat de klimaatveranderingen echt en reëel zijn, maar toch blijft het een moeilijk te accepteren feit om de concrete oplossing voor die problemen in de achtertuin te hebben.96 Het NIMBY-effect komt niet alleen voor bij de inplanting van windturbines, maar eigenlijk bij de inplanting van alle grote en/of hinderveroorzakende infrastructuren97. Toch zullen deze infrastructuren veelal van algemeen belang zijn of noodzakelijk zijn voor de afvalverwerking of de energiezekerheid.98 De kritieken van buurtbewoners tegen windturbines komen er vooral in de planfase, nadat de overheid aangekondigd heeft dat er vergunningsaanvragen zijn ingediend voor een specifiek project op een bepaalde locatie99. Studies hebben nochtans aangetoond dat mensen die in de buurt van windturbines wonen niet negatiever staan tegenover windenergie dan mensen die geen windturbines in hun buurt hebben. Sommige studies tonen zelfs aan dat er een grotere positieve respons is van buurten waar reeds windturbines ingeplant zijn. De meeste lokale tegenkanting komt dan ook voor in gebieden waar er concrete plannen zijn voor de inplanting van windturbines, maar waar nog geen eerdere windturbineprojecten hebben plaatsgevonden en waar de buurtbewoners zich dus baseren op een eerder beperkte kennis en veelal veronderstellen wat de inplanting van windturbines voor gevolgen zal hebben. Deze bemerkingen leiden tot de idee dat een efficiëntere informatieverlening aan en een grotere participatiemogelijkheid voor de burgers, zou leiden tot een groter lokaal gevoel van aanvaarding100.101 Er worden verschillende argumenten opgeworpen tegen de inplanting van windturbines. Meest voorkomend is het argument dat windturbines het esthetisch effect van het landschap
96
B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 242. 97 Zoals vuilnisverbrandingsovens en biogas-installaties. 98 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 242. 99 Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1037. 100 Niet enkel nadat er al concrete plannen zijn om windturbines in te planten, maar ook in een vroegere fase bv. bij de opmaak van plannen die in deze richting gaan. Dit gebeurt nu reeds in sommige gevallen: aan te wijzen vallen de informatievergaderingen die in verschillende gemeenten in het Meetjesland hebben plaatsgevonden, naar aanleiding van plannen om verschillende windturbines in te planten waarvan de locaties nog niet vaststaan. Cf. infra deel 2. 101 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 242.
22
verstoren102. Er is dus sprake van visuele hinder en landschapsvervuiling. Men mag ook niet uit het oog verliezen dat veel mensen tegen de inplanting van windturbines zijn door de beslissingen genomen door de overheid zonder enige inspraak van de burgers, wat ervoor zorgt dat deze zich ongeïnformeerd en in een hoek geduwd voelen.103 Het geven van informatie is fundamenteel om te kunnen spreken van burgerparticipatie. Er kan geen betekenisvolle betrokkenheid zijn, zonder relevante informatie. Ook kan participatie leiden naar een grotere vraag tot meer en relevante informatie. Een grotere en betere informatieverstrekking heeft een grotere kans om te leiden tot een legitimatie van de beslissingen die de overheid neemt in het kader van de planning en de beslissingen die zullen volgen uit de plannen. Er kunnen drie manieren aangegeven worden om de burger tot een hogere graad van participatie, en acceptatie, aan te zetten: - Participatie bij de opmaak van de plannen; - Financiële participatie in projecten of financiële incentives voor de aanvaarding ervan te vergemakkelijken; - Verstrekken van correcte en relevante informatie door de overheid.104 5.1. Lokale aanvaarding door ruimtelijk ordeningsrecht en participatie
In veel landen is een informatieve en participatieve insteek een integraal deel in de procedures die voorkomen in het ruimtelijk ordeningsrecht. Een milieueffectenrapport105 is een belangrijk instrument om de effecten van een project op een bepaalde locatie of een landschap te voorzien en mee te nemen in de beoordeling van een vergunningsaanvraag. In een MER moet de aanvrager ook voorzien in oplossingen om eventuele hinder voor buurtbewoners en voor het milieu algemeen zo veel mogelijk te beperken of te vermijden. Buurtbewoners hebben de mogelijkheid om hun bezorgdheden naar aanleiding van een MER te uiten, maar uiteindelijk maakt de overheid zelf de overweging als de vergunning al dan niet verleend zal worden en onder welke voorwaarden.
102
Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1037. 103 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 243; Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1036. 104 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 243. 105 Verder afgekort als ‘MER’.
23
5.1.1. Een geïntegreerd wettelijk kader
In het wettelijk kader moeten zowel de globale als de lokale belangen en bezorgdheden geïntegreerd worden. Windenergie wordt in de regel niet aanzien als een alternatieve bron van energie die ervoor zorgt dat we als samenleving en natie, minder afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen en de conventionele brandstoffen, die bovendien ook de vervuiling vermindert en als laatste ook de klimaatverandering tegenwerkt. Het ruimtelijk ordeningsrecht en de MER-procedures focussen zich op de negatieve lokale effecten106, wat een zeer stugge, kleingeestige visie genoemd kan worden. 107
5.1.2. Publieke participatie in een zo vroeg mogelijk stadium
Wanneer de publieke opinie in een zo vroeg mogelijk stadium van het inplantingsproces wordt gevraagd, dan zal dit de publieke aanvaarding verhogen. Het is aan te raden om zelfs vanaf het eerste moment dat de overheid met de idee speelt om een plan op te maken, de publieke opinie reeds te raadplegen. De overheid zou in de aanloop naar de opmaak van een plan niet enkel de publieke opinie en buurtbewoners moeten raadplegen, maar ook de potentiële bedrijven die windturbines zouden kunnen inplanten108. Zo komen er meer en gedifferentieerde opinies aan bod en zouden weloverwogen keuzes mogelijk zijn.109
5.1.3. Transparante beslissingsprocedures
Lokale autoriteiten nemen vaak beslissingen die door een groep burgers worden ervaren als ‘slechte’ beslissingen. In de afweging om vergunningen te verlenen voor een windturbineproject moeten zowel de globale als lokale belangen tegen elkaar afgewogen worden. Er kan in bepaalde gevallen sprake zijn van een sterke lokale oppositie die een grote invloed kan hebben op lokale politici. De lokale politici blijven dan ook vaak buiten de discussies over een bepaald project en zien hun naam liever niet onder een bepaald project
106
Bijvoorbeeld de impact op het landschap, geluidshinder, impact op de waarde van het landschap als recreatiegebied, de impact op vogels en wilde dieren, etc. 107 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 244; Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1037. 108 In Zweden en Nederland gebeurt dit reeds naar aanleiding van de planning van grote projecten. Zo wordt in Nederland ‘beleidsmediation’ als een participatiemethode aanzien. Men spreekt soms ook van preventieve mediation, omdat het voor het uitvoeren van een project plaatsvindt onder leiding van een mediator of bemiddelaar en de verschillende visies in een project eraan deelnemen om tegenstellingen en verschillen te overbruggen ; zie ook B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 244 – 245. 109 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 244 – 245.
24
staan, zodat ze hun kans om opnieuw verkozen te worden niet in rook zien opgaan.110 Wanneer lokale politici zich in de discussie mengen over de inplanting van windturbines, dan is dit vaak met een negatieve opinie over de windturbines. Dit alweer om hun stemmen en lokale aanhang te behouden111. Duidelijke aanduiding van locaties waar de inplanting van windturbines mogelijk is en duidelijke communicatie over deze locaties, kan de situatie verduidelijken naar de burgers toe en ervoor zorgen dat de inplanting van windturbines of althans de aanvragen voor de inplanting ervan, geen verrassing zijn voor de omwonenden. De aanduiding als gebied waar windturbines ingeplant kunnen worden, is noodzakelijk om de overheid een stevige basis te verschaffen om de vergunningsbeslissingen op te steunen. Wanneer een regionale overheid beslist over de opmaak van een plan en de eventuele inplantingsplaatsen voor windturbines, kan dit op meer lokale steun rekenen, dan wanneer de nationale of gewestelijke overheid een soortgelijke beslissing neemt.112
5.2.Lokale aanvaarding door financiële incentives
Er kan op twee manieren door financiële incentives gezorgd worden dat de lokale bevolking zich achter een project schaart: allereerst kan men het project (deels) laten financieren door de bevolking en door deze participaties een gevoel van gemeenschap creëren. Men kan ook de omwonenden vergoeden voor een waardevermindering van hun eigendom113. Het argument van waardevermindering van eigendom wordt vaak opgeworpen in bezwaarschriften in het kader van openbare onderzoeken. Het compenseren van waardevermindering zal dan ook geen gevoel van acceptatie oproepen in de gehele gemeenschap, omdat slechts eigenaars een compensatie zullen ontvangen, maar deze enkele individuele eigenaars zullen een gevoel van financiële gerechtigheid ervaren.114
110
B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 245; Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1036. 111 Cf. infra deel 2, zone Meetjesland. 112 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 245. 113 In België wordt dit niet gedaan en is dit ook niet bespreekbaar. In Nederland heeft men erkend dat de omliggende eigendommen een waardevermindering ondergaan van 30% bij de inplanting van windturbines. In Denemarken is het normaal om een compensatie te verschaffen aan landeigenaars die binnen een straal van 4,5 km wonen van een windturbine. Zie ook B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 246. 114 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 246.
25
5.2.1. Local ownership
Projectontwikkelaars kunnen mensen van de lokale gemeenschap uitnodigen om financieel te participeren in een project. Wanneer iemand financieel participeert in een windturbineproject wordt zijn focus verlegt van de negatieve lokale effecten naar de financiële voordelen van het project. Ook worden de projectontwikkelaars op deze manier opgenomen in de lokale gemeenschap, hebben ze een betere kennis van de lokale omstandigheden, worden ze verondersteld een beter credibiliteit te hebben en zijn ze in een betere positie om de steun en aanvaarding te verkrijgen van de lokale gemeenschap. Local ownership kan de dialoog op gang brengen met verschillende belangengroepen en een groter begrip ontwikkelen voor de gekozen locatie en manier van inplanting van de windturbines.115 De opmerking dient hier wel gemaakt te worden dat financieel coöpereren enkel weggelegd is voor de burgers die rijk genoeg zijn om een aandeel aan te kopen in een coöperatieve. Er zijn ook coöperatieven waarbij de lokale besturen mee investeren in hernieuwbare energie. Op die manier gaat de meerwaarde ook naar die burgers die het zich niet kunnen permitteren om te investeren in aandelen.116
5.2.2. Compensatie voor het waardevermindering van eigendom
De reden achter deze financiële compensatie is dat buurtbewoners een windturbineproject vlugger zullen aanvaarden wanneer zij het waardevermindering van hun eigendom gecompenseerd zien. Als breder principe117 kan gesteld worden dat de reden achter de compensatie voor het waardevermindering van eigendom, economische gerechtigheid is, waardoor windturbineprojecten een grotere algemene aanvaarding krijgen in de lokale gemeenschap waarin ze ingeplant worden.118
115
B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 246 – 247; J. BOUMA, Met de kop in de wind, http://www.trouw.nl/tr/nl/4332/Groen/article/detail/3226185/2012/03/16/Met-de-kop-in-de-wind.dhtml (consultatie 16 maart 2012); ; In Denemarken wordt al sinds vele jaren gebruik gemaakt van cooperative ownership, het principe is zelfs opgenomen in de Renewable Energy Act. 116 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 15. 117 In Denemarken is dit principe alweer ingebed in de Danish Renwable Energy Act, waarin windontwikkelaars omwonende eigenaars volledig moeten compenseren voor hun geleden waardevermindering. De procedure is veel verder ontwikkeld dan en neemt duidelijk afstand van de traditionele naburige rechten. Zie ook B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 247 – 249. 118 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 247 – 249.
26
5.3.Lokale aanvaarding door de verstrekking van informatie
Het is wenselijk dat er volledige toegang verschaft wordt tot informatie over relevante materies en ontwikkelingen die de staat van het milieu of individuele burgers kunnen beïnvloeden. Verstrekking van informatie kan de lokale kennis en besef van de nadelen, maar vooral de voordelen van windenergie vergroten. Ook krijgt de lokale gemeenschap hiermede dikwijls de mogelijkheid om bezorgdheid te uiten over de lokale gevolgen met gefundeerde argumenten. Verder kan het ook het aantal conflicten tussen de verschillende belangengroepen verminderen. Volledige informatie leidt tot een weloverwogen eindbeslissing, die rekening houdt met alle betrokken belangen119. Voldoende en volledige informatie verstrekken, zorgt er ook voor dat de lokale gemeenschap gesterkt wordt in zijn functie van ‘waakhond’ en er op deze manier voor kan zorgen dat er legitieme beslissingen worden genomen door de overheid.120
5.4.Tegenkanting uit de rechtsleer en de overheid
Toch zijn er ook bepaalde rechtsgeleerden die het NIMBY-effect wel erkennen, maar de mening zijn toegedaan dat het principe op een verkeerde manier wordt geïnterpreteerd in het kader van de inplanting van windturbines.121 Ook de voorzitter van de Vlaamse windassociatie zegt dat buurtbewoners eerst hevige tegenstanders zijn van de inplanting van windturbines, maar wanneer de windturbines er daadwerkelijk staan “de mensen uit de omgeving de grootste fans van windenergie” worden. Hij geeft wel aan dat het draagvlak versterkt dient te worden, maar dat buurtbewoners de inplanting van windturbines in hun achtertuin na inplanting bijna leuk vinden.122 Hoewel deze meningen erg boeiend zijn om te lezen en te kennen, ben ik zelf van mening dat het NIMBY-effect weldegelijk klopt en niet kort door de bocht is. Buurtbewoners worden geconfronteerd met een zekere mate van geluidsoverlast, zeker bij grote windsnelheden, alsook met een waardevermindering van hun huis, waardoor ze ook na de inplanting niet 119
Dit soort beslissingen houdt zowel rekening met de lokale als globale belangen en bezorgdheden, en wordt bovendien makkelijker aanvaard door alle betrokken partijen. Zie ook B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 249 – 250. 120 B. EGELUND OLSEN, “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 249 – 250; Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1039. 121 Zie ook S. AGERBOSCH, P. GLASBERGEN en W.J.V. VERMEULEN, Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1025-1055. 122 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 9.
27
onverdeeld positief tegenover de ingeplante windturbines staan. Toch moet het principe van de financiële compensaties, hierboven aangegeven, genuanceerd worden. Welke projectontwikkelaar zal nog willen een windturbine inplanten in een dichtbevolkt land als België, waar de inplantingsplaatsen dicht bij een huis liggen en wanneer dit systeem ingevoerd zou worden, er sowieso een vergoeding voor waardevermindering van eigendom zal moeten betaald worden. Voor projectontwikkelaars zal dit een extra meerkost betekenen. Dan is het mijns inziens een beter idee om de overheid de gronden met de meest geschikte inplantingsplaatsen te laten onteigenen en vervolgens een recht van opstal te verlenen aan de projectontwikkelaar, waardoor deze geen vergoeding meer betaald aan één particulier, maar aan de overheid123. De overheid kan vervolgens dit geld ofwel uitkeren aan de buurtbewoners die in de nabijheid van de winturbine wonen en hinder ondervinden, ofwel het geld terug investeren in de buurt van de windturbines.
123
Cf. infra.
28
6. Besluit De laatste jaren wordt steeds meer geïnvesteerd in hernieuwbare en duurzame energie. Hernieuwbare energiebronnen hebben als voordelen dat de natuurlijke hulpbronnen, zoals olie, kolen en gas, niet verder uitgeput worden en dat ze minder milieuvervuilend zijn, minder tot geen broeikasgassen uitstoten en dat er geen problemen zijn met het beheren van radioactief afval. In het kader van het gebruik van hernieuwbare energie kan gewezen worden op volgende internationale initiatieven IRENA, de Energiegemeenschap en het Kyoto-protocol. De initiatieven hebben andere doelstellingen en hebben slechts wisselend succes. De Energiegemeenschap stelt een bindende doelstelling voor België van 13% hernieuwbare energie in de totale energiemix en een reductie van de broeikasgassen met 15% tegen 2020. Anno 2012 is het nog steeds rendabeler en economisch goedkoper om windturbines op het land te plaatsen. Door de moeilijkheden die projectontwikkelaars ondervinden om geschikte inplantingsplaatsen te vinden op het land tegen een betaalbare prijs in een verstedelijkt land als België, zal de onshore windenergie op korte tot middellange termijn tot een einde komen. Tevens omdat het rendement van een windturbine sterk afhankelijk is van de kwaliteit en kwantiteit van de wind op een bepaalde plaats. Lokalisatie is zeer belangrijk bij de inplanting van windturbines. Toch kan windenergie en de reeds verworven kennis rond het gebruik en de inplanting ervan, nog een wezenlijk nut hebben voor niet-ontwikkelde landen waarin grote onbebouwde oppervlaktes waar er voldoende wind is gelegen zijn. De waarde van onshore windenergie in de totale energiemix mag niet overschat worden op dit moment. Windenergie kan pas een maximale efficiëntie opleveren wanneer de perfecte inplantingsplaats gevonden wordt en wanneer er meerdere windturbines ingeplant kunnen worden. Mede daarom ligt de toekomst mijns inziens in de offshore windenergie, waar voorgaande voorwaarden vervuld kunnen worden. In België werden in 2011 slecht 34 windturbines ingeplant, wat reeds een verdrievoudiging was tegenover 2010. De knelpunten waarom de inplanting van windturbines zo moeizaam gaat, kunnen gevonden worden in de omslachtige vergunningsprocedures en het lokale verzet tegen windturbineprojecten. Sinds de opkomst van het gebruik van windenergie zijn er enkele toonaangevende studies uitgevoerd, bijvoorbeeld door Birdlife en Natuurpunt. Opvallend is dat beide studies een zeer genuanceerd standpunt innemen. Ze wegen zowel de voor- als nadelen af en dit voor zowel fauna en flora als voor het gebruik van hernieuwbare energie, met name windenergie, in de energiemix. In een verstedelijkt land als België moet zowel rekening gehouden worden met de eventuele omliggende gebieden waarin beschermde fauna en flora verblijft en floreert als met het algemeen belang om de bevolking te voorzien van energie, waarbij de voorkeur uitgaat naar duurzame en hernieuwbare energie.
29
Omwonenden die een eigendom hebben in de nabijheid van een inplantingsplaats van een windturbine zullen meestal hun bezorgdheid uiten inzake geluids- en zichtoverlast. Tevens zal het argument van de waardevermindering van hun eigendom vaak opgeworpen worden. Het NIMBY-effect is typerend voor perceeleigenaars in de omgeving van winturbines. De aanvaarding van bewoners kan verkregen worden door het verschaffen van informatie over het project en de inplanting ervan en door de lokale bevolking te betrekken bij het beslissingsproces voorafgaand aan het project. De positieve effecten van windenergie worden bijna nooit belicht in het kader van inplanting van windturbines, enkel de negatieve lokale effecten en de bezorgdheid van de buurtbewoners. Hierdoor missen buurtbewoners en mensen die bijvoorbeeld de media volgen het globaal beeld. Veel beslissingen inzake de inplanting van windturbines worden eenzijdig door de overheid genomen, waardoor burgers pas inspraak krijgen tijdens het openbaar onderzoek en bij een eventueel beroep. Wanneer ruimtelijke uitvoeringsplannen opgesteld werden in het verleden voor de inplanting van windturbines, dan werden omwonenden hierbij niet geraadpleegd. Ten eerste dient de lokale aanvaarding verkregen te worden door gebruik te maken van het ruimtelijk ordeningsrecht en door participatie van de burgers. De overheid kan hiervoor zorgen door een geïntegreerd wettelijk kader te voorzien, te zorgen voor publieke participatie in een zo vroeg mogelijk stadium en door gebruik te maken van transparante beslissingsprocedures. Vervolgens kan ook gebruik gemaakt worden van financiële incentives om de lokale aanvaarding te verkrijgen. Financiële incentives kunnen op twee manieren ingevuld worden: enerzijds door de techniek van het local ownership en anderzijds door de eigenaar van een perceel nabij een inplantingsplaats van een windturbine te compenseren voor een eventuele waardevermindering van zijn eigendom. De waardevermindering kan zowel gecompenseerd worden door de overheid, door bijvoorbeeld een vermindering van de onroerende voorheffing, als door de eigenaar van de windturbine, die dan bijvoorbeeld aandelen in de windturbine of een financiële compensatie kan verstrekken. Als laatste is in het kader van het verkrijgen van lokale aanvaarding de verstrekking van informatie essentieel. Deze informatie moet volledig en relevant zijn. De burger zal wanneer hij informatie krijgt, in een vroeger stadium zijn bezorgdheden uiten en dit met meer gefundeerde argumenten. Tevens zal het verstrekken van informatie een positief effect hebben op de conflicten tussen de verschillende belangengroepen en leiden tot een meer weloverwogen eindbeslissing. Het NIMBY-effect is mijns inziens dan ook de perfecte omschrijving van de lokale bezorgdheden. De regeling inzake financiële compensaties lijkt mooi op papier, maar zal in de realiteit misschien veel projectontwikkelaars afschrikken in een verstedelijkt land als België, waar binnen een bepaalde straal altijd woningen te situeren zijn wanneer er windturbines zouden ingeplant kunnen worden. De overheid zou dan ook beter gebruik maken van de techniek van de onteigening, waardoor zij dan een bepaalde vergoeding in handen krijgt voor de concessie en deze vergoeding vervolgens kan gebruiken als financiële compensatie voor eigenaars van een perceel nabij de ingeplante winturbine.
30
II.
Vergunningen
In dit deel zullen bepaalde aspecten van de vergunningsprocedure voor een windturbine of windturbinepark besproken worden. Hierbij worden zowel de vergunningen zelf bekeken als bepaalde aspecten inzake de vergunningen. Met de inwerkingtreding van de Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, behoort de toepassing van de hernieuwbare energiebronnen tot de bevoegdheid van de gewesten124. Die bevoegdheid strekt zich zowel uit tot het beleid zelf als de daarmee gepaard gaande steunmaatregelen.
1. Algemeen belang Grote windturbines (vanaf 150 meter hoogte en meer) worden meestal door en in opdracht van grote elektriciteitsproducenten (die quasi altijd publiekrechtelijke rechtspersonen zijn) aangevraagd. Deze windturbines worden in de regel aan het openbare elektriciteitsnet gekoppeld125 en leveren in die hoedanigheid elektriciteit aan de afnemers via het transmissienet of de distributienetten. Deze windturbines kunnen omschreven worden als ‘publieke windturbines’126. Ook particulieren kunnen een windturbine plaatsen en hiervoor een vergunningsaanvraag indienen. Deze windturbine zal dienen om te voorzien in eigen stroomproductie en kan bestempeld worden als een ‘particuliere windturbine’127. Publieke windturbines kunnen worden aanzien als werken van algemeen belang128 als ze onder de regeling van het besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000129 vallen. Om als een werk van algemeen belang bestempeld te worden is het criterium van de aansluiting op het openbare elektriciteitsnet van belang, niet het feit als de vergunningsaanvragers een 124
Artikel 6, §1, I, 1° en II, 3° van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980 (hierna BWHI). 125 RvS 24 februari 2006, nr. 155.544, Vermeersch e.a. 126 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 8; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44. 127 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 8.S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44. 128 Handelingen van algemeen belang worden in artikel 4.1.1, 5° VCRO omschreven als “door de Vlaamse regering aangewezen handelingen die betrekking hebben op openbare infrastructuur of openbare wegen, nutsvoorzieningen, infrastructuur ten behoeve of ten bate van de uitoefening van een openbare dienst”. 129 Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg van de Vlaamse bouwmeester, BS 19 mei 2000. In het voornoemde besluit wordt een onderscheid gemaakt tussen de ‘gewone handelingen van algemeen belang en de ‘kleine’ handelingen van algemeen belang, waarop in sommige gevallen een andere regeling van toepassing is. Hier kan als voorbeeld de ruimere afwijkingsmogelijkheden uit artikel 4.47 VCRO worden gegeven. Zie hieromtrent ook S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 45.
31
publiekrechtelijk rechtspersoon zijn130. De geproduceerde hernieuwbare energie van de windturbine of het windturbinepark moet ten dienste staan van de gemeenschap131. Volgens de Raad van State dient het adjectief ‘openbaar’132 tegenover ‘particulier’ en ‘privaat’ gezet te worden in deze context. In de zin dat installaties voor de productie van hernieuwbare energie die niet worden ingeschakeld in de openbare elektriciteitsproductie moeten aanzien worden als particulier of privaat133. Wanneer een werk wordt aangeduid als een werk van algemeen belang dan heeft dit een snellere afwikkeling van de vergunningsprocedure tot gevolg. Zoals verder beschreven is er een bijzondere procedure voor behandeling en verkrijging van de stedenbouwkundige vergunning134. Verder wordt er nog een onderscheid gemaakt tussen kleine werken van algemeen belang en grote werken van algemeen belang. Het onderscheid tussen beide speelt vooral een rol bij de afwijkingsmogelijkheden van de plannen voor het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning. Een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van een windturbine kan in principe enkel worden verleend voor een aanvraag die de bestemmingsvoorschriften van een gebied respecteert. Voor kleine werken van algemeen belang, bestaat een soepele afwijkingsmogelijkheid, de vergunning kan namelijk worden toegekend met afwijking van het ruimtelijk uitvoeringsplan, wanneer de algemene bestemming en het architectonisch karakter van het gebied niet in het gedrang worden gebracht135. Windturbineprojecten die het lokale of gemeentelijke niveau overschrijden, worden beschouwd als grote werken van algemeen belang. Hier geldt een volledig andere vergunningsprocedure, met name de bijzonder procedure136. Deze procedure wordt hieronder uitgebreid besproken.
130
K. LOONTJENS en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELAERE (ed.), Jaarboek Milieurecht 2000, Brugge, die Keure, 2001, 137; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 8; T. VERMEIR, Dansen op een slappe leiding: ruimtelijke ordening en nutsvoorzieningen, TROS 2005, afl. 37, 43; RvS 24 februari 2006, nr. 155.544, Vermeersch, TROS 2006, 233-244, noot P.-J. DEFOORT. 131 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 45. 132 RvS 24 februari 2006, nr. 155.544, Vermeersch e.a. 133 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 45. 134 Cf. infra. 135 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 8-9. 136 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 8-9.
32
2. Toetsing aan de veiligheid Voor het veiligheidsaspect is een speciale tool ontwikkeld door de Vlaamse overheid. De handleiding en de toepassing zijn gratis ter beschikking op de website van het Vlaams Energie Agentschap. De beschikbare toepassing geeft een eerste screening en bepaalt eigenlijk enkel of een project overduidelijk buiten elke risicozone valt of niet. Uit deze beperkte analyse kan dus enkel afgeleid worden of het project nader moet onderzocht worden op het aspect veiligheid of niet.
3. Overeenkomsten sluiten met de eigenaar van een perceel of onteigening 3.1. Algemeen Alhoewel in de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 de onteigening137 als ‘ideale’ procedure voor de verwerving van geschikte gronden voor de inplanting van windturbines wordt vooropgesteld, kent deze werkwijze zeer weinig succes. Veelal worden overeenkomsten gesloten tussen de eigenaars van een stuk land dat op het Windplan Vlaanderen aangeduid is als geschikt gebied voor de inplanting van windturbines.
3.2. Onteigening
Private eigendomsrechten zijn in de meeste rechtsstaten als fundamentele rechten erkend, ofwel expliciet in de Grondwet138 en/of in vonnissen van de rechtbanken. In Europa worden ze ook erkend in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens139 en in artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM140.
137
Zie ook A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 307-326. 138 Artikel 16 van de Belgische Grondwet “Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling.” 139 Verder afgekort als ‘EVRM’ 140 Artikel 17 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: “1. Iedere persoon, hetzij alleenstaand of tot een collectiviteit behorend heeft recht op eigendom. 2. Niemand mag op willekeurige wijze uit zijn eigendom ontzet worden.”140 Artikel 1 van het eerste Protocol van het EVRM zegt dat “Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht. De voorafgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren.”
33
De nadruk ligt bij het EVRM en in de Grondwet zowel op het recht op eigendom en de bescherming van dit recht, als op de mogelijkheid om deze rechten wettelijk te beperken. In het EHRM wordt gepoogd om zoveel mogelijk een goeie balans te vinden tussen enerzijds de private eigendomsrechten en anderzijds het publiek belang om ze te beperken. In artikel 1 van het Eerste Protocol wordt het eigendomsrecht gegarandeerd. Er wordt een bescherming voorzien “tegen iedere willekeurige inmenging door een verdragsstaat ten aanzien van bestaande eigendomsrechten141 van zowel natuurlijke als rechtspersonen, inclusief bedrijven”142. Er werd tot nu toe nog geen zaak aanhangig gemaakt over de inplanting van windturbines als schending van een eigendomsrecht bij het Europees Hof voor de rechten van de Mens143. De overheid maakt ook geen gebruik van de techniek van de onteigening, nochtans zou dit ervoor zorgen dat zij de rechten op een bepaald perceel in handen krijgen en de vergoeding voor de concessie die zij verlenen aan de eigenaar van de windturbine. Hier zijn dan verschillende mogelijkheden: er kan een individuele compensatie verschaft worden door de overheid aan de verschillende buurtbewoners die hinder ondervinden of een waardevermindering van hun woning ervaren, of de vergoeding kan geïnvesteerd worden in projecten in de buurt van de inplantingsplaatsen die de gemeenschap versterken. Bovendien dienen windturbines zeker het algemeen belang, waardoor onteigening in se de techniek is om de ideale inplantingsplaatsen te verwerven. Er zal in deze masterproef niet verder ingegaan worden op de specifieke techniek van de onteigening, omdat dit ons te ver zou leiden.
141
In principe geldt de bescherming enkel voor de private eigendomsrechten. Zie ook Y. HAECK en J. VANDE LANOTTE (eds.), Handboek EVRM: Deel 2, Artikelsgewijze commentaar, Volume II, Antwerpen – Oxford, Intersentia, 2004, 295-398. 142 Y. HAECK en J. VANDE LANOTTE (eds.), Handboek EVRM: Deel 2, Artikelsgewijze commentaar, Volume II, Antwerpen – Oxford, Intersentia, 2004, 304. 143 Er werden wel reeds zaken aanhangig gemaakt over de geluidshinder die windturbines met zich meebrengen, maar deze zaken werden telkenmale onontvankelijk verklaard. Zie bijvoorbeeld EHRM 37664/04, Fägerskiöld v. Sweden, 25 maart 2008.
34
3.3. Rechten van opstal
In de praktijk wordt meestal gebruik gemaakt van een overeenkomst tussen de eigenaar van een perceel dat aangeduid wordt als een potentiële inplantingsplaats en de projectontwikkelaar van een windturbine of windturbinepark. Deze overeenkomsten144 behelzen een recht van opstal voor de eigenaar van de windturbine met een recht op vergoeding voor de eigenaar voor het land. Het is als het ware een loterij, want wanneer je een stuk land hebt dat geschikt is voor de inplanting van windturbines, kan dit een enorme financiële meevaller betekenen. De eigenaar verkrijgt de vergoeding meestal op jaarbasis. Vaak moeten de verschillende projectontwikkelaars als het ware tegen elkaar opbieden en is het een ware strijd om zo vlug mogelijk alle vergunningen te verkrijgen vooraleer een andere projectontwikkelaar die een overeenkomst heeft voor een nabijgelegen perceel, een vergunning verkrijgt. De eigenaar zijn van een stuk land met een windturbine erop is meestal zeer lucratief145 en in de praktijk halen landbouwers met stukken grond in agrarisch gebied, veel inkomsten uit de inplanting van windturbines op hun eigendom. Vaak laten landbouwers verschillende windenergiebedrijven tegen elkaar opbieden146. Er is daarom nu ook sprake van een heffing voor niet-geactiveerde terreinen voor windenergie. Enerzijds om het maximum te halen uit de onshore windenergie, anderzijds om tegen te gaan dat landbouwers ofwel weigeren hun terreinen te verstrekken voor windenergie, ofwel omdat ze er een te hoge vergoeding voor willen en bedrijven tegen elkaar laten opbieden. Wanneer er echter op een naburig stuk land reeds een windturbine staat, zal het zeer moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk zijn, om nog een windturbine ingeplant te krijgen, omwille van de veiligheid wanneer de windturbine zou vallen en dat windturbines elkaars wind niet mogen wegnemen. Het blijkt dan ook dat dit onderdeel het meest omstreden is van het hele vergunningsproces. Bovendien dragen de vele buurtbewoners van de windturbines de lasten, maar krijgt enkel de eigenaar van het land waarop de windturbine staat een vergoeding.
144
Gebruikte terminologie in de overeenkomsten: - Heersend erf: perceel ten gunste waarvan het recht van overhang en/of de erfdienstbaarheid non aedificandi en of recht van doorgang is gevestigd - Lijdend erf: perceel ten laste waarvan het recht van overhang en of de erfdienstbaarheid non aedificandi en of het recht van doorgang is gevestigd - Recht van overhang: erfdienstbaarheid op grond waarvan de wieken van de op het heersend erf geïnstalleerde windturbine over het lijdend erf uitsteken, hangen en operationeel kunnen zijn - Erfdienstbaarheid non aedificandi: last waarmee het lijdend erf bezwaard is houdende het verbod om er obstakels op te richten die schadelijk of hinderlijk (kunnen) zijn voor de goede werking van de op het heersend erf geïnstalleerde windturbine. - Recht van doorgang: erfdienstbaarheid waarmee het lijdend erf, over een breedte van 4,5 meter is belast en voordelen van het heersend erf houdende (i) het recht van bovengrondse doorgang voor personen en voertuigen over een breedte van 4,5 meter en (ii) het recht van ondergrondse doorgang en leidingen ten voordele van het heersend erf daarin onder meer begrepen het recht om ten voordele van het heersend erf ondergrondse elektriciteits- en/of communicatieleidingen aan te leggen en te exploiteren en elektriciteit onder het lijdend erf te vervoeren. - Projectzone: zone gelegen binnen een cirkel met straal 250 m t.o.v. de middelas van een windturbine. 145 Er worden bedragen van €25000 per jaar gegeven door de windenergiebedrijven. 146 Zie ook K. DEWULF, Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER, april – mei – juni, 2010, 99.
35
Toch lijkt vanuit de overheid als het ware steun te komen voor deze overeenkomsten met recht van opstal erin verwerkt. In november 2010 werd het document ‘Een grote windturbine op uw erf? Uw vragen over windenergie: een antwoord!’ door POVLT en de Boerenbond en met de medewerking van onder andere Enerpedia, provincie West-Vlaanderen, Innovatiesteunpunt Landbouw, Agentschap Ondernemen en ODE, opgesteld.147 Het is duidelijk dat niet alle overheden dezelfde mening zijn toegedaan over de verwerving van gronden voor de inplanting van windturbines en dat sommige overheden een pleidooi voeren voor de overeenkomsten met een recht van opstal.
147
X, Een grote windturbine op uw erf? Uw vragen over windenergie: http://www.enerpedia.be/nl/energieproduceren/windturbines (consultatie 29 april 2012).
een
antwoord!,
36
4. Lokalisatie- of milieunota Projectontwikkelaars dienen bij het stedenbouwkundig attest of de vergunningsaanvraag een lokalisatienota in. Deze lokalisatienota werd ingevoerd door de omzendbrief EME/2000.01 van 17 juli 2000148. Hierin wordt het project getoetst aan het lokaal en provinciaal structuurplan en beschrijft en beoordeelt de relatie met de gestelde randvoorwaarden en het afwegingskader van de omzendbrief. De lokalisatienota bevat een technische beschrijving van het project, waaronder de hoogte van de windturbine, de wiekdiameter, het te verwachten brongeluid, en berekeningen van de mogelijke impact die de windturbine of het windturbinepark zal hebben op de omgeving. Deze berekeningen worden uitgevoerd door internationaal erkende softwareprogramma’s zoals deze bestaan voor geluid en slagschaduw of door erkende deskundigen inzake geluid en veiligheid149.
5. Stedenbouwkundige vergunning 5.1.Algemeen
Volgens artikel 4.2.1 VCRO, mag niemand “zonder voorafgaande stedenbouwkundige vergunning: 1° de hiernavolgende bouwwerken verrichten, met uitzondering van onderhoudswerken: a) Het optrekken of plaatsen van een constructie b) Het functioneel samenbrengen van materialen waardoor een constructie ontstaat, c) Het afbreken, herbouwen, verbouwen en uitbreiden van een constructie;”150 Een constructie is volgens artikel 4.1.1, 3° VCRO “een gebouw, een bouwwerk, een vaste inrichting, een verharding, een publiciteitsinrichting of uithangbord, al dan niet bestaande uit duurzame materialen, in de grond ingebouwd, aan de grond bevestigd of op de grond steunend omwille van de stabiliteit, en bestemd om ter plaatse te blijven staan of liggen, ook al kan het goed uit elkaar genomen worden, verplaatst worden, of is het goed volledig ondergronds”151.
148
Cf. infra. N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, pagina 10-11. 150 Artikel 4.2.1 van Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening [verder Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening of VCRO afgekort], BS 20 augustus 2009; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 46. 151 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 46. 149
37
Het gaat hier dus om een zeer brede categorie van handelingen, die in het normale woordgebruik niet als “bouwen” worden aanzien, maar wel vergunningspichtig worden gemaakt. Welke constructies precies aan de vergunningsplicht zijn onderworpen, zal steeds in casu moeten worden beoordeeld aan de hand van de elementen die de decreetgever aanreikt in de VCRO. Indien er discussie ontstaat, zal deze gerechtelijk beslist worden. Zo werd een GSM-mast of –antenne met bijhorende installaties (toch wel heel gelijkaardig aan een windturbine qua hoogte) beschouwd als vergunningsplichtig door de rechtspraak152. De “algemene” vergunningsplicht voor GSM-masten sluit in principe ook uit dat de gemeente zelf nog aanvullend hierover zou kunnen reglementeren via een gemeentelijke verordening. In het verleden werd een stedenbouwkundige vergunning vaak geweigerd wegens onverenigbaarheid met de algemene bestemming en het architectonisch karakter van het gebied, zonder dat het mogelijk was de vergunningsaanvraag te toetsen aan duidelijke en vastomlijnde criteria153. Dit werd opgelost door de omzendbrief van 17 juli 2000154, de Windwerkgroep, het windplan Vlaanderen155 en het VCRO dat de vergunningsprocedure beschrijft. Het plaatsen van windturbines voldoet aan de omschrijving gegeven in artikel 4.2.1 VCRO en is derhalve onderworpen aan de verplichting een stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen156.
152
Rb. Verviers 5 februari 2002, JLMB 2002, 385. N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 6. 154 Omzendbrief nr. EME/2000.01 van 17 juli 2000 betreffende het afwegingskader en de randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, BS 1 september 2000. Cf. infra. 155 Voor de windwerkgroep en het windplan, cf. infra. 156 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 46. In de artikelen 4.2.2 en 4.2.3 VCRO voorziet de wetgever de mogelijkheid om af te wijken van de vergunningsplicht, maar van deze mogelijkheid werd nog geen gebruikt gemaakt in het kader van windturbines. De vergunningsplicht geldt dus voor alle types windturbines. 153
38
5.2.Vergunningsprocedure Er wordt qua procedure een tweedeling gemaakt tussen enerzijds de ‘gewone’ aanvragen157, die nu volgens de ‘reguliere’ procedure158 moeten worden afgehandeld en anderzijds de aanvragen die uitgaan van publiekrechtelijke159 rechtspersonen of betrekking hebben op zaken van algemeen belang, waarvoor een zogenaamde ‘bijzondere’ procedure160 geldt. De bijzondere procedure heeft als groot voordeel dat aanvragen veel sneller behandeld worden en de procedure korter is. Het bestuursorgaan dat de vergunning dient te verlenen zal binnen een termijn van 60 dagen een beslissing moeten nemen. Indien er geen beslissing komt binnen deze termijn, wordt de aanvraag geacht afgewezen te zijn161. De ‘reguliere’ procedure voorziet 2 snelheden op het niveau van de gemeenten, met een onderscheid tussen beide dat zich situeert op het niveau van de behandeling van dossiers in eerste administratieve aanleg. Er wordt een verschil gemaakt tussen de ontvoogde162 en de niet-ontvoogde gemeenten. In eerstgenoemde gemeenten zijn de procedureregels toegespitst op een meer zelfstandige wijze van het behandelen van de aanvraagdossiers. Zo vervalt bijvoorbeeld het voorafgaand bindend advies van de gemachtigde gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar, ook voor de gebieden waar geen goedgekeurde verkavelingsvergunning verleend is of goedgekeurd gemeentelijk uitvoeringsplan uitgevaardigd is163. De Vlaamse regering heeft beslist dat tegen 2015 alle gemeenten moeten ontvoogd zijn op stedenbouwkundig vlak. Momenteel is slechts minder dan de helft van de gemeenten ontvoogd. De vraag moet gesteld worden waarom zo weinig gemeenten ontvoogd zijn en waarom het statuut van ontvoogde gemeente geen evidente keuze is.
157
S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 47. 158 Zoals omschreven in de artikelen 4.7.12 tot en met 4.7.25 VCRO. 159 Of semipubliekrechtelijke rechtspersonen. Zie artikel 4.7.1, §1, 2° VCRO: “Rechtspersonen worden beschouwd als semipubliek, wanneer voldaan is aan beide hiernavolgende voorwaarden: 1° hun werkzaamheden worden in hoofdzaak gefinancierd of gesubsidieerd door één of meer publiekrechtelijke rechtspersonen; 2° hun werking is rechtstreeks of onrechtstreeks onderworpen aan enig toezicht in hoofde van publiekrechtelijk rechtspersoon middels één van de hiernavolgende regimes: a) Een administratief toezicht, b) Een toezicht op de aanwending van de werkingsmiddelen, c) De aanwijzing, door een publiekrechtelijk rechtspersoon, van tenminste de helft van de leden van de directie, van de raad van bestuur, of van de raad van toezicht.”. De Vlaamse regering kan een niet-limitatieve lijst van semipubliekrechtelijk rechtspersonen opstellen. Zie ook S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 48. 160 Zoals omschreven in artikel 4.7.26 VCRO. 161 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 48. 162 Voorwaarden voor ontvoogding gestipuleerd in artikel 7.2.1, §2 VCRO. 163 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 47.
39
5.3.Bevoegde overheid
Artikel 4.7.12 VCRO bepaalt dat de aanvraag bij de ‘reguliere’ procedure moet worden ingediend bij het college van burgemeester en schepenen van de gemeente waar het voorwerp van de aanvraag is gesitueerd. In de ‘bijzondere’ vergunningsprocedure wordt de aanvraag behandeld door hetzij de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar of hetzij door de Vlaamse regering of de gedelegeerde stedenbouwkundige ambtenaar164, wanneer het aangevraagde onderworpen is aan de verplichting tot het opmaken van een milieueffectenrapportage of in aanmerking komt voor een gemotiveerd verzoek tot ontheffing van de verplichting tot het opmaken van een milieueffectenrapportage165. De ‘bijzondere’ procedure geldt dus ook voor werken en handelingen van algemeen belang, die niet per se worden uitgevoerd door of voor rekening van publiekrechtelijke overheden. Wel het feit als de vergunningsplichtige installaties aangesloten worden op het openbare transmissie- of distributienet166 is belangrijk om te oordelen als er sprake is van een handeling van algemeen belang167. Welke handelingen hier precies bedoeld worden, wordt gespecificeerd in het uitvoeringsbesluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000168. In dit kader kunnen ook de windturbines vermeld worden die stroom leveren aan het openbare elektriciteitsnet169. Private windturbines die niet dienen om stroom op dit net te plaatsen moeten vergund worden via de reguliere procedure170. In de rechtspraak is er enige discussie over het feit als er steeds gemotiveerd dient te worden waarom de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar bevoegd is om uitspraak te doen over een vergunningsaanvraag voor een handeling van algemeen belang. Enerzijds kan gesteld worden dat er sprake is van een uitzonderingsprocedure op de principiële bevoegdheid van de gemeente om kennis te nemen van elke stedenbouwkundige aanvraag en dat er steeds zou
164
K. MERTENS, Recente ontwikkelingen in de wetgeving en het beleid op het gebied van milieu- en energierecht in België (31 maart 2010 tot en met 15 juni 2010), MER 2010, 3, 30. 165 Artikel 4.7.26, §1 VCRO; zie ook N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005,37, 9-12; T. VERMEIR, Dansen op een slappe leiding: ruimtelijke ordening en nutsvoorzieningen, TROS 2005, 37, 41; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 47-48. 166 Indien de windturbines niet worden aangesloten op de openbare elektriciteitsleiding, zal de gewone stedenbouwkundige vergunningsprocedure gelden. In de praktijk worden windturbines meestal aangesloten op de openbare elektriciteitsleiding en zal de bijzondere vergunningsprocedure van toepassing zijn. 167 K. LOONTJENS en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELAERE (ed.) jaarboek Milieurecht 2000, Brugge, die Keure, 2001, 137. 168 Het besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg met de Vlaamse bouwmeester, BS, 19 mei 2000, infra ‘Besluit werken algemeen belang’ genoemd. 169 Cf. artikel 2, 4° Besluit werken algemeen belang. 170 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER 2010, 47-48 en 52-53.
40
moeten worden gemotiveerd171. Anderzijds is er andere rechtspraak die van oordeel is dat er geen motivering noodzakelijk is, omdat de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar deze bevoegdheid expliciet toegewezen gekregen heeft172. Artikel 4.7.14 VCRO schrijft voor dat de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar of diens gemachtigde, of anders de bevoegde gemeentelijke administratie, de plicht hebben om elk aanvraag niet enkel op zijn volledigheid, maar ook zijn ontvankelijkheid te controleren. Hetzelfde principe geldt voor aanvragen ingediend in de bijzondere procedure, waar het onderzoek evenwel moet gebeuren door het vergunningsverlenende bestuursorgaan of diens gemachtigde.
5.4.Openbaar onderzoek
Het houden van een openbaar onderzoek is een administratieve proceduretechniek die ertoe strekt om met betrekking tot een bepaald initiatief op georganiseerde wijze inspraak van de bevolking mogelijk te maken, of toch van die personen die in hun leefwereld geconfronteerd kunnen of zullen worden met dit initiatief. Het openbaar onderzoek is geregeld in het besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken173. In de artikelen 4.7.15, §1 en 4.7.26, §4, 1° VCRO worden een aantal situaties gestipuleerd waarin een openbaar onderzoek moet plaatsvinden. Zo moet voor alle aanvragen waarvoor de opmaak van een MER verplicht is een openbaar onderzoek gehouden worden. Er zijn ook nog gevallen opgesomd in het uitvoeringsbesluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000174 waarbij een openbaar onderzoek vereist is. Zo is voor het oprichten of verbouwen van gebouwen of constructies tot een hoogte van 20m of meer, of het verhogen van dergelijke gebouwen met meer dan 5 meter, een openbaar onderzoek vereist. Artikel 3 §2 van het eerder genoemde uitvoeringsbesluit bevat echter de regel dat een openbaar onderzoek toch niet vereist is indien het bouwperceel gesitueerd is binnen de omtrek van een BPA of van een vergunde verkaveling, of van een gemeentelijk of provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan dat naast bestemmingsvoorschriften ook normen bevat inzake de inplanting, de grootte en het uiterlijk van de constructies.
171
RvS 17 juli 2008, nr. 185.422, Noirhomme; RvS 27 november 2008, nr. 188.271 en 17 december 2009, nr. 199.038, Goreux e.a.; RvS 9 juli 2009, nr. 195.200, Greban de Saint-Germain e.a. 172 RvS 23 maart 2009, nr. 191.714, Gemeente Kortenberg. 173 Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg van de Vlaamse bouwmeester, BS 19 mei 2000. 174 Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg van de Vlaamse bouwmeester, BS 19 mei 2000.
41
5.5.Adviezen
De meeste adviesverplichtingen zijn vastgelegd in een uitvoeringsbesluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009175. Het uitvoeringsbesluit bevat ook nog een reeks specifieke adviesregelingen.
5.5.1. College van burgemeester en schepenen
Het college van burgemeester en schepenen brengt vooraf advies uit binnen 30 dagen na ontvangst van de adviesvraag, tenzij de aanvraag van de gemeente uitgaat. Wordt deze termijn niet in acht genomen, dan kan aan de adviesvereiste worden voorbijgegaan. Indien over de aanvraag een openbaar onderzoek moet georganiseerd worden, dan gaat de adviestermijn in op de veertiende dag van het openbaar onderzoek.176 De stedenbouwkundig ambtenaar moet advies vragen aan het college van burgemeester en schepenen, wanneer de vergunningsaanvraag behandeld wordt volgens de bijzondere procedure177. Het advies is niet bindend en dient binnen de 30 dagen na ontvangst van de adviesaanvraag worden uitgebracht. Indien het advies niet binnen deze termijn werd verleend, dan wordt geacht te zijn voorbijgegaan aan de adviesvereiste178. Indien er een openbaar onderzoek moet worden georganiseerd, dan vangt de termijn van advies aan de dag nadat het openbaar onderzoek werd afgesloten. Wanneer het advies negatief is, zal de stedenbouwkundig ambtenaar er toch van kunnen afwijken, mits afdoende motivatie179.180
5.5.2. Vlaamse diensten van Onroerend erfgoed
De Vlaamse diensten van onroerend erfgoed moeten geconsulteerd worden bij aanvragen die betrekking hebben op voorlopig of definitief beschermde monumenten, landschappen, stadsen dorpsgezichten, erfgoedlandschappen en archeologische monumenten of zones181. Vereist is dat de aanvragen gelegen zijn binnen het gezichtsveld, maar maximaal op 50 meter afstand van een voorlopig of definitief beschermd monument.
175
Besluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, BS 24 augustus 2009. 176 Artikel 4.7.26, §4, 2° VCRO. 177 Behalve in het geval de aanvraag van de gemeente zelf uitgaat. 178 K. MERTENS, Recente ontwikkelingen in de wetgeving en het beleid op het gebied van milieu- en energierecht in België (31 maart 2010 tot en met 15 juni 2010), MER 2010, 3, 30. 179 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, 37, 10 en T. VERMEIR, Dansen op een slappe leiding: ruimtelijke ordening en nutsvoorzieningen, TROS 2005, 37, 41. 180 Artikel 4.7.26, §4, 2° VCRO. 181 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 12.
42
5.5.3. Departement landbouw en visserij van de Vlaamse overheid, afdeling land
Het advies moet ingewonnen worden omtrent alle aanvragen die verband houden met landbouw en inzake alle zonevreemde aanvragen die in het agrarisch gebied worden ingediend, met uitzondering van deze die betrekking hebben op beperkte afwijkingen, stabiliteitswerken, de afwerkingsregel, sociaal-cultureel of recreatief medegebruik of medegebruik inzake natuurschoon en handelingen van algemeen belang. 182
5.5.4. Het agentschap voor natuur en bos van de Vlaamse overheid
Het agentschap moet geconsulteerd worden bij alle aanvragen gesitueerd in ruimtelijk kwetsbaar gebied, parken, bossen en binnen de perimeter van vogelrichtlijngebieden183, Ramsar-gebieden en habitatrichtlijngebieden184.
5.5.5. Wegbeheerder
Er is een specifieke regeling ingeschreven in artikel 7.5.9 VCRO voor aanvragen die betrekking hebben op percelen die gelegen zijn op minder dan 30 meter van het domein van autosnelwegen, hoofdwegen of primaire wegen categorie I volgens het RSV, of die gelegen zijn langs gewest- of provinciewegen. Dit is een overgangsregeling, warbij tot 2014 een bindende advisering geldt in hoofde van de wegbeheerder, in de veronderstelling dat het advies negatief is of voorwaarden bevat185.
5.5.6. GECORO
Er wordt ook voorzien in de mogelijkheid dat het schepencollege of de gemeentelijk stedenbouwkundig ambtenaar kan beslissen een aanvraag voor advies voor te leggen aan de GECORO186.
182
N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 12. 183 Tenzij gelegen in woongebied, begrepen in de ruime zin van het woord. 184 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 185 Deze adviesregeling is tijdelijk omdat er een decreet werd gestemd voor vaststelling en de realisatie van de rooilijnen, dat nog verder moest geïmplementeerd worden. Zie ook: decreet houdende vaststelling en realisatie van de rooilijnen, BS 3 juli 2009. 186 Artikel 4.7.16, §3 VCRO.
43
5.5.7. NMBS
Wanneer de aanvraag nabij een bestaande of geplande spoorlijn gelegen is, dient het advies ingewonnen te worden van de Nationale Maatschappij der Spoorwegen. De NMBS eist vaak dat aan de vergunning de vereiste wordt gekoppeld van een stabiliteitsattest187 bij oprichting van de windturbine. Ook eist de NMBS dat er een afstandsregel wordt gerespecteerd van minimum 30 meter. 188
5.5.8. Instituut voor het Archeologisch Patrimonium
Wanneer de grond gelegen is in een voorlopig of definitief beschermd archeologisch goed, moet er advies worden gevraag aan het instituut voor het Archeologisch Patrimonium. 189
5.5.9. Belgocontrol
Wanneer de plaatsing van één of meerdere windturbines het vliegverkeer kan verhinderen, dan wordt best advies aangevraagd aan Belgocontrol190. Er dient echter opgemerkt te worden dat vergunningen vaak niet verleend worden door een negatief advies van Belgocontrol. Het argument van de veiligheid wordt vaak door hen misbruikt.191
5.5.10. Afdeling Personenvervoer en Luchthavens van de administratie Wegen en Verkeer
Wanneer de bouw van één of meerdere windturbines wordt gepland nabij één van de internationale Vlaamse luchthavens, zal best advies worden gevraagd aan de Afdeling Personenvervoer en Luchthavens van de administratie Wegen en Verkeer192. Dit omdat de internationale regelgeving rond windturbines nabij luchthavens zeer stringent is. 193
187
Hierin wordt de garantie gegeven dat de windturbine voldoende stevig is opgebouwd. N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 189 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 190 Het is aan te raden dit advies in te winnen, maar niet verplicht; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 191 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 7. 192 Het is aan te raden dit advies in te winnen, maar niet verplicht; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 193 Het is aan te raden dit advies in te winnen, maar niet verplicht; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 188
44
5.5.11. Waterlopen
Voor de inplanting van windturbines dichtbij waterlopen, al dan niet bevaarbaar, moet advies ingewonnen worden van het betrokken provinciebestuur, de afdeling Water van AMINAL of het agentschap Waterwegen en Zeewezen194.
5.5.12. AMINAL
Wanneer een vergunningsaanvraag betrekking heeft op een inplantingsplaats in ruimtelijk kwetsbaar gebied, binnen de perimeter van een vogelrichtlijngebied, met uitzondering van de woongebieden in de ruime zin, in een RAMSAR-gebied of in een habitatgebied, moet een advies worden gevraagd aan de afdeling Natuur van AMINAL195. Wanneer de vergunningsaanvraag betrekking heeft op een inplantingsplaats in een park of bos, dient het advies van de afdeling Bos en groen van AMINAL te worden gevraagd196.
5.5.13. Juridisch karakter van de adviezen
Artikel 4.3.3 VCRO bepaalt dat een vergunning moet worden geweigerd of dat er voorwaarden moeten worden opgelegd ingeval uit de verplicht in te winnen adviezen naar voor komt dat het aangevraagde strijdig is met direct werkende normen197 uit andere beleidsvelden dan de ruimtelijke ordening. Deze bepaling is zeer onduidelijk, mogelijks bedoelde de decreetgever dat een advies waarin het adviesgevend orgaan wijst op dergelijke strijdigheid, voor de overheid bindend is. In artikel 4.3.4 VCRO wordt bepaald dat de overheid de vergunning kan weigeren indien uit een verplicht in te winnen advies blijkt dat het aangevraagde onwenselijk is in het licht van doelstellingen of zorgplichten die gehanteerd worden in beleidsvelden buiten de ruimtelijke ordening. Deze bepalingen zijn op zichzelf beschouwd onvoldoende juridisch duidelijk om onmiddellijk te kunnen worden uitgevoerd. Dit zorgt voor een brede toetsing, doch kan er ook opgemerkt worden dat dit een zekere factor van onzekerheid in de vergunningsverlening bezorgt omdat de voorspelbaarheid partieel weggenomen wordt. Een afdoende motivering is hier erg belangrijk om de aanvrager inzicht te verlenen in de reden van de beslissing.
194
N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 12. 195 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 12-13. 196 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 13. 197 Normen die op zichzelf volstaan om toepasbaar te zijn, zonder dat verdere reglementering met het oog op de precisering of vervollediging noodzakelijk is.
45
5.6.Vergunning verlenen in overeenstemming met de planologische bestemming van het gebied
5.6.1. Horen windturbines thuis in industriegebied?
De overheid dient een stedenbouwkundige vergunning te verlenen in overeenstemming met de planologische bestemming van het gebied waarvoor men de vergunning aanvraagt, zodoende mag de stedenbouwkundige vergunning niet in strijd zijn met de geldende plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen voor dat gebied. De vergunning moet in overeenstemming zijn met de eventuele voorschriften uit een stedenbouwkundige verordening.198 De overheid heeft hierbij geen discretionaire beoordelingsbevoegdheid, maar is dus gebonden door allerlei verordenende en bindende voorschriften199. Bovendien moet zij bij iedere vergunningsaanvraag nagaan als het project ingepast kan worden in de goede plaatselijke ruimtelijke ordening200. Vroeger201 was het enkel mogelijk windturbines op te richten in industriegebieden omdat men windturbines beschouwde als inrichtingen met een industrieel karakter. Het probleem was dat de gebieden met een groot windaanbod niet overeenstemden met de gebieden die op de plannen ingekleurd waren als industriegebied. De potentiële inplantingsplaatsen met een groot windaanbod kwamen vooral overeen met de agrarische en natuurgebieden. Als bijkomend probleem was er dan ook nog het feit dat industriegrond vaak bestempeld worden als “risicogrond” in de zin van het Bodemsaneringsdecreet. Wanneer men deze gronden wil overdragen om een windturbine te plaatsen, zal de overdrager een oriënterend bodemonderzoek moeten uitvoeren, waarvan het financiële kostenplaatje erg hoog is. Weinig eigenaars van industriële gronden, veelal bedrijven, zullen dus bereid worden gevonden om dergelijke gronden over te dragen202.
198
K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 138; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 14. 199 Zoals bestemmingsplannen en stedenbouwkundige verordeningen. 200 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 138; cf. infra. 201 Voor de inwerkingtreding van de VCRO en meer specifiek artikel 4.4.9 VCRO. 202 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 138.
46
Een oplossing voor deze problematiek is te vinden artikel 20 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 : “bouwwerken bestemd voor de openbare dienst en gemeenschapsvoorzieningen mogen voorkomen in gebieden die niet bestemd zijn voor dergelijke voorzieningen”.203 Gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen zijn “voorzieningen die gericht zijn op de bevordering van het algemeen belang en die ten dienste van de gemeenschap worden gesteld; dat de idee van dienstverlening aan de gemeenschap hier rechtstreeks aanwezig is; dat het irrelevant is of deze voorzieningen opgericht worden of uitgebaat door een overheid dan wel door een privé-instelling of -persoon, in zoverre althans de exploitant van de inrichting geen winstbejag nastreeft en de voorzieningen werkelijk ten dienste staan van de gemeenschap”.204 Lange tijd werd de toepassing van artikel 20 van het KB van 1972 voor de inplanting van windturbines in agrarische en natuurgebieden geweigerd door het toenmalige Stedenbouw – huidig agentschap Ruimte en Erfgoed205. Met de komst van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, werd ook het aantal gebieden waarin de inplanting van windturbines mogelijk was verruimd. Hierbij dient gewezen te worden op artikel 4.4.9. VCRO dat een afwijking van de bestemming voorziet: “§1. Het vergunningsverlenende bestuursorgaan mag bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning of een verkavelingsvergunning in een gebied dat sorteert onder de voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan, afwijken van de bestemmingsvoorschriften, indien het aangevraagde kan worden vergund op grond van de voor de vergelijkbare categorie of subcategorie van gebiedsaanduiding bepaalde standaardtypebepalingen, vermeld in de bijlage bij het besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 tot vaststelling van nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, zoals de tekst ervan is vastgesteld bij het besluit van 11 april 2008.” Dit artikel houdt in dat de mogelijkheid bestaat om in een vergunningsaanvraag af te wijken van de geldende bestemmingsvoorschriften, indien het aangevraagde kan worden vergund op basis van de standaardtypebepalingen in het Besluit Typevoorschriften206. Op basis van dit
203
X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 204 K. DEWULF, Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER, april – mei – juni, 2010, 99. 205 K. DEWULF, Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER, april – mei – juni, 2010, 99. 206 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245.
47
artikel en het besluit wordt het mogelijk om windturbines in te planten in agrarisch gebied. Dit principe kreeg de benaming “clichering” mee. Vanaf 2009 zijn windturbines, ongeacht hun grootte, in volgende bestemmingsgebieden vergunbaar: agrarische gebieden207; gemengde regionale bedrijventerreinen; specifieke regionale bedrijventerreinen voor kantoren, wetenschapspark, transport, distributie, logistiek, luchthaven gebonden bedrijven,…; industriegebieden; gebieden voor ambachtelijke bedrijven en voor kleine en middelgrote ondernemingen; dienstverleningsgebieden; gebieden voor de vestiging van grootwinkelbedrijven; gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen208; bufferzones. Particuliere windturbines worden in principe geplaatst in de buurt van een woongebied, een industriegebied, een agrarisch gebied of een recreatiegebied209. De standaardtypebepalingen voor landbouwgebieden210 stellen: “Voor zover ze door hun beperkte impact de realisatie van de algemene bestemming niet in het gedrang brengen, zijn de volgende werken, handelingen en wijzigingen eveneens toegelaten: - […;] - […;] - […;] - Het aanbrengen van windturbines en windturbineparken, alsook andere installaties voor de productie van (hernieuwbare) energie of energierecuperatie. De mogelijke effecten ten aanzien van efficiënt bodemgebruik, eventueel verstoring van de uitbating(smogelijkheden) en landschappelijke kwaliteiten dienen in een lokalisatienota te worden beschreven en geëvalueerd.” Verder wordt in het Besluit Typebepalingen verduidelijkt dat in de lokalisatienota moet worden beschreven dat aan de afwegingselementen en randvoorwaarden is voldaan, zoals opgesomd in de rondzendbrieven met betrekking tot de windturbines211. Er werden vrij veel aanvragen ingediend voor de plaatsing van windturbines in agrarisch gebied. De Windwerkgroep Vlaanderen echter past de omzendbrief vrij streng toe in haar
207
Zie ook K. MERTENS, Recente ontwikkelingen in de wetgeving en het beleid op het gebied van milieu- en energierecht in België (31 maart 2010 tot en met 15 juni 2010), MER 2010, 3, 30. 208 Artikel 17 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp gewestplannen en de gewestplannen, BS 10 februari 1973. 209 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 14. 210 Typevoorschriften voor gewestelijke RUP’s (bijlage besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen), BS 20 augustus 1998. 211 Cf. infra. Zie ook E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245.
48
adviezen, waardoor de meeste aanvragen een negatief advies meekregen. In 2009 werden bijvoorbeeld 119 van de 305 aanvragen positief geadviseerd212. In de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 worden de Natura 2000 – gebieden of speciale beschermingszones213 uit de vogel- en habitatrichtlijn niet specifiek vermeld. Ze vallen onder de algemene categorie van gebieden met een juridische bescherming volgens de specifieke wetgeving inzake natuurbehoud. Deze classificatie houdt in, dat windturbines daar niet zullen kunnen worden ingeplant. Anderzijds probeert men dit verbod niet al te rigoreus aan te houden214, omdat er zeer veel gebieden een bepaalde natuurwaarde hebben en eveneens de ideale inplantingsplaats, qua rendement, zijn voor windturbines. Natuurverenigingen215 heeft dan ook niet de bedoeling te allen tijde de inplanting van windturbines tegen te houden, wanneer dit de habitat zou kunnen aantasten van een beschermde diersoort. De overheid heeft voor deze gebieden de doelstelling om een ‘windmolen-RUP’216 op te maken, dat de bouw van windturbines in bepaalde zones toestaat.
5.6.2. Rechtspraak van de Raad van State a) Algemene verenigbaarheid met de bestemming van een gebied In een arrest217 met betrekking tot een GSM-mast met een hoogte van 80 meter, oordeelde de Raad van State dat zo’n mast niet te vereenzelvigen valt met het architectonisch karakter van het landschappelijk waardevol gebied waarin deze zou geplaatst worden. b) Inzake inplanting in industriegebied In een arrest van 15 januari 2004218 waren de feiten als volgt: de heer D’Hondt vroeg de schorsing van een besluit van de bestendige deputatie van de provincieraad Oost-Vlaanderen, die in beroep een uitspraak had gedaan over de beslissing van het college van burgermeester en schepenen van de stad Zottegem waarin aan de c.v.b.a. ECOPOWER een milieuvergunning werd geweigerd om een windturbine te exploiteren in een industriegebied. Er werd voldaan aan de voorschriften van de omzendbrief EME/2000.01219 ingevolge het bestemmingsgebied en de afstand van huizen.
212
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245. 213 Meestal afgekort als SBZ’s. 214 Als voorbeeld kan hier de Waaslandhaven te Antwerpen gegeven worden, die grotendeels ingedeeld is als Vogelrichtlijngebied, maar evens een aantal inplantingsplaatsen voor windturbines bevat die zeer geschikt zijn. 215 Cf. infra: toonaangevende studies. 216 Een gewestelijk RUP staat hiërarchisch boven een omzendbrief. 217 RvS 3 maart 1988, nr. 29.512, Gemeente Merchtem. 218 RvS 15 januari 2004, nr. 127.083, D’Hondt. 219 Omzendbrief EME/2000.01 van 17 juli 2000 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, BS 1 september 2000.
49
De Raad van State stelde “overwegende dat verzoeker zelf woont in industriegebied; dat van diegene die ervoor geopteerd heeft om op een dergelijke locatie te gaan wonen, een veel grotere tolerantie mag worden verwacht ten aanzien van eventuele hinder die zou worden veroorzaakt door industriële activiteiten en installaties; dat de gewraakte windturbine niet van aard is visuele hinder te veroorzaken die in belangrijke mate erger is dan wat kan worden verwacht in industriegebied; dat wat de geluidshinder betreft, verzoeker onder verwijzing naar zijn eerste middel, stelt dat volgens het bestreden besluit de woningen aan het industrieterrein een geluidsniveau van 42 dB(A) mogen verwachten; dat evenwel de richtwaarde van Vlarem II voor industriegebied voor de stilste periode 55 dB(A) bedraagt; dat volgens de bestreden beslissing het geluid op 250 meter 43 dB(A) bedraagt;[…]; dat aangezien de afstand220 van verzoekers woning tot de windturbine 200 à 250 meter bedraagt, moet worden aangenomen dat het geluid ter hoogte van verzoekers woning ruimschoots onder de richtwaarde van Vlarem II zal blijven”. De Raad van State verwierp dan ook het verzoek tot schorsing. In het arrest221 NV BOSAL EMISSION CONTROL SYSTEMS tegen het Vlaamse gewest waren de feiten als volgt: De NV BOSAL wil het besluit van de minister van leefmilieu dat een milieuvergunning verleent voor een windturbinepark222 gelegen in Lummen en HeusdenZolder aan de NV SPE, geschorst zien. Het bedrijventerrein van de NV BOSAL bevindt zich naast één van de percelen waarop een windturbine zal ingeplant worden. De Raad van State zegt hier: “Uit het administratief dossier en uit de bestreden beslissing blijkt dat te dezen de bescherming van de mens en het leefmilieu werd beoogd en dat de verschillende hinderaspecten werden afgewogen. In het bijzonder wat betreft de geluidshinder werden de normen van de omzendbrief EME/2006/01-RO/2006/02 als bijzondere milieuvoorwaarde opgelegd. Het centrale bezwaar van de verzoekende partij, zoals dit in haar beroepschrift tot uitdrukking werd gebracht, is niet dat de hinder of de risico’s voor mens en leefmilieu onaanvaardbare proporties zullen aannemen, maar wel dat zij een welbepaalde economische activiteit niet meer zal kunnen uitoefenen, of toch niet in goede omstandigheden[…]De 220
Sommigen werpen op dat de afstandsregels voorgesteld in de omzendbrieven veel te klein zijn en de hinder op dergelijke afstand nog steeds niet te onderschatten is. In andere landen worden veel grotere afstanden gehanteerd tussen een windturbine en een woning. In overweging moet genomen worden dat België en zeker Vlaanderen zeer dichtbebouwd is220 en dat er bovendien vaak gebruik wordt gemaakt van lintbebouwing, waardoor het niet evident is om windturbines in te planten met de inachtname van grote afstanden. De afstanden die gehanteerd worden in andere landen, vergeleken met de afstand gehanteerd in Vlaanderen: - Frankrijk 1500m - Duitsland 1500m - USA California 3200m - Canada 2000m - Nederland 4x de masthoogte - België/Wallonië 350m - België/Vlaanderen 250m 221
RvS 13 oktober 2011, nr. 215.741, NV Bosal Emission Control Systems. Waarbij de milieuvergunningsaanvraag bestond uit een aanvraag voor zeven windturbines met bijhorende transformatoren. Uiteindelijk werd er een milieuvergunning verleend door de deputatie voor vijf windturbines met bijhorende transformatoren. Hiertegen wordt beroep aangetekend. De minister neemt het besluit om de milieuvergunning te verlenen onder voorwaarden, na (voorwaardelijk) positieve adviezen van verscheidene diensten. 222
50
verzoekende partij loopt op het eerste gezicht niet meer risico's en ondervindt niet meer hinder dan in het desbetreffende industriegebied moet worden getolereerd. Uit het milieuvergunningsdecreet en uit het Vlarem I en II kan op het eerste gezicht niet worden afgeleid dat de verzoekende partij, omwille van de specifieke economische activiteiten die zij uitoefent, van een meer vergaande bescherming diende te genieten.”. Het Hof verwerpt het verzoek tot schorsing omdat het de aangebrachte middelen niet ernstig acht. De Raad van State zegt hier dus dat er kan verwacht worden, wanneer een persoon of bedrijf een perceel in zijn bezit heeft op een industrieterrein, dat er redelijkerwijze kan verwacht worden dat er enige hinder zal plaatsvinden. De inplanting van windturbines op een industrieterrein zal dan ook evidenter zijn, omdat er een grotere tolerantie kan verwacht worden van de eigenaar van een perceel, dan wanneer een perceel gelegen is in bijvoorbeeld agrarisch gebied. De eigenaar heeft er immers zelf voor geopteerd om te gaan wonen in een industriegebied. Zo oordeelt ook de Raad van State in een ander arrest223: “Het windturbinepark ligt in een industriezone. In een dergelijke zone zijn industriële constructies en exploitaties mogelijk en mogen de verzoekende partijen zich daar ook aan verwachten. Een windturbine kan op het eerste gezicht als zulk een industriële constructie en exploitatie worden beschouwd.” Dit is vaste rechtspraak224 van de Raad van State. c) Het argument geluidshinder bij inplanting in industriegebied Tevens zal het in industriegebied niet evident zijn om het argument van geluidshinder op te werpen in een beroepsprocedure omdat ook hier een grotere tolerantie tegen verwacht wordt225. In het genoemde arrest van de Raad van State stelt de raad dat “van wie in een industriegebied woonachtig is of aldaar werkzaam is, mag op het vlak van de geluidshinder een grotere tolerantie worden verwacht dan van diegenen die in woon- of landelijke gebieden woonachtig of werkzaam zijn. Voor industriegebieden, met inbegrip van bedrijfswoningen, liggen de in Vlarem II algemeen vastgelegde grens-geluidsnormen hoger dan voor andere gebieden”.
223
RvS 13 oktober 2011, nr. 215.746, Vandermaesen. Zie ook RvS 28 november 2003, nr. 125.815; 15 januari 2004, nr. 127.083 en 14 oktober 2004, nr. 136.039, Delcloo. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.742, Vandereycken; nr. 215.743, Vanthoor e.a.; nr. 215.744, Sterkmans; nr. 215.745, Maes e.a. 225 RvS 14 oktober 2004, nr 136.039, Delcloo. 224
51
5.7.Termijnen
Zowel in de reguliere als in de bijzondere procedure gelden momenteel dwingende termijnen van behandeling. Indien binnen deze termijn geen beslissing valt, dan wordt de vergunning geacht te zijn geweigerd en staan er beroepsmogelijkheden open226. In de reguliere vergunningsprocedure neemt het College van Burgemeester en Schepenen een beslissing binnen de 75 dagen na ontvangst van de aanvraag wanneer het gaat over een ontvoogde gemeente, er geen openbaar onderzoek vereist is of de aanvraag voor de stedenbouwkundige vergunning niet parallel gebeurt met de milieuvergunningsaanvraag.. Indien er wel een openbaar onderzoek nodig is, de aanvraag van de milieuvergunning parallel gebeurt met de stedenbouwkundige vergunning of een niet-ontvoogde gemeente de vergunningverlenende overheid is, dan bedraagt de vervaltermijn 105 dagen227. In de bijzondere procedure dient een beslissing te worden genomen binnen een termijn van 60 dagen. Deze termijn vangt aan de dag na deze van het verstrijken van de termijn waarbinnen de adviesinstanties advies moeten verlenen of indien een openbaar onderzoek vereist is, binnen de 60 dagen nadat de stukken van het openbaar onderzoek ontvangen zijn228.
226
Vr. en Antw. Vl. Parl. 2009-2010, 3 december 2009 (Ant. nr.104 P. MUYTERS). Vr. en Antw. Vl. Parl. 2009-2010, 3 december 2009 (Ant. nr.104 P. MUYTERS). 228 Vr. en Antw. Vl. Parl. 2009-2010, 3 december 2009 (Ant. nr.104 P. MUYTERS). 227
52
6. Stedenbouwkundige beoordelingsgronden In de VCRO kunnen een aantal beoordelingsgronden worden teruggevonden in artikel 4.3.1, §1 VCRO. Volgens dit artikel wordt “een vergunning […]geweigerd: 1° indien het aangevraagde onverenigbaar is met: a) Stedenbouwkundige voorschriften of verkavelingsvoorschriften, voor zover daarvan niet op geldige wijze is afgeweken b) Een goede ruimtelijke ordening; 2° indien de weigering genoodzaakt wordt door de decretale beoordelingselementen, vermeld in […][de artikelen 4.3.5 t.e.m. 4.3.8 VCRO]; 3° […] 4° in gevallen waarin overeenkomstig artikel 8, §1, van het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid geen vergunning kan worden afgeleverd.”
6.1.Verenigbaarheid met de stedenbouwkundige of verkavelingsvoorschriften
Een eerste beoordelingsgrond is de verenigbaarheid van de inplanting van windturbines of een windturbinepark met de bestaande stedenbouwkundige voorschriften vastgesteld in een ruimtelijk uitvoeringsplan, een plan van aanleg of een stedenbouwkundige verordening, of met verkavelingsvoorschriften229. In principe kan er niet worden afgeweken van stedenbouwkundige voorschriften, zijn deze verbindend en dient de overeenstemming ermee uitdrukkelijk te worden opgenomen in de beoordeling van de vergunningsaanvraag. In de VCRO zijn een aantal afwijkingsmogelijkheden voorzien, waarvan er drie relevant zijn voor de inplanting van windturbines en de beoordeling van de vergunningsaanvragen voor windturbines230. Artikel 4.4.1 VCRO voorziet dat in een vergunning, na een openbaar onderzoek, beperkte afwijkingen kunnen worden toegestaan op de stedenbouwkundige voorschriften en verkavelingsvoorschriften met betrekking tot de afmetingen van het perceel, de afmetingen en de inplanting van constructies, de dakvorm en de gebruikte materialen231. Als tweede wordt de mogelijkheid om gebruik te maken van ‘positieve anticipatie’232 voorzien in artikel 4.4.7 VCRO. Hierdoor kan het vergunningverlenende orgaan vooruitlopen op een ruimtelijk uitvoeringsplan of een plan van aanleg dat in opmaak is. In het kader van 229
S. De RIDDER, Door de turbines windturbines, MER, 2010, afl. 2, 49. 230 S. De RIDDER, Door de turbines windturbines, MER, 2010, afl. 2, 49. 231 S. De RIDDER, Door de turbines windturbines, MER, 2010, afl. 2, 49. 232 S. De RIDDER, Door de turbines windturbines, MER, 2010, afl. 2, 49.
het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor
53
handelingen van algemeen belang kan afgeweken worden van stedenbouwkundige voorschriften, wanneer het nieuwe plan de bestaande stedenbouwkundige voorschriften vervangt of van rechtswege opheft. Bovendien mag er geen strijdigheid van het ontwerpplan worden vastgesteld met hogere plannen of andere normen233. Als derde en laatste relevante uitzondering kan artikel 4.4.9 VCRO aangestipt worden. Voor handelingen sorterend onder de voorschriften van een plan van aanleg mag de vergunningverlenende overheid gebruik maken van een bijzondere overgangsmatige techniek, waarbij de standaardbepalingen234 ‘geclicheerd’ worden. De vergunningverlenende overheid kan hierdoor een vergunningsaanvraag inwilligen, die normaal zou moeten afgewezen worden op basis van de bestemmingsvoorschriften van een plan van aanleg, indien de standaardtypebepalingen voor de overeenstemmende categorie van gebiedsaanduiding daarvoor een grondslag bieden235. 6.2.Verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening
De toetsing van vergunningen aan de goede ruimtelijke ordening is zeker bij de vergunningsaanvragen voor windturbines primordiaal236. Bij verder onderzoek van vergunningsaanvragen blijkt dat het meest gebruikte argument om een vergunning af te wijzen, het niet stroken met de goede plaatselijke ruimtelijke ordening is. De goede ruimtelijke ordening is een zeer vaag begrip, dat ingevuld moet worden geval per geval, streek per streek. Het begrip is pas de afgelopen jaren in de wetgeving terecht gekomen en geeft aan de rechter een ruime discretionaire bevoegdheid om te oordelen over bepaalde gevallen. Zowel in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (in artikel 4.3.1) als in VLAREM I, wordt het begrip van de goede (plaatselijke) ruimtelijke ordening gebruikt. Voorheen werd dit begrip ook gebruikt als een principe, maar was het niet opgenomen in een wetsbepaling237.
233
S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 49. 234 Zoals bepaald in het besluit inzake typevoorschriften voor gewestelijke RUP’s (bijlage besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen), BS 20 augustus 1998. 235 Hier kan als voorbeeld de inplanting van windturbines in agrarisch gebied gegeven worden. Deze kunnen vergund worden in dit gebied, voor zover hun beperkte impact de realisatie van de algemene bestemming niet in het gedrang brengt; S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 50. 236 Cf. infra casestudy. 237 T. DEWAELE, Ruimtelijke ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest, onuitg., academiejaar 2009-2010, 433.
54
6.2.1. Goede ruimtelijke ordening en de VCRO In het doelstellingenartikel238 wordt principieel gesteld dat een stedenbouwkundige vergunning geweigerd dient te worden indien er sprake is van onverenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening. Een belangrijke en frappante uitzondering komt aan bod in §2, 3°, van datzelfde artikel. Indien het aangevraagde gelegen is in een gebied dat geordend wordt door een ruimtelijk uitvoeringsplan, een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan of een verkavelingvergunning waarvan niet op geldige wijze afgeweken wordt, en in zoverre dat plan of die vergunning voorschriften bevat die de aandachtspunten, vermeld in 1° van artikel 4.3.1. VCRPO, behandelen en regelen, worden deze voorschriften geacht de criteria van een goede ruimtelijke ordening weer te geven. Heden ten dage is het duidelijk dat het onvoldoende is dat vergunningsaanvragen getoetst worden aan de voorschriften van de geldende plannen en verordeningen. Het is nodig dat de overheid de vergunningsaanvragen plaatst in een breder kader. Er moet getoetst worden aan verscheidene criteria239: de schaal van het aangevraagde kan een probleem vormen van goede ruimtelijke ordening, ruimtegebruik en bouwdichtheid, visueelvormelijke elementen240, gebrek aan architecturale of esthetische waarde241, ligging aan een voldoende uitgeruste weg242, leefmilieu, hinderaspecten. Indien één of meerdere van deze criteria geschonden zijn, dient de overheid de vergunning weigeren. Deze weigeringsbeslissing dient zeer uitvoerig en duidelijk gemotiveerd te worden243. Bij de beoordeling is de bestaande toestand het uitgangspunt zoals vastgelegd in punt 2° van artikel 4.3.1 §2 VCRO. Deze bepaling vormt de decretale bekrachtiging van de bestaande rechtspraak van de Raad van State, die meermaals in deze zin een oordeel velde244. De overheid moet bij de beoordeling van de goede plaatselijke ruimtelijke ordening een ruimer perspectief hanteren dan de begrenzing van het betreffende bestemmingsgebied en zal oog moeten hebben voor de bestemming en de concrete invulling van de omliggende gebieden. De Raad van State stelt in het arrest Vercauteren245 dat “bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een aanvraag met de goede plaatselijke ordening dient de vergunningsverlenende overheid […] rekening te houden met de ordening in de onmiddellijke omgeving. Deze beoordeling dient in concreto te geschieden en uit te gaan van de bestaande 238
Artikel 4.3.1. VCRO. RvS 20 juni 2011, nr. 214.003, Vercauteren. 240 T. DEWAELE, Ruimtelijke ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest, onuitg., academiejaar 2009-2010, 441. 241 RvS 13 mei 2009, nr 193.267, Smets e.a en 23 februari 2010, nr. 201.208, Heylen. 242 Art. 4.3.5. VCRO. 243 T. DEWAELE, Ruimtelijke ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest, onuitg., academiejaar 2009-2010, 437. 244 S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 50. 245 RvS 20 juni 2011, nr. 214.003, Vercauteren. 239
55
toestand. Al naar gelang de aard en de omvang van de aanvraag kan ook rekening worden gehouden met de ordening in een ruimere omgeving. Daarbij is de ordening in de ruimere omgeving uiteraard minder doorslaggevend en mag zij er alleszins niet toe leiden dat de ordening in de onmiddellijke omgeving, die de plaatselijke aanleg het meest bepaalt, buiten beschouwing wordt gelaten.” De Raad is van mening dat de goede ruimtelijke ordening in de onmiddellijke omgeving van groter belang is dan die van de ruimere omgeving. Er dient ook rekening gehouden te worden met punt 3° van het artikel 4.3.1 §2 VCRO, dat aanhaalt dat de goede ruimtelijke ordening wordt geacht reeds geregeld te zijn door de voorschriften van een RUP, een BPA of een verkavelingsvergunning, indien daarin de aandacht werd besteed aan de subcriteria die onder punt 1° van dezelfde bepaling worden opgesomd. De regel is dat hoe gedetailleerder de stedenbouwkundige voorschriften zijn, hoe beperkter de discretionaire beoordelingsmarge zal zijn waarover de overheid nog zal beschikken.
6.2.2. Goede plaatselijke ruimtelijke ordening en VLAREM I
In het VLAREM komt het criterium van de goede plaatselijke ruimtelijke ordening in meer dan in één artikel voor. De toetsing aan de goede plaatselijke ruimtelijke ordening vormt als criterium eigenlijk als het ware een rode draad doorheen het VLAREM. De overheid die bevoegd is voor het afleveren van milieuvergunningen moet de aanvragen toetsen aan de verenigbaarheid met de goede plaatselijke ordening246. Niet alleen moet de bevoegde overheid bij de aanvraag voor een milieuvergunning rekening houden met de bestemming van het gebied, gelet op de bindende en verordenende kracht van de bestemmingsplannen, maar bovendien moeten de milieuvergunnende overheid en de provinciale milieuvergunningscommissie krachtens artikel 21 §2, 2 en 25, 2 van VLAREM I een gemotiveerde beoordeling van de verenigbaarheid van de inrichting met de omgeving en de goede plaatselijke ruimtelijke ordening maken247. In het arrest Vercauteren248 stelt de Raad van State dat het niet aan de Raad van State toekomt om zijn beoordeling van de goede plaatselijke aanleg of ruimtelijke ordening in de plaats te stellen van die van de bevoegde administratieve overheid. Verder wordt ook over de bevoegdheid van de Raad gesteld: “De Raad van State is in de uitoefening van het hem opgedragen wettigheidstoezicht op een voor hem aangevochten stedenbouwkundige vergunning, enkel bevoegd om na te gaan of de bevoegde overheid is uitgegaan van gegevens die in rechte en in feite juist zijn, of zij die correct heeft beoordeeld en of zij op grond daarvan in redelijkheid tot het bestreden besluit is kunnen komen.”
246
P. DEFOORT, De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een juridisch overzicht., TROS 2008, afl. 50, 104. 247 Ibid. 248 RvS 20 juni 2011, nr. 214.003, Vercauteren.
56
6.2.3. De beoordeling van de goede ruimtelijke ordening en de koppeling van de milieu- en stedenbouwkundige vergunning In een recent arrest249 over een aanvraag tot het bouwen van een schuilhok voor 2 paarden, het aanleggen van een opslagplaats voor mest en het regulariseren van een rijpiste, deels in woongebied, deels in landbouwgebied, oordeelde de Raad van State op vrij vernieuwende manier, die vroeger alleen van toepassing was voor arresten wanneer men uitspraak deed over GSM-masten. De vergunningverlenende overheid had bij de beoordeling van de vergunning als motivering gegeven, met verwijzingen naar VLAREM II, dat de aanvraag niet paste binnen een goede ruimtelijke ordening en de ruimtelijke draagkracht van de omgeving in het gedrang kon brengen. De verzoekers voerden hierbij aan dat de stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning twee afzonderlijke beslissingen uitmaken en dat de vergunningverlenende overheid zich bij de beoordeling van een stedenbouwkundige aanvraag enkel dient uit te spreken over de stedenbouwkundige aspecten en zeker niet louter mag verwijzen naar de wettelijke criteria zoals opgenomen in de milieuwetgeving. De Raad van State stelde eerste in algemene woorden dat: “een overheid die zich over een bouwaanvraag uitspreekt, dient, gelet op art. 4 van het decreet van 18 mei 1999 (betreffende de ruimtelijke ordening), ook oog te hebben voor de impact van het project op het leefmilieu en kan dus, te dien einde, de regelgeving inzake milieu mede in overweging nemen. Het betoog van de verzoekende partijen dat “de vergunningverlenende overheid zich enkel dient uit te spreken over de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag, zodat de verwijzing naar Vlarem II op het eerste gezicht niet dienstig kan zijn” kan dan ook niet worden aangenomen.” Uit artikel 4.3.1. VCRO vloeit de plicht voort om met het leefmilieu rekening te houden. Dus mag men volgens de Raad ook met de leefmilieuwetgeving rekening houden bij de beoordeling van een stedenbouwkundige aanvraag. De Raad stelt dat een constructie onverenigbaar met de goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, indien de activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd volgens de milieuwetgeving geen milieuvergunning kan krijgen. Hiermee gaat het arrest nog een stap verder dan de loutere beoordeling van de mogelijke milieuhinder die door de inplanting van een constructie kan worden veroorzaakt. Het niet overeenstemmen met de VLAREMvoorschriften kan voldoende geacht worden als motivatie voor de niet-verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening. De Raad komt met dit arrest volledig terug op zijn rechtspraak dat de beide vergunningen een eigen onderscheiden karakter hebben en dat Vlarem II bij de beoordeling van een stedenbouwkundige vergunning niet kan worden gebruikt250. Het onderscheid tussen de stedenbouwkundige en milieuvergunning wordt door dit arrest wel heel erg klein, wat toch tot heel wat discussie kan leiden, aangezien beide nog steeds aparte vergunningen vormen en onderworpen zijn aan hun eigen regels met eigen invalshoeken.
249
RvS 5 januari 2010, nr. 199.331, Van Eyck e.a. RvS 9 augustus 1999, nr. 82011 en 14 april 2008, nr. 182.038 Verwimp e.a; RvS 10 mei 2000, nr. 87.166, VZW Boterstraatactiecomité e.a.; RvS 24 februari 2006, nr. 155.602, Philips e.a. 250
57
Het aanwenden van het doelstellingenartikel251 om de bepalingen van de milieuwetgeving te kunnen inroepen bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening gaat heel ver, misschien wel te ver. De 2 regelgevingen hebben een ander doel. Enerzijds slaat de stedenbouwkundige vergunning op het optrekken van de constructie op een bepaalde plaats en de hinder die door het optrekken van die constructie op die plaats kan worden veroorzaakt. Deze dient betrokken te worden bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening. Anderzijds slaat de milieuvergunning op de activiteiten die binnen die muren zullen uitgeoefend worden en de hinder die door het uitvoeren ervan wordt veroorzaakt. Zij moet in dat kader worden beoordeeld, wat toch een wezenlijk verschil betekent met de hinder door het optrekken van een constructie, zelfs als het de bedoeling is er een hinderlijke activiteit in uit te oefenen. Anderzijds kan het standpunt van de Raad van State, dat er rekening gehouden kan worden met een bepaling uit de milieuwetgeving ter beoordeling van de goede ruimtelijke ordening, een oplossing zijn om bepaalde vergunningsdossiers snel te behandelen. In gevallen waar het echt duidelijk is dat het project niet kan doorgaan omdat er geen milieuvergunning verkregen kan worden, kan de aanvraag snel worden behandeld zonder veel tijd te verliezen door in concreto na te gaan waarom een constructie om die activiteit uit te oefenen op die plaats al dan niet kan, aangezien die activiteit er toch nooit zal komen. Toch blijft het een zeer onzeker feit dat de leefmilieuwetgeving in de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening zal kunnen worden gebruikt. Het mag wel duidelijk zijn dat de stedenbouwkundige en de milieuvergunning naar elkaar toe groeien en dat ze steeds meer in elkaars vaarwater terechtkomen. De ene vergunning blijft ook geschorst in afwachting van het verkrijgen van de andere252. Bovendien kan een aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning onder bepaalde voorwaarden samen met een milieuvergunningsaanvraag worden ingediend aan een uniek loket253. Misschien zou het niet slecht zijn deze volledig in elkaar te laten vloeien en te komen tot één gezamenlijke vergunning die alle andere vergunningen dekt254. Echter, zolang er nog geen unieke vergunning bestaat die beide vergunningen omvat, moeten de beoordelingen bij deze vergunningen gebeuren in functie van hun doel en op basis van hun eigen regels255
6.2.4. De Raad voor vergunningsbetwistingen
De vraag rijst natuurlijk ook hoe de Raad voor Vergunningsbetwistingen zal oordelen over de goede ruimtelijke ordening. Het valt te betwijfelen dat deze even ver zal gaan als de Raad van State in het arrest Van Eyck256. Wat er wel kan verwacht worden, is dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen rekening zal houden met de ‘stedenbouwkundige’ aspecten van 251
Artikel 4.3.1. VCRO. Art. 4.5.1, §2, 1e lid VCRO. 253 Naar voorbeeld van de Nederlandse omgevingvergunning of de Waalse ‘permis unique’; zie W. RASSCHAERT en J. ROOMS, ‘Administratieve vereenvoudiging in de ruimtelijke ordening: een stand van zaken en het uniek loket’, TROS 2009, 316-317. 254 Cf. infra: ‘koppeling stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning’. 255 Cf. infra. 256 Cf. supra. 252
58
milieuhinder. De relatie tussen enerzijds de milieuhinder die een constructie, gevat in een vergunningsaanvraag, met zich meebrengt en anderzijds een specifieke omgeving, zal moeten beoordeeld worden door de vergunningverlenende overheid. Als voorbeeld kan een vergunningsaanvraag voor het bouwen van een bedrijf gebruikt worden. Bij het inplanten van een bedrijf op een bepaalde locatie, met de bedoeling daar een specifieke activiteit in uit te voeren, moet de overheid de hinder nagaan die kan voortvloeien door het inplanten van dat bedrijf op die locatie. De activiteiten zelf die binnen de muren van het bedrijf plaatsgrijpen en waaruit hinder kan ontstaan, dienen te worden beoordeeld in het kader van de aanvraag voor een milieuvergunning, voor zover die activiteit milieuvergunningsplichtig is. Indien er voor een activiteit geen milieuvergunningsplicht bestaat, zal de afweging met betrekking tot de milieuhinderaspecten ten volle moeten gebeuren.
6.2.5. Milieuhinder onder de VCRO
Het is onduidelijk als de mogelijke vormen van ‘milieuhinder’, zoals lawaai- en geurhinder in overweging moeten worden genomen bij de toetsing aan de goede ruimtelijke ordening. Of moet men ervan uit gaan dat dergelijke hinderaspecten enkel mogen worden beoordeeld in het kader van de milieureglementering en dat een activiteit die voldoet aan de VLAREM-normen op het vlak van milieuhinder per definitie ook aanvaardbaar moet worden geacht bij de beoordeling van een stedenbouwkundige vergunning. De Raad van State hield in één arrest257 een vrij formalistisch standpunt aan waar ze een zeer strikt onderscheid maakte tussen de stedenbouwkundige beoordeling en de hinderaspecten258. Het standpunt uit die arrest lijkt op gespannen voet te staan met de vaststelling dat de beoordeling van de goede plaatselijke ordening wezenlijk een feitenkwestie is, ongeacht de juridische kwalificatie van de mogelijke redenen van onverenigbaarheid of hinder. Indien met uitgaat van het ruimer perspectief van de goede ‘ruimtelijke’ ordening, stelt men vast dat artikel 4.3.1 VCRO uitdrukkelijk bepaalt dat er hierbij o.a. rekening moet worden gehouden met de gevolgen voor het leefmilieu. In dit licht kan er weinig discussie bestaan over de vraag of mogelijke milieuhinder deel uitmaakt van de stedenbouwkundige toets. De Raad van State lijkt dit ook te bevestigen, in tegenstelling tot wat ze poneerde in het arrest VAN CAMP c.s.259
257
RvS 6 juli 2006, nr. 161.042, Van Camp. P. DEFOORT, De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een juridisch overzicht., TROS 2008, afl. 50, 112. 259 P. DEFOORT, De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een juridisch overzicht., TROS 2008, afl. 50, 113. 258
59
7. Milieuvergunning Een windturbine is een hinderlijke ingedeelde inrichting. Windturbines worden ingedeeld in subrubriek 20.1.6 van Bijlage 1 aan Titel I van het VLAREM. De exploitatie van een windturbine is aldus onderworpen aan de voorafgaande plicht van het verkrijgen van een milieuvergunning, dan wel de melding bij de gemeente260. Windturbines met een vermogen tussen 300 en 500 kW zijn hinderlijke inrichtingen van de derde klasse. Een exploitant dient de exploitatie of een eventuele verandering aan de windturbine te melden aan het college van burgemeester en schepenen van de gemeente waar de exploitatie of de eventuele verandering gepland is261. Een windturbinepark met een vermogen tussen 500 en 5000 kW is ingedeeld als een hinderlijke inrichting klasse twee. De exploitant dient dan voorafgaand aan de exploitatie of de verandering een milieuvergunning aan te vragen bij het college van burgemeester en schepenen van de gemeente of stad waar het perceel bestemd voor de hinderlijke inrichting gelegen is262. Indien een windturbine of windturbinepark geëxploiteerd wordt door een openbaar bestuur of een door hen opgerichte instelling263, dan dient de aanvraag ingediend te worden bij de deputatie van de provincie waar de inrichting gelegen is264. Windturbineparken met een vermogen van meer dan 5000 kW, een windturbinepark bestaande uit 20 windturbines of meer en 4 windturbines of meer die een aanzienlijke invloed hebben op een bijzonder beschermd gebied, zijn inrichtingen klasse één. Ook hier dient voorafgaandelijk een milieuvergunning bekomen te worden. De deputatie beslist over de vergunningsaanvraag voor de exploitatie, de verderzetting van de exploitatie of de verandering van een inrichting van de eerste klasse265. 260
S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 47. 261 Artikel 2, Titel I van het VLAREM; K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 135. 262 Artikel 6, §1, 2°, Titel I van het VLAREM; K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 135. 263 Deze dient aangevraagd te worden bij de provinciale stedenbouwkundige ambtenaar, zoals gestipuleerd in artikel 127 VCRO: “ § 1. Als de aanvrager een publiekrechtelijke rechtspersoon is of wanneer de aanvraag betrekking heeft op werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang die zo aangewezen zijn overeenkomstig artikel 103, wordt de aanvraag ingediend bij en wordt de beslissing genomen door de Vlaamse regering of de [gedelegeerde] stedenbouwkundige ambtenaar, die beslist binnen 90 dagen na ontvangst van de aanvraag, tenzij het gaat over een aanvraag zoals beschreven in artikel 103, § 1, tweede lid, of over een aanvraag die in toepassing van artikel 104 onderworpen is aan milieueffectrapportering”. 264 Artikel 6, §1, 1°, Titel I van het VLAREM; K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 135; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 47. 265 Artikel 6, §1, 1°, Titel I van het VLAREM; K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek
60
Bij de aanvragen van windturbines die behoren tot de eerste klasse moet bovendien verplicht het advies worden ingewonnen bij de Afdeling Natuurlijke Rijkdommen en Energie van de Administratie Economie266. Ook dient er overeenkomstig titel II van het VLAREM een milieucoördinator van het tweede niveau aangesteld te worden267. Sinds maart 2011 zijn er ook sectorale voorwaarden voor windturbines opgenomen in de Vlarem-wetgeving. De aspecten geluid, slagschaduw en veiligheid worden hier behandeld268. Deze specifieke wijzigingen zijn in voege sinds 2 april 2012.
milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 135; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 47. 266 Rubriek 20.1.6. Bijlage I aan Titel 1 van het VLAREM, symbool E. K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 135. 267 Rubriek 20.1.6. Bijlage I aan Titel 1 van het VLAREM, symbool B. K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 135. 268 Besluit van 23 december 2011 van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek [Vlarem - trein], BS 21 maart 2012.
61
8. Koppeling stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning 8.1.Huidige regeling De koppeling van de stedenbouwkundige en de milieuvergunning269 is momenteel enkel mogelijk wanneer beide vergunningen aangevraagd dienen te worden bij het College van burgemeester en schepenen270. Beide vergunningen worden in één procedure271 aangevraagd bij het gemeentelijk uniek loket272. Er geldt dan een wederzijdse schorsingsregel voor beide vergunningen, totdat beide verleend of afgewezen zijn273. Er vindt echter momenteel nog steeds een aparte afweging van beide vergunningen plaats, waarbij tegenstrijdige beslissingen mogelijk zijn. Derden moeten hun bezwaren ook voor beide vergunningen te kennen geven en apart aanvechten. Bovendien is de koppeling dus enkel geldig voor klasse 2-inrichtingen waarvoor de vergunningen dienen aangevraagd te worden bij het College van burgemeester en schepenen. Er is dus allerminst sprake van een volledige integratie van beide vergunningen. Er zal maar zelden een gekoppelde aanvraag kunnen worden ingediend voor het verkrijgen van de stedenbouwkundige en de milieuvergunning voor windturbines, omdat het niet eenvoudig is te voldoen aan de dubbele voorwaarde uit artikel 4.7.3 VCRO. Er dient ten eerste een milieuvergunning noodzakelijk te zijn. Dit is meestal enkel het geval voor grote windturbines en middelgrote windturbines in een cluster van twintig of meer turbines of een cluster van vier of meer turbines, die een aanzienlijke invloed kunnen hebben op een bijzonder beschermd gebied. Deze installaties zullen in de regel worden aangesloten op het openbare elektriciteitsnet, waardoor ze openbare windturbines worden. Deze openbare windturbines zijn onderworpen aan de bijzondere vergunningsprocedure en in deze procedure is het College van Burgemeester en Schepenen niet bevoegd om de vergunningen te verlenen274.
269
Art. 8 bis van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, BS 17 september 1985. Verder Milieuvergunningsdecreet genoemd. 270 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 48. 271 Artikel 4.7.4 VCRO. 272 Artikel 4.7.5 VCRO; Dit systeem is facultatief, maar de voordelen zijn voor de aanvrager groter dan de eventuele nadelen om het niet te doen; Zie ook L. LAVRYSEN, Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 481; S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44 en 48. 273 Artikel 5, §1 Milieuvergunningsdecreet en artikel 4.5.1,§2 Vlaamse Codex Ruimtelijke ordening. Zie ook S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 46. 274 Waardoor niet meer kan worden voldaan aan de tweede voorwaarde uit artikel 4.7.3 VCRO; Zie ook S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 48.
62
8.2.Overgangsfase
Er zijn geen juridische bezwaren om te gaan naar één globale vergunning voor instellingen waarvoor beide vergunningen vereist zijn, kijkt men als voorbeeld naar de ‘permis unique’ in Wallonië275 en de omgevingsvergunning in Nederland276. De koppeling zal bovendien zorgen voor lagere beheerskosten bij de overheid en de besluitvorming zal doorzichtiger worden277. Er is momenteel veel animo in de politieke wereld om naar een volledige integratie te gaan van de stedenbouwkundige en de milieuvergunning voor grote projecten of projecten van algemeen belang, zoals windturbineparken278. Vlaams minister van energie Freya Van den Bossche wil dat er één vergunning komt voor windmolens. Naar haar mening worden er weinig windturbines ingeplant door het feit dat de administratieve procedures voor de inplanting van windturbines te omslachtig zijn. Sprekend voorbeeld hiervan is het windmolenpark dat Electrawinds wou plaatsen in Menen en tot een reeks kafkaiaanse beslissingen leidde279, waardoor er in de industriezone Menen Grensland voorlopig geen enkele windturbine zal geplaatst worden. Ook de Interdepartementale Windwerkgroep hield in zijn aanzetnota van februari 2011 reeds een pleidooi voor de integratie van de beide vergunningen wanneer deze dienen verkregen te worden voor een windturbineproject.280 Het gebied Menen Grensland werd aangeduid als ‘zoekzone’ voor windturbine, Electrawinds vroeg er vergunningen voor vijf turbines aan. De gemeente, die haar mening niet mocht uiten over de aanduiding van de zone, uitte bezwaren. Verder gaf ook de beheerder van de Leie een negatief advies, omdat de windturbines te dicht bij het water zouden geplaatst worden. Als laatste kwam ook de beheerder van de gewestweg op tegen de vergunningsaanvraag omdat de windturbines niet boven de gewestweg mochten draaien. Electrawinds diende vervolgens een dossier aangepast aan de geuite bezwaren in voor 4 windturbines, maar de Vlaamse Overheid vergunde slechts twee windturbines. Het provinciebestuur stelde dan dat een windmolenpark uit minimum 3 windturbines dient te bestaan en weigerde als dusdanig de milieuvergunning voor de twee vergunde turbines. In dit dossier komt nog maar eens tot uiting, dat de administratieve procedure die doorlopen dient te worden om windturbines vergund te krijgen en te plaatsen heel log en inefficiënt is. 275
I. LARMUSEAU en L. LAVRYSEN, “Afdeling 4. Milieuvergunningen” in K. DEKETELAERE (ed.), Handboek milieu- en energierecht, Brugge, Die Keure, 2006, 554-555. 276 R. UYLENBURG, “De omgevingsvergunning en de grenzen aan integratie” in N. TEESING (red.), Aan de grens van de milieuvergunning, Publicaties van de vereniging voor Milieurecht, 2007-5, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2007, 43-59. 277 L. LAVRYSEN, Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 473. 278 X, Van Den Bossche bepleit één vergunning voor windmolens, www.freyavandenbossche.be/article/van-denbossche-bepleit-een-vergunning-voor-windmo/ (consultatie 14/03/2012). 279 X, Bouw windturbines verdeelt inwoners Menen, 22 januari 2010, http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=4B2L7688 (consultatie 30 april 2012). 280 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 3-4.
63
Er dient zowel een stedenbouwkundige als een milieuvergunning aangevraagd te worden, er moeten bovendien verschillende adviezen ingewonnen worden bij verschillende instanties, die in vele gevallen tegenstrijdig zijn. Dit is één van de aanwijsbare oorzaken waarom er in 2011 slechts tien windturbines geplaatst zijn in Vlaanderen281. De omgevingsvergunning staat momenteel op de agenda van de Vlaamse regering en zal er hoogstwaarschijnlijk heel binnenkort komen282. De vergunning zal moeten aangevraagd worden voor projecten waarvoor momenteel zowel een stedenbouwkundige als een milieuvergunning vereist is. De uiteindelijke doelstelling is dat de stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning, zowel voor klasse II- als klasse I-inrichtingen volledig zullen samensmelten in 1 globale procedure. Dit houdt in dat er slechts één openbaar onderzoek zal gevoerd worden en dat er slechts één overheid de gehele aanvraag voor de omgevingsvergunning zal behandelen. Dit zal als gevolg hebben dat er grotere eenduidigheid zal zijn in de behandeling van de aanvragen en dat er over grote projecten meteen duidelijkheid zal bestaan over de verwerving of afwijzing van de algemene vergunning. Bovendien betekent dit dat er een administratieve vereenvoudiging zou moeten plaatsvinden, zowel voor de aanvrager als voor de vergunningverlenende overheid. In de startnota283 van de Vlaamse regering wordt gesteld dat het College van burgemeester en schepenen de omgevingsvergunning zal afleveren, behalve in situaties met een mogelijk belangrijke milieu-, socio-economische of ruimtelijke impact. In casu zal de deputatie dan beslissen. Het gaat bijvoorbeeld om Sevesobedrijven of aanvragen waarvoor een milieueffectenrapport moet worden opgemaakt. Bij belangrijke strategische projecten zal de Vlaamse regering beslissen. Het gaat dan bijvoorbeeld om grote infrastructuurprojecten. De Vlaamse regering dient nog een lijst te maken met de infrastructuurprojecten die onder deze uitzondering zullen vallen. Gemeenten die zich onvoldoende klaar voelen om de omgevingsvergunning te behandelen, hebben de mogelijkheid om tijdelijk deze bevoegdheid over te dragen aan de deputatie. De gemeente zal de deputatie hiervoor wel dienen te vergoeden284. Wanneer de omgevingsvergunning definitief zal worden ingevoerd, zal er ook een ‘permanente’ milieuvergunning moeten komen. Zolang de milieuvergunning voor maximum twintig jaar verleend kan worden, is een volledige integratie van beide vergunningen onmogelijk en zal de aanvraag en beoordeling nog steeds blijven bestaan uit 2 luiken, 281
X, Van Den Bossche bepleit één vergunning voor windmolens, www.freyavandenbossche.be/article/van-denbossche-bepleit-een-vergunning-voor-windmo/ (consultatie 14/03/2012). 282 X, Omgevingsvergunning: beleidsnota, www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d760%20VR%202011%202207%20DOC%2 00871%20Unieke%20omgevingsvergunning.pdf, (geconsulteerd op 14/03/2012). 283 X, Omgevingsvergunning: beleidsnota, www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d760%20VR%202011%202207%20DOC%2 00871%20Unieke%20omgevingsvergunning.pdf, (geconsulteerd op 14/03/2012). 284 X, Omgevingsvergunning: beleidsnota, www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d760%20VR%202011%202207%20DOC%2 00871%20Unieke%20omgevingsvergunning.pdf, (geconsulteerd op 14/03/2012).
64
namelijk de stedenbouwkundige vergunning die verleend is voor onbepaalde termijn en de milieuvergunning die verleend is voor een bepaalde duur. Momenteel werkt de bevoegde administratie van het departement leefmilieu, natuur en energie een juridisch kader uit, waarbinnen het mogelijk zou zijn om een ‘permanente’ milieuvergunning te verlenen. Dit houdt wel in dat de overheid niet aan slagkracht mag verliezen om de risico’s en de hinder die inrichtingen veroorzaken onder controle te brengen en te houden. Er zal dus minstens een periodieke controle moeten plaatsvinden, waarbij een milieuvergunning bij een negatief resultaat kan herzien worden. Bovendien moet het ook mogelijk zijn dat een omgevingsvergunning in de tijd wordt beperkt in het kader van de goede ruimtelijke ordening285. Het pleidooi inzake de beide vergunningen kan dus op twee verschillende manieren gevoerd worden, enerzijds kan er werk gemaakt worden van een uniek loket, waarbij beide benodigde vergunningen in 1 procedure aangevraagd en behandeld worden. De vraag rijst hier natuurlijk, dat wanneer bij de beoordeling van beide vergunningen dezelfde motivering en vaak ook gebruik gemaakt wordt van dezelfde grond om de vergunning af te wijzen, namelijk de onverenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening, voor beide vergunningen, wat dan precies nog het doel is van de beide vergunningen te laten bestaan. Anderzijds kan dan ook het pleidooi voor een volledige omgevingsvergunning gevoerd worden, waarbij dan slechts één grootschalige vergunning dient verkregen te worden. Hier rijst dan de problematiek van de tijdsduur van de milieuvergunning. Het idee komt aan de oppervlakte om de milieuvergunning slechts voor bepaalde projecten permanent te maken.286 De voor- en nadelen dienen zowel voor de bedrijven als voor de overheid afgewogen te worden. Wanneer de omgevingsvergunning ingevoerd zou worden weet een bedrijf direct in één beslissing met een algemene motivering als de vergunning al dan niet verkregen wordt. Toch moet er op gewezen worden dat het duurder is om beide vergunningsaanvragen in één procedure in te dienen, omdat de milieuvergunningsaanvraag door een milieudeskundige wordt opgesteld en de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag door een architect of ingenieur. Een bedrijf dient vaak één van beide vergunningenaanvragen in als testcase en wanneer deze dan verkregen wordt of als het duidelijk is dat deze verkregen zal worden, start men ook de vergunningsaanvraag voor de andere vergunning. Dit alles om kosten te besparen. Ook voor de overheid houdt de omgevingsvergunning voordelen in zoals een efficiënter vergunningsbeleid, dat éénduidiger is en waarbij er minder personeel nodig is. Vaak komt men in een aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning en een milieuvergunning tot dezelfde conclusie en zelfs dezelfde argumentatie op de twee verschillende diensten. Wanneer beide vergunningen in één globale omgevingsvergunning aangevraagd zouden worden, zal dit ten goede komen van het stedenbouwkundig en milieubeleid dat gevoerd wordt, omdat dit op die manier geharmoniseerd zal worden. Bij de overheid zelf wordt het argument opgeworpen 285
X, Omgevingsvergunning: beleidsnota, www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d760%20VR%202011%202207%20DOC%2 00871%20Unieke%20omgevingsvergunning.pdf, (geconsulteerd op 14/03/2012). 286 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 3-4.
65
dat er een minder strenge beoordeling zal gebeuren, in het kader van de omgevingsvergunning en dat dit instrument vooral geschikt is voor grote projecten en in mindere mate voor kleine projecten. Dit omdat in grote projecten vaak de beoordelingsgrond van de goede ruimtelijke ordening terugkomt in de afwijzing van zowel de stedenbouwkundige als de milieuvergunningsaanvraag. Bovendien dient ook de vraag gesteld te worden welke overheid ooit al geneigd is geweest om macht uit handen te geven of met minder personeel te werken?
66
9. MER-plicht Een rapport moet opgemaakt worden door een door de Vlaamse overheid erkende MERdeskundige (of college van deskundigen), die de nodige waarborgen qua onafhankelijkheid en onpartijdigheid dient te beiden. Dergelijk rapport moet ervoor zorgen dat bij de besluitvorming aan het milieubelang een plaats toegekend wordt die evenwaardig is aan de sociale, economische en andere maatschappelijke belangen. De te verwachten gevolgen voor het leefmilieu van de geplande activiteit of initiatief moeten erin geanalyseerd en geëvalueerd worden, en zo mogelijk dient het rapport ook aan te geven welke de alternatieven zijn, opdat de overheid bij het nemen van de uiteindelijke beslissing volledig ingelicht is over de ecologische impact van het voorwerp van de aanvraag. De plicht om een MER op te stellen, sluit volgens de Raad van State niet uit dat de vergunningsverlenende overheid op rechtsgeldige wijze nog andere adviezen van andere instanties opvraagt om de milieu-impact van het aangevraagde project te evalueren287. Het mag hierbij evenwel niet gaan om elementen die eigenlijk hadden moeten voorkomen in het milieueffectenrapport zelf, en die samen daarmee aan de volledige procedure met inbegrip van de publieke consultatie hadden moeten onderworpen zijn288. De lijst van MER-plichtige bouwwerken is vastgelegd in de bijlagen van een besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004289. Dit besluit bepaalt in bijlage II de categorieën van projecten die overeenkomstig artikel 4.3.2, § 2 en § 3 van het decreet aan de project-MER worden onderworpen, maar waarvoor de initiatiefnemer een gemotiveerd verzoek tot ontheffing kan indienen. Windenergieprojecten vallen onder bijlage II, meer bepaald onder categorie "3 Energiebedrijven", subcategorie “i) Installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie”. Er moet onder meer een MER opgesteld worden voor 20 windturbines of meer; of voor 4 windturbines of meer, die een aanzienlijke invloed hebben of kunnen hebben op een bijzonder beschermd gebied. In principe moet enkel voor deze projecten een project-MER opgesteld worden. De plicht om een MER op te maken bij de inplanting van een windturbinepark werd in 1997 toegevoegd aan de lijst bij de richtlijn 85/337/EEC290.291 287
RvS 26 mei 2008, nr. 183.358 en 20 december 2010, nr. 209.867, Peirs; RvS 26 mei 2008, nr. 183.359 en 20 december 2010, nr. 209.868, Angenon. 288 RvS 18 september 2009, nr. 196.196, VZW Sourdine. Vergelijk ook met: RvS 24 februari 2011, nr. 211.533, vzw Milieufront e.a. 289 Besluit van de Vlaamse regering houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage van 10 december 2004, BS 17 februari 2005. 290 Richtlijn inzake milieueffectenrapportage (EIA-directive), Europees Parlement en Raad, 2011/92/EU, 13 december 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:026:0001:0021:EN:PDF (consultatie 5 februari 2012). 291 B. EGELUND OLSEN, EN A. RØNNE, Legal Systems and Wind Energie, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 251.
67
Een MER is een belangrijk juridisch instrument met als bedoeling een betere basis te voorzien voor het nemen van een beslissing bij de (ruimtelijke) planning van een project. Dit komt zowel voor in internationale als EU-bronnen, zoals daar zijn het Verdrag van Espoo, het verdrag van Aarhus en de EIA en SEA richtlijnen.
10. Beroepsmogelijkheden 10.1.
Administratieve beroepen
Bij het verlenen of weigeren van een vergunning kan steeds een administratief beroep worden ingesteld bij de hogere overheid. Bij de verlening of weigering van vergunningen voor windturbines zal dit voor een windturbine van de klasse 2 of met een stedenbouwkundige vergunning via de gewone procedure bij de deputatie van de provincie mogelijk zijn tegen een beslissing genomen van het college van burgemeester en schepenen, bij een klasse 1 inrichting of een windturbine of windturbinepark waarbij het noodzakelijk is een stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen via de bijzondere procedure omschreven in de VCRO, is een beroep mogelijk bij de minister tegen een beslissing van de deputatie en bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen tegen een beslissing van de minister. Het uitputten van de administratieve beroepsmogelijkheden waren een vereiste om een beroep inzake het verlenen of weigeren aanhangig te maken bij de Raad van State en ook bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen geldt deze voorwaarde van uitputting van beroepsmogelijkheden nog steeds.292
10.2.
Jurisdictionele beroepen
10.2.1. De Raad van State
Tot voor de inwerkingtreding van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, was de Raad van State bevoegd voor de beoordeling van stedenbouwkundige vergunningen. De Raad voor Vergunningsbetwistingen was lange tijd niet operationeel, maar lijkt sinds januari 2012 in volle werking te zijn, waardoor de arresten zich opvolgen. De bevoegdheid van de Raad betreft enkel nog een optreden als Cassatierechter, waar men voorheen alle middelen kon laten gelden in een beroep tegen een beslissing van de minister. De beroepsprocedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen zou een kortere duur
292
Zie hiervoor A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 783-799.
68
moeten hebben dan een procedure voor de Raad van State, maar door de vele opstartproblemen293 die de Raad kende, is er een behoorlijke achterstand van dossiers.
10.2.2. De Raad voor Vergunningsbetwistingen
De Raad voor Vergunningsbetwistingen is het administratief rechtscollege waar in beroep kan gegaan worden tegen een vergunningsbeslissing van de minister. De Raad kan de beslissing waartegen beroep ingediend wordt, vernietigen294, terugverwijzen naar het bestuur dat de vernietigde beslissing nam, om een nieuwe beslissing te nemen en bevelen om dit te doen onder de voorwaarden gesteld door de Raad of voorlopige voorzieningen295 treffen.296 De Raad voor Vergunningsbetwistingen kan de bestreden beslissing enkel toetsen aan haar wettelijkheid en kan zich niet uitspreken over het inhoudelijk aspect, wat een zaak van het bestuur zelf blijft. Als eerste voorwaarde om naar de Raad te stappen geldt dat de verzoeker297 de nadelige vergunningsbeslissing heeft bestreden bij de, in de gewone vergunningsprocedure, deputatie van de provincie of, in de bijzondere vergunningsprocedure, bij de minister. Wie dit nalaat, wordt geacht verzaakt te hebben aan zijn recht om een beroep aanhangig te maken bij de Raad. De termijn om een beroep in te stellen bedraagt 30 dagen en gaat in de dag na de individuele betekening of de dag na de aanplakking van de vergunningsbeslissing. Bij de Raad van State bedroeg de termijn om beroep in te stellen nog 60 dagen.
293
Principieel was de Raad voor Vergunningsbetwistingen vanaf 1 september 2009 bevoegd voor de schorsing en vernietiging van bestreden beslissingen en niet langer de Raad van State. De Raad voor Vergunningsbetwistingen moest echter een reglement van orde opmaken, wat in werking is getreden op 1 december 2009. Er was dus als het ware een juridisch vacuüm tussen 1 september 2009 tot 30 november 2009. Zie ook J. GEBRUERS, De nieuwe Raad voor Vergunningsbetwistingen, www.advocatenbureaugevaco.be/juridische-info/nieuwsbrief_32_de_nieuwe_raad_voor_vergunningsbetwistingen/ (consultatie 20 april 2012). Bovendien zijn er lange periode amper arresten gekomen uit de Raad, door operationele problemen: te weinig kennis inzake ruimtelijke ordening, geen personeel,… Dit in schril contrast met de goede werking en de directe operationalisering van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. 294 Artikel 4.8.3, §1 VCRO. 295 Artikel 4.8.3, §3 j° 4.8.13 VCRO. 296 Zie hiervoor A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 404-408. 297 Personen die een beroep kunnen aanhangig maken bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen: - De aanvrager; - De vergunningsverlenende besturen; - De Gewestelijk Stedenbouwkundig Ambtenaar; - Adviesinstanties; - Belangenverenigingen; - Elke derde die rechtstreeks of onrechtstreeks hinder of nadelen kan ondervinden van het vergunde. Zie ook A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 406-407.
69
Wanneer arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen onder de loep genomen worden, kan opgemerkt worden dat zij een andere opbouw van arresten hanteren dan de Raad van State. Bovendien kan men zich vragen stellen bij de motivering die bij arresten inzake de vergunningen van windturbines wordt gegeven, als voorbeeld298 kan hier gewezen worden op de zinsnede, welke voorwaarden de aanvrager van het project moet naleven: “Het project dient steeds te voldoen aan de voorwaarden inzake geluid zoals gesteld in de omzendbrief “Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” van 2006.” De omzendbrief van 2006 is nadien niet-verordenend verklaard door de Raad van State in een schorsingsarrest299.
10.2.3. De gewone rechter
De gewone rechtbanken hebben een ruime bevoegdheid, maar moeten binnen de grenzen van het recht blijven. De gewone rechter kan niet aan de overheid zeggen hoe een beslissing moet worden genomen. Maar waar eindigt het recht en waar begint het beleid, er is een spanningsveld tussen beide. Daarom wordt er in de rechtspraak geoordeeld met de idee van de marginale toetsing om te voorkomen dat de rechter niet zomaar in de stoel van de overheid kan gaan zitten. De marginale toetsing houdt in dat er sprake moet zijn van een kennelijk onredelijke beslissing, als in: een zeer zware fout in de beslissing. De gewone rechter kan een besluit niet erga omnes vernietigen, maar enkel buiten werking stellen inter partes. Hij kan tevens een schadevergoeding opleggen.300
298
Raad voor Vergunningsbetwistingen 1 maart 2011, nr. A/2011/0017, Gemeente Westerlo. Cf. infra. 300 Zie ook A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 908-909. 299
70
11. Inplantingsbeleid Vlaanderen De vergunningsverlenende overheid heeft indicatieve, beleidsondersteunende documenten ter zijner beschikking bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag. Allereerst kan hier gewezen worden op het Windplan Vlaanderen, gebaseerd op de gewestplanbestemmingen en de afstandsregels. Vervolgens zijn ook de omzendbrieven belangrijke beleidsdocumenten, deze worden in het vierde deel uitvoerig besproken. Als laatste zijn ook de Landschapsatlas301, de Inpasbaarheidskaart Landschap302, de Vogelatlas en de Studies gedaan door de intercommunales belangrijk voor de beoordeling van een vergunningsaanvraag.303 Hieronder zal vooral ingegaan worden op het Windplan Vlaanderen. Vlaanderen stimuleert windenergie, maar zorgt er ook voor dat deze op de best beschikbare locatie wordt opgetrokken. Op die manier is de impact op mensen, natuur en open ruimte minimaal. Windturbines zijn erg locatiegevoelig. Hoeveel energie er zal kunnen geproduceerd worden met een windturbine op een bepaalde locatie, hangt af van de kwaliteit en de kwantiteit van de wind op die locatie304. Het inplantingsbeleid en de specifieke voorwaarden voor windturbines zijn gebundeld in de Omzendbrief windturbines EME/2006/01- RO/2006/02. Deze omzendbrief bevat het ruimtelijk afwegingskader, zowel naar juridische bestemming van de grond als naar ruimtelijke en landschappelijke criteria. Daarnaast zijn ook specifieke voorwaarden inzake omgeving, milieu en natuur opgenomen. De omzendbrief blijft van toepassing voor alle aspecten uitgezonderd de aspecten geluid, slagschaduw en veiligheid die beschreven worden in de Vlarem. Er kan gesteld worden dat de kust en de polders de beste windgebieden zijn in Vlaanderen. Ook de windturbines die opgericht worden ten westen van de as Antwerpen – Kortrijk zijn nog steeds economisch rendabel. Ten oosten van deze as is het rendement zeer afhankelijk van bepaalde kenmerken in het reliëf305.
301
Een inventaris van het landschappelijk erfgoed. Hierin wordt een selectie gemaakt van kansrijke locaties voor de inplanting van windturbines vanuit het oogpunt van het ‘landschap’. 303 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 304 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van de inplanting van windturbines in het Vlaams Gewest, TROS, 2005, afl. 37, 6. 305 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 133. 302
71
Figuur 3: kaart met geschikte inplantingsplaatsen voor kleine windturbines, waarbij de windsnelheid op 10m boven de grond minimum 5,5m/s306 bereikt.307
Om dit beleid verder te onderbouwen wordt gebruik gemaakt van verschillende instrumenten, zoals het Windplan Vlaanderen en de diverse instrumenten op het Geografisch internetloket. De ruimtelijke visie inzake windturbines kan als volgt samengevat worden: als uitgangspunt wordt steeds uitgegaan van het principe van de bundeling of clustering van windturbines308. De vergunningsverlenende overheid houdt dan vervolgens rekening met een aantal ruimtelijke afwegingscriteria: als er positieve aanknopingspunten309 zijn of een bundeling met grootschalige infrastructuur. Ook bij het creëren van nieuwe landschappen310, bestaat de mogelijkheid dat windturbines een deel van dat landschap kunnen zijn. Als laatste zijn er een aantal randvoorwaarden die getoetst dienen te worden aan de vergunningsaanvraag: vooreerst 306
Dit is de benodigde windsnelheid om een windturbine rendabel te maken volgens de leveranciers van kleine windturbines. Zie ook informerend gedeelte bij omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01: Beoordelingskader voor de inplanting van klein en middelgrote windturbines, http://www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/milieuvriendelijke/Wetgeving/Windenergie/Informerend_ge deelte_Omzendbrief_Kleine_en_Middelgrote_Windmolens.pdf (consultatie 6 februari 2012), 2-3. 307 Informerend gedeelte bij omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01: Beoordelingskader voor de inplanting van klein en middelgrote windturbines, http://www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/milieuvriendelijke/Wetgeving/Windenergie/Informerend_ge deelte_Omzendbrief_Kleine_en_Middelgrote_Windmolens.pdf (consultatie 6 februari 2012), 3. 308 Cf. infra. 309 Bijvoorbeeld een bundeling met stedelijke gebieden, andere woonconcentraties en grootschalige bedrijventerreinen die als het ware fungeren als economische poorten. 310 Bijvoorbeeld een nieuw havenlandschap.
72
een toetsing aan de cultuurhistorische waarden en de schaal van het landschap, vervolgens ook een toetsing aan de essentiële functies van het randstedelijk of buitengebied311. Drie initiatieven dienen hier verdere toelichting te krijgen omwille van hun belang, met name de Interdepartementale Werkgroep Windenergie, het Windplan Vlaanderen en de omzendbrieven inzake windenergie.
11.1.
Interdepartementale Werkgroep Windenergie
Deze werkgroep312 was één van de eerste overheidsinitiatieven inzake windturbines, de inplanting en beoordeling ervan. Hij werd opgericht eind jaren ’90 met als voornaamste doel om de vele vergunningsproblemen inzake windturbines te inventariseren waarmee projectontwikkelaars te kampen hebben bij de verkrijging van een vergunning voor de oprichting van een windturbine of windturbinepark313. Deze Windwerkgroep is samengesteld uit 17 vertegenwoordigers van kabinetten, administraties en deskundigen inzake o.a. milieuvoorwaarden (geluid, slagschaduw, veiligheid), ruimtelijke ordening, monumenten en landschappen, natuur, landbouw en energie314. Deze grote verscheidenheid aan vertegenwoordigers is noodzakelijk, aangezien de inplanting van windturbines verregaande gevolgen heeft op uiteenlopende terreinen. Door de grote diversificatie aan personen in de Windwerkgroep, is het mogelijk om de verschillende taken te vervullen315. Ten eerste beoordeelt de Windwerkgroep aan de hand van de lokalisatienota316 als projectvoorstellen voldoen aan de criteria die vooropgesteld zijn in de omzendbrieven. 311
Bijvoorbeeld natuur of bouwvrij agrarisch gebied. Beter gekend als de ‘Windwerkgroep’. Zie ook X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). 313 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 141; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 23. 314 De interdepartementale werkgroep windenergie is samengesteld als volgt: 1 vertegenwoordiger van de Vlaamse minister bevoegd voor Energie (voorzitterschap + secretariaat) 1 vertegenwoordiger van de Vlaamse minister bevoegd voor Ruimtelijke Ordening 1 vertegenwoordiger van de Vlaamse minister bevoegd voor Landschappen 1 vertegenwoordiger van de Vlaamse minister bevoegd voor Leefmilieu 2 vertegenwoordigers van de Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting, Monumenten en Landschappen (AROHM) 2 vertegenwoordigers van Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer (AMINAL) 1 vertegenwoordiger van de Administratie Economie, afdeling Natuurlijke Rijkdommen en Energie 1 vertegenwoordiger van het Instituut voor Natuurbehoud 1 vertegenwoordiger van de Organisatie Duurzame Energie Vlaanderen (ODE) K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 141; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 23. 315 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 141; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 23. 316 Cf. supra. 312
73
De verschillende vergunningsverlenende overheden kunnen317 voor projecten waarvoor een vergunningsaanvraag318 hangende is advies van de Windwerkgroep inwinnen. De Windwerkgroep geeft adviezen voor Vlaanderen en hierdoor worden alle projecten in geheel Vlaanderen aan dezelfde (strenge) beoordeling onderworpen319. Indien een advies werd gevraagd, levert de Windwerkgroep dit af binnen de periode van één kalendermaand. Wanneer deze termijn overschreden wordt en geen advies werd verkregen, wordt het advies als gunstig beschouwd320. De overheid die een advies aanvraagt, is door dit advies ook gebonden321. Toch kan een uitgevoerd project nog aanleiding geven tot onverwachte hinder. De Windwerkgroep kan een bemiddelende rol spelen bij het helpen zoeken naar maatregelen322 om de impact van een windturbine op de omwonenden tot een minimum te herleiden, zowel voorafgaandelijk als na de plaatsing van de windturbine. De Windwerkgroep speelt ook een belangrijke rol bij het verschaffen van onafhankelijke en objectieve informatie over nieuwe projecten323. Zij kan gemeenten en locaties selecteren en afbakenen voor de inplanting van grote windturbineprojecten. Dit gebeurt met het oog op de opmaak van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen.324 Als laatste heeft de Windwerkgroep ook een functie in het beleid inzake windturbines. Zo werden de omzendbrieven325 voorbereid door de Windwerkgroep. Ook geeft de Windwerkgroep advies over de provinciale beleidsplannen en probeert op deze manier de provinciale plannen zoveel mogelijk op één lijn te krijgen326. In februari 2011 bracht de Windwerkgroep een aanzetnota uit op basis van de EU-richtlijn inzake hernieuwbare energie, waarin bepaalt is dat tegen 2020 13% van alle Belgische energie hernieuwbaar moet zijn en het Vlaamse Energiedecreet, waarin bepaalt is dat in Vlaanderen tegen 2020 13% groene stroom moet gebruikt worden. De Windwerkgroep stelt vast dat de 317
Het advies is m.a.w. facultatief. Zowel in het kader van de stedenbouwkundige als van de milieuvergunning; K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 141. 319 Zie ook X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). 320 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 23. 321 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 23. 322 Maatregelen zoals slagschaduwdetectie en een lager vermogensregime zorgen ervoor dat de hinder van slagschaduw en geluid voor de omwonenden zoveel mogelijk beperkt wordt; Zie ook X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). 323 Zie ook X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). 324 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 141; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 23. 325 Cf. infra. 326 Zie ook X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). 318
74
aanpak van de inplanting van windturbines onvoldoende planmatig gebeurt en er onvoldoende overleg is tussen de verschillende bestuurlijke niveaus en de verschillende bevoegdheidsdomeinen. In de aanzetnota doet de Windwerkgroep ook enkele aanbevelingen naar aanleiding van de problemen die zij ontdekt had.327 11.2.
Windplan Vlaanderen
Het Windplan Vlaanderen is het resultaat van een beleidsondersteunend onderzoek dat werd uitgevoerd door de VUB en de Organisatie Duurzame Energie Vlaanderen in het kader van het VLIET-bis-programma. Het onderzoek dat beëindigd werd in december 2000, had tot doel om een inventaris te maken van alle mogelijk locaties voor de inplanting van windturbines en om een beleidsinstrument te ontwikkelen voor de verantwoorde introductie en ruimtelijke inplanting van windenergie328. Het Windplan Vlaanderen geeft de ideale plaatsen aan voor de opstelling van windturbines en de aanleg van windturbineparken. Hierbij wordt rekening gehouden met de landschappelijke inpassing, de ruimtelijke kenmerken, het windaanbod, de economische haalbaarheid en de aansluitingsmogelijkheden op het elektriciteitsnet329. Tevens wordt er een indicatie gegeven van de kostprijs van de te produceren energie op de locaties opgenomen in de inventaris330. Het Windplan bestaat uit drie luiken: een technisch, een ruimtelijk en een economisch luik. Het technische luik bevat een samenvatting en conclusie van een reeks studies over het windaanbod. Ook wordt de efficiënte aansluiting op het distributienet belicht en worden oplossingen en maatregelen331 aangeboden om de geluidshinder te minimaliseren. Het ruimtelijk luik332 maakt onder andere een analyse van de inpassing in het landschap, de
327
M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 3. 328 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 142; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 20. 329 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 142. 330 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 20. 331 In dit kader werd de ‘Windkaart’ aangemaakt. Dit is een digitale kaart die de ideale inplantingsplaatsen weergeeft voor de plaatsing van windturbines. Bij de opmaak werd rekening gehouden met een netwerk van windmeetpunten, de orthografische kaart en de ruwheidkaart. Zie ook N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 21; Y. CABOOTER, L. DEWILDE en M. LANGIE, Een windplan voor Vlaanderen: een onderzoek naar mogelijke locaties voor windturbines (studie uitgevoerd met steun van het Vlaams Gewest IWT): samenvattend eindrapport, www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/doc/windplan.pdf (consultatie 8 oktober 2011). 332 In het Windplan worden eveneens de gebieden uitgesloten die in de omzendbrieven worden uitgesloten als locatie voor windturbines door hun gevoeligheid of kwetsbaarheid. Rond beschermde gebieden wordt ook voorzien in een bufferzone waarin de inplanting van windturbines niet mogelijk is.
75
impact op de natuur, de verenigbaarheid met reeds bestaande structuren en met het eventuele nieuwe landschapsbeeld dat zou ontstaan na de inplanting van windturbines. Tevens worden de mogelijke opstellingsvormen333 onderzocht. Het economisch luik poogt een indicatie te geven van de kostprijs van de eventueel geproduceerde energie op een locatie opgenomen in de inventaris334 en poogt eveneens een overzicht te geven van de mogelijke invloed van bepaalde beleidskeuzes op het geïnstalleerd vermogen.335 De provincie West-Vlaanderen had het grootste potentieel om windenergie op te wekken. Een vermogen van 279 megawatt per jaar zou mogelijk zijn. De provincie Oost-Vlaanderen zou 188 megawatt kunnen opwekken, Vlaams-Brabant 106 megawatt, Antwerpen 99 megawatt en Limburg 59 megawatt. Hieruit kan geconcludeerd worden dat in Vlaanderen mogelijks 1500 gigawattuur per jaar geproduceerd kan worden. Dit zou 6% hernieuwbare energie in de energiemix van primaire en secundaire energiebronnen betekenen336. Evenwel is de inplanting van 500 grote windturbines vereist om dit vermogen te bereiken, wat in het dichtbebouwde Vlaanderen en met de huidige tegenkanting337 moeilijk haalbaar zal zijn. Figuur 4: Het Windplan Vlaanderen geeft de windsnelheid op 75m hoogte aan.338
Zie ook N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 21. 333 Lijn of parkopstelling, verhouding, ashoogte/rotor en afstandsregels. 334 Hierbij rekening houdende met de verschillende types van windturbines die mogelijk zijn op die specifieke locatie. 335 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 21. 336 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 142; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 21. 337 Cf. supra ’het NIMBY-effect’. 338 Informerend gedeelte bij omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01: Beoordelingskader voor de inplanting van klein en middelgrote windturbines, http://www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/milieuvriendelijke/Wetgeving/Windenergie/Informerend_ge deelte_Omzendbrief_Kleine_en_Middelgrote_Windmolens.pdf (consultatie 6 februari 2012), 13.
76
11.3.
Omzendbrieven inzake windenergie
De inhoud van de omzendbrieven, de rechtspraak van de Raad van State inzake de omzendbrieven en hun al dan niet verordenende werking wordt in het vierde deel van deze masterproef uitgebreid besproken.
12. Provinciale beleidskaders Naast het gewestelijk kader zijn ook in verschillende provincies specifieke provinciale plannen uitgewerkt. Er moet wel op gewezen worden dat de planvormen in de verschillende provincies verschillend zijn van aard en aanpak. Er zullen twee provincies besproken worden, namelijk Oost- en West-Vlaanderen. Dit omdat beide provincies voornamelijk de ideale inplantingsdriehoek voor windturbines bepalen en de meeste onshore windturbines hier zullen ingeplant worden omdat een optimale energieopbrengst mogelijk is.
12.1.
Oost-Vlaanderen
In Oost-Vlaanderen maakte men in het voorjaar van 2009 werk van een provinciaal beleidskader, het werd goedgekeurd in augustus 2009 als een onderdeel van het provinciaal ruimtelijk structuurplan. De doelstellingen van de provincie waren om gewenste en ongewenste locaties aan te geven, om een richtkader voor vergunningsverlening aan te bieden en om een basis te creëren voor mogelijke provinciale stedenbouwkundige verordeningen in de toekomst. Bepaalde gebieden werden uitgesloten op basis van natuur- of landschapswaarde, door de hoofdfunctie van wonen, of omdat het gebied gekenmerkt was als een stiltegebied.339 Als positieve aanknopingspunten worden stedelijke kernen, het stedelijk netwerk van de E17, bedrijventerreinen, economische knooppunten en grote elementen in het landschap aangegeven.340
339
X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 340 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011).
77
De eerste stap was in Oost-Vlaanderen de locatiekeuze. Nu staat men voor grotere uitdagingen: wie plaatst de turbines, hoe worden ze beheerd en hoe gaat men er verder mee om? Hoe zit het met concurrentie, lusten en lasten, participatie? In Oost-Vlaanderen wordt bij de makers van het provinciaal beleidskader geijverd voor procesbegeleiding van de projecten over het hele traject.341 Door de verankering van het provinciaal beleidskader in het provinciaal ruimtelijk structuurplan, is het een directe toetssteen voor alle gemeentelijke en provinciale planprocessen.342 Tot nu toe is het systeem dat uitgewerkt werd in het beleidskader zeer efficiënt. Het beleidskader gaat uit van potentiële inplantingslocaties, tot nu toe werd nog geen enkele vergunning verleend voor een gebied dat niet geschikt is voor de inplanting van windturbines. De vraag is natuurlijk, hoe lang men dit zal kunnen volhouden, wanneer de doelstellingen inzake hernieuwbare energie steeds stringenter worden.343 In Oost-Vlaanderen is men zich ervan bewust dat informatie en het gevoel van participatie belangrijke instrumenten zijn om ervoor te zorgen dat windturbines ‘ingeburgerd’ raken. Daarom wordt gebruik gemaakt van provinciale planprocessen, waarin men windturbines kan opnemen als beoordelingselement, enerzijds in de afbakeningsprocessen van de kleinstedelijke gebieden, anderzijds ook in de plan-MER’s die ter beschikking staan van de projectontwikkelaar. Voor de zone Maldegem-Eeklo en voor de zone langs de E40 zijn deze processen reeds gestart344. Bovendien start de provincie ook met het strategisch project OostVlaanderen Energielandschap, een gesubsidieerd project over een tijdspanne van drie jaar, waarin de focus vooral zal liggen op participatie, communicatie en inplanting van een windturbine op het terrein.345
12.2.
West-Vlaanderen
West-Vlaanderen was van bij de opkomst van het gebruik van windenergie een koploper inzake de inplanting van windturbines. Er werden reeds windturbines ingeplant voor de uitvaardiging van de eerste omzendbrief van 2000. De verlening van vergunningen werd dan gedaan op basis van de algemene bepalingen in VLAREM en de bepalingen uit het decreet
341
M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 16. 342 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 16. 343 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 16. 344 Cf. infra. 345 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 17.
78
ruimtelijke ordening. Het eerste windturbinepark kwam er reeds in 1987 in Zeebrugge en leerde de provinciale en lokale overheid veel op vergunningsmatig en natuurkundig vlak346. In West-Vlaanderen trad op 24 april 2008 het provinciale beleidskader inzake windturbines in werking. Dit had als doelstelling om de prioritaire zoekzones347 voor windturbineparken vanuit ruimtelijk oogpunt aan te duiden en te komen tot een aanbodbeleid. De inplantingslocaties dienden later wel nog verder verfijnd te worden, waarbij er in 2009 een aanpassing kwam om tot een toetsingskader te komen in overleg met andere beleidsniveaus en -domeinen. 348 Eind 2009 werd een beleidsvisie opgesteld, een document dat niet juridisch verankerd was in een structuurplan349. Dit omdat er naar aanleiding van de wijziging van de codex waardoor de inplanting van windturbines mogelijk was in agrarisch gebied, er onder enorme druk snel gehandeld diende te worden, om de beoordeling van de overvloed van vergunningsaanvragen te coördineren en de ambtenaren hierin bij te staan. In een eerste fase wordt gezocht naar geschikte locaties, waarbij de autosnelwegen en de regionale bedrijventerreinen naar voor geschoven worden. Dit om ook turbinevrije zones te behouden. In de beleidsvisie wordt omschreven op welke wijze de turbines dan ingeplant moeten worden, om een maximale energieopbrengst te realiseren en geen potentieel te laten verloren gaan.350
346
K. DEWULF, Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER, april – mei – juni, 2010, 98-99. 347 Zoekzones zijn zones die het best lijken te beantwoorden aan een gebied voor een windturbinepark, bijvoorbeeld omdat er in de toekomst een nieuw industriepark wordt voorzien. Zie ook X, Van Den Bossche bepleit één vergunning voor windmolens, www.freyavandenbossche.be/article/van-den-bossche-bepleit-eenvergunning-voor-windmo/ (consultatie 14/03/2012). 348 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 349 Momenteel werkt de provincie aan een beleidskader geïntegreerd in een provinciaal ruimtelijk structuurplan zoals dit reeds in Oost-Vlaanderen het geval is. Zie ook K. DEWULF, Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER, april – mei – juni, 2010, 99. 350 M. HENDRICKX en V. TAELDEMAN, Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 17 – 18.
79
13. Besluit Wanneer de vergunningsproblematiek van de windturbines en windturbineparken onder de loep wordt genomen, vallen enkele zaken op. Enkel een viertal specifieke problemen zullen in dit besluit besproken worden. Allereerst het feit dat bij de onshore windturbines volgens de omzendbrief van 2006 gebruik zou moeten gemaakt worden van de techniek van de onteigening door de overheid, dit mede omdat windturbines ingeplant worden ten voordele van het algemeen belang en de onteigening de meest efficiënte manier is om de gronden en percelen met optimale inplantingsplaatsen te verwerven. De overheid maakt geen gebruik van deze techniek, alhoewel er een groot voordeel aan verbonden is, met name dat de overheid, wanneer ze op een onteigend perceel een concessie zou verlenen aan een projectontwikkelaar, zij ook de vergoeding ontvangt. Deze vergoeding zou dan ten dienste van de omwonenden die een bepaalde hinder of een waardevermindering van hun eigendom ondervinden gebruikt kunnen worden. Toch wordt in de praktijk een contract gesloten tussen de projectontwikkelaar en de eigenaar van een perceel met daarin een recht van opstal voor de eigenaar van de windturbine verwerkt. De eigenaar van het perceel verkrijgt een financiële compensatie voor het recht van opstal op zijn perceel. Het verkrijgen van deze contracten op percelen die in gebieden liggen die bestempeld zijn als de ideale inplantingsplaatsen in het Windplan, zorgt voor een ware strijd tussen de verschillende projectontwikkelaars die dan ook soms tegen elkaar opbieden. De eigenaar van een perceel landbouwgrond woont ook meestal niet naast of nabij dat perceel, waardoor hij feiten de lusten heeft, maar geen lasten draagt. Dit systeem is zeer onrechtvaardig voor buurtbewoners nabij windturbines. Indien de inplanting van onshore windturbines nog verder zal gebeuren, dient de overheid bij deze evolutie stil te staan en de nodige maatregelen te nemen om de techniek van de onteigening en van een rechtvaardige compensatie voor buurtbewoners zich eigen te maken in het kader van vergunningsprocedures voor de inplanting van windturbines. Verder moet er op gewezen worden windturbines in principe ingeplant dienen te worden in industriegebied. Door deze bestemming werden echter amper windturbines ingeplant, omdat er ten eerste weinig industriegronden beschikbaar zijn en deze heel duur zijn en ten tweede omdat een industriegrond vaak de stempel van ‘risicogrond’ meekrijgt uit het Bodemsaneringsdecreet, waardoor het kostenplaatje erg hoog wordt als projectontwikkelaar. Het is pas sinds de inwerkingtreding van de VCRO dat de inplanting mogelijk is in landbouwgebieden door de techniek van de clichering uit artikel 4.4.9 VCRO in samenhang te bekijken met de standaardtypebepaling uit het Besluit Typevoorschriften. Veel aanvragen worden ingediend voor inplanting in landbouwgebied, toch blijft niet eenvoudig om een windturbine in te planten door de politieke tegenstand, de tegenstand van omwonenden en de negatieve adviezen van bepaalde organen. De afweging van de goede ruimtelijke ordening in de vergunningsprocedure blijkt een essentieel element te zijn. Wanneer de toetsing van de zowel stedenbouwkundige als milieuvergunning, aan de ruimtelijke ordening, negatief blijkt te zijn, zal de vergunning niet verleend worden. De rechtspraak van de Raad van State is zeer belangrijk in deze materie, 80
mede omdat deze pas recentelijk werd opgenomen in wetgeving. Vergunningsaanvragen moeten niet louter getoetst worden aan een louter wettelijk kader, maar ook aan een breder, realistischer kader. Het pleidooi dat heden ten dage gevoerd wordt over zowel de koppeling van de stedenbouwkundige en milieuvergunning als de omgevingsvergunning is mijns inziens één van de belangrijkste onderdelen van mijn thesis. Een genuanceerd standpunt is hier noodzakelijk. Het lijkt evident om te beslissen tot een algemene omgevingsvergunning waarbij de stedenbouwkundige en milieuvergunning samensmelten tot één globale vergunning of tot een koppeling van beide vergunning. De voor- en nadelen zowel voor de vergunningsaanvrager, in casu meestal een projectontwikkelaar van windturbines, als de overheid dienen afgewogen te worden. Volgende overwegingen inzake de koppeling van beide vergunningen of inzake de omgevingsvergunning zijn niet enkel gebaseerd op windturbineprojecten, maar op grote projecten in het algemeen, waar bijvoorbeeld ook de bouw van een grote elektriciteitscentrale of inplanting van een chemische fabriek onder valt. Mijns inziens is een algemene omgevingsvergunning één stap te ver, net omdat de milieuvergunning dan permanent moet worden gemaakt. Dit zou ervoor zorgen dat de milieuvergunning voor grote projecten zijn slagkracht verliest, want wat niet als vervuilend aanzien wordt op tijdstip 0, kan wel vervuilend zijn na een periode van 20 jaar. Er kan hier wel een differentiatie gemaakt worden tussen bepaalde projecten, waardoor sommige projecten wel een permanente milieuvergunning verkrijgen. De vraag is dan wie de lijst zal opmaken welke projecten onder de omgevingsvergunning zullen vallen en welke projecten beide huidige vergunningen moeten bekomen. Het doel van de omgevingsvergunning valt dan ook voor een deel weg, omdat bepaalde projecten uit de overweging gelaten worden. Dit is mijns inziens niet de beste oplossing. De volledige koppeling van de stedenbouwkundige en milieuvergunning is dan weer een grote stap voorwaarts. Er zal dan slechts één openbaar onderzoek gevoerd worden, één beoordeling gemaakt worden en één beslissing geuit worden, wat zal zorgen voor grotere eenduidigheid en toch de slagkracht van de milieuvergunning niet zal herleiden tot een minimaal niveau.
81
III.
Casestudy Maldegem
1. Zone Meetjesland – voorstellen die op de tafel liggen De streek van het Meetjesland zal op korte termijn één groot windturbinepark worden, aangezien de bouw van nog tientallen nieuwe windmolens momenteel op de planning staat351. Deze zullen langs de N49 tussen Kaprijke en Maldegem komen. Momenteel staan langs die autosnelweg reeds meer dan 10 windturbines. Ook aan de afritten van de E40 in Aalter en Nevele zullen verschillende windturbines ingeplant worden. Vijf concentratiezones voldeden aan de geldende randvoorwaarden van gebieden voor de inplanting van windturbines352. Voor de zone Maldegem-Eeklo en de omgeving van de E40 werd in 2011 onderzocht en bepaalt door een studiebureau hoe deze het best konden worden ingevuld353. Verschillende scenario’s en opties liggen op tafel en zullen onderzocht worden op hun milieueffecten.354 Toch komt er tegen dit voorstel zeer veel politieke tegenstand, die gesteund is op de oppositie die de burgers bieden tegen het voorstel van de provincie Oost-Vlaanderen. Dit is een sprekend voorbeeld van het feit dat lokale politici met oog op herverkiezing de zijde van de burgers zullen kiezen355. Zij roepen hun gemeenteraad op om negatieve adviezen te verlenen en denken er ook over om een nieuwe gemeentelijke verordening op te stellen voor de inplanting van windturbines, die zodanig streng is, dat er geen vergunning meer zal kunnen verkregen worden. De algemene consensus die de politici drijft is dat het landschap reeds genoeg visuele vervuiling ervaart door de reeds ingeplante windturbines356 en dat de gemeentes “hun werk reeds gedaan hebben”.357 De eerste reden kan nog als een ernstig argument in overweging genomen worden, maar aangezien de winturbines op één lijn langs de autosnelweg N49 ingeplant worden, is er eigenlijk sprake van een versterking van het uitgestrekte landschap langs die autosnelweg. De tweede reden is niet ernstig, sommige gemeentes zullen nu eenmaal meer windturbines moeten inplanten omdat zij bepaalde locaties op hun grondgebied hebben die uitermate geschikt zijn voor de inplanting van windturbines. In België zijn nu eenmaal niet heel veel geschikte locaties voor de inplanting van onshore windturbines. 351
E. MYNSBERGHE, Meetjesland wordt windmolenpark, Het Nieuwsblad, 28 maart 2012, 23-24. In 2009 werden deze gekozen. De vijf zones waren de volgende: de Gentse Kanaalzone, de Waaslandhaven, de E17 ten noorden van Gent, de omgeving van de E40 en de zone Maldegem-Eeklo. 353 Voor de zone van de E40 werden twee scenario’s uitgewerkt: enerzijds de optie van een ‘windlandschap’ met in totaal 37 windturbines langs de autostrade op drie locaties. Anderzijds de optie dat de windturbines ingeplant zouden worden in verschillende bedrijventerreinen. De laatste optie heeft als voordeel dat de open ruimte gevrijwaard wordt, maar als nadeel dat er twaalf windturbines minder kunnen geplaatst worden. In de Zone Maldegem – Eeklo zouden er tussen de vierendertig en eenenveertig windturbines geplaatst worden volgens een lineair patroon langs de expresweg N49 of gegroepeerd in een lineair patroon in drie clusters. 354 Cf. supra: dit alles in het kader van de provinciale planprocessen van de provincie Oost-Vlaanderen. 355 Zeker met de lokale gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2012 in het achterhoofd. We zien dan ook de zittende burgermeesters en gemeenteraadsleden een front vormen tegen de inplanting van windturbines, om op die manier de burgers tevreden te stellen. Zie ook supra ‘het NIMBY-effect’. 356 Wanneer in Maldegem en Eeklo alle reeds ingeplante en de reeds vergunde windturbines, die nog ingeplant moet worden, er zullen staan, dan zijn er reeds 25 windturbines ingeplant op het grondgebied van beide gemeentes. 357 J. SEYMORTIER, Eén vuist tegen nieuwe windmolens, Het Laatste Nieuws, 21-22 april 2012, 41. 352
82
2. Zone Maldegem In de gemeente Groot-Maldegem zijn nu reeds zeven windturbines ingeplant op het grondgebied. Nog twee zijn vergund, maar nog niet ingeplant. In deze casestudy zullen enkel de vergunningsaanvragen voor middelgrote en grote windturbines op het grondgebied Groot-Maldegem358 besproken worden. De kleine windturbines kunnen aanzien worden als minder relevant in het kader van deze masterproef en in het kader van de energieproductie in het algemeen359. Voor de middelgrote en grote windturbines zal gebruik moeten gemaakt worden van de bijzondere procedure360 uit de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. De vergunningsaanvraag zal in dit geval niet ingediend worden bij het College van Burgemeester en Schepenen, maar bij de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar, de Vlaamse regering of de gedelegeerde stedenbouwkundig ambtenaar. De stedenbouwkundige vergunningsaanvragen komen terecht bij de gewestelijke stedenbouwkundig ambtenaren van Oost-Vlaanderen die kantoor hebben in Gent. De aanvraag wordt ter informatie naar de gemeente op wiens grondgebied de windturbine zal geplaatst worden, doorgestuurd. Deze gemeente organiseert ook het openbaar onderzoek in het kader van de vergunningsprocedure en zal een advies verlenen. Er zullen geen algemeen geldende conclusies inzake vergunningen voor windturbines uit deze casestudy kunnen worden getrokken, omdat het aantal onderzochte vergunningen daarvoor te gering is. Toch is de casestudy nuttig, omdat er bepaalde relevante op- en bemerkingen kunnen worden gemaakt. Ook hier komt de problematiek van de verschillende vergunningsaanvragen op hetzelfde perceel terug op het voorplan361. Kijken we hierbij naar de vergunningsaanvragen van Electrawinds van 2008 en die van Electrabel van 2009362 met zeven overlappende aanvragen voor windturbines. De onderlinge concurrentie tussen de verschillende bedrijven die als voorname bezigheid de inplanting van onshore windturbines hebben is allerminst zwaar te noemen. Het is een kwestie van zo vlug mogelijk een vergunning aan te vragen voor een bepaald dossier wanneer er overeenkomsten zijn met de eigenaars363 van het desbetreffende perceel gemarkeerd in het Windplan Vlaanderen als geschikt gebied. In de gemeente Maldegem worden de milieuvergunningsaanvragen en de stedenbouwkundige aanvragen op twee verschillende diensten behandeld, die niet met elkaar verbonden zijn en zelfs niet in hetzelfde gebouw zitten. Dit zorgt voor een inefficiënt beleid wanneer beide
358
Gemeenten Maldegem, Adegem en Kleit. Cf. supra inleiding. Zie ook B. Desanghere, Kleine windturbines wachten op grote doorbraak, http://www.groupw.eu/uploads/DocuDiS/Kleine%20Windturbines.pdf (consultatie 23 maart 2012). 360 Het vroegere artikel 127 decreet ruimtelijke ordening. 361 Zie ook K. DEWULF, Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER, april – mei – juni, 2010, 102. 362 Stedenbouwkundige vergunningsaanvraag van Electrabel NV, nr. 2009-136 (Dienst Ruimtelijke Ordening Maldegem). 363 Of gelijkaardig, vruchtgebruikers of pachters. 359
83
vergunningen noodzakelijk zijn voor een project364. Opvallend is dat zowel het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Maldegem nooit een gunstig advies verlenen inzake een aanvraag tot inplanting van meerdere windturbines. De lokale politici staan niet achter de plannen om windturbines in te planten, deze reactie werd reeds hoger besproken onder het hoofdstuk over het NIMBY-effect. Bijna365 alle aanvragen voor de inplanting van meerdere windturbines, waren aanvragen voor een windturbine in agrarisch gebied. In principe kan hiervoor geen vergunning verleend worden, maar door de clichering van artikel 4.4.9 VCRO en het besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008366 tot vaststelling van nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, kunnen vergunningen verleend worden wanneer het gebied dit toelaat. In alle beoordelingen van vergunningsaanvragen is dit ook duidelijk vermeld en wordt allereerst gesteld dat in principe de vergunning niet verleenbaar is in agrarisch gebied. Vervolgens wordt steeds artikel 4.4.9 VCRO en het besluit van 11 april 2008 vermeld, waardoor het mogelijk wordt een vergunning te verlenen. Fundamenteel in de beoordeling van de vergunningsaanvragen is de toetsing aan de goede plaatselijke ruimtelijke ordening. Zowel stedenbouwkundige als milieuvergunningsaanvragen voor windturbines zullen als grond van afwijzing altijd de goede ruimtelijke ordening hebben. Het lijkt mij dan ook niet opportuun om de beide vergunning te blijven beoordelen door twee verschillende diensten, die twee keer tot dezelfde beslissing komen met dezelfde motivering367. Blijkt ook dat er een firma is, met name Ecopower, volledig gesteund op burgercoöperatie. De financiering door en de levering van de hernieuwbare energie voor de coöperant. Het volledige bedrijf en het gehele vermogen is gesteund op participatie. De coöperant ontvangt een winstdeling: zowel in dividenden als in kWh. Het argument van de waardevermindering van een woning wordt meestal aangebracht wanneer een bezwaarschrift ingediend wordt in het kader van het openbaar onderzoek. In België is hier nog geen onderzoek naar gebeurt of heeft nog geen enkel rechtscollege zich uitgesproken over deze materie. In Nederland oordeelde de Hoge Raad op 28 augustus dat “de bewoner vermindering van zijn woongenot zal ervaren, door zowel het uitzicht op de turbines als het geluid dat de motoren ervan zullen produceren”.
364
Zelfs de namen op de dossiers zijn niet hetzelfde, omdat de milieuvergunningsprocedure en de stedenbouwkundige vergunningsprocedure niet op hetzelfde moment dienen gestart te worden. Veel vergunningsaanvragers dienen eerst een vergunningsaanvraag in voor één van de twee vergunningen, meestal de vergunning waar ze verwachten problemen te hebben om ze te verkrijgen, en vragen dan pas de andere vergunning aan. 365 Slechts twee aanvragen hadden betrekking op de inplanting van een windturbine in industriegebied, de overige windturbines in de aanvragen waren voor een inplanting in agrarisch gebied. 366 Typevoorschriften voor gewestelijke RUP’s (bijlage besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen), BS 20 augustus 1998. 367 Cf. supra ‘Koppeling stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning’.
84
In een gesprek met de gemeentelijke ambtenaar voor milieuvergunningen kwam de reden naar boven voor de negatieve adviezen gegeven door de gemeente: de ambtenaren (en daarmee ook de gemeente) vinden het niet kunnen dat de landeigenaars die een windturbine op hun eigendom kunnen krijgen in feite de ‘jackpot’ of de hoofdprijs hebben gewonnen. Zij pleiten ervoor om de gemeente de bevoegdheid te verlenen om bepaalde stukken land te onteigenen om daar windturbines op te plaatsen, de gelden van de opstal te innen en daarmede het waardevermindering van de eigendom van de omwonenden te compenseren of projecten uit te voeren die de lokale gemeenschap vooruithelpen en de lasten van de inplanting van de windturbines compenseren. Mijns inziens is dit pleidooi volledig correct. Er zijn bepaalde landeigenaars die een heel hoog bedrag opstrijken omdat er een windturbine op hun stuk landbouwgrond is ingeplant, maar die niet rond/onder/dichtbij de windturbine wonen en er in se dus geen ‘lasten’ van ondervinden.
85
3. Stedenbouwkundige vergunningen Tabel van de onderzochte stedenbouwkundige vergunningsdossiers. Stedenbouwkundige vergunningsaanvraag
Aantal ongunstige adviezen
Vergunning verleend of geweigerd?
1
Aantal bezwaarschriften in openbaar onderzoek 1
2008-267 Electrabel NV (13 windturbines, 9 grondgebied Maldegem) 2008-310 Electrawinds NV (7 windturbines) 2009-63 Final Energy BVBA (2 windturbines) 2009-136 Electrabel NV (7 windturbines) 2010-302 Ecopower BVBA (5 windturbines) 2010-311 Electrabel NV (3 windturbines) 2010-382 Aspiravi NV (2 windturbines) 2010-418 Electrabel NV (3 windturbines) 2011-7 Aspiravi NV (3 windturbines) 2011-104 Aspiravi NV (2 windturbines)
1
6
Verleend
2
78
Geweigerd
1
2
4
384
Verleend voor 2 windturbines Geweigerd369
3
52
Geweigerd
2
751
3
1184
Procedure is stopgezet370 Geweigerd
1
444
Procedure is stopgezet
1
1210
Procedure is stopgezet
Geweigerd368
Bij de beoordeling van een milieuvergunningsaanvraag worden vooral elementen zoals het leefmilieu, de hoeveelheid gezinnen die rond een te vergunnen windturbine wonen, eventuele slagschaduw en visuele hinder in overweging genomen. Mijns inziens komen hier ook meer de ‘emotionele’ elementen die aangebracht worden in de bezwaarschriften tijdens het openbaar onderzoek aan bod en worden die ook meegenomen in de overweging. Bij de beoordeling van een stedenbouwkundige vergunning worden de argumenten die niets te maken hebben met de ruimtelijke ordening of met planning in grotere mate van de tafel geveegd. Toch is het wel belangrijk om op te merken dat indien een milieuvergunning afgewezen wordt, als cruciaal argument quasi-altijd de goede ruimtelijke ordening gegeven 368
De vergunning werd geweigerd omdat de gemeente niet akkoord was met het hangende ontwerp van het gemeentelijk RUP, dat de zones voor windturbines zou definiëren. Het ongunstig advies kwam dan ook van het College van Burgemeester en Schepenen en had de ontevredenheid over het hangende ontwerp van gemeentelijk RUP als motivering. 369 In strijd met de goede plaatselijke ruimtelijke ordening. 370 Aspiravi NV zette de aanvraagprocedure stop na een ongunstig advies van het Directoraat – Generaal Luchtvaart. Er werd geen milieuvergunningsaanvraag ingediend.
86
wordt. Het zijn dus niet de eigenlijke argumenten die kunnen terug gelinkt worden naar het milieurecht sensu stricto die de beslissende argumenten zullen zijn voor de afwijzing van een milieuvergunningsaanvraag. Hierbij kan dan ook de vraag opnieuw gesteld worden waarom beide procedures apart dienen behandeld te worden. Bij de beoordeling van de milieuvergunningsaanvraag wordt in grote mate rekening gehouden met de goed ruimtelijke ordening, zoals dit ook het geval is bij de beoordeling van de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag. Het lijkt dan ook nutteloos en inefficiënt om tweemaal tot dezelfde argumentatie tweemaal te komen. Vrij opvallend is ook dat bij de eerste vergunningsaanvragen niet veel bezwaarschriften werden ingediend. Dit omdat er, mijns inziens, door de gemeente Maldegem geen informatie werd verstrekt aan de omwonenden van de windturbines die nu ingeplant staan aan de N49. Inmiddels zijn er reeds zeven windturbines ingeplant en van de twee windturbines die langs deze expresweg nog vergund zijn, zal er slechts één worden ingeplant. De feiten zijn immers als volgt: Electrabel verkreeg een vergunning voor twee windturbines langs de N49, maar bij één van de verleende vergunningen was er uiteindelijk een probleem met de overeenkomst die gesloten was met de eigenaar van het perceel waarop de windturbine ingeplant zou worden. Hierdoor moest een wijziging aan de milieuvergunning worden aangevraagd en deze gewijzigde milieuvergunning werd geweigerd, misschien wel mede omdat vele buurtbewoners een bezwaarschrift indienen, omdat zij zich er van bewust zijn wat het is om reeds zeven windturbines in hun achtertuin te hebben en er niet nog één erbij willen. Dit is één van de voornaamste redenen waarom ik geloof dat het NIMBY-effect niet kort door de bocht is en weldegelijk het probleem correct beschrijft. De buurtbewoners rond de windturbines langs de N49 staan niet plotseling positief tegenover windturbines, omdat ze er reeds zeven in hun achtertuin hebben. Zij willen er vooral geen nieuwe meer zien oprijzen.
87
4. Milieuvergunningen Tabel van de onderzochte milieuvergunningsdossiers. Milieuvergunningsaanvraag
Aantal ongunstige adviezen
Aantal bezwaarschriften in openbaar onderzoek 6 bezwaarschriften in Maldegem, 3 in Eeklo372
Vergunning verleend of geweigerd?
Electrabel NV (13 windturbines, 9 op het grondgebied Maldegem) Electrawinds (7 windturbines) Electrabel NV (7 windturbines) Madewind – Verstraete Geert (3 windturbines) Ecopower BVBA (5 windturbines)
4371
3
0
Verleend
2
2
2
72
Verleend voor 2 windturbines. Geweigerd373
3
Geweigerd
4
388 bezwaarschriften en 3 petitielijsten (159 handtekeningen) 63
Final Energy (2 windturbines) Stucoo (3 windturbines) Electrabel NV (3 windturbines) Electrabel NV (3 windturbines, 2 op het grondgebied van Maldegem)
5
1946
Geweigerd
4
54
6
/
Aanvraag werd ingetrokken. Aanvraag werd ingetrokken.
Geweigerd
Geweigerd
Er is een samenhang tussen de eerste stedenbouwkundige en milieuvergunning van Electrabel, de beide vergunningsaanvragen van Electrawinds en de daaropvolgende twee vergunningsaanvragen van Electrabel. Deze aanvragen hadden betrekking op dezelfde locatie374 en er woedde als het ware een strijd om als eerste zo veel mogelijk vergunningen te verkrijgen. Electrabel diende de eerste keer beide vergunningsaanvragen in, toen er sprake
371
Bij de beoordeling van het dossier van de milieuvergunningsaanvraag werden vier ongunstige adviezen verleend, namelijk door het College van burgemeester en schepenen, het Vlaams Energieagentschap, de provinciale milieudeskundige en de provinciale milieuvergunningscommissie. Het Vlaams Energieagentschap gaf als motivering voor het ongunstig advies dat de vergunningsaanvraag werd gedaan voor de inplanting van windturbines. De aanvraag van de windturbines werd gedaan voordat de VCRO en het bijhorende artikel 4.4.9 VCRO geldende wetgeving was. 372 De resterende windturbines waren gepland en aangevaagd voor inplanting op het grondgebied Eeklo. 373 Er werd een beroep ingesteld bij de minister van leefmilieu. In dit beroep stelt de minister uitdrukkelijk dat “de Omzendbrief heeft een specifiek normenkader vastgesteld dat afwijkt van titel II van het Vlarem, de overheid wordt geacht om de omzendbrief toe te passen”. Dit is een zeer vreemde uitspraak in het kader van de heersende rechtspraak van de Raad van State over de verordenende werking van de omzendbrief. 374 De zone agrarisch gebied langsheen de expresweg N49.
88
was dat het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan375 “Zone voor windturbines Maldegem – Eeklo” er zou komen. Hierop zouden de zones waar de inplanting van windturbines mogelijk zou zijn aangeduid worden. Op het moment dat de vergunningsaanvragen van Electrabel beoordeeld moesten worden, was dit plan slechts een ontwerp-versie. Het college van burgemeester en schepenen gaf in zijn adviezen voor beide vergunningen ook duidelijk aan dat het zich niet kon vinden in het ontwerp GRUP en er hoogstwaarschijnlijk nog grote aanpassingen zouden plaatsvinden. Beide vergunningen werden geweigerd. Vervolgens diende concurrent Electrawinds aanvragen in voor een stedenbouwkundige en een milieuvergunning voor zeven windturbines op dezelfde locatie. In het aanvraagdossier van de milieuvergunning maakte het college van burgemeester en schepenen van Maldegem in zijn advies ook de overweging dat ze twijfelde om mee te doen aan het spelletje “wie eerst komt, eerst maalt” dat de twee bedrijven aan het spelen waren376. Het college gaf dan ook een ongunstig advies, mede omdat het GRUP nog steeds niet in een definitieve versie was gegoten. Ondanks dat er drie ongunstige adviezen gegeven werden, verkreeg Electrawinds de nodige vergunningen voor de inplanting van zeven windturbines377. Ondertussen had Electrabel reeds opnieuw aanvraag voor een stedenbouwkundige en een milieuvergunning ingediend voor zeven windturbines, waarvan er vijf windturbines overlapten met de zeven windturbines van Electrawinds. Electrabel verkreeg dan ook slechts een vergunning voor twee windturbines met als voorwaarde dat de windturbines op één lijn378 moesten komen met die van Electrawinds en er precies hetzelfde moesten uitzien. Er werd één windturbine ingeplant. Met de andere rees als probleem dat de perceelseigenaar de overeenkomst verbrak en Electrabel dus een nieuwe milieuvergunning diende te verkrijgen omdat de vergunningsvoorwaarden veranderd waren. Deze werd geweigerd.
375
Verder afgekort als ‘GRUP’. Electrawinds wou een bepaald type windturbines inplanten, op een locatie waar het mogelijk was om een krachtiger type in te planten. Dit laatste zou dan een groter mWh produceren en een hoger rendement hebben. Het college vroeg zich dan ook af als het geen kansen op een hoog rendement weggooide door een vergunning te verlenen. 377 Veertien dagen voordat de stedenbouwkundige vergunning werd verleend, werd het GRUP “Zone voor windturbines Maldegem – Eeklo” goedgekeurd. Hierin was de locatie waarop de aanvragen betrekking hadden opgenomen als zone waar de inplanting van windturbines mogelijk was. 378 Ter versterking van het landschap. Cf. infra. 376
89
5. Besluit Uit de gedane casestudy zullen geen algemeen geldende conclusie getrokken worden inzake vergunningen voor windturbines, omdat het aantal onderzochte vergunningen daarvoor te gering is. Toch is de casestudy mijns inziens nuttig omdat een aantal relevante opmerkingen en bemerkingen kan gemaakt worden die een groter inzicht verschaffen in wat theoretisch in voorgaande delen reeds uitgebreid besproken werd. Toen de provincie het voorstel lanceerde in het kader van de provinciale planprocessen van Oost-Vlaanderen om het windturbinepark van de provincie verder uit te breiden en hiervoor bepaalde zones koos in 2009, kwam hier tegenstand tegen. Zowel van de burgers als van de lokale politici. De politieke tegenstand is mijns inziens gesteund op de lokale tegenstand van de burgers die de politici ervaren gecombineerd met de aankomende gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2012. De politici zeggen zelf dat het landschap reeds voldoende vervuild is door de reeds 10 ingeplante windturbines en dat de gemeentes “hun werk reeds gedaan hebben”. De eerste reden kan nog als een ernstig argument in overweging genomen worden, maar aangezien de winturbines op één lijn langs de autosnelweg N49 ingeplant worden, is er eigenlijk sprake van een versterking van het uitgestrekte landschap langs die autosnelweg. De tweede reden is niet ernstig, sommige gemeentes zullen nu eenmaal meer windturbines moeten inplanten omdat zij bepaalde locaties op hun grondgebied hebben die uitermate geschikt zijn voor de inplanting van windturbines. De gemeente Maldegem beoordeelt niet zelf de stedenbouwkundige en milieuvergunningen, omdat de middelgrote en grote windturbines die ingeplant worden behoren tot de bijzondere vergunningsprocedure onder de VCRO en onder het VLAREM onder de klasse I-inrichtingen vallen. De gemeente zal enkel een advies verlenen in de vergunningsprocedures en het openbaar onderzoek organiseren. De problematiek van de verschillende vergunningsaanvragen met betrekking tot eenzelfde perceel of naburige percelen komt duidelijk naar voor. In 2008 en 2009 was er duidelijk een strijd tussen Electrabel en Electrawinds om de eerste windturbines te mogen inplanten op het grondgebied van Maldegem langs de N49. Er kan minstens gesproken worden van een zeer hevige concurrentie tussen de projectontwikkelaars onderling. De datum van uitvaardiging van het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Zone voor windturbines Maldegem – Eeklo” bleek cruciaal te zijn voor de beoordeling van de vergunningsaanvraag. Het feit dat het GRUP nog niet in voege was getreden en dat de gemeente niet positief stond tegenover het ontwerp dat op tafel lag, bij de beoordeling van de eerste vergunningsaanvraag van Electrabel, zorgde ervoor dat deze aanvraag afgewezen werd. Ook de aanvraag van Electrawinds werd ingediend op het moment dat het GRUP nog niet in werking was getreden, maar een week voordat de effectieve beslissing werd genomen bij de provincie, werd dan toch de definitieve versie van het GRUP vastgesteld, waarin de percelen waarop de vergunningsaanvraag van toepassing was, opgenomen waren als optimale inplantingsplaatsen. De verschillende vergunningen die beoordeeld dienen te worden, worden in de Gemeente Maldegem beoordeeld op twee verschillende diensten en zelfs twee verschillende gebouwen. 90
Ook de adviezen worden gemaakt door de beide diensten. Het is mijns inziens nutteloos en inefficiënt om voor projecten van dergelijke omvang zoals de inplanting van 7 windturbines, de beoordeling van de vergunningsaanvragen apart te doen en dan tot dezelfde conclusie te komen. Verder geeft het College van Burgemeester en Schepenen nooit een gunstig advies geeft voor de verlening van een vergunning voor de inplanting van windturbines. De aanvragen die ingediend werden voor het grondgebied Maldegem hadden bijna altijd betrekking op de inplanting van windturbines in het agrarisch gebied. De regeling van de clichering uit artikel 4.4.9 VCRO blijkt bij de projectontwikkelaars zeer populair te zijn. Toch wordt in alle beoordelingen van vergunningsaanvragen allereerst gesteld dat de vergunning in principe niet verleend kan worden voor inplanting in agrarisch gebied. Vervolgens vermeldt men de regel van de clichering van artikel 4.4.9 VCRO en het besluit van 11 april 2008, waarna men het toch mogelijk acht om de vergunningsaanvraag in overweging te nemen. Een fundamenteel element bij de beoordeling van de vergunningsaanvragen blijkt de goede ruimtelijke ordening te zijn. Zowel bij de stedenbouwkundige als bij de milieuvergunningsaanvraag blijkt dit steeds de uiteindelijke grond tot afwijzing van een vergunning te zijn. De ambtenaren van de gemeente Maldegem staan negatief tegenover het systeem van de overeenkomsten en mede daarom worden negatieve adviezen gegeven in de vergunningsprocedure. Zoals ook al beschreven in het tweede deel van deze masterproef kunnen de overeenkomsten tussen projectontwikkelaars en landeigenaars zeer lucratief zijn voor de landeigenaars, waardoor zij in feite de lusten krijgen, maar wanneer zij niet in de buurt wonen van hun perceel, niet de lasten dragen. Dit in schril contrast met de omwonenden die geen compensatie krijgen voor hun hinder die zij ervaren of de waardevermindering van hun woning die er eventueel zou zijn.
91
IV.
Afwegingskader
In dit deel zal de al dan niet verordenende werking van de omzendbrieven inzake windturbines onderzocht worden. De Raad van State sprak zich reeds in arresten uit over de al dan niet verordenende werking van de omzendbrieven EME/2000.01 en EME 2006/1-RO 2006/02379. Een arrest over de omzendbrief R0 2009/01-LNE2009/01 wordt dan ook verwacht, maar hieronder zal reeds een indicatie gegeven worden welke rechtspraak in de lijn van de verwachtingen ligt. Hierbij zal de afweging gemaakt worden in welke richting de Raad van State reeds oordeelde over de vroegere omzendbrieven en de bewoordingen gebruikt in de omzendbrief R0 2009/01-LNE2009/01.
1. Soorten windturbines Er kunnen 3 soorten windturbines380 onderscheiden worden: -
Kleine windturbines
Dit zijn turbines met een ashoogte381 van maximaal 15 meter, gemeten vanaf de voet van de turbine. Kleine windturbines worden in grote mate gebruikt door particulieren382. Zij zullen (quasi-)nooit instaan voor de elektriciteitsproductie op grote schaal383. Hier kunnen verscheidene types384 onderscheiden worden. -
Middelgrote windturbines
Dit zijn turbines met een grotere ashoogte dan 15 meter en met een vermogen van maximaal 300 kW. Dit type windturbine is sterk vergelijkbaar met de grote windturbines. Zij kunnen vaak een oplossing bieden voor gebieden waar de plaatsing van grote windturbines niet tot de mogelijkheden behoort385. 379
Cf. infra. Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011); E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 243; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44. 381 De ashoogte wordt gemeten vanaf de voet van de windturbine. Dit wil zeggen, vanaf het maaiveld wanneer de windturbine op de grond geplaatst is, of vanaf het dak van het gebouw indien de windturbine op een gebouw geplaatst is; S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44. 382 Bedrijven, woningen, scholen, boerderijen, etc. 383 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44. 384 Windturbines met een as met draaiende wieken en verticale asturbines met open of gesloten rotorbladen. 385 S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 44. 380
92
-
Grote windturbines
Dit zijn de turbines met een elektrisch vermogen dat boven 300 kW gaat. Tot voorgaand onderscheid kwam men nadat men tot de conclusie was gekomen dat ook de kleinere windturbines een grote invloed konden hebben op het aandeel van het gebruik van hernieuwbare energie in de energiemix386.
2. Soorten omzendbrieven Er wordt aangenomen dat er drie soorten omzendbrieven bestaan: interpretatieve387 omzendbrieven, indicatieve388 omzendbrieven en omzendbrieven met een verordenend389 karakter390. Bij de omzendbrieven die hieronder onderzocht worden zal nagegaan worden welk juridisch karakter zij inhouden en als zij kunnen beschouwd worden als al dan niet verordenend. Omzendbrieven met een indicatief karakter hebben tot doel om een coherent en consistent beleid te bewerkstelligen. Deze bevatten beleidsnormen, die vastgesteld, uitgevaardigd en bekendgemaakt zijn door een bestuursoverheid, die in concrete gevallen een discretionaire bevoegdheid uitoefent. Al deze kenmerken zijn terug te vinden in de overgangsregeling zoals vermeld in de omzendbrief391. Verordenende omzendbrieven hebben als doel om nieuwe 386
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 243. 387 In deze omzendbrief geeft een minister instructies aan de ambtenaren van zijn diensten over de wijze waarop wetten en besluiten naar zijn mening en visie moeten worden toegepast. Het is in principe niet de bedoeling om de toepassing van de gegeven instructies te verplichten, er worden in feite louter inlichtingen verstrekt. Dit type omzendbrief heeft dan ook geen verordenend karakter, tenzij de formulering een dwingend karakter heeft. Rechterlijke toetsing is dan ook in principe niet mogelijk, tenzij er toch formuleringen in de omzendbrief zitten met een dwingend karakter. Zie ook G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Overzicht publiekrecht, Brugge, Die Keure, 1176-1180. 388 Is een omzendbrief waarin de minister voor zichzelf richtlijnen vaststelt, of voorwaarden opsomt waarvan hij zijn goedkeuring bij het onderzoek van individuele gevallen zal laten afhangen. Dit type omzendbrief heeft geen verordenend karakter en zal niet kunnen getoetst worden door een rechter. Zie ook Zie ook G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Overzicht publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 1176-1180. 389 Er worden in de omzendbrief dwingende rechtsregels geformuleerd. De omzendbrief moet volgens de Raad van State aan volgende voorwaarden voldoen om het verordenend karakter te verkrijgen: 1) de omzendbrief moet nieuwe rechtsregels bevatten die aan bestaande regels worden toegevoegd, 2) die de overheid wil verplicht stellen, 3) genomen door de overheid die bevoegd is om de persoon die ze moet toepassen te binden en 4) de overheid moet over de middelen beschikken om zelf de handhaving van de richtlijnen af te dwingen. RvS 2 juni 1969, nr. 13.666, Bestendige Deputatie Oost-Vlaanderen; Zie ook Zie ook G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Overzicht publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 1176-1180. 390 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 149. 391 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 149-150.
93
bindende regels uit te vaardigen. Hier kan als voorbeeld de invoering van de verplicht bij een vergunningaanvraag of een melding te voegen milieunota gegeven worden392. Bestuurlijke omzendbrieven kunnen formeel niet met eigenlijke wetgeving worden gelijkgesteld. Toch heeft de rechter, inzonderheid de Raad van State, omzendbrieven in functie van hun inhoud en draagwijdte in zijn bevoegdheidsfeer gebracht. De vraag over het verbindend en daaraan gekoppeld griefhoudend karakter van omzendbrieven staat centraal in de rechtspraak van de Raad van State. Hierbij toetst de Raad van State het verbindend karakter aan een dubbel criterium: enerzijds als de omzendbrief als doel heeft om verbindend te zijn voor de bestemmeling tot wie hij is gericht, anderzijds als het bestuur die de omzendbrief uitvaardigt aan zelfbinding beoogt te doen, wat bij beleidsnormen het geval zal zijn.393 Wanneer door de Raad van State wordt vastgesteld dat een omzendbrief moet beschouwd worden als niet-verordenend, dan blijft de omzendbrief gelden, hetzij als een interpretatieve, hetzij als een indicatieve met dien verstande dat de bepalingen ervan nooit bindend kunnen zijn. Beleidsregels binden de administratieve overheid niet zoals een wettelijke of reglementaire norm dat doet. De overheid zal wel maar bij de concrete toepassing van beleidsnorm ervan kunnen afwijken wanneer er daarvoor in redelijkheid aanvaardbare motieven bestaan. Anderzijds moet de overheid ook steeds een onderzoek doen naar de concrete omstandigheden van een zaak en mag er geenszins sprake zijn van een automatische toepassing van een beleidsnorm.394 De inhoud van een omzendbrief kan ingeroepen worden tegen de dienst die de omzendbrief heeft opgesteld, in geval van de omzendbrieven inzake windturbines, de minister. Een ministeriële omzendbrief inroepen tegen de gemeente is niet evident. De gemeentebesturen vallen in principe niet rechtstreeks onder de voogdij van een minister. Daar tegenover staat dat ambtenaren, als een orgaan van de uitvoerende macht, wel de verplichting hebben de richtlijnen van hun hiërarchische overste na te volgen. De inroepbaarheid van document dat geen wetgevende waarde heeft en een hiërarchische band tussen een overste en een uitvoerend orgaan, door een burger is niet evident.
392
K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 149-150. 393 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 73-75. 394 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 75.
94
3. Omzendbrief EME/2000.01 van 17 juli 2000395: afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines De omzendbrief ging uit van de ministers Steve Stevaert (Minister van Mobiliteit, Openbare Werken en Energie), Vera Dua (Minister van Leefmilieu en Landbouw), Johan Sauwens (Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport) en Dirk van Mechelen (Minister van Economie, Ruimtelijke Ordening en Media)396. Deze omzendbrief kwam er naar aanleiding van de toenemende belangstelling voor windenergie en de noodzaak aan concrete richtlijnen voor de inplanting van windturbines397. De Vlaamse overheid wou een gecoördineerde ruimtelijke aanpak uitwerken rond het verlenen van vergunningen voor windturbines. De omzendbrief bepaalt het afwegingskader en de randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines en behandelt het aspect van de ruimtelijke ordening en de inplanting van een individuele windturbine en van een windturbinepark. Ook de toepasselijke procedure voor de vergunningsaanvragen wordt besproken398. De omzendbrief bood dus voor het eerst een kader waaraan de bevoegde vergunningsverlenende instanties een aanvraag voor één of meer windturbines konden toetsen. De Vlaamse regering had zich toen ze de omzendbrief uitvaardigde als doelstelling om vergunningscriteria uit te werken in een gewestelijke stedenbouwkundige verordening, om punten gestipuleerd in de omzendbrief bindend te maken. Dit is nooit gebeurd.399 Het doel van de omzendbrief is om een gecoördineerde aanpak te voorzien vertrekkend vanuit de ruimtelijke ontwikkelingsperspectieven voorzien in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en hierbij rekening houdend met natuur, landbouw, woon- en leefmilieu, geluid, landschap, veiligheid, recreatie, energierendabiliteit en best beschikbare technologie, radar en andere golfverstoring400.
395
Omzendbrief nr. EME/2000.01 van 17 juli 2000 betreffende het afwegingskader en de randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, BS 1 september 2000. 396 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 142. 397 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 143. 398 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 7. 399 Parlementair antwoord muyters 400 Omzendbrief EME/2000.01, titel 1. Aanleiding en probleemstelling; K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 143.
95
3.1.Inhoud van de omzendbrief
3.1.1. Afwegingselementen voor de locatiekeuze Enerzijds moet de vraag naar locaties voor de inplanting van windturbines verzoend worden met de vraag naar een kwaliteitsvolle ruimtelijke ordening401. Vervolgens moet ernaar gestreefd worden om de in Kyoto vooropgestelde doelstellingen inzake het verminderen van broeikasgasemissies te bereiken402 en geprobeerd worden om tot een duurzaam energiegebruik te komen. Als laatste moet er een positieve bijdrage geleverd worden aan het milieu en de volksgezondheid door het verminderen van de schadelijke emissies die vrijkomen bij de verbranding van fossiele brandstoffen. Ook zou nieuwe technologie een positieve bijdrage leveren aan de economie en de tewerkstelling.403 Het doel van de omzendbrief is hoofdzakelijk de verspreide en willekeurige inplanting van windturbines in het landschap tegen te gaan en de open ruimte zo veel mogelijk te behouden of te versterken door windturbines met zodanig inzicht in te planten dat ze het landschap versterken404. Burgers moeten aanvaarden dat er nieuwe types van landschappen ontstaan. Windturbines kunnen landschappen versterken en zorgen er zelfs voor dat open landschappen, open blijven. De overheid probeert aan de hand van de omzendbrief een beleid te voeren dat vertrekt vanuit de ‘gedeconcentreerde bundeling’, zoals vastgelegd in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Bij de inplanting van windturbines dient de vergunningsverlenende overheid ook rekening te houden met de samenhangende visie op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied405.
401
Zoals geformuleerd in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Belgie moest tegen 2008-2012 zijn emissies met 7,5% verminderen ten opzichte van 1990. 403 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 143; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 16. 404 Zie ook N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 18! 405 Volgens Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen moet rekening gehouden worden met een aantal afwegingelementen om de meest geschikte locatie te vinden voor de inplanting van windturbines. Het Ruimtelijk Structuurplan geeft dat het project moet aansluiten bij de schaal en de opbouw van het landschap en dat de omvang van het project de structuur en de essentiële functies van het buitengebied niet mag aantasten. 402
96
Dit principe wordt inzake windturbines nog verder verfijnd tot het principe van de ‘plaatsdeling’ of ‘site sharing’. Men probeert zoveel mogelijk de windturbines te bundelen op de in het ‘Windplan’406 geselecteerde locaties, waardoor de resterende open ruimte in het toch wel in grote mate verstedelijkte Vlaanderen zoveel mogelijk bewaard wordt407. Deze vorm van clustering brengt meerdere voordelen met zich mee, onder andere inzake de aansluiting op het elektriciteitsnet. Indien ‘gedeconcentreerde bundeling’ niet mogelijk is in de stedelijke gebieden en in de kernen van het buitengebied omwille van technische redenen, en men dient uit te wijken naar de open ruimte, dient de overheid zoveel mogelijk te streven naar bundeling met andere infrastructuren408. In hoofdstuk 4.2 van de omzendbrief wordt beschreven op welke wijze het voorkeurssysteem van het clusteringprincipe dient ten uitvoer te worden gebracht409.
3.1.2. Gebieden voor windturbines Volgens de omzendbrief moeten in de ruimtelijke uitvoeringsplannen of in bijzondere plannen van aanleg locaties worden afgebakend voor de inplanting van windturbines. Omwille van de rechtszekerheid acht de overheid het wenselijk om gebieden aan te duiden met bestemming erfdienstbaarheidszone met als aanvullend stedenbouwkundig voorschrift ‘gebied voor windturbines’. In gebieden met deze bestemming kan de overheid overgaan tot onteigening van gronden met als doelstelling de perfecte inplanting van windturbineparken voor een optimale energieopbrengst te bereiken. Door deze regeling wil de overheid streven naar een zo groot mogelijke clustering. In de omzendbrief worden ook de gebieden aangeduid410 die in principe niet in aanmerking komen voor het aanvullend stedenbouwkundig voorschrift ‘gebied voor windturbines’411.
3.1.3. Milieunota
406
Cf. supra. K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 144; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 17. 408 Vooral lijninfrastructuren, zoals wegen, spoorwegen en waterwegen, krijgen de voorkeur. Cf. supra inplanting windturbines langs N49/E34, case Maldegem. N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 17. 409 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 144. 410 In een niet-limitatieve lijst. 411 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 145-146. 407
97
De omzendbrief maakt melding van een belangrijk document dat bij de aanvraag412 dient gevoegd te worden, met name de milieunota. Hierin wordt van de projectontwikkelaars verwacht dat ze de gekozen locatie voor het plaatsen van een windturbine op afdoende wijze motiveren, onderbouwen en toetsen aan de plannen413. Tevens moeten ze het effect van de constructie op de omgeving aangeven414. De aanvrager van een vergunning of een attest moet in de milieunota415 de mogelijke effecten beschrijven van de inplanting van de windturbines op de effectengroepen die in de omzendbrief opgesomd staan416. a) Effect op ruimtegebruik In de milieunota moet worden beschreven, ingeschat en beoordeeld wat de wijziging van het ruimtegebruik door het ruimtebeslag van een windturbine zal zijn. Er moet worden aangegeven wat het effectieve ruimtebeslag zal zijn van de sokkel, de toegangswegen, de bedieningsinfrastructuur, enz. Ook moet de aanvrager een inschatting maken hoeveel biotoopverlies er zal zijn voor de fauna in de omgeving en wat de effecten zullen zijn op broed- en pleisterende vogels. Er moet onderzocht worden welke beperkingen de inplanting van de windturbines hebben op het gebruik van landbouwgebieden en de economische inrichting van industriegebied. Als laatste moet er ook worden gekeken naar de eventuele beperkingen die de inplanting van windturbines met zich mee kunnen brengen voor de latere plaatsing van leidingen.417 b) Effect op landbouw, industrie en aanverwante toepassingen en recreatie De mogelijke effecten van de inplanting ten aanzien van het bodemgebruik en de mogelijke verstoring van de uitbatingsmogelijkheden van de landbouwgronden moeten worden beschreven en geëvalueerd. De mogelijke economische verstoring van de uitbating van landbouwbedrijven en de uitbreiding van industrie moet zo omstandig mogelijk worden beschreven.418 c) Effect op het landschap
412
Zowel bij de vergunningsaanvraag als bij de melding. K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 143. 414 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 17. 415 RvS 8 maart 2002, nr. 104.513, Derde e.a. 416 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 145. 417 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 17. 418 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 17 – 18. 413
98
Windturbines kunnen een belangrijke invloed hebben op de manier waarop mensen naar het landschap kijken en hoe ze het landschap ervaren. Indien windturbines onzorgvuldig en willekeurig in het landschap ingeplant worden, dan kan dit een onrustig beeld opleveren. Wanneer ze echter op één lijn ingeplant worden, dan kan dit leiden “tot een versterking van de herkenbaarheid en de ruimtelijke structuur van het landschap”419. In de omzendbrief wordt duidelijk gesteld dat de invloed van windturbines op het landschap kleiner is in een verstedelijkt gebied dan in een natuurlijke omgeving, omdat de windturbines beter aansluiten bij het karakter van het gebied. Wanneer er reeds een landschap is met herkenningspunten420 zal het schaalverkleinend effect beperkter zijn. Bij het verlenen van een vergunning moet de overheid erop letten dat er indien mogelijk aansluiting gezocht wordt bij bestaande grootschalige infrastructuren die reeds een belangrijke impact op het landschap hebben. Gebieden die een grote actuele waarde hebben in gaafheid, herkenbaarheid en visueel-ruimtelijke kwaliteit, komen volgens de omzendbrief niet in aanmerking voor de inplanting van windturbines. Als sluitstuk moet er bovendien een visualisatie van het geheel421 plaatsvinden om de effecten op het gehele gebied te kunnen in beeld brengen om tot betere besluitvorming te komen. Bij deze visualisatie moet de indiener een beschrijving geven van de tijdelijke en permanente effecten van de inplanting op de omgeving.422 d) Geluidsimpact Er waren in VLAREM II bij de uitvaardiging van de omzendbrief geen geluidsnormen van toepassing. Volgens de omzendbrief lagen verschillende factoren423 aan de basis als een windturbine al dan niet als geluidshinderlijk ervaren kon worden. De effecten die een windturbine zal hebben op het vlak van eventuele geluidsoverlast voor omwonenden moesten worden omschreven in de milieunota424. e) Impact op de natuur Lange tijd zijn er veel vragen geweest bij de invloed van windturbines op vogels en vleermuizen. Men vroeg zicht af als er een hoger sterftecijfer zou zijn van de, soms bedreigde, 419
N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 18. 420 Bijvoorbeeld hoogspanningsmasten, GSM-masten of bruggen. 421 De windturbines ingeplant in een landschap, met alle reeds bestaande infrastructuren aangegeven. 422 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 18. 423 Volgende factoren moet in overweging genomen worden: de bronsterkte van de windturbines, de opstellingsvorm en het aantal windturbines, de aard van de ondergrond, de afstand tot de omwonenden en het achtergrondgeluidsniveau. Het is belangrijk op te merken dat er reeds studies uitgevoerd zijn naar de geluidshinder van windturbines. Deze kwamen tot de conclusie dat de lawaaihinder van moderne windturbines zeer gering is. Op een afstand van 200m is het geluid van het ritselen van bladeren niet meer te onderscheiden van het zoevende geluid van het draaien van de rotorbladen van een windturbine. Zie ook N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 19. 424 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 19.
99
diersoorten in de gebieden rond windturbines. Er zijn reeds meerdere onderzoeken naar deze problematiek gevoerd met als conclusie dat er geen hoger sterftecijfer is rond windturbines van vogels en vleermuizen425. De vergunningsaanvrager moet, rekening houdend met het voorzorgsbeginsel aantonen dat er geen onaanvaardbare verslechtering van de ecologische samenhang zal optreden426. f) Verstoring van radarsignalen en telecommunicatiesystemen – slagschaduw – lichtreflecties – ijsafzetting In de milieunota moeten de effecten van de inplanting van een windturbine op een bepaalde plaats op radarsignalen en telecommunicatiesystemen beschreven worden427. Het effect van slagschaduw lijkt hier het meest relevante voor de particulier. Er is een minimum afstandsregel van 150m. Toch wordt het effect van slagschaduw in procedures over windturbines vaak als argument aangevoerd bij de Raad van State428. De Raad van State aanvaardt dit argument (quasi) nooit.
425
Het blijkt dat rustende en foeragerende vogels windturbines kunnen ontwijken. Bij goed zicht vliegen de vogels tussen de verschillende windturbines van een windturbinepark door, bij slecht zicht mijden ze het gehele windturbinepark en vliegen ze eromheen. Een lange, ononderbroken rij windturbines kan het leefgebied van vogels wel versnipperen en/of verkleinen. Zie ook N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 19.; J. EVERAERT, Effecten van windturbines op de fauna in Vlaanderen. Onderzoeksresultaten, discussie en aanbevelingen. Brussel, Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek, 2008, p. 5-6. 426 DE VOS, N., Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 19. Ten aanzien van natuurgebieden zal bovendien een afstandsregel van 250m moeten worden gerespecteerd. Wanneer er sprake is van beschermingsgebieden, reservaten of beschermde habitats dan wordt een afstand van 500 tot 700m vooropgesteld. 427 N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 20. 428 Zie ook RvS 28 november 2003, nr. 125.815; 15 januari 2004, nr. 127.083 en 14 oktober 2004, nr. 136.039, Delcloo; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.742, Vandereycken; RvS, 13 oktober 2011, nr. 215.743, Vanthoor e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.744, Sterkmans; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.745, Maes e.a.
100
3.2.Juridische waarde van de omzendbrief EME/2000.01 De omzendbrief zelf spreekt over ‘beleidslijn’. Alles wijst er dus op dat er sprake is van een indicatieve omzendbrief429. Men dient zich hierbij als vraag te stellen als de mogelijkheid bestaat voor de vergunningsverlenende overheid om een vergunning te verlenen niet in overeenstemming met de voorwaarden gesteld in de omzendbrief. Indien er sprake is van een miskenning van de omzendbrief, kan op grond van de overweging dat de voorschriften niet louter indicatief zijn dan een procedure gestart worden bij de Raad van State? Volgens sommige rechtsleer430 is de omzendbrief zowel indicatief als verordenend. In het arrest van 12 november 2008431 stelde de Raad van State dat de omzendbrief EME/2000.01 geen verordenende kracht heeft en geen dwingende rechtsregels oplegt432. De verzoekende partij, de NV Imasco, “betoogt dat uit de motivering van het bestreden besluit alleen blijkt dat de aanvraag werd getoetst aan de geldende gewestplanbestemming terwijl de verwerende partij middels de omzendbrief “een afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” heeft vastgelegd, meer bepaald “nieuwe regels die dienen gevolgd bij de beoordeling van inplanting van windturbines door de terzake bevoegde overheden” zodat een beslissing over haar vergunningsaanvraag “niet kon worden genomen zonder een toetsing van de voorgestelde inplanting aan het afwegingskader en de randvoorwaarden bepaald in de omzendbrief”, nergens uit de motivering van de bestreden beslissing blijkt dat haar vergunningsaanvraag werd getoetst aan de omzendbrief waardoor “de formele motiveringsplicht (werd) geschonden” en de bestreden beslissing werd genomen met prima facie miskenning van de Omzendbrief”433. Deze redenering weerlegt het Hof als volgt: “De omzendbrief van 17 juli 2000 bevat geen bindende rechtsregels in de zin zoals de verzoekende partij wil doen aannemen […]De omzendbrief EME/2000.01 heeft derhalve geen verordenende kracht en legt geen dwingende rechtsregels op. Hij bevat slechts richtlijnen in verband met het “afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines”. De verzoekende partij kan zich bijgevolg niet beroepen op de schending van de omzendbrief als “afwegingskader” en “nieuwe regel” die afwijkingen van de geldende gewestplanbestemming zouden toelaten.”434
429
Omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 van 12 mei 2006 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, voor grote windturbines, BS 24 oktober 2006, 3.; N. DE VOS, Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 16. 430 K. LOONTJES en E. REZNOR, “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in K. DEKETELAERE en M. DEKETELARE (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 149. 431 RvS 12 november 2008, nr. 187.843, N.V. Imasco. 432 S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 52. 433 RvS 12 november 2008, nr. 187.843, N.V. Imasco. 434 RvS 12 november 2008, nr. 187.843, N.V. Imasco.
101
In het arrest van 8 januari 2009435 beantwoorde de Raad van State nogmaals de vraag wat de juridische waarde was van de omzendbrief EME/2000.01. De verweerder436 stelde dat de in het specifieke project vermelde afstandsregels niet gerespecteerd waren. Dit omdat bij de aflevering van een milieuvergunning de vergunningsverlenende overheid ook dient rekening te houden met ruimtelijke aspecten. De milieuvergunning werd geweigerd. De overheid argumenteerde bovendien dat de omzendbrief EME/2000.01 een verordenend karakter heeft. De Raad van State veegde deze argumentatie van tafel en stelde: “dat omzendbrieven in principe geen verordenend karakter hebben en bijgevolg ook geen nieuwe en dwingende rechtsregels kunnen creëren; dat de betrokken omzendbrief slechts richtlijnen bevat die de Vlaamse overheid zich voorneemt te zullen volgen bij het onderzoek van aanvragen voor de bouw en de exploitatie van windturbines;dat deze richtlijnen evenwel niet kunnen afwijken van de geldende reglementering inzake stedenbouwkundige vergunningen en milieuvergunningen”437. De omzendbrief bevatte volgens de Raad van State slechts richtlijnen die de Vlaamse overheid zichzelf voornam te volgen bij de beoordeling van vergunningsaanvragen voor de bouw en exploitatie van windturbines. Deze richtlijnen mogen echter niet afwijken van de geldende reglementering inzake stedenbouwkundige en milieuvergunningen.438 Zowel uit de bewoordingen van de omzendbrief als uit de rechtspraak van de Raad van State kan afgeleid worden dat de omzendbrief niet-verordenend is. De rechtsgeleerden die meenden dat de omzendbrief zowel indicatief als verordenend was, waren van die mening toegedaan voordat de Raad van State zijn heersende rechtspraak vestigde en kunnen dus aan de kant geschoven worden.
435
Rvs 8 januari 2009, nr. 189.323, NV SPE. In casu de bevoegde overheid om de milieuvergunning voor de plaatsing van een windturbine af te leveren. 437 Rvs 8 januari 2009, nr. 189.323, NV SPE. 438 S. De RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 52. 436
102
4. Omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines439. De omzendbrief van 2000 werd vervangen door die van 12 mei 2006 EME/2006/01RO/2006/02 "Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines". De uitgangspunten van de omzendbrief zijn duurzame ruimtelijke ontwikkeling, duurzaam energiegebruik, de voordelen van windenergie ten opzichte van andere energiebronnen en de economische meerwaarde van windenergie. 4.1.Inhoud van de omzendbrief Het kader van de omzendbrief heeft als bedoeling om “sectoroverstijgend” en “coördinerend” te zijn. Op basis van kader moet de afweging van de vergunningsaanvragen gebeuren440. 4.1.1. Ruimtelijke bundeling van windturbines De omzendbrief gaat uit van twee principes, namelijk planning en clustering. Bij planning kan het Vlaamse gewest of de provincie met het oog op een optimale inplanting van geplande windturbineparken in het kader van de opmaak en uitvoering van ruimtelijke uitvoeringsplannen overgaan tot onteigening van gronden. Hierboven werd reeds de problematiek van de verwerving van gronden besproken. Deze problematiek heeft vaak een slechte inplanting van windturbineparken tot gevolg. De gronden die de overheid verwerft via de techniek van de onteigening zouden dan in concessie kunnen worden gegeven aan geïnteresseerde initiatiefnemers. De bevoegde overheid voor het planningsinitiatief hangt af van de omvang van het project, maar zowel voor de groot- als kleinschalige projecten is een planningsinitiatief mogelijk. Een voorbeeld van een provinciale planmatige aanpak is het Oost-Vlaams ‘Provinciaal beleidskader windturbines’441.442 De techniek van de clustering is voor de inplanting van windturbines en om een goede ruimtelijke ordening te bereiken essentieel. Door de clustering van windturbines is het mogelijk om zoveel mogelijk de resterende open ruimte in een dichtbebouwd Vlaanderen te behouden. De voorkeur wordt gegeven aan clusters van ten minste drie windturbines in nabijheid van stedelijke gebieden en de kernen van buitengebied. Deze clusters moeten qua
439
Omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 van 12 mei 2006 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, voor grote windturbines, BS 24 oktober 2006. 440 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 243. 441 Cf. supra. 442 R. VANDERBEUREN en S. VANHOLME, Natuurpunt Windmolens in Vlaanderen te land en ter zee: Beleidskader en regelgeving, 10 september 2009, www.natuurpunt.be/uploads/natuurbehoud/natuurbeleid/documenten/pag_363_windenergie_nota.pdf (consultatie 16 april 2012), 7.
103
schaal en opbouw in overeenstemming zijn met het belang van de kern of het stedelijk gebied en het omliggende landschap443. Alles wordt in het werk gesteld om door middel van de techniek van de clustering te streven naar een behoud van de huidige woonkwaliteit. Dit door te streven naar een bundeling van de in te planten windturbines met grootschalige bedrijventerreinen, in het bijzonder in de economische poorten, netwerken en bepaalde gemeenschapsvoorzieningen. De inplanting van windturbines moet worden vermeden in de volgende buitengebieden: - Gebieden zonder of met een beperkte verstoring van het ruimtelijk functioneren van landbouw, natuur en bos door andere functies (wonen, verkeersinfrastructuur, recreatie, ...); - Gebieden met een (potentieel) belang voor het functioneren van de agrarische (bouwvrij agrarisch gebied,…), de natuurlijke (speciale beschermingszones, grote eenheden natuur, …) en de bosstructuur; - Gebieden met een statuut als ankerplaats volgens de landschapsatlas.444 4.1.2. Grondgebruik Er moet zoveel mogelijk gebruik gemaakt worden van bestaande wegen en paden. Ook is het best als er reeds vooraf een regeling wordt gemaakt voor de afbraak en sloop van de windturbine445. 4.1.3. Wonen Aan dit aspect dient bijzondere aandacht besteed te worden i.v.m. de woonkwaliteit van de omliggende woningen446. 4.1.4. Landbouw De mogelijke effecten van de inplanting van windturbines t.a.v. een efficiënt bodemgebruik of een eventuele verstoring van de uitbating(smogelijkheden) moeten worden onderzocht. Men dient de nodige voorzichtigheid aan de dag te leggen bij dit onderzoek omdat landbouwgebieden meestal open gebieden zijn in het buitengebied447. 4.1.5. Bedrijventerreinen Bij de planning moeten ook de omliggende bedrijven en de beheerder van het bedrijventerrein worden betrokken. De realisatie van de windturbines of het windturbinepark gebeurt bij 443
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 444 Natuurpunt info pagina 7 445 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 446 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 447 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244.
104
voorkeur aan de rand van de bedrijventerreinen of langs bovengrondse lijninfrastructuren. Tevens moeten de mogelijke effecten van de inplanting van de windturbines worden onderzocht t.a.v. efficiënt bodemgebruik en een eventuele verstoring van de uitbatings(mogelijkheden)448. 4.1.6. Sport en recreatie Weekendverblijven en campings zijn erg gevoelig voor geluid. Er moet dus bij de inplanting van windturbines rekening worden gehouden met de aansluitende bestemmingsgebieden en met het type recreatiegebied qua huidig gebruik en toekomstige invulling449. 4.1.7. Landschap In de omzendbrief worden een aantal afwegingselementen opgesomd. Er moet voor landschappelijke redenen aansluiting worden gezocht bij bestaande grootschalige infrastructuren of constructies die reeds een belangrijke impact hebben op het landschap450. Bepalend is de interferentie met cultuurhistorische kenmerken van het gebied451. 4.1.8. Geluidsimpact Wanneer windturbines op een afstand van meer dan 250 meter van woningen worden geplaatst heeft dat tot gevolg dat de geluidsimpact wordt herleid tot een aanvaardbaar niveau452. Indien de windturbines op een afstand van minder dan 250 meter worden geplaatst dan moeten er milieukwaliteitsnormen worden toegepast. Indien wordt voldaan aan deze milieukwaliteitsnormen dan is de geluidshinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt453. 4.1.9. Slagschaduw Voor de lichtreflecties dient men dezelfde norm toe te passen als voor omliggende glastuinbouwbedrijven. Een slagschaduwhinder van maximum 30 uur effectieve slagschaduw per jaar is aanvaardbaar voor omliggende bewoonde woningen. Indien deze norm overschreden wordt, moet onderzocht worden in hoeverre er remediërende maatregelen
448
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 449 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 450 Zie ook RvS 18 november 2010, nr. 208.979, Bracke; RvS, 13 oktober 2011, nr. 215.743, Vanthoor e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.744, Sterkmans; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.745, Maes e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.746, Vandermaesen. 451 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 452 Zie ook RvS 18 november 2010, nr. 208.979, Bracke; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.742, Vandereycken; RvS, 13 oktober 2011, nr. 215.743, Vanthoor e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.744, Sterkmans; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.745, Maes e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.746, Vandermaesen. 453 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244.
105
worden genomen. Als voorbeelden kunnen hier gegeven worden: zonnewering, coating op de ramen,…454 Het installeren van slagschaduwdetectie zorgt ervoor dat een windturbine stilgelegd wordt op momenten dat de slagschaduw op woningen kan vallen. Op die manier kan men verhinderen dat bewoners op jaarbasis meer dan 30 uur slagschaduw ondervinden455.
4.1.10. Veiligheid Er dient onderzocht te worden als er in de nabijheid van de geplande windturbine pijpleidingen, etc. liggen456.
4.1.11. Natuur Er moet een natuurtoets worden uitgevoerd conform de regelgeving inzake het natuurbehoud. Tevens is het noodzakelijk dat omgevingsanalyse waarin beschreven staat welke buffer aangewezen is, wordt opgemaakt voor belangrijke natuurgebieden zoals de VEN-gebieden, speciale beschermingszones457 en natuurreservaten458.
4.1.12. Luchtvaart De mogelijke impact op militaire en burgerluchtvaart moet worden nagegaan459.
454
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 455 X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012); RvS 18 november 2010, nr. 208.979, Bracke; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.742, Vandereycken; RvS, 13 oktober 2011, nr. 215.743, Vanthoor e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.744, Sterkmans; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.745, Maes e.a.; RvS 13 oktober 2011, nr. 215.746, Vandermaesen. 456 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 457 In het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn. 458 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 459 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244.
106
4.2. Juridische waarde van de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 Volgens de rechtsleer460 heeft de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 geen verordenende werking en kan deze gekwalificeerd worden als louter indicatief. Dit kan enerzijds afgeleid worden uit de bewoordingen van de omzendbrief zelf, omdat in de omzendbrief gesteld wordt dat hij een “geactualiseerde beleidslijn” is (“opgesteld met het oog op het minimaliseren van deze effecten op verschillende sectoren, alsmede het bieden van voldoende ontwikkelingskansen voor windenergie op het land”)461. Wanneer er sprake is van een ‘geactualiseerde beleidslijn’ en dit in samenhang bekeken wordt met de omzendbrief van 2000 en de rechtspraak van de Raad van State inzake de omzendbrief van 2000, dan komt men tot de conclusie dat de omzendbrief van 2006 evenmin verordenend is. Bovendien oordeelde de Raad van State ook reeds specifiek over de al dan niet verordenende werking van de omzendbrief in een arrest462 van 25 november 2011 waarbij een aantal buurtbewoners de schorsing vorderen van het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan en het besluit van de provincieraad die dit gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan bevestigt. De Raad van State stelt in dit arrest dat: “In de mate dat de verzoekende partijen aanvoeren dat de richtlijnen, voorzien in de omzendbrief EME/2006/01-RO/2006/02, niet worden nageleefd, dient te worden vastgesteld dat een omzendbrief slechts richtlijnen bevat die de Vlaamse overheid zich voorneemt te zullen volgen bij het onderzoeken van aanvragen voor de bouw en de exploitatie van windturbines. Een omzendbrief heeft geen verordenend karakter, zodat de niet-naleving ervan op zich niet tot de schorsing van de bestreden besluiten kan leiden.” Zowel uit de heersende rechtsleer als rechtspraak van de Raad van State kan afgeleid worden dat de omzendbrief als niet-verordenend beschouwd dient te worden.
460
S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 52. 461 Omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 van 12 mei 2006 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, voor grote windturbines, BS 24 oktober 2006; zie ook S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 52. 462 RvS 25 november 2011, nr. 216.494, Coussement e.a.
107
5. Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines463. In de omzendbrief wordt duidelijk gemaakt dat het financiële rendement van kleine windturbines niet steeds groot is. Daarom wordt een informatief gedeelte aan de omzendbrief gehecht, specifiek gericht op de particuliere vergunningsaanvrager. Bij de beoordelingscriteria die in acht moeten worden genomen, wordt het onderscheid gemaakt tussen kleine en middelgrote windturbines. Het beoordelingskader voor de middelgrote windturbines is veelal gelijklopend aan dat van de grote windturbines. Voor de kleine windturbines dient men rekening te houden met de bestaande situatie en de toekomstige ontwikkelingen.464 Bepaalde kenmerken kunnen geassocieerd worden met het planologisch kader voor de kleine windturbines. Een kleine windturbine zal steeds ingeplant worden in samenhang met een gebouw of een voorziening ten behoeve van het eigen elektriciteitsgebruik465. Ook zal de windturbine steeds ondergeschikt zijn aan de basisinrichting466. Het plaatsen van een windturbine mag dan ook niet verboden worden door bijvoorbeeld planologische voorschriften467. Bij de zonevreemde vergunde inrichtingen geldt als basisprincipe dat een kleine windturbine niet vrijstaand kan worden ingeplant, behalve wanneer er een expliciete toelating verleend is in voorschriften, afwijkingsbepalingen, decretale bepalingen,…468 463
Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011); Verder ‘omzendbrief kleine en middelgrote windturbines’ genoemd. 464 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 465 Indien er een te veel aan elektriciteit geproduceerd wordt, zal hetzelfde principe als bij de zonnepanelen op gebouwen gelden: het deel geproduceerde elektriciteit dat niet kan bestemd worden voor eigen gebruik zal op het openbare elektriciteitsnet geplaatst worden. Dit kan aangewezen worden als de reden waarom de netbeheerder zware inspanningen heeft moeten doen bij de opkomst van het gebruik van hernieuwbare energie bij particulieren. Opgemerkt hierbij dient ook dat voor windturbines met een vermogen tot 10kW de stroom op het net geplaatst kan worden via de gewone (terugdraaiende) teller. Voor windturbines met een hoger vermogen is een speciale aansluiting via een vierkwadrantmeter met netbeveiliging verplicht. Kleine windturbines zullen meestal dus een vermogen kleiner dan 10 kW hebben. Zie ook B. Desanghere, Kleine windturbines wachten op grote doorbraak, http://www.groupw.eu/uploads/DocuDiS/Kleine%20Windturbines.pdf (consultatie 23 maart 2012). 466 Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011), 5. 467 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 468 Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011), 5.
108
5.1. Beoordelingscriteria kleine windturbines Er dient voorafgaand een analyse van de vergunningsaanvraag gemaakt worden aan de hand van volgende beoordelingscriteria: 5.1.1. Ruimtelijke integratie van de windturbines in de omgeving De beoordeling van een vergunningsaanvraag voor één of meerdere kleine windturbines dient anders te gebeuren dan voor middelgrote en grote windturbines, aangezien kleine windturbines slechts een beperkte impact hebben op het landschap en de omgeving. Er dient vooral te worden gekeken naar de specifieke aard en kenmerken van de omgeving469. De integratie van een kleine windturbine in een bepaald landschap is ook afhankelijk van het type windturbine dat men wenst in te planten. Een windturbine met wieken zal eerder vrijstaand ingeplant worden, waarbij de hoogte in relatie tot de omgeving belangrijk is, evenals de architecturale kenmerken van een gebouw. Andere types van windturbines zullen eerder aan of op een gebouw geplaatst worden en moeten bekeken worden in samenhang met de architecturale kenmerken van het gebouw. In dit geval speelt het effect op de omgeving een kleinere rol470. De omzendbrief maakt het onderscheid tussen drie hoofdtypes van omgeving: 1) Dichte en eerder dichte bebouwingskernen. In deze gebieden dient erg voorzichtig te worden omgegaan bij de behandeling van vergunningsaanvragen voor windturbines. In de omzendbrief wordt gesuggereerd dat de overheden in de verschillende planningsinstrumenten en verkavelingvergunningen meer specifieke criteria471 dienen uit te werken. Hierbij moet rekening gehouden worden met het vrijstaand of geïntegreerd karakter van de bebouwing, of moet men een gedifferentieerde aanpak toepassen afhankelijk van het type windturbine waarvoor een vergunningsaanvraag is ingediend472. Er zal enkel in het geval van specifieke projecten een vergunning verleend worden, maar in de meeste gevallen is het verlenen van een vergunning uitgesloten door de beoordelingscriteria geluid en slagschaduw. Een vergunning voor één of meerdere kleine windturbines zal wellicht vrij probleemloos kunnen worden toegestaan bij grotere gebouwen
469
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 244. 470 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 471 Een verfijning van de criteria door lokale overheden kan bijvoorbeeld worden gedaan in verkavelingsvoorwaarden, plannen van aanlegen, een ruimtelijk uitvoeringsplan en in verordeningen. 472 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245.
109
met gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen, kantoorcomplexen, ambachtelijke en andere bedrijfjes, eerder grootschalige kleinhandel en dergelijke473. 2) Bedrijvensites, handelscentra, logistieke en transportzones, eerder grootschalige voorzieningen474,… In deze zones kan de inplanting van een kleine windturbine aanvaard worden, zowel vrijstaand als op gebouwen. Er dient wel een onderzoek te gebeuren als de plaatsing van de kleine windturbine, een eventuele plaatsing van een middelgrote of grote windturbine niet verhindert475. De overheid dient indien de mogelijkheid er is om een grote windturbine in te planten op de locatie waarvoor een aanvraag is ingediend voor een middelgrote windturbine, altijd de voorkeur te geven om een grote windturbine in te planten476. 3) Het eerder landelijk gebied. Enige terughoudendheid is in deze gebieden toch aan te raden, aangezien de plaatsing van één of meerdere windturbines een grote visuele impact kan hebben op de omgeving. Bovendien is ook een impact op de fauna niet uitgesloten. Daarom is het aangeraden vergunningen te verlenen voor windturbines vlakbij en op woningen, bedrijven en nutsvoorzieningen. Af te raden is het hier vergunningen toe te staan voor windturbines die solitair of in clusters zonder een ruimtelijk aanknopingspunt ingeplant zouden worden in de open ruimte. De terughoudendheid dient nog groter te zijn in landschappelijk waardevolle gebieden. In de gebieden met belangrijke natuurwaarden wordt aangeraden om geen kleine windturbines te vergunnen, tenzij ze architecturaal verwerkt zijn in het concept van het gebouw. In de gebieden met belangrijke natuurwaarden is het noodzakelijk dat er een gunstig advies van het agentschap natuur en bos verleend werd. In een beschermd landschap of erfgoedlandschap is een gunstig advies van het agentschap ruimte en erfgoed noodzakelijk477. 5.1.2. Geluid Bij een vergunningsaanvraag dient een gecertificeerd attest worden gevoegd dat het brongeluid aangeeft bij 5 m/s. Voorgenoemd attest kan verkregen worden bij de leverancier van de windturbine. 473
Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011), 9. 474 Vooral hoogdynamische locaties: beurshallen, recreatie, sportstadia, op- en afritten, logistieke knooppunten… 475 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245. 476 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). 477 E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245 .
110
In de omzendbrief worden verdere milieukwaliteitsnormen aangegeven inzake geluid afhankelijk van de bestemming waarin woningen zijn gelegen. Er wordt een hoge tolerantie verwacht in industriegebieden en bufferzones478. Men probeert steeds meer de hinder te beperken voor omwonenden. Windturbines kunnen op een lager vermogensregime worden ingesteld. Hierdoor kan de geluidsproductie in de vooravond, ’s nachts en bij lage windsnelheid worden beperkt. Gedurende deze periodes valt het windturbinegeluid namelijk het meest op door het gebrek aan achtergrondgeluiden479. 5.1.3. Slagschaduw Windturbines moeten op zodanige wijze worden ingeplant dat er maximaal 30 uur per jaar effectieve slagschaduw kan zijn voor de omliggende gebouwen480. Figuur 5: Binnen een cirkelvormig gebied met als middelpunt de turbine en met asstraal tweemaal de tiphoogte van de turbine mag er slechts 30 uur per jaar hinder doorslagschaduw zijn481.
478
E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245. 479 X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). 480 Cf. supra; E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245. 481 X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE&url=http%3A%2 F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcms_files%2FN-1321nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JC-Windenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKkuB3ETO45eQ&sig2 =PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011).
111
De opgesomde criteria laten nog een ruime beleidsruimte voor de lokale besturen. Het is mogelijk en wenselijk dat de lokale overheid een lokale beleidsvisie en projectplannen uitwerkt. 5.2.Beoordelingscriteria middelgrote windturbines Het geldend afwegingskader voor de middelgrote windturbines is zo goed als gelijklopend met het afwegingskader voor grote windturbines. Er is 1 markant verschil. De solitaire inplanting van middelgrote windturbines is toegelaten in de onmiddellijke omgeving van vergunde en bestaande structuren die qua schaal vergelijkbaar zijn482. Ook moet steeds gekeken worden als er geen mogelijkheid is tot plaatsing van een grote windturbine in de onmiddellijke omgeving, aangezien deze een grote hoeveelheid energie zal opleveren en daarom de voorkeur geniet483.
482
Bijvoorbeeld silo’s, hoogspanningsmasten, etc. E. EMPEREUR, en K. HECTORS, Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO, 2010, afl. 5, 245. 483
112
5.3. Juridische waarde van de omzendbrief LNE/2009/01-RO/2009/01 Over de al dan niet verordenende werking van de omzendbrief is momenteel nog geen rechtspraak van de Raad van Vergunningsbetwistingen484. In de omzendbrief wordt gesteld dat besturen zich kunnen “voor de beoordeling van de aanvragen voor een stedenbouwkundige vergunning en voor de ontwikkeling van provinciale of gemeentelijke visies betreffende de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, baseren op de hierna [in de omzendbrief] geformuleerde beoordelingscriteria. […] Op die manier kan gegarandeerd worden dat over heel Vlaanderen een voldoende gelijklopend beleid ter zake wordt gevoerd. Anderzijds laten de criteria nog marge voor de lokale besturen om een eigen beleidsvisie of projectplannen te ontwikkelen.”485 Ten eerste wordt aangegeven in de omzendbrief dat de besturen zich kunnen baseren op de omzendbrief bij de beoordeling van een stedenbouwkundige vergunning. Daar tegenover staat dat de overheid zelf zegt dat de omzendbrief de manier is om het vergunningsbeleid inzake windturbines op gelijklopende wijze te voeren. Als laatste wordt gesteld dat de aangegeven criteria nog marge laten voor de lokale besturen om hun eigen beleidsvisie of projectplannen te ontwikkelen. Alhoewel uit het tweede argument zou kunnen afgeleid worden dat de omzendbrief niet louter indicatief is, kan uit de andere twee argumenten mijns inziens opgemaakt worden dat de minister niet de bedoeling had om de omzendbrief verordenend te maken. Bovendien wijst ook de eerdere rechtspraak van de Raad van State in verband met de eerder uitgevaardigde omzendbrieven van 2000 en 2006 dat de omzendbrief van 2009 niet verordenend zal verklaard worden.
484
De Raad voor vergunningsbetwistingen is sinds 1 december 2009 bevoegd voor de toetsing van vergunningen aan de wettigheid. Over de inhoud mag de Raad geen oordeel vellen, dit moet overgelaten worden aan de vergunningsverlenende overheid. Het Hof van Cassatie treedt inzake vergunningen louter nog op als cassatierechter. 485 Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011), 2; zie ook S. DE RIDDER, Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 52.
113
6. Beoordeling van de juridische waarde van omzendbrieven door de Raad van State in Nederland Ook in Nederland werken circulaires en richtlijnen in principe intern, dus binnen de overheid zelf. Het is echter niet de kwalificatie van een document uitgevaardigd door de overheid dat relevant is, maar de inhoud en strekking van de regel, de wijze van tot stand komen en de bevoegdheid van het orgaan dat de regel uitvaardigt. Circulaires hebben geen bindende werking voor burgers, toch is het mogelijk dat een beleidsregel een schending inhoudt van de rechten van een burger. Meestal bestaat er geen wettelijke grondslag om te controleren als de circulaire die de overheid uitgevaardigd heeft, in de regel is met de visie van de hogere overheid. Er zijn vaak geen hogere wetsbepalingen die aangeven hoe het beleid door de uitvoerende overheden moet worden ingevuld, waardoor de lagere overheid een zeer grote vrijheid heeft om haar beleid zelf te bepalen. In beginsel kan de burger de beleidsregel of de beslissing gegrond op dergelijke beleidsregels niet aanvechten, wanneer de beleidsregel binnen de algemene grenzen van de wet blijft. De Raad van State in Nederland is van oordeel dat dergelijke beleidsdocumenten vaak doorwerken in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur486. Wanneer burgers geschonden worden in hun recht op een gelijke behandeling door een beleidsdocument dan zal de burger op basis van deze schending een zaak aanhangig kunnen maken bij de Raad van State487. Op deze manier heeft een circulaire een externe werking in Nederland.
486
Bijvoorbeeld: rechtsgelijkheid, zorgvuldigheid, vertrouwen, rechtszekerheid, evenredige belangenafweging, enz. 487 RvS [Nederland] 22 september 2009, nr. 200910010/1/M1, LJN: BN7906.
114
7. Besluit De eerste omzendbrief EME/2000.01 kwam er naar aanleiding van de opkomst van windenergie. Er bleek nood te zijn aan een specifiek afwegingskader om vergunningen te verlenen voor de inplanting van windturbines. De omzendbrief voerde verschillende nieuwe en bruikbare technieken in, zoals de clustering en de milieunota. Alhoewel er in de rechtsleer wat twijfel over bestond, was de omzendbrief mijns inziens nooit als verordenend te beschouwen. Zowel de tekst van de omzendbrief als de latere rechtspraak van de Raad van State wijzen hierop. In 2006 werd de omzendbrief van 2000 vervangen door de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02. Inmiddels stond de inplanting van windturbines niet meer in zijn kinderschoenen en waren er nieuwe problemen opgetreden, die dan ook in de omzendbrief behandeld worden. Er wordt op gewezen dat er zowel van de techniek van de planning als van de techniek van de clustering van windturbines moet gebruik gemaakt worden. De overheid moet dus niet louter de vergunningsaanvragen die binnenkomen beoordelen op hun inpasbaarheid in een bepaald gebied, maar moet ook in de toekomst kijken wat de optimale inplantingsplaatsen zouden zijn voor windturbines. De rechtsleer en rechtspraak van de Raad van State wijst erop dat ook deze omzendbrief niet verordenend is. In 2009 kwam er dan ook een omzendbrief specifiek voor de kleine windturbines die veelal door particulieren ingeplant worden. De regeling die opgenomen is voor de middelgrote windturbines is gelijklopend met de omzendbrief van 2006. Over de al dan niet verordenende werking heeft de Raad van State zich voorlopig nog niet uitgesproken, maar in het licht van de bewoordingen van de omzendbrief zelf en de eerdere rechtspraak van de Raad van State in het kader van de beoordelingen van de omzendbrieven van 2000 en 2006, kan mijns inziens gesteld worden dat ook de omzendbrief van 2009 niet verordenend is.
115
Algemeen besluit Hernieuwbare en duurzame energie is de energie van onze toekomst. Deze energie kan ervoor zorgen dat we onze wereld zoals we ze kennen aan onze kinderen en kleinkinderen zullen kunnen doorgeven op een manier dat zij hetzelfde comfort mogen ervaren dat ook wij heden ten dage ervaren. De focus moet zo snel mogelijk verlegd worden van de primaire energiebronnen naar de hernieuwbare energiebronnen. Deze energiebronnen zullen de toekomst van onze planeet en de toekomstige generaties veiligstellen. Windenergie zal één de manieren zijn om hernieuwbare energie in de energiemix te krijgen. Alhoewel het anno 2012 nog steeds rendabeler en economisch goedkoper is om windturbines op het land te plaatsen, zal de windenergiesector zich weldra vooral focussen op de inplanting van offshore windturbineparken. De waarde van de onshore windturbines in België mag zeker niet overschat worden, maar natuurlijk is elk beetje hernieuwbare energie in de totale energiemix beter dan helemaal niet te ageren en de huidige situatie op zijn beloop laten. Toch is er weldegelijk nog een toekomst voor de onshore windturbineparken, met name in landen waar veel onbebouwde zones zijn met veel wind. Hierbij komen ook zeker minder ontwikkelde landen in het vizier, die zich in de regel nog niet verbonden hebben om een bepaald percentage hernieuwbare energie aan hun energiemix toe te voegen. Ook in België is er weldegelijk nog een bepaalde toekomst mogelijk voor de inplanting van onshore windturbines. Wanneer de overheid daadwerkelijk gebruik zou maken van de techniek van de onteigening om de percelen te bekomen waarop de optimale inplantingsplaatsen gesitueerd zijn, zoals in de omzendbrief van 2006 voorgesteld wordt, zou dit ervoor zorgen dat er allereerst meer percelen beschikbaar zouden zijn en ten tweede dat de overheid de vergoeding die ze van de projectontwikkelaars ontvangt, zou kunnen gebruiken om te investeren in de omwonenden rond een windturbine. De inplanting van windturbines heeft te maken met enkele knelpunten, voornamelijk de omslachtige vergunningsprocedures en het lokale verzet, zowel van politici als van omwonenden, tegen windturbineprojecten. De meest opgeworpen argumenten door omwonenden wanneer zij opkomen tegen de inplanting van windturbines in hun omgeving zijn waardevermindering van eigendom, geluids- en zichtoverlast. Het effect dat omwonenden in de regel typeert wordt het NIMBY-effect genoemd. De inplanting van windturbines en windturbineparken in grotere mate aanvaard worden door omwonenden indien de overheid gebruik maakt van financiële incentives en voldoende informatie verstrekt over projecten, reeds vanaf het idee dat een specifieke locatie een optimale inplantingsplaats zou zijn. Toch moet men er zich ook van bewust dat vele projectontwikkelaars zich eventueel zouden laten afschrikken door de verplichting om een compensatie te voorzien voor waardevermindering van eigendommen. Mijns inziens is het daarom beter om met het systeem te werken dat de overheid onteigent, een vergoeding ontvangt voor de verleende concessie en deze vergoeding vervolgens kan gebruiken als financiële compensatie voor eigenaars van een perceel nabij de ingeplante winturbine. 116
In de praktijk wordt echter in de regel een contract gesloten tussen de projectontwikkelaar en de eigenaar van een perceel met daarin een recht van opstal voor de eigenaar van de windturbine verwerkt. Problematisch daaraan is dat de eigenaar van het perceel een vaak erg hoge financiële compensatie verkrijgt voor het recht van opstal dat op zijn perceel heerst. Vaak verkrijgen de eigenaars van percelen in landbouwgebied, waar zij niet wonen en dus noch hinder noch waardevermindering ondervinden, de lusten, maar dragen zij geen lasten. Hierdoor is het mijns inziens noodzakelijk dat de overheid gebruik maakt van het hierboven beschreven systeem van onteigening door de overheid, gevolgd door een concessie met daaraan een vergoeding gekoppeld. De techniek van de clichering van artikel 4.4.9 VCRO in samenhang met de standaardtypebepalingen uit het Besluit Typevoorschriften, zodat de inplanting van windturbines ook mogelijk was in landbouwgebieden, is een positieve evolutie te noemen. Net zoals het ook positief is dat niet elke vergunning in dergelijke gebieden gewoon verleend wordt, maar daadwerkelijk getoetst wordt aan de goede ruimtelijke ordening en in een breder kader geplaatst wordt. De toetsing aan de goede ruimtelijke ordening kan dan ook een fundamenteel element genoemd worden bij de beoordeling van de beide vergunningsaanvragen. Mijns inziens dient ook de afweging tussen ofwel de koppeling van de stedenbouwkundige en milieuvergunning, ofwel de omgevingsvergunning gemaakt te worden. Beide hebben voor- en nadelen en enige nuance is noodzakelijk. De omgevingsvergunning zal dan ook één stap te ver blijken, door de verplichting om de milieuvergunning dan permanent te maken, waardoor deze minder slagkrachtig wordt. De koppeling van de stedenbouwkundige en de milieuvergunning is een beter alternatief, waardoor beide vergunningen blijven bestaan en de milieuvergunning in zijn huidige vorm kan blijven bestaan. Bovendien zal er slechts inzake de beide vergunningen één openbaar onderzoek gevoerd worden, één beoordeling gemaakt worden en één beslissing geuit worden, wat zal zorgen voor grotere eenduidigheid. Als laatste is ook de bespreking van de omzendbrieven inzake windturbines relevant. De eerste omzendbrief EME/2000.01 kwam er naar aanleiding van de opkomst van windenergie en de nood aan een afwegingskader voor de overheid om vergunningen te verlenen voor de inplanting van windturbines. Nieuwe begrippen en technieken, zoals de clustering en de milieunota, werden eigen aan de inplanting van windturbines. Vele jaren na de effectieve uitvaardiging van de omzendbrief en na vele theorieën in de rechtsleer, stelde de Raad van State dat de omzendbrief als niet verordenend moest worden beschouwd. De omzendbrief van 2000 werd vervangen door de omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/01, waarin nieuwe problemen behandeld worden. Van deze omzendbrief werd quasi meteen gezegd door zowel de rechtsleer als door de Raad van State in zijn rechtspraak, dat hij ook niet verordenend was van aard. In 2009 kwam er als laatste ook nog een omzendbrief specifiek voor de inplanting middelgrote, maar vooral van kleine, meestal particuliere, windturbines. Over de al dan niet verordenende werking heeft de Raad van State zich voorlopig nog niet uitgesproken, maar in het licht van de bewoordingen van de omzendbrief zelf en de eerdere rechtspraak van de Raad
117
van State in het kader van de beoordelingen van de omzendbrieven van 2000 en 2006, kan mijns inziens gesteld worden dat ook de omzendbrief van 2009 niet verordenend is.
118
Bibliografie 1. Wetgeving en beleidsdocumenten a. Internationaalrechtelijke normen Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, Rome, 4 november 1950. United Nations Framework Convention on Climate Change (Klimaatverdrag), Rio de Janeiro, 9 mei 1992. Verdrag van Kyoto (protocol van het Klimaatverdrag), Kyoto, 11 december 1997. b. Europeesrechtelijke normen Green Paper, Europese Commissie, SEC(2006) 317, 8 maart 2006 on a European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_105_en.pdf (consultatie 3 maart 2012). Richtlijn inzake milieu-effectenrapportage (EIA-directive), Europees Parlement en Raad, 2011/92/EU, 13 december 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:026:0001:0021:EN:PDF (consultatie 5 februari 2012).
c. Grondwet Artikel 16 Grondwet, BS 17 februari 1994. d. Wetten en decreten Artikel 6, §1, I, 1° en II, 3° van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980 (hierna BWHI). Decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, BS 17 september 1985. Besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaamse Reglement betreffende de milieuvergunning, BS 26 juni 1991.
Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg van de Vlaamse bouwmeester, BS 19 mei 2000. a
Besluit van de Vlaamse regering houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage van 10 december 2004, BS 17 februari 2005. Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening [Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening], BS 20 augustus 2009. Besluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, BS 24 augustus 2009. Besluit van 23 december 2011 van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek [Vlarem - trein], BS 21 maart 2012. e. Koninklijke besluiten Artikel 17 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp gewestplannen en de gewestplannen, BS 10 februari 1973. Koninklijk besluit van 20 december 2000 betreffende de voorwaarden en procedure voor de toekenning van domeinconcessies voor de bouw en de exploitatie van installaties voor de productie van elektriciteit uit water, stromen of winden, in de zeegebieden waarin België rechtsmacht kan uitoefenen overeenkomstig het internationaal zeerecht, BS 30 december 2000. f. Andere Typevoorschriften voor gewestelijke RUP’s (bijlage besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen), BS 20 augustus 1998. Omzendbrief EME/2000.01 van 17 juli 2000 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, BS 1 september 2000. . Omzendbrief EME/2006/01 – RO/2006/02 van 12 mei 2006 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, voor grote windturbines, BS 24 oktober 2006. Omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01 van 30 april 2009 betreffende het beoordelingskader voor de inplanting van kleine en middelgrote windturbines, tot 500 MW, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/wetgeving/omzendbrieven/20090430.doc (consultatie 17 maart 2011). Informerend gedeelte bij omzendbrief LNE/2009/01 – RO/2009/01: Beoordelingskader voor de inplanting van klein en middelgrote windturbines, http://www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/milieuvriendelijke/Wetgeving/Windener b
gie/Informerend_gedeelte_Omzendbrief_Kleine_en_Middelgrote_Windmolens.pdf (consultatie 6 februari 2012). Vr. en Antw. Vl. Parl. 2009-2010, 3 december 2009 (Ant. nr.104 P. MUYTERS) HENDRICKX, M. en TAELDEMAN, V., Verslag van Voorstel van decreet houdende de bevordering van windenergie in Vlaanderen, de oordeelkundige plaatsing van windturbines en de participatie van burgers bij de realisatie van windturbines [door Hermes Sanctorum en Dirk Peeters], zitting 2010 – 2011, stuk 781, 21.
2. Rechtspraak a. Internationale hoven EHRM 37664/04, Fägerskiöld v. Sweden, 25 maart 2008. RvS [Nederland] 22 september 2009, nr. 200910010/1/M1, LJN: BN7906. b. Nationale hoven en rechtbanken RvS 2 juni 1969, nr. 13.666, Bestendige Deputatie Oost-Vlaanderen RvS 3 maart 1988, nr. 29.512, Gemeente Merchtem RvS 9 augustus 1999, nr. 82011, Verwimp e.a. RvS 10 mei 2000, nr. 87.166, VZW Boterstraatactiecomité e.a. RvS 8 maart 2002, nr. 104.513, Derde e.a. RvS 28 november 2003, nr. 125.815; 15 januari 2004, nr. 127.083 en 14 oktober 2004, nr. 136.039, Delcloo. RvS 15 januari 2004, nr. 127.083, D’Hondt. RvS 24 februari 2006, nr. 155.544, Vermeersch. RvS 24 februari 2006, nr. 155.602, Philips e.a. RvS 6 juli 2006, nr. 161.042, Van Camp c.s. RvS 14 april 2008, nr. 182.038, Verwimp e.a. RvS 26 mei 2008, nr. 183.358 en 20 december 2010, nr. 209.867, Peirs. RvS 26 mei 2008, nr. 183.359 en 20 december 2010, nr. 209.868, Angenon. RvS 17 juli 2008, nr. 185.422, Noirhomme. RvS 12 november 2008, nr. 187.843, N.V. Imasco. RvS 27 november 2008, nr. 188.271 en 17 december 2009, nr. 199.038, Goreux e.a. Rvs 8 januari 2009, nr. 189.323, NV SPE. RvS 23 maart 2009, nr. 191.714, Gemeente Kortenberg. RvS 13 mei 2009, nr. 193.267, Smets e.a. RvS 9 juli 2009, nr. 195.200, Greban de Saint-Germain e.a. RvS 18 september 2009, nr. 196.196, VZW Sourdine. RvS 23 februari 2010, nr. 201.208, Heylen. RvS 5 januari 2010, nr. 199.331, Van Eyck e.a. RvS 18 november 2010, nr. 208.979, Bracke. RvS 20 december 2010, nr. 209.867, Peirs e.a. RvS 20 december 2010, nr. 209.868, Angenon e.a. c
RvS 24 februari 2011, nr. 211.533, vzw Milieufront e.a. RvS 28 april 2011, nr. 212.825, Lauwers. RvS 20 juni 2011, nr. 214.003, Vercauteren. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.741, NV Bosal Emission Control Systems. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.742, Vandereycken. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.743, Vanthoor e.a. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.744, Sterkmans. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.745, Maes e.a. RvS 13 oktober 2011, nr. 215.746, Vandermaesen. RvS 25 november 2011, nr. 216.494, Coussement e.a. Raad voor Vergunningsbetwistingen 1 maart 2011, nr. A/2011/0017, Gemeente Westerlo.
3. Rechtsleer a. Boeken DEWAELE, T., Ruimtelijke ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest, onuitg., academiejaar 2009-2010, 433. EGELUND OLSEN, B. EN RØNNE, A., Legal Systems and Wind Energie, a comparative perspective, Kopenhagen, DJØF Publishing, 2009, 357. GOEDERTIER, G. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 1576. HAECK, Y. en VANDE LANOTTE, J. (eds.), Handboek EVRM: Deel 2, Artikelsgewijze commentaar, Volume II, Antwerpen – Oxford, Intersentia, 2004, 295-398. LARMUSEAU, I. en LAVRYSEN, L. , “Afdeling 4. Milieuvergunningen” in K. DEKETELAERE (ed.), Handboek milieu- en energierecht, Brugge, Die Keure, 2006, 554-555. LAVRYSEN, L. , Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 821. LUST, S., “Raad van State. I. Afdeling adminstratie. 6. Rechtsherstel door de Raad van State”, in X, Administratieve Rechtsblibliotheek – Algemene reeks, nr. 10.I.6., Brugge, Die Keure, 2000, 415-426. LOONTJES, K. en REZNOR, E., “De inplanting van windturbines in Vlaanderen: milieu- en stedenbouwkundige aspecten”, in DEKETELAERE, K. en DEKETELARE, M. (eds.), Jaarboek milieurecht 2000, Brugge, Die Keure, 2001, 123-152. LOONTJENS, K. en REZNOR, E., “De wetgeving inzake windturbines”, in X., Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom, Antwerpen, Intersentia, 2003, 298332. MAST, A. , DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 1277. d
SEUTIN, B. en VAN HAEGENDOREN, G., De bevoegdheidsverdeling in het federale België. Deel I: Leefmilieu en Waterbeleid, Brugge, die Keure, 1999, 87 en 97. UYLENBURG, R. , “De omgevingsvergunning en de grenzen aan integratie” in N. TEESING (red.), Aan de grens van de milieuvergunning, Publicaties van de vereniging voor Milieurecht, 2007-5, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2007, 43-59. b. Tijdschriften i.
Internationaal
AGERBOSCH, S., GLASBERGEN, P. en VERMEULEN, W. J.V., Social barriers in wind power implementation in The Netherlands: Perceptions of wind power entrepreneurs and local civil servants of institutional and social conditions in realizing wind power projects, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1025-1055. EGELUND OLSEN, B., “Wind Energy and Local Acceptance: How to Get Beyond the Nimby Effect”, European Energy and Environmental Law Review, October 2010, 239 – 251. WOLSINK, M., Wind power implementation: The nature of public attitudes: Equity and fairness instead of ‘backyard motives’, Renewable & sustainable energy reviews, 11 (2007), 1188-1207. ii.
Belgisch
BUIJS, X., Hoge molens vangen veel wind [De plaatsing van windturbines], Lokaal 2009, afl. 16, 34-35. COENRAETS, P., Urbanisme et énergies vertes: mariage d’amour ou de raison?, Revue de Droit communal 2010, afl. 4, 39-46. DEFOORT, P., De goede ruimtelijke ordening en vergunningen. Een juridisch overzicht., TROS 2008, afl. 50, 104. De RIDDER, S., Door de turbines het bos zien: de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen voor windturbines, MER, 2010, afl. 2, 43. DE VOS, N., Stedenbouwrechtelijke aspecten van inplanting van windturbines in het Vlaamse Gewest, TROS 2005, afl. 37, 5-24. DEWAELE, F., Kan een gemeente een belasting op de inplanting van windturbines invoeren of eigent ze zich daarmee de rol van Don Quichot toe?, MER 2011, afl. 4, 246-248. DEWIT, L., DENTCHEV, N., Hernieuwbare energie als alternatieve energiebron: een realistische opportuniteit of <<wishful thinking>>, Acc. Bedr. 2010, afl. 2, 20-36.
e
DEWULF, K. Aanpak door de provincie West-Vlaanderen van milieuvergunningsaanvragen voor windturbines, MER 2010, april-mei-juni, 96-103. EMPEREUR, E. en HECTORS, K., Over windturbines en ruimtelijke ordening: de omzendbrieven betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines, TBO 2010, afl. 5, 243. LANCKSWEERDT, E., “Pleidooi voor een breed perspectief inzake een mogelijke hervorming van de bestuursrechtspraak”, TBP 2011, afl. 7, 407-410. MERTENS, K., Recente ontwikkelingen in de wetgeving en het beleid op het gebied van milieu- en energierecht in België (31 maart 2010 tot en met 15 juni 2010), MER 2010, afl. 3, 181-183. RASSCHAERT, W. en ROOMS, J. , ‘Administratieve vereenvoudiging in de ruimtelijke ordening: een stand van zaken en het uniekloket’, TROS 2009, 316-317. SCHOUKENS, H., Hof van Justitie dwingt Vlaanderen tot een aanpassing van het m.e.r.-Besluit van 10 december 2004: kleinere projecten mogen niet worden vrijgesteld van milieueffectenrapportage,TMR 2011, AFL. 4, 356-371. SCHOUKENS, H., De screening van kleinere projecten op milieueffecten: stand van zaken na het arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011?, TROS 2011, 64, 201 – 227. VERMEIR, T., Belgische rechtspraak – R.v.St., NV Electrabel, nr. 179.254, 1 februari 2008, MER, 2008, afl. 2, 161. VERMEIR, T., Dansen op een slappe leiding: ruimtelijke ordening en nutsvoorzieningen, TROS 2005, afl. 37, 25-46. X, “Raad van State hervormen” in “Wandelgangen”, Juristenkrant, 29 juni 2011, 14. X., Vlacoro verdwijnt, NJW 2012, afl. 254, 17. X, De omgevingsvergunning is op komst, Lokaal, 1 september 2011, 42. c. Websites BOUMA, J., Met de kop in de wind, http://www.trouw.nl/tr/nl/4332/Groen/article/detail/3226185/2012/03/16/Met-de-kop-in-dewind.dhtml (consultatie 16 maart 2012). BOVÉ, L., Het Palazzo van de Raad van State, http://blogs.tijd.be/zaakjustitie/2011/06/hetpalazzo-van-de-raad-van-state.html (consultatie 22 oktober 2011). DESANGHERE, B., Kleine windturbines wachten op grote doorbraak, http://www.groupw.eu/uploads/DocuDiS/Kleine%20Windturbines.pdf (consultatie 23 maart 2012).
f
GEBRUERS, J., De nieuwe Raad voor Vergunningsbetwistingen, www.advocatenbureaugevaco.be/juridische-info/nieuwsbrief_32_de_nieuwe_raad_voor_vergunningsbetwistingen/ (consultatie 20 april 2012). GOW, D., Greenpeace's grid plan: North Sea grid could bring wind power to 70m homes, The Guardian, 4 september 2008, www.guardian.co.uk/environment/2008/sep/04/windpower.renewableenergy (consultatie 22 maart 2012). VAN DER KOLK, T., Canada stapt uit ‘Kyoto’, verdrag feitelijk mislukt, Volkskrant, 13 december 2011, www.volkskrant.nl/vk/nl/2816/Klimaatverandering/article/detail/3074700/2011/12/13/Canada -stapt-uit-Kyoto-verdrag-feitelijk-mislukt.dhtml (consultatie 22 maart 2012). VAN HOLEN, G., Groei windenergie terug op pijl, www.freyavandenbossche.be/article/groei-windenergie-terug-op-peil/ december 2011).
9
januari 2012, (consultatie 24
X, België haalt doelstelling duurzame energie tegen 2020, De Morgen, 4 januari 2011, www.demorgen.be/dm/nl/5627/Cancun-2010/article/detail/1203468/2011/01/04/Belgie-haaltdoelstelling-duurzame-energie-tegen-2020.dhtml (consultatie 22 maart 2012). X, Belgische bevolking blijft stijgen, www.belgium.be/nl/nieuws/2012/news_belgische_bevolking_blijft_groeien.jsp?referer=tcm:1 17-166557-64-a7 (consultatie 01/04/2012). X, Bevolkingsdichtheid (inwoners per vierkante kilometer), www.indexmundi.com/g/g.aspx?v=21000&c=be&l=nl (consultatie 4 december 2011). X, Doelstellingen hernieuwbare energie, 17 www.energiesparen.be/persberichten/937 (consultatie 6 november 2011).
maart
2008,
X, Federaal rapport duurzame ontwikkeling 2009: tabel met indicatoren van duurzame ontwikkeling, www.plan.be/websites/tfdd_88/nl/r5nl_fichesite717.html (consultatie 22 maart 2012). X, Huishoudens en gezinnen in België, http://statbel.fgov.be/nl/modules/pressrelease/statistieken/bevolking/menages_et_familles_en _belgique.jsp (consultatie 01/04/2012). X, Meer windenergie via eenvoudigere procedures, www.freyavandenbossche.be/article/meer-windenergie-via-eenvoudiger-procedures/ (consultatie 6 februari 2012). X, Omgevingsvergunning: beleidsnota, www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d760%20VR%202011%2 02207%20DOC%200871%20Unieke%20omgevingsvergunning.pdf, (geconsulteerd op 14/03/2012).
g
X, Residents may get windmill compensation, www.windwatch.org/newsarchive/2007/07/30/residents-may-get-windmill-compensation/ (consultatie 1 mei 2012). X, Van Den Bossche bepleit één vergunning voor windmolens, www.freyavandenbossche.be/article/van-den-bossche-bepleit-een-vergunning-voor-windmo/ (consultatie 14/03/2012). X, Verdrag van Lissabon: een verdrag voor het Europa van de 21e eeuw, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/better_life/index_nl.htm (consultatie 15 maart 2012). X, Windenergie, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-energie/windenergie (consultatie 15 maart 2012). X, Windenergie in Vlaanderen: 7-8 oktober 2009 Wingene, www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=5&ved=0CEQQFjAE &url=http%3A%2F%2Fwww.enerpedia.be%2Fcms%2Fdownload.dhtml%3Furl%3D%2Fcm s_files%2FN-1321-nlFile.pdf%26filename%3D2_P-AO-JCWindenergie%2520Beleid%25207%2520en%25208%2520oktoberWingene.pdf&ei=qft7T6fWNMri8QPeoOW1DQ&usg=AFQjCNFMrrxHsCQVQK7kHtKku B3ETO45eQ&sig2=PcoY4k4A8RdIVEVEAhCkzg (consultatie 15 oktober 2011). X, Windturbines, december 2011).
www.enerpedia.be/nl/energieproduceren/windturbines
(consultatie
1
X, Windwerkgroep, www.energiesparen.be/node/1840 (consultatie 20 februari 2012). X, Bouw windturbines verdeelt inwoners Menen, 22 januari 2010, www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=4B2L7688 (consultatie 30 april 2012).
X, Een grote windturbine op uw erf? Uw vragen over windenergie: een antwoord!, http://www.enerpedia.be/nl/energieproduceren/windturbines (consultatie 29 april 2012). X, Verenigingsstandpunt natuurpunt, www.natuurpunt.be/uploads/natuurbehoud/natuurbeleid/documenten/pag_363_natuurpunt_ve renigingsstandpunt_windenergie.pdf (consultatie 16 april 2012). X, Windenergie, http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-energie/windenergie (consultatie 15 maart 2012).
4. Krantenartikels MYNSBERGHE, E., Meetjesland wordt windmolenpark, Het Nieuwsblad, 28 maart 2012, 23-24. SERTYN, P., Het Vlakke Land onder Hoogspanning, De Standaard, 6-7 augustus 2011, E7-9. SEYMORTIER, J., Eén vuist tegen nieuwe windmolens, Het Laatste Nieuws, 21-22 april 2012, 41. h
5. Studies BERENSCHOT, J.H.M., Vergelijk! Een analyse van jurisprudentie over WOZ-waarde in relatie tot objecten in de nabijheid van windturbines, november 2005, www.windenergie.nl/sites/windenergie.nl/files/documents/windenergie_en_woz_2005.pdf (consultatie 1 mei 2012). CABOOTER, Y., DEWILDE, L. en LANGIE, M., Een windplan voor Vlaanderen: een onderzoek naar mogelijke locaties voor windturbines (studie uitgevoerd met steun van het Vlaams Gewest IWT): samenvattend eindrapport, www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/doc/windplan.pdf (consultatie 8 oktober 2011). EVERAERT, J., Effecten van windturbines op de fauna in Vlaanderen. Onderzoeksresultaten, discussie en aanbevelingen. Brussel, Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek, 2008, 5-6. LANGSTON, R.H.W. en PULLAN, J.D., Birdlife: Windfarms and Birds: An analysis of the effects of windfarms on birds, and guidance on environmental assessment criteria and site selection issues, www.birdlife.org/eu/pdfs/BirdLife_Bern_windfarms.pdf (consultatie 12 april 2012). VANDERBEUREN, R., en VANHOLME, S., Natuurpunt Windmolens in Vlaanderen te land en ter zee: Beleidskader en regelgeving, 10 september 2009, www.natuurpunt.be/uploads/natuurbehoud/natuurbeleid/documenten/pag_363_windenergie_n ota.pdf (consultatie 16 april 2012).
i
