A MIGRÁCIÓS POLITIKA KIHÍVÁSAI A BŐVÜLŐ EURÓPÁBAN *

Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011

Közigazgatástudományi Kar

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

LEHOCZKI BERNADETT A MIGRÁCIÓS POLITIKA KIHÍVÁSAI A BŐVÜLŐ EURÓPÁBAN*

Bevezető Az európai kontinens a nagy földrajzi felfedezésektől kezdve központi szerepet játszik a nemzetközi migrációban, az elmúlt évtizedek azonban a régió számára rendkívül gyors változásokat hoztak a bevándorlás terén. Az európai államok többsége – mint ma már egyébként a világ legtöbb országa – egyszerre befogadó, kibocsátó és tranzitállam, de a kilencvenes évek elejétől az európai államok jelentős része komoly migrációs nyomást tapasztal. Ahogyan a migráció kérdése mind komolyabb figyelmet kap a politikai, gazdasági és kulturális életben, a tudományos szféra is egyre érdeklődőbb a téma iránt. A bevándorlás kutatásának egyik legfőbb kérdése, mit tehet az állam a nemzetközi migráció mind erőteljesebb tendenciái ellen? Milyen érdekeket kell követnie a bevándorlási politikának és milyen eszközrendszer lehet a leghatékonyabb? Jelen tanulmány célja, hogy felvázolja az európai államok előtt álló migrációval kapcsolatos legfőbb kihívásokat és dilemmákat és bemutassa azt a komplex, rendkívül sokszereplős rendszert, amelyen belül az európai államok bevándorlási politikájukat alakítják és végrehajtják. Az európai kontinens nagyon jó példája annak, hogy a migráció kapcsán számtalan új szereplő és helyszín jelent meg az elmúlt évtizedekben, ami az állam számára egyszerre hordoz kihívásokat és lehetőségeket. A tanulmány címében is szereplő „Európa” nem az Európai Unióval egyenlő, annál szélesebb értelmezésben használom a fogalmat, mivel a migrációs tendenciák kapcsán az Unión kívüli európai államok is hasonló kihívásokkal találkoznak, így érdemes a kontinenst szélesebb keretben értelmezni, ráadásul az államközi együttműködés is túlmutat az uniós kereteken, helyesebben nem esik azokkal egybe – lásd például Schengenföld esetét. Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Hatékony központi és helyi jogalkotás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Kaponyi Erzsébet. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Csicsmann László, PhD egyetemi adjunktus (BCE). A szerző a BCE egyetemi adjuntusa; elérhetősége: [email protected]. *

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

2

A tanulmány első fele elméleti áttekintést nyújt szuverenitás és bevándorlás kapcsolatáról, illetve általában a bevándorláspolitika alakításának és végrehajtásának rögös útjáról, második fele pedig európai esettanulmány keretében vizsgálja meg, hogyan jelentkeznek a gyakorlatban az említett kihívások. 1. A bevándorláspolitika alakításának kihívásai a XXI. században A migrációs vagy bevándorláspolitika formálása mind fontosabbá váló és mind több kihívást hordozó állami feladat a gyorsuló globalizáció adta keretek között. A migránsok számának drasztikus növekedése, a nemzetközi migráció globalizálódása egyfelől egyre sürgetőbbé, másfelől egyre nehezebbé teszi hatékony, működő migrációs politikák kidolgozását és alkalmazását. A nemzetközi politikaelmélet számára a globalizáció egyik legfontosabb és legtöbbet vizsgált hatása az állami szuverenitás alakítása, alapvetően arra a kérdésre keresve a választ, hogyan alakul át, korlátozódik, erodálódik vagy strukturálódik újra a szuverenitás tartalma a globalizáció folyamata mentén, milyen kölcsönhatás bontakozik ki a szélesedő globalizáció és az állami szuverenitás gyakorlásának képessége között. A bevándorláspolitika alakításának kihívásai és dilemmái bemutatása előtt érdemes áttekinteni szuverenitás és globalizáció összefüggéseit; a migrációs politika kidolgozása ugyanis klasszikusan állami feladat, az elmúlt évek tendenciáinak eredményeként pedig az egyik leggyakrabban idézett és legszemléletesebb példáját adja annak, hogyan hat a globalizáció folyamata az állami szuverenitásra, a határok ellenőrzésének képességére, mennyiben jelent(het) korlátokat és mennyiben lehetőségeket. 1.1 Szuverenitás és globalizáció Bár a szuverenitás a nemzetközi politikaelmélet, a nemzetközi jog és a nemzetközi kapcsolatok diszciplínáinak egyik kulcsfogalma, a mai napig nem született egységesen elfogadott, univerzális definíció a szuverenitás tartalmának leírására. A hazai és nemzetközi szakirodalom széles körben használja a fogalmat anélkül, hogy annak állandó, mindenki által elfogadott tartalma lenne. Mindez persze a legkevésbé sem meglepő annak fényében, hogy a fogalmat számos téma kapcsán, több diszciplína kutatója is használja, így a konkrét tartalom leginkább attól függ, hogy e kifejezés éppen milyen keretek között, milyen kontextusban és ki által alkalmazott. Amiben a legtöbb, a témát kutató szerző mégis egyetért, az az, hogy a szuverenitás modern fogalma az újkorban jelent meg és alapvetően az állami főhatalom korlátlan és korlátozhatatlan jellegére utal.1 A XVI. században Jean Bodin és Thomas Hobbes voltak e modern tartalom első összefoglalói, aminek nyomán az állami szuverenitás fogalma a modern politikai gondolkodás homlokterébe került. A harminc éves háborút lezáró EGEDY Gergely (2007): Bevezetés a nemzetközi kapcsolatok elméletébe. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, p. 60. 1

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

3

vesztfáliai békét (1648) követő ún. vesztfáliai rendszer a klasszikus, territoriális államrendszerrel egyenlő, amelynek egyik legfőbb újdonságát jelentette, hogy a pápaság és császárság fennhatóságát felváltotta „egy modern, az államok jogi egyenlőségén alapuló szuverén államrendszer.”2 A szuverenitás és változásainak megértéséhez, részletes feltérképezéséhez a témával foglalkozó kutatók igyekeznek a fogalomnak – globális definíció híján – legalább is összetevőit, dimenzióit feltárni. Ennek mentén vált elfogadott megközelítéssé, hogy a szuverenitás egyszerre fejez ki jogi státuszt és politikai fogalmat; míg előbbi az állam nemzetközi rendszerben elfoglalt helyére utal (szuverén állam, amely nem áll más állam vagy entitás fennhatósága alatt), utóbbi a szuverén állam kapacitásaira és képességeire utal, vagyis az állam területén mindenre és mindenkire kiterjedő főhatalom gyakorlásának képességére. A belső (központosított és elismert főhatalom) és külső (nemzetközileg megnyilvánuló és elismert hatalom) szuverenitás3 szétválasztása azért is hasznos, mert egyfelől jól példázza a fogalom összetettségét, megmutatja annak dimenzióit, másfelől könnyebben megfoghatóvá és pontosabban körülírhatóvá teszi a szuverenitás tartalmának XIX-XX. századi változásait. A globalizációval összefüggésben alapvetően a külső szuverenitás korlátait szokás hangsúlyozni, vagyis, hogy az állam autonóm cselekvési képességét a nemzetközi rendszerben számos külső kényszerítő tényező csorbítja, mint például a nagyhatalmak közelsége és befolyása, a nemzetközi szerződésekhez és szervezetekhez való csatlakozás, a transznacionális folyamatok sűrűsödése, a nem állami aktorok mind látványosabb és tevékenyebb fellépése a nemzetközi rendszerben, stb. A belső és külső szuverenitás továbbgondolását, szélesebb kibontását, és ily módon mélyebb megértését kísérelte meg Stephen D. Krasner (1942-), amikor a szuverenitás következő „alapjelentéseit” fogalmazta meg: a modern vesztfáliai rendszer, a belső főhatalom, a határt átszelő mozgások ellenőrzésének képessége és a nemzetközi szerződéskötési képesség.4 Ebben a kontextusban a globalizáció folyamata alapvetően a második alapjelentést, azaz a határt átszelő mozgások ellenőrzésének képességét befolyásolja, vagyis az állami kontroll, ellenőrző képesség e területen sérül leginkább, a nemzetközi pénzügyek, a nemzetközi kereskedelem, a transznacionális vállalatok, a transznacionális bűnözés, a nemzetközi mobilitás, stb. eredményeként. A nemzetközi szerződéskötés és általában a nemzetközi jogi előírások, illetve a nemzetközi szervezetekben való részvétel kapcsán érdemes röviden kitérni arra a gyakran idézett kérdéskörre, hogy korlátozza-e és ha igen, mennyiben, a fentiekhez történő alkalmazkodás az állami szuverenitást? Tagadhatatlan az autonóm cselekvés korlátozódása, amennyiben egy állam nemzetközi szerződés vagy nemzetközi szervezetbeli tagság hatására olyat kell, hogy tegyen, amit egyébként nem tenne. KISS J. László (2005): A szuverenitás újraelosztás. In: GALLÓ Béla – HÜLVELY István (szerk.): Szuverenitás – nemzetállam – integráció. Budapest, MTA Politikai Tudományok Intézete, p. 17. 3 GOMBÁR Csaba (1996): A szuverenitás káprázata. In: GOMBÁR Csaba – HANKISS Elemér – LENGYEL László – VÁRNAI Györgyi (szerk.): A szuverenitás káprázata. Budapest, Corridor, p. 13. 4 Stephen D. KRASNER: Compromising Westphalia. In: International Security, 1995/3. pp. 116-119. 2

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

4

Ugyanakkor, maga az aktus – a nemzetközi szerződés aláírása vagy egy nemzetközi szervezethez történő csatlakozás – magának a szuverenitás gyakorlásának tagadhatatlan kifejeződése.5 Ráadásul, mind elfogadottabbá válik az a megközelítés, miszerint az államok részvétele az egyes nemzetközi szerződésekben és szervezetekben pontosan az állami szuverenitást, érdekérvényesítést és cselekvési mozgásteret erősítő hatással bírhat, mivel ezen eszközök segítik az államot abban, hogy hatékonyan vehesse fel a harcot a transznacionális folyamatokkal szemben vagy erősítse saját határainak védelmét. Ez a nemzetközi migráció kapcsán – ahogyan majd látni fogjuk – különös jelentőséget nyer. A nemzetközi kapcsolatok és a nemzetközi jog alapvető tétele, a modern nemzetközi rendszer fontos kiindulópontja az államok szuverén egyenlőségének elve, amely alapvetően arra a feltevésre épül, hogy a nemzetközi rendszert szuverén államok alkotják. Látnunk kell azonban, hogy a szuverén egyenlőség tétele nem a valóságot tükröző leírás, inkább egyfajta célkitűzésként értelmezhető, aminek elérésére az államoknak törekedniük kell(ene). Sőt, valójában a szuverén egyenlőség igénye pontosan a nemzetközi rendszerben fellelhető egyenlőtlenségek egyfajta kompenzációjaként értelmezhető. A szuverenitás érvényesítésének képessége ugyanis államonként tagadhatatlanul eltérő mértékű, a „mértéket” pedig több tényező is befolyásolja. Ezek felsorolására vállalkozott Geoffrey Stern egy 1998-as cikkében, és a következő megállapításra jutott: a szuverenitás érvényesítésének kérdése függ a földrajzigeopolitikai helyzettől; az adott állam nemzeti és kulturális homogenitásától; az adott ország politikai kultúrájától (a döntéshozatal demokratikus voltától); a világgazdaságban betöltött szerepétől; illetve védelmi képességeitől.6 Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti tényezők közül több is relativizálódni látszik a globalizáció felgyorsulásának eredményeként: a földrajzi elhelyezkedés, a nagyhatalmak vagy a hagyományos válsággócok közelléte a tér és idő összepréselődése nyomán kevéssé vagy másképp hangsúlyos, mint száz éve volt; a nemzeti és kulturális homogenitás érvényesülése nem utolsó sorban a nemzetközi migráció turbulens tendenciáinak eredményeként mindinkább ellehetetlenül, a világgazdasági pozíció korábbi mintái is felborulni látszanak a kölcsönös interdependenciák rendszerében (l. a 2008-2009-es globális pénzügyi válság eredményeit), a katonai védelem képességének feltételei és lehetőségei pedig a technológiai fejlődés és a nemzetközi terrorizmus következtében mutatnak a korábbiaktól merőben eltérő mintákat. Mindez újrarendezheti a nemzetközi rendszer szuverenitásérvényesítő képességének korábbi mintáit, aminek mélyreható hatásai várhatóak az államközi kapcsolatokban – különösen, ha mindehhez hozzátesszük a premodern, modern és posztmodern államok és entitások együttélését a XXI. századi nemzetközi rendszerben.

NAGY Boldizsár (1996): Az abszolútum vágyáról és a tűnékeny szuverenitásról. In: GOMBÁR Csaba – HANKISS Elemér – LENGYEL László – VÁRNAI Györgyi (szerk.): A szuverenitás káprázata. Budapest, Corridor. p. 239. 6 Geoffrey STERN (2000): The Structure of International Society – An Introduction to the Study of International Relations. London – New York, Continuum Books. pp. 97-102. 5

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

5

A globalizáció eredményének tekinthető a funkcionális szuverenitás fogalmának megjelenése a szakirodalomban, amely arra utal, hogy ma már nem a vesztfáliai rendszerben megszokott területi-közigazgatási szuverenitás áll a középpontban, annak helyét átvette az a megközelítés, miszerint az egyes államok döntési és cselekvési autonómiája különböző mértékű az egyes politikaterületeken, mint például külpolitika, pénzügyek, gazdaság vagy migráció terén.7 Vagyis a szuverenitás érvényesítésének képessége már nem az egyes államokhoz, hanem az egyes politikaterületekhez rendelhető „egység”, persze, továbbra is állami keretek között.8 E funkcionális megközelítés egyébként jól mutatja, hogy a globalizáció az állam migrációs politika alakításának képességére tett hatásait érdemes külön vizsgálni, mint az állami szuverenitás eróziójának vagy változásának egy – relatíve – jól megfogható vetületét. A globalizáció, szuverenitás és migrációs politika összefüggéseinek vizsgálata azért is fontos, mert – ahogyan arra a fentebb idézett Krasner tanulmány is utal – a határok ellenőrzésének kérdése az egyik legkritikusabb globalizáció és szuverenitás kapcsán, a nemzetközi vándorlás pedig ennek kiemelkedő jelensége. És nem csak a fizikai határátlépésről vagy az állam területén tartózkodó illegális bevándorlókról van szó, hanem az embercsempészet és emberkereskedelem transznacionális bűnözéssel mind jobban összefonódó folyamatairól. Releváns kérdés ugyanakkor ezzel kapcsolatban, mennyire új kihívás az állam számára a bevándorlás felett elvesztett agy elveszni látszó kontroll? Valóban arról van szó, hogy az állami szuverenitás csökken/sérül/erodálódik ezen a területen vagy nem is érvényesült, nem is érvényesülhetett maradéktalanul soha, csak a migránsok számának elmúlt évtizedekben mutatott drasztikus növekedése, az ún. migrációs nyomás hívja fel a figyelmet az állam ezen korábban is létezett hendikepjére? A nemzetközi migráció globalizálódásának folyamata jelenleg nem tűnik visszafordíthatónak, sőt, alapvetően a tapasztalt változások felgyorsulása várható a következő évtizedekben; így az állam számára a bevándorláspolitika alakításakor és alkalmazásakor fontos szempont kell, hogy legyen a „szembenézés” a globalizáció szuverenitásra gyakorolt hatásaival, illetve a nemzetközi migráció globalizálódásának tudatosítása. 1.2 Az állam szerepe a migrációs politika alakításában Államhatár és identitás egymáshoz fűződő viszonyának kérdésében a nemzetközi politikaelmélet alapvetően két irányzatot különböztet meg. Az egyik a liberális „kozmopolita” hozzáállás, amely szerint „az emberi faj egységes, az ember legfőbb

KISS J. i. m. p. 20. Hasonlóan bontja szét egyébként a szakirodalom a globalizáció fogalmát: politikai, gazdasági, kulturális, stb. globalizációra, de a nemzetközi rendszer jellegének leírásában is előtérbe került a funkcionalitás, mivel annak szerkezetét (főként az unipolaritás versus multipolaritás dimenzió mentén) mind „divatosabb” külön-külön vizsgálni politikai, gazdasági, kulturális, katonai és egyéb aspektusok mentén. 7

8

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

6

jellemzője, hogy személyiségnek született, aki szabadon dönt identitásáról és lojalitásáról.”9 Ennek mentén a „határ nem természetes, ezért önkényes, s mint ilyen, a szabad mozgás és a szabadság korlátja…”.10 E megközelítés kiindulópontja tehát az ember, akinek szabadsága elsődleges szempontként jelenik meg, ebből kiindulva pedig megkérdőjelezi az államhatárok szükségességét és jelentőségét. A másik csoport képviselői úgy vélik, „identitását nem választja az ember, hanem tulajdonképpen éppen azáltal konstituálódik”.11 Vagyis az államhatárnak fontos, központi szerep jut az identitás formálásában, erősítésében, mivel elválaszt „minket” „tőlük”, és ez a válaszfal az egyén identitásának fontos elemét jelenti (hogy kik vagyunk, nagyban meghatározza, kik nem vagyunk). Természetesen e két megközelítés kizárólagos ideáltípusokat jelöl, a gyakorlatban és a bevándorlási politika alakításakor ezek keveredhetnek, egymást átfedhetik. Ugyanakkor a két megközelítés egymásnak feszülése jól érzékelteti a migrációs politika egyik legfőbb dilemmáját: míg a bevándorlás állami ellenőrzése nemzeti logikát, a migráció alakulását befolyásoló tényezők többsége transznacionális logikát követ, és ez utóbbi tendencia a jövőben várhatóan csak erősödni fog. A nemzetközi vándorlás kapcsán az államnak tehát olyan, határait és területét egyaránt közvetlen módon érintő folyamatokra kell reagálnia, amelyek sok esetben hatáskörén egyértelműen túlnyúló, ún. globális egyenlőtlenségekre, nemzetközi konfliktusokra vagy a globális klímaváltozás jelenségére vezethetőek vissza. A bevándorláspolitika az állam migrációval kapcsolatos elképzeléseinek és gyakorlati rendelkezéseinek az összessége. Tipikusan olyan politika-terület, amely nehezen értelmezhető önmagában, hiszen számos más, az állam számára fontos területtel, mint munkaerőpiac, demográfia, szociális politika, társadalmi kohézió és integráció, áll szoros összefüggésben, de érintheti a kereskedelem- vagy az agrárpolitikát is. Tomas Hammar egy 1985-ben megjelent tanulmányában a bevándorlási politika két nagy szegmensét választotta szét: bevándorlás kontroll (immigration control) és bevándorlópolitika (immigrant policy) néven.12 Előbbi a vándorlás folyamatára vonatkozik, és ily módon kiterjed a vízum-kibocsátás és a határátlépés feltételeire, az illegális határátlépés és emberkereskedelem elleni harcra, de magában foglalja a munkaerő-piaci feltételeknek megfelelő bevándorlók érkezésének támogatását vagy a menekültek befogadásának gyakorlatát is. Utóbbi ezzel szemben a már az adott állam területén tartózkodó migránsok helyzetével foglalkozik, azaz kiterjed a letelepedés és a munkavállalás szabályaira, a migránsoknak juttatandó szociális támogatásra, társadalmi integrációjukra, kulturális sajátosságaik megőrzésének támogatására, más esetben az asszimiláció sürgetésére. E logikus kettéválasztás hasznos ugyan, de hangsúlyoznunk kell, hogy az állam számára fontos célkitűzés kell, hogy legyen a kettő összehangolása, NAGY i. m. p. 39. NAGY i. m. p. 39. 11 NAGY i. m. p. 39. 12 Tomas HAMMAR (1985): European Immigration Policy: A Comparative Study. Cambridge, Cambridge University Press, p. 177. 9

10

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

7

harmonizációja, mivel az a bevándorláspolitika sikerének (hatékonyságának) egyik kulcsa. Könnyen belátható, hogy az állami szinten formálódó bevándorlási politika jellege, karaktere és eszköztára egy sor belső és külső tényezőtől függ. A migrációs politika alakítására ható tényezők a következőképpen csoportosíthatóak: a globális migrációs folyamatok, tendenciák dinamikájából fakadó tényezők; a globalizációval, transznacionalizálódással és az Észak-Dél kapcsolatok alakulásából fakadó tényezők; valamint az érintett országok politikai rendszeréből fakadó tényezők.13 Az első csoport kapcsán fontos hangsúlyozni, hogy a szakirodalomban arról is régre nyúló vita folyik, mi áll az emberi vándorlás hátterében, annak milyen okai és mintái vannak.14 Az ezzel kapcsolatos elméleti diskurzus kifejtésére terjedelmi okok miatt itt nem nyílik lehetőség, és nem is tartozik szorosan a témához, annyit azonban látnunk kell, hogy a migrációs politika alakításában legtöbbször két kiindulópont feszül egymásnak. Az egyik, alapvetően gazdasági nézet szerint a nemzetközi vándorlás volumenét és irányait kizárólag a piaci erők és az egyén haszonmaximalizálása határozza meg, a másik, inkább bürokratikus elképzelés szerint viszont az állami szabályozás (határátlépés, munkavállalás, letelepedés és családegyesítés kapcsán) befolyásolja, sőt alakítja a migránsok viselkedését. Az elmúlt évtizedek tapasztalatai azt mutatják, hogy e két megközelítés folyamatainak egymásra hatása, azok koherens rendszerben látása kellene, hogy a bevándorláspolitika alakításának kiindulópontja legyen. Visszatérve a migrációs politika alakítására ható tényezőkre, a globális migrációs folyamatok dinamikájához tartoznak (többek között) a következő faktorok: a láncmigráció mechanizmusa, a családi és közösségi kötelékek hatásai a migrációs döntésre, a migrációs ipar15 szerepe, vagy a nemzetgazdaság strukturális függősége munkaerő-exporttól vagy importtól. A globalizáció folyamatával összefüggő tényezők sora szintén rendkívül hosszú, legfontosabbak az Észak-Dél szakadék, a globalizáció adta technikai fejlődésből eredő mobilitás erősödése vagy a transznacionális

Stephen CASTLES (2007): The Factors that Make and Unmake Migration Policies. In: Alejandro PORTES – Josh DEWIND: Rethinking Migration – New Theoretical and Empirical Perspectives. New York – Oxford, Berhahn Books, p. 34. 14 Erről l. részletesebben: Caroline BRETTEL – James Frank HOLLIFIELD (szerk.) (2000): Migration theory: talking across disciplines. New York – London, Routledge; Alejandro PORTES – Josh DEWIND (szerk.) (2007): Rethinking Migration – New Theoretical and Empirical Perspectives. New York – Oxford, Berhahn Books, Charles HIRSCHMAN – Philip KASINITZ – Josh DEWIND (szerk.) (1999): The Handbook of International Migration – The American Experience. New York, Russel Sage Foundation, Vaughan ROBINSON (szerk.) (1996): Geography and Migration. Cheltenham, Edward Elgar Publishing. 15 A migrációs ipar arra a jelenségre utal, hogy a nemzetközi migráció megindulását követően szélesedik a migráció folyamatában résztvevők köre, igény mutatkozik ugyanis ügyvédekre, tolmácsokra, toborzóirodákra, ügynökökre, lakásközvetítőkre, stb., akik a migrációs folyamat egyes szakaszaiban „támogatják” a vándorlást. Mindez sok esetben nehezíti az állam migrációval kapcsolatos hatékony működését, főként, ha a migrációs politika szigorítása a célkitűzés, ráadásul manapság az „ipar” illegális szereplői (emberkereskedők, embercsempészek) kerültek a figyelem középpontjába. 13

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

8

közösségek16 léte. A politikai rendszerből fakadó tényezők közül érdemes kiemelni a kibocsátó államokon belüli politikai konfliktusokat, a befogadó országokon belüli érdekkonfliktusokat (különösen a nyugati demokráciákban, ahol az egyes érdekcsoportok a politikaformálás legitim szereplőiként elismertek), például a munkaadók, szakszervezetek, NGO-k, társadalmi mozgalmak vagy a média között, a bevándorlási politika alakításának és megvalósításának sokszor ellentmondásos folyamatát (egyfelől a migráció kérdésének átpolitizálódása, másfelől pontosan az egyes érdekcsoportok lobbi-tevékenysége eredményeként) vagy a jóléti állam szociális politikával kapcsolatos gyakorlatát.17 Mindebből jól látszik, hogy a bevándorláspolitika rendkívül összetett rendszerben kell, hogy működjön, ezért is különösen nehéz a hatékony működtetés. A migrációs politika alakításával kapcsolatban az államérdek nehezen definiálható, mivel sok esetben ütköznek egymással a politikai, gazdasági és társadalmi érdekek, aminek eredményeként már a célkitűzések megfogalmazása is kihívást jelenthet. A végrehajtással kapcsolatban pedig látni kell a közös állami cselekvőképesség korlátozottságának és a migráció transznacionális folyamatainak kettős súlyát. A fenti tényezőket és azok összetettségét figyelembe véve talán nem meglepő az ún. gap hipotézis felbukkanása a szakirodalomban, amely arra a gyakorlati megfigyelésre utal, miszerint jelentős és tartós rések (gaps) mutatkoznak a hivatalos bevándorlási politikák és valódi megvalósulásuk, konkrét eredményeik között. E politika-rések két nagy csoportra: a migrációs politika nem kívánt következményeire és a migrációs politika nem megfelelő végrehajtásából fakadó eredményekre oszthatóak.18 Ezek hátterében a fentebb a migrációs politikát alakító faktorokhoz hasonló tényezők körvonalazódnak. Gyakori kihívás az ellentmondásos, illetve a gyakorlatban nem, vagy nem eléggé hatékonyan működő bevándorláspolitika, ennek tipikus (és gyakran idézett) példája a nyugat-európai államokban a II. világháború utáni évtizedekben bevezetett vendégmunkás-program, amelynek nem várt hatásait a szakirodalom a mai napig részletesen elemzi.19 Ma az ezzel kapcsolatos leggyakoribb kihívás, hogy a befogadó államok érvényben lévő bevándorlási politikája nincsen elrettentő hatással az illegális bevándorlásra. A hazai és nemzetközi politikai korlátok jelentik a következő fontos kihívást: a korábban már említett érdekcsoportok mellett a kibocsátó államok politikája is hatással lehet a migrációs politika hatékonyságára, akárcsak a nemzetközi politikai A transznacionális mobilitás erősödése és a kommunikációs technológiák rendkívüli fejlődése hozta el a transznacionális közösségek létrejöttét, amely határokon átnyúló rendszeres és tartós politikai, gazdasági és/vagy kulturális kapcsolattartást jelent e közösségek tagjai között. 17 CASTLES i. m. pp. 35-47. 18 Wayne A. CORNELIUS – Takeyuki TSUDA (2004): Controlling Immigration: the Limits of Government Intervention. In: Wayne A. CORNELIUS et al (szerk.): Controlling Immigraton – A Global Perspective. Stanford University Press, p. 5. 19 Erről l. részletesebben: Ryan PEVNICK (2011): Immigration and the Constraints of Justice – Between Open Borders and State Sovereignty. Cambridge, Cambridge University Press; Dietrich THRÄNHARDT (szerk.) (1992): Europe, a New Immigration Continent: Policies and Politics in Comparative Perspective. Münster, LI; Andrew GEDDES (2005): The politics of migration and immigration in Europe. London, Sage Publications. 16

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

9

nyomás például az ENSZ vagy az ILO részéről. Ráadásul, sok esetben a deklarált migrációs politika erősen különbözik az eredeti/valódi szándékoktól, mivel a bevándorláspolitika alakításában több szereplő is részt vesz – eltérő prioritásokkal és érdekekkel. A szereplők és érdekek sokasága gyakran bénítja, vagy legalábbis nehezíti a migrációs politika sikeres alakítását és végrehajtását. Mindezek mellett komoly szerepet kap az ún. makro-strukturális magyarázat: sok esetben a befogadó ország gazdasági szerkezetében rejlik a növekvő bevándorlás oka, különösen a fejlett ipari államok esetében gyakori, hogy folyamatos keresletet tapasztalnak bizonyos iparágakban, legtöbbször képzetlen vagy alacsonyan képzett munkaerő iránt.20 Márpedig, amíg ez a stabil kereslet létezik és nem oldható fel, vagy csak drágábban, belső forrásokból, a bevándorlók vélhetően meg fogják találni a módját annak, hogy átlépjék a határt. E logika mentén valójában az államok közötti demográfiai, életszínvonalbeli és jövedelmi különbségek irányítják a vándorlás folyamatát, ezekhez képest a nemzetállami migrációs stratégiák nem sokat nyomnak a latba. Vagyis, visszaérkeztünk a fentebb már említett kérdéshez, miszerint a piaci erők vagy az állami szabályozás irányítja-e inkább a bevándorlás mintáit? A fent leírt folyamatokat úgy is összefoglalhatjuk, hogy a migrációs politika kidolgozása és végrehajtása számos, gyakran ellentétes érdekekkel bíró szereplők részvételével, több, legtöbbször fizikailag elkülönülő helyszíneken zajlik. Ez a tendencia a globalizáció gyorsulásával vélhetően tovább erősödik majd, a migrációs politika tere mindinkább kibővülni látszik, aminek eredményeként az állam számára a harmónia és koherencia feltételeinek eleget tenni mind komolyabb kihívássá válhat a következő évtizedekben. A szereplők és helyszínek bőségét és sokrétűségét jól összefoglalja az alábbi táblázat: A migrációs politikaformálás kibővült terének szintjei és aktorai A politika A politika inputjai A politika kidolgozása Megvalósítás alakításának szintjei Hazai/nemzeti Közvélemény Nemzeti törvényhozás Államigazgatási Média Bíróságok hivatali Szélsőjobboldali Belügyminisztériumok szervezet és egyéb pártok IgazságügyKözszféra Szervezett minisztériumok Törvényhozás érdekcsoportok Külügyminisztériumok Civil társadalom Politikai és Gazdasági és szociális gazdasági elitek minisztériumok Nemzetközi/kormáNemzetközi Globális Bizottság a Külföldi államok nyok közötti szervezetek Konzulátusok Migrációért Transznacionális (vízumpolitika) Európai Unió lobbi tevékenység Schengen Utazási és NGO-k Regionális konzultációs ügynökségek 20

CORNELIUS – TSUDA i. m. p. 15.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

Helyi

Államközi folyamatok megállapodások befogadó és küldő államok között Civil társadalom Egyházak Közvélemény NGO-k Migránsok érdekszövetségei Munkaadók Családok Helyi szinten megválasztott politikusok

10

Légitársaságok Biztosítási ügynökségek Börtönök Polgármesterek Iskolák/egyetem ek Egészségügyi intézmények Hotelek, szállások Rendőrség Jóléti szolgáltatások, szociális juttatások

Forrás: Virginia GUIRAUDON és Gallya LAHAV: The State Sovereignty Debate Revisited: the Case of Migration Control. In: Comparative Political Studies, 2000/2. pp. 163-195. Kiegészítve saját megjegyzésekkel.

Az államnak tehát nemcsak a hazai érdekellentéteket áthidalva, de számos nemzetközi és helyi szereplővel együttműködve, érdekeikre és követeléseikre reagálva kell migrációs politikáját alakítania. A legfőbb kérdés itt az, hogy a bevándorlási politika alakításának új szereplői és szintjei mikor segítik (segíthetik-e) és mikor akadályozzák az államot a hatékony migrációs kontroll megvalósításában, és mit tehet az állam azért, hogy a fent felsorolt aktorokat saját céljainak szolgálatába állítsa? A XXI. században az állam számára kiemelkedő jelentőségű a migráció és hatékony szabályozásának kérdése – legyen szó kibocsátó, befogadó vagy tranzitállamról –, az elmúlt évtizedekben a nemzetközi vándorlás kérdése egyértelműen átsorolódott a magas politika (high politics) kategóriába,21 mind fontosabb bel- és külpolitikai jelentőséggel bír. A következő fejezetben az európai államok előtt álló legfontosabb kihívásokat foglaljuk össze, bemutatva ezen országok bevándorláspolitika formálásának és végrehajtásának legfőbb dilemmáit. Az Európai Unió államai számára különös jelentőséggel bírnak a fenti táblázatban megjelenő szintek és szereplők, mivel ezen államokban kiemelt szerepet kapnak mind a helyi, mind a nemzetközi szintek, utóbbinak egyik legfontosabb példája maga az európai integráció, amely minden más integrációs tömörülésnél részletesebb és mélyrehatóbb migrációs együttműködést fejlesztett ki az elmúlt három évtizedben.

Gallya LAHAV – Virginie GUIRAUDON: Actors and Venues in Immigration Control: Closing the Gap between Political Demands and Policy Outcomes. In: West European Politics, 2006/2. p. 202. 21

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

11

2. Bevándorlási politikák a bővülő Európában A bevándorlással kapcsolatos statisztikai adatokat vizsgálva azt látjuk, mára az európai kontinens Észak-Amerikához hasonló jelentőségű befogadóvá vált: Európában ezer főre 3 bevándorló jut, míg ez az arány az Egyesült Államokban 3,1; a bevándorlók összlétszámát tekintve pedig Európa 56,1 millió fővel vezet Észak-Amerika 40,8 milliós bevándorló tömbje előtt.22 Vagyis Európa bevándorló-kontinenssé lett, jelen tendenciákat figyelembe véve pedig a következő évtizedekben az Európát célzó bevándorlás további növekedése várható, aminek eredményeként európai nemzetállami és uniós szinten egyaránt kiemelkedő jelentőséget nyer a hatékony és koherens bevándorlási politika kialakítása és végrehajtása. 2.1 Az európai államok bevándorlási politikával kapcsolatos törekvései és kihívásai Az olyan klasszikus befogadó országokkal szemben, mint az Egyesült Államok, Kanada vagy Ausztrália, az európai államok esetében a „befogadó állam” szerep relatíve új, aminek eredményeként a hatékony válaszadást (bevándorláspolitika formájában) nehezíti a relatív tapasztalatlanság és a bevándorlók csoportjának viszonylag rövid időn belüli felduzzadása. Ahogyan arra már utaltunk, a II. világháborúig a ma legnagyobb befogadó európai államok kulcsszereplői voltak ugyan a nemzetközi vándorlásnak, de elsősorban kibocsátóként vettek részt a nemzetközi migrációban. A XX. század közepe fontos mérföldkő volt Európa számára migrációs szempontból: az 1945 után induló ún. vendégmunkás-programok, illetve az egykori gyarmatok függetlenedése együttesen indították el az Európa nyugati felét célzó tömeges vándorlást. A vendégmunkásprogramok beindítását az európai újjáépítés és az európai gazdasági talpra állást kísérő munkaerő-hiány egyfajta kísérőjelenségeként értelmezhetjük, míg a dekolonizációs folyamatok válságjelenségei, illetve az anyaországok egykori gyarmataik lakosaival szemben megnyilvánuló általában nagyvonalú bevándorlói hozzáállás (állampolgárság elnyerése) motiválta a nagyirányú migrációt, illetve Európa „munkaerő mágnes” voltát. Az 1970-es évtized elejére Nyugat-Európában 12 millió bevándorló élt, aminek eredményeként a migránsok alkotta etnikai kisebbségek formálódásának folyamata visszafordíthatatlanná vált.23 Ennek a migrációs szempontból rendkívül dinamikus periódusnak az 1970-es évtized elejének gazdasági válsága vetett véget, ekkortól az Európát célzó bevándorlás fékeződését látjuk, majd az 1990-es évek elejének változásai, mindenekelőtt a

Christina BOSWELL (2005): Migration in Europe A paper prepared for the policy Analysis and Research Programme of the Global Commission on International Migration. 2005 szeptember. 1. 23 Carl-Ulrik SHIERUP – Peo HANSEN – Stephen CASTLES (2006): Migration, Citizenship and the European Welfare State – A European Dilemma. Oxford, Oxford University Press, p. 27. 22

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

12

hidegháború vége ismét új korszakot hozott. Az európai „migrációs válság”24 néven emlegetett jelenség arra utal, hogy ebben a periódusban hirtelen megugrott a menedékkérők, illetve az irreguláris migránsok száma Európában, aminek eredményeként erősödtek a pánikkeltő populista hangok a politikában és a médiában egyaránt. Az egykori szocialista országok politikai és gazdasági átalakulása, a hidegháború végét kísérő etnikai konfliktusok és polgárháborúk, valamint a természeti katasztrófák elszaporodása mind hozzájárult a nemzetközi migráció felpörgéséhez, amely – földrajzi elhelyezkedése okán – Nyugat-Európát közvetlen módon érintette. Mindezek nyomán a kilencvenes években megindult a vándorlás kérdésének átpolitizálódása, kezdetben a nyugatitól eltérő kulturális háttérrel bíró migránsok társadalmi integrációjáról, majd a szigorodó bevándorláspolitikai intézkedések bevezetése nyomán (és nem utolsósorban eredményeként) az illegális migráció elleni küzdelem került előtérbe. Az ezredfordulón ezek a folyamatok a nemzetközi terrorizmus, a nemzetközi kábítószer-, fegyver- és emberkereskedelem dimenzióival bővültek, aminek nyomán a nemzetállam és az állampolgár biztonsága fontos kiindulóponttá vált a migrációs diskurzusban. A nagyarányú Dél-Észak irányú népességmozgás visszaszorításának, vagy legalábbis mérséklésének igénye mára egyértelművé vált, ennek hatékony megvalósításával kapcsolatban ugyanakkor mind több szó esik a liberális demokráciák ún. migrációs paradoxonjáról: egyfelől ezen politikai berendezkedés alapja, hogy a kormány elszámoltatható az állam népessége előtt, így a népesség (szavazók) körében erősödő bevándorlás-ellenesség automatikusan leképeződik a politikában, másfelől ezen társadalmak alapköveit az egyenlőség és a diszkriminációmentesség adja.25 Utóbbi ellenére a bevándorlók, vagy az ő leszármazottaik, még ha el is nyerik az állampolgárság státuszát, a gyakorlatban ritkán válnak az adott állam teljes jogú állampolgáraivá, legalábbis ami a politikai, gazdasági és szociális jogokat illeti. A bevándorlók növekvő száma, társadalmi marginalizációjuk és a társadalmon belül erősödő idegenellenesség ördögi kört képezve erősítik a belső heterogenitást és megosztottságot, mind látványosabb különbséget mutatva a társadalom „eredeti” és „bevándorolt” tagjai között. Az európai államok bevándorlási politikáinak alakítása kapcsán a szakirodalom bizonyos korlátokat jelöl meg, amelyek egyfajta koordináta-rendszert „jelölnek ki”, lehatárolják a migrációval kapcsolatos együttműködés lehetőségeit. Ezen akadályok a következőképpen összegezhetőek. Az európai államok számára a nyitott nemzetközi piacok és a politikai jogok liberális értelmezése melletti elköteleződés (ami alapvetően az integráció „talapzata”) lényegében a migrációs kontroll ellen hat, nehezíti annak hatékony megvalósulását, mivel sok esetben a fentiekkel ellentétes elvek gyakorlatba ültetése lenne szükséges. Emellett az egyes bevándorlói csoportokkal szembeni morális Martin BALDWIN-EDWARDS – Martin A. SCHAIN (1994): The Politics of Immigration: Introduction. In: Martin BALDWIN-EDWARDS – Martin A. SCHAIN (szerk.): The Politics of Immigration in Western Europe. London – New York, Routledge, p. 7. 25 BOSWELL i. m. p. 7. 24

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

13

kötelezettség (menekültek, humanitárius katasztrófák áldozatai, stb.) sok esetben ütközik a nemzeti politika logikájával és a nemzeti igazságszolgáltatás autonómiájával, vagyis ebben a dimenzióban is egymásnak feszülő, nem ritkán ellentétesen ható erőket látunk. A korábban már említett transznacionális erők és nemzetközi normák itt is fontos szerepet játszanak, annál is inkább, mivel a kontinens vezető államai, de maga az Európai Unió is ezen normák kiemelkedő képviselője és alakítója az egyes nemzetközi fórumokon – hitelrontó lenne a gyakorlatban ezzel ellentétesen cselekedni. Az előző fejezetben már említett makro-strukturális magyarázat Európa esetében első sorban az egykori gyarmattartók és gyarmatok közötti máig szoros kapcsolat, illetve az európai munkaerő-piaci igények képében nyer jelentőséget. És végül, hangsúlyoznunk kell, hogy a bevándorláspolitika átpolitizálódása, mind „kényesebb” volta, az azzal kapcsolatos politikai és társadalmi diskurzus elmérgesedése gyengíti a döntéshozói képességet és hatékonyságot az érintett államokban.26 Mindezek fényében a következőkben az uniós migrációs politika alakulásának legfőbb mérföldköveit tekintjük át, amelyből jól körvonalazódik a folyamatos egyensúly-keresés az európai szintű cselekvés és a nemzetállami érdekek között. 2.2 Az európai együttműködés mérföldkövei Az Európai Unió államai között a bevándorlással kapcsolatos együttműködés az 1980-as években kezdett körvonalazódni, majd az 1990-es évtizedben – reagálva a fentebb leírt folyamatokra – mind szélesebb és mélyebb dimenziókat öltött. Az európai bevándorláspolitika fejlődésének részletes bemutatására terjedelmi korlátok, illetve a téma jelentős szakirodalmi feldolgozottsága okán nincsen lehetőség, de az nem is szükséges. Ehelyett a legfőbb mérföldkövek bemutatására szorítkozunk. Ezek felvázolása azért lehet hasznos a téma szempontjából, mert jól tükrözi az európai nagy befogadó államok álláspontjának változását az elmúlt évtizedben. Az Egységes Európai Okmány (a továbbiakban: EEO) elfogadása egyértelművé tette, hogy a közös piac jelentette interdependenciát más területeken is szorosabb együttműködés kell, hogy támogassa. Az okmányhoz csatolt politikai nyilatkozat az államok – szigorúan kormányközi! – együttműködését irányozta elő a nemzetközi bűnözés, kábítószer-kereskedelem, terrorizmus elleni harc és a bevándorlás ellenőrzése terén. Ennek ellenére az európai államok bevándorlással kapcsolatos közös fellépése – bár időben egybeesett az EEO elfogadásával – nem kizárólag uniós keretek között indult. Az Ad Hoc Bevándorló Csoport27 ugyan fontos intézményi keretet biztosított az európai integráció részéről, de a Schengeni Megállapodás28 1985-ös elfogadása jelentette az első konkrét lépést az európai államok közötti migrációs kooperáció útján. A Schengeni Fabio Franchino: Perspectiven on European Immigration Policies. In: European Union Politics, 2009/10. p. 407. 27 Ad Hoc Immigration Group of Senior Officials, (AHIG), 1986. 28 1985-ben az akkori Európai Közösség tíz tagállama közül öten (a Benelux-államok, Franciaország és az NSZK) írták alá a belső határellenőrzés felszámolását előirányzó megállapodást. 26

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

14

Megállapodás lefektette a későbbi bevándorlással kapcsolatos európai stratégia kialakításának egyik legfőbb irányát: a Schengenföldön29 belüli szabad vándorlás előirányzása, majd megvalósítása automatikusan magával hozta, generálta azt a közös érdeket, hogy a kívülről érkezőkkel szemben közös, harmonizált fellépést alkalmazzanak. Ez a logika, nevezetesen a belső szabad átjárás párosulása a szigorúbb külső határellenőrzéssel, a mai napig befolyásolja, sőt meghatározza az európai migrációs politika fejlődését, legyen szó akár legális, illegális vándorlásról, vagy menekültügyről. A kilencvenes évek alapvető változásokat és jelentős előrelépést hoztak a migrációs politika közösségi szintre emelésében, nem utolsó sorban az erősödő migrációs nyomás hatására a Maastrichti- és az Amszterdami Szerződés képében konkrét lépések történtek az európaizálódás irányába. Az 1993-ban érvénybe lépett Szerződés az Európai Unióról a pilléres szerkezet keretei között a nemzetközi migrációval kapcsolatos kérdéseket a harmadik pillérbe helyezte, vagyis az ezzel kapcsolatos döntéshozatalt alapvetően nemzeti hatáskörben hagyta. Ennek hátterében kettős folyamatot kell látnunk: egyfelől annak a felismerését, hogy a migrációs folyamatok kizárólagosan állami ellenőrzése mind nehezebben teljesíthető, másfelől azonban, több tagállam félelmét tükrözte ez a megoldás a nemzeti szuverenitás csorbulásával kapcsolatban. Nagy-Britannia volt ennek az álláspontnak a leghangosabb, de távolról sem egyedüli szószólója. Az 1997-ben elfogadott és 1999-ben érvénybe lépett Amszterdami Szerződés azonban átemelte a migrációval foglalkozó kérdéseket az első, közösségi pillérbe, ami rendkívüli jelentőségű lépés volt, hiszen közös migrációs politika kialakítását tűzte ki célul. Mindezen túl az Amszterdami Szerződés az Unió intézményi keretei közé foglalta a Schengeni Megállapodást. Ily módon a kilencvenes évek második felében a kormányközi együttműködéstől a közösségi szint irányába mozdult el a migráció kérdése, bár NagyBritannia és Írország menedék, bevándorlás és vízumkibocsátás ügyében, Dánia pedig az utóbbi kapcsán élt az opt-out lehetőségével. Az 1990-ben elfogadott, és 1997-ben életbe lépett dublini megállapodás az európai menekültpolitika fejlődésében jelentett fontos mérföldkövet, hozzájárulva az uniós bevándorláspolitika 1990-es években mutatott meglehetősen (és persze viszonylagosan) dinamikus fejlődéséhez. Az Európai Unió állam- és kormányfőinek 1999 októberében megrendezett tamperei találkozójának jelentőségét az adta, hogy ez volt az első alkalom, amikor az európai igazságügy, és különösképp az azilum, a kiadatás, a migráció és a szervezett bűnözés kérdésköre állt a középpontban. A találkozó négy nagyobb politikaterületen irányzott elő kézzelfogható előrelépést: a harmadik államokból illegálisan érkezők integrációja és tisztességes bánásmódja; a genfi konvención alapuló közös menekültpolitika; a migrációs áramlás „kezelése” (management); illetve a nem uniós

Az ún. schengeni övezet tagállamainak területe. Jelenlegi (2011 október) tagállamok: Ausztria, Belgium, Csehország, Dánia, Észtország, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország, Málta, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország, Szlovákia, Szlovénia, Izland, Norvégia, Svájc.

29

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

15

küldő államokkal való szorosabb partnerség kiépítése.30 Fontos újdonság, sőt, azóta is bevett gyakorlat a legális és illegális migránsok külön kezelése, ami egyértelműen utóbbi csoport drasztikus bővülésére adott válasz volt. A küldő államokkal történő kapcsolatfelvétel szintén új törekvésként jelent meg, ami többszörös célkitűzést szolgál: fejlesztési és egyéb támogatásokkal, segélyekkel az érintett államokban az életkörülmények jobbá tétele, aminek várható (remélhető) eredménye a kivándorlás csökkenése, együttműködés az illegális migránsok visszafogadásában, államközi kooperáció az agyelszívás (brain-drain) jelenségének pozitív átalakításáért, stb. Az illegális migráció elleni küzdelem következő fontos lépése volt, hogy a 2002 júniusában, Sevillában megrendezett spanyol elnökséget lezáró uniós csúcstalálkozó központi témája a külső határvédelem erősítése és az illegális migrációval szembeni határozott közös fellépés volt. A résztvevők közötti legnagyobb vita azon brit-spanyol javaslat körül folyt, miszerint az Unió gazdasági szankciókat vetne ki azon harmadik államokkal szemben, amelyek nem jeleskednek a bevándorlással kapcsolatos együttműködésben – embercsempészet és emberkereskedelem megelőzése, illetve a migránsok visszafogadása terén. Ezzel szemben a francia és svéd álláspont szerint egy ilyen lépés csak erősítené a szegénységet és így a kivándorlást. A javaslatot végül elvetették, míg az olasz és spanyol határ megerősítését, illetve a nemzeti határvédelmek szorosabb együttműködését irányozták elő.31 Az ötéves ún. Tamperei Programot (1999-2004) a Hágai Program (2004-2009) meghirdetése követte, amely azonban inkább egyfajta „kívánságlistaként” definiálható,32 semmint részletes, konkrét lépéseket előirányzó dokumentumként. A program tíz prioritást33 foglal össze, és központi törekvése egyfajta egyensúly megtalálása szabadság és biztonság között. Ez mindenképpen változást mutat a Tamperei Programhoz képest, amennyiben előbbi kiindulópontja az „emberi jogokon, demokratikus intézményeken és jogállamiságon nyugvó szabadság”34 volt, vagyis a korábbiakhoz képest marginalizálódik az alapvető emberi jogok védelme, mint ahogyan az Európai Bíróság

Anthony M. MESSINA (2007): The Logics and Politics of Post-WWII Migration to Western Europe. Cambridge, Cambridge University Press, p. 145. 31 MIGRATION NEWS: EU: Seville, Enlargement 2002/7. http://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=2661_0_4_0 32 MESSINA i. m. p. 146. 33 Az alapvető jogok és állampolgárság erősítése, terrorista-ellenes intézkedések, kiegyensúlyozott hozzáállás a migráció kérdéséhez, az Unió külső határainak integrált kezelése, közös menekültügyi eljárás kialakítása, a migráció pozitív hatásainak maximalizálása, a helyes egyensúly megtalálása magánszféra és biztonság között, stratégiai koncepció kidolgozása a szervezett bűnözés ellen, az igazság hiteles európai térségének kialakítása, felelősség-megosztás és szolidaritás. http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_rights_within_european_union/l16002_en. htm 34 A program teljes szövege elérhető: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm 30

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

16

szerepe is.35 Ráadásul, a program nem ad megfelelő támpontokat, nem ajánl intézményi mechanizmusokat a felsorolt célkitűzések elérése érdekében. A hágait követő Stockholmi Programot 2009-ben hirdették meg, az uniós intézményi reform és a világgazdasági válság adta keretek között, az „Állampolgárt szolgáló nyitott és biztonságos Európa”36 címszóval. Vagyis a nyitottság versus biztonság dichotómia itt is középpontban áll, a témák a korábbi programokban megfogalmazottakhoz hasonlóak, újítást jelent ugyanakkor az utolsó fejezetben ismertetett elképzelés, miszerint az állampolgári jogok, külső és belső biztonság, illetve ezekkel összefüggésben a migráció és menekültügy kérdéseivel, mint a külpolitika integráns részeivel kell foglalkozni.37 Mindezek mellett érdemes megemlítenünk a 2008-ban elfogadott Bevándorlási és Menekültügyi Paktumot,38 az akkori francia uniós elnökség „termékét”, amely politikai dokumentum formájában fogalmazza meg azokat az elveket, amelyeknek a jövőbeli uniós migrációs politikában érvényesülniük kell(ene). A korábbiakban már megfogalmazottakhoz mérten kevés újdonságot tartalmaz, az eredeti elképzelésekhez képest „felvizezett” formában fogadták el, mégis külön említést érdemel, mivel egyértelműen az államot és nem az Uniót helyezi a középpontba: a tagállamok érdekeit helyezi előtérbe a migrációs politika kapcsán és a kormányközi együttműködés formulája mellett teszi le a voksát.39 Hogyan összegezhetőek a fentiek fényében az európai államok törekvései a nemzetközi migráció terén mutatott együttműködés kapcsán? Az elmúlt három évtizedben a nagy befogadó országok láthatóan igyekeznek közösen fellépni a harmadik, nem uniós államokból érkező bevándorlók számának korlátozása érdekében, különös tekintettel az illegális migránsokra. Emellett, és ezzel összefüggésben, ezek az államok mind komolyabb elköteleződést mutatnak a bevándorlással kapcsolatos közös politika alakításában, szaporodnak a migrációval kapcsolatos konzultatív és információs Sergio CARRERA – Elspeth GUILD (2006): The Hague Programme and the EU’s agenda on freedom, security and justice: delivering results for Europe’s citizens? In: Justice and Home Affairs, CEPS Commentaries. 2006. július 10. http://www.ceps.eu/book/hague-programme-eu%E2%80%99s-agenda-freedom-security-and-justice-deliveringresults-europe%E2%80%99s-citizens 36 An open and secure Europe serving the Citizen. 37 Elisabeth COLLETT (2010): The European Union’s Stockholm Program: Less Ambition on Immigration and Asylum, but More Detailed Plans Migration Policy Institute. http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=768 38 A dokumentum az öt következő témát, illetve feladatkört jelölte ki: a legális vándorlás megszervezése kapcsán figyelembe kell venni a tagállamok prioritásait, szükségleteit és kapacitásait; vissza kell szorítani az irreguláris migrációt az irreguláris migránsok visszatérése útján, hatékonyabbá kell tenni az államhatárok ellenőrzését, menedékadó Európát kell építeni, és végül átfogó partnerséget kell kidolgozni a kibocsátó és tranzitállamokkal, a vándorlás és fejlődés közötti szinergiák erősítésével. A teljes szöveg elérhető: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf 39 Sergio CARRERA – Elspeth GUILD (2008): The French Presidency’s European Pact on immigration and Asylum: Intergovernmentalism vs. Europeanisation? Security vs. Rights? CEPS Policy Brief 2008. szeptember, 5. 35

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

17

fórumok, mind intenzívebb „egymásra figyelés” és tapasztalatcsere bontakozik ki a tagállamok között. Szintén ide köthető az a tendencia, miszerint az európai kormányok egyre látványosabban használják az EU intézményeit és fórumait a bevándorlással kapcsolatos közös stratégiák kialakításában. A másik oldalon pedig maguk az uniós intézmények, különösképpen az Európai Bizottság mutat jelentős aktivitást az államközi együttműködés erősítésének támogatásában a migrációval kapcsolatos kérdésekben.40 Mégis, míg az 1990-es évtizedben egyértelműnek tűnt a tendencia a migrációs politika európaizálódásának irányába, az ezredfordulón túl a lendület megtört, a fókusz „szétszóródott”, mind szélesebb szakadék húzódik az uniós fórumokon hangoztatott „közös elvek” és a nemzeti érdekérvényesítés törekvései között. Mindennek hátterében az erősödő migrációs nyomás és a bevándorlás ügyének ún. biztonságiasítása mellett fontos látnunk a tagállamok valóban eltérő érdekeit és hozzáállását a bevándorlás kérdéséhez. 2.3 Megosztottság Európában a migrációs politika terén A fentiekben leírt, „közösként” definiált együttműködési erőfeszítések kapcsán nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy a migráció kérdésével kapcsolatban (is) heterogén az Európai Unió, a tagállamok között az európai migrációs rendszerben betöltött pozíciójuknak, munkaerőpiaci helyzetüknek, a bevándorlással kapcsolatos eltérő történelmi tapasztalatoknak, a társadalom migrációval kapcsolatos elképzeléseinek és egyéb tényezőknek köszönhetően jelentős érdekkülönbségek mutatkoznak, aminek eredményeként a közös fellépés melletti elköteleződés meglehetősen eltérő mintákat mutat. Az európai országok hagyományosan a következőképpen csoportosíthatóak a bevándorlás kérdése kapcsán: nyugat-európai nagy befogadó államok, dél-európai országok, közép-európai térség (vagy az Unióhoz 2004-ben és 2007-ben csatlakozottak). Az első csoporthoz tartoznak azok az országok, amelyek a II. világháborút követően munkaerő hiányában vendégmunkás-programokat indítottak és jelentős befogadó országokká váltak.41 A skandináv államok közül első sorban Svédország sorolható ide, illetve fontos megemlíteni Svájcot, mely bár az európai integráción kívül maradt, igen hasonló bevándorlási tendenciákat és kihívásokat tapasztal a mai napig. Külön csoportot alkotnak az egykori gyarmattartók (Nagy-Britannia, Franciaország, Hollandia), akik az egykori gyarmatokról is jelentős számú migránst vonzottak ezekben az évtizedekben. Az uniós migrációs politika alakításában a mai napig kulcsszerepet játszanak ezek az államok, mivel jelentős bevándorló-kisebbséggel és azok társadalmi integrációjának kihívásaival kell szembenézniük. A dél-európai államok42 pozíciója jelentős változáson ment keresztül az elmúlt évtizedekben: míg az 1970-es évtized elejéig ezen országok kibocsátókként vettek részt az európai migrációs rendszerben, az 1980-as évek közepétől MESSINA i. m. pp. 140-141. Nagy-Britannia, Franciaország, Németország, Hollandia, Ausztria. 42 Olaszország, Spanyolország, Portugália és Görögország. 40

41

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

18

befogadókká váltak. Ily módon mind hasonlóbb vonásokat és így érdekeket mutatnak az előző csoport tagjaival, de ez a gyors változás, a migrációs politikával kapcsolatos tapasztalatlanság és az illegális migránsok rendkívül magas aránya bevándorlóik körében eltérő válaszokat kíván.43 Mindemellett földrajzi elhelyezkedésüknek köszönhetően az Európát célzó vándorlás fontos szereplői, „kapui”, így számukra elsődleges jelentőséggel bír a hatékony határvédelem, az Unión belül ennek legfőbb szószólói. És végül a közép-európai, legheterogénebb csoport „sajátosságai”: a kilencvenes évek folyamán a politikai és gazdasági átmenet jelentős, bár az előzetes aggodalmaknak meg nem felelő kivándorlást hozott Nyugat-Európa irányába, emellett már ebben a periódusban komoly tranzitszerepet töltöttek be egyfelől a Nyugat-Balkán térségéből érkező menekültek, illetve az afrikai és ázsiai vándorlók számára. Ez a kettős szerep a mai napig érvényes: a 2004-es uniós csatlakozás az elvándorlás fokozódását hozta magával első sorban Nagy-Britannia és Írország irányába, akik – Svédország mellett – nem éltek az új tagállamokkal szemben bevezetett bevándorlási korlátozás gyakorlásával.44 Vagyis a kelet-európai államok számára az egyik legfőbb kihívást az elvándorlás, nem pedig a bevándorlás jelenti, és az ezzel kapcsolatos állami politikák hasonlóan súlyos, ha nem súlyosabb kihívásokkal találkoznak. Az elvándorlás korlátozása jóval kevesebb tapasztalattal, szűkebb eszközrendszerrel és korlátozottabb lehetőségekkel bír, ráadásul a nyugati típusú demokráciák gyakorlatával ellentétes – a közép-európai államok számára pedig szomorú emlékeket idéz. A tranzitállam-szerep jelent ugyan kockázatokat (emberkereskedelem, embercsempészet, szervezett bűnözés, stb.), de ezek eltörpülnek a „nagy befogadók” előtt tornyosuló bevándorlással kapcsolatos problémák mellett. Ennek következtében az uniós migrációs politika irányvonalát alapvetően az első két csoport migrációs tapasztalatai és kihívásai dominálják, az újonnan csatlakozottakkal kapcsolatban az elsődleges uniós célkitűzés a hatékony határvédelem megvalósítása. Az elmúlt évek statisztikai adatai ugyanakkor kissé felülírják ezt a képet, illetve jól mutatják az említett csoportok képlékeny határait. 2008-ban a legtöbb migránst fogadó uniós tagállam Spanyolország volt (726 000), akit Németország (682 000), az Egyesült Királyság (590 000) és Olaszország (535 000) követtek. Ugyanebben az évben a 27 tagállamba érkező migránsok kétharmada ezekbe az országokba érkezett, ami igen koncentrált képet mutat.45 Volumen tekintetében a legtöbb bevándorló Németországban (7,2 millió), Spanyolországban (5,7 millió), az Egyesült Királyságban (4,2 millió), Olaszországban (3,9 millió) és Franciaországban (3,7 millió) él, ez az összes tagállam területén élő bevándorlók 77,6%-át adja. 2009 januárjában összesen 31,8 millió migráns

Stephen CASTLES – Mark J. MILLER (szerk.) (2009): The Age of Migration – International Population Movements in the Modern World. New York, Palgrave Macmillan, p. 111. 44 A kivándorlók között legnagyobb számban a lengyelek szerepeltek: 2004 és 2007 között 1 millió lengyel vándorolt ki, első sorban Nagy-Britanniába, Írországba vagy Németországba. CASTLES – MILLER i. m. p. 116. 45 EUROSTAT: Migration and migrant population statistics 2010. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics 43

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

19

tartózkodott az Unió területén, ami a 27 tagállam népességének 6,4%-át adja.46 Vagyis a számokat vizsgálva a legnagyobb bevándorló állományt (stock) és áramlást (flow) tapasztaló államok között keverednek az első két csoport tagjai; a legkisebb arányú bevándorlással szembenéző tagállamok között pedig továbbra is legtöbbször az újonnan csatlakozottak szerepelnek. Összességében tehát azt látjuk, hogy az európai államok egyes csoportjai jól, ha nem is abszolút értelemben, elkülöníthetőek a migrációs folyamatok egyes szakaszai mentén: a nyugat-európai országok „régi” befogadók, akik számára mind fontosabb kérdés a bevándorlópolitika (a migránsok társadalmi integrációja), az „új” befogadók esetében a határátlépés (a bevándorlók áramlása) és az illegális migránsok „kezelése” jelent komoly dilemmát, míg a közép-európai országok számára az Unió más államait célzó elvándorlás okoz fejtörést, első sorban az agyelszívással és a versenyképességgel összefüggésben. Mindezek mentén nem nehéz elképzelni, hogy bár az illegális migráció visszaszorítása, a munkaerő-piaci igényeknek megfelelő bevándorlás támogatása vagy a harmadik országokból érkezettek gyors és hatékony társadalmi beilleszkedése valóban lehetnek közös célok, a gyakorlatban az egyes tagállamok eltérő pozícióból szemlélik a bevándorlás tendenciáit, ily módon a valódi közös cselekvés korlátai magától értetődőek. Az uniós, illetve Schengen-tagállamok számára tehát a legfőbb feladat az, hogy a fenti intézményekből a lehető legtöbb „hasznot” húzzák saját migrációs célkitűzéseik elérésében. Konklúzió A tanulmányban leírtakból egyértelműen következik, hogy a bevándorlás kérdése az Európai Unióban és általában Európában mindinkább előtérbe kerül, a tagállamok számára az együttműködés és a közös fellépés mind vonzóbb alternatíva, mivel a nemzetinél hatékonyabb fellépést ígér – legalábbis bizonyos területeken. Vagyis az érintett államok a migrációval kapcsolatos kérdésekben igyekeznek multilaterális keretek között érvényesíteni azon érdekeiket, amelyeknek unilaterális módon nem vagy csak kevéssé hatékonyan tudnak érvényt szerezni. A sok esetben közös érdekek tehát találkoznak azzal a lehetőséggel, hogy európai keretek között könnyebb felvenni a küzdelmet olyan kihívásokkal szemben, amelyek állami keretek között nehezen orvosolhatóak. Tipikusan ilyen terület például az illegális migráció, azon belül is az embercsempészet, emberkereskedelem elleni küzdelem vagy a hatékonyabb határvédelem. Ezen területeken ugyanis a szoros együttműködés, illetve annak közös anyagi és technológiai támogatása egyértelműen pozitív eredményeket hozhat az egyéni fellépéshez képest. Ugyanakkor, az egyes tagállamok eltérő gazdasági és munkaerő-piaci feltételei lehetetlenné teszik a bevándorlással kapcsolatos mélyebb együttműködést, valódi közös politika formájában. Bár uniós szinten megfogalmazódott például a magasan képzettek vonzásának igénye, ezen a területen ragaszkodnak a tagállamok leginkább a nemzeti 46

EUROSTAT i. m.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

20

keretekhez, és ennek kapcsán a közeljövőben nem is várható komolyabb változás. Összességében tehát az uniós keretek, fórumok egyértelműen aktívabbak az elmúlt évtizedekben a migráció terén, de a tagállamok azokat „szelektíven” alkalmazzák, nyilván elsősorban azon területeken, ahol a szorosabb együttműködés előnyt ígér a tagállami intézkedéshez képest. Az ország-csoportonkénti vizsgálat azt mutatta: az egyes csoportok kapcsán a migrációs politika eltérő „stádiumait” figyelhetjük meg: a nagy befogadó államok (mint például Nagy-Britannia, Franciaország vagy Németország) már a bevándorlókisebbségek kihívásaival, a második-harmadik generáció identitásválságának kezelésével küszködnek; a nagyobb dél-európai államok (mindenekelőtt Spanyolország, Olaszország és Görögország) mindenekelőtt a gyors, nagyarányú, jelentős részben illegális bevándorlás feltartóztatásával foglalkoznak, amelynek kapcsán komoly humanitárius kihívásokkal szembesülnek; míg a közép-kelet-európai államok (többek között Magyarország, Lengyelország, Románia) alapvetően az uniós előírásoknak történő megfeleléssel és a jelentős kivándorlás fékezésével vannak elfoglalva. Jelen tanulmány csupán bepillantást adhatott az európai migrációs kihívások és dilemmák komplex rendszerébe, illetve a hatékony válaszadás nehézségeibe, az érintett államokat összehasonlító komparatív elemzés lenne szükséges a kutatás továbbviteléhez.