Laczkó Bence
A Velencei Bizottság állásfoglalása az alkotmányról
A Velencei Bizottságról még sokat fogunk hallani az elkövetkező időszakban. Az igazságszolgáltatási rendszer reformját tizenhat (főbb) ponton is kifogásolta, júniusig pedig az alkotmánybíróságról, az ügyészségről, a család- és a kisebbségvédelemről, az információkhoz való hozzáférésről, illetve az új alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti intézkedésekről szóló törvényt is véleményezi. Az igazságszolgáltatási reform bírálata, és a kormány együttműködő reakciója széles sajtónyilvánosságot kapott, sokkal kevésbe van a köztudatban a Bizottság alaptörvényről szóló tavalyi állásfoglalása, holott annak egyes megállapításai rendszerszintű problémákra mutatnak rá, melyek komoly alkotmányos problémákhoz vezethetnek a jövőben. A tisztánlátás érdekében érdemes elővenni a Velencei Bizottság állásfoglalását és megnézni, hogy a tekintélyes, független intézmény hogyan is látta a magyar alaptörvényt.
Az Európa Tanács (ET) Közgyűlése 2011. március 26-án kérte fel a Velencei Bizottságot (VB, hivatalos nevén: Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság) egy, az akkor készülő új magyar alkotmánnyal kapcsolatos szakvélemény elkészítésére. Azt vizsgálták, hogy az alkotmány összhangban áll-e az Emberi Jogok Európai Egyezményével, az ET tagállamai által osztott demokratikus és jogállami alapértékekkel. Az alábbiakban a bizottság főbb megállapításait és aggályait foglaljuk össze.
-1-
Általános megállapítások Az új alkotmány fenntartja a korábban is működő parlamentáris rendszert. Az ország hivatalos nevének megváltozása ellenére Magyarország korábbi kormányformája – köztársaság, a demokratikus alapelvek, a jogállam és hatalommegosztás talaján kormányozva – fennmarad. (A dokumentum 89. pontja) Problematikus a sarkalatos törvények túlságosan széleskörű jelenléte a jogrendszerben. Vannak olyan területek, amelyeket szabályozni lehetne magában az alkotmányban, illetve olyanok, amelyeket egyszerű többséggel módosítható törvényekben lehetne szabályozni. A parlamenteknek képesnek kell lenniük arra, hogy a megváltozott külső vagy belső körülményekre rugalmasan reagáljanak. Minél több kérdés van minősített többséggel szabályozva, annál inkább csökken az országgyűlési választások jelentősége. (24-27. pontok) Az Alaptörvényt a magyar nemzet tagjai nevében fogalmazták meg az alkotmányozók, azt implikálva, hogy a nemzetiségiek nem részei az alkotmányozás mögött álló közösségnek. A bizottság szerint egy alkotmánynak valamennyi állampolgár, és nem csak a többségi nemzet demokratikus akaratformálásának eredményeként kell megszületnie. Úgy kellett volna fogalmazni, hogy „Mi, a magyar állam polgárai”.(40. pont) Az Alapvetés c. fejezetre vonatkozó megállapítások A határon túliak iránti felelősségvállalásra utaló szövegrész megfogalmazása államok és népek közötti feszültségek megjelenéséhez vezethet. Az következhet belőle, hogy a magyar hatóságok más államok polgárai érdekében hozhatnak döntéseket, konfliktusba kerülve ezen államok hatóságaival. (39. és 41. pont) Problematikus, hogy az Alaptörvényt a történeti alkotmány vívmányaival összhangban kell értelmezni, mivel a szöveg nem tisztázza, melyek ezek a vívmányok. Az is
-2-
aggályos, hogy az Alaptörvényt a preambulummal együtt kell értelmezni, tehát utóbbi jogi jelentőséget kap. Habár a gyakorlat nem példa nélküli, a magyar preambulum szövege nem elég egyértelmű ahhoz, hogy jogforrásként lehessen kezelni. Mindezekből következően az alkotmányértelmezés bizonytalanná válik Magyarországon. (29. és 34. pont) A Szabadság és felelősség c. fejezetre vonatkozó megállapítások Az, hogy alkotmány hangsúlyozza az állampolgárok felelősségét és kötelezettségeit, elmozdulás attól az elvtől, hogy az államnak vannak kötelezettségei a polgárok felé. Részletezni kellene, hogy melyek a csak általánosságban említett kötelességek és milyen következményekkel jár az elmulasztásuk. (57. pont) Elképzelhető, hogy legsúlyosabb erőszakos bűncselekmények esetén semmiféle lehetőség nem lesz a kiszabott életfogytig tartó börtönbüntetés mérséklésére. Ez ellentétes az európai emberi jogi sztenderdekkel. (69. pont) Problematikus, hogy a sajtószabadság nem mint jog, hanem mint állami kötelezettség szerepel az alkotmányban. Ez azt sugallja, hogy a sajtószabadság léte az állam akaratán múlik. A megfogalmazás módja hatással lehet a jogalkalmazásra. (74. pont) Nincs benne az alkotmányban a szexuális orientáción alapuló megkülönböztetés tilalma. Ez az európai alkotmányok többségében jelen van, és több, Magyarország által is ratifikált egyezmény is tartalmazza. Ugyanakkor az is igaz, hogy a 2003-as esélyegyenlőségi törvényben benne van ez az Alaptörvényből hiányolt kitétel. (76. és 80. pont) Az Állam c. fejezetre vonatkozó megállapítások A rendeletalkotási joggal felruházott autonóm szabályozó szervek intézménye a parlament hatásköreinek csökkenésére vonatkozó potenciális veszélyeket hordoz ma-
-3-
gában. A kormány érvelése szerint erre a rendelkezésre azért van szükség, hogy egyes, az EU-s joganyag által megkövetelt intézményeket létre lehessen hozni, azonban ez a cél nincs megemlítve az alkotmány vonatkozó részében. (90. pont) Bár az adott alkotmánybíróság elnökének parlament általi megválasztása széles körben elterjedt jelenség, a bírák általi választás jobban szolgálja a szervezet függetlenségének védelmét. Az Alkotmánybíróság (AB) függetlenségét erősítendő a bírák újraválaszthatóságát meg kellene szüntetni.(94-95. pontok) Az AB hatáskörének 2010-es csökkentése, amelyet az új alkotmány is megerősít, veszélyezteti a bíróság képességét a jogrendszer alkotmányosságának garantálására. Azt a benyomást kelti az Alaptörvény szövege, hogy a GDP 50%-a alatti államadósságszint elérése olyan cél, amelynek teljesülése érdekében alkotmányellenes eszközöket is alkalmazni lehet. (97., 99. és 123. pont) A bizottság szeretné, ha az a kitétel, amely szerint AB-nek figyelemmel kell lennie az egyensúlyt tartó, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás követelményére, azt jelentené, hogy az AB mint gazdálkodó intézmény és nem mint az alkotmányosságot őrző szerv köteles ezekre az elvekre tekintettel lenni. (101. pont) Az, hogy az általános nyugdíjkorhatár a bírákra is vonatkozni fog, megkérdőjelezhető függetlenségük és elmozdíthatatlanságuk követelményének szempontjából. Az, hogy rövid időn belül 300 bírát cserélnek le, a bíróságok működését veszélyezteti, rossz hatással van a jogbiztonságra, valamint megnyitja a lehetőséget az igazságszolgáltatási rendszer összetételének befolyásolására. (108. pont) A bíróságok döntéshozatalakor figyelembe veendő elveket
A bírák nyugdíjkorhatárának leszállításáról szóló döntést az EB sem tartja kellően alátámasztottnak. Aggódnak amiatt, hogy a rendelkezés esetleg diszkriminatív jellegű.
(erkölcsi és gazdaságossági szempont, józan ész, közjó) a bizottság inkább politikai deklarációnak látja, semmint valós jogértelmezési iránymu-
-4-
tatásnak. Nem szabad a fenti kijelentést az értelmezés során, oly módon figyelembe venni, hogy aktuális gazdasági és erkölcsi szempontok miatt relativizálódjon az alkotmány betűje. (110. pont) A VB fontosnak tartja, hogy az ombudsmani rendszere vonatkozó szabályozás megváltozása ne vezessen a nemzetiségi jogokkal, az adatvédelemmel és a közérdekű adatok átláthatóságával kapcsolatos jogok garanciáinak gyengüléséhez. Általánosabban, fontos, hogy biztosítva legyen: a hatáskörök átrendezése ne legyen rossz hatással a fékek és ellensúlyok rendszerére és annak hatékonyságára. (115. pont)
Az új alkotmány szerint a megyei kormányhivatal bírói döntés alapján az önkormányzat helyett hozhat meg egy helyi rendelkezést, ha utóbbi
Az Európai Bizottság még azt is aggályosnak tartja, hogy a korábbi Országgyűlés által megválasztott adatvédelmi biztos nem tudta kitölteni mandátumát. Nem látják indokoltnak, hogy a parlament nem léptetett életbe átmeneti rendelkezéseket ennek lehetővé tétele érdekében. Úgy látják továbbá, hogy az adatvédelmi felügyelet teljes függetlenségét megkövetelő uniós adatvédelmi irányelvvel nincs összhangban az, hogy az ombudsmani hivatal helyett létrehozott adatvédelmi hatóság elnökét a miniszterelnök javaslatára az államfő nevezi ki.
törvényi kötelezettségét nem teljesítve ezt elmulasztja. Ez a fajta szabályozás ütközhet a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában lefektetett helyi autonómia elvével. (118. pont) Aggályos, hogy alkotmánysértés esetén a parlament feloszlathatja a helyi képviselőtestületet. Ilyen kérdésben bíróságnak kellene eljárnia, de az AB-nek itt sajnos csak tanácsadói szerepköre van. (119. pont) A költségvetés elfogadása a parlamentek fő feladatai közé tartozik, és általában privilégiumot élveznek ezen a téren. Az, hogy ebbe a döntésbe egy másik, korlátozott demokratikus legitimitással bíró – nem megválasztott tagokból álló – szervezet, a Költségvetési Tanács (KT) is érdemben beleszólhat, problematikus, és csökkentheti az elfogadott költségvetés demokratikus legitimációját. Tovább bonyolítja a helyzetet,
-5-
hogy a mindenkori KT egy korábbi választás eredményeként létrejött többség idején is összeállhat. (129. pont) Ellentmondás feszül a preambulum szövege és a záró rendelkezések között: előbbi nem ismeri el az 1949-es alkotmány érvényességét, utóbbi azonban az új alkotmány megalkotását és hatályba lépését a korábbi szövegéből vezeti le. A bizottság értelmezése szerint a preambulum e kitétele politikai deklarációnak tekinthető, és nem rendelkezik jogi erővel. (140. pont)
*** A bizottság megállapításainak nincs jogilag kötelező ereje a magyar jogalkotóra nézve. 2011. június 18-án Szájer József, a Fidesz-frakció alkotmánytervezetét – vagyis a ma hatályban lévő Alaptörvényt – megalkotó szövegező bizottságának elnöke blogbejegyzésben reagált a VB állásfoglalására. E szerint Magyarország nem tudja elfogadni a szervezet véleményét. A Magyarországot övező nemzetközi közhangulat és gazdasági környezet azonban jelentősen megváltozott 2011 tavasza óta. Emiatt a kormány ma már együttműködő és kompromisszum-kész hozzáállást mutat. Az EB-vel való megegyezés mellett úgy tűnik a Velencei Bizottság sarkalatos törvényeket érintő vizsgálatának megállapításaira is nyitottabb a kabinet. Erre utal az is, hogy a kormány a Velencei Bizottság véleményét figyelembe véve módosító javaslatokat nyújtott be, ugyanakkor a Bizottság már most jelezte, hogy kevesli a változtatásokat, és az Európa Tanács kilátásba helyezett egy ellenőrző-megfigyelő, helyszíni monitoring intézkedést, amelyre ET-taggá fogadott országgal szemben még nem volt példa.
-6-
