Het defensiebeleid met betrekking tot het gebruik van drugs advies met betrekking tot het invoeren van verplichte urinetesten bij de krijgsmacht in het kader van de bestrijding en preventie van drugsgebruik. mr R.J. Hoekstra
1. Inleiding In zijn brief van 16 april 1997 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (25000 X nr 72) heeft de toenmalige Staatssecretaris van Defensie, J.C. Gmelich Meijling, het kader neergezet voor het defensiebeleid ten aanzien van o.a. drugs en alcohol.
In die brief werd de overweging vermeld, dat in verband met haar operationele optreden en het gebruik van (zware) wapens en kostbaar materieel de krijgsmacht zich onderscheidt van andere overheidsdiensten. Hoewel het gebruik van drugs een maatschappelijk verschijnsel is, past het gebruik van drugs niet binnen de krijgsmacht en de Staatssecretaris streeft ernaar dit verschijnsel zoveel mogelijk uit te bannen.
Ten aanzien van drugs werd daarin bepaald, dat -
bezit, vervoer, gebruik en verhandelen van harddrugs doorgaans leidt tot een ontslagprocedure, evenals handel in softdrugs;
-
bij bezit, vervoer of gebruik van softdrugs in het algemeen een schriftelijke waarschuwing volgt, maar dat bij een nieuwe constatering van bezit, vervoer of gebruik van softdrugs doorgaans een ontslagprocedure volgt;
-
bij de werving tijdens de selectiefase, bij het psychologisch onderzoek bijzondere aandacht wordt besteed aan mogelijk drugsgebruik en dat wanneer wordt vastgesteld dat de kandidaat drugs gebruikt hij of zij wordt uitgesloten van de verdere selectieprocedure;
-
bij de Koninklijke marechaussee ook (een eerste) bezit, vervoer of gebruik van softdrugs meteen tot ontslag kan leiden, aangezien de Kmar vanwege haar taak een voorbeeldfunctie heeft.
Voorts werd in deze brief het standpunt bepaald, dat het bezit, vervoer, gebruik en verhandelen van drugs wordt aangemerkt als wangedrag in de zin van artikel 39, tweede lid onder l, van het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR), zodat ook bezit, vervoer, gebruik en verhandelen van drugs buiten de diensturen kan leiden tot ontslag.
2
Ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde wordt opgemerkt, dat het Openbaar Ministerie voor militairen (gerelateerd aan drugs) een strakker opsporings- en strafvorderingsbeleid voert dan voor personen buiten de Defensieorganisatie.
Tenslotte wordt in de brief vermeld, dat maatregelen zijn getroffen die commandanten de mogelijkheid geven leefruimten en legeringsgebouwen, ook zonder voorafgaande waarschuwing, te inspecteren. 2. Beschouwing De bevoegdheid tot het houden van bovengenoemde inspecties wordt ontleend aan artikel 12d van de Militaire ambtenarenwet 19311, aangezien deze inspecties geacht worden een inbreuk te maken op de persoonlijke levenssfeer van de aldaar gelegerde militairen. Ingevolge artikel 10 van de Grondwet2 is voor het maken van een dergelijke inbreuk namelijk een wettelijke basis vereist. De maatregelen genoemd hebben betrekking op het feit, dat het bezit van drugs een strafbaar feit oplevert3 en dat het constateren dat drugs aanwezig zijn zonder dat er sprake is van een strafrechtelijk onderzoek, zou kunnen leiden tot het niet in een strafproces kunnen gebruiken van de constatering van dit feit. Aan de andere kant behoeft dat er niet aan in de weg te staan, dat het aantreffen van drugs, of er nu wel of niet een strafrechtelijke vervolging op volgt, wel aanleiding kan zijn voor het nemen van rechtspositionele besluiten, zoals ontslag, dan wel een tuchtrechtelijke bestraffing op grond van de Wet Militair Tuchtrecht.
Een complicatie daarbij is, dat defensiepersoneel vaak – min of meer door de noodzaak of door dienstbelang gedwongen – woont, of ook na de diensturen verblijft, op defensieterreinen; bijvoorbeeld aan boord van een schip of in een legeringskamer op kazernes. Dit leidt ertoe, dat aan de ene kant de privacy van dat personeel moet worden 1
Artikel 12d MAW: 1. De militaire ambtenaar is verplicht zich tijdens het verblijf in een gebouw, luchtvaartuig of voertuig alsmede op een vaartuig of een terrein, dat in gebruik is bij of ten behoeve van de krijgsmacht of dat de militaire ambtenaar tot verblijf of gebruik dient bij de vervulling van zijn taak in internationaal verband, te onderwerpen aan een in het belang van de dienst door het bevoegd gezag gelast onderzoek aan zijn lichaam of zijn kleding of van zijn daar aanwezige goederen. 2. Het bevoegd gezag, op wiens last het in het vorige lid bedoelde onderzoek plaats heeft, neemt de nodige maatregelen teneinde daarbij een onredelijke of onbehoorlijke bejegening te voorkomen. 2 Artikel 10 Grondwet 1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. 2. De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. 3. De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op verbetering van zodanige gegevens. 3 Opiumwet artt. 2 en 3 Artikel 2 Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst I dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid: A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen; B. te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren; C. aanwezig te hebben; D. te vervaardigen. Artikel 3 Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid: A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen; B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren,te verstrekken of te vervoeren; C. aanwezig te hebben; D. te vervaardigen.
3
gerespecteerd, maar aan de andere kant een verantwoordelijkheid bestaat voor het handhaven van het drugsbeleid. Uit jurisprudentie4 omtrent een alcoholverbod aan boord van een schip blijkt dat het recht op respecteren van de persoonlijke levenssfeer in een afweging van belangen wijkt voor het afweren van een concreet gevaar voor algemene veiligheid en operationele paraatheid. In het specifieke geval van het aantreffen van een kwartpil exctasy in een weekendtas op een oorlogsschip werd dit door de rechter ook aanvaard.5
Behalve op artikel 10 van de Grondwet moet ook acht worden geslagen op artikel 8 van het EVRM6 en op art. 17 van het Internationaal Verdrag Burger- en Politieke Rechten.7 Gelet op de nader beschreven risico's van drugsgebruik op de veiligheid van collega's en van anderen, onder wie personen, wier veiligheid aan de betrokkene is toevertrouwd, en mede gelet op de voorkoming van strafbare feiten kan het uitvoeren van inspecties worden aangemerkt als proportioneel in de zin van art. 8 EVRM en art. 17 IVBPR. 3. Probleemstelling Recentelijk heeft de Commandant Zeemacht in het Caraïbisch gebied (CZMCARIB) verzocht om – gelet op de bijzondere taakstelling in het Caraïbisch gebied in verband met de bestrijding van drugs – extra maatregelen te mogen invoeren, waaronder het op willekeurige wijze uitvoeren van urinetesten onder het personeel. Hij voert als argument aan, dat het uitvoeren van urinetesten bij diverse grote bedrijven in op de Nederlandse Antillen en Aruba een standaardprocedure zou zijn in het kader van de bedrijfsveiligheid. Daarnaast zou deze methode ook worden gebruikt bij andere krijgsmachten, waaronder die van de Verenigde Staten.
De bedoeling is niet alleen feitelijke repressie van drugsgebruik, maar ook en vooral dat van de mogelijkheid van controles een preventieve werking zal uitgaan.
Het uitvoeren van urinetesten houdt het afnemen van lichaamseigen stoffen of producten in, hetgeen een inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet). Voor het invoeren van urinetesten, moet dan ook de vraag worden beantwoord, of gelet op het beoogde doel, het verplicht onderworpen kunnen worden aan dergelijke testen als 4
CRvB 30.10.1997, TAR 1998/5 ; Rb. Den Haag 04.11.1998, TAR 1998/195 ; CRvB 03.05.2002 TAR 2002/139 Rb. Den Haag, 02.01.1996, TAR 1996/59. Zie ook Rb. Den Haag 12.06.1998, TAR 1998/161 en CRvB 29.10.1998, TAR 1998/190. 6 Art. 8 EVRM luidt: "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen." 5
4
proportioneel en passend binnen de arbeidsverhouding overheid/militair kan worden beschouwd. Dit beoogde doel is volgens de CZMCARIB het uit de organisatie verwijderen van personeel betrapt op drugsgebruik en secundair het ontmoedigen van drugsgebruik. Daarbij moet aandacht worden besteed aan de specifieke voorbeeldfunctie van de krijgsmacht.
Met urinetesten als bedoeld kan – hoewel gewoonlijk aan gebruik bezit voorafgaat – wel het gebruik, maar niet het bezit van verdovende middelen worden aangetoond. Omdat het gebruik van verdovende middelen geen strafbaar feit oplevert, ligt hier geen relatie met een strafrechtelijk onderzoek en zou het derhalve niet nodig zijn om deze tests te doen afnemen door of onder toezicht van een opsporingsambtenaar.
Een bijkomende vraag is, of de genoemde urinetesten zouden moeten worden afgenomen door of onder toezicht van een arts. Hierbij komt het aspect aan de orde of afwegingen van medisch-ethische aard meespelen. Het afnemen van een drugstest is immers niet gericht op het verlenen van medische zorg, maar op het handhaven van een beleid met betrekking tot bepaald gedrag. Ook op dit punt is het nodig om duidelijkheid te verkrijgen. Hierbij komt een sub-vraag aan de orde of artsen in dienst van Defensie hiermede belast kunnen worden. Deze artsen maken immers deel uit van de Militaire geneeskundige diensten die ook als zorgverleners voor militairen fungeren. Hier speelt, of defensieartsen hiermede niet in conflict komen met hun vertrouwenspositie ten opzichte van militairen. De artsen, in dienst van defensie, maken deel uit van de Militaire Geneeskundige Diensten. De militair is gehouden zich voor geneeskundige zorg te wenden tot de voor hem aangewezen militair geneeskundige dienst8. De aard, inhoud en omvang van de geneeskundige zorg is geregeld in het algemeen militair ambtenarenreglement9.
Verder speelt nog een aantal vragen omtrent de te hanteren methode en de bruikbaarheid van de testen. Kijkend naar bijvoorbeeld het Besluit alcoholonderzoeken, waarin in de artikelen 17 e.v. een urinetest is geregeld, gaat het om aspecten als toezicht van arts, aanwijzen apparatuur, aanwijzen laboratorium, vaststellen analysemethoden en 7
Art. 7 IVBPR luidt: "1. Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige of onwettige inmenging in zijn privé leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling, noch aan onwettige aantasting van zijn eer en goede naam. 2. Een ieder heeft recht op bescherming door de wet tegen zodanige inmenging of aantasting. 8 Artikel 90a Ziektekostenverzekering 1. De militair in werkelijke dienst is verzekerd voor geneeskundige verzorging aan de militair verleend door of vanwege de voor hem aangewezen militair geneeskundige dienst. 9 Artikel 93 Maatregelen ter bescherming van de gezondheid en gericht op de geschiktheid voor de dienst 1. De geneeskundige verzorging verleend door of vanwege de militair geneeskundige dienst omvat al de maatregelen, voorzieningen en geneeskundige verstrekkingen in het belang van de bescherming, het behoud, het herstel en de bevordering van de gezondheid van de militair alsmede in het belang van het behoud, het herstel en de bevordering van de geschiktheid van de militair voor de dienst.
5
correctiemethoden, tegenonderzoek, kosten daarvan, verzending en bewaren van monsters enz. Voorts moet nog worden gedacht aan de handelwijze in geval van weigering mee te werken aan het onderzoek. Voor het vaststellen of een sporter doping heeft gebruikt bestaat een methode van urinetesten, waarbij zeker is gesteld dat de stalen urine die als bewijs moeten dienen op betrouwbare wijze worden verzegeld, getest en dat er mogelijkheden zijn voor contra-expertise. Voorts gaat het dan om de periode waarin en de wijze waarop de urinemonsters moeten worden bewaard, en tenslotte, of de uitkomst van de test kan dienen voor het beoogde doel. Een vergelijkbare problematiek speelde in het geval van enige “Beginselenwetten".10
4. Adviesaanvraag en advies De Staatssecretaris van Defensie heeft in het licht van het bovenstaande advies gevraagd over de volgende punten: 1. Kan het invoeren van urinetesten als repressief en preventief middel in het kader van het drugsbestrijdingsbeleid als proportioneel en passend binnen de specifieke arbeidsverhouding tussen de overheid en de militair worden beschouwd? 2. Wanneer urinetesten ingevoerd worden, op welke wijze en door wie moet een dergelijke test dan worden afgenomen? Is het vereist dat dit door een arts geschiedt? 10
Artikel 35 Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen 1. De directeur kan, indien dit noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel in verband met de beslissing tot plaatsing of overplaatsing dan wel in verband met de toestemming tot het verlaten van de inrichting, een jeugdige verplichten urine af te staan ten behoeve van een onderzoek van die urine op aanwezigheid van gedragsbeïnvloedende middelen. 2. Onze Minister stelt nadere regels vast omtrent de wijze van uitvoering van het urineonderzoek. Deze regels betreffen in elk geval het recht van de jeugdige om de uitslag te vernemen en om voor eigen rekening een hernieuwd onderzoek van de afgestane urine te laten plaatsvinden. Artikel 34, derde lid, is van overeenkomstige toepassing. Artikel 30 Penitentiaire beginselenwet 1. De directeur kan, indien dit noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel in verband met de beslissing tot plaatsing of overplaatsing dan wel in verband met de verlening van verlof, een gedetineerde verplichten urine af te staan ten behoeve van een onderzoek van die urine op aanwezigheid van gedragsbeïnvloedende middelen. 2. Onze Minister stelt nadere regels omtrent de wijze van uitvoering van het urineonderzoek. Deze regels betreffen in elk geval het recht van de gedetineerde om de uitslag te vernemen en om voor eigen rekening een hernieuwd onderzoek van de afgestane urine te laten plaatsvinden. Artikel 29, derde lid, is van overeenkomstige toepassing. Memorie van toelichting (26 016, nr. 3, Vaststelling van een Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en daarmee verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de jeugdhulpverlening alsmede enige andere wetten (Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen) c. Verplicht urine-onderzoek Krachtens het voorgestelde artikel 35 kan de directeur een jeugdige verplichten urine af te staan. Deze bevoegdheid is thans geregeld in artikel 31a van het Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming (Stb. 1995, 104), gebaseerd op artikel 66, onder a en c, van de Wet op de jeugdhulpverlening. Artikel 31a van het Besluit geeft de bevoegdheid tot urinecontrole en tevens de voorwaarden waarop dit kan geschieden. De urine moet onderzocht kunnen worden op de aanwezigheid van gedragsbeïnvloedende middelen. Hierbij dient te worden gedacht aan de middelen vermeld op de bij de Opiumwet behorende lijsten I en II, aan alcohol en aan medicijnen. Het gaat dus zowel om verboden middelen, als om middelen waarvan het ongecontroleerde gebruik dient te worden tegengegaan. Te denken valt hierbij aan kalmerings- en slaapmiddelen. De wijze van uitvoering van het urineonderzoek dient nader in een ministeriële regeling te worden vastgelegd. Deze regels betreffen in elk geval het recht van de jeugdige om de uitslag te vernemen en om voor eigen rekening een hernieuwd onderzoek van de reeds afgestane urine te laten plaatsvinden. Tevens zal worden vastgelegd dat aan de jeugdige vooraf wordt meegedeeld waarom tot urine-onderzoek is besloten. Het kan gaan om een steekproefsgewijze controle, maar ook om een controle bij verdenking van gebruik van drugs of controle bij het tijdelijk verlaten van de inrichting, bij terugkeer of in het kader van een selectie en plaatsing. Niet-naleving van de verplichting tot medewerking kan aanleiding geven tot het opleggen van een disciplinaire straf. De naleving van deze verplichting dient ook te worden bezien in verband met de toepassing van geweld, met inachtneming van de voorwaardengenoemd in het voorgestelde artikel 40. Zo acht ik het meevoeren door medewerkers van de inrichting van de jeugdige naar een ruimte waar hij de urine kan afstaan in beginsel toelaatbaar."
6
3. Is het uit een oogpunt van de zorgverlenende taken van de militair geneeskundige diensten en uit een oogpunt van medische ethiek, aanvaardbaar dat de tests worden afgenomen door artsen behorende tot de militaire geneeskundige dienst? 4. Is een urinetest voldoende betrouwbaar en met welke waarborgen moet deze worden omkleed? 5. Zijn er nog andere aspecten die uit het oogpunt van arbeidsverhoudingen, grondrechten of medische ethiek geadresseerd zouden moeten worden?
In het navolgende wordt op deze punten ingegaan: 4.1. Kan het invoeren van urinetesten als repressief en preventief middel in het kader van het drugsbestrijdingsbeleid als proportioneel en passend binnen de specifieke arbeidsverhouding tussen de overheid en de militair worden beschouwd? In het drugsbeleid binnen de krijgsmacht wordt als uitgangspunt gehanteerd, dat het gebruik van drugs de inzetbaarheid van het personeel en de bedrijfsveiligheid en daarmee de taakuitvoering in gevaar brengt. Militairen moeten voorbereid zijn op het verrichten van topprestaties. Dat vereist een grote mate van concentratie, niet alleen bij de uitvoering van die prestaties, maar ook bij de voorbereiding daarvan en meer in het algemeen de opleiding daartoe. Het personeel van de krijgsmacht wordt er daarom van doordrongen dat drugsgebruik niet wordt getolereerd. Commandanten maken het personeel ervan bewust, dat het bezit, gebruik en verhandelen van drugs gevolgen heeft voor de rechtspositie en doorgaans zal leiden tot ontslag uit de dienst.11 De rechtspositie van de militair moet in dit licht worden gezien tegen de achtergrond van de noodzaak de veiligheid van de dienstuitoefening te waarborgen. Het enkele gebruik kan negatieve invloed hebben op de werkzaamheden van de betrokken militair niet alleen in relatie tot het hem ter beschikking gestelde materiaal ter uitoefening van zijn functie., maar ook en vooral in verband met de veiligheid van zijn collega's en van anderen, onder wie personen wier veiligheid aan hem is toevertrouwd. De gevolgen, vaak langdurige, van drugsgebruik, zijn in het bijzonder negatief voor het noodzakelijke concentratie- en incasseringsvermogen. Operationele activiteiten in het bijzonder in riskante omstandigheden doen een zwaar beroep op deze vermogens. De veiligheid van de betrokken militair, van zijn collega's en anderen onder wie personen wier veiligheid aan hem is toevertrouwd, komt bij gebruik onnodig in het geding. Een verantwoorde uitvoering van de militaire taak wordt belemmerd.
11
Zie bijlage: Inventarisatie drugspreventiemaatregelen krijgsmachtdelen.
7
Het invoeren van urinetesten kan tegen deze achtergrond als legitiem worden aangemerkt. Zijn rechtvaardiging vindt het in de bijzondere arbeidsomstandigheden van de militair; het invoeren ervan is als proportioneel12 aan te merken. Als randvoorwaarden daarbij gelden, dat het instrument wordt ingezet complementair aan reeds gehanteerde maatregelen en resultaten uitsluitend worden gebruikt ter beoordeling van de rechtspositie van de militair.
4.2. Op welke wijze en door wie moet een urinetest worden afgenomen? Is het vereist dat dit door een arts geschiedt? Het antwoord op de laatste vraag is: neen. Het afnemen van de test is niet te zien als een medische handeling. De test heeft immers geen medisch doel. Zij heeft ten doel de arbeidsomstandigheden van de militair met de best mogelijke middelen te bewaken en aldus een verantwoorde uitvoering van de militaire taak te waarborgen.
4.3. Is het uit een oogpunt van de zorgverlenende taak van de militair-geneeskundige diensten en uit een oogpunt van medische ethiek aanvaardbaar dat de tests worden afgenomen door artsen behorend tot de militaire geneeskundige dienst? Het antwoord op vraag 3 impliceert, dat de test evenmin door een arts van de militairgeneeskundige dienst behoeft te worden verricht. Voor zover de militair-geneeskundige dienst een vertrouwensfunctie vervult, ware de uitvoering van de test in zoverre niet door de dienst te doen plaatsvinden. Voor zover de dienst werkzaamheden ten behoeve van de arbeidsomstandigheden uitoefent, is er in zoverre geen belemmering de dienst te betrekken bij de uitvoering van de test.
4.4. Is een urinetest voldoende betrouwbaar en met welke waarborgen moet deze worden omkleed? Met de uitvoering van urinetesten op andere terreinen is ervaring opgedaan, die voldoende rechtvaardiging geeft voor de verwachting, dat een effectieve en zorgvuldige test kan worden uitgevoerd. Indien de in noot 4 genoemde jurisprudentie maatgevend mag worden geacht voor de uitleg van "in het belang van de dienst" van artikel 12d MAW, behoeft een wijziging van dt artikel, strekkende tot het uitschrijven van de hier genoemde doelcriteria voor de beperking van het recht op privacy, niet te worden geïnitieerd. Dit geldt ook indien een verdragsconforme uitleg van dat artikel wordt gevolgd. Artikel 12d van de Militaire ambtenarenwet kan derhalve als grondslag worden aangemerkt voor de invoering van de test. Uit een oogpunt van effectiviteit en zorgvuldigheid van de test 12
Ook in het licht van art. 8 EVRM en art. 17 IVBPR.
8
verdient het aanbeveling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen omtrent beide aspecten; daartoe behoort b.v. de regeling van het recht van betrokkene de uitslag van de test te vernemen en te onderwerpen aan een contra-expertise; ook zal daarin regeling van de verplichting om mee te werken aan de test kunnen plaatsvinden.
4.5. Zijn er nog andere aspecten die uit een oogpunt van arbeidsverhoudingen, grondrechten of medische ethiek geadresseerd zouden moeten worden? Het kan overweging verdienen de invoering van de test vooraf te laten gaan door een pilot. Deze zou toegespitst kunnen worden op een krijgsmachtonderdeel, dat gelet op de aard van de activiteit in het bijzonder gebaat is bij aanscherping van het beleid ten aanzien van het gebruik van drugs binnen de krijgsmacht. In de tweede plaats verdient het overweging de voorbereiding van nieuw beleid gepaard te laten gaan met een voorlichtingscampagne ter preventie van soft- en harddruggebruik bij alle krijgsmachtonderdelen. Hierbij ware te denken aan specifieke gezondheidsvoorlichting over de psychische en lichamelijke bijwerkingen van drugs.
