POSTADRES TEL
AAN
Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag
070 - 88 88 500
FAX
070 - 88 88 501
de Hoofdofficier van Justitie van het arrondissementsparket Rotterdam
BEZOEKADRES
E-MAIL
Juliana van Stolberglaan 4 -10
[email protected]
INTERNET
DATUM ONS KENMERK
www.cbpweb.nl
3 mei 2006 z2005-0844
CONTACTPERSOON
UW BRIEF VAN
23 februari 2006
UW KENMERK
ONDERWERP
Onderzoek fotopublicaties op internet Het College bescherming persoonsgegevens (CBP) is op grond van artikel 60 Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) een onderzoek gestart naar het publiceren van foto’s van verdachten op internet. Aanleiding hiervoor was een dergelijke publicatie door het Regionaal politiekorps Rotterdam-Rijnmond (verder: het korps) als gevolg van de rellen op 17 april 2005 rondom de voetbalwedstrijd Feyenoord-Ajax. Het CBP heeft in dit onderzoek mede betrokken de sms-actie die gehouden is ter aansporing van getuigen van deze rellen zich te melden. Op 2 september 2005 heeft het CBP u in dit kader schriftelijke vragen gesteld. Deze vragen heeft u per brief d.d. 21 oktober 2005 beantwoord. Vervolgens heeft op 8 november 2005 een gesprek plaatsgevonden tussen u, de korpschef van het Regionaal politiekorps Rotterdam-Rijnmond, de zaaksofficier van Justitie en de privacymedewerker en het CBP. Tijdens dat gesprek is, naast de omstandigheden van de zaak zelf, aan de orde gekomen dat de voorlopige bevindingen en conclusies begin januari zouden worden besproken met het College van Procureurs-generaal. Dit gesprek, waarin tevens de andere bij het CBP lopende onderzoeken over dit onderwerp zijn besproken, heeft op 9 januari 2006 plaatsgevonden. Op 26 januari 2006 zijn de voorlopige bevindingen opgesteld en aan u toegestuurd. Op 28 februari 2006 heeft het CBP uw reactie op de voorlopige bevindingen ontvangen. Middels deze brief legt het CBP u de definitieve bevindingen en de definitieve conclusies voor. Deze hebben alleen betrekking op uw zaak. Uw reactie wordt bij de onderscheiden punten mee genomen.
1. Het juridisch kader met betrekking tot de fotopublicaties De Wet politieregisters (Wpolr) De Wpolr kent een gesloten verstrekkingenregime, dat wil zeggen dat persoonsgegevens uit een politieregister niet verstrekt kunnen worden aan derden tenzij dit uitdrukkelijk bepaald is in een wet of besluit. Uitzonderingen hierop vormen de artikelen 18 lid 5 en 30 Wpolr. In casu is artikel 30 Wpolr toepasbaar op het verstrekken van foto’s van verdachten in de vorm van publicatie op internet. De andere uitzondering doet zich niet voor. Artikel 30 Wpolr bepaalt dat in incidentele gevallen met het oog op de politietaak voortvloeiend uit artikel 2 Politiewet de geheimhoudingsplicht opzij gezet kan worden en dat verstrekking aan derden mogelijk is. Er moet wel voldaan zijn aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
BIJLAGEN BLAD
1
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
Artikel 30 Wpolr is uitdrukkelijk niet bedoeld om een basis te geven voor systematische informatiestromen. Deze behoeven een afzonderlijke regeling. Waar verstrekkingen in individuele gevallen op grond van artikel 30 Wpolr toelaatbaar zijn, en de omstandigheden die tot de verstrekking leiden zich niet of nauwelijks lenen voor een regeling in wet of besluit, kan artikel 30, lid 1, Wpolr wel een (tijdelijke) basis bieden voor meerdere (zeer) gelijksoortige verstrekkingen. De Aanwijzing opsporingsberichtgeving In de Aanwijzing opsporingsberichtgeving (College van Procureurs-generaal, op 15 december 2004 is de nieuwe versie in werking getreden) wordt uitgegaan van de afweging van het belang van opsporing en vervolging tegen de belangen van de verdachte, waarbij de ernst van het feit alsmede de proportionaliteit en subsidiariteit een rol spelen. Onbekende verdachten kunnen via de media worden opgespoord als het gaat om een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan ex artikel 67 van het Wetboek van St rafvordering. Plaatsing van foto’s gebeurt normaliter in opsporingsberichten op www.politie.nl en in Opsporing Verzocht, maar in geval een bepaalde doelgroep wordt gezocht kan dit ook op een andere website of televisieprogramma zodat de kans op tips het grootst is. Het Openbaar Ministerie (OM) is verantwoordelijk voor de inzet van opsporingsberichtgeving. Deze verantwoordelijkheid is gedelegeerd aan de Landelijke Selectiecommissie (LSO) en aan de Regionale Mediacommissie (RMC). De LSO en de RMC hanteren de voorwaarden die voor opsporingsberichtgeving zijn neergelegd in deze aanwijzing.
2. Het juridisch kader met betrekking tot de zendmastgegevens-smsberichten Wetboek van Strafvordering (WvSv) Het vorderen van verkeersgegevens ten behoeve van het opsporen van verdachten c.q. het verzoeken om hulp bij de opsporing kan plaatsvinden op basis van artikel 126n WvSv. Vereiste voor het doen van een dergelijke vordering is dat voldaan wordt aan artikel 67, eerste lid, WvSv, zodat voorlopige hechtenis is toegestaan. Dat betekent dat gegevens over een gebruiker en diens telecommunicatieverkeer kunnen worden gevorderd. Deze vordering kan zien op zowel gegevens die zijn verwerkt als op gegevens die worden verwerkt gedurende drie maanden na de vordering. Deze bepaling kent in artikel 13.2.a Tw een spiegelbepaling waarin aan aanbieders de plicht wordt opgelegd mee te werken aan een vordering op grond van ondermeer artikel 126n WvSv. Telecommunicatiewet (Tw) Uit het onderzoek is gebleken dat een discussie is gevoerd over de vraag of een telefoonnummer op zichzelf een persoonsgegeven is. De Tw definieert in artikel 1.1 sub bb het nummer als “cijfers, letters, of andere symbolen, al dan niet in combinatie, die bestemd zijn voor toegang tot of identificatie van gebruikers, netwerken, diensten, netwerkaansluitpunten of andere netwerkelementen”. Daarmee is gegeven dat een telefoonnummer een persoonsgegeven is omdat het onder meer bedoeld is als
BLAD
2
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
middel tot toegang en als middel tot identificatie van gebruikers. De WBP (artikel 1.a) komt hiermee overeen. Als een nummer immers zonder onevenredige inspanning kan leiden tot identificatie van een persoon, wordt dit nummer als een persoonsgegeven beschouwd. Bij telefoonnummers gevorderd door de opsporende instanties waarbij er nog geen naw-gegevens zijn opgevraagd, is sprake van persoonsgegevens omdat het voor opsporende instanties relatief weinig inspanning kost de bijbehorende naw-gegevens alsnog te achterhalen. Achterhalen naw-gegevens Naw-gegevens kunnen als volgt worden achterhaald. In de eerste plaats is via het bellen van het nummer op een heel eenvoudige wijze te achterhalen wie dit nummer gebruikt, dan wel wie de abonnee is. In de tweede plaats kan het nummer opgenomen zijn in een of meerdere telefoongidsen. Als dat het geval is kan het nummer opgezocht worden (reverse-look-up). In de derde plaats is het voor de politie eenvoudig via een bevraging bij het Centraal Informatiepunt Onderzoek Telecommunicatie (CIOT) te achterhalen welke persoon abonnee is van een bepaald telefoonnummer. Achterhalen naw-gegevens van pre-paidnummers Pre-paidnummers zijn eveneens persoonsgegevens. In artikel 13.4 Tw is geregeld dat de verkeersgegevens van pre-paidtoestellen drie maanden bewaard dienen te worden. De reden kan niet zijn dat deze gegevens nodig zijn voor het afhandelen van een geschil over de telefoonrekening. Deze rekening komt er niet, het telefoonverkeer is immers vooruit betaald. De reden voor het bewaren van deze verkeersgegevens is dat de politie in staat moet zijn de gebruikers van deze toestellen op te sporen. Over de achterhaalbaarheid ten aanzien van pre-paidnummers het volgende. De achterliggende persoonsgegevens zijn ook in dit geval, weliswaar met iets meer moeite, relatief eenvoudig te achterhalen. In de eerste plaats kan naar het telefoonnummer gebeld worden. In de tweede plaats kan het nummer opgenomen zijn in een of meerdere telefoongidsen. Als dat het geval is kan het nummer opgezocht worden (reverse-look-up) of via het CIOT het nummer met bijbehorende naw-gegevens opgevraagd worden. (Dit laatste indien bekend bij aanbieder en dus bij CIOT.) Een derde mogelijkheid is met name bij pre-paidtoestellen te gebruiken, hoewel minder betrouwbaar, namelijk het controleren of er een garantiebewijs is ingevuld en opgestuurd naar de fabrikant/leverancier. De vierde mogelijkheid bij pre-paidtoestellen ontstaat als men een bepaalde persoon wil gaan tappen. Veelal is de identiteit al bekend alleen het telefoonnummer nog niet. Een beproefde methode is dan het door middel van het observeren van die persoon bij het gebruik van de telefoon op twee verschillende tijdstippen op twee plaatsen, inventariseren van tijden en plaatsen. De providers kunnen met die gegevens een match maken met de zendmastgegevens zodat het telefoonnummer vastgesteld kan worden.
BLAD
3
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
Door het opvragen van zendmastgegevens worden gebruikers van telefoonnummers/toestellen (gebruiker/abonnees en pre-paidgebruikers) geïdentificeerd als aanwezig op een bepaald tijdstip op een bepaalde plaats. Als zodanig zijn deze personen i.c. ook als individu (via het nummer) aangesproken en bereikt door middel van de berichtjes per sms.
3. Bevindingen ten aanzien van de fotopublicaties a. De situatie Op 17 april 2005 zijn in de nabijheid van het Feyenoordstadion te Rotterdam rellen ontstaan rondom de voetbalwedstrijd Feyenoord-Ajax. Door het OM en het korps zijn deze rellen ervaren als de ernstigste tot nu toe. Het geweld, dat was gericht tegen de politie, was bijzonder heftig en ernstig. Er was sprake van 50 gewonden aan de kant van de politie, waarbij één agent is beschoten met een vuurpijl van korte afstand. Tevens is er veel materiële schade toegebracht aan gemeentelijke en persoonlijke eigendommen. Hoewel zich voor de politie een aantal schietwaardige incidenten hebben voorgedaan, is er niet door agenten geschoten. Op de dag zelf zijn ongeveer 49 verdachten aangehouden, maar gelet op de omvang van de incidenten werd dat een te klein aantal gevonden. Daarom is op 19 april 2005 besloten een Team Grootschalig Optreden (TGO) te formeren om verdachten te identificeren en aan te houden om vervolgens voor te geleiden bij de rechter-commissaris. Veel videomateriaal bleek voorhanden te zijn om verder te kunnen zoeken naar verdachten van evidente geweldsdelicten, waarbij het zowel mannen als vrouwen betrof. Het korps beschikte over dit beeldmateriaal doordat enerzijds videoploegen van de politie waren ingezet en anderzijds rondom het stadion camera’s hingen. b. De publicaties Naar aanleiding van de videobeelden zijn 200 verdachten aangewezen waarvan de identiteit achterhaald moest worden. Per gezicht is een dossier aangemaakt. De foto’s zijn eerst binnen het eigen politie-intranet en het Recherche-Informatie netwerk geplaatst. Daarnaast zijn de foto’s aan de Supporters Begeleidingsgroepen van verschillende korpsen en de stewards van de clubs voorgelegd. 14% van de verdachten is op deze manier herkend. Het OM heeft hieruit de conclusie getrokken dat de overige 86% first-offender was en onbekend. De publicatie van foto’s van de nog onbekende verdachten op internet en in Opsporing Verzocht is vervolgens aangekondigd. Deze publicatie heeft niet tegelijkertijd plaatsgevonden. In de vooraankondiging en op internet werd de verdachten de mogelijkheid geboden zich te melden waardoor publicatie op internet, dan wel publicatie in Opsporing Verzocht indien reeds was gepubliceerd op internet, voorkomen zou worden. Velen hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Publicatie in de Spits heeft conform het convenant tussen het College van Procureursgeneraal, Opsporing Verzocht en de Spits plaatsgevonden. Deze publicatie is uiteindelijk het meest effectief geweest omdat 80% van de in de Spits getoonde verdachten zich heeft gemeld alvorens hun foto bij Opsporing Verzocht zou worden vertoond.
BLAD
4
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
De foto’s zijn gefaseerd op internet geplaatst, over een periode van tien weken in clusters van 40 foto’s. Hierbij is opgemerkt dat personen die verdacht werden van het plegen van de zwaarste delicten als eerste zijn getoond, en dat de laatste foto’s de verdachten betroffen die verdacht werden van het gooien met stenen. Alle verdachten waarvan de foto’s werden gepubliceerd werd overtreding van artikel 141 van het Wetboek van Strafrecht (openlijk in vereniging geweld plegen tegen personen c.q. goederen) verweten. Uiteindelijk zijn 150 verdachten gedagvaard bij de meervoudige kamer respectievelijk de politierechter. Daarnaast is aan een aantal verdachten een transactie aangeboden. De foto’s zijn van internet verwijderd nadat identificatie was vastgesteld. Beveiliging tegen verdere verspreiding van de foto’s op internet was volgens het korps niet mogelijk. c. De afwegingen die geleid hebben tot publicatie De besluitvorming heeft op hoofdlijnen, dat wil zeggen waar het de kwalificatie en soort delicten betrof waarvan de verdachten voor publicatie in aanmerking zouden moeten komen, plaatsgevonden door de Hoofdofficier van Justitie in overleg met het College van Procureursgeneraal. De argumenten om het maatschappelijk belang te laten prevaleren boven het individuele belang behelsden meer in het algemeen het herstellen van het collectieve veiligheidsgevoel en het afgeven van een preventief signaal. Voorts bleek meer in het bijzonder de noodzaak om over te gaan tot het publiceren van foto’s van verdachten uit de grootschaligheid en duur van de rellen, het excessief gebruik van geweld, de aard en omvang van de toegebrachte schade en de onmogelijkheid om via andere middelen tot identificatie van de verdachten te komen. De zaaksofficier van Justitie en het korps hebben op individueel niveau de afweging gemaakt. Als criterium hiervoor is het daadwerkelijk plegen van geweld gehanteerd, onder andere een agent van het paard trekken, agenten belagen, met grote stenen gooien en het vuurpijlincident. Het enkel aanwezig zijn bij de incidenten heeft geen aanleiding gevormd voor opsporing. Er heeft een afweging naar delict plaatsgevonden, waarbij eerst de verdachten van zwaardere delicten op internet zijn geplaatst, daarna pas de verdachten van lichtere vergrijpen. Per groep gepubliceerde foto’s is afgewogen of de publicatie proportioneel was. De meerderheid van de verdachten waarvan de foto is gepubliceerd, was first-offender. De mogelijke diffamerende werking die uitgaat van de publicatie van de foto van een verdachte, meer nog in het geval van een first-offender dan in het geval van een bekende van de politie, noch de doorwerking in geval van publicatie op internet, is in dit kader niet in overweging genomen. Volgens het korps is ook in deze gevallen publicatie gerechtvaardigd omdat het om ernstige delicten gaat en de geweldplegers niet op andere wijze geïdentificeerd konden worden.
BLAD
5
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
4. Conclusies fotopublicaties In de eerste plaats komt het CBP tot de conclusie dat het OM en het korps in deze zaak gewetensvol hebben gehandeld. Dit blijkt uit de omstandigheden dat het aannemelijk is dat in ieder afzonderlijk geval een individuele afweging is gemaakt, dat rekening is gehouden met de zwaarte van de delicten in het publicatietraject en dat de foto’s zijn verwijderd zodra de identiteit bekend was van de desbetreffende verdachte. In de tweede plaats concludeert het CBP evenwel dat de in de Aanwijzing Opsporingsberichtgeving voorgeschreven afweging bijzonder goed in het oog dient te worden gehouden. Het eerste element hierbij is dat het feit waarvan iemand verdacht wordt een misdrijf moet betreffen waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten in de zin van artikel 67 lid 1 Wetboek van Strafvordering. Vervolgens moeten de proportionaliteit en subsidiariteit beoordeeld worden. Nu deze elementen niet nader in de Aanwijzing zijn omschreven, hecht het CBP er aan op te merken dat hierbij niet alleen de maatschappelijke belangen zoals de ernst van het feit, de toegebrachte schade en de onbekendheid van de identiteit van de verdachte een rol spelen, maar ook de belangen van de verdachte. Hierbij denkt het CBP onder andere aan de omstandigheid dat in de meeste gevallen een onbekende verdachte een first-offender zal zijn alsmede de omstandigheid dat publicatie zeer beschadigende en onomkeerbare neveneffecten kan hebben voor de verdachte. Een dergelijk bewustzijn heeft het CBP in de afweging gemist. Het CBP gaat er vanuit dat in de toekomstige situaties de criteria in voldoende mate worden meegewogen en tot uitdrukking komen in de afweging. Het OM beschouwt de meldingsgelegenheid voor verdachten als een manier om te voldoen aan de zorgvuldigheidsnormen. Het CBP is echter van mening dat aan dit punt twee kanten onderscheiden moeten worden. Aan de ene kant krijgt de betrokkene de mogelijkheid te voorkomen dat de foto gepubliceerd wordt en kan zodoende de maatschappelijke gevolgen van publicatie verkleinen. Aan de andere kant is het zich melden in deze omstandigheid een vorm van meewerken aan de eigen veroordeling zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid EVRM. In uw reactie schrijft u dat naar uw mening en die van het College van Procureurs-generaal in overeenstemming met artikel 30 Wpolr is gehandeld. In de onderhavige casus kan dat het geval zijn, zoals het CBP in het hiervoor gestelde ook aangeeft. Dit laat echter onverlet dat in andere situaties het verder verstrekken niet automatisch gebaseerd kan worden op artikel 30 Wpolr. Voor wat betreft de first-offenders schrijft u dat het feit dat aan de hand van de foto’s de verdachten niet geïdentificeerd konden worden, niet betekent dat het in casu ook gaat om zogenaamde first offenders. Op zichzelf beschouwd kan deze conclusie juist zijn. Verder schrijft u dat er in deze situatie, gelet op de ernst, omvang en de aard van de gepleegde strafbare feiten het eventuele first-offenderschap een ondergeschikte rol heeft gespeeld. En dat u op grond van de Aanwijzing Opsporingsberichtgeving rekening houdt en dient te houden met de belangen van het individu. Voor wat betreft de aard en de ernst van de feiten is tijdens het gesprek van uw kant
BLAD
6
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
naar voren gebracht dat er is gedifferentieerd naar zwaarte van het delict. In die zin is, naar het CBP begrijpt, rekening gehouden met de individuele belangen bij publicatie in die zin dat tijdstip en duur daarvan afhankelijk zijn gemaakt.
5. Bevindingen ten aanzien van de zendmastgegevens-smsberichten a. De situatie In Rotterdam zijn de zendmastgegevens op tijden rond de wedstrijd en in de buurt van de Kuip gevorderd om te komen tot de identiteit van de verdachte die een agent belaagd zou hebben met een vuurpijl. Blijkens de door het Parket Generaal toegezonden documentatie is de vordering op 27 april 2005 op schrift gesteld en zien de gevraagde gegevens op het tijdstip 17 april 2005 tussen 10.30 en 11.30 uur in het postcodegebied 3077 te Rotterdam. Gelet op het proces-verbaal van 26 april 2005 gaat het om een verdenking van overtreding van artikel 287 juncto 45, eerste lid c.q. artikel 302 Wetboek van Strafrecht, begaan op 17 april 2005 rond 11.00 uur. In de vordering zelf wordt het opgemaakte proces-verbaal gedateerd op 16 april 2005. Naar het CBP aanneemt betreft dit een typefout, gelet op de vermelding dat het proces verbaal op 26 april 2005 is opgemaakt. Op zichzelf voldoet de verdenking op grond van de hiervoor genoemde feiten aan het criterium van artikel 67, eerste lid WvSv. Vervolgens zijn de gegevens gebruikt om 17.000 aanwezigen rond de tijdstippen en plaats te benaderen met het verzoek om informatie te leveren door middel van het versturen van smsberichten. Het verzoek om informatie aan de aanwezigen had niet specifiek betrekking op de vuurpijlverdachte maar was meer algemeen gesteld. Het bestand is eenmalig gebruikt. Het OM en het korps beschouwen de actie als een nieuwe vorm van buurtonderzoek. Er zijn geen klachten binnengekomen. Wel is hen bekend dat 30% van het publiek principieel tegen dit soort acties is. Hergebruik van politiegegevens in andere zaken dan waarvoor deze gegevens zijn verkregen, is volgens u een vaker voorkomend fenomeen. Dat gegevens opvragen voor het benaderen van getuigen lastig is wordt door u onderkend. b. Vragen De vraag of de zendmastgegevens gevorderd mochten worden om de zogenaamde vuurpijlverdachte op te sporen kan en moet bevestigend worden beantwoord. De tweede vraag is of het gebruik van de gegevens voor het benaderen van getuigen beschouwd kan worden als overeenkomstig het doel van de vordering. De vraag of zendmastgegevens en dan met name de telefoonnummers wel/niet persoonsgegevens zijn is in het juridisch kader bevestigend beantwoord.
BLAD
7
DATUM ONS KENMERK
3 mei 2006 z2005-0844
6. Conclusie zendmastgegevens-smsberichten Een buurtonderzoek op deze wijze uitgevoerd moet aan het in de WBP geformuleerde proportionaliteitsvereiste voldoen. Dat betekent dat bij bepaalde delicten een dergelijk middel gerechtvaardigd kan zijn en dat de gegevens overeenkomstig de vordering gebruikt moeten worden. Met proportioneel en overeenkomstig de vordering wordt bedoeld dat sprake moet zijn van hetzelfde opsporingsonderzoek en dat het middel wordt ingezet ten behoeve van de opsporing van ernstige feiten. In uw reactie schrijft u dat er sprake is van een en hetzelfde onderzoek en dat in casu heeft voldaan aan de wettelijke vereisten. Het komt het CBP voor dat dit in casu inderdaad het geval is geweest. Daarmee blijven de criteria die in het voorgaande zijn genoemd van toepassing op toekomstige zaken en zal in elke zaak opnieuw de afweging door het openbaar ministerie gemaakt dienen te worden. Het CBP zal deze definitieve bevindingen en conclusies openbaar maken. Ik vertrouw u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend,
mr. J. Kohnstamm voorzitter
BLAD
8
