Laczkó Bence
A Velencei Bizottság állásfoglalása az új magyar egyházügyi törvényről
A magyar Országgyűlés 2011. július 12-én fogadta el a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, felekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló sarkalatos törvényt, amelyik a vallásfelekezetek állami elismerésének rendjét és működésük feltételeit szabályozza újra. E döntésével egyidejűleg az Országgyűlés 14 egyházat ismert el. Eljárásjogi szabálytalanság miatt a képviselők a jogszabályt december 16-án hatályon kívül helyezték, majd némileg megváltoztatott tartalommal, de az elismert egyházak számát változatlanul hagyva, december 30-án fogadták el ismét. 2012. február 27-én az Országgyűlés újabb 18 egyházat ismert el. Január 20-án Martonyi János külügyminiszter felkérte az ún. Velencei Bizottságot (VB), hogy – több más sarkalatos törvénnyel együtt – véleményezze a jogszabályt. A VB az Európa Tanács – egy az Európai Uniótól független, 1949-ben megalapított, és jelenleg 47, a jogállamiság elvét elfogadó taggal rendelkező nemzetközi szervezet – tanácsadó szerve, hivatalos neve Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság. 1990ben jött létre, hogy alkotmányjogi tanácsokat adjon az új kelet-közép-európai demokráciák számára. A VB március 16-17-i plenáris ülésszakán fogadta el az egyházügyi
-1-
törvénnyel kapcsolatos állásfoglalását. Az alábbiakban bemutatom annak főbb megállapításait és aggályait.
Előzetes és általános megjegyzések
A vélemény a magyar Alaptörvény, valamint a Magyarország által is aláírt Emberi Jogok Európai Egyezményének (ECHR) és Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (ICCPR) figyelembevételével készült. Ugyancsak figyelembe vették a VB-nek a vallással és hitélettel kapcsolatos törvények vizsgálatára vonatkozó irányelveit. A magyar hatóságok szerint az előző szabályozás kezelhetetlen helyzetet teremtett a maga több mint 300 elismert egyházával. Sok „egyház” valószínűleg gazdasági előnyök érdekében és nem vallási célból jegyeztette be magát. A hatóságok célja a törvénnyel az volt, hogy véget vessenek a lelkiismereti, ill. az egyesülési szabadsággal való visszaélésnek, ezért csökkentik a bejegyzett egyházak számát, miközben továbbra is garantálják a vallásszabadságot. Az ECHR részes államai nagy mozgásteret élveznek az állam és egyház kapcsolata szabályainak meghatározásakor. A VB elismeri, hogy megalapozott volt a vallásszabadság jogával való visszaéléstől való félelem. Azt is elfogadja, hogy megalapozott lehet az elismert egyházak számának csökkentése és új, ésszerű kritériumok felállítása. Az viszont vitatható, hogy egy teljesen új rendszer felállítása arányos válasz volt-e a korábban fennálló problémákra. Az új törvény koncentrálhatott volna kizárólag a korábban visszaélés tárgyát képező pénzügyi előnyökre. Összehasonlító nézőpontból az új szabályozás megengedőnek tűnik, egyes más európai országokhoz (pl. Görögország, Litvánia) képest több egyház elismerését te-
-2-
szi lehetővé. Az Alaptörvény és az új törvény 1. szekciója mindenkinek garantálja a lelkiismereti és vallásszabadságot.
Lelkiismereti és vallásszabadság
A törvény szerint az egyházak csak olyan vallási tevékenységet folytathatnak, amelyek nem ellentétesek az Alaptörvénnyel, más törvényekkel, és nem sértik más közösségek jogait és szabadságát, vagy az emberi méltóságot. Az ECHR és az ICCPR meghatározzák azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén az állam legitim módon korlátozhatja a vallásszabadságot: 1. A korlátozásokat törvényben kell kihirdetni, 2. A következő célok érdekében történhetnek: közbiztonság, a közrend, a közegészség vagy a közmorál védelme, mások jogainak és szabadságainak védelme, 3. Csak abban az esetben foganatosíthatók, ha társadalmi nyomás tapasztalható az irányukba, ill. ha a megcélzott eredménnyel arányosak. A magyar bíróságoknak a törvény értelmezésekor a fenti követelményeket kell figyelembe venniük. Jó lenne, ha a törvény fogalmai nem lennének annyira tágan értelmezhetőek.
Egyházak és vallási csoportok
A törvény szerint egyház a parlament által elismert autonóm szervezet, amelyik azonos hitelveket valló természetes személyeket foglal magába, az önkormányzás elve alapján működik, és elsősorban vallási tevékenységet folytat. E megfogalmazás feltételezi, hogy egyház nem alapítható és nem folytathat vallási tevékenységet a par-
-3-
lament hozzájárulása nélkül. Ha ez így van, akkor ez a szabályozás ellentétes az Alaptörvénnyel és a nemzetközi standardokkal. A nemzetközi egyezmények ugyanis nemcsak az egyén számára biztosítják a vallás gyakorlásának szabadságát, hanem lehetővé teszik annak közösségben való kifejezését is. Ez utóbbiból következik az egyház vagy vallási közösség alapításának szabadsága anélkül, hogy azt állami szervnek el kellene ismernie. A VB emiatt úgy látja, hogy a parlament általi elismerés követelménye korlátozza a vallásszabadságot. A VB korábban már kifejezésre juttatta, hogy a jogi státuszhoz való hozzáférés ésszerű lehetősége, a különböző közösségeket érintő megfelelő rugalmassággal, alapvető eleme a vallásszabadság gyakorlásának. A törvény értelmében az el nem ismert egyházak vallási közösségekként, egy külön erre a célra megalkotott szervezeti formában működhetnek. Ez azt jelenti, hogy az egyházként el nem ismert közösség is jogi státuszhoz juthat. A VB üdvözli ezt a lehetőséget. Viszont nem elemezte ezt a szabályozási elemet, így nem tudja megállapítani, hogy a vallási közösség státusz biztosítja-e mindenfajta vallási tevékenység folytatásának szabadságát a közösségek számára. A korábban elismert egyházak státuszának megvonása, és annak visszaszerzésére vonatkozó kérelmük – valamint a mindenkori új elismerési kérelmek – elutasítása esetén kikötött egyéves újraregisztrációs tilalom ellentétes a nemzetközi standardokkal. Sokkal rövidebb idő is elég lenne bizonyos követelmények teljesítésére, ezért a VB ezen időszak lerövidítését javasolja.
-4-
Az elismerés követelményei
A törvény szerint legalább ezer aláíróra van szükség a kérelem benyújtásához. E követelmény túl magas lehet a kis vallási közösségek számára. E követelmény nagyon nehézzé teszi a nem hagyományos egyházak elismerését, ezért a VB ennek a szabálynak a felülvizsgálatát javasolja. A törvény szerint a vallási csoport működése nem kerülhet összeütközésbe – többek között – az Alaptörvénnyel, a joguralommal, mások jogaival és szabadságaival. A VB szerint e fogalmak túlságosan homályosak, ezért pontosításuk javasolt. Ezen felül a VB emlékezteti a jogalkotókat, hogy a nemzetbiztonság nem legitim indok a vallásszabadság korlátozására, tehát e kitételt törölni kell a törvényből.
Az elismerési procedúra
A kérelmeket a parlament vallásügyi bizottságához kell benyújtani, és azokról az Országgyűlés kétharmados többséggel dönt. A VB úgy látja, hogy a döntés teljes egészében a parlament kezében van, és így elkerülhetetlenül politikai megfontolások határozzák meg. Nem csak azért problémás a jogszabály eme passzusa, mert az Országgyűlés nincs birtokában a kérelmek megítéléséhez szükséges erőforrásoknak, hanem azért is, mert a törvény nem tartalmaz hatékony garanciákat a semlegességre és a pártatlanságra nézve. Ezen felül az a tény, hogy a parlament összetétele változik a jövőben, új egyházak elismeréséhez, illetve régiek elismerésének megvonásához, tehát jogbizonytalansághoz vezet(het). Az elismerésért küzdő csoportok számára felállított kritériumok nem világosak, a folyamat maga pedig egyáltalán nem átlátható. A parlamenti döntés motivációi nem
-5-
nyilvánosak, és nincsenek indokokkal alátámasztva. Jogilag visszás, hogy míg az elismerésről törvényt hoz az Országgyűlés, addig az elutasításról határozattal dönt. A VB azt javasolja, hogy módosítsák a törvényt az elismerési/el nem ismerési jogi aránytalanság kiküszöbölése, valamint az állam részéről a semlegesség és pártatlanság garanciáinak megteremtése céljából.
Jogorvoslati lehetőségek
Mivel az elismerésről a parlament határoz, döntése nem kerülhet rendes bíróság elé. A VB-t Budapesten arról tájékoztatták, hogy az elutasító határozat ellen alkotmányos panasszal lehet élni. Amennyiben az Alkotmánybíróság kompetensnek ítéli magát, illetve teljes hatáskörrel rendelkezik a kérdésben, úgy ez a lehetőség kimeríti a hatékony fellebbezési lehetőséghez való jog követelményét. Ugyanakkor a bíróságok távol tartása a fellebbezési folyamattól ahhoz vezet, hogy az elutasított kérelmet benyújtó vallási csoportok a jogi védelem egy lehetséges fokát elveszítik.
Korábban elismert egyházak regisztrációja
Az egyházak jogi státuszának indokolatlanul visszamenőleges megvonása a vallásszabadság korlátozásának tekintendő, amelyet a nemzetközi egyezmények erre vonatkozó kitételeinek alapján kell megítélni. A VB szerint a sokéves státuszok megvonása nehezen magyarázható nyomós társadalmi szükséglettel, és nem tekinthető az elérni kívánt célokkal arányos eszköznek. A VB azt javasolja, hogy alkossák újra a törvényt annak érdekében, hogy az újbóli regisztráció követelménye kikerüljön belőle.
-6-
Egyenlőség és diszkriminációmentesség
Több országban sokféle pénzügyi előnyök (az adókedvezményektől a közvetlen támogatásokig) állnak a vallási felekezetek különféle módokon elismert formáinak rendelkezésére. Az ECHR egy ítéletében kimondta, hogy ha egy állam a vallási felekezetek számára adható egy bizonyos státuszhoz különféle privilégiumokat köt, akkor jogi szabályozással biztosítania kell azt, hogy ezen státusz megszerzésére az összes felekezetnek lehetősége legyen, amely szabályozásban pedig érvényesülnie kell a diszkriminációmentesség elvének. A VB nem csak az elismert egyházak és a többi felekezet közötti különbségtételt tartja aggodalomra okot adónak, hanem azokat a feltételeket is, amelyeknek megfelelve az el nem ismert egyházak a jövőben elismerést nyerhetnek. Ezen felül a VB szerint kérdéses, hogy az egyházként el nem ismert felekezetek számára biztosított vallási közösség státusz diszkriminatív-e, és hogy ezzel a vallásszabadsághoz fűződő, ECHR-ben lefektetett joguk gyakorlati helyett csupán elvi jellegűvé degradálódik-e.
Az állásfoglalás sorsa
A sajtóban kormányzati szereplő sem nyilvánosságra kerülésekor, sem az azutáni időszakban nem fejezte ki álláspontját a véleménnyel kapcsolatban. A törvény szövege, illetve az elismert egyházak száma nem változott március óta.
-7-
