Közpolitika. Mi a politika?

Pénzes Ferenc: Közpolitika

Segédanyag igazgatásszervezőknek

Közpolitika Mi a politika? A politika mindenki számára ismerős, mégis rejtélyes világ. Sokan az időjáráshoz hasonlítják, amelynek vannak nagy ciklusai és napi szeszélyes fordulatai, melyeket élénk érdeklődéssel kísérünk. A mozgalmas felszín mögötti mélyebb törvényszerűségeket azonban csak kevesen ismerik. A politika persze különbözik ettől annyiban, hogy emberek formálják, akiknek akarata és cselekedetei befolyásolhatják alakulását. Sokan a futballhoz is hasonlítják, mondván azt, hogy ehhez is és ahhoz is mindenki érteni vél, megvan róla a véleménye. Mi is az a politika? Köznapi értelemben, az egyik értelmezés szerint mindaz, amit a politikusok tesznek, s amiről a média beszámol nekünk. A politika tehát a vezetők, az elit dolga, amire a közembernek nincs befolyása. A másik értelmezés szerint a közügyek legjobb irányba való vitelét jelenti, amelyben minden állampolgárnak joga és kötelessége részt venni. A politikai közszféra a polgárok által önállóan megszervezett civil társadalomból emelkedik ki, és ennek ellenőrzésével és felhatalmazásával kell működnie mindnyájunk érdekében. Magyarán, az első változat szerint a politikához nekünk, egyszerű állampolgároknak semmi közünk, a dolgok menete a fejünk fölött dől el, rajtunk így nem múlik semmi. A másik értelmezés szerint, ha nem is minden, de a közügyek jelentős része a mi kezünkben van, a mi döntéseink alapvetően formálják a közügyek világát, és soha se bízzuk magunkat teljes mértékben egy a polgároktól elszakadó, fölöttük álló politikai elitre, amely megfoszt bennünket saját közös sorsunk irányításától. A politika jelentése történetileg igen változó volt. Alapvetően azonban három különböző értelmezés különböztethető meg. Köztudott, hogy a politika szó a szabad görög városállam, a polisz nevéből származik. Az ókori görög demokrácia nagy gondolkodója. Arisztotelész (Kr. e. 384-322) szerint a politika lényege a városállam mint közösség helyes vagy jó rendjének kialakítása volt. Fő kérdése az, hogy milyen is a legjobb alkotmány, amely erényes és jó polgárokat teremt, s miközben fenntartja a társadalmi rendet, biztosítja az egyenlő polgárok szabadságát is. A háborúk, a hódítások nyomán kialakuló majd elbukó nagy birodalmak felszínre hozták a politika egy másik felfogását, amelynek legfontosabb képviselője Niccoló Machiavelli (14691527). E szerint a politika egy elnyomó uralmi technika, ami a társadalomnak egy törvényesen rendezett állapotát hivatott fenntartani, szemben az anarchiával, a káosszal és a törvénytelen erőszak állapotával. A hatalmi pozíciók megszerzéséért és megtartásáért pedig állandó küzdelem folyik. Az imént említett harcok, küzdelmek annyi nyomorúságot és szenvedést hoztak az emberiségre, ami elvezetett a politikát és az államot kritizáló eszméhez, ez pedig a konfliktusok végső felszámolását tűzte ki célul. Ezt a felfogást eszkatológikusnak (világ végéről szólónak) nevezzük. Egyik első megfogalmazója Szent Ágoston (354-430), aki szerint véget kell vetni az örökös harc állapotának és meg kell valósítani az örök békét. Az elveszett paradicsomi aranykort kell helyreállítani modern köntösben. Ennek az eredetileg vallási felfogásnak vannak világi változatai is (pl. a marxizmus). Ennek az elképzelésnek a belső ellentmondása az, hogy egy ilyen ideális állapot csak újabb harc árán érhető el. Itt szeretnék kitérni két neves 20. századi politikai gondolkodó meghatározására. Egyikük, Max Weber (1864-1920) német közgazdász-szociológus A politika mint hivatás című előadásában szűkebb értelemben a politikai szervezet, az állam vezetését, illetve e vezetés befolyásolását, tágabb értelemben pedig a hatalomból való részesedésre törekvést, vagy a hatalom – akár államok közti, akár egy adott államba tartozó embercsoportok közti – megoszlásának befolyásolását értette a politika kifejezés alatt. Másikuk, Bibó István (1912-1979) a legnagyobb magyar politikai gondolkodó (aki eredetileg jogfilozófiával foglalkozott), a politika és a tudomány szembeállítása kapcsán fejti ki sajátos felfogását Az európai társadalomfejlődés értelme című írásában. Véleménye szerint a tudomány az emberi ismeretszerzés eszköze, amely 1



megismerési folyamat a következő lépésekből áll: 1. tapasztalatszerzés; 2. a tapasztalatok csoportosítása; 3. ezek alapján egy megérzésen alapuló elképzelés megfogalmazása az adott jelenség működéséről; 4. az elképzelés kísérleti úton való igazolása/cáfolása. Szerinte a politika, a fenti értelemben, nem válhat tudománnyá, mert a politika világában hiányzik az egzakt kísérletek lehetősége. Itt ugyanis a kísérletek a háborúk, a forradalmak, a reformok stb., amelyek egyrészt az emberek bőrére mennek, másrészt nem megismételhető események. „A történelem nem ismétli önmagát” – szokták mondani. A tudományos kísérletet a világos kérdésfeltevés és az azonos feltételek közötti megismételhetőség jellemzi, ez viszont a politika világában nem lehetséges. Nem menve bele a részletekbe, végső soron úgy gondolta, hogy az európai politikai fejlődés a hatalom (ami szerinte tkp. félelem szülte agresszió) megszelídítése, humanizálása (emberivé, emberközpontúvá tétele), moralizálása (tehát erkölcsivé tétele), racionalizálása (ésszerűsítése), végül pedig szabadságelemekkel való kontrollálása, majd felszámolása irányába hat. Elvont, szakmai értelemben a politika az egész közösség számára kötelező erejű döntések meghozatalának folyamata a hatalmi (döntési) pozíciók elnyeréséért folyó, az érdekek ütközéséből fakadó társadalmi küzdelemmel együtt. A politika világában minden politikai kérdéssé, s ezáltal a politikai küzdelem tárgyává válhat, amire a változó akarat irányul. Hogy valami azzá válik-e, azon múlik, hogy sikerül-e az adott társadalmi problémát eldönthető kérdésként megfogalmazni és a közösségi döntéshozók napirendjére tűzni. Ennek a folyamatát szeretném röviden bemutatni a következőkben. Napjaink bonyolult társadalmi valóságának áttekintését az ún. politológiai háromszög teszi szemléletessé. A háromszög egyik oldalát a politika intézményes világa alkotja (polity). Ez abból fakad, hogy a modern parlamentáris demokráciákban a társadalmi hatalom alkalmazását korlátok közé szorítják. E korlátok legfontosabb elemét alkotják a politikai intézmények, a politikai közösség szabályozott rendje. Az intézmények értelme, hogy társadalmi normák és szabályok együtteseként a normakövető egyéneket tehermentesítik a sikertelen cselekvés kockázatától (ember: biológiai és társadalmi lény; utóbbi a fontosabb). Ilyen intézmények: az alkotmány, a törvények, a kormányzati intézmények, a parlament, a független bíróságok, az alkotmánybíróság és a politikai akaratformálás más fórumai. A másik oldalát a háromszögnek a politika szereplői közötti konfliktusos folyamatot jelképezi (politics). Kik ezek a szereplők? Egyének és szervezett politikai csoportosulások, a társadalmi-politikai mozgalmaktól az érdekképviseleti szervezeteken át égészen a pártokig és a politikai szövetségekig. Ezek más-más szinten kapcsolódnak be a politikai folyamatokba, eltérőek az érdekeik és különböző politikai taktikákat követnek érdekeik érvényesítésére. Az erősek befolyásuk alá vethetik mások politikai törekvéseit, a gyengék tiltakozásukkal zsarolhatják az erőseket, megdrágítva számukra a hatalom gyakorlását. A háromszög harmadik oldalát a politikai célok és tartalmak, a közpolitika adja (policy). Ez a közösség egészét érintő politikai döntéseket és a közcélok megvalósítására irányuló stratégiát foglalja magába. A közpolitikai cselekvés a közjót célozza meg, szem előtt tartva a közösség általános érdekeit. A politikai érdekharcok rendszerint a közjó mint a politikai cselekvés normája meghatározásáért folynak. Az erre vonatkozó konszenzus – a célokban és az eszközökben való egyetértés, közmegegyezés – éppoly fontos eleme a politikának, mint a konfliktus. A közpolitikai cselekvést hagyományosan az állam és a kormányzat végzi, hiszen a legnagyobb hatalmat és a koncentrált eszközöket birtoklótól várható el e politikai célok megvalósítása. A közpolitika funkciói: 1. az ország külső biztonságának szavatolása (honvédelem, hadsereg fenntartása); 2. a belső rend (a tulajdon és a szabadság) biztosítása, szükséges jogi feltételek megteremtése; 3. a gazdaság újratermelési feltételeinek biztosítása; 4. közszolgáltatások kiépítése és működtetése (szociális és társadalombiztosítási ügyek, kulturális-oktatási célok megvalósítása, közlekedési és kommunikációs hálózatok). A politika ezen dimenziói a valóságban persze szorosan összefüggenek, mi csupán az elemzés és a jobb érthetőség kedvéért választottuk el őket egymástól.

2



Alapfogalmak: politika: egyrészt törekvés a hatalomból való részesedésre vagy a hatalom – akár államok, akár az államba tartozó embercsoportok közti – megoszlásának befolyásolására, másrészt az állam vezetése, illetve e vezetés befolyásolása. állam: az a tartós uralmi képződmény, amely határolt területtel, fennhatósága alá tartózó népességgel és erőszakhatalommal rendelkezik. Két ismérve van: – egyrészt, tartósan fennálló igazgatási- és jogrend; – másrészt, saját felségterületén belül a legitim fizikai erőszak monopóliumára sikerrel tart igényt. hatalom (die Macht): az az esély, hogy valaki az akaratát mások ellenállásával szemben is érvényesíteni tudja egy politikai közösségen belül, bármin is nyugodjon ez az esély. Más megfogalmazásban: mások viselkedése befolyásolásának képessége a jutalmazás és a büntetés eszközeinek segítségével. uralom (die Herrschaft): mások viselkedése befolyásolásának joga, mely az engedelmesség kötelességén alapul, azaz, ha az uralom alatt álló emberek elismerik az uralmon levők által maguknak követelt tekintélyt, és igényeinek önként engedelmeskednek. Elvben három formája lehet: – tradicionális uralom: az időtlen idők óta tartó megléte és a megszokott beállítódás által szentesített szokáserkölcs tekintélye indokolja érvényességét. Legitim, mert mindig is létezett. Formái: törzsi uralom, gerontokrácia, patriarchális uralom, dinasztikus uralom, alkotmányos monarchia; – karizmatikus uralom: személyes odaadás és bizalom valakinek a vezéri tulajdonságai iránt, a személyes kegyelmi adomány tekintélye indokolja érvényességét, a vezért követői hősként vagy szentként tisztelik. Amennyiben az uralom legitimitását a vezető személyiségén keresztül létrehozták, az két következménnyel jár: az egyik, hogy az ilyen uralom nem tart be formális, alkotmányos követelményeket, gyakran korlátlan, a vezér Messiásként csalhatatlan és megkérdőjelezhetetlen, aki a tömegektől, a követőktől és tanítványoktól pedig csak azt igényli, hogy vessék alá magukat neki és engedelmeskedjenek. A másik, hogy a hatalom oly szorosan kötődik egy jellegzetes személyhez, hogy annak halálával a személyes uralom e rendszere is megszűnik. Klasszikus példáit Napóleon, Mussolini és Hitler, újabb példáit pedig Khomeini ajatollah, Fidel Castro és Moammar al-Kaddhafi adják.; – racionális/legális uralom: a tételes jog érvényességébe, az ésszerű szabályokra épülő illetékességbe vetett hiten alapul. A legtöbb modern államban ez működik. A köztársasági elnök, a miniszterelnök, egy kormányzati tisztviselő hatalma végső soron olyan formális, alkotmányos szabályokon nyugszik, amelyek szigorú határok közé szorítják a hivatalt viselő cselekvési körét. Ez az uralmi típus tehát limitált kormányzatot tart fönn, és ráadásul a racionális munkamegosztás révén elősegíti a hatékonyságot. Negatív oldala: a nagyobb hatékonyság ára egy elszemélytelenedett és elembertelenedett társadalmi környezet lehet, amelyet a bürokratikus szervezetek könyörtelen terjedése jellemez. legitimitás: (legitimare – jogosnak/törvényesnek nyilvánítani) eredetileg az öröklési jog szigorú szabályainak megfelelően hatalomra jutott uralkodó uralmát jelentette. Olyan minőség, mely egy utasítást/parancsot ellentmondást nem tűrő és kötelező jelleggel ruház fel, ezzel magában foglalva az engedelmesség kötelességét is az állampolgár vagy alattvaló részéről. Ez alakítja át a hatalmat uralommá. Eltér a legalitás – a jognak, a bevett jogi formáknak és követelményeknek megfelelően működő uralom – fogalmától annyiban, hogy ez utóbbi nem szükségszerűen garantálja egy adott kormányzatnak a tiszteletet, vagy azt, hogy az állampolgárok elismerik az annak való engedelmesség kötelességét. A politikai filozófusok a legitimitást morális vagy racionális elvnek tekintik, amely alapján a kormányok megkövetelhetik polgáraiktól az engedelmességet. A politológusok viszont inkább a szociológiai aspektusát tartják fontosnak, azaz, egy uralmi rendszernek való engedelmességként fogják fel, tekintet nélkül arra, hogy miként jött az létre. Weber nyomán a legitimitást az abban való hittel azonosítják.

3



a politikus etikai cselekvési tere: – érzületi etika (értékmonopolisztikus): ha egy tiszta érzületből fakadó cselekedet következményei rosszak, akkor azért nem a cselekvő a felelős, hanem a világ, a többi ember ostobasága, vagy az őket ilyennek teremtő isteni akarat; „a keresztény helyesen cselekszik és a következményeket Istenre bízza”. Elvei: – add oda, amid van; – fordítsd oda a másik orcádat; – ne állj ellent erőszakkal a gonosznak; – mondj mindig igazat. Ez tkp. nem evilági magatartás, hanem a szentség világához tartozik (Jézus, Assisi Szent Ferenc); – felelősségetika (értékpluralizmuson alapul): megosztja a lojalitását a különböző értékek között; van bátorsága dönteni, azt választani, ami az adott cél elérése szempontjából legjobb; ugyanakkor számol az átlagos emberi fogyatékosságokkal (az emberek nem jók és nem tökéletesek); végül vállalja a felelősséget cselekedetei előrelátható következményeiért (ti. hogy a választott cselekedet érdekeket fog legázolni). „Állj ellent a gonosznak, különben te is felelős leszel érte, ha felülkerekedik!” A felelősségetika az értékösszecsapások és a morális dilemmák világa. pluralizmus: szélesebb értelemben a létezés és a létezők sokszínűségbe és sokféleségébe vetett hit, vagy az ezekhez való hozzájárulás. Deskriptív fogalomként a pluralizmus használatos a pártok közötti versengés létezésének (politikai pluralizmus), az erkölcsi értékek sokaságának (morális pluralizmus), vagy a kulturális normák változatos voltának (kulturális pluralizmus) jelölésére. Normatív fogalomként azt sugallja, hogy a sokszínűség egészséges és kívánatos dolog, mégpedig azért, mert ez garantálja az egyéni szabadságot és ez segíti elő társadalmi szinten a közös ügyek megvitatását és a másik megértését. Egészen leszűkítve, a pluralizmus a hatalom megosztásának elmélete. Eszerint a hatalom inkább széles körben és egyenlően oszlik szét a társadalomban, mintsem hogy egy elit, vagy egy uralkodó osztály kezében összpontosulna. E formájában a pluralizmust gyakran tekintik ‘csoportpolitika’ elméletének, amely szerint az egyének főképp a szervezett csoportokban meglévő tagságukon keresztül képviseltetik magukat, s minden ilyen csoportnak van beleszólása a politikai folyamatok alakításába. Legfontosabb jellemzői: – a hatalomnak és a politikai befolyásnak számos alapja van; – az erőforrások egyenetlen megoszlása a társadalomban, a hatalom szétszórtsága, nem kumulativitása; – többszörös hovatartozás és képviselet, sokféle csoporthoz tartozás; – bármilyen téma átpolitizálható és tematizálható; – a döntési folyamatok decentralizáltak, s a politikai aktorok közötti interakció többdimenziós.

Az államforma és az államforma-tipológiák Államformának nevezik a hatalom gyakorlásának módját, valamint az intézményeknek és a kormányzás során alkalmazott módszereknek azt a bonyolult rendszerét, amely a hatalom megtartását és gyakorlását biztosítja. Az államforma két alapvető összetevője a kormányforma és az államszerkezet. A kormányforma a legfelsőbb állami szervek rendszere, azok egymáshoz és a lakossághoz való viszonya. A kormányforma lehet monarchia és köztársaság. Monarchiáról van szó, ha az uralmat egy személy gyakorolja, aki hatalmát örökléssel – vagy választással kombinált örökléssel – szerzi, és haláláig uralkodik. Ha az állam élén egy személy vagy egy testület áll, amely a hatalmát választással nyeri és ezt meghatározott ideig gyakorolja, akkor köztársaságról beszélünk. Az államszerkezet az állam mint egész és részei viszonyának, valamint a részek egymás közötti viszonyának rendszerét fejezi ki. Fontos jellemzője: centralizáltság és decentralizáltság, ez mutatja, hogy az egyes részek milyen fokú önállósággal rendelkeznek. • Centralizáltság: az egyes részek önállósága csökken • Decentralizáltság: az egyes részek önállósága nő A szerkezete alapján az állam lehet: • Föderatív, ha több állam egyesüléséből olyan új állam keletkezik, amely a szuverenitásból eredő jogosítványokat a lehető legmagasabb szinten gyakorolja, de a tagállamok többékevésbé megtartják az önállóságukat. Lehet területi alapú vagy nemzeti alapú. • Unitárius, ha az államon belül nincsenek olyan részek, amelyek az önálló államiság jegyeivel rendelkeznek (jegyek: terület, népesség, főhatalom). Ilyen az összes többi állam.

4

Pénzes Ferenc: Közpolitika •


Történelmi: o Perszonálunió, ha két vagy több államnak közös államfője van. o Reál unió, ha a két vagy több állam közös államfőjén kívül létrejönnek közös szervek a közös ügyek intézésére. o Konföderáció: államok olyan szövetsége, amellyel nem jön létre új állam, mindösszesen ezek gazdasági, politikai és kulturális célok hatékonyabb megvalósítása érdekében működnek együtt.

Történeti tipológiák 1. Platón (Kr. e. 427-347) Fő kérdés: mi (milyen állami berendezkedés) biztosítja a helyes és a jó (az erényes) élet rendjét? Kiindulópontja: az ideális állam absztrakciója! A. Jó államformák: a. királyság: ha a vezetők közt van egy kiemelkedő férfiú, aki jó és igazságos; b. arisztokrácia: ha több kiemelkedő férfiú akad egy államban, akik jók és igazságosak; B. Rossz államformák: c. timokrácia: a kiválóság és becsvágy által hajtottak állama, pl. Spárta és Kréta (becsvágy → vagyon); d. oligarchia: kevés vagyonos ember uralma a sok szegény felett (a két osztály folyton küzd egymással); e. demokrácia: a vagyonosok kifosztása a csőcselék (vagyontalanok) által, jellemzői: a polgárok jogegyenlősége, hivatalok kisorsolása, szabados magánélet (ennek túlhajtása káoszhoz vezet); f. türannisz: az erőskezű vezér rendet tesz, de törvények és kontroll nélkül → önkény → őrület (a zsarnok elveszti a kapcsolatot a külvilággal) → ez visszavezet a törvényes egyeduralomhoz, a királysághoz. 2. Arisztotelész (Kr. e. 384-322) Fő kérdés: mi (milyen állami berendezkedés) biztosítja a helyes és a jó (az erényes) élet rendjét? Kiindulópontja: konkrét alkotmányok vizsgálata. Eredmény:

Egy ember uralma Néhány ember uralma Sokaság uralma

Jó államformák (törvényes, igazságos, a köz javát szem

Rossz államformák (törvénytelen, igazságtalan,

előtt tartó hat. gyakorlás)

egyéni és/vagy csoportérdeket követő)

Monarchia

Türannisz

(tradicionális királyság)

(zsarnokság)

Arisztokrácia

Oligarchia

(nemes és kiváló polgárok uralma)

(gazdag és haszonleső polgárok uralma)

Politeia (a törvények és a kiválóság által korlátozott népuralom, vegyes kormányzati forma: arisztokrácia+demokrácia)

Demokrácia (a tömegek féktelen és korrupt uralma – ochlokrácia)

3. Montesquieu (1689-1755) Fő kérdés: mivel lehet megalapozni az abszolutista Bourbon királyságban az alkotmányos rendet? A kormányzat természete = a kormányzat struktúrája, felépítése a hatalom megoszlásának szempontjából; magyarán, ami a kormányzatot olyanná teszi, amilyen. A kormányzat vezérelve: az, ami működésre készteti. Három kormányzati formát különböztet meg: a. köztársaság: a nép egésze, vagy egy része gyakorolja a hatalmat, fajtái: → demokratikus köztársaság: a nép egésze gyakorolja a hatalmat, de úgy, hogy egy független testületet bíz meg, hogy megtegye, amit maga a nép nem tud megtenni. A demokrácia nem azt kívánja, hogy minden állampolgár részt vehessen a választásokon: a szegény polgárok nem választhatnak. A demokrácia alapelve írja Montesquieu - az erény. Az erény: a haza, a köztársaság és a törvények szeretete. Fenntartásának módjai: a gazdagság és a szegénység szélsőségeit kerülni kell. A 5



választottaknak erkölcsileg tisztáknak kell lenniük, biztosítani kell az atyai hatalmat, kerülni kell a fényűzést és a hűtlen asszonyokat vád alá kell helyezni. A demokrácia, Montesquieu szerint csak kis városállamokban lehetséges. A demokrácia a szabadság magas fokát adja az embereknek, állampolgárai szabad földművesek és harcosok kell, hogy legyenek. → arisztokratikus köztársaság: a népnek csak egy része gyakorolja a hatalmat. Az arisztokrácia a független nemesek és a függetlenséget nem élvező nép között valósul meg. Minél többen vannak a nemesek annál egészségesebb az arisztokratikus berendezkedés. Alapelve: az erény egyik válfaja, a mérséklet (a hazafiúi lelkesedés és az önzetlen közszellem hatására a végrehajtók belátják, hogy egyszerre uralkodók és alattvalók, s megbízatásuk ideiglenes); b. monarchia: a monarchiában csak egy személy lehet a kormányzó, de meghatározott és hatályos törvények szerint működhet (tehát alkotmányosan). Ráadásul kell lennie parlamentnek is. A kiegyensúlyozott monarchiában a hatalom megoszlik a parlament és az egyeduralkodó között, illetve a bíróságok is függetlenek. Ez a hatalommegosztás elve (ti. a hatalmat csak egy másik hatalom korlátozhatja, vagy ellenőrizheti). Ez és a törvények biztosítják az állampolgárokat a főhatalom túlkapásai ellen. A monarchia alapelve a tisztelet és a becsület (tkp. a hierarchia és a rang büszke és önérzetes tudata, becsvágy, rang iránti vágy); c. despotizmus (önkényuralom): egy ember az uralkodó, aki kénye kedve szerint kormányoz. Nincs alapelve, mindenütt a félelem (az emberek zsigereibe ivódott állandó rettegés) az úr. A despota erőszak révén uralkodik, törvények és szabályok nélkül. 4. Rousseau (1712-1778) demokrácia-felfogása érdekes számunkra. Szerinte ez olyan kormányforma, amelyben egy kézben van a tv-hozó és a végrehajtó hatalom, azaz, kormányzat nélküli kormányzás folyik (miután a kormányzat nem egyéb, mint az alattvalók és a főhatalom közé iktatott közvetítő testület). Azonban a szigorú értelemben vett demokrácia nem létezett és nem is lesz soha. létezése ugyanis azt feltételezi, hogy az állam kicsi, az erkölcsök egyszerűek, vagyoni és rangbéli egyenlőség uralkodik, és alig van fényűzés. Csak isteneknek és nem embereknek való az ilyen berendezkedés. Javaslata: olyan képviseleti demokrácia, ahol az arisztokrácia uralkodik. A nép a képviselői útján gyakorolja a tv-hozó hatalmat, a végrehajtást pedig a bölcs és vagyonos emberek gyakorolják (mert ezek érdekeltek leginkább a folytonosságban és a stabilitásban). Feltéve persze, hogy a sokaság javát nézik, nem pedig a saját hasznukat. Sokféle kormányzati rendszer volt, most csupán kettőt vizsgálunk: a demokráciát és a diktatúrát. Első kör: a két fogalom jelentésének tisztázása: a., demokrácia: – ókori jelentése „népuralom” = közvetlen részvétel a kormányzásban; – újkori jelentése: kormányzati rendszer (amely a kormányzottak beleegyezésén és felhatalmazásán nyugszik) = közvetett/képviseleti kormányzás. b., diktatúra: – ókor: „egyeduralom” = lehetett legitim is (türannosz/diktátor); – újkor: önkényuralom = a kormányzottak beleegyezése és felhatalmazása nélküli uralom.

Demokrácia (részletes kifejtés): két alapvető felfogás: 1. Procedurális: a formai ismérveket hangsúlyozza, az intézményrendszerben és a döntéshozatali eljárási rendben látja a demokrácia lényegét, abban, ahogyan megalkotják a közhatalmi döntéseket; hogyan formálódik meg az állampolgári akarat, és hogyan transzformálja ezt a képviseleti rendszer állami intézkedésekké.

6



2. Szubsztantív: a lényegi/tartalmi ismérvek hangsúlyozása: a döntések milyenségét/minőségét vizsgálja. Ekként a demokratikus kormányzás a „közérdek”/”nemzeti érdek” szerint való kormányzás, ám eltérően Rousseau felfogásától, ez nem valami számtani összesítése az egyéni akaratoknak, hanem a „közjó” felismerésén alapul, erre viszont csak a részérdekeken felülemelkedni képes szubjektum képes. (Isten?) Ez a felfogás diktatúrák megalapozója lehet, ti. felmerül a kérdés: ki rendelkezik a közjó felismerésének képességével? A demokrácia procedurális felfogása A hatalmi ágak viszonya sarkalatos kérdés egy politikai rendszer milyenségének megítélésekor. A probléma eredete a 18-19. századra nyúlik vissza, amikor is a felvilágosodás és a liberalizmus gondolkodói vívtak küzdelmet. Eredmény: – az egyén jogainak garantálása az állammal szemben = az állam hatalmának korlátozása (alkotmány, tv-ek); – A hatalommegosztás mint az önkényuralommal szembeni garancia: a. hatalmi ágak elválasztása (tv.-hozó; végrehajtó; igazságszolgáltató/bírói; média; civil társ.); b. a tv-hozás két kamarára osztása: alsóház v. képviselőház (népképviseleti alapon); felsőház v. szenátus (tagállami választás/korporatív alapon); c. föderalizmus: szövetségi állam –– tartomány/tagállam. A demokratikus kormányzati rendszer alapvető típusai: 1., Az amerikai elnöki rendszer: 1787-ban köztársasági alkotmányt fogadnak el. Azóta csak 27-szer módosították. Hatalmi ágak első ízben válnak szét. Végrehajtó hatalom: feje az elnök. Választják, fix időtartamra (4 év), ezért nem felelős a kongresszusnak. A kongresszus tagjait szintén a polgárok választják, meghatározott időre; nem oszlathatja fel az elnök. Így válik el a tv-hozás és a végrehajtás. A kettő autoritása más-más procedurális forrásból táplálkozik = alkotmányos dualizmus. Kongresszus: képviselőház –– szenátus. Elnöki vétó a tv-hozásban (csak minősített többséggel írható felül). Szenátus személyi ügyekben vétót emelhet az elnökkel szemben. 2., A „félelnöki” rendszer: a parlamentáris és az elnöki rendszer keveréke, a francia fejlődés sajátja. Sajátossága: megőrzi a parlamentáris formát (a kormány annak felelős). A végrehajtó hat. megoszlik a kormány és a köztársasági elnök közt, a nagyobb hat. az utóbbi kezében van. A kormányfő felelős a parlamentnek és a közti elnöknek egyaránt. A közti. elnöknek széles lehetősége van a parlament megkerülésére, rendeletekkel való kormányzásra. Hatalma függ a parlamenti erőviszonyoktól: ha a kormányerő adja a közti. elnököt hatalma az USA elnökével egyenértékű, ha különböző pártok adják a parli. többséget és a közti. elnököt, hatalmi egyensúly alakul ki. 3., Parlamentáris rendszer: a modern állam kiépülésével és a választójog kiterjesztésével jön létre a 19. század folyamán. Alapját a tömegdemokráciákra jellemző modern politikai pártok tevékenysége képezi. A választásokon többséget szerzett párt alakít kormányt és így a tv-hozás és a végrehajtás egyetlen poli. erő kezébe kerül. Sérül a hat.-megosztás elve. Két mintája alakult ki: a. kétpártrendszer (Westminster-modell): tkp. parli. váltógazdaság: kormánypárt és ellenzék. Az ellenzéknek komoly esélye van a hatalomra-kerülésre a következő választáson. b. sokpártrendszer: a parlament fragmentált lesz, koalíciós kényszer lép fel, a kormánytöbbség ingatag, a parlament hatalma a kormány fölött nagy. Instabil kormányzás (lásd Olaszország 1945 után). 4., A direktoriális rendszer: ma már csak Svájcra jellemző. [A direktoriális rendszer arról kapta a nevét, hogy a francia polgári forradalom során 1795 és 1799 között öttagú direktórium gyakorolta az államfő és végrehajtói hatalmat. Ez a kollegiális vezetési módszer megfelel az egyezkedéses (konszenzuális) svájci demokráciának, amely a kantonok önkéntes

7



szövetségén (Eidgenossenschaft) nyugszik.] Itt a végrehajtó hatalom a hét főből álló szövetségi tanácsnak mint kollektív vezető testületnek a kezében van. Ennek tagjait a kantonok (tartományok) küldötteiből álló szövetségi gyűlés választja meg. A választást követően a szövetségi tanács nem váltható le és nem is felelős a parlamentnek. A szövetségi elnök személye évenként – a tanács tagjaiból – rotációs alapon változik. A szövetségi tanács mellett ügyvezető kormány is működik. A demokratikus rendszerek általános jellemzői 1., A demokrácia nem „népuralom”, hanem kormányzati rendszer. 2., A modern demokráciák képviseleti rendszerek, ahol is a legfontosabb közhivatalokat választás útján töltik be. 3., Az állampolgárok versengő pártok és politikusok közül választanak, őket meghatározott időre és körre szóló döntési jogkörrel = mandátum ruházzák fel. 4., A részvétel és a politikai egyenlőség elve alapján mindenki rendelkezik választójoggal és a választhatóság jogával. 5., Az államhatalom ellenőrizhető, a vezetők leválthatók a periodikusan ismétlődő választásokon. 6., Ennek alapfeltétele: a szólás- és sajtószabadság, ill. az ellenzék legitimitása (ellenfél, nem ellenség). Az ellenzéknek lehetősége van a hatalom békés átvételére. 7., A hatalom és a politika korlátozott. A többségi elv is korlátok közé szorított. Egyéni szabadságjogok tiszteletben tartása (szólás- és sajtószabadság, szervezetek létrehozásának és a hozzájuk való csatlakozás joga); a társadalmi és kulturális pluralizmus (más létszférák – gazdaság, kultúra, tudomány – önállóságának tiszteletben tartása) elismerése és védelme. A demokratizálás hullámai 1. 1828-1926. Fokozatos erősödés; parlamentáris rendszerek kiépülése; a liberális eszme terjedése. Érinti az USA-t, Franciaországot és az Egyesült Királyságot. 1926-1943-ig a demokrácia krízise. 2. 1943-1962 Második demokratizálódási hullám. Érintett országok: Nyugat-Németország, Olaszország, Japán és India. Dél- Európa, Közép- és Kelet-Európa azonban még diktatúrák maradtak. 3. 1975- a demokráciák előretörése az egész világon. Érintett országok és területek: Görögország, Portugália és Spanyolország. Latin-Amerika. Közép-Kelet-Európa. 2003-ra a Föld országainak 63%-a és a világ népességének 70%-a főbb karakterisztikumait tekintve – többpárti választások és piac alapú gazdaság – demokratikus kormányzatok alatt élt.

Modern kori diktatúrák Önkényuralmat, alkotmányos felhatalmazás nélküli kormányzást jelent; ≠ rendkívüli állapot. A diktatúrák kormányát semmi nem korlátozza, nem kell elszámolniuk senkinek. Lehetnek: – tradicionális monarchiák; – katonai rezsimek; – egypártrendszerek. Jellemzőik: a. A közhatalmi döntéseket a hatalmon lévők önkényesen hozzák meg; b. A döntéseknek nincs alkotmányossági korlátja; c. A hatalom legitimitása vagy isteni (alkotmányos monarchia), vagy intézményes (államérdek), vagy személyes (karizma) eredetű, vagy a puszta erőszakra épül. Típusai:

8


I.


Autoriter (tekintélyelvű): csupán a kormányzati és államhatalom birtoklására irányulnak és nincsenek átfogó társadalomalakító céljaik (nincs programideológiájuk). Meghagyják a politikán kívüli létszférák autonómiáját, a társadalmi pluralizmust. Pragmatizmus jellemzi, a rendszer célja a poli. stabilitás megteremtése, vagy fenntartása. Gyakran a hagyományokat és a társadalmi szolidaritást igyekszik felhasználni modernizációs célok elérésére. Fajtái: – katonai/polgári; – populista (Perón); – konzervatív (Salazar); – technokrata-modernizációs (Kemal Atatürk); – nacionalista (Lengyelo. 1960-as-70-es években); – marxista (Kádár-rendszer).

II.

Totalitárius: az egész társadalom átalakítását tűzi ki célul, sem politikai, sem társadalmi pluralizmus nincs, minden létszférát (gazdaság, társadalom, kultúra, tudomány, vallás, sport stb.) politikai kontroll alá kíván vonni, még az egyes egyének magánszféráját is. A modern tömegtársadalom terméke. Mindig valamilyen szubsztantív céllal rendelkezik (pl. iparosítás, modernizáció, faji, vagy osztályuralom) – azaz, mindig programideologikus (egy kívánatos társi. állapot elérését erőlteti). Ennek érdekében a propagandaeszközök és a propagandagépezet teljes kontrolljára törekszik. A totalitárius rendszerek egypártrendszerek, „a” párt rendelkezik az összes politikai erőforrással. A korábbi elitet likvidálják. A döntési folyamatok teljesen centralizáltak. A rendszer végső garanciáját az erőszakszervezetek adják (pártrendőrség, titkosrendőrség), melyek felszámolják a veszélyes állampolgári kezdeményezéseket. Eszközei: a terror, mely bizonytalanságot és kiszámíthatatlanságot teremt, és a kampányok, melyek mind a társadalomformáló célok megvalósítását, mind a kontrollt szolgálják. Típusai: – fasiszta és/vagy nemzeti szocialista; – kommunista rezsim.

Pártok és pártrendszerek Azt, hogy végső soron milyen kérdések kerülnek a politikai intézményekben ülő döntéshozók elé, az a politikai folyamat határozza meg, amely a társadalom igényei és az intézmények között közvetít. A modern demokráciák jellegzetessége a társadalmi és politikai sokszínűség (pluralizmus) elismerése, az érdekképviselet és a szervezkedés szabadsága. Az érdekeiben és nézeteiben tagolt társadalom egyes csoportjai nyíltan felszínre hozhatják konfliktusaikat, igényeiket és megküzdhetnek ezek érvényesítéséért. A társadalmi érdekek gazdagsága a szervezett csoportok küzdelmében eldönthető alternatívákra egyszerűsödik, melyek így politikai választás, alku és döntés tárgyai lehetnek. A társadalom és a politikai intézményrendszer közti közvetítő folyamatban a politikai cselekvők (aktorok) sokasága vesz részt. Ezek között az egyik legfontosabb csoport a politikai pártoké. Mik is azok a pártok? A párt kifejezés a latin pars, azaz ‘rész, egy darab’ szóból származik, ugyanakkor a pars pro toto (a rész az egészet képviseli) elv alapján ténykedik. A párt hagyományosan a megosztottság, a konfliktus és az ellentét kifejezője az egységes politikai közösségen belül. A pártok állandó tagsággal bíró, tartósan fennálló politikai szervezetek, amelyek: a. parlamenti választásokon versengenek a kormányzati hatalomért; b. érdekkifejezők és részt vesznek a politikai akaratképzésben; c. a társadalmi problémák megoldására alternatív programokat kínálnak; d. versengenek egymással a hatalmi pozíciókért, hogy érvényre juttassák politikájukat. A modern társadalmat a munkamegosztás fejlődése egyre bonyolultabbá tette. Kialakult a politika már említett hármas osztatú rendszere. Ez az elkülönülés lehetővé teszi a politika körforgásán, a pártok versengésén alapuló demokráciát. E versengés haszna: folyamatos megújulást és tanulást biztosít a társadalom számára; a sokféle pártálláspont együtt jeleníti meg a közösség akaratát, a közjó és a közérdek pedig a pártok küzdelmének eredőjeként valósul meg; a pártok programjai között választani lehet, az elvetett alternatívához később vissza lehet térni; így időről időre javítható a politika fő iránya; ennek segítségével a polgárok meg tudják

9



különböztetni a kormányzati rendszer egészét a tisztségviselők körétől (demokrácia ≠ balliberális/nemzeti-konzervatív kormány). Végül pedig, a pluralista, versengő pártrendszerben a kormány bírálata nem veszélyezteti az egész politikai rendszer létezését. Most pedig rátérek a pártok csoportosításának lehetőségére és típusaira. Sajátosságaik szerint sokféle csoportosítás lehetséges. I. Ideológiák és érdekek szerint. (Ideológia: a politikai akarat ismeretelméleti hátterét adó rendszerezett tudás, melynek funkciója a cselekvésnek valamely cél érdekében történő igazolása, minél nagyobb politikai hatás elérése. Két típusa: programideológia, állapotideológia.) A leggyakoribb a világnézeti célok, „ideológiai családok” alapján történő osztályozás (liberalizmus, konzervativizmus, szocializmus, nacionalizmus, anarchizmus stb.).

Politikai eszmék: Liberalizmus Társi. alapegységek

Értékek

Intézmények

Időhorizontja

- Egyén (individuum)

- Az egyén szabadsága (gazd-i +politikai +magánéleti) - haladás (társ.-i fejlődés) - Piacgazdaság (mint társ-i szervezőerő) - állam szerepe csekély, „éjjeliőr” - Állam-egyház elválasztása JÖVŐ, JELEN

Szocializmus

Konzervativizmus

Társadalom nagy közösségei (osztályok), ill. ezek nemzetközi összefogása - Társ-i egyenlőség (pol.-i, gazd.-i, szociális) - testvériség → szolidaritás - kollektivizmus (a többség/ a köz – joga/java Proletárállam: - a gazd. direkt irányítása, redisztribúció - egyenlőtlenségek folytonos eliminációja - a társ. totális ellenőrzése JÖVŐ, JELEN

Kis társ-i csoportok (család, falu, gyülekezet) „Isten, Haza, Család”

Nemzeti közösség

Nacionalizmus

Tradíció: - A hagyományok, a társ-i egyensúly, kialakult viszonyok megőrzése, „maradás”. - társ.-i egyenlőtlenségek megőrzése

Nemzetben megtestesülő értékek (nyelv, kultúra, összetartozás)

- Hagyományos normarendszer - rendi intézmények - a gazd. állami irányítása

Lásd konzervativizmus

MÚLT, JELEN

MÚLT, JELEN

Az érdekkonfliktusokat a pártképződés alapjának tartó elméletet – az ún. törésvonalelméletet – Seymour Martin Lipset amerikai és Stein Rokkan norvég politológusok dolgozták ki. Eszerint a nemzeti és az ipari forradalom konfliktusai szülték meg azokat a mély választóvonalakat, amelyek mentén a pártok egymással szemben megszervezték magukat. A nemzeti forradalom ellentétei főleg kulturális jellegűek: a. centrum és periféria konfliktusa (központi nemzeti kultúra vs. etnikai, vallási, regionális identitás); b. nemzetállam és egyház konfliktusa (oktatás ellenőrzése). Az ipari forradalom ellentétei gazdasági jellegűek: c. földbirtokosok és ipari vállalkozók konfliktusa; d. magántulajdonosok/munkaadók és alkalmazottak (bérlők és bérmunkások) konfliktusa. Hogy ezek a törésvonalak miért generálnak pártokat, annak történeti okai vannak. A társadalmaknak bizonyos politikai „küszöböket” is át kell lépni ahhoz, hogy lehetőség nyíljon pártok szerveződésére. Legitimációs küszöb: a hatalmasok elismerik-e a kritikai ellenzéket, a petíciós jogot. Inkorporációs küszöb: a polgárok milyen széles köre tartozik a politikai testhez. Reprezentációs küszöb: egy új mozgalom önállóan képes-e képviseletet nyerni, vagy csak régebbi mozgalomhoz csatlakozva. A többségi hatalom küszöbe: a választásokon győztes párt hatalma mennyiben korlátozott, milyen változtatásokat képes végrehajtani a politikai rendszeren. Ezeken túl még a választási rendszer jellege is befolyásolja a pártok változatosságát (többségi vagy arányos). Ugyan a törésvonal-elmélet jól magyarázza a pártok sokféleségének kialakulását, ám mégis nehéz a pártokat rendszerbe foglalni. Klaus von Beyme német politológus párttípusai: 10



1. Liberális pártok (a rendiség ellenfelei); 2. Radikális pártok (francia forradalmat követően jönnek létre, demokrata pártok); 3. Konzervatív és arisztokrata pártok (régi rendi viszonyok fenntartása); 4. Szocialista (szocdem) pártok (a negyedik rend érdekeit képviselik); 5. Kereszténydemokrata pártok (konzervatív szerepkör átvétele + szociális kérdések felvetése); 6. Parasztpártok (vidéki agrártársadalom érdekeit jelenítik meg); 7. Regionális és etnikai pártok (harc a politikai önrendelkezési jogért); 8. Kommunista pártok (radikális baloldali eszmék, forradalmi ideológia, zárt szervezeti rend); 9. Fasiszta pártok (szélsőjobb, nacionalista, egyeduralmi törekvés); 10. Zöld pártok (új társadalmi mozgalmak tematikája s világképe). II. Szervezeti sajátosságaik szerint. Keletkezésük történeti fázisai és tagságuk eltérése alapján megkülönböztetünk: a. parlamenti pártcsoportosulásokat (csak parlamenten belül működtek – toryk és whigek); b. honoráciorpártokat: választójog kiterjesztésével előkelőségek csoportosulása kedvtelésből; c. tömegpártokat: választójog kiterjesztése, parlamenten kívüli, tagdíj, területi alapszervezetek, újság, függetlenített pártfunkcionáriusok, radikális elvek, kötött mandátum (munkáspártok); d. a néppártosodás folyamatát: munkáspártok – széles bázisú konzervatív tömegpártok. A II. világháború után néppártok = lazább kötődés, kevésbé ideologikus, pragmatikus szemlélet, mindegyik párt a politikai közép felé mozdul el; e. választási pártokat: az USA kétpártrendszere, a választási küzdelem lefolytatására vállalkozó, laza politikai szövetség; f. patronázs-pártokat: a párt fő célja állami hivatali kulcspozíciók megszerzése, saját jelöltjeik hivatalhoz juttatása (ma már tisztán nem léteznek); g. keretpártokat: laza szövetség a választók megnyerésére egy-egy kiemelkedő politikus támogatása érdekében (gaulle-isták); h. Érdek- vagy rétegpártokat: korlátozott választói bázist céloznak meg egy társadalmi réteg képviseletét vállalva fel (vállalkozók, kisgazdák stb.); i. tiltakozó (protest) pártokat: érdeksérelmek elleni tiltakozásból fejlődnek ki (zöld pártok). III. Pártvezetés és a tagság viszonya szerint. Ilyen típusok: centralizált-decentralizált; demokratikus döntéshozatal-autokratikus döntéshozatal; pártbürokrácia-tagság (oligarchia vastörvénye). Tagság létszámával is jellemezhető egy párt. A nagy néppártok szervezettsége 20-30%-os, de Magyarországon csak 3-5 %-os. A pártok sokrétű funkciót töltenek be: – alapvető társadalmi értékek és érdekek kifejezése és egyesítése (artikuláció és aggregáció); – integráció: aktív választók mozgósítása egy közös program megvalósítása érdekében; – politikai szocializáció: felnövekvő nemzedékek oktatása nevelése, demokratikus politikai kultúra fejlesztése; – nyilvános politikai akaratképzésben való részvétel, közéleti viták serkentése; – politikusok, politikai vezetők toborzása és kiválasztása; – kormányzati vagy ellenzéki szerep betöltése. A pártok csak pártok rendszerében létezhetnek, ahol fontos az egymáshoz való viszonyuk. A tipizálás általában a pártok számából indul ki, mennyiségi szempontú osztályozás (Giovanni Sartori): 1. Nem versengő pártrendszerek: a. egypártrendszerek (Szovjetunió); b. hegemón pártrendszerek (több párt létezik, de egy van kitüntetett helyzetben, klientúra rendszer – szocialista többpártrendszer, NDK, Lengyelország 1945 és 1990 között). 2. Versengő pártrendszerek: legalább kettő, de általában több párt megosztozik a fő funkciókon: c. kétpártrendszer: GB, USA; az egyik párt kormányoz, politikai váltógazdaság működik; d. többpártrendszer: – mérsékelt pluralizmus: 3-5 releváns párt, általában koalíciós kormányzás; – polarizált pluralizmus: a két szélen alkotmányellenes pártok bebetonozzák a centrumot; – atomizált/fragmentált pluralizmus: a mandátumok elaprózódnak a sok párt között, nincs szilárd kormánytöbbség, koalíció; – szegmentált pluralizmus: a pártok önálló szubkultúraként léteznek egymás mellett (afrikai államokban törzsi alapon szerveződő pártok). A többpártrendszerben létrejön a pártoknak egy bal-jobb tengely mentén leírható ellentétes szétválása. A baloldal általában a felvilágosodás örököse, hisz a társadalmi haladásban, küzd az elnyomott és kizsákmányolt csoportokért, a szociális és jóléti állam híve. A jobboldal

11



konzervatív, a társadalom ésszerű átalakításának korlátait hangsúlyozza, a tulajdonosok érdekeit és a hagyományos rendet és értékeket védi. A pártok hatnak egymásra és idővel relativizálódik a megosztás, de mindmáig fennáll egy baloldali és egy jobboldali párttömbösödés formájában. Fejlett demokráciákra az a jellemző, hogy a pártok középen tömörülnek, válság sújtotta országokban pedig a közép kiürül és a szélek felé sodródnak a pártok, illetve éles konfrontálódnak. Típusok: szélsőséges, radikális, mérsékelt pártok. Többpártrendszeren belül: releváns (lényeges, koalícióképes) pártok, és nem releváns pártok.

A pártok közjogi státusa és államosodása. A pártok eredetileg a mozgalmakhoz és az egyesületekhez hasonlóan a magánjog körébe tartozó szervezetek. Külön szabályozásra esetükben két okból volt szükség: 1. a pártok lassú betagozódása az államba (a mérvadó pártok elitje huzamosan tölt be állami hivatalokat, illetve a pártok egyre nagyobb mértékben részesülnek állami pénzekből); 2. a totalitarizmus tapasztalatai (a párt közhatalmi jogosítványokkal ruházta fel saját vezető testületeit, miközben betiltotta a többi pártot). Magyarországon az 1989. évi XXXIII. törvény szabályozza a pártok működését és gazdálkodását, a választási részvételüket pedig a választási törvény szabályozza. A pártokon belüli demokrácia megvalósulása/működése ellen ható tényezők: – kettős finanszírozásának következménye az apparátus befolyása a tagsággal szemben (oligarchizálódás = kevesek uralma); – a parlamenti frakció dominanciája a párt szervezete felett; – a többpárti demokrácia játékszabályai (kiszámítható pártelitekre van ugyanis szükség, így kevés mozgástér marad az egyéni kezdeményezéseknek).

A magyar többpártrendszer kialakulása és fejlődése. 1987-89: az egypártrendszer oldódása, többpártrendszer kialakulása. Gyökerek: 1. demokratikus ellenzék 1976-77-től – SZDSZ; 2. népi-nemzeti ellenzék 1977-78-tól – MDF. Első ellenzéki megmozdulások: 1980-81. Bibó-emlékkönyv: 76 szerző mindkét csoportosulásból. 1985. június 14-16-ig zajlik a monori találkozó. Résztvevők: Kis, Kenedi, Szabó – Csoóri, Csurka – Donáth, Vásárhelyi – Bauer, Laki (látlelet és kórkép az akkori szocialista Magyarország gazdasági és társadalmi állapotáról). Különböző terápiás javaslatok. A népi-nemzeti szárny 1987. szeptember 27. Lakiteleken, Lezsák Sándor tanító házának udvarán megalakítja az MDF-et. Ezek után a

12



demokratikus ellenzék, a refomközgazdászok és volt ’56-osok 1988. május 1-jén megalakítják a Szabad Kezdeményezések Hálózatát, ami november 13-án felveszi az SZDSZ nevet. Elsősorban egyetemista és főiskolás fiatalok a KISZ-szel szembeni alternatív politikai szerveződésként hozzák létre 1988. március 30-án a Fidesz-t. A vezetőség a Bibó István Szakkollégium joghallgatóiból kerül ki. 1988. nov. 18. újjáalakul az FKgP, 1989. januárjában az SZDP, és végül, az ún. „történelmi” pártok közül utolsóként 1989. április 2-án a KDNP. 1989 végére 65 párt alakult meg, vagy alakul újra. Szintén 1989 végéig 591 lap kérte nyilvántartásba vételét, melyek fontos szerepet játszottak a társadalmi nyilvánosság kiterjesztésében és egyúttal fórumot is biztosítottak az új politikai alakulatoknak nézeteik kifejtésére. Az utolsó szocialista parlament időközben meghozza azokat a „sarkalatos” törvényeket, amelyek a rendszerváltáshoz elengedhetetlenek volta: az 1988. évi VI. tv. A társasági tv. (október); az 1989. évi II. tv. (egyesülési jog – január 11-én); az 1989. évi XXXI. tv. a módosított alkotmány; az 1989. évi XXXIV. tv. Országgyűlési képviselők választásáról. Már az új parlament egészíti ki ezeket az 1990. évi LXIV., LXV. és LXVII. törvényekkel (önkormányzati törvénycsomag), valamint az 1993. évi LXXVII. tv. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, amely – többek között – a kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról is gondoskodik. 1989 után a magyar pártrendszeren belüli törésvonalak a gazdasági jellegű megosztottság helyett identitás (önazonosság) alapú területi és kulturális eltérések mentén rögzültek. Ezen területi és kulturális különbségek/konfliktusok „befagyásának” körülményei között azt találjuk, hogy a magyar pártok: – vagy stabilan letáboroznak a politikai mező valamely meghatározott részén (SZDSZ, MDF); – vagy keresik a számukra legmegfelelőbb törésvonal-kötődést/identitást (Fidesz); – vagy tagságuk megosztottságából fakadóan a törésvonalak ellentétes oldalaiba ágyazódnak be (MSZP). Megfigyelhető továbbá a törésvonalak torlódása is, azaz, a nemzeti/kulturális és a modernizációval összefüggő törésvonalak egyidejű jelentkezése. A piac korlátozásának és a szociális védelemnek a szociáldemokrata törekvései más jellegű törésvonalakhoz – posztkommunista (kommunista-antikommunista), illetve nyugatosítás-tradicionalizmus konfliktusához – kötődően jelentkezett. A területi-kulturális törésvonalak családján belül az igazi különbség egyik oldalon a történelmi folytonosságot hirdető tradicionalista politikai irányzatok [ezen belül a nemzeti elkötelezettségre épülő modernizáció (MDF) és a modernizációt elutasító nacionalisták (MIÉP)], a másik oldalon pedig a nyugatosító. A legutóbbi két választás (2002 és 2006) eredményei alapján a többpártrendszerű magyar parlamentáris demokrácia erőteljes lépéseket tett a kétpártosodás felé. A baloldali erők egyre inkább az MSZP, míg a jobboldaliak a FIDESZ holdudvarába szorulnak. Mindeközben az említett két párt dominanciája a politikai élet egészén megkérdőjelezhetetlenné válik.

13



Bevezetés Politológiai háromszög: 1. A politika intézményes világa (polity – forma): a politikai közösség maga, annak alkotmánya, a politika „csontváza”. Az intézmények, szabályozók szerepe az, hogy a társadalmi hatalom alkalmazását korlátok közé szorítsák, másrészt, hogy a normakövető szubjektumokat tehermentesítsék a sikertelen cselekvés kockázatától. 2. A politikai erők konfliktusos küzdelmének terepe (politics – szereplők): a kormányzás tudománya és művészete; a politikai folyamat és szereplői (egyének, társadalmi mozgalmak, érdekszervezetek, pártok és poli. szövetségek). Részei: poli. ügyek, a poli. közélet, a poli. elvek. 3. Közpolitika (policy – tartalom): policy making, ágazati, vagy szakpolitikák; a politikai döntéseket és a közcélok megvalósítására irányuló stratégiát foglalja magában. A közjó elérését célozza meg, ami a közösség általános célját jelenti. A politikai közösségen belül pedig éppen a közjó meghatározásáért folyik a küzdelem. I. A közpolitika mint tudomány Alig ötven éves tudomány. Két oka volt létrejöttének: a. Gyakorlati szükséglet: a közigazgatási-közszolgáltatási folyamatok politika-semlegességének megszűnése. b. Tudományos felismerések. A politika-semlegesség megszűnésének állomásai: – késő-középkor: a három hatalmi ág teljes összefonódása; állami irányítás túlsúlya; közszolgáltatásokat a társadalmi közösségek és az egyházak végzik. – 19. század: a polgárság hatalomra kerülése = sajátos állami berendezkedés (az abszolutisztikus rendi hatalom megregulázása), a hatalmi ágak elválasztása. Kétféle eszközzel korlátozzák a végrehajtó hatalmat: Kontinens (nem zúzzák szét a feudális abszolutizmus államgépezetét): α. a törvényhozás szupremáciájával; β. közigazgatási jogi szféra kiépülésével (ez szabályozza a köztisztviselők cselekvési körét) + Anglia (szétzúzzák a feudális abszolutizmus állgépezetét): közjogi szabályozás alá vonják a köztisztviselőket, azaz, az átlag munkavállalóval egy szintre kerül + csak kétféle jogforrás érvényes: parlament által hozott szabályok és szokásjog. A kétféle modell manapság konvergál (EU). A hagyományos közig. funkciók mellé (rendészet, külső védelem, igazságszolg.) – a hagyományos közösségek felbomlásával és szervezetek gyengülésével – közszolgálati feladatokat (oktatás, egészségügy, városi infrastruktúra, úthálózat) vesz át a közig. = a jogi végzetség mellett szükség lett az egyes szolgáltatási típusoknak megfelelő szakértelemre is. A 19. században a közig.-közszolg. „szabadságharcot” vívott a politikával. Az eredmény: a közig. hivatásszerűen, szakértelemmel végrehajt; a politikai rendszer pedig döntést hoz. A bürokrácia politikailag semleges, csupán törvényekre és szakértelemre van szüksége működéséhez. 20. század eleje: a közig.-közszolg. követelményei között a legfontosabbak: jogszerűség, szakszerűség, hatékonyság voltak. A politikai döntések ettől elkülönülten folytak. Ez a viszony a század folyamán megváltozott. A közig.-közszolg. színvonala jelentőssé vált a gazdaság teljesítőképessége és a társadalmi integráció, a poli. stabilitás szempontjából is. A közösségi szektor funkcióbővülése: – poli. döntés-előkészítés; – probléma-szelekció; – érdekérvényesítő csoportokkal való kapcsolattartás. A közszolg. átpolitizálódott, a poli. trendek részévé váltak a közszolgi programok. Ma a közig.-közszolg. folyamatok komplexek: jogi, poli., intézményi, pénzügyi-gazdi. mozzanatok érvényesülnek benne. Közpolitika tehát: a közig.-közszolgi folyamatok poli. mozzanatai + a közösségi szektort és a poli. rendszert összekötő kapcsolatrendszer. Tisztázandó:

14



A. Politika és közpolitika viszonya: a politika Machiavelliig a teológia szolgálóleánya volt, ekkor válik le a vallásfilozófiáról és -etikáról (fő kérdés volt: milyen az ember alaptermészete, jó, avagy rossz). Az állam és a monarchák legitimációs bázisa transzcendenciába nyúlt. Politikaértelmezések változásai/tágulása: 1. állam tevékenysége + állam és társ. viszonya. 2. Társi. létszférák elkülönülése – kötőjeles politikák: gazdaság-, oktatás-, tudomány- stb. 3. Ágazati politikák kiépülése (családpolitika). 4. Új állami funkciókhoz kötődő politikák: munkaerő-, életszínvonal-. Tehát a politika döntési folyamatokkal, azok szerkezetével, okaival és hatásaival, valamint aktoraival foglalkozik. Közpolitika: már nem puszta adaptációja a poli. döntéseknek, hanem döntésbefolyásoló tényező is. B. A közpolitika helye a közigazgatástani tudományok között: 18. sz. kameralisztika Franciao. (állam financiális ügyeinek tudománya); a policia pedig Németo. (belső rend fenntartásának tudománya). Új ösztönzés – közig. leválása a politikáról és összekapcsolódása a közszolgi folyamatokkal. Kétféle közelítés: a. kontinentális: közig. jogi szemlélet (alapérték: jogszerűség) → jogállam eszméje; b. angolszász: menedzseri szemlélet (alapérték: eredményesség + hatékonyság). Ma: konvergál a két szemlélet. Jóléti államok válsága: együttesen kell, hogy érvényesüljön a két érték. II. A közpolitikai folyamat és a közpolitika tudománya A közig. feltételrendszere komplex: – jogi; – pénzügyi-gazdasági; – politikai és szervezeti környezet. A közig. tevékenység is komplex: – jogi: jogalkalmazás és jogszabályalkotás; – pénzügyi-gazdasági: megrendelő és fogyasztó, valamint működése hat a gazdi élet fejlettségére; – politikai és szervezeti: akkomodáció a politikai rendszerhez. A közigazgatás szervezeti rendszere: bonyolult és összetett nemzeti és nemzetközi rendszerek. Köztisztviselő: jogalkalmazó és jogszabályalkotó, gazdálkodó, politikus és szervezetirányító egyben; kompetenciái: közig. jog, közösségi gazdaságtan + közpénzügyek, közpolitika és intézményi menedzsment. A közpolitika olyan elsősorban közigazgatástani diszciplína, amely a közigazgatási folyamatokat politikai folyamatokként vizsgálja, vagyis programok alkotásának és megvalósításának, valamint döntések meghozatalának és végrehajtásának folyamataiként, amelyek sok szállal kapcsolódnak a politikai rendszer működéséhez. Ezért a közpolitika a kormányzati szervezetek formális és kifejezett döntéseinek is tekinthető, vagy még inkább a kormányzati szándékok, cselekvések és eredmények közötti szoros kapcsolatnak. A közpolitikai szemlélet elméleti alapját a közig. olyan értelmű felfogása adja, mely azt a politika által relevánsnak tartott problémák a politika által meghatározott irányú megoldására szolgál. Gyakorlati oldala a közpolitikai elemzés, mely olyan technika, amivel társadalmi problémák optimális megoldási módját lehet megtalálni, valamint a döntéshozókat az optimális döntés meghozatalához segíti hozzá. A szemlélet gondolatmenete: 1. Társadalmilag legitim, politikailag artikulált igények felmerülése (munkához, lakáshoz, egészséges élethez való jog igénye). 2. Mivel a jogos szükségletek csak egy része elégíthető ki, a kielégítetlen igények társadalmi feszültséghez vezetnek. 3. A felmerülő problémák fontossági sorrendbe állítása mérlegelést igényel, illetve a megoldás legoptimálisabb módjáról is határozni kell 4. Politikai döntések megszületése, illetve az ezek meghozatalához szükséges szakértői háttér biztosítása. 5. Döntések végrehajtása, megvalósítása. 6. A végrehajtás nyomon követése, hasznos tapasztalatok összegyűjtése, a végrehajtási folyamat javítása. A közpoltikai folyamat döntések és akciók egymással összefüggő sorozata. Ennek problémái: 1. A döntéshozatal folyamata döntések összefüggő láncolatából áll, az abban résztvevők köre széles és maguk a döntések hic et nunc jellegűek, konkrét körülményekhez kötődnek, azok változásával változnak. A döntések értékét az határozza meg, mi valósul meg belőlük (operatív érték).

15



2. Ugyancsak fontos az elmaradt döntések (nem-döntési folyamatok) elemzése is: – a status quo fenntartása; – a kihívások elhárítása szempontjából. 3. Fontos a döntések és a megvalósítás viszonya. Két modell: a. top-down: döntéshozatal a középpontban, „felülről-lefelé” modell; b. bottom-up: megvalósítás a középpontban, „lentrőlfelfelé” modell. Mindkét mozzanat egyenlő értékű! 4. A döntések és a végrehajtás következményeinek elemzése, a hatékonyság (ráfordítás-hozam) és az eredményesség (szélesebb társi. hatások figyelembe vétele) mérése. Nem biztos, hogy helyes ez a fajta rendszerelméleti megközelítés, mert ha mindig az inputból (az igényekből) indulunk ki, akkor gyakran a „közpolitika csinálók” csapdájába eshetünk, akik maguk generálnak igényeket. Ebből fakadóan, néha szimbolikus célokat követhetnek, azaz, a felelős kormányzati magatartás látszatát keltik → kormányzati retorika vizsgálata. Másik vizsgálandó terület a döntéshozatali folyamat belső dinamikája (a resztvevő intézmények és szervezetek belső viszonyrendszere). Harmadik terület a közpolitikai döntések és a végrehajtás feltételrendszerét adó metapolitika (alkotmány, v. törvények módosítása + poli. befolyásért folytatott küzdelem → vagyis a „játékszabályok” megváltoztatása). A közpolitikai döntéshozatal értelmezésének modelljei („hogyan és miért születnek meg a döntések?”): A. a „racionális cselekvő” modell: az utilitarianizmus gazdaságelméleti alapvetésében gyökerező ésszerű választás (rational choice) teóriáján alapul, vagyis a homo oeconomicus-t antropológiai modelljét fogadja el. E szerint az ember minden cselekedetének mércéjéül a hasznosságot tette meg, s saját érdekeit követve törekszik anyagi szükségletei kielégítésére. Ennek fényében a döntés meghozatalának lépései a következők: 1. a probléma természetének beazonosítása; 2. cél kiválasztása sorrendbe állított egyéni preferenciák alapján; 3. a cél elérését szolgáló, elérhető eszközök értékelése hatékonyságuk, megbízhatóságuk, költségvonzatuk stb. alapján; 4. a döntés meghozatala a kívánatos cél elérését legvalószínűbben biztosító eszköz kiválasztásával. Ez a folyamat feltételezi, hogy egyrészt léteznek világos és egyértelmű célkitűzések, másrészt pedig, hogy az emberek képesek ezeket következetesen és racionális módon követni. Ez a modell azért vonzó, mert arra reflektál, milyennek is képzeli a legtöbb ember az ideális döntéshozatalt. Problémái: a racionális számítás csak individuumok esetén alkalmazható viszonylag könnyedén, akiknek rendezett preferenciái vannak, de nem igazán applikálható csoportokra, amelyeken belül valószínűsíthetően számos, egymással ellentétes cél is megjelenhet. A második komoly gond ezzel, hogy a döntések gyakran nem megfelelő, sőt néha pontatlan információk alapján születnek, s így a különféle cselekvések haszna vagy kára nem összevethető. Vö. Herbert Simon „határolt racionalitás” elképzelésével, amely elismeri, hogy lehetetlen elemezni és kiválasztani az összes lehetséges cselekvés minden lehetséges folyamatát és következményét. Utolsó hátulütője ennek az elméletnek az, hogy igyekszik figyelmen kívül hagyni a döntéshozók egyéni felfogását, a valósághoz kapcsolódó hitét és meggyőződéseit, értékválasztásait és ideológiai kötődéseit. B. az inkrementális modell: a Charles Lindblom által megalkotott inkrementalizmust gyakran a racionális döntéselmélet ellentétének tekintik. A Lindblom által „az átevickélve célhoz érés tudománya”-ként elnevezett álláspont szerint a döntéseket rendszerint nem megfelelő információk és alacsony szintű megértés alapján hozzák meg, ami elbátortalanítja a döntéshozókat a merész és innovatív cselekedetek megtételétől. A politika-csinálás éppen ezért egy szakadatlan kutatófolyamat. Kiemelkedő célok és világos célkitűzések hiányában a közpolitikát irányítók hajlamosak a már létező és adott keretek között és minták alapján működni, a korábbi döntések hatásairól szerzett, visszacsatolás jellegű információkhoz igazítva pozíciójukat. Anti-utópikus, a való világhoz igazított jellege miatt kitűnően alkalmas a plurális demokráciák közpolitikacsinálásához: az „átevickélve célhoz érés” legalább felelősségtudatot, rugalmasságot, egyeztetési- és kompromisszumkészséget foglal magába. Az ezt a nézetet valló döntéshozók sokkal valószínűbben foglalkoznak a napi gondokkal, semmint hosszú távú politikai ábrándokkal. Ők olyan kormányosok, akik inkább a hajó irányba-tartásán fáradoznak, mintsem azzal töltenék az

16



időt, hogy kiszámítsák, hova is vezet majd ez az irány. Problémája: a radikális, sőt forradalmi jellegű, vagy a hosszú távú tervekkel nem tud ez a modell mit kezdeni. Amitai Etzioni ennek javítására ajánlotta a „vegyes letapogatás” modelljét, ami megkísérli összekapcsolni a racionális megközelítést az inkrementalistával. E modell szerint a döntéshozatalnak két lépése van: először a döntéshozók széles körűen értékelik, „letapogatják” az összes szóba jöhető közpolitikai választási lehetőséget abból a szempontból, hogy a már létező célkitűzések eléréséhez melyik a leghatékonyabb. Ezt követően, miután a kiválasztott választási lehetőség részleteit megvizsgálták, egy szűkebb, inkrementálisabb megközelítést alkalmaznak. (Pl.: széleskörű döntés: közkiadások csökkentése; szűkebb döntések sorozata: az érintett területekre lebontani a döntés következményeit.) C. a bürokratikus szervezet modellje: mindkét fenti modell lényegileg a döntéshozatal „fekete doboz” elmélete, mivel egyikük sem fordít figyelmet arra, milyen hatással van az eredményre a politika-csinálás folyamatának struktúrája. Ezt a feladatot a bürokratikus vagy szervezeti modell végzi el. Graham Allison 1971-ben az 1962-es kubai rakétaválság döntéseit elemezve alapozta meg ezt a megközelítést. Ebből két, egymással összefüggő, egymást kiegészítő modell fejlődött ki. Az első, a „szervezeti folyamat” modell, arra világít rá, hogy a döntések sajátos szervezetei magatartás következményei (rutinfolyamatok + intézményesedett eljárások). A racionális elemzés és a tárgyilagos értékelés helyett a döntésekben inkább az azt meghozó kormányszerv körbesáncolt kultúrája tükröződik. A másik elmélet a „bürokratikus politika” modell, azt hangsúlyozza, hogy a döntések az állpolgárok érdekérvényesítési törekvései és a köztisztviselők, illetve a köztisztviselők és a különböző érdekeket követő kormányszervek közötti alkufolyamat eredményei. Ez a nézet elveti az egyetlen érdeket, vagy világnézetet követő monolit állam elvét és azt sugallja, hogy a döntések a versengés arénájából kerülnek ki. Problémák: 1. a „szervezeti folyamat” modellben kis szerepet szánnak a politikai vezetésnek. Oktalanságnak tűnhet persze azt állítani, hogy minden döntés pusztán szervezeti nyomás vagy felfogás eredménye, s figyelmen kívül hagyni pl. F. D. Roosevelt szerepét a New Deal kezdeményezésében, vagy Hitler befolyását a Lengyelország megtámadását elrendelő német döntésben. 2. Leegyszerűsítő azt sugallni, amint ezt a „bürokratikus politika” modell teszi, hogy a politikai szereplők nézeteit pusztán saját pozíciójuk és azon intézmények, amelyben dolgoznak, befolyásolják, hiszen ez súlytalanná teszi a külső, szélesebb értelemben vett gazdasági, politikai és ideológiai kontextust. D. a hiedelem-rendszer modell: a döntéshozatal folyamatában az eszmék, hiedelmek és ideológiák szerepét hangsúlyozó nézetek arra világítanak rá, hogy milyen fontos az érzékelés, a külső világ dolgainak felfogása a viselkedés szerkezetének kialakításában. Az emberek, bizonyos fokig és mértékig, csak azt látják és értik meg, amit a világképük és értékrendszerük látni és érteni enged. Ez legtöbbször tudattalanul zajlik le. Bár a döntéshozók úgy vélik, hogy racionálisak, szigorúak és elfogulatlanok, társadalmi és politikai értékeik mégis erőteljes szűrőként működhetnek, meghatározván számukra mi az elgondolható, mi a lehetséges és mi a kívánatos. Elsőként Kenneth Boulding írta le ezt a jelenséget 1956-ban, jelezvén, hogy az információk megszűrése nélkül – azok hatalmas mennyisége miatt – képtelenek lennének meghozni a döntéseket a politikusok. Ezen hiedelmek fontossága abban áll, hogy – amint azt Paul Sabatier 1988-ban megfogalmazta – ezek biztosítják a politika „ragasztóanyagát” közös értékek és preferenciák alapján kötve össze az embereket. Sabatier véleménye szerint ezek a hiedelmek három szinten fejtik ki hatásukat: – mély (mély-mag) hiedelmek: alapvető morális és filozófiai elvek; – elsődleges (mag-közeli) hiedelmek: a politikai preferenciák; – másodlagos hiedelmek: a végrehajtással és alkalmazással kapcsolatos nézetek.

17



Az ideális közpolitikai folyamat.

A közpolitikai ciklus

A közpolitikai folyamat, vagy ciklus a következő főbb lépéseket tartalmazza: 1. A társadalmi probléma érzékelése – A folyamat első mozzanatát a társadalomban jelentkező feszültség/probléma érzékelése képezi. Ez alapvetően a kormányzat feladata. (Ilyen pl. a munkanélküliek, hajléktalanok megjelenése, borhamisítás, egészségügy működési zavarai stb.). 2. A probléma fontosságának és megoldhatóságának értékelése – A probléma érzékelése esetén sem bizonyos, hogy a kormányzat megoldást keres rá. Ha nincs jelentős politikai presszió a kormányzaton, vagy nem kecsegtet politikai sikerrel a probléma kezelése, esetleg nem kompetens a közigazgatás annak megoldásában, akkor hajlamos megfeledkezni erről a kormányzat. 3. A helyzet tárgyilagos leírása, elemzése és (kvantitatív) modellezése – A probléma megértéséhez szükséges annak az összefüggésrendszernek (társadalmi kontextusnak) a megértése is, amelyben az keletkezett és hatást gyakorol. A probléma kialakulásához vezető okok hatásmechanizmusának feltárása alkalmazott tudományos elemzést igényel (közgazdaságtan és szociológia által használt elemzési módszerek és technikák használata). A helyzet precíz és objektív feltérképezése elengedhetetlen a megfelelő megoldás megtalálásához. 4. Az egyes fontosabb megoldási alternatívák kidolgozása – Ez egy kreatív folyamat, célja, hogy a lehetséges megoldások minél szélesebb körét tárjuk fel. Az alternatívák arra szolgálnak, hogy a valós állapotokat minél közelebb vigyék az elérendő célokhoz. 5. Az alternatívák elemzése és előzetes válogatása – Általában a túl sok alternatíva zavart okoz, másfelől az alternatívák előzetes szelekciójával csökken a politikai szféra elé kerülő döntési spektrum. Szelekciós szempontok: – Képes-e a közigazgatás az adott alternatíva végrehajtására, vagy sem? – Nem zárja-e ki a demokratikus jogállamiság logikája a felmerülő megoldást? – Rendelkezésre állnak-e a megfelelő források (pénz, személyi állomány, technika, stb.) a végrehajtáshoz? – Vajon kiváltja-e az eredetileg megcélzott hatást a döntés? – Lehetséges-e az, hogy egy alternatíva, amely alkalmas a kívánt cél elérésére, olyan káros következménnyel járhat, ami leronthatja a pozitív hatásokat? – Milyen mértékben játszhat szerepet a közigazgatás az egyes alternatívák rövidtávú, tisztán politikai problémaként megjelenő, társadalmi hatásának felmérésében? (Pl. ilyen a kormány népszerűségének változása, esetleges sztrájkok, tüntetések stb.; eszközei közvélemény-kutatások, sajtóelemzések stb.). – A fennmaradó alternatívák vizsgálata: mely célcsoportra vonatkoznak; milyen mértékben alkalmasak a kitűzött célok elérésére; költséghaszon elemzés (hatékonyság-vizsgálat); milyen hatással van: (a) a társadalom összjólétére, (b) ezen belül az egyes társadalmi csoportok jólétére; mennyire megvalósíthatók a gyakorlatban.

18



6. Egyeztetés más közigazgatási szervezetekkel, az érdekképviseletekkel, más érdekeltekkel – Kettős célja van: – növeli a döntés-előkészítés racionalitását (szakmai szempontok figyelembe vétele; más ágazatok szempontjainak figyelembe vétele, egyeztetések); – politikai funkciója is van (lehetővé teszi a várható reakciók felmérését; előzetes kompromisszumok kialakításának lehetőségét biztosítja). 7. Döntés – Ez az alternatívák közötti választásra vonatkozik. Racionális, mert a döntéshozó a céljai elérésére leginkább alkalmas alternatívát választja (optimális esetben, persze). 8. Végrehajtás – A közigazgatás klasszikus felfogásában a közigazgatás kizárólagos feladata a jogszabályokban manifesztálódó politikai döntések végrehajtása. Ma már azonban a közpolitika formálásában is jelentős szerepet tölt be. A feladata manapság inkább az, hogy megfelelő összhangot teremtsen a politika-csinálás és a végrehajtás között. 9. A végrehajtás hatásának felmérése, elemzése, visszacsatolás – Rendkívül fontos, hogy a közigazgatási tevékenység hatásáról számszerűsített információkkal bírjunk. Az ún. monitoring és evalváció lényegi kérdései: – sikerült-e a problémát megszüntetni, vagy a kívánt mértékben csökkenteni; – nem generáltunk-e a végrehajtás során újabb problémákat stb. A hatások elemzése az a pont, ahol a közpolitikai ciklus bezárul, és a folyamat újraindul. A közpolitikai folyamatban résztvevők köre I. A folyamat főszereplői: A., a közhatalmi pozícióban lévő politikusok (állami vezetők): kormányfő, miniszterek, államtitkárok; B., a parlament – tiszta parlamentáris rendszer esetén legalábbis – csak asszisztál a kormány döntéseihez, mivel ott azok a pártok vannak többségben, amelyek a kormányt is alkotják; C., az ellenzék szerepe pedig elhanyagolható, ezért az ellenzéki kritika nem a közpolitikai döntések tényleges befolyásolására, hanem sokkal inkább a lakosságnak – az ellenzéki erők kormányzásra alkalmasabb voltáról való – meggyőzésére irányul. II. A közigazgatás egyfelől szervezi és menedzseli ezt a folyamatot, másfelől a végrehajtás során felgyülemlő tapasztalatokat gyűjti össze, párhuzamosan azzal, hogy olyan szakembereket nevel ki, akik ezt a nagy mennyiségű empirikus ismeretet rendszerezni és újrahasznosítani tudják az újabb és újabb ciklusok során. III. Külső szakértelem bevonása – különösen a társadalmi problémahelyzet és a megoldási alternatívák elemzése során (konzultáns cégek, egyetemi és akadémiai kutatóhelyek stb.). IV. A politikai játéktér többi szereplőjének és a média szereplőinek bevonása. Szakmai szervezetek, kamarák és érdekképviseletek javaslatainak figyelembe vétele. A média elemzése, hatásainak felmérése.

A közigazgatástani tudományok kialakulása, fejlődése és a közpolitika A közigazgatástani tudomány önálló megjelenése a polgári társadalomba történő átmenet időszakára esik. Előtte a közigazgatás nem különült el az államigazgatáson belül és ennek megfelelően csak államtudományok léteztek. Az irányítási folyamatokban egymástól elválaszthatatlanul jelentkezett a törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a végrehajtás. Az állami irányítás "túlsúlyos" volt a társadalommal szemben és az akkori irányítási feladatok - külső védelem, belső rendfenntartás és igazságszolgáltatás -, valamint a társadalmi közösségek igényei nem is tették szükségessé az állami funkciók, a hatalmi ágak elválasztását. Másfelől a napjainkban létező közszolgáltatásokat alapvetően nem az állami intézmények, hanem a társadalmi közösségek - család, kisközösségek -, illetve nem állami intézmények és szervezetek egyházak, kis közösségek - végezték.

19



A XIX. század elejétől először az állami irányításban mentek végbe alapvető változások. A polgárság hatalomra jutott és a technikai fejlődés, a tömegtermelés, a társadalmi átrétegződés, a városiasodás szükségleteire és saját politikai-jogi igényeire illeszkedő állami berendezkedést alakított ki. Ennek egyik lényegi eleme volt - Montesquieu elmélete alapján - a hatalmi ágak szétválasztása. Vagyis a törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a végrehajtó funkciót betöltő közigazgatás önállósodott. A hatalmi-politikai jogosítványok leváltak a közigazgatásról és ezzel lehetővé vált a közigazgatási folyamatok önálló, tudományos vizsgálata. A polgárság az állami végrehajtó funkció, a közigazgatás önkényeskedését alapvetően kétféle módon korlátozta. Miután Rousseau nyomán deklarálták a törvényhozás szupremáciáját a többi hatalmi ág felett, egyrészt az európai kontinensen - a közigazgatási jog kiépítésével korlátozták - szabályozták a köztisztviselők cselekvési körét, másrészt Angliában a különálló közigazgatási jog kiépítése helyett a közjogi szabályozás érvényességi körében vonták a köztisztviselőket, ezzel a jogi státusz szempontjából a köztisztviselő nem különbözött bármely más, munkát végző állampolgártól. A modern közigazgatás az állam cselekvő funkciója. Eredetének idején kétféle modell alakult ki: az európai kontinentális és az angolszász modell. 1. Az európai kontinensen - elsősorban is az irányadónak tekintett német és francia fejlődésben a modern közigazgatás kifejlődése Montesquieu tanításának nyomvonalán bontakozott ki. Eszerint a közigazgatást is alá kell vetni a törvény uralmának, mert csak így szüntethető meg a közigazgatás addigi hagyományos hatalmi beállítódása, amelyet a szabad belátás és a jogi kötetlenség uralma jellemez. Montesquieu szerint általánosan kötelező jogszabályokat kell alkotni és a közigazgatás szabad belátását, diszkrecionális hatáskörét minél szűkebbre kell szorítani. Ezen a szemléleti bázison fejlődött ki a közjog új ága, a közigazgatási jog. A közigazgatási jog kifejlődésének terméke az európai kontinensen a jogállam, amelyben a jog nemcsak eszköze a modern közigazgatás működésének, hanem célja is. A kontinentális jogállam követelményei viszonylag könnyen összefoglalhatók. Ezek a következők: - a közigazgatás a törvény uralma alatt álljon és jogot ne sértsen, - az állampolgárok közigazgatási alanyi jogait független, különálló bíróság biztosítsa (közigazgatási bíróság), - a közigazgatás és az igazságszolgáltatás közti hatásköri összeütközések elbírálására független hatáskörű bíróság alakuljon. Ebben a jogállami szemléletben a köztisztviselők akkor cselekszenek, ha ezt a jogi szabályozás lehetővé teszi számukra. A jogállam eredeti felfogása szerint a köztisztviselő nem alkothat szabályokat, hanem olyan jogalkalmazóként viselkedhet, akinek cselekedetei a jogszabályok megszabta kereteken belül maradnak. Ha olyan közszolgáltatási szükséglet jelentkezik valóságosan, amelyre vonatkozóan nincs jogszabály, akkor a közigazgatás "hallgat", azaz passzivitásba burkolódzik. A modern közigazgatás - Montesquieu által elképzelt - klasszikus épületén kezdettől fogva és a XIX. század során folyamatosan repedések keletkeztek. Ennek döntő oka az volt, hogy a közigazgatás hagyományos, belső rendfenntartó és külső veszélyelhárító, tehát "negatív" jellegű feladatai mellett - a gazdasági-társadalmi modernizációs folyamat kibontakozásának talaján - új pozitív feladatok épültek ki az utak fenntartásával és a tömegközlekedés kifejlesztésével, a lakásgazdálkodással, az iskola- és közegészségügyi rendszer működtetésével és más feladatokkal kapcsolatban. Ezek a feladatok alapvető karakterükben térnek el a hagyományos közhatalmi jogosultságoktól, a belső rendfenntartástól és a honvédelemtől. Az új feladatok ellátáshoz nem elég a felhatalmazás és a felhatalmazás alapján történő kényszerítés, szankcionálás. A pozitív feladatok már olyan közszolgáltatások, amelyekhez a közigazgatási felhatalmazás mellett speciális

20



szakértelem kell, amely magában foglalja a feladat tartalmának megfelelő ismereteket, a gazdasági lehetőségek és a politikai körülmények ismeretét és végül, de nem utolsó sorban menedzseri jellegű, azaz a szervezeti-technikai feltételekre vonatkozó ismereteket is. Azonban a jogállamban még az is különbség, hogy a közszolgáltatásokkal kapcsolatosan társadalmi szükségletek, igények és elvárások fogalmazódnak meg, amelyeket érdekérvényesítő szerveződések és mozgalmak tűznek zászlajukra és demokratikusan választott politikusok közvetítenek a közszolgáltató szféra felé. Mindez odavezetett, hogy a közszolgáltatásnak gyorsan és pontosan kellett reagálni a társadalmi igényekre. Nemcsak a reagálás tartalmával, hanem annak sebességével kapcsolatosan is elvárásokat támasztottak. A cselekvéshez szükséges jogi alapokat nem tudták megteremteni a jogállamiság klasszikus elméleteken nyugvó törvény- és szabályalkotási mechanizmusaiban. "A közszolgáltató pusztán csak jogalkalmazó lehet" tétel nem volt tartható többé. A köztisztségviselőknek meg kellett adni a jogszabály-alkotási jogot is. A társadalom és a politikusok által támasztott eredményességi követelmények azután olyan jogszabály-zuhatagot eredményeztek, amely a közszolgáltatásokat övező kusza, szövevényes, egészében átláthatatlan jogszabály-konglomerátumot eredményezett. Vagyis, amíg egyik oldalról az eredményesség követelménye lehetetlenné tette azt a köztisztviselői magatartást, hogyha nincs felsőbb jogszabály, akkor a közigazgatás "hallgat", azaz nem cselekszik, hiszen a passzív tétlenkedő közigazgatás éles társadalmi kritikát váltott ki és a közszolgáltató beállítottságú közigazgatásban is morális meghasonlást eredményezett. Ugyanakkor a jogszabály-alkotási jogosultság kiszélesítése olyan jogszabálytenger kialakulásával járt, amely újabb eredményességi korlátot jelentett. A folyamat kialakulásának első szakaszában a jogállamhoz kapcsolódó legalitás elve kimondta, hogy a köztisztségviselő csak törvény alapján, a törvényben meghatározott esetekben cselekedhet. Ez a követelmény azonban a pozitív közszolgáltató jellegű feladatok rohamos ütemű elszaporodása miatt nem volt tartható és a jogszabályalkotó jogosultság kiterjesztéséhez vezetett. Ez viszont olyan jogszabály-inflációt eredményezett, ahol már az érvényes jog megállapítása is komoly nehézségekbe ütközik. A jogállam szilárd törvényi alapjait a jogszabályalkotó jogosultság kiterjesztése mellett még az is felpuhította, hogy a törvényekbe egyre gyakrabban generális klauzulák kerültek, amelyek lehetővé tették, hogy a köztisztviselő mérlegeljen a tevékenység folyamatában a mindennapi szokások és a méltányosság követelményei alapján. Ez olyan sokszínűséget eredményezett a mindennapi gyakorlatban, amely már nem volt egyértelműen levezethető a törvények tartalmából. Mindez azt eredményezte, hogy a jogszabályi alap úgy változott, hogy közben a pozitív törvény változatlan maradt. Ez természetesen megnyitotta annak lehetőségét is, hogy a jogszabályokat ne csak a szokások, vagy a méltányosság értelmezése alapján változtassák, hanem különböző politikai szándékok szerint is. Az eredményesség követelményének érvényesítését korlátozta, hogy az állampolgárok nemcsak a cselekvés, a gyors ügyintézés igényével léptek fel, hanem a szilárdság, a kiszámíthatóság és a biztonság igényével is. Ez az ambivalens elvárás egyfelől gyors reakció időt követel, másfelől viszont rendkívül kritikus volt minden jogsértéssel szemben. Ennek az egymással sokszor szembekerülő elvárásnak sokszor nem lehetett egyidejűleg megfelelni. A jogsértés vádjától való félelem a köztisztviselőt sokszor passzivitásra kényszerítette akkor is, ha a gyors és hatékony ügyintézés követelményét támasztották vele szemben.

21



Igen gyakran olyan kompromisszumos útra kényszerült, amelyen járva pótcselekvésekkel, látszatintézkedésekkel az ügyek elintézésének szándékát mutatta, illetve imitálta és ugyanakkor megmentette a jogállamiság formáját, azaz nem bújt ki a jogállamiság köntöséből. Ez rövidtávon, egy-egy intézkedésnél még célravezető bűvészmutatványnak bizonyult, azonban hosszú távon a görögtűz kialudt és kiderült, hogy a köztisztviselő a problémát nem oldotta meg, sőt olyan problémahalmazt vonszol magával, amely végül még személyesen őt is maga alá temetheti. 2. A modern közigazgatás kifejlődésének angolszász modellje gyökeresen eltér az európai kontinentális modelltől. Angliában nem alakult ki önálló közigazgatási jog. A parlament magának tartott meg minden hatalmat és olyan törvényhozási tevékenységet folytatott, amelyben a törvény nemcsak általánosságokat tartalmazott, hanem kitért a végrehajtás részleteire és a konkrét ügyekre is. A parlament tehát legfőbb közigazgatási hatóságként funkcionált, törvényeket hozott az egyes települések konkrét ügyeiben is. Így nem alakultak ki közép- és felsőfokú kormányszervek hatósági jogokkal és hivatásos közszolgálat sem fejlődött ki, vagyis a köztisztségviselői pozíciókat nem kötötték feltétlenül jogi végzettséghez, ahogyan ez az európai kontinensen történt. Az angolszászok a jogállam fogalmát nem is ismerték és a jog uralmára vonatkozó angolszász felfogás csak a parlament által írott jogot és a szokásjogot ismerte el jogforrásként. Ebben a felfogásban a közszolgáltatásnak nincs külön jogrendje, a közszolgáltatás ugyanolyan tevékenység, mint a magánvállalkozás. Egységes jogszabályozás vonatkozik rájuk és a köztisztségviselő tevékenysége, a közszolgáltatás alapvetően ügyintézést jelent, a közalkalmazott pedig ugyanolyan jogi státuszban van, mint a magánvállalkozás alkalmazottja. Angliában nincs külön közigazgatási bíráskodás, amely megvédené az állampolgárokat a köztisztviselői önkényeskedéssel szemben és a köztisztségviselő sem áll különös jogvédelem alatt. Ennek - a kontinentális modelltől való - eltérésnek az a történeti oka, hogy Angliában a királyok abszolutisztikus törekvései nem szilárdultak meg és az angol polgári forradalom a XVII. században, több mint száz évvel a francia forradalom előtt, olyan stádiumban döntötte meg az abszolút uralkodó hatalmát, amikor az még egy abszolút uralmat megvalósító közigazgatási szervezetet nem épített ki. Így nem volt olyan közigazgatási szervezet, amelynek hatalmi jogosultságokon alapuló fellépéseivel szemben az állampolgárt meg kellett védeni. Az angol közigazgatás nem volt hatalmi tényező és az abszolút uralkodóval szembeszegülő parlament minden törvényhozói és jogszabályozási tevékenységet a saját illetékességi körébe vont. Ez a közjogi szemlélet a francia forradalom kitöréséig megszilárdult, a gyakorlatban eredményesnek bizonyult és így a francia abszolutizmust és annak közigazgatását összetörő - de a közigazgatás nem megszűntet, hanem azt a törvények uralma alá vonó - francia megoldás nem is gyakorolt rá vonzó hatást. A jog uralmára vonatkozó angol felfogás azonban jelentős változáson ment át a XIX. század folyamán az ipari forradalom, a technológiai modernizáció és az ehhez kapcsolódó társadalmi átalakulási és átrétegződési folyamatok hatására. Az új pozitív jellegű feladatok a szociális segélyezés, az oktatási rendszer, a közegészségügy és a társadalombiztosítás, a lakásgazdálkodás, a munkanélküliség és a városfejlesztés gyökeresen megváltoztatták a közigazgatás, a közszolgáltatás helyzetét. Korábban a közigazgatás a lakosság lélekszámával arányosan nőtt. Ebben az időszakban viszont a közigazgatás feladatainak bővülése és a tevékenység minőségi fejlesztése vált a közszolgáltatási szféra növekedésének fő forrásává.

22



Még ennél is jelentősebb volt, hogy az új feladatok megoldása nem tette lehetővé, hogy minden közigazgatási ügyben a parlament foglaljon állást. Ezért a parlament egyre gyakrabban átruházta saját hatáskörét. Ezzel létrehozta a közigazgatást, vagyis olyan intézményeket és szervezeteket központi és helyi szinteken egyaránt -, amelyek már nem a parlamenti határozatok egyszerű technikai végrehajtói, hanem önálló hatóságok. Az eredményesség követelménye tehát az angol fejlődésben is „felpuhította” a modern közigazgatás eredeti jogállapotát, nem utolsó sorban a közszolgáltatási feladatok jelentkezésének és elszaporodásának hatására. Az egységes jogi rendszer megszűnik és létrejön a közigazgatási jog, de nem a közigazgatáshoz képest külső törvényhozási aktus eredményeként, hanem maga az angol közigazgatás alkotja meg a közigazgatási jogot saját jogszabályaival és határozataival. Ehhez kapcsolódik a közigazgatási bíráskodás kialakulása is. A közigazgatás jogalkotása nyomán olyan ügyek keletkeznek, melyekben a bíráskodás különös szakértelmet kíván. Ez a bíráskodási gyakorlat áttöri az individualizmuson alapuló régi jogrendszer kereteit és a közérdeket figyelembe véve, annak érvényesítési szándékával ítélkezik. Végül is Angliában is kiépült a hivatásos köztisztségviselői rendszer, amelyben a pozíciók a szaktudáson és a közigazgatási tapasztalaton alapultak és az előmenetel, a hivatali karrier, képzésiés továbbképzési rendszerrel, vizsgák letételével függött össze. Eltérés tapasztalható azonban a kontinentális fejlődéstől annyiban, hogy amíg az eredeti közigazgatási jogrendszer eróziója az eredményességi követelmények érvényestésének hatására ment végbe az európai kontinensen, addig Angliában éppen az eredményességi követelmények előtérbe kerülése volt a közigazgatási jog kialakulásának vezérlő motívuma. Azonban az eltérés ellenére az angol közszolgáltatási szféra is hasonló dilemma elé került az eredményességi és a jogszerűségi követelmények egyidejű érvényesítésében, mint az európai kontinensen. Az Egyesült Államokban a modern közigazgatás mind az európai kontinenstől, mind Angliától eltérő körülmények között alakult ki. Itt nem volt abszolút monarchia, nem volt hatalmi tényezőként funkcionáló közigazgatás. ugyanakkor a rendkívül eltérő földrajzi, társadalmi és gazdasági viszonyok a közigazgatási jogot illetően is eltérő megoldásokat eredményeztek az egyes szövetségi államok között. Általában az angol fejlődési út nyomvonalán haladtak és egységes közjogi szemléletben helyezték el a közszolgáltatásokat, de egyes államok, mint például Louisiana az európai kontinentális gyakorlatot követve különálló jogrendszert alkottak a közigazgatás számára. A modern közigazgatás első szakaszában - amely a XIX. század végéig tartott - az Egyesült Államokban olyan zsákmányrendszer (spoils system) alakult ki, amelyben a politikai választások eredményének függvényében négyévenként újraosztották a köztisztviselői állásokat, a politikai pártállás alapján a szakértelemtől teljesen függetlenül. A rendszer lényege az volt, hogy szakképzettség nélküli munkaerőknek juttattak állásokat, cserébe a politikai támogatásért. Ez az állások elszaporodásához, a köztisztségviselői létszám aránytalan felduzzadásához vezetett. Ugyanakkor nagyfokú bizonytalansághoz is, mert a négyéves választási ciklus miatt a köztisztviselők is csak négyévi időtartamú állásra számíthattak, amely azután a gátlástalan zsákmányszerzés forrása lett. Ennek a rendszernek számos elfajulás lett a következménye. A közigazgatás rendszere például nemcsak felduzzadt, hanem aránytalanul el is torzult. Országos szinten megnyilvánuló sajátosság volt például a mérhetetlen túlfoglalkoztatás a postánál és a vámhivatalokban. 1891-ben például 157 442 közalkalmazottat foglalkoztattak az Egyesült Államokban, akinek 60 %-a a postánál

23



dolgozott. A politikai támogatáson alapuló bújtatott állások rendszere mellett az 1878-ban elfogadott Pendleton Act nyomán terjedt a szakértelmen és vizsgarendszeren alapuló köztisztségviselői foglalkoztatás is. 1891-ben a közalkalmazottak 22 %-a dolgozott a vizsgarendszeren alapuló szférában és az 1900-tól 1920-ig tartó Progresszív Korszakban hozott reformok hatására leépült a politikai támogatáson nyugvó közalkalmazotti létszám és 1926-ra a 400 000 főre duzzadt közalkalmazotti állomány mintegy 74 %-a a törvények által szabályozott, szakértelmen és vizsgarendszeren alapuló közszolgáltatási szférában dolgozott. A zsákmányrendszer a szociális segélyezésben is korrupciós jellegű elfajulásokat eredményezett. Ennek jellegzetes szociálpolitikai példája a polgárháború utáni nyugdíjrendszer volt. A rendszer az automatizmusok révén folyósított és kollektív jogokon alapuló rendszer ellentéteként, politikai támogatáson és politikai vezetők autonóm jogosultságain alapult. Minél nagyobb volt az autonómia, annál nagyobb volt a személyi összefonódás mértéke. A rendszert eredetileg azért alapították, hogy támogassák a polgárháborúban megsebesült katonákat és a háborúban elesett katonák özvegyeit. A század végére azonban ezt a rendszert öregségi támogatássá alakították át. A rendszerbe való bekerülés alapja egy többek által, egybehangzóan megtett szóbeli nyilatkozat volt és ezért rendkívül nehéz volt megállapítani, hogy ki jogosult a juttatásra és ki nem. A kezdetlegesen működő bürokrácia nem volt képes ellenőrizni azoknak a történeteknek a valóságalapját, amelyet a jogosultságot igénylők előadtak. Hosszú várakozási lista volt a jogosultság megszerzésére és helyi politikusok döntötték el, hogy ki kerül be a rendszerbe és mennyi juttatást kap. Ez semmiképpen nem nevezhető modern szociális biztosítási rendszernek, de hozzá kell tenni, hogy a szociális program juttatások mértékében meghaladta a többi modern ország hasonló programjait. Amíg a német szociális biztosítási rendszer a munkában eltöltött időn alapult, addig az USA rendszere az "északiak" és ezen belül a republikánusok politikai befolyásának növekedését szolgálta. Viszont 1910-re több mint félmillió amerikai részesült a juttatásban, ami a 65 éven felüli férfiak 29 %-át jelentette. Az átlagos nyugdíj összege sebesült katonáknál az átlagfizetés 30 %-át, az özvegyeknél 25 %-át tette ki. Ugyanakkor az Egyesült Királyságban az átlagnyugdíj az átlagfizetés 22 %-át érte el, Németországban pedig csak 17 %-ot. A századfordulótól kezdődően azután az Egyesült Államokban olyan hivatásos és szakképzett közszolgálat alakult ki, amely az eredményesség követelményének érvényesítésére törekedett és a jogot eszköznek, formának tekintette. Ez a felfogás a közszolgáltatást elsősorban menedzser feladatnak, szervezeti-technikai jellegű tevékenységnek tekinti és a jogszerűséget, a közigazgatási jogot csak olyan formai mozzanatnak tartja, amely annyiban ad tájékoztatást a közszolgáltatás mindennapi gyakorlatáról, mint a kereskedelmi jog a kereskedésről. Ennek a szemléletnek a kialakulásában meghatározó módon közrejátszott, hogy a magánvállalkozások területén a XIX-XX. század fordulójára az Egyesült Államok a gazdaságosságot és az eredményességet tekintve a világ élvonalába került. A folyamat hátterében a taylorizmus, a tudományos vezetés elvein nyugvó nagy gazdasági szervezetek működése állt. Ezek a nagy gazdasági szervezetek létszámukban vetekedtek a közszolgáltatásokat végző szervezetekkel és így természetes módon adódott a következtetés, hogy a hivatásos és szakképzett közszolgáltatásban alkalmazni kell a magánvállalkozások gazdaságos és eredményes eljárásait és szervezeti megoldásait. Az Egyesült Államokban olyan követelményeket támasztottak a közszolgáltatással szemben, hogy annak ugyanolyan hatékonynak és eredményesnek kell lennie, mint a magánvállalkozásnak. Itt tehát az eredményességi követelmény állt az első helyen és a jogszerűség szerepe egyértelműen eszköz jellegű, amelynek betartása fontos, de sohasem válhat a közszolgáltatási tevékenység öncéljává. A demokrácia követelményeinek látszólag jobban megfelelt, ha a közszolgáltatásokat határozott időre választott, nem szakképzett köztisztségviselők nyújtották. Azonban a korrupciós és

24



elfajulásos jellegű tünetek elhatalmasodásának hatására olyan fordulat ment végbe a századfordulón az Egyesült Államokban, amely az eredményességi követelményeket sohasem látott módon állította a közszolgáltató tevékenység középpontjába és ugyanakkor erősített a jogszerűségi követelmény érvényesítését nem öncélúan, hanem eszköz funkciót gyakorolva. Ezzel a modern demokráciák történetében sajátos módon kapcsolta egybe a szakszerűségi és a laikus mozzanatot. *** A történeti áttekintés során kiderült, hogy a modern közigazgatásban - eredendően - két, alapvető különbséget tartalmazó modell alakult ki. Az európai kontinensen - Franciaországban, Németországban és Olaszországban egyaránt sajátos vonásokkal rendelkező - olyan modell alakult ki, amely jogállamnak nevezhető. Ez a közszolgálati modell ráépült a feudális abszolutizmus közigazgatási struktúrájára úgy, hogy speciális jogi alapokra helyezte a közigazgatást azért, hogy biztosítsa az állampolgárok és a köztisztségviselők védelmét. Itt a jogállam a fejlődés célja volt, amelynek szigorú követelményei azután fokozatosan felpuhultak és az egyértelmű törvényi szabályozás feloldódott egy generális klauzulákhoz kapcsolódó értelmezési sokszínűségben és a jogi szabályozási jogosultságok kiterjesztésében. ez a folyamat az eredményességi követelmények előtérbe kerülése miatt történt így. A másik modellben, az angolszász országokban a modern közigazgatás lényegét szervezetitechnikai feladatok ellátásában látják és a folyamat kezdetén nem alakítanak ki speciális jogszabályi alapokat, hanem egységes közjogi rendszerben értelmezik és szabályozzák a közszolgáltatási tevékenységeket. Azonban a modernizációs feladatok jelentkezése, valamint a jogszabályozás hiányosságai miatt elharapódzó korrupciós és elfajulásos jellegű tünetek a közigazgatás jogi garanciáinak speciális kiépítését teszik szükségessé. Ezek a jogszerűségi mozzanatok ebben a modellben az eredményesség fokozásának eszközeként jelennek meg. Történetileg tehát a két modell nemhogy távolodna egymástól, hanem egyenesen konvergencia érvényesül, amelynek hatására a XX. század nyolcvanas éveire a még meglévő tipikus eltérések ellenére már a különböző országok közszolgáltatási rendszerei közös problémákkal és kihívásokkal néznek szembe. Most már nemcsak arról van szó, hogy a thatcherizmus eredményességjavító megoldásai ösztönzik az amerikai közigazgatást az új utak keresésében. Talán kitérőnek tűnik, de mindenképpen érdemes megjegyezni, hogy a kölcsönhatásos kapcsolatok szempontjából teljesen közömbös a kormányzatok politikai orientációja is. Egyáltalán nem jelentett akadályt a demokrata párti Clinton kormányzat számára a szemlélet és a módszerek asszimilációjában az, hogy a thatcherizmus politikai-ideológiai alapjai konzervatív forrásvidékről táplálkoznak. Az eredményesség fokozására irányuló angol közszolgáltatási eljárások és módszerek azonban az európai kontinensen is hatnak. Emellett az európai kontinens közszolgáltatási rendszerei ezzel párhuzamosan is kifejlesztettek eredményességet fokozó eljárási módokat. Sőt! A technológiai intenzív növekedési pályán járó országok versengése most már átterjedt a termelés, a gazdálkodás területéről a közszolgáltatási rendszerek is. Az eredményességi szempontok érvényesítésének ez különleges ösztönzést jelent. Ezek az eredményességet fokozó törekvések kifejezésére jutnak a közszolgáltatási szféra humánpolitikai és költségvetési rendszereinek átalakításában, a hierarchia egyszerűsítésében, a

25



közösségek szolgáltatásába történő bevonásában, a hatósági jogok és a szolgáltató tevékenységek intézményes elválasztásában és újfajta teljesítményértékelési mércék kifejlesztésében. Ugyanakkor éles ellenérzéseket és vitákat is kiváltanak. A vita lényegi pontja, hogy az újító törekvések az eredményességi kritériumok érvényesítésének fonákján feláldozzák a jogszerűséget és megszegik a demokrácia írott szabályait és jogi mechanizmusait. Első pillantásra valóban úgy tűnik, hogy eredményesség és jogszerűség nem békíthető össze egymással. ha a közszolgáltatásban betartják az adott tevékenységre vonatkozó jogszabályokat, akkor ez egy vasutasok által szervezett úgynevezett "lassító" sztrájk hatásával ér fel. A jogszabályok szövevénye valóban olyan áttekinthetetlen helyzetet eredményez, amely azután időről-időre deregulációs rohamokat vált ki a közszolgáltatási szférában. Az eredményesség fokozásához szükséges decentralizáció és az új típusú közösségi felhatalmazás azonban újabb és újabb szabályozási hullámokkal jár együtt. Nem feltétlen szükségesség ez, azonban ez az összekapcsolódás az újító törekvésekkel nagyon gyakran együtt jár. Igazuk lenne azoknak, akik állítják, hogy az eredményesség ily módon történő fokozása gyengíti a demokráciát? Erre a kérdésre a gyakorlat még nem adott választ. A közszolgáltató intézményekben mindenesetre egyensúlyozni kell az eredményesség és a jogszerűség követelményei között. Meg kell találni azt a kompromisszumot, amelyet a társadalom politikai konszenzusa alátámaszt. A politikai támogatottság jelenleg kulcskérdés és ez most alapvetően az eredményesség fokozását igényli. Ez semmiképpen sem járhat együtt a jogszerűség követelményének háttérbe szorulásával, azonban erőteljesen megköveteli a jogszerűség követelményeinek alapvető újraértelmezését és nemcsak a jogszabályszövevény egyszerűsítését feltételezi, hanem újfajta jogszabályok és jogszabályalkotási módok kialakítását is.

A közpolitika mint tudomány A közpolitika alig 40 éves történetre tekinthet vissza, azonban eredetét illetően máris többféle magyarázattal találkozhatunk. Viszonylag fiatal tudomány és a többféle eredetmagyarázat csak annak tulajdonítható, hogy az emberek tudománytörténeti emlékezete véges és homályos még ilyen rövid intervallumban is.

A közpolitika eredete Egyesek az 1960-as években az Egyesült Államokban jelentkező közpolitikai mozgalomhoz kötik a közpolitika tudományának megjelenését (Ham-Hill, 1993). Mások Harold Lasswell 1951-es fellépését tekintik döntő fordulatnak (Lasswell, 1951). A korábbi szemlélettel szemben Lasswell hangsúlyozta azt, hogy a politika tudományának el kell hagynia a steril, elméleti vizsgálódás elefántcsonttornyát és a politikai döntéshozatal és megvalósítás valódi folyamatára kell összpontosítani, méghozzá multidiszciplináris, probléma-megoldó és kifejezetten normatív közelítésben. Tudománytörténeti tény viszont az is, hogy az 50-es években már tudományos vita zajlott a közpolitikában. Az Egyesült Államokban, Atlantában vizsgálva a közpolitikai döntéshozatal és az érdekérvényesítés kapcsolatát Floyd Hunter már 1953-ban arra a következtetésre jutott (Floyd Hunter, 1953), hogy a helyi társadalomban hozott döntések tartalmát a város kulcsszereplőinek maroknyi csoportja határozza meg. Ezen az elitista nyomvonalon haladva C. Wright Mills (1956) azt állította, hogy az Egyesült Államok szintjén lényegében hasonló a helyzet és a hatalmi

26



dominancia egy, a katonai vezetőkből, vagy üzleti vállalkozásoktól, valamint központi kormányintézmények vezetőiből álló elit kezében van. Az elitista közelítést bírálta Robert Dahl egyik tanulmányában (Dahl, 1958), mint írta: "egy uralkodó elit megléte - akár az Egyesült Államok, akár bármilyen helyi közösség szintjén tudomásom szerint mindezidáig nem bizonyított". Dahl nemcsak kivált, hanem Floyd Hunter vizsgálatának "ellenpróbáját" is elvégezte New Havenben (Dahl, 1961). Arra a következtetésre jutott, hogy a közpolitikai döntések előnyei és hátrányai egyenlőtlenül, azaz nonkumulatív módon oszlanak meg a különböző társadalmi csoportok között. Ezzel a vitával - a maga helyén - még részletesen foglalkozunk, és ehelyütt arra sem vállalkozunk, hogy a különböző "eredetmondák" között igazságot tegyünk. Nem ez a lényeg. Számunkra az a fontos, hogy az Egyesült Államokban és Nyugat-Európában az 1950-es években fordulat kezdődött a politikai döntéshozatal vizsgálatában. Ez annak a következménye, hogy a politika tudomány a közgazdaságban, a szociológia és más társadalomtudományok művelői érzékelték, hogy a köztisztviselők befolyása növekvő mértékű a politikai döntéshozatal tartalmára és időzítésére. Más szavakkal: ha a politikai döntések eredetét és lényegi tartalmát elemezni kívánják, akkor a közigazgatási folyamatokon belül kell mozogniuk. Nyilvánvalóvá vált - amit már korábban is érzékeltek -, hogy a közigazgatás nem egyszerű végrehajtó mechanizmus, hanem formálisan, vagy informálisan részt vesz a döntésekben, sőt nem egy esetben döntéshozatali központtá is válik. A közpolitikai közelítés természete A közpolitika csak egy diszciplína a modern közigazgatás-tudományok között. A modern világ egyetemein a közigazgatási munkára történő képzésnél a közpolitika mellett számos más tudományterületet oktatnak. Ilyenek például a közösségi gazdaságtan, a közpénzügyek, az államszámvitel, a közigazgatási jog, a közintézményi menedzsment, a közszolgálati etika. Nem is beszélve az egyes közpolitikai területekhez kapcsolódó tudományos ismeretekről. Olyanokról, mint az oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás, vagy egészségpolitika és társadalombiztosítás, regionális politika, környezetvédelem és még folytathatnánk a sort. Mi ennek a magyarázata? Miért alakult ki a közigazgatás-tudományok sokszínű kaleidoszkópszerű rendszere? Ez természetes, hiszen a közigazgatás a modern időkben átfogja az emberek mindennapi életét és megkerülhetetlenül érezteti hatását a társadalom mindenegyes létszférájában. A modern közigazgatás ugyanis sajátosan komplex feltételrendszer közegében működik. Ebben a feltételrendszerben megkülönböztethetjük a közigazgatás jogi környezetét, pénzügyi-gazdasági környezetét, politikai és szervezeti környezetét. Azonban nemcsak a feltételrendszer komplex, hanem a közigazgatási tevékenység önmaga is az. Jogi természetét mutatja, hogy minden közigazgatási tevékenység jogalkalmazás és növekvő a törvények, jogszabályok alkotásának jelentősége is. A közigazgatás pénzügyi-gazdasági természete azzal érzékeltethető, hogy manapság a közigazgatás egyben olyan gazdasági szektor, amely tekintélyes megrendelő és fogyasztó a gazdasági életben és a közigazgatás működésének gazdaságossága kihat az egész gazdasági élet fejlettségére is. A modern közigazgatás politikai természete fejeződik ki abban, hogy a közigazgatási döntések és akciók a politikai küzdőtérben zajlanak és a közigazgatási folyamatoknak alkalmazkodni kell a politikai rendszer működésének általános sajátosságaihoz. Végül a modern közigazgatásban bonyolult szervezetek, átfogó és összetett, nemzeti és nemzetközi rendszerek épültek ki és a közigazgatás működése komplex szervezeti feltételrendszerek alakjában jelentkezik. Mindebből következik, hogy a modern köztisztviselő munkájában összetett követelményrendszert érvényesít. A köztisztviselő nemcsak jogalkalmazó és jogszabályalkotó, hanem gazdálkodó, politikus és szervezeti irányító is.

27



A köztisztviselőt munkájára a közigazgatás-tudományok készítik fel. Ezek között a leglényegesebb a közigazgatási jog, a közösségi gazdaságtan és a közpénzügyek, a közpolitika és a közintézményi menedzsment. A közpolitika olyan közigazgatás-tani diszciplína, a közigazgatási folyamatok olyan szemléletű közelítése, amely a közigazgatási folyamatokat mint politikai folyamatokat vizsgálja, vagyis mint döntések és programok alkotásának és megvalósításának folyamatait, amelyek sok szállal kapcsolódnak a politikai rendszer működési sajátosságaihoz. A közpolitikai szemlélet és tudományág kialakulásakor, a '60-70-es évtizedben a kutatók egy része a közpolitikát új, politológiai szupertudománynak tekintette (Dror, 1971.). Később azonban széles körben elfogadottá vált Wildavsky álláspontja, miszerint a közpolitika "alkalmazott természetű közelítés, amelynek tartalma nem definiálható a klasszikus tudományos szemlélet diszciplináris keretei között, hanem olyan ismeretkört alkot, amelynek tárgya a gyakorlati probléma és a körülmények sajátosságai szerint változik" (Wildavsky, 1979. ). Ebben a szemléletben a közpolitika alapvető célja a kormányzati programok és akciók okainak és következményeinek elemzése, különös figyelemmel összpontosítva egyfelől a programok és akciók kialakításának és végiggondolásának, másfelől a programok és akciók megvalósításának folyamataira. A közpolitikai szemlélet kialakulásának idején, a közpolitikai szemlélet lényegét is különbözőképpen határozták meg. Heclo például "a közpolitikában inkább cselekvések és nemcselekvések sorozatát látja, mintsem specifikus döntéseket és akciókat" (Heclo, 1972.). Később David Easton meghatározása is nagyhatásúvá vált, miszerint a közpolitika "értékorientált döntések és akciók láncolatát tartalmazza" (Easton, 1953.). Jenkins ezen a szemléleti nyomvonalon haladva határozta meg a közpolitika lényegét. Eszerint a közpolitika lényegében "egymással összefüggésben lévő döntésekből és a hozzájuk kapcsolódó cél- és eszközrendszerből áll, amelyet sajátos helyzetekben valósítanak meg" (Jenkins, 1978.). Ezen a ponton felvetődik az, hogy a döntések beletartoznak-e a közpolitikai folyamatokba. A döntések jelentős részét ugyanis nem a közigazgatási-közszolgáltatási folyamatokon belül, hanem a politikai rendszerben hozzák. Vagyis kétféle döntésről beszélhetünk "topográfiai" értelemben. A döntések egyik típusát a közigazgatáson belül, a másik típust a közigazgatáson kívül hozzák. Ez utóbbi esetben sokan már nem is tartják indokoltnak, hogy a döntéseket a közpolitikában elemezze Pedig a közigazgatás szerepvállalása akkor is kitapintható, vagyis részesedik a politikai döntésekben. Így a döntés ebben az esetben is közpolitikai tény. A közpolitikában mindig politikai adaptáció történik. Egyébként attól függetlenül, hogy a döntéseket a közigazgatáson belül, vagy kívül hozzák. A döntések túlnyomó többségénél a megvalósítási folyamatban - a lehetőségek mérlegelése, a változó körülményekhez és követelményekhez történő igazodás alapján - változik a döntések tartalma. Még az is előfordulhat, hogy adott döntésből ellentétes értelmű eredmény születik. Az a tény azonban, hogy a döntéseket nem a közigazgatási folyamatokban hozzák csak "topográfiai" értelemben igaz. Funkcionális értelemben a politikai rendszerekben hozott döntések is a közpolitikai folyamat részei. Hiszen a közigazgatás befolyásolja ezen döntések tartalmát, és nemcsak a tartalmat, hanem az időzítést is. A közpolitikai folyamatokat - ebben az értelemben - döntések és akciók egymással összefüggő sorozatának tekintik. Ezen triviálisnak tűnő meghatározáson belül azonban a szakirodalom néhány problémát kiemelten kezel. Először is érzékelteti, hogy a közpolitikai döntéshozatal nem egy döntésből, hanem döntések összefüggő láncolatából áll. Ennek számos oka van. Az első ok az, hogy a közpolitikai döntések résztvevőinek köre széles; az államtól, a közintézményeken és a nonprofit szervezeteken keresztül egészen az érdekérvényesítési szervezetekig és a magánvállalkozásokig terjed. A másik ok, hogy a közpolitikai problémák természete nem fejezhető ki egy döntéssel, hanem csak döntések komplex hálózatával. A harmadik ok az, hogy a közpolitikai döntések nem örökérvényűek, hanem

28



erőteljesen kötődnek a konkrét körülményekhez. Ebből következik, hogy a döntések tartalmát a körülmények és a politikai célok változásával összefüggésben szintén változtatni kell. Külön kiemelendő, hogy a közpolitikai döntések operatív érvényűek. Értéküket az határozza meg, hogy mi valósul meg belőlük. Ezért a döntések különleges függőségben vannak a gyakorlati megvalósítástól. Ebből az következik, hogy a gyakorlati megvalósítás közben valamint a megvalósítási folyamat végén végzett értékelések fényében általában az eredeti döntések tartalma módosul. Másodszor: a közpolitikai döntéshozatal elemzése során nyilvánvalóvá vált az is, hogy nem elegendő a meghozott döntések láncolatának elemzése, hanem egyenértékű fontosságú - a közpolitikai folyamat karakterének jellemzése szempontjából - az elmaradt, az elhalasztott döntések elemzése is. Ez különösen fontos azért, mert a közpolitikai folyamatok hátterében meghúzódó, a status quo fenntartására illetve a kihívások elhárítására irányuló törekvések csak a nem-döntési folyamatok elemzésének segítségével közelíthetők meg. A különböző társadalmi csoportok közötti erővonalak, az egyes csoportok érdekérvényesítő képessége dönti el, hogy egy társadalmi feszültségből politikai probléma lesz-e és azután ez a probléma bekerül-e a közpolitikai "küzdőtérbe". Ha az érdekartikulációs képesség nem elég erős, akkor a politikai törekvések nem kerülnek be az intézményes csatornákba. Nyilvánvaló, hogy közpolitikai szempontból nem közömbös, hogy adott csoportoknak milyen esélyük van az intézményes közpolitikai szereplésre. És ha erős érdekérvényesítő képességekkel rendelkező csoportok törekvéseit rendszeresen nem engedik be a közpolitikai "küzdőtérbe", akkor annak még poláris feszültség is lehet a következménye. Ezt a problémát el kell választani attól, amikor a döntéshozatali folyamatban az előkészületi szakasz elhúzódik, vagy késedelmeskedés, bizonytalanság és halogatás tapasztalható a döntések időzítésében. Ez utóbbi esetben a probléma már bekerült az intézményes közpolitikai csatornákba, míg az előző esetben közpolitikai mechanizmusok akadályozzák a probléma intézményesedését. Harmadszor: a közpolitikai folyamat alapvető dilemmája a döntések és az akciók kölcsönös viszonya. Az eddigiekből is kiderült, hogy a közpolitikai folyamat nem jellemezhető önmagukban döntési láncokkal, hanem a folyamat integráns részei a programok és az akciók, vagyis a megvalósítás mozzanatai is. Kérdés azonban az, hogy a megvalósítási mozzanatok kétségtelenül domináns közpolitikai funkciója alapján meghatározhatók-e a közpolitikai folyamatok mint programok és akciósorozatok úgy, hogy a döntéshozatali folyamatokat kizárólag mint formális, megerősítő-szankcionáló mozzanatokat vesszük figyelembe. Nyilvánvaló, hogy kiegyensúlyozott szemlélet szükséges a közpolitikai folyamatok döntéshozatali és megvalósítási mozzanatai között. Elvileg a döntéshozatalt középpontba állító "felülről-lefelé" modell (top-down modell) és a megvalósítási mozzanatokat középpontba állító "lentről-felfelé" modell (bottom-up modell) egyaránt releváns lehet és csak a döntések és akciók valóságos viszonyrendszere alapján lehet eldönteni, hogy az adott helyzetben melyik modell alkalmazható. Mindenesetre már most fel kell hívni a figyelmet - Lipsky nyomán (Lipsky, 1980) - arra, hogy a közpolitikai folyamatokban a megvalósítási mozzanatok nincsenek alárendelt viszonyban a döntéshozatallal. Sőt! A közpolitikai folyamatok természete nem érthető meg a köztisztviselők - közöttük az állampolgárokkal közvetlen kapcsolatban álló köztisztviselők - (Lipsky terminológiájával „street level bureaucrats”) politika alkotó szerepének feltárása nélkül. Negyedszer: a közpolitikai folyamatok elemzésének nyilvánvalóan szerves része a döntések és akciók következményeinek elemzése, a hatékonyság és az eredményesség mérése. A problémakör részletes elemzésére még visszatérünk. Most csupán arra szeretnénk utalni, hogy a közpolitikai gondolkodás kezdeteinél - a hatvanas években - először azt a rendszerszemléletű közelítést alkalmazták, amelyet David Easton fejlesztett ki (Easton, 1953., 1965/a és 1965/b). Ez a szemlélet - a biológiai rendszerek analógiájára - a túlélést, a stabilitás fenntartását tekintette lényegi motivációnak a politikai rendszer működésében. A rendszerszemléletű közelítés a

29



közpolitikai folyamatok elemzését az inputok elemzésével kezdi. Eszerint kétféle input létezik: a követelések alakjában megfogalmazott igények és a támogatások. Az igények származhatnak egyénektől és csoportoktól. Közös jellemzőjük, hogy az értékorientált cselekvést várnak el a közigazgatástól és a közösségi szektortól. A támogatás különböző formákban jut kifejezésre. Ilyenek a szavazás, a törvényeknek és a jogszabályoknak történő engedelmeskedés és az adófizetés. Ezek az igények és támogatások azután bekerülnek a közpolitikai döntéshozatal és megvalósítás fekete dobozába, ahonnan meghatározott kormányzati-hatósági tevékenységek következményeinek alakjában kerülnek ki. Már Easton megkülönbözteti a hatékonyságot, amely a ráfordítás és a hozam viszonyának mérése, az eredményességtől, amely a tevékenység szélesebb társadalmi hatásait is figyelembe veszi. Ez a szemlélet a későbbiekben hasznosnak bizonyult, mert lehetővé tette a közpolitikai folyamatok analitikus jellegű elemzését nemcsak részletes elemzési technikák kidolgozásával, hanem a különösen komplex közpolitikai folyamat konceptualizálásával is. Ugyanakkor számos ponton kritika is érte a rendszerszemléletű közelítést. A kritikusok mindenekelőtt Edelman (Edelman, 1971.) - egyrészt azt érzékeltették, hogy naiv az a felfogás, amely a közpolitikai folyamatokkal szemben támasztott igényeket kizárólag "külső" társadalmi környezetből származtatja. Ugyanis az igények számos esetben a "közpolitika csinálóktól" származnak vagy úgy, hogy a meglévő és politikailag artikulált társadalmi igényekhez hozzáteszik, hozzáötvözik saját igényeiket, még akár az eredeti igények módosítása árán is (ezt fejezi ki a „withinputs” terminus) vagy úgy, hogy manipulálják a közvéleményt, krízishelyzetek mesterséges kirobbantásával, avagy a kommunikációs manipuláció eszközeivel. Ennek a felfedezésnek a nyomán a közpolitikai folyamat újabb terrénumai kerültek a kutatók szemsugarába. Eszerint a közpolitikai folyamatokba beletartozik a szimbolikus célok követése is. A közpolitikai célok társadalmi támogatásának megőrzése szempontjából sokszor fontosabb a felelős kormányzati magatartás meggyőző látszatának kialakítása, mint az eredményes problémamegoldás. Ezért hívja fel Dye arra a figyelmet, hogy a közpolitikai folyamatban, a kutatóknak inkább célszerű összpontosítani a kormányzat retorikájára, mint a kormányzati tevékenységekre (Dye, 1976.). Ez azt is jelenti, hogy a közpolitikai döntések valódi természete, a döntések avagy az akciók elmaradása nem érthető meg a szimbolikus politikai terrénumok közpolitikába való bevonása nélkül. A közpolitikai folyamat másik terrénuma, amely a rendszerszemléletű "fekete doboz" modellben nem tűnik ki, az a döntéshozatali folyamat belső dinamikája. A belső dinamika és struktúra meghatározó eleme a döntésekben résztvevő intézmények és szervezetek belső viszonyrendszere és a döntések érdekében létesített intézményközi szervezetek kormányzaton belüli pozíciója. Nem kevésbé fontos, hogy a döntések során milyen típusú viszony alakul ki a központi és a helyi szintek között valamint, hogy milyen típusú az együttműködés egy-egy intézményen belül a döntésekben résztvevő különböző szervezeti egységek között. A közpolitikai folyamat harmadik fontos addicionális területe az a fajta metapolitika, amellyel a közpolitikai döntések és akciók feltételrendszerét formálják. Ilyen alapvető tevékenység az alkotmány - avagy a törvények illetve jogszabályok - módosítása és ilyen metatevékenység a politikai befolyásért folytatott társadalmi küzdelem is. Ezeknek a tevékenységeknek közös jellemzője, hogy a "játékszabályok" megváltoztatására irányulnak. A kritika nyomán a közpolitikai folyamatok értelmezésének három különböző módja alakult ki a kilencvenes évekre (Allison, 1971.). A racionális modell, olyan közpolitikai szereplőket feltételez, akik céltudatos magatartással vesznek részt a döntéshozatalban, racionális választással szelektálnak az alternatívák között, az egyes alternatívák előnyeinek és hátrányainak ésszerű mérlegelése alapján. A szervezeti folyamat modell a döntéseket és az akciókat nem racionális mérlegelés eredményének tekinti, hanem sajátos szervezeti magatartás következményének. Itt szerephez

30



jutnak döntés-meghatározó tényezőként a szervezeti rutinfolyamatok és az intézményesedett szervezeti eljárások. A bürokratikus politika modellje a közpolitikai döntéseket nem racionális választás és intézményesedett szervezeti magatartás eredményének tekinti, hanem olyan alkufolyamat eredményének, amely a köztisztviselők és az állampolgárok érdekérvényesítési törekvései között folyik. A háromféle szemlélet alkalmazása mellett és ellen egyaránt lehet érvelni. Attól függően alkalmazhatók - unikálisan vagy kombinált módon, - hogy a közpolitikai folyamat milyen összetevőjére illetve milyen sajátosságaira irányul a kutatói figyelem fókusza.

A döntéshozatal a közpolitikában A politikai rendszerek működéséhez hasonlóan a közpolitikai folyamatok lényegi természete is operatív. Ez azt jelenti, hogy a közpolitikai folyamatok lényegi kérdése, hogy mi az, ami megvalósul szemben például a művészeti tevékenységgel, amelynek központi kérdése, hogy mi a szép, vagy a tudományos tevékenységgel, amelynek központi kérdése, hogy milyen törvényszerűségek érvényesülnek a természeti és a társadalmi folyamatokban, vagy éppen az erkölcsi folyamatokkal, amelynek központi problémája, hogy mi a jó és mi a rossz. Az emberi tevékenység tehát különböző szempontból közelíthető meg és a politikai - ezen belül a közpolitikai - közelítés lényege döntés-centrikus vagyis a közpolitika a döntéseket, mint döntéseket és azok megvalósítását teszi vizsgálat tárgyává. Ebben a fejezetben a közpolitikai döntéshozatal három alapvető összetevőjével foglalkozunk. Egyfelől a közpolitikai döntéshozatal és a hatalmi dominancia összefüggéseivel, másfelől a döntések és az érdekérvényesítési folyamatok kapcsolatával, harmadrészt azzal, hogy mennyiben táplálkozik racionális motívumokból a döntéshozatali folyamat. 1. Hatalmi dominancia és döntéshozatal A közpolitika történetében döntéshozatal és a hatalmi dominancia összefüggéseit először az elitista koncepciók tették vizsgálat tárgyává. Először Floyd Hunter (1953) vizsgálta a hatalom megosztását a Georgia államban lévő Atlantában. Amint erre már utaltunk, a vizsgálat végkövetkeztetése az volt, hogy a város irányítása egy szűk csoport kezében összpontosul. Ennek nyomán alkotta meg nagyhatású elitelméletét C. Wright Mills (1956), amelynek lényege, hogy az Egyesült Államok szintjén a politikai döntéshozatal egy, vezető üzletemberekből, magas rangú katonákból és közintézményi vezetőkből álló szűk csoport kezében nyugszik. Az elitisták olyan döntéseket vizsgáltak, amelyekben a döntéshozatal során nyílt konfliktusok bukkantak felszínre. Ezeket a döntéseket elemezve arra a következtetésre jutottak, hogy a közpolitikai döntések természete kumulatív, azon az előnyök és a hátrányok az egyes társadalmi csoportok között halmozódnak és nincs semmiféle kompenzációs mechanizmus a sorozatos hátrányokat elszenvedő csoportoknál. Robert Dahl már egy 1958-ban megjelent tanulmányában vitatta az elitisták állításait - mint írta: „egy uralkodó elit nyilvánvaló léte sem az Egyesült Államok, sem bármiféle közösség szintjén, mindezidáig meggyőzően nem bizonyított.” (Dahl, 1958.) Az 1960-as évek elején azután megjelent Dahl könyve New Havenről (Dahl, 1961), amely alapjaiban kérdőjelezte meg az időközben divatossá vált uralkodó elit elmélet állításait. Dahl igen hosszú időszakban, az 1780-as évektől az 1950-es évekig vizsgálta meg, hogy kik befolyásolták a helyi politikai döntéseket. Nem egyszerűen a résztvevő személyek körét vizsgálta, hanem kiterjesztette a vizsgálatot a hatalmi befolyást gyakorló csoportok körére is. Vagyis a hatalmi dominanciát nem egyszerűen a döntésekben történő formális, pozícionált részvétellel azonosította, hanem kiterjesztette a hatalmi befolyásra is. Eszerint A abban a mértékben rendelkezik hatalommal B felett, amennyiben olyan cselekvésre tudja rávenni B-t, amit egyébként

31



az nem tenne meg. Ebben a hatalmi szemléletben Dahl három alapvető területen - a városfejlesztésben, a közoktatásban és a politikai kinevezéseknél - vizsgálta a döntéshozatali folyamatokat. Végkövetkeztetése az volt, hogy New Havenben, a vizsgált időszakban az oligarchiától a „poliarchiáig” ívelő tendencia érvényesült. Ez azt jelentette, hogy az elitelméletek csak a kezdeti állapotokra nézve rendelkeztek relevanciával és utána már a hatalom nem egy meghatározott csoport kezében összpontosult, hanem a hatalmi befolyás szétoszlott és széttöredezett a helyi társadalom különböző csoportjai között. Az egyik területen érvényesülő viszonylagos hatalmi előnyöket kiegyenlítette a másik területen egy másik csoport kedvező pozíciója. Vagyis a különböző területeken fennálló előnyök nem kumulálódtak és még a fontos döntések esetében sem érvényesült egy szűk csoport dominanciája. Dahl azt is megfigyelte, hogy a kulcsdöntésekben esetenként kialakuló direkt befolyási túlsúlyt az állampolgárok közvetett módon a 2-3-4 évente megtartott választások irányultságával ellensúlyozták. Dahl munkája új fejezetet nyitott a hatalommegosztásról folyó vitákban. Főleg azáltal, hogy a politikai döntéshozatalban megkülönböztette a közvetlen részvételt az intézményesített befolyástól és a döntések tartalmát és célját a részvétel és a befolyás együttes elemzése alapján vizsgálta. Dahl elemzéseit a nyílt konfliktusok jelentkezésével járó döntésekre korlátozta és kijelentette, hogy a hatalom három lényeges összetevője az információ, a pénz és az intézményes pozíció nem kumulatív módon kapcsolódik egymáshoz, hanem az egyes társadalmi csoportok ha nem is egyenlő mértékben, de kompenzálni képesek egy-egy hatalmi összetevő tekintetében fennálló hátrányaikat. Dahl fellépését követően rövidesen megfogalmazódott a neoelitista válasz. Dahl felfogását a hatalom megosztásáról Bachrach és Baratz kritizálta és finomította tovább (Bachrach és Baratz, 1962). Azzal érveltek, hogy a hatalom megosztásáról alkotott képhez nem elegendő a kulcsdöntések és az aktuális politikai magatartás elemzése. Továbbá hozzátették, hogy a hatalom megosztásának releváns képe nem alkotható meg csupán a nyílt konfliktusos döntések elemzése alapján. A közpolitikai folyamatokban rejtett konfliktusok is munkálnak, amelyek különböző intézményes elnyomó és terelő mechanizmusok következtében nem képesek felszínre törni. Vagyis nemcsak pozitív, hanem negatív irányultságú befolyás is érvényesülhet. Szerintük hatalomról beszélhetünk akkor is, ha A olyan intézményes eljárások, valamint társadalmi és politikai értékek kialakítására és megerősítésére fordítja energiáit, amellyel korlátozni képes a közpolitikai folyamatokat olyan témákra, amelyek nem sértik A érdekeit. Ennek alapján szerintük a hatalomnak - mint a pénzérmének - két oldala van. Az egyik, a Dahl által feltárt oldal, amelyben a közpolitikai kulcstémákban nyílt konfliktusok megoldása folyik. A másik oldalon - amelyet Bachrach és Baratz nem-döntéshozatali folyamatnak nevez - a konfliktusok elnyomása történik meg annak érdekében, hogy azok ne kerüljenek be a politikai küzdőtérbe. Tulajdonképpen mit is jelent a nem-döntéshozatali folyamat? Ezt a kérdést a két kutató egy 1963ban írott tanulmányában válaszolja meg (Bachrach és Baratz, 1963). Eszerint a nemdöntéshozatali folyamat lényegében nem más, mint az aktuális döntéshozatali folyamat korlátozása, mégpedig a domináns közösségi értékek, mítoszok és hiedelmek manipulálásával. Ez a manipulációs törekvés kiterjed a politikai intézményekre és folyamatokra is. A nem-döntéshozatali alaphelyzet az, amikor domináns értékek, tiszteletben tartott játékszabályok, a csoportok közötti hatalmi viszonyok egyenlőtlensége segítségével megakadályozzák, hogy valamilyen közösségi kezdeményezés az intézményes politikai folyamatban megjelenő napirenddé fejlődjön. Így nem alakul ki döntéskényszer sem, mert éppen a közpolitikai döntést kikényszerítő-késztető alaphelyzet kialakulását akadályozzák meg. Újból emlékeztetni szeretnék arra, hogy a nem-döntéshozatali alaphelyzet nem tévesztendő össze azzal az alaphelyzettel, amikor a döntési kényszer már létrejött és ennek ellenére nem döntenek és nem cselekszenek. A nem-döntés-hozatali alaphelyzet lényege éppen az, hogy a döntési kényszerhelyzet kialakulását akadályozzák meg direkt, vagy indirekt eszközökkel. Ebben az alaphelyzetben a közpolitikai témák rejtve maradnak, nem intézményes módon válnak a politikai nyilvánosság témájává.

32



Ehhez a felfogáshoz kapcsolódva, Easton rendszerelméletében "kapuőrzőkről" beszél, akik szabályozzák-terelik, hogy mely csoportigények kerülnek be a politikai küzdőtérbe és melyek nem. A hatalom - pénzérméhez hasonló - két oldalát tehát a Bachrach-Baratz szerzőpárossal lényegében egyidőben Easton is felismerte. Bachrach és Baratz mindehhez hozzáteszi, hogy a csoportigények szabályozása és terelése nem semleges folyamat, hanem azon hátrányos helyzetben lévő rétegek és egyének rovására történik, akik a domináns közösségi értékrend megváltoztatására törekednek. Ezen a ponton megerősítik és újrafogalmazzák C. Wright Mills és Hunter végkövetkeztetéseit. A neoelitisták új felvetéseit a pluralisták azonnal kritizálni kezdték. Dahl követői (Merelman, 1968; Wolfinger, 1971) azzal bírálták a Bachrach-Baratz szerzőpárost, hogy módszertani lehetetlenség a nem-döntést tanulmányozni, mert ez azt jelentené, hogy a tudományos kutatás tárgyává teszik azt, ami még meg sem történt. Erre a pluralista kritikára a neoelitista szerzőpáros könyvben válaszolt (Bachrach-Baratz, 1970). Szerintük a nem-döntés nem egyéb, mint olyan korlátozás, amely elnyomást eredményez. Ez vizsgálható a tudományos kutatás eszközeivel, mert a korlátozás, a represszió következtében sérelmek és konfliktusok jönnek létre, amelyek ugyan a politikai rendszer intézményes csatornáiba nem kerülnek be, de léteznek az állami intézményeken kívül. Így azután kutathatók, csak más módszerekkel, mint a nyílt konfliktusok, mégpedig a rejtett sérelmek feltárásával és azon konfliktusok beazonosításával, amelyek ugyan léteznek a közösségben, de nem kerülnek be a politikai küzdőtérbe. A neoelitisták szerint, ha egy közösségben nincsenek sérelmek és konfliktusok, akkor ez konszenzus létezésének bizonyítéka és konszenzus esetén nem alakul ki nem-döntéshozatali alaphelyzet sem a helyi közösségekben. Ha viszont nincs konszenzus a közösségben, akkor a nem-döntéshozatali alaphelyzet számos változata tapintható ki. Ilyen helyzet például amikor erőszakot alkalmaznak azért, hogy csoportigények belépését megakadályozzák a közpolitikai folyamatokban. Ennek példája a szerzőpáros könyvében az, amikor fehér csoportok terrorizálták a polgárjogi harcosokat a hatvanas években az USA déli részén. A nem-döntési alaphelyzet másik válfaja, amikor hatalmi eszközök alkalmazásával, meggátolják, hogy adott téma fajsúlyossá váljon, miután az már bekerült a közpolitikai folyamatba. Ez történhet például úgy is, hogy a téma felvetése mögött álló csoportot mintegy "kifizetik" azzal, hogy beveszik őket a döntéshozatali folyamatba. A harmadik típus, amikor - metapolitikai eszközöket alkalmazva - magát a szabályozást és a hivatalos eljárásokat hívják segítségül kellemetlen kihívások elhárítására. Erre példa, amikor bizottságok és szaktestületek készítenek túlrészletezett szaktanulmányokat, avagy amikor meghatározott csoportigényeket erkölcstelennek vagy hazafiatlannak minősítenek. Negyedszer ilyen eset az, amikor meglévő szabályokat és eljárásokat alakítanak azért, hogy megállapítsák a feltételezett kihívásokat. Ennek egyik példája, amikor egy csoport a helyi közösségben elmulasztja a fellépést, mert kedvezőtlen válaszra számit a döntéshozók részéről; másik példa amikor maguk a döntéshozók halasztják el a cselekvést, mert erős ellenállásra számítanak kulcspozícióban lévő politikai szereplők részéről. A neoelitisták tehát a politikai konszenzus alapjának és feltételének tekintik azt, hogy nincs nem-döntési alaphelyzet, vagyis nem működnek a kapuőrzők, nem nyomnak vissza érdekérvényesítő törekvéseket és egyes társadalmi csoportok érdekartikulációs folyamatai akadálytalanul bekerülnek a közintézmények világába és utána már az intézményes egyeztetés világában dől el, hogy az adott problémából mikor lesz döntés és létezik-e és milyen erejű a döntéshozatali kényszer. A neoelitisták és a pluralisták világában - perdöntő funkcióval - empirikus kutatások eredményei is szerephez jutottak. Bachrach és Baratz elképzelését Matthew Crenson (1971) tanulmánya kísérelte meg empirikusan alátámasztani. Két, acélipari központként ismert várost hasonlított össze, az Indiana államban fekvő Garyt és East Chicagót. Szembetűnő eltérés volt, hogy East Chicago már 1949-ben elfogadott egy levegő-szennyeződéssel kapcsolatos törvényt, ugyanakkor Gary egészen 1962-ig

33



halasztotta a törvény elfogadását. Crenson szerint ennek a késlekedésnek a magyarázata abban rejlett, hogy amíg East Chicagóban sokféle acélipari cég működött és ezért ott nem számítottak szervezett és erős ellenállásra a környezetvédelmi erők, addig Garyban az acéltermelést az US Steel dominálta. Ez pedig olyan magas presztízsű vállalat volt, amelynek repressziv jellegű reakciójától - például attól, hogy a vállalatot áttelepíti más városban - joggal tartottak a környezetvédelmi erők. Crenson szerint ilyen közvetett befolyást a közpolitikai döntéshozatalba nemcsak nagy vállalkozások, hanem bankok, avagy gazdag családok céltudatos összefogása egyaránt eredményezhet. A neoelitisták és pluralisták vitájában új fejezetet nyitott Lukes (1974), aki felfedezte az "érem harmadik oldalát", azaz a döntéshozatali folyamat új dimenzióját írta le. Mindeddig a közpolitikai gondolkodás több fejlődési szakaszon ment keresztül. A klasszikus elitista koncepció (Mills, Hunter) a közpolitikai döntés egyetlen dimenzióját vizsgálja a döntési részvételt. Ez a koncepció a döntési részvételt azonosította a hatalmi befolyással és kimutatta az egyes csoportok döntési részvételi fokának különbségeit és ellentéteit. A pluralista koncepció (Dahl) elválasztotta egymástól a részvételt és a befolyást. Kimutatta, hogy a közpolitikai döntésekben a részvétel alapján önmagában nem magyarázható meg a döntés tartalma. Ugyanis csak akkor vezethető le a döntés tartalma a részvételből, ha a döntésben résztvevő csoportok vagy legalábbis a csoportok közül legalább egy magas szintű befolyással rendelkezik. Így a közpolitikai döntések tartalma csak a részvétel és a különböző közvetett tényezőkön keresztül érvényesülő tényleges befolyás együttes hatásából vezethető le. Ez azt jelenti, hogy a közpolitikai döntések jelentős részében a döntéshozók részben a helyzetből és a körülményekből fakadó, részben a különböző társadalmi csoportok elvárásaiból következő kényszerek, korlátozások, késztetések és meghúzások közegében hozzák meg döntéseiket. Ezért a döntéshozók csak korlátozottan tudják érvényre juttatni saját preferenciáikat és azokat az intenciókat, amelyek érvényesítésével közvetlenül megbízták őket. A neoelitista koncepció (Bachrach-Baratz, Crenson) nemcsak a részvételt és a befolyást különíti el, hanem megkülönbözteti a befolyás két fajtáját is. A pozitív irányú befolyás a döntések tartalmára irányul, a negatív irányú befolyás a politikai témák döntéshozatali folyamatba való bekerülését akadályozza meg. Lukes ezt a koncepciót haladta meg azzal, hogy a befolyás harmadik dimenzióját is elkülönítette. Megtartotta a pluralista mozzanatot, vagyis a megfigyelhető nyílt konfliktushoz kapcsolódó hatalomgyakorlást. Ehhez hozzáillesztette a neoelitista mozzanatot, a politikai témákhoz és a potenciális politikai témákhoz kapcsolódó rejtett konfliktusokat. Lukes mindehhez hozzátette, hogy a befolyás harmadik mozzanatában az emberek beállítódását, preferenciáját alakítják, manipulálják, azért hogy elkerüljék a közpolitikai döntéshozatali folyamathoz kapcsolódó rejtett és nyílt konfliktusokat. Vagyis nemcsak a vélemények befolyásolhatók pozitív és negatív irányban, hanem az emberi személyiség mélyebb rétegeiben létező preferenciák, beállítódások és értékorientációk is. Lukes abból indul ki, hogy hatalmi helyzetnek nevezhető az is, ha A hatalmat gyakorolt B felett úgy, hogy A befolyásolja B értékorientációját, B érdekeivel ellentétes irányban. Ezzel a kutatás új dimenziója nyílt meg. A neoelitisták politikai konszenzus meglétét az elnyomáskorlátozás hiányával kapcsolták össze. Lukes felfogásának nyomvonalán haladva azonban lehetséges politikai konszenzus akkor is, ha az értékpreferenciákat manipulálják. Ugyanis a vélemények egysége, harmóniája kétféle módon is létrejöhet. Nyílt vitákban, az érdekkülönbségekben közös érdekfelületet kereső törekvések eredményeként éppúgy, mint a társadalomban domináns értékrendektől eltérő értékrendek befolyásolásával. A közpolitikai folyamatok intézményes felületén nem tűnik elő a különbség; nem látszik az, hogy a konszenzus nyílt, érdemi vita, vagy értékrend manipuláció eredménye-e.Vagyis Lukes szerint a politikai konszenzus nem jelenti azt, hogy nem történik hatalmi befolyásolás. Ugyanis a politikai konszenzus lehet a beállítódások és magatartások tendenciózus befolyásolásának következménye.

34



Más oka is lehet annak, hogy politikai konszenzus alakul ki, miközben elnyomó mechanizmusok ténylegesen működnek. Ilyen eset például az, amikor azok a csoportok, amelyekben az érdekek később tudatosodnak nem fejtenek ki ellenállást: − − −

vagy azért, mert más reális alternatívát nem tudnak elképzelni vagy azért, mert a fennálló viszonyokat természetesnek, avagy megváltoztathatatlannak tartják vagy azért, mert Istentől elrendeltnek tekintik sorsukat.

Lukes azzal lép túl Bachrach és Baratz koncepcióján, hogy a hatalmat nemcsak rejtett konfliktusok és sérelmek esetén gyakorolják, hanem maguknak a rejtett konfliktusoknak és potenciális konfliktustémáknak a kialakulása is elnyomható a preferenciák manipulálásával. Lukes elméletének érvényesülését Walsh és munkatársai (Walsh et al.1981) vizsgálták a gyakorlatban. Ennek során kimutatták, hogy a közpolitikai döntéshozatal tartalma és valódi természete nem magyarázható meg a nyílt konfliktusok egyszerű nyomon követésével, hanem szükséges a hatalmi dominancia egész rendszerének feltárása. Ez azt jelenti, hogy a nyílt konfliktusok mögé nézve vizsgálni kell nemcsak a rejtett konfliktusokat és a politikai napirendre nem kerülő politikai sérelmeket és témákat, hanem azt is, hogy a domináns értékrendszerek milyen csoportoknak kedveznek, és milyen csoportokat korlátoznak. Vagyis a politikai befolyás mértéke csak részlegesen mérhető a politikai konfliktusokban és harcokban aratott győzelmekkel. Az érdekek érvényre juttatása - az esetek többségében - nem harc árán történik meg, hanem érdekérvényesítés, az értékek domináns pozícióba történő juttatása árán. 2. Érdekérvényesítés és közpolitikai döntéshozatal A közpolitikai döntéshozatal a társadalmi csoportok érdekérvényesítésének közegében zajlik. A társadalmi létezés ontologikus mozzanata, hogy az emberek saját szükségleteiket, tudatos felismerés alapján érdekekként érvényesítik a társadalmi közösségben. Az érdekek mindig partikularitást, részlegességet fejeznek ki, akár az egyén, akár a közösség különböző csoportjainak szintjén. Ezért azután olyan centrifugális erőt alkotnak a társadalom politikai küzdelmeiben, amelyek alapján az egyes csoportok megkülönböztetik magukat egymástól és szemben állnak egymással. Az érdekek tehát egyfelől széttörik, fragmentálják a társadalmat, ugyanakkor a különböző csoportok érdekérvényesítési törekvései közös érdekfelületek keresését-kutatását is kiváltják. Ezek érdekszövetségek létrejöttét eredményezhetik és még az egész társadalmat átfogó érdekegyesítési folyamat kibontakozása sem zárható ki. A közpolitikai döntéshozatali folyamatban az érdekkapcsolatok szövevénye más-más módon veendő figyelembe. Amennyiben az érdekviszonyokban a szembenállás dominál, akkor a közpolitikai döntések éles, nemegyszer poláris természetű konfliktusok színterei. Ilyenkor vagy nincs politikai konszenzus a döntések mögött vagy olyan politikai konszenzus jön létre, amelyben a hátrányos helyzetű rétegek preferenciái és értékvilága hatékonyan manipulált. Más szavakkal ez azt jelenti, hogy a közpolitikai döntések sorozatában - kumulatív módon - háttérbeszorított érdekű rétegek nem fejtenek ki ellenállást vagy az erőszakos elnyomó politikai mechanizmusok hatására vagy hatékony politikai érték- és preferencia manipuláció következményeként. Amennyiben az érdekviszonyokban az együttműködés dominál, akkor a közpolitikai döntéshozatal nem formális, hanem valódi kompromisszumok keretében történik. A kompromisszumokat ilyenkor stratégiai természetű politikai konszenzus támasztja alá, hiszen a közpolitikai döntések sorozatában nincsen olyan réteg, amely kumulatív módon hátrányos helyzetbe kerülne, vagyis az előnyök és hátrányok hosszú távon kiegyenlítik egymást. Másik alapeset, amikor az érdekellentétek dominanciája és a kumulatív típusú előnyök és hátrányok közegében olyan szervezett érdekcsoportok kerülnek hátrányos helyzetbe, amelyek érdekérvényesítési képességei erősek. Ennek ellenállás és szervezett ellenzéki fellépés a

35



következménye és a közpolitikai döntéshozatal "túlcsordul" az intézményesedett döntési mechanizmusok és érdekartikulációs folyamatok világán. Ez azt jelenti, hogy a döntések tartalma nem az intézményes folyamatok keretében dől el. A tartós érdekharmónia más oldalról erodálhatja az intézményes döntési mechanizmusok és artikulációs folyamatok szerepét. A döntések tétjének csökkenése kiválthatja az intézményes mechanizmusok formálissá válását és szűk körű, kabinet típusú közpolitikai döntéshozatali karakter alakulhat ki. Vagyis a társadalomban létező érdekviszonyoknak különböző alapképletei vannak. Van olyan alapképlet, amelyben a szembenállás dominál, van olyan alapképlet, amelyikben az érdekharmónia dominál. Az érdekharmónia esetén a háttérben egy olyan érdekartikulációs mechanizmus húzódik meg, amelyik képes arra, hogy az érdekeket kifejezze, az érdekek egyeztetését elvégezze. Ilyen esetekben a politikai döntések, az érdekhordozó, az érdekartikulációt kifejező érdeket egyeztető mechanizmusok működésén alapulnak. Alapvetően tehát a politikai rendszernek erre a célra létrehozott intézményes mechanizmusaiban dől el az érdekek érvényesítésének a sorsa. Az egyes csoportok érdekeik érvényesítésénél alapvetően az intézményes mechanizmusban mozognak. Ez a modern demokráciáknak az alapvető jellemzője. Hozzá kell tennünk azonban, hogy nem kizárólagos sajátosság ez. Ezekben a politikai rendszerekben is vannak olyan esetek - többnyire kivételes esetek, de egyfajta rendszerességgel előforduló esetek ezek -, ahol az egyes csoportok az érdekek érvényesítése során szűknek érzik az intézményes mechanizmusokat. Úgy érzik, hogy ezek az artikulációs mechanizmusok nem alkalmasak az érdekek hordozására és ezért az érdekeik érvényesítésére az intézményes mechanizmusokon kívüli eszköztárat keresnek és találnak. Többnyire azért folyamodnak ezekhez az eszközökhöz, mert úgy ítélik meg, hogy az intézményes mechanizmusokon belül egy csoportnak az érdekei domináns módon érvényesülnek és ismétlődő jellege a döntéseknek a sorozatában egy meghatározott csoport, vagy csoportok érdekei fejeződnek ki. Ezért úgy ítélik meg, hogy rendszeresen hátrányos helyzetbe kerülnek az érdekek egyeztetésénél. Ilyenkor két alapeset van attól függően, hogy mennyire erős ezeknek a rétegeknek - akik úgy érzik, hogy az érdekeik érvényesülése háttérbe szorított - az érdekérvényesítési képessége. Az egyik esetben ezek a rétegek érzékelik azt, hogy az érdekegyeztetési mechanizmusokban rendszeresen alulmaradnak, de gyenge az érdekérvényesítési képességük és ezért belenyugszanak ebbe a helyzetbe. Kilátástalannak érzik a helyzetet, nem is látnak sokszor másfajta alternatívát. A másik alapeset az, amikor ezeknek a rétegeknek erősek az érdekérvényesítő képességeik. Ilyenkor ezek a rétegek az intézményes mechanizmusokon kívüli lehetőségeket keresnek és erőszakos módon lépnek fel, vagy esetenként tüntetésekkel, vagy más erőszakos intézményes mechanizmuson kívüli akciókkal, az újság, a nyilvánosságon keresztüli nyomásgyakorlással, de szélsőséges eseten még a politikai rendszernek az alapjait is támadhatják, mondván, hogy maga a politikai rendszer az, amelyik az érdekeik fogyatékos érvényesítéséért felelős. Ebben az esetben, amikor tehát nem érdekharmónia van, hanem szembenállás jellemzi a társadalomnak az érdekviszonyait, ebben az esetben már a konszenzus is felborul, nincs konszenzus, vagy amennyiben ez nem tör felszínre, akkor valamiféle viszonylagos egyensúlyt tartanak fenn, ami vagy a véleményeknek a manipulációján, vagy nyílt elnyomáson alapul. Az intézményes mechanizmusokon kívüli mozgásoknak kétféle következménye lehet. Arról van tehát szó, amikor az intézményes csatornák nem képesek az érdekek közvetítésére, artikulációjára. Az egyik esetben a társadalmi rétegek nem intézményes eszközöket használnak, de ezzel az intézményes pozíciójuk javítása az alapvető céljuk. Tehát kombinálják az intézményes mechanizmusokban való mozgást a nem intézményes eszközök használatával. Ez gyakran előfordulhat és ez a politikai rendszernek a stabilitását nem veszélyezteti. A másik esetben azonban ettől eltérő. Itt ugyanis arról van szó, hogy az egyes csoportok között a szembenállás dominál és ennek a szembenállásnak a kifejezésére a nem intézményes eszközöket, területeket használnak fel. Ebben az esetben az érdekegyeztetésnek az intézményes csatornái marginalizálódnak és maga a politikai rendszer egészében is destabilizálódhat. Ilyenkor arról van szó, hogy nemcsak hogy túlcsordult az érdekérvényesítés az intézményes döntési

36



mechanizmusokon - mert ez gyakran megeshet -, hanem az intézményes döntési mechanizmusok funkcióit próbálják meg helyettesíteni nem intézményes eszközöknek a használatával. Minden politikai rendszernek tehát alapvető dilemmája, hogy mi benne az erősebb, az érdekartikuláció, vagy az elnyomás. A közpolitikában jelentős szerepet játszó négyféle irányzat között a pluralista és a korporatista álláspont az érdekartikulációt tartja erősebbnek, az elitista és a neomarxista felfogás viszont az elnyomás mozzanatát tartja erősebbnek az érdekegyeztetési mechanizmusokban. Az érdekérvényesítés problémáját tovább bonyolítja, hogy az emberek értékpreferenciái nem mindig fedik az érdekeiket. Miért van ez így? Egyrészt azért, mert saját megismerési képességeikben is vannak korlátok, mindenki tévedhet és automatikusan nyilvánvaló, hogy az értékpreferenciák az érdekeket nem fedik. A társadalomban azonban az értékpreferenciák nemcsak spontán módon térnek el az érdekektől, hanem mesterségesen is eltérítheti az értékpreferenciákat az érdekektől. Ezt különböző ideológiai manipulációval érik el és ennek a következtében a közvéleményben egészen sajátos mozgások tapasztalhatók. Vannak olyan politikai kérdések, amelyeknél a közvéleménynek a szerkezete az olyan, hogy kevesen vannak olyanok, akiknek akár pozitív, akár negatív irányban szélsőséges a véleményük, a társadalomnak a többsége középen helyezkedik el, nincs az adott kérdésben markáns véleménye. Ezt a politikai döntéshozatal szempontjából megengedő alapképletnek nevezzük, ilyenkor a döntéshozatal számára a közvéleménynek a megoszlása nem veszélyes. Vannak helyzetek, ahol eléggé egyértelmű konszenzus van a közvéleményben akár támogató, akár ellenző jelleggel. nyilvánvaló a politikai döntéshozatal szempontjából, hogy egy támogató jellegű alapképlet jelentősen megkönnyítheti a döntéshozatalnak az elfogadtatását. Ez kedvező feltételt jelent a döntéshozatal szempontjából. A másik esetben, amikor egyértelműen a társadalom többsége ellenez valamilyen döntést, akkor ennek általában halasztó hatálya lehet a politikai döntéshozatalra, hiszen kockázatos a többségi véleménnyel szembefordulni, végig kell gondolni azt, hogy milyen programok szükségesek ahhoz, hogy a közvéleménynek a véleménye változzon, a közvéleménynek az alakulása, alapképlete változzon. A döntéshozatal szempontjából veszélyes a közvéleménynek a megosztó típusú alapképlete is. Az az alapképlet, amikor csak kevesen vannak semleges állásponton és nagyon sokan ellenzik a döntést és sokan vannak mellette, tehát egy jelentős erő van mellette és jelentős erő van ellene. Ebben az esetben is nagyon-nagyon tanácsos a döntésnek az elhalasztása, vagy ha az nem lehetséges, akkor nagyon speciális elfogadtatási programot kell kapcsolni a döntések mögé. Ezt a problematikát, a döntéshozatal és az érdekérvényesítés viszonyát a közpolitikai gondolkodás történetében különböző szemléletben közelítették meg. A pluralista megközelítés azon a liberális előfeltevésen nyugszik, hogy az emberek érdekei és kinyilvánított preferenciái azonosak. Eszerint az emberek tudatában vannak érdekeiknek, képesek is azok kifejezésére és az érdekek természete az emberek politikai cselekvéseinek és politikai passzivitásának megfigyelése útján irható le. Ennek a tételnek az érvényesítési korlátait már Dahl is észrevette. Először is rámutatott arra, hogy totalitárius diktatúrák esetében nem tapintható ki különböző preferenciák érvényesülése a döntésekben egyszerűen azért, mert az uralkodó elit oly mértékben elnyomja az övétől ellentétes véleményeket, hogy nyílt, artikulált formákban, a politikai intézményekben nem tapasztalható véleményeltérés. Dahl még ennél is továbbmegy, és azt állítja, hogy még az Egyesült Államokban sem zárható ki, hogy az uralkodó elitnek olyan befolyása van a vélemények, a nézetek és a preferenciák felett, hogy ugyan a terrorisztikus, totalitariánus diktatúrák álkonszenzusa nincs jelen, de a társadalom nagyszámú közösségei felületesen és manipuláltan viszonyulnak egy szűk körű, uralkodó elit által vallott normarendszerhez és célokhoz. A pluralista érdekfelfogás társadalmi-történeti érvényességéhez további kritikai elemek kapcsolódnak. Először is empirikusan igazolható, hogy az emberek - akár egyénileg, akár kisebb vagy nagyobb csoportokban - nagyon gyakran érdekeik ellenére cselekszenek. Másodszor a

37



közösségekben létezhet hamis konszenzus is, ami azt jelenti, hogy torz módon vagy csökevényesen felismert és érvényesített érdekek mentén jön létre konszenzus. Így az érdekek világában meg kell különböztetni a szubjektív - a vallott és vállalt - érdekeket és az objektív, véleményekben és preferenciákban nem mindig kifejeződő érdekeket (Polsky, 1980). Ez azt jelenti, hogy a tényleges érdekérvényesítési mechanizmusokban és csatornákon a közösségcsoportok nem saját preferenciáik szerint cselekszenek, hanem olyan preferencia-rendszer szerint, amelyet a vezetők befolyásolnak. Itt tapintható ki megint az a terület, amelyet Lukes a hatalom harmadik dimenziójának nevez. Lukes amellett érvel, hogy egy szűk csoport értékvilágának domináns hatása mellett a hamis vagy manipulált konszenzus tartósan is fennállhat. Ebben a szemléletben az érdekviszonyok, az érdekérvényesítés fő motivációja nem az ellentétek kibontakozása, hanem annak megakadályozása, hogy az ellentétek az érdekérvényesítés legitimált csatornáiba kerüljenek. Lukes szerint az emberek preferenciái, véleménye és érdekei azért esnek egybe, mert a preferenciákat a társadalom szocializációs folyamatai, a nevelés és a tömegkommunikáció együttesen alakítják és a társadalmak többségében az egyéni és csoportlétezés autonómiájának nincs olyan foka, hogy az emberi preferenciák a reális érdekek felismerésén és érvényesítésén alapuljanak. Vagyis a demokratikus társadalmakban is erőteljes a kényszermozzanatok szerepe az érdekek érvényesítésében, de a diktatúráktól eltérően ez nem az ellenvélemények terrorisztikus eszközökkel történő elnyomását jelenti. Ugyanezen a nyomvonalon halad Saunders is (Saunders, 1980). Saunders is a kényszermozzanatok meghatározó szerepét hangsúlyozza az emberi preferenciák és beállítódások társadalmi-történeti kialakulásában és külön is hangsúlyozza ebben a folyamatban az ideológiai tényezők szerepét. Szerinte azt, hogy az emberek a körülöttük lévő világot hogyan értelmezik, tulajdonképpen ideológiai mechanizmusok formálják. Vagyis az uralkodó helyzetű csoportok értékvilágukat ideologikus formában fejezik ki, amikor politikai cselekvésről van szó. Vagyis a politikai cselekvések és nem cselekvések közvetlen motívumai ideológiák, amelyek közvetítő közeget alkotnak az értékrendek és a cselekvések között. Ezen ideológia formulák elemzéséből kitűnik, hogy a politikai döntésekből ki nyer és ki veszít. Vagyis a vallott és vállalt preferenciáktól függetlenül eldönthető, hogy melyik csoport tényleges érdekei érvényesülnek és melyik csoportoké pedig nem. A kinyilvánított preferenciák és az érdekérvényesülés eltérésének másik esete, amikor a szándéktól függetlenül érvényesülnek adott közösség érdekei. Saunders az ideológiai formulák elemzéséből kimutatja, hogy a politikai döntéshozatalban az érdekérvényesítés hatalmi eszközei egyenlőtlenül elosztottak a különböző csoportok között. Déllondoni empirikus kutatással kísérli meg annak bizonyítását, hogy a kétkezi dolgozók csoportjai sokszor nem azért tartózkodnak a politikai cselekvésektől, mert képtelenek az őket ért hátrányokat és sérelmeket felismerni és megfogalmazni, hanem azért nem vesznek részt a politikai tevékenységben, mert egyszerűen nem bíznak abban, hogy - a fennálló politikai mechanizmusok keretei között - érdekeik eredményesen érvényesíthetők. Saunders azt is érzékelteti, hogy ebben a dél-londoni kerületben, Croydonban az üzleti vállalkozások vezetői szoros kapcsolatban állnak a helyi politikai vezetőkkel. Ezek az üzleti érdekek azonban közvetlenül nem jelennek meg kézzelfoghatóan a döntési folyamatokban. Azonban az üzleti vállalkozások az esetek döntő többségében aránytalan előnyökhöz jutnak a döntések nyomán, mert "klubjaikban, bizottságaikban és testületeikben éppúgy, mint hivatalos tanácskozásaik többségében Croydon üzleti vállalkozóinak többsége rendszeresen összejön a politikai vezetőkkel, akik általában azt hiszik, amit az üzletemberek hisznek, azt gondolják, amit ők gondolnak és azt akarják, amit ők akarnak. Nincs olyan nyomást gyakorló csoport, nincs olyan jól szervezett és elsőrangú kapcsolatokkal rendelkező csoport a helyi közösségben, amely az üzleti vállalkozásokhoz hasonló gyümölcsöző kapcsolatokat tartana fent a politikai vezetőkkel. Olyan ez, mint az ozmózis, a vélemények, javaslatok úgy áramlanak az üzletemberektől a politikusokhoz és a politikusoktól az üzletemberekig. A városrész politikai és üzleti vezetőinek viszonyában a politikai együttműködés a legmagasabb rendű és a legszublimáltabb formát érte el (Saunders, 1980.).

38



Saunders elképzeléseihez különböző neomarxista és struktúralista elméletek kapcsolódnak. Ezek az elméletek az érdekérvényesítés hátterében a gazdasági tényezőket tekintik determinatív hatásúnak. Ugyanakkor elkerülik bármilyen egyoldalú determináció tételezését. Inkább arról van szó, hogy a gazdasági tényezők meghatározó hatását más egyéb meghatározó tényezők szövevényében, mint elsődleges meghatározást értelmezik. Blowers például (Blowers, 1984) egyik munkájában azt mutatja be, hogy Bedfordshireben a téglagyárak okozta légszennyeződést hosszú ideig távol tartották a helyi politika napirendjéről. Azonban a helyi közösség erőszakos fellépéssel kényszerítette ki, hogy a téma, a politikai napirendre kerüljön és a légszennyezést és a téglagyárak hatalmát egyaránt korlátozó rendelkezéseket fogadjanak el. A neomarxistához hasonló strukturális szemlélet példája Hill, Aaronovitch és Baldock (1989) műve, amelyben azt mutatják ki, hogy a mezőgazdasági termelés szennyező hatásait egész addig távol tudták tartani a politikai napirenddé válástól Angliában, ameddig Anglia nem lépett be az Európai Gazdasági Közösségbe. Ugyanis ekkor a Közösség szintjén érvényesülő környezetvédelmi törvények erejével a brit mezőgazdasági lobby már nem volt képes dacolni. Ezek az empirikus kutatási eredmények összhangban vannak Offe neomarxista elméletével (Offe, 1976), amely abból indul ki, hogy a modern piacgazdaság közpolitikai döntéshozatali folyamataiban az érdekérvényesítés elnyomó és akadályozó mechanizmusai erőteljesebben érvényesülnek, mint az artikulációs mechanizmusok. Tehát a közpolitikai döntések tartalmát sokkal inkább a szelekciós, az elnyomó és a strukturális korlátozó mechanizmusokra lehet visszavezetni, mintsem az érdekérvényesítés pozitív jellegű érdekartikulációs mechanizmusaira. Az előbbi mechanizmusok "szűrőrendszert" alkotnak, amelyek szűkítik a politikai napirendek tematikáját és terjedelmét. A közpolitikai döntések és az érdekérvényesítés kapcsolatrendszerében tehát többféle egyenértékű elméleti magyarázat létezik. Ezek az elméletek nem törekedhetnek kizárólagosságra. Az érdekérvényesítés és a közpolitikai döntéshozatal kapcsolatában a különböző elméletek kombinált alkalmazása tűnik gyümölcsözőnek. Vagyis a társadalmi-történeti körülmények, a politikai rendszer sajátosságai és a napirendre kerülő közpolitikai témák természete együttesen dönti el, hogy melyik elmélet milyen mélységben használható. 3. A közpolitikai döntéshozatal racionalitása Az eddigiekben áttekintettük a közpolitikai döntéshozatal és a hatalmi dominancia összefüggéseit és érzékeltettük azt, hogy a politikai döntéshozatal hátterében bonyolult hatalom-megosztási összefüggések húzódnak meg. Az első alapkérdés az, hogy mi a hatalom mércéje. Első közelítésben a mérce a döntésben való részvétel, aztán kiderült, hogy megvizsgálandók a részvétel mögött meghúzódó befolyások - sokszor egymást keresztező - erővonalai. Ezután kiderült, hogy társadalmilag releváns hatalom-megosztási képletekhez csak a pozitív és negatív befolyás megkülönböztetése alapján juthatunk el. Végül pedig még az is kiderült, hogy a hatalommegosztás történetileg plasztikus leírásához meg kell különböztetnünk a közvetlen és a közvetett befolyást, vagyis azt az esetet, amikor a véleményeket és azt az esetet, amikor az értékrendeket befolyásolják. A másik alapkérdés, hogy a hatalom megosztásában léteznek-e előnyök és hátrányok és ha léteznek, akkor ezek az előnyök és hátrányok kumulatív, vagy non-kumulatív természetűek-e? A harmadik alapkérdés, hogy a politikai konszenzus feltételezi-e az elnyomó-korlátozó jellegű mechanizmusok hiányát, vagy sem? Első közelítésben a válasz úgy tűnt, hogy igenlő. Azonban a mélyebb elemzés kiderítette, hogy a politikai konszenzus akár tartósan is érvényesülhet akkor, ha a korlátozó-manipuláló mechanizmusok és törekvések nem a véleményeket, hanem az értékrendeket, preferenciákat, beállítódásokat veszik célba. Ezután azt vizsgáltuk, hogy hogyan illeszkedik a közpolitikai döntéshozatal az érdekérvényesítési mechanizmusokra, az illeszkedés milyen típusai különböztethetők meg és az érdekérvényesítés mennyiben és milyen feltételek mellett marad meg az intézményes döntéshozatali mechanizmusok keretei között.

39



Ezt követően ebben a fejezetben azt elemezzük, hogy mennyiben tekinthető a közpolitikai döntéshozatal racionális folyamatnak, milyen a racionális és az intuitív mozzanatok súlya és mi a tapasztalatokon nyugvó felismerések, rögtönzések szerepe a folyamatban. A közpolitikai gondolkodás elmúlt három évtizedes történetén végigvonul a racionális és az incrementális modell vitája. A racionális modellben előírásokat, normákat fogalmaznak meg a döntéshozatali folyamattal szemben, míg az incrementális modellben a leíró jelleg dominál. Az elmúlt évtizedeket végig jellemezte egy olyan törekvés, amely olyan modell kifejlesztésére irányult, amely egyszerre haladja meg a racionális modell irrealisztikus, ideáltipikus követelményeit és az incrementális módszer részleges, a tényekhez kötődő jellegét. a.) A racionalitás problémája először Herbert Simon alapvető munkája nyomán vetődött fel (Simon, 1945). Ismeretes, hogy Simon amellett érvelt, hogy a közigazgatási elméleteknek a folyamatokat, mint szervezeti döntéshozatalt kell értelmezniük. Szerinte ez azért fontos, mert így a közigazgatási folyamatokat, mint döntések és cselekvések egységét szemlélhetjük. Simon szerint a közigazgatási folyamatokban alapvetően racionális választás történik, amely a lehetőségek és a cselekvési alternatívák racionális mérlegelésén alapul. A közigazgatási szervezetek magatartása tehát alapvetően céltudatos, hiszen célok kitűzése és megválasztása vezérli őket. A célok elérésének persze számtalan különböző módja van és a racionális döntéshozó úgy választ az alternatívák között, hogy maximálisan törekszik saját értékrendjének érvényesítésére és pragmatikusan választja azt az alternatívát, amelyen a leghatékonyabban el lehet érni a kívánt célt. Simon felismeri a racionális modell érvényesítésének számos nehézségét. Az első dilemma, hogy kinek az értékrendje érvényesül a döntési folyamatokban. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a közigazgatási szervezetek értékvilága heterogén és a szervezeti szinten elfogadott értékrend különbözik a köztisztviselők egyéni értékrendjétől. Simon ezt a dilemmát azzal oldja fel, hogy „a döntés ’szervezetileg’ racionális, ha a szervezeti célokhoz igazodik és 'személyileg' racionális, ha az egyének céljaihoz igazodik” (Simon, 1945.). Ez elvezet a racionális modell második problematikus pontjához. Nevezetesen ahhoz, van-e egyáltalán értelme a szervezet, mint egész céljáról beszélni. Ez azért probléma, mert különösen a döntések megvalósítása során a köztisztviselők - akár egyénileg, akár csoportokban - önállósággal rendelkeznek a döntések értelmezésében. Márpedig a közpolitikai döntés egyik lényegi sajátossága éppen abban áll, hogy a döntés tartalma - a formális döntési aktus után - a megvalósítás során mindig változik, sokszor nagyon lényegesen. A racionális modell érvényesítésének harmadik nehézsége, hogy a döntéshozatal mindennapi gyakorlatában a logika és a célszerűség csak korlátozottan érvényesül. A közpolitikai döntések miként a politikai döntések általában - lényegi természete ugyanis, hogy teljesítményhelyzetben és külső kényszerhatások közegében hozzák meg őket. Ez azt jelenti, hogy nincs elegendő idő a döntés előtt az összes alternatíva és az összes lehetséges következmény előnyeinek és hátrányainak mérlegelésére. Ilyen értelemben a közpolitikai döntések mindig tökéletlenek és nagyfokú bizonytalanságot tartalmaznak. A döntések pillanatában pedig meghatározó szerephez jut az intuíció és a tapasztalatokon nyugvó megérzés. A közpolitikai döntés mindig a racionális belátás és az intuitív beleérzés olyan egyvelegén alapul, amely teljesítményhelyzetben történik. Ezért lényegi természete szerint más mint a tudományos elemzési folyamat, amely sem teljesítménykövetelményeknek, sem pedig időzítési kényszereknek nincs alávetve. Ezért szükségszerű, hogy a tudományos elemzés mindig kritikai jellegű és mindig sikeresen irányul arra, hogy a közpolitikai döntések tökéletlenségeire rámutasson. A tudományos elemzés tehát behozhatatlan előnnyel rendelkezik a közpolitikai döntéshozatal folyamatában végzett elemzéssel szemben; Hegel szavaival "Minerva baglya akkor repül, amikor az éj leszáll". Ez azt jelenti, hogy a köztisztviselők számára mindig tanulságul szolgálhat a tudományos elemzés eredménye, de ezen az alapon óriási félreértés lenne, ha a tudós mindjárt jobb politikusnak is gondolná magát.

40



Simon szerint viszont minden probléma és nehézség ellenére szükség van a racionális modellra, mert az emberi racionalitás ontológiailag korlátozott - mint Simon írja: "A szervezetelmélet megalkotásának szükségessége az emberi racionalitás gyakorlati hiányosságaiból következik és abból a tényből, hogy ezek a korlátok nem statikusak, hanem még abból a szervezeti környezetből is következnek, amelyek a döntéshozatal szervezeti feltételrendszerét alkotják. A szervezetek feladata éppen az, hogy - azt a környezetet úgy alakítsák, hogy az egyén a szervezeti célokhoz igazodó racionalitás követelményét - a döntések gyakorlatában érvényesítse" (Simon, 1945.). Simon munkássága már eddig a pontig is korszakos jelentőségű. Körülbelül olyan természetű és jelentőségű fordulatot hajtott végre a közigazgatástudományok világában, mint amit Elton Mayo "Human reletion" elmélete jelentett az emberi teljesítményösztönzés világában. Simon felfedezte, hogy a közintézményekben a racionalitás nem definiálható közgazdasági racionalitásként és hogy nincs emberi értelemben vett elvont, szervezeti racionalitás sem. Arra a következtetésre jutott, hogy a racionalitás emberi-pszichikai összetevői rendkívül lényegesek. Ez már önmagában is nagy jelentőségű felfedezés volt, azonban Simon még ennél is tovább ment. Felfedezte, hogy további problematikus pont a tények és az értékek valamint a célok és az eszközök megkülönböztetése a döntési folyamatokban. Az ideáltipikus racionális modellben a döntéshozó először a célokat határozza meg, azután megválasztja a célok megvalósítását szolgáló eszközöket. Ez három lépésben történik: a) b) c)

az összes alternatív stratégia felsorolása, azoknak a következményeknek a meghatározása, amelyek mindenegyes stratégia megvalósításánál adódnak, a következmények összehasonlító értékelése.

Ebben a közelítésben a racionális döntés nem egyéb, mint annak a stratégiának a kiválasztása, amely a döntéshozó preferenciáinak leginkább megfelelő következményeket eredményezi. Simon tudatában volt annak, hogy ez a modell bizonyos fokig idealizálja a közpolitikai döntéshozatali folyamatot. Ezért egyfelől hangsúlyozta, hogy ugyanazon célok különböző eszközökkel is elérhetők, azaz léteznek alternatívák a gyakorlati megvalósításban. Másfelől kései munkájában (Simon, 1957) kifejlesztette a "korlátolt racionalitás" fogalmát. Ez azt jelenti, hogy a döntéshozó nem saját értékeinek maximális szándékával választ alternatívát, hanem azért, hogy érvényesítse a közjót és a döntés köz-megelégedettséget eredményezzen. Így már nincs szükség az összes alternatívák vizsgálatára. Az alternatívák már nem elvontan normatívák, tértől és időtől függetlenek, hanem realisztikusak abban az értelemben, hogy a közérdek és a közvélemény igényeinek fényében eleve szelektálnak az összes szóba jöhető alternatíva között. b.) Herbert Simon fordulata a korlátolt racionalizmus irányába egyidőben történt a hagyományos racionális modell széles körű kritikájáról. Lényegében Simon kérdésfeltevéseit gondolta végig következetesen Lindblom, aki az átfogó racionális modell helyett az incrementalista modellt alkalmazta. Lindblom kifejlesztette az "egymást követő, korlátozott összehasonlítások" módszerét, amely hangsúlyozottan szemlélet és módszer és nem tart igényt egy átfogó elmélet rangjára (Lindblom, 1959). Lindblom az átfogó racionális szemléletet úgy jellemezte, hogy az a gyökérzettől halad a fa lombjáig, vagyis az alapoktól, a lényegi témáktól indul el minden esetben. Az egymást követő, korlátozott összehasonlítások módszerét pedig úgy jellemezte, hogy az a fennálló helyzetből indul ki és fokozatos változást kezdeményez, vagyis a fa lombozatában vizsgálódik a gyökerek kutatása nélkül. Az 1959-ben írott Lindblom tanulmány a kétfajta közelítést a következőképen hasonlítja össze: Racionális átfogó módszer (gyökerek)

Egymást követő, korlátozott összehasonlítások módszere (lombozat)

41



1. Azon értékek vagy célok meghatározása, amelyek különböznek egymástól és rendszerint előfeltételéül szolgálnak az alternatív politikák empirikus elemzésének.

1. Az értékként funkcionáló célok kiválasztása és az igényelt cselekvés empirikus elemzése nem egymástól elszigetelten, hanem egymással szoros összefüggésben.

2. A döntések tartalmának és a megvalósítás módjának megközelítése cél-eszköz elemzésen keresztül; először a célokat választják ki, utána a megvalósításra alkalmas eszközöket keresik.

2. Miután a célok és az eszközök nem választhatók el egymástól és gyakran csak relatíve, adott viszonyrendszerben megkülönböztethetők, ezért a cél-eszköz elemzés gyakran felesleges vagy csak korlátozott értelemmel bír.

3. A "jó" politika próbaköve, hogy a 3. A "jó" politika próbaköve az, ha a legmegfelelőbb eszközöket tartalmazza a különböző közelítésű elemzők egyetértenek kívánt cél elérésére. közvetlenül a politika tartalmában, anélkül, hogy egyetértenének abban, hogy melyek a legmegfelelőbb eszközök egy adott cél megvalósítására. 4. Az elemzés mindig átfogó, minden fontos 4. Az elemzés drasztikusan korlátozott: tényezőt figyelembe kell venni. nagyon fontos lehetséges következményeket, fontos alternatív cselekvési lehetőségeket és fontos értékeket nem vesznek figyelembe az elemzés során. 5. Rendkívül erőteljesen alapoznak a tételek 5. Az egymást követő összehasonlítások elméleti igazolására. erősen csökkentik illetve nemegyszer meg is semmisítik az elméleti igazolás szerepét.

Ennek az összehasonlításnak a fényében Lindblom egy későbbi munkájában (Braybrooke és Lindblom, 1963) rendszerezett módon felsorolja az átfogó racionális modellel kapcsolatos fenntartásait. Ezek a következők: − nem illeszkedik az ember korlátozott problémamegoldó képességeihez, − nem illeszthető a hiányos információkra, − nem illeszkedik az elemzések magas költségeihez, − nem illeszthető azokhoz a kudarcokhoz, amelyek a köz-megelégedettséget kereső értékelési módszerek kialakítását kísérik, − nem illeszthető ahhoz a közelséghez, amelyekben a közpolitikai döntéshozatal tény- és értékvilága áll, − nem illeszthető ahhoz a nyitottsághoz, amelyet a vizsgált és egymással versengő változatok rendszerei felmutatnak, − nem illeszthető az elemző lépések stratégiai következményeinek feltárására irányuló elemzési szükségletekre − nem illeszthető azokra a változatos formákra, amelyekben a közpolitikai problémák ténylegesen megjelennek. Mindez odavezetett, hogy Lindblom olyan módszer konstruált, amely több szempontból is leegyszerűsít. Mindenekelőtt azzal, hogy korlátozza azon alternatívák figyelembevételét, amelyek a fennálló helyzettől gyökeresen különböznek, de azzal is, hogy elvonatkoztat a lehetséges döntések számos következményétől. Ezenkívül az is lényeges, hogy Lindblom módszere a tények és az értékek valamint a célok és az eszközök együttes elemzését foglalja magában. Lindblom számára a "jó" közpolitika fokmérője nem az, hogy a döntéshozó értékeit a lehetőség szerint maximálisan

42



érvényesíti, hanem az, hogy a közpolitikai döntés egyetértést teremt azon érdekek között, amelyeket a döntés érint. Lindblom szerint a döntéshozatal incrementális modellje nemcsak plasztikusabban írja le a valóságban zajló közpolitikai folyamatokat, mint a racionális modell, tehát nemcsak leíró jellegében múlja felül a racionális modellt, hanem normatív érvénnyel is rendelkezik. Bírálja a racionális modell idealizáló törekvéseit, azt, hogy negatív társadalomkritika alapján transzcendens értékrend alapján minősít. Ehelyett azt állítja, hogy csak a fennálló realitások elismerése alapján lehet a valósággal kapcsolatban követelményeket támasztani. Ezek a követelmények csak fokozatosak lehetnek, egymást kell követniük - egy kissé egymásból is kell következniük - és mindig korlátozottak a valóságos lehetőségek által. Lindblom szerint a közpolitikus semmiféle ideáltipikus követelményrendszert nem érvényesíthet. A legtöbb amit tehet - és ezen a ponton jelenik meg a később híressé vált lindblomi kifejezés: „muddling through” -, hogy a lehető leghatékonyabban „átevickél” azaz „átvergődik” a problémán. Lindblom - a Braybrooke-kal közösen írott munkájában - továbbfejleszti az egymást követő, korlátozott összehasonlítások módszerét és bevezeti a „széttöredezett fokozatosság” módszerét. Ennek lényege, hogy csak olyan változatokat vesznek figyelembe, amelyek nem alapvetően, hanem csak fokozatokban különböznek egymástól és a status quo-tól. Ez az elemzés sem átfogó, hanem csak azokra a részleges különbségekre korlátozódik, amelyek az egyes változatokat megkülönböztetik. A közpolitikát egyszerűen javító-jobbító szándék vezérli nem pedig valamilyen ideálisnak tartott, jövőbeni állapot elérése. Sőt a közpolitika célokat alakít ki a meglévő eszközökhöz és nem a célok kitűzése után keresnek megvalósításra alkalmas eszközöket. Lindblom szerint a széttöredezett fokozatosság módszere széles körben jellemzi az USA közpolitikai döntéshozatali rendszerét. Hogyan működnek együtt a közpolitikai döntéshozók központi koordinátor nélkül? Ezt a kérdést Lindblom 1965-ben írott könyvében válaszolja meg (Lindblom, 1965). Lindblom szerint a döntéshozók feltétel nélkül, kölcsönösen alkalmazkodnak egymáshoz, azaz a környezetükben zajló döntésekhez. Lindblom az alkalmazkodás két formáját különbözteti meg: − illeszkedő alkalmazkodás, "amikor egy döntéshozó egyszerűen alkalmazkodik döntési környezetéhez" (Lindblom, 1965.), − manipulált alkalmazkodás "amelynél a döntéshozó azt keresi, hogy más döntéshozók elvárásainak megfelelő döntést hozzon" (Lindblom, 1975.). Ez a kétféle alkalmazkodás azután további alváltozatokra tagolódik az alkudozás és a tárgyalás konkrét körülményei szerint. Lindblom, egy kései tanulmányában (Lindblom, 1979) azt sugallja, hogy a feltétel nélküli kölcsönös alkalmazkodás a közpolitikai döntéshozatalban kis lépésekben történő politikai változást eredményez. Ezt bírálja Harrison, Hunter és Pollitt (1990). Azt állítják, hogy a közpolitikai döntéshozatali folyamatok résztvevői közötti együttműködés már közvetlenül részévé válik a pártpolitikai összecsapásoknak. Így a "kölcsönös alkalmazkodás" ezen a területen nem jellemző. Vagyis a politikai változások nem kapcsolódnak össze a kölcsönös alkalmazkodással, a pártpolitikai erők centrifugális törekvései miatt. A közpolitikai döntések jelentős részében gyümölcsözőnek bizonyult Lindblom módszere. Ugyanakkor ennek a módszernek sincs kizárólagos érvényessége. Az átfogó racionális modellt is alkalmazzák a közpolitikában, amikor például a kormányzati-közigazgatási gépezet javítására vonatkozó átfogó döntéseket hoznak. A racionális modellhez folyamodnak akkor is, amikor egyes közszolgáltatási rendszerek vagy a közkiadások tervezéséről, hatékonyabb felhasználásáról, vagy éppen modernizálásáról, átfogó reformjáról van szó. Az incrementalista modell leíró jellegű előnyei nyilvánvalóak. Ugyanakkor a normatív közelítésben már kiütközik a módszer hiányossága. Először úgy tűnt, hogy elképzelhető olyan funkció-megosztás a két modell között, hogy a racionális modell normatív szemléletéhez hozzávesszük az incrementális modell pedig leíró személetet. A közpolitikában azonban

43



Lindblom fellépését követően olyan elméletek is jelentkeztek, amelyek egyesíteni próbálják a kétféle módszer előnyeit, úgy, hogy a normativitást nem kapcsolták össze ideáltipikus követelményekkel. c.) A racionalizmus és az incrementalizmus vitájának fonákján kialakultak olyan „harmadik utas” elképzelések, amelyek a normativitás és a realizmus követelményének feszültségeit új, átfogó, kompromisszumokra törekvő elméletekben kívánták meghaladni. Az egyik ilyen törekvés Dror nevéhez fűződik, aki az „átevickélve célhoz érés” lindblomi és az átfogó racionalitás simoni modelljének alternatíváival szemben megalkotja a normatív optimalizálás modelljét. Dror sok vonatkozásban híve Lindblom felfogásának, azonban bírálja annak implicit konzervativizmusát. Szerinte az "átevickélve célhoz érés" módszere akaratlanul is megerősíti az anti-innovációs törekvéseket és a közpolitikai folyamatok tehetetlenségi nyomatékát (Dror, 1946). Dror szerint Lindblom szemlélete csak akkor érvényesíthető, ha a felmerülő problémák természetében és az alkalmazott közpolitikai eszközökben nagyfokú a történeti folytonosság. Szerinte a lindblomi elmélet történeti relevanciájának másik előfeltétele a társadalmi-politikai stabilitás. Ezen az alapon Dror alkalmazhatónak véli Lindblom elméletét a modern ipari államok többségében a jóléti állam stabil működésének időszakában. Azonban problematikusnak tartja az elméletet, mihelyt a közpolitika akut gondokkal, elhatalmasodó válságtünetekkel kerül szembe. Dror ekkor nem az átfogó racionalitás simoni modellje felé fordul, hanem a realizmus és normativitás kombinálásával olyan modellt kíván alkotni, amely a döntéshozatal racionális és intuitív összetevőit egyszerre erősíti. Simon modelljétől eltér annyiban, hogy nem vizsgálja meg a döntés előtt átfogóan az összes alternatívákat és azok következményeit és az értékek és célok értelmezése sem teljes körű. Dror szelektál a lehetőségek és a célok között, méghozzá intuitív módszerek és eszközök alkalmazásával. A normatív optimalizálás modelljének másik jellemzője, hogy a döntéshozatali folyamatba bekapcsolja a metapolitikai elemet. Vagyis Dror a közpolitikai döntéseknél gondolkodik a jogi, gazdasági, politikai és szabályozási környezet sajátosságainak változtatásán is. Lindblom azt válaszolja Dror kritikájára, hogy nemcsak arról van szó, hogy modellje releváns az Egyesült Államokra, hanem elmélete érvényesíthető a viszonylagosan stabil diktatúrák esetében is. Ugyanakkor Lindblom vitatja az "átevickélve célhoz érés" konzervatív természetét. Állítja, hogy alapvető változások, innovációk is megvalósíthatóak fokozatosan, az apró lépések stratégiájával (Lindblom, 1964). Ezen a ponton kapcsolódik be a vitába Etzioni egy másik, "harmadik utas" megközelítéssel. Etzioni elismeri, hogy az apró lépések stratégiája is eredményezhet alapvető változást, de hozzáteszi, hogy nincs irányító erő az apró lépések sorozatában és ezért a lépések körkörös irányúak is lehetnek, visszatérhetnek a kiindulóponthoz vagy éppen sokféle irányultságuk miatt közömbösíthetik egymás hatását (Etzioni, 1967). Ezért Etzioni javasolja a "vegyes vizsgálódás" modelljét, a közpolitikai döntéshozatalban, amely nemcsak jó leírást ad a döntések körülményeiről és lehetőségeiről, hanem stratégiai orientációt is biztosit a mérlegeléshez és az értékeléshez. A módszer szemléleti kiindulópontja az alapvető jelentőségű és a részleges jellegű döntések megkülönböztetése. Etzioni szerint az incrementalisták megkülönböztetik az alapvető és a részleges döntéseket. Alapvető döntés például, mint a háború kinyilvánítása vagy egy űrkutatási program beindítása. Azonban nem figyelnek fel arra, hogy az alapvető döntések különleges szereppel rendelkeznek. Hiszen ezek meghatároznak alapvető haladási irányokat és meghatározzák a részleges döntések körülményeit. Etzioni úgy véli, hogy ezen a módon megtalálta az átfogó racionalitás modelljének alternatíváját úgy, hogy az incrementális modell szemlélete is - ha részleges érvénnyel is de - hasznosítható. A két modell átfogó jellemzése után felvethető a kérdés, melyek Dror és Etzioni modelljének erősségei és gyengeségei.

44



Dror modelljének egyik erőssége, hogy intuitív jellegű eszköztárat alkalmaz egy racionális szemléleti bázison felépülő modellben. Ugyanakkor arra törekszik, hogy használható eszközt adjon azok kezébe, akik a közpolitikai folyamatok javítására törekednek. Dror a tehetetlenségi nyomaték dominanciájától való félelmében olyan átfogó optimalizálási szándékot érvényesít, amely kiterjed a döntéshozatal különböző fázisaira. Dror az optimális döntéshozatal 18 fázisát különbözteti meg és mind a 18 fázisra optimalizálási eljárásokat dolgozott ki. A 18 fázis magában foglalja a metapolitikai változásokat, a politikai rendszerek átalakítását, az alternatívák vizsgálatát, a döntések meghozatalát egészen az utólagos értékelésig. Ezzel a módszertani cizellálással természetesen Dror megnehezítette modelljének gyakorlati alkalmazását. Etzioni modelljében az alapvető döntések kiemelése valóban stratégiai orientációt ad, azonban a közpolitikai gyakorlatban sokszor egyszerűen nem emelik ki az alapvető összefüggéseket és azon az alapon mérlegelnek, hogy "nálunk a dolgokat mindig így csinálták". Így az alapvető döntéseken felépülő stratégiai orientációra nincs is igény. A gyakorlati alkalmazások másik nehézsége, hogy nehezen különböztethetők meg az alapvető jelentőségű döntések és a részjellegű döntések egymástól. Az utólagos értékelés fényében egyértelmű a különbség, azonban a döntéshozatal pillanatában nehezen állapítható meg, hogy a döntés alapvető jelentőségű-e vagy nem. Például a vietnámi háborúba az Egyesült Államok "apró", részjellegű döntések sorozatának keretében és eredményeként sodródott bele és ugyanúgy "mászott ki" belőle. Általánosan elmondható, hogy a hosszú távra szóló közpolitikai döntések esetében az Etzioni modell jól alkalmazható, rövid vagy középtávú döntések esetében viszont nehezen értelmezhető a döntési gyakorlatban. Nyilvánvaló előnye van viszont olyan stratégiai évű döntéseknél, mint az űrkutatás vagy szuperszonikus gépek építése vagy annak mérlegelésénél, hogy mennyire alapozzuk az energiatermelést nukleáris erőművekre, vagy sem. d.) Mindezen modellek tanulmányozása és bővülő gyakorlati tapasztalatok alapján Lindblom átdolgozta, bővítette és módosította az incrementalista közelítést. Lindblom mindenekelőtt érdeklődéssel fordult Simon elméletéhez és a "korlátolt racionalitás" tételét kedvezően értékelte. Figyelemreméltónak találta, hogy a "korlátolt racionalitás" szemlélete már nem törekszik a "lehető legjobb" megoldás kiválasztására, hanem megelégszik azzal a változattal, amely "eléggé jó" és ezen az alapon lemond arról, hogy az összes lehetséges alternatívát és azok következményeit mérlegelje. Lindblom ezen a nyomvonalon haladva meghaladja az "átevickélve célhoz érés" incrementalista modelljét és bevezeti a "stratégiai elemzés" modelljét, amely a incrementalizmus továbbfejlesztett változata. Eszerint meg kell különböztetni az egyszerű incrementális elemzés, a szakaszolt incrementalizmus és a stratégiai elemzés fogalmát. Az egyszerű incrementális elemzés csak olyan alternatívákra korlátozza a vizsgálatot, amely kismértékben különbözik a status quo-tól, az adott helyzettől. A szakaszolt incrementalizmus már olyan elemzés, amely célokhoz és értékekhez kapcsolódik. A kiválasztott célokat és értékeket nem kívülről erőltetik a valóságra, hanem a közpolitikai probléma empirikus elemzése alapján választják ki őket. A javasolt problémamegoldást többszörösen kipróbálják és a próbaeljárások során tovább javítják, tökéletesítik. A stratégiai elemzés stratégiai ívű célok és értékek kiválasztása és érvényesítése alapján először leegyszerűsíti a komplex közpolitikai problémákat és azután stratégiailag elrendezett cselekvési sorokat épít rá az induló helyzetekre. Lindblom ezzel nem szünteti meg az „átevickélve célhoz érés” modelljét. Ez az új incremantalista modell egyik eleme. Az egyszerű incremantális elemzés része a szakaszolt incremantalizmusnak, mint ahogy a stratégiai elemzés is a szakaszolt incrementalizmus különböző formáiból áll. Ezzel a komplex közelítéssel Lindblom az incrementális modellt alkalmas eszköztárrá tette a spekulatív, sőt utópikus jellegű szemlélet számára is.

45



Ez azért jelentős, mert Lindblom ezzel olyan szintézist kísérelt meg, amely nemcsak Simon „korlátolt racionalitás” modelljét, hanem Etzioni „vegyes vizsgálódás” modelljét is hasznosítja (Lindblom, 1979). e.) A különböző döntéshozatali modellek áttekintése után felvetődik a modellek gyakorlati alkalmazhatóságának kérdése. Egészen nyilvánvaló, hogy a modellek olyan politikai körülményekre illeszkednek, amelyeket a hatalom megosztása és erős érdekérvényesítési képességekkel rendelkező csoportok tevékenysége jellemez. Vagyis ezek a modellek alapvetően a pluralista alapokon nyugvó társadalmi-politikai rendszerekre illeszkednek. Itt is jelentkezhetnek alkalmazhatósági problémák, mert a parlamenti pártok, amelyek a döntéshozatal lényeges szereplői nem mindig hajlanak a kölcsönös alkalmazkodás, a kompromisszumok keresése felé. Különösen alapkérdéseknél jelentkezik a kizárólagosságra és a dominanciára való törekvés, amely rendkívül éles akkor, ha erős többségi parlamenti pozíció támasztja azt alá. Lindblom érzékelte, hogy a hatalom megosztása a pártok és a társadalmi rétegek között nem olyan mértékben egyenlő, ahogyan azt a kiindulópontban ezt feltételezte. Azonban erre az a válasza, hogy a gyakorlati megvalósítás során még ügyesebben kell az "átevickélve célba érés" stratégiáját alkalmazni és még körültekintőbben kell a stratégiai elemzéseket elvégezni. Annyi változás mindenesetre történt, hogy Lindblom kezdeti optimista jellegű közelítése az idők során kritikusabbá és szkeptikusabbá változott (Lindblom, 1977). Felvetődik azonban az a kérdés, hogy a fentiekben elemzett döntéshozatali modellek mennyiben alkalmazhatók diktatórikus körülmények között, ahol a hatalom megosztása legfeljebb ideologikus burokban, a politikai szimbólumok világában létezik? A totalitárius társadalmak, a diktatúrák első időszakában minden történeti előzményt tagadnak és vertikálisan új elgondolásokkal lépnek fel, amelyek nem a tapasztalatokon, hanem hitelveken nyugszanak, és utópikus alakot öltenek. Erre a szükségletre egy holisztikus szemléleti alapokon nyugvó átfogó tervezés illeszkedik, amelyben a fenti döntéshozatali módszereknek semmi szerepük sem lehet. A későbbiekben viszont, a kezdeti lendület megtörése, az ösztönös spontaneitás kudarcai után a diktatúrák is konszolidált feltételeket teremtenek és olyan bürokratikus jellegű intézményi struktúrákat építenek ki, amelyek a folyamatosságot, a kiegyensúlyozottságot hivatottak garantálni. A diktatúrákban működő bürokrácia viszont érdeklődéssel fordul a döntéshozatali modellek felé. Nem a pluralista értékbázis érdekli, hanem a technológia, a döntéshozatali folyamatban alkalmazott eszköztár. Ily módon tehát olyan fonák helyzet is előállhat, hogy Simon, Lindblom, Dror és Etzioni döntéshozatali eszköztárát a pluralizmussal ellentétes totalitárius eszmekörben alkalmazzák és felhasználják azokat a diktatúrák tökéletesítésére.

A döntéshozatal és a megvalósítás Az 1970-es évektől a közpolitikai tudományos irodalom érdeklődése fokozatosan a megvalósítási folyamatok felé fordult. Általánossá vált az a felismerés, hogy a közpolitikai folyamat "második felében", a döntéshozatalt követő megvalósításban, nem egyszerű végrehajtás történik, hanem a döntések alapján, azokból kiinduló programokat valósítanak meg, amelyek a megvalósítás során maguk is lényeges változásokon mehetnek keresztül. A megvalósítási problémák azért kerültek a figyelem középpontjába, mert felismerték, hogy "hiányzik a kapcsolat" a közpolitikai programok eredeti célja és a programok következményei között (Hargrove, 1975). Mindezidáig hiányzott a megvalósítási folyamatok elméleti feltevésekből kiinduló rendszeres áttekintése. Az első ilyen típusú munka Pressman és Wildavsky nevéhez fűződik (PressmanWildavsky, 1973), addig azonban a közpolitika tudományára az volt jellemző, hogy képviselői

46



megszállottan vizsgálták a döntéshozatalt, a közpolitikai programok megalkotását és a megvalósítás "gyakorlati részleteit" ráhagyták a vezetés- és szervezéstudomány képviselőire. A közpolitikára tehát jellemző, hogy a döntések megvalósításának folyamata csak fáziskéséssel, a közpolitika egy évtizedes fennállása után kerültek a figyelem homlokterébe. Addig a közpolitikában a politológusok döntés-centrikus szemlélete érvényesült, vagyis a közpolitikai kutatásokat folytató politológusok egy ideig nem vették észre, hogy a döntések tartalma, célrendszere, a megvalósítás ütemezése a közintézmények gyakorlatában jelentősen megváltozik. És ha észre is vették, akkor azt feltételezték, hogy ennek kizárólag vezetési és szervezési hiányosságok húzódnak meg a hátterében. Kiderült azonban az, hogy a megvalósítási deficitek okai nemcsak vezetési és szervezési fogyatékosságok, hanem közpolitikai természetű okok is meghúzódnak a háttérben. A hetvenes évek közepétől gomba módra szaporodó közpolitikai irodalom közös jellemzője, hogy szükségesnek tartja a közpolitikában a megvalósítási folyamatok önálló, elkülönült vizsgálatát. Abból indulnak ki, hogy a közpolitikai folyamatok operatív természetűek, ami azt is jelenti, hogy minden közpolitikai döntés annyit ér, amennyit abból megvalósítanak. Másrészt a döntések megvalósítása bonyolult és változó gazdasági-társadalmi-politikai-jogi-szervezeti körülmények között történik és ez az esetek túlnyomó többségében szükségessé teszi a döntések tartalmának és a megvalósítás előzetes időzítésének módosítását is. Ez tehát nem vezetésiszervezési forrásvidékű probléma. A döntéshozatal és a megvalósítás mindazonáltal nincs "kínai fallal" egymástól elválasztva. Az önálló vizsgálódás mindenképpen indokolt, de ennek nem az a célja, hogy a döntéshozatali és a megvalósítási mozzanatokat elszigetelje egymástól. Éppen ellenkezőleg. Csak a megvalósítási folyamatok önálló vizsgálata teszi lehetővé, hogy azt a rendkívül speciális viszonyrendszert, amely a két mozzanatot összeköti realisztikusan, történelmi plaszticitással bemutassuk. Már most előre kell bocsátani, hogy a szakirodalom megkülönbözteti a közpolitikai folyamatok "felülről-lefelé" irányuló és "alulról-felfelé" irányuló karakterét. Mindkét modell megegyezik abban, hogy a megvalósítást nem tekinti a döntéshozatal függvényének, hanem olyan önálló problématerületnek, amely ugyan nem vezethető le mechanikusan a döntéshozatalból, de megérteni a folyamatot csak a két mozzanat - a döntéshozatal és a megvalósítás - együttes ismeretéből lehet. A megvalósítás "felülről-lefelé" modellje Hagyományosan - David Eastonig visszanyúlóan - a szakirodalom megkülönböztette a politika alkotásának, a politika megvalósításának és az eredmények értékelésének mozzanatát. A megvalósítás folyamatát úgy értelmezték, hogy ebben a folyamatban közpolitikai döntésekben kifejezett célokat valósítanak meg. Ez a meghatározás kézenfekvőnek tűnt. Azonban a közpolitikai döntések megvalósításának gyakorlati elemzése során kiderült, hogy a megvalósítás távolról sem egyszerű, zökkenőmentes alkalmazási folyamat. Sőt! Olyan kudarcok sem kizárhatók, amelyek azzal járnak, hogy a közpolitikai döntések céljai és a programok megvalósítás után végzett értékelésének eredményei egyáltalán nem hasonlítanak egymásra. Ez a felismerés különösen élesen kirajzolódott az Egyesült Államokban, a hatvanas években kezdeményezett közpolitikai programoknál. Johnson elnök "Nagy Társadalom" elképzelését közpolitikai programok egész sora volt hivatott megvalósítani. A programok elemzése során kiderült, hogy szakadék tátong a központi célok és a helyi megvalósítás realitásai között. Megjegyzendő, hogy már korábban is megfogalmazódott hasonló jellegű felismerés Roosevelt elnök társadalmi reformelképzeléseket megvalósító politikájának elemzése során (Selznick, 1949). A "felülről lefelé" irányuló modell

47



1.) Először az elemzőket az a törekvés vezérelte, hogyan optimalizálható a megvalósítás, hogyan mérsékelhető a megvalósítási deficit. Ezek az elemzések arra irányították a figyelmet, hogy a közpolitikai programok eredményei nagymértékben függnek a kormányzati intézmények kapcsolatrendszerétől és az egyes szervezetek működési sajátosságaitól. Kimutatták, hogy a különböző szintű kormányzati szervek és közintézmények kapcsolataiban valamint az egyes szervezetek belső működési sajátosságaiban megnyilvánuló fogyatékosságok következtében a megvalósítás mindig deficites az elhatározott célok tükrében. Sőt! Ez a deficit még kumulálódhat is. Ezen a ponton vetődik fel az a kérdés, hogy melyek akkor a célokkal leginkább harmonizáló, "a lehető legtökéletesebb megvalósítás" előfeltételei. Ezeket a feltételeket Hogwood és Gunn (1984) a következőképpen határozza meg: − a megvalósító intézmények működésének külső feltételrendszere nem okoz bénító kényszereket, − a közpolitikai programok megvalósításához elegendő idő és megfelelő források állnak rendelkezésre, − a megfelelő erőforrások nemcsak globálisan elegendők, hanem a megvalósítás minden fázisában rendelkezésre állnak, − a megvalósítandó közpolitikai program releváns elméleten és ok-okozati összefüggéseken nyugszik, − az ok-okozati kapcsolatok közvetlenek és csak kevés eltérítő hatás érvényesül, − a megvalósítást egy független helyzetű intézmény vezérli és ha más intézményeket kapcsol be a folyamatba, akkor az intézmények közötti függőségi viszonyok minimális mértékűek, − a megvalósítandó célok - egészükben és részleteikben - pontosan ismertek és egyetértés alakul ki a megvalósítás szükségességét illetően. Ez az egyetértés megmarad a megvalósítási folyamat során, − a megvalósítás során pontosan és részletesen körülírják minden résztvevő feladatait, − a résztvevők a megvalósítás során együttműködnek és kölcsönösen tájékoztatják egymást a részletekről, − azok, akik parancsok kiadására jogosultak élnek ezzel a jogukkal. Az előfeltételek felsorolása alapján nyilvánvaló, hogy ezek csak részben vezetési-szervezési és jelentős mértékben közpolitikai karakterűek. Ezek az előfeltételek a "felülről-lefelé" modellben azt a célt szolgálják, hogy a megvalósításért felelős vezetőknek tanácsokat adjanak arról, hogy miként minimalizálhatják a megvalósítási folyamatban keletkező deficiteket. Hasonló következtetésre jutottak az Egyesült Államokban Sabatier és Mazmanian (1979). A megvalósítási deficitek hátterében közpolitikai természetű okokat érzékeltek, amelyek a közigazgatás felső szintjein érvényesültek. Ezek az okok - korántsem teljes felsorolásban - a következők: - a megvalósítandó közpolitikai program természete, különösen annak belső következetlenségei; - a megvalósítás szervezeti struktúrája, különösen a hiányos kapcsolatok az intézmények felső szintjein; - a külső zavaró körülményekre való reagálás kényszere; - a megvalósítás során a különböző közigazgatási szintek hiányos ellenőrzése. 2.) A megvalósítási folyamat önállóságának másik, a szervezeti- intézményi sajátosságoktól eltérő összetevője a közpolitikák különböző természetéből adódik. Ez a felismerés Lowi közpolitikai tipológiájából indult ki. Lowi megkülönböztette a disztributív, a redisztributív és a regulatív politikákat (Lowi, 1972). A megvalósítási folyamatok elemzése során kiderült, hogy a redisztributív politikákat nehezebb megvalósítani, mint a disztributív politikákat és a regulatív

48



politikák esetén a megvalósítás eredményessége attól függ, hogy milyen mértékben vannak a folyamatnak redisztributív következményei. 3.) A "felülről-lefelé" modell követői a megvalósítás egyéb nehézségeire is rámutattak. Amilyen mértékben ugyanis bonyolultabbá váltak a megvalósítás szervezeti feltételei - egyrészt a közszolgáltatások nemzetköziesedése, másrészt a magánvállalkozások és a nonprofit szervezetek nagymérvű bekapcsolódásának következtében - oly mértékben növekedett az eredményes megvalósítás kockázata a bonyolult kapcsolatrendszerű hálózatok kiépülése miatt (MountjoyO'Toole, 1979). 4.) A közpolitikai döntéshozatal és megvalósítás - különösen a jóléti állam válságtüneteinek felerősödése idején - a társadalmi nyilvánosság és közfigyelem homlokterébe került. Ez együtt járt azzal, hogy a megvalósítás eredményességének összetevője lett, hogy a közintézmények hogyan kommunikálnak a társadalmi rétegekkel. Mennyiben és milyen gyorsasággal veszik figyelembe a társadalmi igényeket, hogyan reagálnak a társadalmi nyomásra, mennyiben képesek a gondokat megosztani és nem utolsósorban mennyiben képesek tiszta és konzisztens kommunikációs eszköztár alkalmazásával a társadalmi rétegeket bevonni a döntéshozatalba és a megvalósításba egyaránt (Nixon, 1980). A "felülről-lefelé" modellről összegzésképpen megállapítható, hogy fő funkciója az, hogy ráirányította a figyelmet a megvalósítási mozzanatot önálló szerepére a közpolitikai folyamatban. Ugyanakkor a közpolitikai folyamatok átfogó megközelítésnél kiderült, hogy a "felülről-lefelé" modell áthághatatlan korlátokkal is rendelkezik. Az "alulról-felfelé" irányuló modell A "felülről-lefelé" közelítést különböző oldalról bírálták. A kritikák közös lényege, hogy a közpolitikai folyamatban a történések nem a "felülről-lefelé" logika szerint alakulnak, hanem különböző okok következtében a döntéshozatal során lényegében megvalósítási kényszerekre, késztetésekre válaszolnak és ezért a döntés és a megvalósítás szakasza nem különíthető el, hanem a döntések nagy részét a megvalósítás során pillanatnyi kényszerekre reagálva, a körülmények részleges ismeretében, intuitív alapon kell meghozni. A közpolitika tehát bizonytalanságokkal és váratlan fordulatokkal telitett. 1.) Ebből a szemléleti alapállásból kiindulva mindenekelőtt a közpolitika lényegi természetére vonatkozó ismeretek változtak meg. Pressman és Wildavsky (1973) szerint a politikai lényege nem a szemléleti alapállásban ragadható meg. Szerintük az a mechanizmus csupán tudományos fikció, hogy a kezdetekben létezik a közpolitikai alapálláspont, amelyből azután meghatározott cselekvési sorok iránti elkötelezettség következik. Éppen ellenkezőleg. A politika lényege egyenlő a megvalósítással, vagyis a közpolitika lényege mint cselekvési sor ragadható meg és nincs mögöttes - a cselekedeteken kívül vagy "azokon felül" meghúzódó - lényeg. Az "alulról-felfelé" közelítésben a - a fenti közpolitikai definíció alapján - a megvalósítási folyamatok olyan alapvető problémái kerülnek látószögbe, amelyek a "felülről-lefelé" közelítésben nem tűnnek elő. Először is kiderül, hogy a megvalósítás során az egyes közpolitikai programok és cselekvési sorok kölcsönhatásos kapcsolatba kerülnek más programokkal és akciókkal. Ez a kapcsolat - amely sokszor konfliktusos alakot is ölt - lényegesen befolyásolja-modifikálja a közpolitikai folyamatot önmagában, és nemcsak az időzítést, hanem a lényegi tartalmat is. További bonyodalmat okoz, hogy az életbeléptetett programok sohasem légüres térben érvényesülnek. A korábbi programok és akciók minden új program esetében természetes közeget alkotnak és a megvalósítás során alkalmazkodni kell azokhoz a feltételekhez és követelményekhez, amelyek a korábbi programok eredményeképpen állnak elő. Ezek a - konfliktusokkal telitett - alkalmazkodási folyamatok olyan kompromisszumokat és alkukat tesznek szükségessé, amelyek megbontják a közpolitikai döntések eredendő logikai szimmetriáját. Hiszen kompromisszumokat kell találni egymással konfliktusban álló értékek és

49



érdekek között. Csak a megvalósítási folyamatban derült ki például, hogy milyen a program hatása a megcélzott társadalmi rétegekre; csak ebben a fázisban derül ki, hogy a program milyen mértékben vált ki olyan érdekérvényesítő törekvéseket, amelyek a program megvalósításával szembeállnak és adott esetben nemcsak módosítást válthatnak ki, hanem a program kudarcát is eredményezhetik. További gyakorlati probléma, hogy a közpolitikai döntések egy része szándékosan homályos vagy kétértelmű. Többnyire a háttérben ilyenkor a szimbolikus politika szempontjai húzódnak meg. Vagyis olyan szándékok, amikor különböző közpolitikai döntésekkel adott politikai kurzus stabilitását kívánják megalapozni és a döntéshozatalkor egyáltalán nem figyelnek arra, hogy ezek a döntések megvalósíthatók-e vagy sem. Ezek a közpolitikai döntések is hatályba lépnek és miután a szükséges erőforrások nem állnak rendelkezésre a megvalósításhoz, ezért konfliktusokat eredményeznek, amelyek többnyire a központi és a helyi közintézmények közötti feszültségek alakját öltik fel. A megvalósítási folyamatban további problémát okozhat, hogy a különböző közpolitikai programok és akciók olyan mértékben terhelik meg a költségvetést és a rendelkezésre álló anyagi erőforrásokat, hogy egyidejű vagy többé-kevésbé párhuzamos megvalósításukra nincs lehetőség. Ekkor az egyes programok megvalósítása közben zajlanak olyan alkufolyamatok, amelyek a költségek "megvágásával" egy-egy program ellehetetlenülését eredményezhetik. Hasonló problémát eredményezhet az, amikor nem a költség struktúrát változtatják meg, hanem "metapolitikai" szemléletben a döntések megvalósításában résztvevő intézmények funkcióját és feladatait alakítják át. A megvalósítási meghatalmazásokat menetközben elvehetik egy intézménytől és másik intézménynek adhatják át, új jogszabályokat vezethetnek be, amelyek a megvalósítás feltételeit lényegesen megváltoztatják. Ezzel a viszonylagos stabil hatalmi egyensúlyokat változtathatják meg és előre kiszámíthatatlan társadalmi hatásokat is kiválthatnak. Ezek a problémák azt mutatják, hogy a döntések és az akciók, a közpolitikai programok megalkotása és megvalósítása olyan bonyolult, kölcsönhatásos kapcsolatot alkotnak, amelyben rendkívül nehéz megállapítani, hogy a közpolitikai folyamatban hol végződik a politikacsinálás és hol kezdődik a megvalósítás. Úgy tűnik, hogy a közpolitikai folyamat olyan egy darabból álló, varrat nélküli szövedék, amelyben a döntések, a programok konkretizálása, tartalmi átalakítása a megvalósítás során végig folyik. Vagyis lényeges az alaporientációt érintő döntések történhetnek a megvalósítás során is. A politikacsinálás hagyományos szemlélete a közpolitikai folyamatokra nem illeszkedik. Sőt azt is állíthatjuk, hogy lényeges döntések szükségképpen csak a megvalósítási szakaszban történhetnek meg, mert az érdekérvényesítő csoportokkal jelentkező konfliktusok egy része csak a megvalósítási szakaszban kezelhető, mert egy sor lényeges, a programmal összefüggő tény és összefüggés csak a megvalósítás során lesz érzékelhetővé és végül, de nem utolsósorban a közpolitikai programok megvalósítói sokszor jobban felkészültek a döntéshozatalra, mint bárki más a társadalomban és a politikai életben. A politikacsinálás mozzanata tehát nagyon gyakran jelen van az úgynevezett megvalósítási szakaszban. Azt is mondhatnánk, hogy a politikacsinálás folytatódik a megvalósítás során. Ennek alapján eljuthatunk a közpolitikai folyamat olyan szemléletéhez, ahol a oszcilláció a jellemző, a döntések és az akciók, a programok kialakítása és megvalósítása között. Ebben a szemléletben döntés és akció nem alkot két elkülönült szakaszt, hanem a közpolitikai folyamatban egyidejűleg létező, azt keletkezésétől végigkísérő, egymástól elválaszthatatlan, de mégis kétféle mozzanatot alkot. Ezen az alapon a közpolitikai folyamat olyan interaktív alkufolyamatnak tekinthető, amelyben a közpolitika csinálók és a megvalósítók a fő szereplők. Vagyis a közpolitikai programalkotás és megvalósítás kontinuumot alkot, amelyben a különböző időpillanatokban a hangsúly hol a programalkotáson, hol a megvalósításon van. A megvalósítási mozzanat tehát nem a döntéshozatal mechanikus következménye, hanem a közpolitika a megvalósítás során is fejlődik, új mozzanatokkal gazdagodik. A megvalósítás ezen kívül a tanulás, a felelősség és a bizalomerősítés színtere és motívuma is.

50



A megvalósítási mozzanatok jelentőségét találóan fejezi ki Elmore kifejezése: „backward mapping”. Ezt a "visszafelé tervezés", "visszafelé okoskodás" kifejezésekkel lehet magyarra fordítani (Elmore, 1980). Ez azt jelenti, hogy a közpolitikai folyamatban előzetesen csak alaporientáció alkotható meg és a különböző lehetőségek és programok közötti választás csak az utólagos átgondolás fényében történhet meg, amikor a programok megvalósítása már megkezdődött, az anyagi kényszermechanizmusok és a társadalmi nyomásgyakorlás működésbe lépett. Csak ekkor, teljesítményhelyzetben lehet dönteni, sokszor csak ekkor manifesztálódott konfliktusokban. Vagyis az alapstratégia ismeretében nem szabad tovább okoskodni, neki kell kezdeni a megvalósításnak, mert a lényeges problémák úgyis csak ebben a folyamatban válnak érzékelhetővé és kezelhetővé.

A közpolitikai folyamat szereplői (Az állam és a bürokrácia szerepe) A közpolitikai folyamat szereplői köre színes, kaleidoszkópszerű képet mutat. A közpolitikai folyamat szereplői a döntéshozók és a döntések végrehajtói valamint mindazok, akik a döntések tartalmát időzítését és a megvalósítás módját befolyásolják. Ilyen értelemben a közpolitikai folyamat szereplői köre igen széles. Idetartozik a döntéshozó akár a parlamentben, akár a kormányzati szervekben, idetartozik a döntéseket befolyásoló szakértői kör, akár pártmegbízatás, akár állami szervek megbízatása alapján tevékenykedik. Idetartozhat még a bíróság is, ha döntéseivel a közpolitikai folyamatokra hatást gyakorol. Ilyen eset például, ha az Alkotmánybíróság az előzetes normakontroll joga alapján döntést hoz. A közpolitikai folyamat szereplői közé tartoznak a politikai pártok, a társadalom integratív funkciót megvalósító szervezetei, az érdekvédelmi csoportok, akár alkalomszerűen, akár probléma területre szakosodva, akár általános követeléseket hangoztatva szerveződnek össze. A közpolitikai folyamat szereplőivé válhatnak a lobbizó tevékenységet végző szervezetek is. Különösen fontos annak érzékelése, hogy a közpolitikai folyamatban a közigazgatási szervezetek és közintézmények mellett egyre növekszik a nonprofit intézmények szerepe. Ez a tevékenység először a döntések megvalósításánál volt érzékelhető, de napjainkban a nonprofit szervezetek egyre erőteljesebb szerepet játszanak a döntések meghozatalánál is. Végül említésre méltó a gazdasági magánvállalkozások, a gazdasági intézmények körében végbemenő szerepvállalás. Napjainkra megszűnt az a merev határvonal, amely a magánvállalkozások és a közintézmények működését elválasztotta. Egyre inkább jellemzővé válik, hogy a közszolgáltatásokat különböző jellegű - a magánvállalkozásokat, a közintézményeket és a nonprofit szervezeteket egyaránt magába foglaló - hálózatok végzik. A közpolitikai folyamatok szereplői között a szerepvállalás történelmi értelemben vett tartóssága, a szerepvállalás meghatározó funkciója miatt, kiemelten kívánunk foglalkozni az állam és a bürokrácia szerepével. 1. Az állam és a közpolitika Az állam az egyik legjelentősebb közpolitikai szereplő; tevékenysége elkíséri az embert a szó szoros értelmében "a bölcsőtől a sírig". Az állami intézmények szolgáltatásai nemcsak a születési és temetkezési aktussal függnek össze, hanem az emberi élet leglényegesebb területeit is felölelik az oktatástól és a gyógyítástól kezdve, a szociális segélyezésen keresztül egészen a lakóhelyi szolgáltatásokig. Századunk során az állami szolgáltatások egyre szerteágazóbbakká váltak és olyan gazdasági területeken is megjelentek, amelyek hagyományosan a magánvállalkozások területének számítottak (Saunders, 1980). Emellett figyelemreméltó tendencia az is, hogy az állami szolgáltatások növekvő mértékben pozitív és közvetlen jellegűek.

51



A szervezett politikai hatalom középpontjában az állam áll. Az állam egyfelől intézményi struktúra, másfelől meghatározott funkciókat tölt be. A modern demokratikus államok között jellegzetes különbségek rajzolódnak ki aszerint, hogy az alapvető hatalmi ágak - a törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a cselekvő végrehajtás - milyen mértékben elválasztottak egymástól. Az Egyesült Államokban például a lehető legteljesebb mértékű az elválasztás, amíg Angliában tetemes mértékű az átfedés a kormány, a parlament és a felsőház között. Egy másik jellegzetesség, hogy milyen a viszony az állam különböző - központi, regionális és helyi - szintjei között. Ismerünk unitárius államokat, ahol a centralizáció mértéke lényegesen nagyobb, mint a szövetségi államoknál, ahol a regionális szinteken jelentős hatalmi jogosultságokkal rendelkeznek. A különböző állami szintek közötti viszony egy másik lényeges ismérve a helyi kormányzatok autonómiájának mértéke. Az állam számos lényegi funkciót teljesít. Az egyik fontos állami funkció - amelyet a rendőrségen és a hadseregen keresztül teljesít - a törvény, a rend és a béke fenntartása. Ezek a funkciók nyilvánvalóan alapvető jelentőségűek a rendezett társadalmi viszonyok szempontjából és ez a funkció egyike a legrégebbieknek az állami felelős szerepvállalásban. A belső és külső biztonság fenntartásába az egyének és csoportok tulajdoni jogainak védelme bírósági rendszer segítségével, amely igazságot szolgáltat az állampolgárok között. Az állam igazságszolgáltató, irányító és szabályozó funkcióihoz a XIX. századtól kezdve különböző társadalompolitikai szolgáltató funkciók és a gazdasági életbe történő operatív bekapcsolódás is hozzáépültek. Az állami beavatkozásnak és szolgáltatásnak három olyan alapvető területe különíthető el, amely a modern ipari demokráciák mindegyikében jellegzetesen előfordul. Az első terület az ún. "jóléti szolgáltatások" köre, amelybe beletartozik az oktatás, az egészségügy, a nyugdíjrendszer és más területek. A második terület - a keynesianus szemlélet gyakorlati érvényesítése alapján - a gazdasági szabályozás, a gazdasági fejlődés támogatása különböző hozzájárulásokkal és adókedvezményekkel és a gazdaságban való részesedés állami tulajdonú vállalatok útjain. Harmadszor a gazdasági és a városi élet nagyfokú komplexitása megköveteli olyan egyéni, vagy csoportos viselkedések szabályozását, amelyek károsan befolyásolják a társadalom életét. Ezek olyan területek, ahol a társadalmi ellenőrzés már nem képes hatékonyan működni. Ilyenek különösen a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a monopóliumok és kartellek kizsákmányoló képességének korlátozása. Az állam közpolitikai szerepvállalására és a közpolitika szereplői körére vonatkozóan különböző nagyhatású elméletek léteznek egymás mellett. 1.) A klasszikus liberális elméletét a demokrácia ókori görögországi modellje inspirálta és Rousseau valamint Mill óta a demokrácia fokmérőjének a lehető legszélesebb társadalmi részvételt tekinti. Kezdetben a liberális szemlélet a közvetlen és aktív részvételt tekintette alapvető fontosságúnak, azonban a liberális szemlélet jelenlegi képviselői a rendszeres választásokat, a közvetett részvételt állítják középpontba (Schumpeter, 1947). Az elmúlt évtizedekben a közvetett részvételen belül a rendszeres választásokkal egyenrangú fontosságú tényezőnek tekintik a különböző nyomásgyakorló csoportok tevékenységét. Sőt! Egyes nézetek szerint (Beer, 1965) a különböző nyomásgyakorló csoportok szerepe a meghatározó és a rendszeres választás eredményének befolyásoló szerepe másodlagos. Így ebben a szemléletben a közpolitikai folyamat lényegében olyan alkufolyamat, amely egyfelől a kormányzati- és közintézmények, másfelől a munkavállalói és munkaadói szervezetek között folyik. A jóléti állam körülményei között az alku folyamatba kapcsolódnak a különböző társadalmi rétegek érdekvédelmi csoportjai is. Angliában Beer elméletét Jordan és Richardson fejlesztette tovább (Jordan-Richardson, 1987). Szerintük Anglia már elérte a "poszt-parlamentáris" demokrácia stádiumát, aholis a közpolitikai témákat - felmerülésüktől, a döntéshozáson keresztül a megvalósítási folyamatokig - a közintézmények és a nyomásgyakorló csoportok közötti alkufolyamatok határozzák meg. A liberális szemlélet a közpolitikai folyamatok szereplői körét szélesen vonja meg. Első modern változatai a közvetlen demokráciák tanában a közösség mindenegyes tagját bevonják a

52



döntéshozatalba. Ez a kör a későbbiekben szűkül (parlamentáris demokrácia), majd újból szélesedik (posztparlamentáris demokrácia), de eredeti terjedelmét már sohasem éri el. Ebben a liberális trendben sajátos elméletek is elhelyezkednek. Liberális szemléletben fejlesztette ki „poliarchia” elméletét Robert Dahl. Szerinte a modern ipari államokban a hatalom különböző csoportok között oszlik meg úgy, hogy egyik csoport sincs domináns helyzetben (Dahl, 1961). Dahl New Haven városában számos közpolitikai területen - a közoktatástól a városfejlesztésig vizsgálódva kimutatta, hogy New Havenben nem volt domináns csoport, vagyis a döntések nyertesei és vesztesei teljesen esetlegesen alakultak ki. Dahl nézeteit Nelson Polsby fejlesztette tovább (Polsby, 1963). Hangsúlyozta, hogy a hatalom megosztása nem jelenti azt, hogy a megosztás egyenlő módon történik. Az állítja, hogy a hatalmi különbségek lényegesek, de nincs olyan csoport, amely teljesen befolyásnélküli lenne, mert a hatalom forrásai - pénz, információ, szakértelem - nem kumulálódnak és a források közül egyik sem kerül domináns helyzetbe a másikkal szemben. Dahl elméletét alkalmazta "pillarizációs" elméletében Lijphart (Lijphart, 1982). Elmélete szerint a holland közpolitikai folyamatok lényegében három társadalmi csoport - a kálvinisták, a katolikusok és a szekularizált humanisták - közötti kompromisszumokra vezethetők vissza. Dahl elméletének másik leágazása Downs "Public Choice" elmélete, amelyben a közpolitikai folyamat olyan piaci folyamatnak tekinthető, amelyben a vezetők versenyeznek a politikai szavazatokért azért, hogy képesek legyenek a különböző nyomásgyakorló csoportok igényeinek megfelelni. A "Public Choice" elmélete politikailag az új jobboldali mozgalmakhoz kapcsolódik. Az elmélet szerint az állam egy szereplő a nyomásgyakorló csoportok között és az a feladata, hogy a nyomásgyakorló csoportok között egyensúlyozva tegyen engedményeket. Az elmélet egyes elágazásai - eredeti módon - letérnek a liberális felfogás ösvényéről. Felismerve ugyanis azt a veszélyt, hogy nemcsak az államnak és közintézményeinek vannak monopol törekvései, hanem különböző szakmai és más társadalmi képviseleti szerveknek, ebben a szemléletben kiállnak az állami autonómia szükségessége mellett. Idetartozik a "kormányzati tusiness ciklusok" elmélete is, amelynek lényege, hogy a kormányok az általános választás előtti időszakban növelik a kormányzati kiadásokat az igények és elvárások kielégítése és a munkanélküliség csökkentése érdekében. Ennek rendszerint infláció és a költségvetési egyensúly megbomlása a következménye, amivel azután közvetlenül a választások utáni időszakban foglalkoznak. 2.) A pluralista elméletekkel szemben - lényegében Pareto és Mosca nézeteire támaszkodva alakult ki a közpolitikai folyamatok elitista értelmezése. Mosca szerint eddig a civilizáció története során mindig két politikai osztály jött létre, az uralkodó és az alávetett osztály. Az uralkodó osztály mindig kisebbség, amely monopolizálja a hatalmat és minden közfunkciót meghatároz. A kisebbséget alkotó elit különböző módon jut hatalomhoz vagy forradalmi fellépés, vagy éppen katonai puccs vagy az öntöző művek feletti ellenőrzés megszerzése utján, ahogyan ez az ókori Kelet civilizációiban történt. Az elitelméletet különböző módon kapcsolták be a közpolitikai gondolkodásba. Bottomore egyrészt azt állítja, hogy az uralkodó elit nem homogén és megkülönböztetett bürokratikus, katonai, arisztokratikus és üzleti elitet. Másrészt megkülönbözteti az uralkodó elitet és a politikai osztályt, amely az ellenzéki politikai pártok és a szakszervezetek vezetőiből, független politikai szakértőkből és politikai intellektuelekből áll (Bottomore, 1966). Az elitelméletek tehát a közpolitikai folyamatok szereplői körét szűkebben vonják meg, mint a pluralisták. Szerintük a közpolitikai folyamat szereplői a társadalom kisebbségét alkotják. Úgy vélik, hogy ez az elit nem monolit tömb, de a hatalom forrásai - a hivatali cím, a vagyon, a technikai szakértelem - ezekben az elitcsoportokban kumulálódva fordulnak elő. Az elitelméletek klasszikusának tekintett C.Wright Mills az Egyesült Államok közpolitikai folyamatait tanulmányozva kimutatta, hogy a legfőbb hatalmi forrás az intézményesedett hivatali pozíció és egy csoport a vezető pozíciókat a központi hatalom szintjén monopolizálja (C.Wright Mills, 1956).

53



Ezen a ponton jelentkeztek olyan közelítések, amelyek az elitista és a pluralista koncepció összebékítésére törekedtek. Az okfejtés első tétele, hogy az elitek között versengés van. Hiszen a rendszeres választásokon politikai pártok versengenek, a választások között nyomásgyakoló csoportok elitjei versengenek a bürokratikus elitek feletti befolyás megszerzéséért. Így végül is a modern ipari államok közpolitikai folyamatai demokratikus elitizmusként jellemezhetők, ahol nemcsak az elitek versengése zajlik, hanem kölcsönös helyettesítése, helycseréje és körforgása is. Azonban nemcsak összebékítő jellegű törekvések jelentkeztek a pluralista és elitista elméletek között, hanem a kétféle közelítés közötti különbségeket hatványozottan hangsúlyozó elméletek is. A neomarxista Miliband például hangsúlyozza, hogy a pluralizmust és az elitizmust egy világ választja el, a két elmélet semmiképpen sem összebékíthető, mert az uralkodó elit tulajdonképpen hasonló szociális csoportokból származik. Így szó sem lehet pluralizmusról, hiszen az uralkodó elit domináns csoportérdeket, azaz osztályérdekeket érvényesít. 3.) Ez a gondolatmenet már a közpolitikai folyamatok marxista szemléletű felfogásához vezet át. Miliband szerint a modern ipari társadalmakat is jellemzi a vagyon koncentrációja a népesség kicsiny csoportjának kezében. Hangsúlyozza, hogy a gazdasági hatalom és a politikai hatalom között összefüggés van, vagyis a gazdaságilag domináns osztály döntő politikai hatalmat gyakorol. Az állam tehát nem semleges, még kevésbé a közös érdekfelületek mentén kompromisszumok kialakítására törekvő erő, hanem osztályhatalmi eszköz. Ezért Miliband elméletét "instrumentalizmusnak" nevezik. Miliband szerint az állam alapvető funkciója a tőke felhalmozódás elősegítése. Ez a jogi és a gazdasági szabályozás fő célja és ezt a célt szolgálja az infrastruktúra fejlesztése. A tőke akkumuláció támogatása érdekében az állam elnyomó mechanizmusokat is működtet és ezért törekszik az állam a munkaerő fenntartási költségeinek csökkentésére is. Lényegében ezen a nyomvonalon halad O’Connor elmélete is (O’Connor, 1973). Megkülönbözteti a szociális beruházás, a szociális fogyasztás és a szociális kiadás fogalmát. Szociális beruházás az, amely növeli a munkaerő termelékenységét. Ilyen például az infrastruktúra fejlesztés. A szociális fogyasztás csökkenti a munkaerő újratermelésének költségeit például a szociális biztosítás formájában. A szociális kiadás pedig erősíti a szociális harmóniát. O’Connor szerint mindez a monopoltőke érdekeit szolgálja, amely réteg olyan államot működtet, amely osztályöntudatos vezetőkből áll. Miliband szemléletéhez hasonló Poulantzas felfogása az állami funkciók "eszköz" jellegét illetően. Ugyanakkor vitatkozik is Milibanddal abban, hogy az állami tisztségviselők származásának szociális forrásvidéke egyáltalán nem lényeges. Poulantzas szerint (Poulantzas, 1973) a monopoltőke nem személyes képviselők delegálásával irányit, hanem strukturális kényszerek útján. Vagyis az államban az történik, amit a monopoltőkés osztály elhatároz. Miliband viszont túlzott determinizmussal vádolja Poulantzast. Szerinte az állami tevékenység viszonylagos autonómiával rendelkezik. Egyrészt azért, mert a monopoltőkés érdekek között a hosszú távú stratégiai érdekek a mérvadóak és a rövid távú érdekek érvényesítésében az állam már taktikai szempontokat is követve, rugalmasabban jár el. Másrészt a tőkések osztálya sem monolit tömb. Érdekeik - akár lényeges pontokon is - különböznek egymástól, feszültség is alakulhat ki közöttük az érdekérvényesítés során. Ez teremti meg az állami tevékenység manőverezési lehetőségeit, a viszonylagos autonómia alapját (Miliband, 1977). Ezen a ponton a marxista szemlélet lényegesen különbözik az elitista közelítéstől. Mindkét felfogás lényegesen szűkebben vonja meg a közpolitikai folyamat szereplőinek körét, mint a liberális felfogás. Ugyanakkor az elitista felfogásban a hatalmi források kumulatív jellegű birtoklása alapján az állam független, amíg a marxista felfogásban az állam lényegében eszköz még akkor is, ha viszonylagos autonómiával rendelkezik. 4.) Az állami szerepvállaláshoz kapcsolódó áttekintés nem lenne teljes a negyedik nagyhatású elmélet a korporativ felfogás jellemzése nélkül. Mindenekelőtt meg kell különböztetni a korporativizmus állami és társadalmi változatát (Schmitter, 1974). A korporitivizmus hagyományos, állami változata - amely a fasiszta Olaszországban és a náci Németországban vert

54



gyökeret - nyilvánvalóan autoritariánus és antiliberális rendszer. Más a helyzet azonban a társadalmi korporativizmussal. Ezt a hetvenes években a gazdasági válságjelenségek, az egyes nemzetgazdaságok közötti növekvő rivalizálás kényszerítette ki. Schmitter felfogásában ez a korporativizmus nem ellentétes a liberalizmussal. Sőt úgy is felfogható, mint a liberalizmus új, megváltozott, válságtünetekkel terhes feltételekre illeszkedő változata, alternatívája. Arról van ugyanis szó, hogy a liberális demokrácia érdekérvényesítési mechanizmusai megváltoznak, de eközben nem vesztik el plurális természetüket, csupán az érdekérvényesítés jellege változik meg. Az érdekérvényesítő szervezetek között középponti helyzetbe kerülnek a munkáltatók és a munkavállalók szervezetei és ezek a szervezetek intézményesített kapcsolatot építenek ki az állami szervekkel. Ezek az intézményesített kapcsolatok az érdekérvényesítő szervezeteket - Middlemas szavaival (Middlemas, 1979) "kormányzó intézményekké", azaz a kormányzat intézményesedett részeivé változtatják. Tehát pontosan ellentétes folyamat zajlik le, mind a hagyományos, állami korporativizmus esetében. A fasiszta Olaszországban például az állam dominálta a munkavállalói és munkáltatói szervezeteket, vagyis az állami irányítás hajtószíjaivá változtatta őket. Ugyanakkor a társadalmi korporativizmus lényege, hogy a társadalmi érdekérvényesítés mechanizmusai az állami tevékenység intézményes részeivé válnak és ezáltal a társadalmi érdekek érvényesítésének új lehetőségei tárulkoznak fel. Nyugat-Európában ez a tendencia korporatív jellegű államok kiépüléséhez vezet, ahol az érdekérvényesítés döntő terepévé az állam, a munkavállalók és a munkáltatók közötti "háromszögek" válnak. Más a helyzet az Egyesült Államok esetében. A korporativizmus megjelenése itt nem vezet el újfajta, a társadalmi korporativizmus bázisán tevékenykedő állam kialakulásához, de a különböző közpolitikai területeken megjelenik a korporatív jellegű érdekérvényesítés anélkül, hogy általános intézményes formákat kifejlesztene (Milward és Francisco, 1983). Vagyis jelenleg a válságtünetek és a versenykörülmények szorítása az államot korporatív jelegű kapcsolatok kifejlesztése irányába kényszeríti. Ezek a kapcsolatok közvetlenül vagy közvetve a gazdasági érdekérvényesítéshez kapcsolódnak és szimbiózisban élnek az egyéb területeken érvényesülő liberális, pluralista érdekérvényesítéssel. A négy különböző elméleti közelítés áttekintése alapján kiderül, hogy lényeges különbség húzódik közöttük az állam közpolitikai szerepvállalásának jellegét, a közpolitikai szereplők körét, az állam és a közpolitika egyéb szereplőinek kapcsolatrendszerét illetően. Figyelemreméltó az is, hogy egyegy szemléleti alapvetésen belül is fellelhetők különbségek, viták, alternatív jellegű közelítések. A pluralista szemléletben az állam beleszövődik az érdekérvényesítő folyamatok közegébe. Valamilyen mértékben mindenki a közpolitikai folyamatok szereplője. Az elitista szemléletben az állam olyannyira kiemelkedik, függetlenedik, hogy majdhogynem kizárólagos közpolitikai szereplőivé válik. A marxista szemléletben az állam eszköz egy szűk csoport kezében és a többi csoportnak nincs befolyása a közpolitikában. A korporativizmus - a marxizmushoz hasonlóan - középpontba állítja a gazdasági kérdéseket, de ezt mint érdekérvényesítést teszi. Ezáltal - a pluralizmushoz hasonlóan - a társadalom széles rétegeit, azok szerveződéseit vonja be a közpolitika szereplői közé. 1.1 Az állam szerepvállalásának új tendenciái a '90-es években Az állami szerepvállalás funkcióit, feladatait és terjedelmét illetően világszerte új kérdések, problémafelvetések és újító törekvések jelentkeztek, amelyek hátterében az egyre inkább globalizálódó - sőt bizonyos, fontos területeken már globalizálódott - világ, évtizedünkben zajló történelmének négy kiemelkedő eseménye áll. Ezek az események tulajdonképpen tendenciák és az állam helyzetét és szerepét alapvetően a változás irányába befolyásolták és befolyásolják. A folyamat napjainkban még nyitott, sőt éppen csak kibontakozott. Még messze van a kiteljesedéstől. Kísérletek, kudarcok, újító törekvések és eredmények jellemzik és jelzik az új irányokba történő tájékozódás mindennapjait. A négy alaptendencia, amely a változások tartalmára, irányára meghatározó befolyást gyakorol a következő:

55



− a parancsuralmi gazdaságok és a totalitárius államok összeomlása a Szovjetunióban és Kelet-közép Európában; − a jóléti állam pénzügyi, politikai és társadalmi válsága a fejlett ipari államokban; − az állam meghatározó befolyása a kelet-ázsiai „csoda” gazdaságokban; − az állam összeomlása és a humanitárius segítség szükségletének hatványozott jelentkezése a világ fejletlen régióiban. A második világháború utáni évtizedekben a modern ipari államokban a gazdasági konjunktúrához és a társadalmi jólét kibontakozásához meghatározó módon kapcsolódott az állami szerepvállalás. Gazdasági tevékenységet ösztönzött és működtetett, társadalompolitikai prioritásokat követve újra osztotta a társadalmi jövedelmeket. Ennek során oktatási- és egészségügyi rendszereket épített ki, mérsékelte a szociális egyenlőtlenségeket. Kifejlődött az állami beavatkozás módja, amelyet alapjaiban kellett újragondolni a 70-es évtizedekben jelentkező, új gazdasági és társadalmi kihívások fényében. Ezek az új kihívások kritikus élességgel világították meg az állami beavatkozás jótéteményeit és korlátait, sőt a kudarcait is. Erős meggyőződéssé érlelődött az az elszigetelten jelentkező vélemény és kétely, hogy az állami beavatkozás eddigi módját egészében kell megváltoztatni, mert még az sem őrizhető meg, amely a korábbi évtizedekben az állami beavatkozásból eredményes volt. Tehát nem elégséges a kudarcok elemzése és kiküszöbölése. A kelet-közép európai országok piactalan gazdaságai és korábban állami beavatkozáson nyugvó modernizációs pályája - a második világháború utáni időszak kezdeti és kezdetleges eredményei után - a tudás intenzív növekedési pályára történő áttérés feladatai előtt megtorpantak. Miután a rendszer politikai természetéhez hozzátartozott az önkritikus szembenézés hiánya, a valóság ideológiai kiindulópontokból táplálkozó szépítése-retusálása, ezért a kezdeti megtorpanásból a 80as évek végére reménytelen zsákutca lett. A totális állami beavatkozás csődjének fonákján eleinte az állami beavatkozás szükségességét tagadó, a hagyományos liberalizmus eszmeköréből táplálkozó nézetek burjánoztak el. Jelenleg már egyértelművé vált az a felismerés a világ minden régiójában, hogy a hatékony és eredményes állam nélkülözhetetlen a javak és a szolgáltatások megnyújtásában, a virágzó piac szabályainak és intézményeinek megalkotásában, egyáltalán a tartós fejlődés megalapozásában, a gazdaságban és a társadalomban egyaránt. Ezt persze már sokszor állították az elmúlt ötven évben. Ami a mostani felismerésben új, hogy az állam a gazdasági és társadalmi fejlődés központi tényezője, de nem a különböző szolgáltatások nyújtásával, hanem mint katalizátor, mint társ (és üzlettárs) és mint segítő, közreműködő, ösztönző tényező. Természetesen ebben a világméretekben zajló folyamatban nagyok az eltérések. A gazdasági fejlettségbeli különbségek nyilvánvalóan eltéréseket okoznak. Azonban eltérés mutatkozik az azonos gazdasági fejlettségi szintű országok között az ország nagysága, a lakosság etnikai összetétele, a kulturális értékorientáció, a politikai rendszer és a hagyományok különbségei miatt. A következőkben azt tesszük vizsgálat tárgyává, hogy egyes államok és kormányzatok miért és hogyan teljesítenek jobban, mint mások a kiegyensúlyozott és tartós fejlődés biztosításában, a szegénység mérséklésében és egyáltalán a gyorsuló idő kihívásaira adott válaszokban. Az állami beavatkozás stratégiájának új típusú megközelítése Az elmúlt évszázadban a kormányzat mélysége és terjedelme mérhetetlenül megnövekedett, különösen a fejlett ipari világban. A második világháború előtti időszakban ez látszott az egyedül járható útnak a gazdasági világválság okozta súlyos gazdasági és szociális szétesés megszüntetésében. A háború utáni időszakban az állami beavatkozás meghatározó szerepében látták a prosperitás bázisát. A fejlett ipari államok ennek során jóléti államokat fejlesztettek ki, míg a fejlődő országok állam vezérelte, 56



funkcionális típusú fejlesztési stratégiát választottak a modern piacgazdaság kiépítésekor. A tudás intenzív növekedési pálya kihívásai az állam szerepét tovább növelték. Mindennek eredményeként a 90-es években az állam összkiadások a fejlett ipari országokban a GDP 50%-át, a fejlődő országokban a GDP 25%-át érték el. Ez a növekedés azonban nemcsak mennyiségi volt, hanem jelentős változásokat eredményezett az állami tevékenység minőségében. Központi kritériummá vált, hogy az állami szerepvállalás mennyire eredményesen képes kielégíteni az emberek és a társadalmi csoportok igényeit. A nyolcvanas években éles megvilágításba kerültek az állami beavatkozás árnyoldalai, problematikus vonásai. Sok kormányzat - részben jó akarattól vezérelve, részben a társadalmipolitikai nyomás hatására - irreális ábrándokat, szárnyaló képzelet szőtte eszményeket igyekezett megvalósítani. Ezek darabokra törtek azon a zátonyon, amelyeket a kérlelhetetlen gazdasági realitások lehetőségei formáltak ki. Ennek következtében csökkent a bizalom a közpolitikák közjót szolgáló tartalmában és a politikai vezetők kitartó állhatatosságában. Nagyhatalmú uralkodók teljesen önkényesen cselekedtek és a korrupció járványszerűen, akadálytalanul terjedt. A fejlődés tétovává vált elbizonytalanodott és a szegénység elhatalmasodott a világ egyes térségeiben. Ugyanakkor a globális gazdaság kiépülése okozta változások alapvetően megváltoztatták az állami szerepvállalás körülményeit. A globális integráció és a demokrácia erősödése szűkítette az önkényeskedő és szeszélyes állami beavatkozás lehetőségeit. A gazdaságpolitika, az adózási rendszer a beruházási szabályok éppen úgy, mint a társadalompolitikai prioritások egy globális rendszer követelményeivel szembesültek. Az új technológiai lépcsők új lehetőségeket nyitottak a piaci szereplők számára a közszolgáltatások nyújtásában. Miközben a jóléti államok - már mintegy a tehetetlenségi nyomaték folytán is feltartóztathatatlanul növekedtek, kiderült, hogy a mennyiségi expanzió nem lehet stratégiai léptékű válasz. A társadalmi nyomás nem csökkent, az emberek elvárásaival és igényeivel a növekedés nem volt összhangban. Így nyilvánvalóvá vált, hogy az állam nem lehet többé a szolgáltatások egyedüli nyújtója, hanem szabályozó és ösztönző erőt kell kifejleszteni egy olyan sokszereplős folyamatban, amelyben a piaci vállalkozások a nonprofit szervezetek és az állampolgári csoportok egyaránt részt vesznek. Széles körévű vált az eredményes kormányzati tevékenység követelése. Ez különös erővel váltott ki válságtüneteket azokban a fejlődő országokban, ahol a kormányzatok olyan alapvető jogosultságokat és javakat sem voltak képesek biztosítani, mint a tulajdonjogok, az úthálózat, az elemi egészségügyi és alapvető oktatási követelmények. Az állam összeomlása a kelet-közép európai országokban és a volt Szovjetunióban olyan hatalmi vákuumot eredményezett, amelyben az emberek nélkülözni kényszerülnek olyan közjavakat, mint a törvény és a rend. A világban még olyan esetek is előfordultak (Afganisztán, Szomália, Libéria), amikor az államgépezet tökéletesen megsemmisült. A szélsőséges esetek nyilván egyedi kezelést igényelnek, de a jóléti államok számára sincs egyféle, teljesen azonos, mindenható gyógyír. A közös, stratégiai ívű feladat minden esetben annak a növekvő mértékű szakadéknak a csökkentése, amely az állammal szemben támasztott társadalmi igények és az ezek kielégítésére alkalmas állami képességek között húzódik. Ebből az következik, hogy − egyfelől el kell tudni fogadtatni a társadalommal az állami szerepvállalás újraértelmezésének szükségességét; − másfelől stratégiai távlatú szelekciót kell végrehajtani az állami beavatkozás jelenlegi területei és feladatai között; meg kell különböztetni azokat, amelyekben az állami szerepvállalás továbbra is jelentős azoktól, amelyekben leveszik az államról a beavatkozás fő terhét a különböző egyéb szervezetek és társadalmi csoportok bevonásával. Azonban az állami tevékenység terjedelmi csökkentése és oldása-hígítása egy több szereplős szolgáltatási folyamatban csak a stratégia egyik oldala. Még ha egyértelmű is az, hogy jobban kell

57



támaszkodni az állampolgárokra, a nonprofit szervezetekre és a magánvállalkozásokra, de a közszükségletek jelentős része továbbra is erőteljes állami beavatkozást igényel és ez megköveteli azt a reformfolyamatot, amely az állami tevékenységet eredményesebbé teszi. Mindezt összefoglalva két, egymást feltételező és kiegészítő oldala van az állami szerepvállalás új stratégiájának. 1.) Az állami szerepvállalást illeszteni kell az állami képességeihez. Az állami képességekkel arányos szerepvállalás azt jelenti, hogy realisztikusan kell értékelni, hogy milyen területeken gyengék az állami képességek és milyen területeken szükséges a beavatkozás és milyen módon. Sok kormányzat kockáztat akkor, amikor sok mindenbe kezd bele kevés erőforrással és korlátozott képességekkel. Ilyenkor a beavatkozás több kárt okoz, mint hasznot. Ilyenkor az eredményességet növelheti az alapvető állami feladatokra történő összpontosítás. Természetesen nemcsak azt kell eldönteni, hogy mit vállal, a kormányzat és mit nem, hanem azt is, hogy amit vállal, azt hogyan valósítja meg. Ezen a ponton nagyon fontos megjegyezni, hogy az összpontosítás és a tevékenység javítása csak több lépcsőben történhet meg. Először is a képesség és az eredményesség lényegesen különbözik egymástól. A képesség a kormányzat esetében azt jelenti, hogy hatékonyan képes megvalósítani és kifejleszteni olyan kollektív tevékenységeket, amelyek a törvény és a rend, a közegészségügyi intézmények és az alapvető infrastruktúra fenntartására irányulnak. Az eredményesség azonban azt jelenti, hogy mindezeket a képességeket hogyan használják fel a társadalmi csoportok igényeinek kielégítésére. Az eredményesség tehát mindig a csoportérdekek kielégítettségi szintjén mérhető és mérendő. Vagyis az állam képességei jelentősek lehetnek, de mégsem eredményes az állam ha ezeket a képességeket nem a társadalmi érdekek érvényesítésére használják. Az eredményesség fokozása nem lineáris, hanem minimum két lépcsőből álló folyamat. Egy eredményesség deficites alapállapot meghaladásának első lépcsője az, hogy az állam értékeli milyen képességekkel rendelkezik azokkal a feladatokkal kapcsolatosan, amelyeket feltétlenül meg kell valósítani. A második lépcső az, hogy mindennek tudatában kiegészítő jellegű képességeket épít fel. Ezzel párhuzamosan meg kell kezdeni azon tevékenységek leépítését, amelyet az állam alacsony hatékonysággal végez. A második lépcső időt vesz igénybe. Csak az alapvető feladatokra történő összpontosítás és a korlátozott képességek javítása más (társadalmi) erőforrások bekapcsolásával teszi képessé az államot a harmadik lépcsőre történő átlépésre, amely a hatékonyság fokozásával és a magánvállalkozások a nonprofit szervezetek bekapcsolásán keresztül az eredményesség más minőségi szintjét hozza létre. Az állami képességek és a szerepvállalás összehangolása Óriási félreértés lenne azt hinni, hogy a kétrészes állami stratégia egyik feladata (az érem egyik oldala) a képességek és a szerepvállalás összehangolása a kormányzat lerombolását jelenti. Ez részben gondosan megtervezett visszavonulást részben bizonyos feladatok korábbinál egyértelműbb vállalását jelenti az eredményesség fokozása érdekében. Amint erre már rámutattunk kritikus fontosságú annak eldöntése, hogy mit vállal a kormányzat és mit nem. Ezzel egyező fontosságú azonban annak eldöntése, hogy milyen módon nyújtsuk az alapvető szolgáltatásokat és az infrastrukturális feltételeket és hogyan, milyen módszerekkel szabályozzuk a gazdaságot. Ebből a szempontból nyilvánvalóan sajátos megoldásokat kell kifejleszteni az egyes országok nemzetközi környezetének és gazdasági, társadalmi adottságainak megfelelően. 1.) Az állam elsőszámú funkcióját az összehangolásban azon alapvető feladatok képezik, amelyek nélkülözhetetlenek a kiegyensúlyozott, szegénységkorlátozó és megosztott teherviselésű folyamatokhoz. Ezek a feladatok a következők: − a törvényes alapok létrehozása és megőrzése; − a törésvonal és torzulásmentes politikai környezet fenntartása, beleértve a makrogazdasági stabilitást; − beruházások a szociális alapszolgáltatásokba és az infrastruktúrába;

58



− a gyengék, a könnyen sebezhetők védelme; − a környezet védelme. Ezen a ponton a feladatok kijelölése-kiválasztása nem tartalmaz különösebb meglepetést. A felismerés újszerűsége abban áll, hogy a megvalósítás nélkülözhetetlen feltételének tekinti a piaci és a kormányzati erőfeszítések és cselekvések kombinációját, és ami még ennél is fontosabb, az új szemlélet a piacot és a kormányzatot egymást kiegészítő tényezőnek tekinti. Ez azt jelenti, hogy az állam lényegi szerepe a piaci tevékenységhez szükséges intézményi alapok megteremtése. Vagyis a hitelt érdemlő kormányzat lényegi ismérvévé vált az, hogy a vállalkozások kiszámíthatónak tartsák szabályozási tevékenységét és politikai akcióit és következetesnek ítéljék a megvalósítási folyamatokat. Ennek hangsúlyozása egyáltalán nem magától értetődő. Ugyanis sok országban hiányos a piaci kibontakozáshoz szükséges intézményi háttér. Sok országot „törvényen kívüliségi” szindróma jellemez; a bűnözés és a személy elleni erőszak magas szintű, a bírósági ítélkezés kiszámíthatatlan, a gyenge és önkényeskedő állami intézmények következetlenül viselkednek. Ezen kormányzatok nem fordítanak elegendő figyelmet a szociális védelem alapjainak megteremtésére. Sok esetben a kormányzat erőforrásokat és szolgáltatásokat von el éppen az arra rászoruló csoportoktól. A tehetősebbek erős politikai befolyása azt eredményezheti például, hogy a kormányzat inkább támogatja a gazdag családok gyermekeinek felsőfokú iskoláztatását, mint az általános képzés színvonalát. A szegénység és az egyenlőtlenség hátterében sokszor depressziós régiók vagy etnikai csoportok állnak. Ez a hiányosság olyan marginalizációhoz vezet, amelynek instabilitás a szükségszerű következménye. Ez a globalizálódás mögött álló gazdasági és politikai erőket arra készteti, hogy kizárják ezeket a társadalmakat a globalizálódás vérkeringéséből. Persze találhatunk a világban kivételeket is (Malaysia, Mauritánia), ahol az alapfokú oktatás egészséges felfejlesztésével teremtettek a globalizálódás számára vonzó feltételeket. Egy helyi vállalkozók véleményére épülő felmérés azt bizonyítja, hogy sok országban tapasztalható hiányosság az alapfunkciók ellátásában. Ezek az országok elmulasztják a törvény és a rend biztosítását, a tulajdon védelmét és a szabályozás valamint a közpolitikai akciók iránya kiszámíthatatlanok. Ennek az a következménye, hogy a vállalkozások szemében ezen kormányzatoknak nincs hitele és ezt a beruházások valamint a gazdasági növekedés sínyli meg. 2.) Az állam másik alapfunkciója - az alapfeladatok ellátásán túlmenően - az, hogy az állam adja fel szolgáltatási monopóliumát mind az infrastrukturális fejlesztésben, mind a közintézményi szolgáltatásokban. Ehhez a technológiai és a szervezeti innovációk új lehetőségeket teremtenek. Olyan feltételek jöttek létre, amelyek versenyzési lehetőségeket teremtettek a különböző szolgáltatók számára. A képességek növelésére törekvő kormányzatok kihasználták az új technikai-szervezeti lehetőségeket. Megkezdték a szolgáltatások és az infrastruktúra finanszírozásának elválasztását a szolgáltatások nyújtásától. Elkülönítik azokat a versenyszektorokat, ahol a szolgáltatást közintézményekből, magánvállalkozásokból és nonprofit szervezetekből álló hálózatok végzik. Elválasztják egymástól a társadalombiztosítási programokat a szegényeknek nyújtott szociális segítségtől. Az alapfeladatokon túlmenően a következő fő feladatok emelhetők ki, ahol az új típusú technikai és szervezeti innovációk bevezetése különleges fontosságú. 2.1 A háztartások bizonytalan helyzetének mérséklése. Az állam sokféle eszközzel segítheti a családokat, hogy megbirkózzanak a gazdasági bizonytalanság veszélyeivel. A nyugdíjbiztosítás az időskorban jelenthet biztonságot, a betegségbiztosítás az egészségi problémák kezeléseiben segíthet és a munkanélküli segély pedig a munkahely elvesztése esetén. Ez közismert. Azonban az már nem, hogy a kormányzatok ezeket a feladatokat is megoszthatják. Csak az ilyen irányú innovatív megoldások, - amelyek bevonják a magánvállalkozásokat, a munkaszervezeteket, a háztartásokat és a lakóközösségi csoportokat -

59



lehetnek eredményesek. Vagyis nagyobb biztonságot érhetnek el alacsonyabb áron. Ez különösen fontos azokban a fejlődő országokban, akik még nem horgonyoztak le költséges megoldásoknál. 2.2 Eredményes szabályozás. A jól, célirányosan megtervezett szabályozási rendszerek segíthetik a társadalmat abban, hogy a piaci gazdálkodás eredményeinek elosztásában közcélokat érvényesítsenek. A szabályozás védheti a fogyasztót, a dolgozót és a természeti környezetet. Segítheti a verseny kibontakozását és az innovációt és korlátozhatja a monopolhelyzettel történő visszaélést. Jó példa erre Chile az 1980-as években. A telekommunikációs ipart úgy fejlesztették fel, hogy egyszerre vonzották a magánberuházásokat, és növelték a szolgáltatások színvonalát és csökkentették az árakat. Ezzel ellentétben a Fülöp-szigetek esetében a diszfunkcionális szabályozás visszafogta a beruházásokat és a telekommunikációs ipar nem fejlődött ki, a szolgáltatások nem váltak tömegméretűvé és az árak alacsony szinten maradtak. 2.3 Gazdaságpolitikák. Különösen alacsony gazdasági fejlettség esetén az állam eredményesen koordinálhatja a gazdasági tevékenységeket, segíthet az információs hiányosságok pótlásában és ösztönözheti a piacfejlesztést. A jelenlegi fejlett ipari államok legtöbbje a piacgazdaság kiépítésének kezdeteinél a beavatkozások egész eszköztárát alkalmazta, amely speciális intézményhálózat kiépítését igényelte. 2.4 A privatizáció irányítása. A privatizáció a piacbővítés és a piaci mechanizmusok erősítésének egyik, de nem egyetlen eszköze. Ezt a folyamatot nehezítheti, hogy a gyengén teljesítő állami vállalatok túlzottan sok erőforrást vonnak el, sok pénzt emésztenek fel. A privatizációt lassíthatja a fejlődő országokban tapasztalható hagyományos antagonizmus az állami és a piaci erők között. A privatizáció folyamatának lebonyolítási módja különösen fontos. A privatizáció eredményességének biztosítéka a folyamat átláthatósága, az alkalmazottak, a dolgozók részéről történő támogatottsága, a tulajdonosi kör jelentős mértékű szélesítése és a megfelelő szabályozás. Kulcskérdés, hogy az állam intézményes kapacitásai harmonikus viszonyban vannak-e a közpolitikai akciókkal. Ez a közpolitikai akciók megvalósításában a kiszámíthatóságot és a következetességet biztosítja. A jól fejlett kormányzatok erős adminisztratív képességekkel rendelkeznek és ezekben az önkényeskedést intézményes egyensúlyok korlátozzák. Ezzel ellentétben a gyenge, fejletlen intézményi háttérrel rendelkező kormányzatok gyakran hibáznak a kisebb rugalmasság és a több kényszeresség irányába. A piacgazdasági átmenet útjára lépő országok speciális nehézséggel küzdenek. Gyakran örökölnek a kormányzatok képességeket elsősorban képzett munkaerő és használható technikai eszközök formájában -, amelyek azonban nem képesek kibontakozni új szerepkörükben szervezeti hiányosságok következtében. Ezekben az országokban gyakran tapasztalható egyenetlenség. Általánosan jellemző eredménytelenségi problémák tengerében fellelhetők a kitűnő teljesítményképesség szigetei is. Ezekben az országokban a feladat részben könnyű, mert rendelkeznek kiinduló képzettségi és technikai kapacitásokkal. Ugyanakkor a feladat nehéz is, mert az átszervezés során nemcsak a technikaiszervezeti feltételeket kell változtatni, hanem a beállítódást, a teljesítménymotivációt is. A közintézmények újraerősítése, életre galvanizálása A közintézmények képességi korlátainak felismerése nem jelenthet belenyugvást, a korlátok végleges elfogadását. A kétrészes stratégia másik oldala a közintézmények intézményes képességeinek felerősítése. Elsősorban azzal, hogy új ösztönzőket biztosítanak a köztisztviselők számára azért, hogy jobban teljesítsenek, miközben az önkényeskedésre irányuló törekvéseket korlátozzák.

60



Ez az új típusú intézményépítés politikai és szervezeti akadályokba ütközik. A politikai korlátozottság oka az, hogy bizonyos csoportok politikai érdekei az eredménytelenséghez, a status quo fenntartásához fűződnek. Azonban még a reformtörekvések véghezviteléhez fűződő politikai akarat esetén is fennáll a szervezeti korlátozottság. Az új típusú közintézmény kiépítése ugyanis bonyolult feladat. Olyan komplex intézményekről van szó, amelyben a szervezeti struktúrák alapvetően átalakulnak, a hierarchikus függés lazul, szervezeti szintek tűnnek el, szatellit szervezetek jönnek létre, változik a köztisztviselők autonómiája, teljesítménymotivációja, a társadalom által velük szemben támasztott elvárás. Alapvetően három féle ösztönző mechanizmus használható: − eredményorientált szabályozás és megszorítások − nagyobb versenykésztetés − növekvő mértékű állampolgári részvétel. 1.) Eredményorientált szabályozás és megszorítások. Hagyományosan a kormányzatok a kiszámíthatóság erősítését olyan formális megszorító mechanizmusok kiépítéséhez kötötték, amelyet központi közintézmények gyakoroltak. A kormányzati hatalom többféle szempontból is megosztott. Megosztható a törvényhozás, igazságszolgáltatás és végrehajtás mentén valamint a központi, regionális és helyi szintek mentén is. Minél egyértelműbb a hatalmi ágak és szintek elkülönítése annál több a lehetőség az önkényes akciók korlátozására. Ez azonban kétélű fegyver. A sok ellenőrzési pont megnehezítheti a szükségessé vált korrekciókat, a reformtörekvések valóra válását is. Sok fejlődő országban az a probléma, hogy a törvényhozás és az igazságszolgáltatás csak felületes ismeretekkel rendelkezik a végrehajtásról. A célok és a megvalósítás összefüggése sokszor áttekinthetetlen, a törvényhozás informáltsága hiányos és az igazságszolgáltatás függetlensége is kívánni valókat hagy maga után. Pedig a független igazságszolgáltatás elemi feltétele a törvényhozás és a végrehajtás elszámoltathatóságának. A törvények megalkotása könnyű feladat; a törvények betartása az igazi nehézség. Az ilyen típusú megszorító intézmények számára segítséget jelenthet a nemzetközi jogrendhez történő alkalmazkodás és a nemzetközi jogi intézmények által vállalt garancia. A közintézmények újraélesztésének egyik legfőbb garanciája a korrupció lehetőségeinek visszaszorítása a diszkrecionális jogok csökkentésével. Ez különösen szükséges a nemzetközi és hazai magánvállalkozások bátorításának időszakában. Hiszen ha megnyitják a magánvállalkozások beáramlása számára a közszektort, akkor a köztisztviselők diszkrecionális hatalmának meghagyása a korrupció növekedésének forrásává válhat. Megoldást csak a közszolgálat átfogó reformja kínál, amely visszaszorítja a politikai támogatottság közvetlen befolyását és javítja a köztisztviselők fizetését. Csak így érhető el, hogy a köztisztviselőket a szabályok betartására ösztönözzék. Ahol a korrupció átfogóan érvényesül, ott további erőfeszítések szükségesek a gyökeres kiirtáshoz. Ezeket a köztisztviselői cselekvés rendszeres nyomon követésére kell összpontosítani mind a hivatalos intézmények , mind az állampolgárok által - és bírósági úton kell büntetni a korrupciós eseteket. Hongkong ennek jó példáját szolgáltatta független korrupció ellenes bizottság felállításával, amelynek tevékenységébe nemcsak a civil társadalmat, hanem még az üzleti vállalkozásokat is bevonták. 2.) A versenytevékenységek súlya erősíthető, a verseny kibontakoztatható és erősíthető számos területen: a szerződéses munkaviszony létesítésénél és az előremenetelnél, a közpolitikák kialakításában és megvalósításában és a szolgáltatások nyújtásának módjában. 2.1 A verseny fokozása a közszolgálaton belül. A rátermett és teljesítménymotivált köztisztviselői kar az eredményes kormányzat nélkülözhetetlen kelléke. A köztisztviselők az eredményes teljesítményre olyan eszköztárral motiválhatók, amelynek főbb elemei a következők: − teljesítményközpontú toborzás, szubjektív alapon biztosított előnyök helyett, − teljesítményközpontú belső előléptetési rendszer, 61



− teljesítményarányos fizetési és juttatási rendszer. A jelenlegi fejlett ipari államok mindegyike a piacgazdaság kiteljesedésének idején modern, szakismereteken nyugvó közigazgatási kart épített ki. Legutóbb ezeket az elveket alkalmazták a kelet-ázsiai országok a gazdasági prosperitás kibontakoztatásában. Gyenge, korrupt, politikai patrónusoktól függő köztisztviselői kart alakítottak át ésszerű, jól funkcionáló rendszerré. A jelenlegi fejlődő országoknak azonban nem feltétlenül kell külső mintákat keresniük. Jó példával szolgálhatnak például számukra a központi bankok, mint közintézményi minták. Kereszt-kulturális vizsgálatok bizonyítják, hogy azok a köztisztviselők, akik versenyeznek, akiket teljesítmény-alapon toboroznak és léptetnek elő valamint jobban fizetnek, azok magasabb teljesítmény-színvonalon dolgoznak. Amíg néhány országban (Kenya, Fülöp-szigetek) a köztisztviselői kar erősen és közvetlenül politikafüggő, addig Dél-Korea hasznot húzott a versenyeztető toborzási és előléptetési rendszerből. A magas teljesítmény-színvonalú kelet-ázsiai gazdaságok tapasztalatai azt mutatják, hogy az érdemekre építő, hosszú távú karriertervezés segített a „testületi szellem” kifejlesztésében és a közcélok megosztott felelősségű vállalásában. Sok országban a köztisztviselői fizetések csökkentek a közcélú foglalkoztatás kiterjesztése és pénzügyi megszorítások következtében. Ennek következtében a közszektor fizetési struktúrája elmaradt a magánszektorétól, ami a jó képességű munkaerő toborzását ellehetetlenítette. Ezen a ponton egyfelől le kell építeni a felesleges, alacsony képzettségű munkaerőt, másrészt meg kell fizetni a magas képzettséget. 2.2 Erősebb verseny szükséges e közjavak és szolgáltatások nyújtásában. Sok fejlődő országban a szolgáltatások nyújtása alacsony színvonalú vagy hiányos. A politikusok gyakran beavatkoznak a közintézmények mindennapi tevékenységébe és a menedzserek korlátozott autonómiával rendelkeznek. Korlátozott az eredmények iránti felelősség. Sok országban a közszektor olyan monopóliummal rendelkezik, amely megszünteti a szolgáltatási színvonal javítására irányuló nyomást. A versenyképesség növelése mindenekelőtt azoknak a törzstevékenységekben érvényesülő monopóliumoknak a feloldását jelenti, amelyek hagyományosan jellemzik a közszolgáltatást. Ezt a modern ipari államok (Egyesült Királyság, Ausztrália) éppúgy érvényesítik, mint a fejlődő országok. A „kiszerződési” gyakorlatot is széles körben alkalmazzák a fejlett és a fejlődő világban egyaránt. Mindent összegezve a fejlett ipari világban olyan új tendencia alakult ki, amelyet teljesítmény-orientációjú közintézmények jellemeznek egyértelmű célokkal és nagyobb fokú menedzseri követelményekkel. Új-Zéland szolgáltatja ennek a tendenciának legjellegzetesebb példáját. Bonyolult minisztériumi konglomerátumait üzleti alapon működő szervezeti egységekké alakították át, amelynek élén köztisztviselők állnak meghatározott idejű szerződések alapján. Teljhatalmuk van, bárkit elbocsáthatnak. Szingapúr és Jamaica is ennek a modellnek az irányába mozdult el. Azonban a gyenge államoknak óvatosan kell ebbe az irányba haladniuk. Ezekben az országokban a köztisztviselői autonómia növelése együtt járhat nagyobb fokú önkényeskedéssel és korrupcióval. A „kiszerződési” folyamat lebonyolítása pedig olyan készségeket és felkészültséget igényel, amelyek csak ritkák a fejlődő országokban. Ezeknek az országoknak először a szabályozásvezérelt közszolgálatot és a pénzügyi elszámoltathatóságot kell megerősíteni, nagyobb egyértelműséget kell biztosítani a céloknak és a feladatoknak és alkalmazni kell a teljesítménymérési módszereket. 3.) A kormányzati tevékenységek közelebb hozása az emberekhez. Az eredményesség egyik alapfeltétele, hogy a kormányzatok jobban vegyék figyelembe az állampolgárok és az üzleti vállalkozások véleményét és együttműködési kapcsolatokat fejlesszenek

62



ki velük. Ez a közérdek érvényesítésének egyik alapvető eszköze, mert csak így szerezhető megbízható ismeret a társadalmi csoportok érdekeiről és a közvélemény alakulásáról. Különösen fontos a marginális csoportok, a szegények helyzetének és véleményének nyomon követése. A vélemények hangereje és befolyása - a jövedelmekhez hasonlóan egyenlőtlen megoszlású. Ezért nagyobb fokú informáltság szükséges ezen rétegek körében ugyanakkor a közintézményi intézkedések teljes körű nyíltsága szükséges. Ehhez először is rendszeres választások szükségesek. A rendszeres szavazás azonban önmagában még nem teremti meg az eredményes és felelősségteljes kormányzatot. Más mechanizmusok is szükségesek elsősorban olyan rétegek véleményének kitapintására, amelyek képtelenek érdekeik artikulálására és erőteljes érvényre juttatására. Az eredményesség fokozásának másik feltétele a potenciális felhasználók bevonása a szolgáltatások nyújtásába. Többek között azért is mert az egyes közösségek szellemi kapacitása ilyenkor nemcsak a kormányzat ellenében keres magának kifejezési formákat. A közösségi részvétel mérsékli a közpolitikák megvalósulása során óhatatlanul jelentkező konfliktusokat, önfenntartó folyamatokat eredményez és javítja a visszacsatolási folyamatok hatékonyságát. A tipikus fejlődő országok kormányzata sokkal inkább központosított, mint a modern ipari államoké. Az utolsó évtizedekben a közkiadások struktúrájában ugyan némi eltolódás tapasztalható a helyi szintek irányába. A modern ipari államokban szükség szerint - centralizációs és decentralizáció egyaránt tapasztalható. A decentralizáció a kormányzati tevékenység színvonalát emeli és jobban érvényesíthetővé teszi a helyi vállalkozások és az állampolgári csoportok érdekeit. Az eredményességet fokozza az egyes önkormányzatok és régiók közötti verseny is. Azonban három veszélyes csapda elkerülésére egyaránt ügyelni kell. Az egyik a növekvő egyenlőtlenség az egyes régiók között, a másik a makrogazdasági instabilitás a harmadik, hogy az önkormányzatok széttöredeznek túlzottan speciális érdekek követésében. *** A XXI. század küszöbén szédítő ívű változások prognosztizálhatók a piacgazdaságban, a civil társadalomban és a globalizációban. Ezek nyomásgyakorló tényezők az állam működésére. Az állam nyomon követi a változásokat, de még nem tud lépést tartani a folyamatokkal. Nincs általános recept a kormányzati tevékenység optimalizálására, de a reformoknak két pilléren kell nyugodniuk: − a közintézmények szerepének alapvető újragondolásán − az állampolgárok és a kormányzat közötti közös akciók fejlesztésén Közismert tény, hogy az alacsony eredményességű államok polgárai késedelmes gazdasági növekedést és szociális fejlődést szenvednek el. Az állam összeomlásának fenyegetése ösztönzi az eredményesség irányába mutató reformokat. Nem kevésbé ösztönző, hogy a reformok további halogatása politikai és társadalmi nyugtalanságot, robbanást vagy ami még rosszabb, lassú társadalmi eróziót, nyugtalanságot válthat ki. Nyilvánvaló, hogy a stabilitás, a termelési kapacitások kihasználása és az élet minősége függ a közintézmények eredményességének erősödésétől. Ettől függ hosszútávon a társadalom jóléte és „egészsége”. A valóságban növekvő mértékű eltérések tapasztalhatók. Egyes esetekben növekszik az állam összeomlásának veszélye más esetekben egymást erősítő, „ördögi kör” alakult ki a szegénység és a fejletlenség valamint a kormányzat krónikus eredménytelensége között. Ezek az összefüggések erőszakos társadalmi megmozdulásokhoz, a bűnözés és a korrupció növekedéséhez és instabilitáshoz vezetnek. Ugyanakkor számos országban apró lépésekben ugyan, de egyértelműen kitapinthatóak az eredményesebb kormányzat kifejlődésének tünetei.

63



A reformok egyes államok szintjén mutatkozó egyedi sokszínűséghez kitapinthatóak bizonyos, regionális szinten jelentkező közös sajátosságok is. Ebben a fejezetben azokat a morális dilemmákat és nehézségeket tekintjük át, amelyek e reformtörekvések kapcsán jelentkeznek és amelyek várhatóan hosszútávon is rányomják majd bélyegüket a közszolgálat működésére.

A közszolgálat szerkezete, működési mechanizmusa és értékorientációi a 90-es években a.

A kormányzat új szerepköre

A 90-es évek radikális reform hulláma kapcsán a hagyományosan centralizált és hierarchikus kormányzati intézményeket Európa nyugati térségében közintézményekből, magánvállalkozásokból és nonprofit intézményekből álló hálózati rendszerek váltották fel, illetve váltják fel. Ezen a hálózati rendszeren belül lényegesen megváltozik a kormányzati tevékenység szerepköre . A közintézmények egydimenziós szerepe fokozatosan megszűnik , ami többek között azt jelenti, hogy a korábban pusztán az adók begyűjtésére és a szolgáltatásnyújtásra korlátozódott kormányzati tevékenység újabb szerepkörökkel bővül. Hagyományos funkcióikat megtartva, ezekre építve és ezeket kiegészítve a kormányzatok aktívan részt vesznek a kormányzati bevételek erőforrásainak előteremtésében is. Ebben a képletben az állam nem pusztán adószedő monopólium és a közjavak, illetve szolgáltatások disztribútora többé, hanem a közjavak és szolgáltatások aktív teremtője is. A közösségi és a privát szektor közötti határvonalak elmosódásának nemcsak makro társadalmi szinten, nemcsak a kormányzat és civiltársadalom vonatkozásában vagyunk tanúi, hanem ugyanezt tapasztaljuk a közszolgálat, illetve közigazgatás társadalmi részrendszerén belül is. Itt a közintézmények és magánvállalkozások közötti határok elmosódottsága többek között a “kézszerződésekben”, a privatizációban, a különböző típusú partnerviszonyokban testesül meg. b. A morális felelősség dilemmái Mindez gyökeresen más megvilágításba helyezi az olyan erkölcsi normák érvényre juttatásának a lehetőségeit, mint a felelősség. Mint azt a szakirodalom már korábban is konstatálta, a sokszereplős cselekvés (many hands), még ha a cselekvőket azonos kategóriába tartozóknak tekintjük is (pl. valamennyien közintézmények ilyen vagy olyan rangú képviselői) akkor is komoly akadályokat támaszt a felelősségre vonhatósággal és elszámoltathatósággal kapcsolatban, mert nehéz megállapítani, hogy egy negatív végeredménnyel záruló politikai döntésben az egyes szereplők milyen mértékben és súllyal vettek részt. A ”kollektív cselekvés” természetéből adódóan szűkíti a személyes felelősség érvényesíthetőségét, amely pedig a morálisan egyedül elfogadható felelősségmodell. Nyilvánvaló, hogy egy személyt csak azért lehet morálisan büntetni vagy elmarasztalni, ha magatartásával vagy mulasztásával egyértelműen előidézte a nem kívánatos következményt úgy, hogy közben magatartását külső kényszer nem befolyásolta. A személyes vagy osztatlan felelősség érvényességi köre a közszolgálatban azonban (éppen abból adódóan, hogy egy politikai döntésben egyszerre több közintézmény képviselője vesz részt) korlátozott. A Max Weber által definiált hierarchikus, illetve a Kaufmann nevéhez fűződő kollektív felelősségmodellekkel szemben pedig súlyos aggályok merülnek fel. A hierarchikus modellel kapcsolatban az, hogy vajon a morális felelősség átvállalható-e (politikus, magasrangú közhivatalnok) illetve áthárítható-e (beosztott közhivatalnokok). A kollektív modellel szemben azért tiltakozik morális jóizlésünk, mert igazságtalannak érezzük azt is, ha a csoport egészét büntetik (beleértve az esetleg vétlen személyeket is), és azzal sem értünk egyet, ha a különböző szervezeti erőforrásokkal rendelkező

64



személyeket (azokat is akiknek helyzetükből adódóan módjukban lett volna tiltakozni és azokat is, akik erőforrások hijján erre képtelenek voltak)egyformán büntetik. Az új helyzetben, amikor egy közszolgálati intézmény vállalkozásként, vagy quasi vállalkozásként működik, a sokszereplős cselekvésből fakadó felelősségi problémák és dilemmák elvesztik általános érvényességüket. A kérdés többé már nem az, hogy egy rossz politikai döntés esetében milyen módszerekkel lehet eldönteni azt, hogy az egyes kormányhivatalok illetve azok képviselői milyen mértékben tehetőek felelőssé az adott ügy kapcsán. Ha ugyanis egy közhivatal, vagy egy magánvállalkozás egy pályázati verseny során jogot nyert egy adott szolgáltatás ellátására ( ez ideális eset),akkor az adott szervezet önmagában felelős a szolgáltatás teljesítéséért vagy nem teljesítéséért, mert elvileg egyetlen más intézmény sem szól bele abba, hogy a rendelkezésére bocsátott erőforrásokkal hogyan gazdálkodik. Ebben a helyzetben a közszolgálat megszűnik a pazarlás és a kollektív felelőtlenség terepe lenni, mert az egyes közszolgálati feladatok ellátásával megbízott intézmények csak saját tevékenységükért felelősek és tevékenységükért kizárólag csak ők felelősek. Ugyanakkor az adott szolgáltatást ellátó intézményen belül a sokszereplős cselekvés dilemmája továbbra is morális dilemma marad. Sőt, miután kicsi a valószínűsége annak, hogy a valóság az ideák mentén működjék, ezért egy további problémával, az un. “different hands” kérdésével is számot kell vetni, amely abból a tényből adódik, hogy a közszolgáltatásokat egymástól eltérő értékbázison építkező intézmények hálózati rendszere működteti (közintézmények, nonprofit és profit orientált szervezetek). Ha egy kormányhivatal például szerződést köt egy magáncéggel egy adott közszolgálati tevékenység ellátására, akkor bizony nehéz lesz megállapítani, hogy ki miért felelős. A kormányhivatal az outputnak, a célnak a megválasztásáért, a közszolgáltatást biztosító cég pedig e cél realizálásáért, mint ahogyan ez az ügynökelmélet premisszáiból következne? Ez az elképzelés azonban nem számolna azzal, hogy a két tevékenységforma, a cél megválasztása és ennek gyakorlati megvalósítása nem választható el egymástól, mert mint egy egységes folyamat elemei kölcsönösen függenek egymástól. Ezzel visszajutottunk az eredeti dilemmához: ki miért felelős és milyen mértékben? c. Decentralizáció és devolúció a kormányzati szintek között A 90-es évek reformtörekvéseinek következő meghatározottságát azok, a kormányzat különböző szintjei között zajló decentralizációs és devolúciós folyamatok alkotják – amelyek a társadalmi változások dinamikájához igazodva – gyakorolnak befolyást az erkölcsi értékek érvényesülésére a közszolgálaton belül. Itt olyan folyamatok bontakoznak ki, amelyekben például nemcsak a közigazgatási jogokat telepítik regionális vagy helyi szintekre, hanem a politikai rendszer egészén belül változik meg a központi, a regionális és a helyi szintek közötti viszonyrendszer. Ez közelebbről azt jelenti, hogy megnövekszik a regionális és helyi szintek autonómiája, amelynek szerves részeként, ezzel párhuzamosan a közigazgatási autonómiák is növekednek. Ennek nyilvánvaló következménye az, hogy a hagyományos, nagy bürokratikus szervezetek fokozatosan és folyamatosan le- és felbomlanak. Új kormányzási mechanizmusok épülnek rá a növekvő autonómiával bíró regionális és helyi szervezetekre. További, említésre méltó változást jelent az, hogy a döntések megvalósítása során a szervezeti autonómia odáig terjed, vagy terjedhet, hogy a körülmények és az igények változását érzékelve még a döntések tartalmát is befolyásolhatja, módosíthatja. Miután a regionális és helyi szintek a döntések tartalmi oldalának is konstitutív mozzanatai, így felelősségük is természetszerűen ennek megfelelően kell, hogy alakuljon. Harmadszor, de nem utolsósorban lényeges változást jelent ebben a reformmozgalomban az, hogy a magánvállalkozások menedzseri szemléletét és módszereit a közintézmények is alkalmazni kezdték. Verseny vagy kvázi verseny mozzanatokat vezettek be a korábban monopoljellegű szolgáltatások nyújtásába. Egyes közszolgáltatásokkal kapcsolatban felvetették a részbeni önfinanszírozás (azaz jövedelemszerzés) szükségességét. Mérni kezdték a teljesítményeket, méghozzá nem pusztán szűk, közgazdasági költség-haszon szemléletben, hanem a szélesebb

65



társadalmi, politikai és erkölcsi következmények oldaláról is. Ez a szemlélet rugalmas, eredményorientált változásokat hivatott eredményezni a költségvetésben. A piacorientáltság, a jövedelmezőség egyre inkább a közintézmények működésének követelményévé és kritériumává válik. Ezzel párhuzamosan az elszámoltathatóságnak illetve a bürokrácia társadalmi ellenőrzésének új formáit kellene kialakítani. A politikai szándék szerint állampolgári charták, belső és külső ellenőrzési mechanizmusok hivatottak ellátni ezeket a funkciókat. d. A bürokrácia ellenőrzésének dilemmái A bürokrácia kontrollja sürgető, ám korántsem egyszerű feladat. Sürgető azért, mert a demokráciákban az elszámoltathatatlan hatalom a politikai rendszer centrális normáit erodálja, aminek a politikai következményei beláthatatlanok. Bonyolult és nehéz feladat, mert egyfelől a piac jutalmazó és büntető mechanizmusa nem alkalmazható teljes körűen a közszolgálat egészének regulálására és emellett ez sok szempontból nem is lenne kívánatos. Másfelől, mint ezt majd látni fogjuk, nincs egy olyan átfogó, univerzális kontroll-mechanizmus, amely a közpolitikai döntések valamennyi lényeges oldalát képes volna lefedni. A rendelkezésre álló és alkalmazott kontroll-mechanizmusok részlegesek, partikulárisak, azaz vagy az ügyfélre, a közszolgáltatások “fogyasztóira”, vagy az állampolgári participációra, vagy a közérdekre, vagy az elszámoltatásra alapozottak. A demokrácia és a bürokrácia kibékítésére számos reformot fogalmaztak meg, amelyek persze igazán nem tudtak mit kezdeni a bürokrácia ellenőrzésének kérdésével. Az egyik javaslat szerint a közhivatalokba az állampolgárok társadalmi képviselőit kellene delegálni, akik belülről kontrollálnák a bürokrácia működését. Mások úgy vélték, hogy a hivatali munka demokratizálásán keresztül vezet az út a demokrácia és bürokrácia kibékítéséhez. Nyomós gyakorlati és elvi okok szóltak az ellen, hogy ezeket a naiv elképzeléseket a valóságos életben is kipróbálják. Az olyan fogalmak, mint a hozzáférhetőség, tisztesség, együttműködés, átláthatóság, beszámoltathatóság, felelősség stb. bizonyos határokat jelölnek ki a bürokrácia magatartása számára. A kontroll mindig magában foglalja valamilyen formában a kényszer elemét. A nagyobb kényszerrel járó magatartás az engedélyezett alternatívák kisebb sorozatát hagyja nyitva a bürokrácia számára, azaz kevesebb teret enged a mérlegelés számára. A demokráciának a bürokráciához való viszonyát firtató viták központi kérdése éppen az, hogy milyen fokú mérlegelési lehetőséget kellene a bürokraták számára biztosítani tevékenységük optimalizálásához. Ami a kényszert demokratikus kontrollá alakítja, az nem más mint az a demokratikus folyamat, amelyben a politikai cselekvők, akár az állampolgárok, akár választott képviselőik a kényszert a demokrácia játékszabályait betartva legálissá teszik. Mármost a bürokratikus magatartás két alapvető eleme vethető alá kényszernek Az egyik az eljárásmód, amellyel a döntést meghozzák, a másik a ténylegesen meghozott döntések tartalma. A rendtartás vagy eljárás alapján a bürokratától megkövetelhető, hogy tartson meghallgatást, konzultáljon bizonyos csoportokkal mielőtt cselekvésre határozná el magát stb. A tartalmi kényszer vonatkozhat arra, hogy például a döntéshozatalnak a nyugdíjas korú népesség alacsonybérű lakáshoz való hozzájutását kell elősegítenie, vagy arra, hogy a mezőgazdasági termelés ösztönzését kell, hogy szolgálja. stb. A procedurális és a szubsztantív kényszerek egymáshoz való viszonya fogja meghatározni azt, hogy a bürokratának milyen mértékű mérlegelési lehetősége van döntésében. Egy egyszerű sematikus ábrán, egy kétváltozós mátrixban ez a következőképpen néz ki. Magas 3. Procedúra

2. Demokratikusan követő

Procedurális kontroll

66


1. Autonóm cselekvő Alacsony


4. Célelérő kontrollált

Subsztantiv kontroll Magas

Az ábra alsó balkéz felőli sarkában található a bürokrata, mint autonóm cselekvő, azaz akinek döntései procedurális és tartalmi értelemben sincsenek szigorú, erőteljes kényszerek, kontroll alatt. Az autonóm bürokratikus cselekvővel (1) átlósan ellentétesen helyezkedik el a demokratikusan kontrollált bürokrata(2). Itt mind a procedúra, mind a tartalom erőteljesen kényszerített, nem hagy teret az adminisztrációnak szinte semmiféle mérlegelési lehetőségre. ( Ez Max Weber ideáltipikus bürokratája ). Az ábra felső balkéz felőli sarka azt a szituációt mutatja, amelyben a procedurális kényszer különösen erős, míg a szubsztantiv túlságosan gyenge, vagy alacsony. Ezt a bürokratát szabálykövetőként írhatjuk le (3). Végezetül az ábra alsó jobb kéz felőli sarkában helyezkedik el a célorientált hivatalnok (4). Itt a szubsztantiv kontroll túlságosan magas, míg a procedurális túlzottan alacsony. A fenti ábra a bürokrata mérlegelési lehetőségét vázolta fel a procedurális és szubsztantiv kényszerek kontextusában és ez - amint láttuk - 4 bürokrata típus kirajzolódásához vezetett. A következő ábrán (Judit E. Gruber könyvéből kölcsönözve ) 5 egymástól különböző kontrollmechanizmust vázolunk fel, amelynek változói megegyeznek az előbbi ábra változóival.

67



Magas 1. Részvétel felőli megközelítés

2. Ügyfélorientált megközelítés

4. Elszámoltatás felöli megközelítés 5. Önkontrol felöli megközelítés

3. Közérdek felöli megközelítés

Szubsztantiv kényszer Alacsony

Magas

1. A participáción alapuló kontroll, majdnem az ábra tetején fekszik, ahol a procedurális kényszer nagyon magas. A kontroll eme formáját javaslók szerint a közszolgálati bürokráciát illetően a legnagyobb probléma az, hogy az el van szigetelve a közösségtől és antidemokratikus intézményeket működtet. Az izolációt és az antidemokratizmust procedurális változások, ill. a közösségi részvétel kritériumainak érvényesítésével vélik ellensúlyozhatónak. Minden ilyesfajta procedurális változás az állampolgároknak a döntéshozatalba való közvetlen bevonására összpontosít. A participációs reform több javaslata azt feltételezi, hogy a procedurális változtatások automatikusan megváltoztatják a politika természetét és így szubsztantív kényszert is eredményeznek. 2. Az ügyfélorientált javaslatok, ellentétben a participáción alapulókéval, sokkal inkább azoknak a döntéseknek a tartalmára vannak tekintettel, amelyeket az adminisztratív hivatalokban hoznak. A közhivatalokat antidemokratikusaknak tekintik, mert döntéseik nem szolgálják adekvát módon az állampolgárok szükségleteit. Ez a tartalmi orientáció is össze van kapcsolva a probléma procedurális diagnózisával, nevezetesen a bürokraták és ügyfeleik közötti elégtelen és problematikus kommunikáció tényével. 3. A közösségi érdek megközelítés javaslattevői számára a demokratikusan kontrollált bürokrácia fémjele az, hogy a bürokratikus döntések kollektív érdekeket szolgálnak. Ennek az elképzelésnek a szószólói azt feltételezik, hogy a választott hivatalnokok mindinkább az általános érdekeknek megfelelően fognak cselekedni. 4. Az elszámoltatáson alapuló érvelés fókuszában a procedúra áll, a tartalom rovására. A folyamat hangsúlyozása abból a diagnózisból ered, amely szerint a bürokrácia veszélyezteti a demokráciát akkor, amikor visszaél hatalmával azáltal, hogy korrupt módon, pazarlóan vagy igazságtalanul cselekszik. Ez a modell procedurális biztonsági rendszerekkel vagy korlátozásokkal véli biztosíthatónak azt, hogy az ilyesfajta visszaélések ne történhessenek meg. 5. Végezetül ott vannak azok, akik azt állítják, hogy a demokratikus kontroll főként az adminisztrátorokon, magukon a bürokratákon áll vagy bukik. Az ön-kontroll megközelítés gyenge és rendszerint indirekten kivetett külső kontrollon alapul, mint amilyen az erkölcsiség általában. E perspektíva mérsékeltebb formájának képviselői azt gondolják, hogy a kontroll azokból a folyamatokból emelkedik ki, amelyekben a bürokraták felismerik azokat a viselkedési határokat, amit az állampolgárok közössége még tolerál és ezen a határon belül cselekednek.

68



Mármost magától értetődőnek tűnik az, hogy az itt felvázolt kontroll-mechanizmusok közül a vállalkozás-típusú közintézmények ellenőrzésére a leginkább a szubsztantív kényszert alkalmazó, az állampolgári igényeket és szükségleteket kifejező, ügyfélorientált kontrollmechanizmus a legalkalmasabb. Ugyanakkor nem téveszthetjük szem elől azt sem, hogy a pusztán szubsztantív kontroll önmagában nem elégséges, mert bizonyos állampolgári szükségletek kielégítése együtt járhat az alkotmányos alapjogok (személyiségi jogok, a megfelelő törvényi eljáráshoz való jog, az egyenlő jogvédelem) megsértésével. Az alkotmányos alapjogok a bíróságok és az állampolgárok szemében ugyanolyan értékek, mint a hatékonyság a kormányzat és a bürokrácia szemszögéből. A hatékonyság favorizálása, a közintézmények procedurális kontrolljának hiánya vagy negligálása tehát könnyen vezethet jogsértésekhez és vice versa. A kontroll-mechanizmusok elemzésében megmutatkozó “vagy-vagy” (procedurális vagy szubsztantív, de sohasem a kettő együttesen) újfent a hatékonyság és jogszerűség dichotómiájához vezetett vissza bennünket. e. Az információadási kötelezettség dilemmái A 90-es évek közigazgatási reformmozgalma az eddig elemzettek mellett fontos dolognak tartja a közhivatalok és az állampolgárok közötti kapcsolat javítását, a közszolgálati tevékenység minőségi szintjének emelését. Ennek egyik lényeges mozzanata fogalmazódik meg a közhivatalok információadási kötelezettségében. Az információ hozzáférhetővé tételének kötelezettsége azonban korántsem problémamentes folyamat. Milyen módon juthat információhoz az állampolgár a bürokráciáról? Az állampolgári restség folytán ezekről az információkról jobbára maga a bürokrácia gondoskodik.(Sajtótájékoztatók, sajtójelentések, speciális információs hivatalok stb. működtetése útján). Ezeknek a módszereknek kétségtelen előnyük az, hogy az állampolgárokban tudatosítják jogaikat és állampolgári kötelezettségeiket. Hátrányuk viszont az, hogy csak azok az információk válnak nyilvánossá, melyeket a bürokrácia nyilvánosaknak minősít. Az állampolgár és a közhivatalnok között emellett információs aszimmetria áll fenn a közhivatal működésével kapcsolatosan is. Az átlagpolgár a bürokrácia működésére vonatkozó ismereteit nem a közhivatalokból szerzi be, hanem alapvetően a sajtóból és más médiumokból. A kérdés itt az, hogy a média milyen módon szerzi be információit a bürokráciáról. A legfontosabb információforrás kétségkívül ez estben is maga a bürokrácia, mint amely a saját ügyeiben a legkompetensebb. A hivatalnokoktól származtatható sajtóinformációk azonban sok esetben vetnek fel etikai vagy törvényességi kérdéseket. Ki kell ezzel kapcsolatban emelnünk, hogy a hivatalnokok egy sajátos lojalitás hálózat tagjai (L. Lundquist), amely behatárolja tevékenységük szabadságfokát. A közhivatalnoknak mindenekelőtt ragaszkodnia kell a törvényességhez, lojálisnak kell lennie feletteseihez és kollégáihoz s hatékonyan és humánusan kell kiszolgálnia ügyfeleit. Végezetül a közhivatalnoknak, mint minden más egyénnek kötelezettségei vannak saját személyes és morális integritását illetően is. Ez utóbbi abban tér el a többi lojalitás-formától, hogy ezt az egyén önként veti ki magára. Mármost könnyen belátható, hogy a közhivatalnokkal szemben támasztott lojalitások, illetve elvárások konfliktusba kerülhetnek egymással. Az információnyújtási kötelezettség és a felettes illetve a kollégák iránti lojalitás között fellépő kollízió az egyik legtipikusabb ebből a szempontból. A kérdés itt az, hogy milyen mértékig, milyen módon és milyen szituációkban informálhatja a közalkalmazott a közvéleményt a sajtón vagy a rádión keresztül. A problémát nyersen úgy fogalmazhatjuk meg, hogy mit lehet, illetve mit kell tennie egy beosztott közhivatalnoknak akkor, ha azzal szembesül, hogy főnöke vagy a közhivatal egész vezetése morálisan kifogásolható, mert korrupt, igazságtalan és pazarló. O. Hirschman szerint a szervezet alkalmazottjának három opció áll rendelkezésére ahhoz, hogy ezekre reagáljon. Ezek a lojalitás,(azonosulás) a véleménynyilvánítás (az ellentétes véleménynek való hangot adás, amelynek szélsőséges esete a szétkürtölés) és a kilépés. (távozás az intézményből). L. Lundquist ezek mellett az opciók mellett megemlít egy negyediket is, amit obstrukciónak nevez. Az obstrukció azokat a lépéseket jelöli,

69



amelyeket a közalkalmazott anélkül tesz meg, hogy ezekről feljebbvalóját értesítené. Az obstrukció legtipikusabb formája a kiszivárogtatás. Ebben az esetben a hivatalnok, mint információforrás inkognitóban marad mind főnöke mind a széles nagyközönség előtt. A demokráciákban a közalkalmazottnak éppúgy joga van a szólásszabadsághoz, mint bármely állampolgárnak, amelyet sem a bürokrácia sem a politika nem korlátozhat. Ez azt jelenti, hogy nem lehet megtiltani a nem-minősített információk nyilvánosságra hozatalát. Ez a dolog egyik oldala. A másik az, hogy a nyilvánosság önmagában mindenesetben pozitív dolog-e, ill., hogy a titoktartás minden helyzetben valami negatívumot jelöl-e. S. Bock “Secrets” (Titok) c. könyvében három érvet sorakoztat fel a bürokrácián belüli titoktartás mellett. 1. A teljes nyilvánosság csökkenti a tárgyalási lehetőségeket és az optimális döntéshozatalt a bürokrácián belül. mert a közpolitika egy olyan diszkurzív folyamatban formálódik ki, amelyben érvek és ellenérvek konfrontálódnak egymással, s ha mindez a teljes nyilvánosság előtt zajlana, akkor a döntéshozók a legkevésbé problematikus alternatívát választanák a kreatív útkereső lehetőségek helyett. 2. A meglepetés, a nem kalkulált, váratlan politikai döntés fontos lehet annak megakadályozásában, hogy bizonyos társadalmi érdekcsoportok ne juthassanak jogtalan társadalmi előnyökhöz. A teljesen nyílt bűnüldözés valószínűleg nem vezetne oda, hogy a bűnösök elnyerjék méltó büntetésüket. 3. Sokszor elhangzó érv, hogy személyiségi jogokat sértene az, ha az egyes állampolgárok által a bürokráciának önkéntesen kiszolgáltatott magánéleti információkat a közhivatal nyilvánossá tenné. Summa summarum a titoktartás és az információadás kötelezettsége közötti ésszerű mérték eltalálására sem lehet univerzális recepteket adni, s úgy tűnik, hogy a közintézmények hatékony működése megköveteli működésük nyilvánosságának bizonyos korlátozását (titok) és megfordítva, a teljes körű nyilvánosság hatékony működésük ellen dolgozik. A fejezetet Okun bölcs szavainak idézésével zárjuk. Eszerint a szélesen értelmezett gazdasági racionalitás és a jogosultságok jogi-etikai rendszere között a feszültség ugyan elvileg feloldhatatlan, azonban ez olyan termékeny ellentmondás, amely minden jobbító változás alapja és előfeltétele. “A demokratikus kapitalista társadalom vizsgálni fogja annak a legoptimálisabb módját, hogy hogyan lehet meghúzni a határvonalat a jogok birodalma és a pénz birodalma között. És ez fejlődést fog eredményezni. Biztosak lehetünk abban, hogy a probléma sohasem lesz megoldható, a konfliktus az egyenlőség és a gazdasági hatékonyság között elkerülhetetlen. Ebben az értelemben a kapitalizmus és a demokrácia valóban a legvalószínűtlenebb keverék. Talán ezért van szükségük egymásra, hogy némi racionalitást vigyünk az egyenlőségbe és némi humanitást a hatékonyságba”

A bürokrácia és a közpolitika A modern állam közpolitikai szerepvállalásának lényegi összetevője az államapparátus, a bürokrácia szerepe. Ezen a ponton a négy nagyhatású elmélet fő vitatémája a bürokrácia helye és funkciója a közpolitikai folyamatban. A pluralizmus szerint a bürokrácia szerepe kettős: részben saját érdekeit érvényesíti, részben reagál a társadalmi környezetből származó csoportos vagy egyéni nyomásgyakorlásra. Az elitista elméletben a bürokrácia - amely a modern időszakban szerteágazó tevékenységet folytató és az egész társadalmat átfogó megaszervezetekben tevékenykedik - önálló, meghatározó szerepet betöltő hatalmi forrás. A marxista szemléletben a bürokrácia az osztályérdek érvényesítésének eszköze, habár egyes marxisták ezt az elképzelést finomítják. Szerintük a bürokrácia nem kizárólag kívülről determinált, mechanikus gépezet, hanem viszonylagos autonómiával rendelkezik. Különösen érvényes ez akkor, ha erőegyensúly alakul ki az uralkodó osztály egymással vitatkozó csoportjai között. A korporativizmus szerint a bürokrácia a modern időkben különösen gazdasági területen meghatározó szerepet tölt be. A fenti elméletek között tehát törésvonalak húzódnak. Az egyik törésvonal egyik oldalán a elitisták és a korporatisták

70



állnak, akik szerint a bürokrácia szerepe meghatározó és növekvő mértékű a másik oldalon a marxisták állnak, akik szerint a bürokrácia alapvetően eszköz egy szűk csoport kezében. A fenti felfogásokkal egyaránt szembeáll a hagyományos liberalizmus, amely szerint a dinamikus és célirányos társadalmi érdekérvényesítés a meghatározó és a bürokrácia csak a keretfeltételeket biztosítja az érdekérvényesítési folyamatok számára. Szerintük ahol a tömegdemokrácia életerős, ott a bürokratizmus jól ismert betegségei nem alakulhatnak ki. A XX. században azonban történelmi evidenciává vált a bürokrácia szerepének tartalmi és terjedelmi növekedése. Meghatározó hatásúvá vált Max Weber elmélete a bürokrácia szerepéről, amely sajátos hatalom tipológián alapult. Megkülönböztette a - karizmatikus - tradicionális és - racionális-jogi hatalmat. A karizmatikus hatalom egy személy kivételes képességének, hősiességének elismerésén alapszik. Általában átmeneti hatalmi forma, amely átalakulásban levő társadalmakra illeszkedik, ahol nincsenek stabil intézmények és a vezető és követői közötti szoros kapcsolat biztosíthat csak stabilitást. Ezzel ellentétben a tradicionális hatalom a hagyományok és az azokat képviselő vezetők elfogadásán alapszik. A karizmatikus uralom gyenge pontja az instabilitás, a hagyományos uralomé viszont a statikusság. A racionális-jogi uralom a normatív szabályok jogszerűségének elismerésén alapul és azon, hogy akik ilyen típusú hatalomhoz jutottak, azoknak joga van parancsokat kiadni. Ennek az uralomnak szerves része az igazgatás bürokratikus rendszere, amely a törvények és szabályok betartásán nyugszik. Weber szerint az iparosodás szükségképpen együtt jár a bürokratikus szervezetek kiépülésével egyszerűen azért, mert a komplex gazdasági és politikai rendszerek másképpen, mint bürokráciával nem működtethetők. Ezért szerinte a képviseleti demokrácia iránt elkötelezett tudósoknak nem kell tanulni azt, hogy hogyan éljenek együtt az új jelenséggel. Ezen a ponton az a kérdés merült fel, hogy a képviseleti demokrácia képes-e irányítani a bürokratikus szervezeteket? Weber válasza nemleges. Szerinte a bürokratikus szervezetek kifejlődése a hagyományos liberalizmust és a marxizmust is elavulttá tette. A bürokrácia nem eszköze a tőkések osztályának többé. Hatalma elválik a tőkésosztály gazdasági hatalmától. Ugyanakkor a bürokrácia - szakértelménél, szervezettségénél, akcióképességénél fogva - megkezdi a döntési folyamatok befolyásolását. Vagyis a képviseleti demokrácia csak korlátozottan képes a bürokrácia tevékenységének irányítására és ellenőrzésére. Pluralista elméletek Ezután Robert Michels (Michels, 1915) kiterjesztette Weber bürokrácia elméletét a modern politikai tömegpártok tevékenységére is. Szerinte a tömegpártokban és a szakszervezetekben a hatalom maroknyi "profi" kezében összpontosul, akik az "amatőr", azaz szakértelem nélküli párttagságot manipulálva irányítanak. Michels közvetlen politikai célzattal mindehhez hozzáteszi, hogy ez a tendencia a szocialistaszociáldemokrata tömegpártok esetében azt is jelenti, hogy ezek a radikális és szocialista politikusok elszakadnak az általuk csak szavakban képviselt tömegektől és saját vezető pozícióik megtartása érdekében a tőkés osztállyal kötnek kompromisszumot. A pluralisták - Max Weber után - nem vitatták, hogy a politikusok inkább bürokratákként és nem a népérdekek szolgálóiként viselkednek az iparosodott társadalmakban. Ugyanakkor - Webertől eltérően - úgy vélték, hogy a bürokrácia ellenőrizhető független intézmények segítségével, ezért a politikai rendszer pluralista jellege feltétlenül megőrzendő.

71



Ezt a szükségletet először Mosca (1939) fogalmazta meg, majd Burnham (1942) gondolta tovább. Szerinte a fejlett ipari társadalmak a társadalmi élet minden területén bürokratikus szervezeteket fejlesztettek ki, amelyeket egy "új osztály", a "menedzserek" osztálya irányít. Burnham szerint ez az osztály homogén és domináns pozíciót foglal el a politikai rendszerekben. Ez a "pesszimisztikus", végletes álláspont váltotta ki a pluralista nézetek újabb hullámát, a "public choice", a "közösségi választások" elméletét, amelyek nem álltak meg a pesszimizmusnál, hanem megoldásokat kerestek. Válaszuk lényege, hogy miután a bürokratikus típusú redisztribució monopóliumok kialakulásához, elosztási egyenetlenségekhez és kiáltó igazságtalanságokhoz vezet, ezért a modern államoknak is fordulatot kell végrehajtani egy piaci szemléletű elosztás irányába. A modern demokráciák gazdaságelméleti megközelítését alkalmazva Niskanen (1971), Tullock (1967) és Buchanan (1962) úgy találták, hogy a modern bürokráciák monopóliumokként viselkedve - öntörvényűen és tehetetlenségi nyomatéktól hajtva - intézményük bővítésére és az erőforrások pazarló felhasználására törekednek. Ezt az általános tendenciát viszont csak a piaci erők bevonásával lehet korlátozni. Gazdaságos és hatékony kínálat is csak ezen a módon képzelhető el, különben a bürokratikus intézmények monopóliuma szükségképpen túlkínálathoz vezet el. Az 1980-as évek reformtapasztalatai - a piaci szemlélet és módszerek, valamint a magánvállalkozások bevonása a közszektorba - azután újabb tapasztalatok kialakulását eredményezték. Kiderült, hogy a bürokratikus magatartás is változik az újabb követelményeknek megfelelően. A bürokratikus magatartás már nem hordozza magában - szükségszerűséggel - a szervezet növelésének tendenciáját. Smith (1988) kimutatja, hogy ha a köztisztviselőket érdekeltté teszik a közszolgáltatások privatizálásába és "közszerződésébe", akkor kisebbítik a bürokratikus szervezeteket és az új helyzetben a közintézményeknél nemegyszer a kisebb szervezetek köztisztviselőit jobban fizetik, mint a nagy szervezetek alkalmazottait. Elitista és korporatista elméletek a XX. században Az elitista és korporatista elméletek szerint a pluralisták és marxisták nem gondolták végig a bürokrácia növekvő és meghatározó jellegű szerepvállalásának következményeit. Szerintük a pluralisták túlbecsülik a verseny bevetésének és a bürokrácia piaci erőktől történő korlátozásának hatását. A marxisták pedig túlzottan közvetlenül vezetik le a gazdasági hatalomból a politikai hatalom természetét. Az elitista elmélet legnagyobb hatású kifejtője C. Wright Mills (1963). Szerinte a bürokráciák korlátozása és ellenőrzése azért lehetetlen, mert miközben a bürokráciák teljesítőképessége rendkívül megnövekedett, addig az egyének és közösségeik képességei lényegében változatlanok maradtak. Az egyének gondolkodásmódja és tapasztalatai mindennapi életük körülményeiből fakadnak, amelynek alapján lehetetlen tájékozódni a nagy szervezetek világában. Ugyanakkor mindennapi életük magán viseli a nagy szervezetek tevékenységének következményeit. Mills a bürokratikus szervezetek roncsoló tevékenységének katasztrofális következményeit csak úgy vélik elkerülhetőnek, ha az intellektuelek, a tudósok és a professzorok vállalják a bürokráciák ellenőrzésének politikai felelősségét. Ennek a tételnek illuzórikus jellegére már Bachrach (1969) rámutatott. Egyrészt azért, mert szerinte az intellektuelek könnyen megvásárolhatók, másrészt a politikai felelősség vállalásához értékkonszenzus szükséges, amelynek kialakítására az intellektuelek köztudomásúan nehezen képesek. Mills abból indul ki, hogy a bürokratikus hatalomban a döntéshozatali mechanizmus centralizált és ezért az intellektuelek csoportja képes a viszonylag kevés számú központi döntés befolyásolásán keresztül az egész bürokratikus rendszer ellenőrzésére.

72



Lipset (1950) ezen a ponton kezdi ki Mills elméletét. Állítja, hogy a hatalom burnhami értelemben véve nem homogén, csak a formája az. A döntések elemzése azonban megmutatja, hogy különböző szociális miliőből származó, különböző irányú képzettséggel és szakértelemmel bíró, különböző kulturális értékorientációjú köztisztviselők működnek közre a döntések meghozatalában és megvalósításában. Ezért a köztisztviselők ellenőrzik - befolyásolják egymást, amely megnehezíti egy szűk csoport dominanciáját a bürokratikus szervezeteken belül. Hasonló nyomvonalon haladva Kingsley (1944) már némileg korábban felveti, hogy az osztályérdekeket érvényesítő bürokráciákat a XX. században "képviseleti bürokráciává" kell átalakítani azzal, hogy a köztisztviselőket a különböző társadalmi csoportokból egyaránt toborozni kell. Ez azután az utóbbi évtizedekben olyan politikai harc alakját öltötte, amelyben a nemek, az etnikai kisebbségek, az elmaradt régiók és elnyomott vallási csoportok egyenlő képviseleti lehetőségét követelték. Ezen az úton ténylegesen ki lehet alakítani egy bürokratikus intézményrendszert, amely kiegyensúlyozottan működik, de nem azért, mert független és semleges értékorientációhoz igazodik, hanem mert a változatos értékorientációk, szakértelem és szociális eredet miatt különböző oldalról befolyásolja a döntéseket. A korporatista közelítés (Gould, 1981; Winkler 1976) abból indul ki, hogy a hatalom kiegyensúlyozó tényezőjévé a középosztály vált. A tőkés vállalkozók nem dominálnak többé, szűk elit csoport hatalmáról sem beszélhetünk, hanem a magánvállalkozás és a közösségi szolgáltatások olyan kombinációjáról, amelynek az erős középosztály a garanciája. Az állami döntések determináltak gazdaságilag, de nem a tőkésosztály profitérdekeit érvényesítik - poláris, antagonisztikus társadalmi ellentmondásokat kiváltva, ahogyan ezt a marxisták állítják -, hanem egy heterogén középosztályét. A korporatív felfogásban sem homogén a bürokratikus intézményrendszer, amely abból származik, hogy az intézményrendszer működésének alapját képező középosztály maga is heterogén. A döntések heterogenitásának másik garanciája, hogy az állam a döntéshozatal folyamatába bevonja a társadalom érdekérvényesítő szervezeteit is a munka világában pedig a munkáltatók és a munkavállalók szervezeteiből, valamint az állami intézményekből álló döntéshozatali mechanizmust működtet. Századunkban a bürokrácia szerepe lényeges változáson ment át. Ez elsősorban a politikusok és a köztisztviselők - a bürokraták - közötti munkamegosztás jellegére vonatkozik. Ezért alapvető fontosságú ennek a történeti folyamatnak a plasztikus szemlélete, különben nagyon könnyen előfordulhat, hogy a bürokratikus szervezetek hatalmának korlátozói fantomokat kergetnek és szélmalomharcot folytatnak. Ebből a megfontolásból kiindulva a következő fejezetben ennek a történelmi folyamatnak a főbb állomásait tekintjük át. 2.1 A bürokrácia közpolitikai szerepének történelmi alakváltozásai A múlt század utolsó harmadára az állam közpolitikai szerepvállalásának intézményi összetevői jelentősen megváltoztak. Kiépültek a bürokratikus intézmények, amelyek fokozatosan felváltották és perifériára szorították a középkor korporatív alapon működő intézményeit. Ez az intézményi dimenzióban zajló változás - mint ez köztudott - az állami feladatok megszaporodásával és minőségi megváltozásával függött össze. Az új, pozitív karakterű és szolgáltató jellegű feladatok szakértelmet és minőségileg más szervezeti-technikai feltételrendszert követeltek. Ennek a változásnak volt az intézményes terméke a bürokratikus szervezet, amely Max Weber szerint úgy viszonyult a korporatív intézményekhez, mint a gépi nagyipar a céhes iparhoz. A hierarchikus hatásköri rendszer és a funkcionális szakosodottság lehetővé tette, hogy a tömegméretekben jelentkező és összetett jellegű közpolitikai feladatokat gyorsan, pontosan és szakszerűen végezzék. A bürokratikus szervezetek technikai fölényben voltak a korporatív szervezetekkel szemben és ezért a XIX-XX. század fordulójától kezdve a szervezetek

73



bürokratizálódása végbement a társadalmi élet egyéb területein is és általános szervezetfejlődési tendenciává vált. A bürokratikus szervezetek kialakulását az állami szerepvállalásban az is szükségessé tette, hogy nemcsak hatékonyabban, hanem a társadalom számára egyértelműbben és ezért ellenőrizhetőbben működtek. Sokan a múlt században - különösen az Egyesült Államokban - a bürokratikus szervezetekben látták a korrupció, a személyi összefonódás megakadályozásánakkorlátozásának egyetlen lehetőségét. Ezen a módon valóban sikerült megakadályozni azt, hogy a közszolgáltatások szűk, éppen hatalmon lévő csoportok személyes hitbizományává váljanak és a különböző gyenge érdekérvényesítési képességekkel rendelkező csoportok kiszolgáltatott helyzetbe kerüljenek. A bürokratikus szervezetek nemcsak a hatásköröket és a funkciókat különítették el cél racionális szemléletben, hanem olyan közalkalmazotti rendszereket hoztak létre, amelyben a hivatali pozíció a szakértelmen alapult és ezt írásos vizsgával, rögzített fizetési skálával, teljesítményhez és vizsgához kötött előléptetési rendszerrel biztosították. A különböző jellegű szolgáltatási feladatokra különálló szakigazgatási szervezeteket hoztak létre és az infrastrukturális fejlesztést, valamint más pozitív feladatokat kivontak a laikus elem, a politikusok hatásköréből és az adott területen szakismeretekkel valamint vezetési-szervezési tapasztalatokkal is rendelkező szakemberekre bízták. A bürokratikus modell a XX. század ipari társadalmában megfelelő intézményi keretnek bizonyult a közpolitikában. Megoldotta a tömegméretekben jelentkező, hasonló vagy azonos jellegű problémákat. Jól illeszkedett a tömegigényekre, személyes biztonságot, szolgáltatási stabilitást adott és megfelelt a méltányossági és egyenlősítési jellegű elvárásoknak. A hierarchikus és centralizált, professzionális szakértelmen alapuló bürokráciák különösen nélkülözhetetlennek bizonyultak olyan válsághelyzetekben, mint a két világháború és a gazdasági világválság. Ezekben a helyzetekben a célok és a követelmények világosak és egyértelműek és általában széleskörű társadalmi támogatást élveznek a feladatok pedig felülről-lefelé irányuló munkamegosztásban optimálisan megoldhatók. A hetvenes években azonban a tudás intenzív gazdasági növekedési pályára történő ráfordulás és az információs társadalom fokozatos kiépülése idején a bürokratikus szervezetek nehézkesnek és lassúnak bizonyultak. A társadalmi környezetben a tömegigények differenciálódtak és a heterogén igények speciális csoportokhoz kötődött alakban jelentek meg. Az igényszintekben is eltérés alakult ki és a kifejezetten minőségi jellegű igények érvényesítése tipikus jelenséggé vált. A társadalmi elvárásoknak ez az alapokig ható átalakulási folyamata alkalmazkodási kényszert generált a közpolitika intézményrendszerében. A bürokratikus szervezetek kritikus megvilágításba kerültek. A centralizált irányítású, a törvényekhez és szabályokhoz való merev, sematikus jellegű ragaszkodás, a formák mindenáron történő betartásának szándéka az alkalmazkodási folyamat áthághatatlan korlátjának bizonyult. Működésük széleskörű társadalmi elégedetlenséget váltott ki, éles kritikával illették a szolgáltatások nyújtásának hatékonyságát és eredményességét, a mindennapi működés diszfunkcionális és pazarló jellegét. Ez az alkalmazkodási probléma - a világgazdasági korszakváltás során - először a magánvállalásoknál jelentkezett. A magánvállalkozások világában - ennek eredményeként participatív vezetési rendszerek épültek ki, amelynek során a jogköröket decentralizálták, a hierarchikus függőségi láncokat lebontották, a minőségi teljesítménykövetelményeket helyezték középpontba. A világpiaci versenyképesség következménye ezt kérlelhetetlen szigorral kényszerítette ki. Rövidesen kiderült azonban, hogy a világpiaci versenyképesség hosszú távon társadalomkörnyezeti sajátosságokon alapul és ezért az alkalmazkodási folyamat nem szorítkozhat a termelő-gazdálkodó szervezetek, a gazdaságpolitika világára, hanem a közpolitikai követelmények is új módon jelentkeznek és ez nemcsak újfajta állami-közintézményi szerepvállalást tesz szükségessé, hanem újfajta kapcsolatok kiépítése szükséges a közintézmények és a magánvállalkozások valamint a közintézmények és a nonprofit szervezetek között. Vagyis

74



nemcsak a feladatok változtak meg, hanem a közintézmények működésének egész külső kapcsolatrendszere is. Ez alapvető, az egész közpolitikai intézményi rendszerre kiterjedő változtatásokat igényelt. A bürokratikus intézmények csak bizonyos feltételek esetén voltak fenntarthatók, különben az intézmények bürokratikus jellegének megváltoztatása vált szükségszerűvé. A változások a legalapvetőbb közintézményi rendszereket érintették: az oktatást, az egészségügyi és a szociális ellátást, a kommunális szolgáltatásokat. A változások egyik kézzelfogható jele az, hogy a közintézményi szervezetek által nyújtott szolgáltatások helyett olyan komplex szolgáltatást nyújtó hálózatok épültek ki, amelyek közintézmények, nonprofit szervezetek és magánvállalkozások különböző típusú kombinációiból állnak. Ha a hatékonyabb és eredményesebb ügyintézés érdekei megkövetelték, akkor maguk az önkormányzatok és a közintézmények alakítottak ki nonprofit avagy profitorientált szervezeteket. A változások másik tünete az intézmények különböző funkcionális rendszereinek átalakítása volt. A költségvetési rendszer esetében ez azt jelentette, hogy lehetővé tették az egyes szervezeti egységek számára a költségvetési irányszámok közötti szabad átcsoportosítást és ezenkívül az évente megtakarított összegek közcélú felhasználását is. Az emberi erőforrásokkal való gazdálkodásban növelték az egyes szervezeti egységek és közalkalmazottak cselekvési autonómiáját és a hierarchikus lánc erózióját összekapcsolták olyan javadalmazási rendszerek kiépítésével, amelyek a teljesítménykülönbségek kifejezésére is alkalmasnak bizonyultak. A változások további tünete a szolgáltatást végző szervezetek és a szolgáltatásra jogosultak közötti viszony természetének alapvető átalakítása. Ez egyik oldalról szolgáltató szemléletű stratégia és közalkalmazotti magatartás kialakítását jelenti, másik oldalról viszont magában foglalja a szolgáltatásra jogosult közösségek aktív, felhatalmazási jogosultságokat is tartalmazó bekapcsolását a szolgáltatás folyamatába. Mindennek eredményeként a vállalkozásszerű mozzanatok annyira elszaporodtak a közintézmények működésében, hogy az a gazdálkodási és az ellenőrzési folyamatok jellegében is fordulatot eredményezett. Olyan rugalmasan alkalmazkodó, ugyanakkor újító jellegű működési mód vált széleskörűvé, amelyben a stratégiai prioritások jelentik a legfőbb integratív és tevékenységet orientáló erőt, amelyben tervszerűen kutatják a költségcsökkentési lehetőségek mellett a pénz-teremtő lehetőségeket is, amelyben a közpénzek elköltésében is vállalnak ésszerű kockázatokat, amelyben az ellenőrzés a formai kritériumok helyett a teljesítmény mérésére összpontosít. A változások tartalmának és mértékének kifejezésére egyre inkább teret nyert a vállalkozói közintézmény megjelölés a bürokratikusan működő közintézmény alternatívájaként. Ez az új működési mód valóban minőségi változást jelent, de ugyanakkor ráépül a bürokratikus szervezetekre és megőrzi a bürokratikus szerveződés értékeit. Ez annál is inkább szükséges, mert a vállalkozói szemlélet és módszerek közszolgáltatási szférában történő terjedése kétségkívül hasznosnak bizonyult, de az is kétségtelen, hogy a közszolgáltatási intézmények vezetésében nem lehet lemásolni a termelő szféra vezetési elveit és módszereit. Jelentősek ugyanis az eltérések az üzleti élet és a közszolgáltatási szféra között. Nemcsak arról van szó, hogy az üzleti élet árbevételei a fogyasztótól származnak a közszolgáltatásban pedig közpénzeket, azaz az adófizetők pénzét használják fel. Lényeges különbség az is, hogy az üzleti vállalkozás természete szerint profitorientált, amíg a közszolgáltatásban az ellátási kötelezettség morális és pragmatikus szempontjai irányadóak. Az üzleti életben a vezetőket a nyereség előállításának mértéke szerint értékelik a közszolgáltatásnál pedig aszerint, hogy mennyiben teljesítették a kormányon lévő politikai erők programjait. További eltérés, hogy a közszolgáltató intézmények döntési rendszere alapvetően demokratikus, nyitott, a nyilvánosság által ellenőrizhető, míg az üzleti életben nagyon gyakran gyors és titkos döntések meghozatalára kényszerülnek. A közszolgáltató intézmények nem mindig érhetik el azt a fajta eredményességi szintet, amely az üzleti életben alapkövetelmény, mert bizonyos szolgáltatásoknál mindenkit egyformán kell kiszolgálni a fizetési képességek különbségeitől teljesen függetlenül. A

75



közszolgáltatási szférában egyetlen hiba is végzetes hatásúnak bizonyulhat és az eredményes tevékenységet pedig természetesnek veszik. Így a közalkalmazottakban különösen erősen alakul ki a hibák elkerülésének mentalitása és ezért nem motiválhatók ugyanúgy, mint az üzleti élet alkalmazottjai. Érdekes történelmi sajátosság, hogy az imént felsorolt különbségek ellenére az üzleti életben az elmúlt 100-150 évben kifejlődött teljesítményösztönző rendszerek - bizonyos fáziskülönbséggel hatottak a közintézmények világában is. Ennek első történeti példája a taylorizmus, a tudományos vezetés iskolája, amelyet az amerikai közigazgatást átformáló progresszívek mozgalma ültetett át a közszolgáltatási szférába. Ez a folyamat- analóg módon - megismétlődött az Elton Mayo nevével fémjelzett humán relations teljesítményösztönzési rendszernél, amely lényegében a szociálpszichológiai tényezők oldaláról történő teljesítményösztönzés autonóm lehetőségein alapult. A harmadik nagyobb átültetési hullám a hetvenes években kezdődött. Ekkor vált nyilvánvalóvá, hogy világgazdasági korszakváltás versenygazdaság megteremtésére irányuló teljesítménykövetelményei új ösztönzési energiák felszabadítását igénylik. Ezt a funkciót a participatív szemléleten nyugvó vezetési rendszerek végezték el, amelyek a munkacsoportok és az egyéni munkavállalók hatalmi ambícióinak kielégítését kapcsolták össze a tevékenységi követelmények kiszélesítésével. Ez a szemlélet öltött konkrét formát a japán minőségi körökben, a német "Mitbestimmung" rendszerben, a munkakörök szélesítésének és a döntési kompetenciák gazdagításának Svédországban kiépült ösztönzési rendszereiben. A nyolcvanas években ezek a rendszerek konszolidálódtak - meggyökeresedtek az üzleti életben és a jóléti állam válságtüneteitől terhes kényszerhelyzetében beáramlottak a közszolgálati intézmények vezetési rendszereibe. 2.2 A modern bürokrácia és a hivatásos politika Az a folyamat, amely a korporatív szervezetektől a bürokratikus szervezetek kialakulásáig végbement a politika világában is érzékelhető volt. Max Weber az első világháború végén megjósolta, hogy a XX. században a politikai események alakulását két alaptendencia határozza meg. Az egyik a modern bürokrácia kiemelkedése, amely nemcsak növekvő államapparátust jelent, hanem technikailag-szakmailag képzett, karrierpályát befutó köztisztségviselőket a másik tendencia pedig a szakmailag képzett, hivatásos politikusok rétegének megjelenése, akik nem örökölt szociális státuszuk révén válnak politikusokká, hanem a tömegpártokban megszerzett befolyásuk és az állampolgárok szavazatai alapján. Weber jóslata valóra vált és a XX. század a politikában a professzionális pártpolitikusok és a szakképzett állami bürokraták évszázadának nevezhető. Ezek a kölcsönös feltételezettségi viszonyban álló, ikertendenciák mindenütt fellelhetők, ahol a modern közigazgatás kiépülése megtörtént. A múlt század európai parlamentjei arisztokrata és dzsentri amatőrök gyülekező helyei voltak, akik a politikáért élnek, vagyis nem úgy mint a modern politikusok, akik viszont a politikából éltek. A XX. század végén ez a hagyományos „amatőr” politikus típus már csak elvétve fordul elő és helyükbe olyan politikus típus lépett, amelynek családi eredete a középosztályba vagy éppen a munkásosztályba vezet, magas szinten iskolázott, egész életére szólóan elkötelezett a politika iránt és életpályája részben összefügg saját pártjának választási szerencséjével, részben saját személyes sikerével. A politikus pozícióját a pártban és a törvényhozásban elfoglalt helyzete együttesen határozza meg. Változási tendenciát jelez, hogy a század első felében az európai parlamentekben a tömegpártok vették át az uralmat abban az értelemben, hogy kormányzati pozícióhoz csak párttagságon keresztül juthatott a politikus. A század második felében azonban a tömegpártok vezetésének „parlamentarizációja” is megfigyelhető, vagyis a pártpolitikai pozíciót erősítheti vagy gyengítheti a törvényhozásban vagy éppen a kormányzati munkában elért siker vagy kudarc. A bürokrácia uralmának természetében is figyelemreméltó változások mentek végbe ebben az évszázadban. A századelő liberális állama viszonylag kicsiny volt és a köztisztviselők többnyire

76



adminisztratív jellegű irodai munkát végeztek. Századunkban azután szédületes ívű fejlődés ment végbe a bürokrácia terjedelmében és feladatainak tartalmában. A közkiadások húszharmincszoros nagyságrendűre növekedtek. Ez a növekedési ütem lényegesen meghaladta a bruttó nemzeti termék növekedésének ütemét. A brit közszolgálat például 1870-ben, 50 000 főből állt. Ugyanez a szám 1970-re 800 000-re emelkedett. Úgy tűnik, hogy a modern bürokrácia a XX. század egyetlen, töretlenül és folyamatosan növekvő iparága. A bürokrácia feladatai lényében átalakultak. Napjainkban a köztisztviselőnek tudni kell, hogy hogyan kell átstrukturálni egy hanyatló iparágat, hogyan kell megtervezni egy társadalombiztosítási szempontból korrekt nyugdíjrendszert, el kell döntenie, hogy hová kell egy pályaudvart vagy valamilyen más középületet építeni, tudni kell, hogy hogyan szorítható korlátok közé az infláció. Ebben a folyamatban a közintézmények nemcsak növekvő mértékben specializált és magas szintű szaktudáson alapuló szervezetekké nőtték ki magukat, hanem megkérdőjelezhetetlen hatalommá is váltak. Ezzel a modern politikai rendszerekben olyan hatalommegosztás jött létre a köztisztviselők és a politikusok között, amely sem a korábban létező politikai rendszerekben sem a világ többi részén fennálló politikai rendszerekben nem tapasztalható. A fejlődő világ országaiban használják a "törvényhozás", a "köztisztviselő" megjelöléseket, de e mögött nem húzódik meg az a különbség, amely a modern bürokrácia és a hivatásos politikus között fennáll. A modern államban viszont olyan hatalommegosztás jött létre a politikus és a köztisztviselő között, amely kifejezi a hatalmi berendezkedés lényegi természetét és egyben olyan alapfeszültséget tartalmaz, amelynek hátterében a hatékonyság-eredményesség és a demokratikus felelősség egymásnak ellentmondó imperatívusza áll. Ennek a problémakörnek könyvtárnyi irodalma van. A szakirodalom központi kérdése, hogy hogyan tett szert a köztisztviselő hatalmi pozícióra, mi húzódik meg e folyamat hátterében és tulajdonképpen miben is különbözik egymástól a hivatásos politikus és a szakképzett bürokrata? Másszavakkal: kik csinálják tulajdonképpen a politikát? 1.) A századfordulón még divatos álláspont szerint a politikusok és bürokraták közötti munkamegosztás egyszerűen modellezhető: a politikusok "csinálják" a politikát a köztisztviselők pedig adminisztrálnak, azaz igazgatnak. Más szavakkal: a politikusok döntéseket hoznak, a bürokraták pedig végrehajtják azokat. Ezt a munkamegosztást Woodrow Wilson, a későbbi amerikai elnök úgy jellemezte, hogy az adminisztratív kérdések nem politikai kérdések. Ezek inkább olyan igazgatási folyamatok, amelyek a politikai életnek csak olyan értelemben részei, hogy a megvalósítás módját tartalmazzák, vagyis az igazgatás egy olyan gépezet, amit a politikusok kívülről irányítanak. Ezt a szemléleti nyomvonalat követi Frank Goodnow, aki a politikát a közakarat kifejeződésének az igazgatást pedig a közakarat végrehajtásának tartja. Luther Gulick hasonló szemléleti közelítésben figyelmeztet arra, hogy milyen hatékonysági korlátok származhatnak abból, ha az igazgatási folyamatokba politikai szempontok keverednek. Ezen az alapon a XX. század első felében kialakult a köztisztségviselők politikai semlegességének mítosza. Ez lehetővé tette számukra, hogy beavatkozzanak a politikai folyamatokba anélkül, hogy politikailag felelőssé tehetők lehettek volna, hiszen a hivatalos ideológia szerint csak a végrehajtásért voltak felelősek. A mítosz alapján a politikusok mozgástere is megnövekedett és képesek voltak rejtett módon a kormányzati folyamatokba is beleavatkozni. Max Weber a fent jellemzett felfogást olyan ideáltipikus munkamegosztásnak tekintette a politikusok és a köztisztviselők között, amely a gyakorlatban nem megvalósítható. Egyrészt utalt arra, hogy a valóságban nincsenek tiszta igazgatástechnikai döntések, hiszen minden döntésnek van politikai mozzanata. Másrészt, ha választott politikusok kerülnek vezető kormányzati pozíciókba, akkor a politikai elgondolások megvalósítható politikai programokká történő átalakítása során jelentős mértékben függnek a bürokrácia szakértelmétől. Vagyis a választott, hivatásos politikus könnyen a "dilettáns" szerepkörében találhatja magát. Harmadrészt a modern bürokrácia hatalmát mutatja, hogy növekvő mértékben befolyásolja a törvényhozási folyamat

77



tartalmát. Sőt napjainkban nem egy modern államban a törvények kezdeményezési joga is jórészt a bürokraták monopóliumává vált. Vagyis nemcsak a törvények tartalmának kialakításában meghatározó a modern bürokrácia szerepe, hanem a törvényhozási folyamat megtervezésében is. A modern bürokrácia tisztában van vele, hogy nem korlátozhatja tevékenységét a politika végrehajtására és most már a politikusok többsége is elismeri, hogy kívánatos, ha a köztisztviselők a politika „csinálás” folyamatában is tevékenykednek. 2.) Ezen a ponton vetődik fel az a kérdés, hogy amennyiben a köztisztviselők a gyakorlatban a hatalmi-politikai folyamatok részeseivé váltak, akkor van-e különbség, és ha van, akkor miben áll a különbség a köztisztviselő és a politikus szerepe között? A szakirodalom közkeletű válasza erre a kérdésre az, hogy a köztisztviselő hozza magával a tényeket és a tudást a politikus pedig az érdekeket és az értékeket. A köztisztviselő a semleges szakértelem alapján azt kérdezi, hogy működő képes-e a megoldás, míg az a politikus a politikai érzékenység alapján azt kérdezi, hogy van-e a megoldásnak társadalmi vonzereje? Vagyis a köztisztviselők a politika technikai értelemben vett hatékonyságáért felelősek, amíg a politikusok a választópolgárok felé történő elszámolásért vállalják a felelősséget. Ez a felfogás Herbert Simon tanain alapul. Eszerint az emberi döntések lényegében adott premisszákból történő következtetés-levonást jelentenek. Miután a politikai döntések alapját sokféle premissza képezi, ezek kétféle típusba sorolhatók: a tényjellegű (leíró) és az értékelő jellegű (preferenciát tartalmazó) premisszákra és a döntési folyamatokban is elkülöníthetők a tényszerű és a morális mozzanatok. Herbert Simon szerint a premisszák és a döntések tényszerű mozzanataihoz kapcsolódik a köztisztviselők szakértelme és az értékelő jellegű etikai mozzanatokhoz kapcsolódik a választott intézmények felelőssége választóik előtt. A politikusok és a köztisztviselők közötti együttműködésben kétféle szemlélet találkozik, a „politikai racionalitás” és az „igazgatási racionalitás” szemlélete. A kétféle szemlélet érintkezése feszültségeket generál, mert a politikus döntéshozók - akik célok érvényesítését tekintik fő feladatuknak - gyakran türelmetlenek vagy felületesek a tények kezelésében, amíg a másik oldalon - ahogyan erre Karl Mannheim találóan rámutatott - a köztisztviselők a politikai problémákat állandóan, operacionalizálható igazgatási problémákká igyekeznek átalakítani és ez kétségtelenül szükséges és hasznos tevékenység a politikában. Azonban ez nem jelenti azt, hogy a politikai problémák tökéletesen kifejezhetők az igazgatás nyelvével és képeivel. Természetesen igaz a tétel fordítottja is: az igazgatási problémák sem fejezhetők ki tökéletesen a politika értékelőérdekérvényesítő tartományában. Ebben a szemléletben a munkamegoszlás a köztisztviselők és a politikusok között már a politikai döntéshozatal folyamatán belül megy végbe. A munkamegosztás ideáltipikus esetben azt jelenti, hogy a politikusok érdekeket érvényesítenek a társadalom által megfogalmazott elvárások, érdekérvényesítő mechanizmusokban artikulált érdekek figyelembevétele alapján. A köztisztségviselők is érdekérvényesítéssel foglalkoznak, de nem úgy, hogy a társadalom érdekartikulációs folyamataihoz kapcsolódnak, hanem azon az alapon, hogy elemzik és értékelik azokat az információkat, amelyek tudományos, művészi, avagy publicisztikai köntösben az érdekeket kifejezik. A köztisztviselő ennek során már nem marad semleges az egyes, sokszor egymásnak ellentmondó érdekekkel szemben. Preferenciáit érvényesíti a döntéshozatali folyamatokban. Azonban semleges vagy inkább pártatlan marad abban az értelemben, hogy nem alakít ki kapcsolatokat a társadalomban intézményesített vagy alkalmilag megszerveződött érdekérvényesítő törekvésekhez. Vagyis a modern bürokrácia XX. századi szerepvállalásának első szakaszában a bürokrácia - ideáltipikus felfogásban - még semleges az érdekek szövevényében, a második szakaszban azonban már nem semleges, de ugyanakkor pártatlan, mert az érdekérvényesítő mozgalmakban még nem foglal állást. Az imént láttuk be, hogy a modern bürokrácia a mindennapi gyakorlatban nem volt képes az ideáltipikus modell fenntartására és befolyásolni kényszerült a döntéshozatali folyamatokat.

78



Ugyanez érvényes a második szakaszra. A köztisztviselők nem maradnak meg az érdekérvényesítés technokrata jellegű szemléleténél. A közintézmények csak úgy képesek legitimitásukat és hatékony működésüket megőrizni, ha az érdekérvényesítő mozgalmakkal is kapcsolatot alakítanak ki. Ez részben azért is kialakult, mert a politikusok - különösen depressziós vagy válságos helyzetben - képtelenek konszenzust kialakítani a különböző érdekek között. Konszenzus hiányában viszont a társadalmi csoportok a szolgáltató közintézményeket támadják érdekeik fogyatékos érvényesítéséért. Ez vezet végül is oda, hogy a közintézmények - részben önvédelmi okokból - megkezdik az érdekérvényesítési mozgalmak felé történő tájékozódást, sőt elkezdik az érdekek mozgósítását és az érdekkövetelések közvetítését a törvényhozás felé. A klasszikus szereposztás tehát fonákjára fordul és már nem a politikusok közvetítik az érdekköveteléseket a közintézmények felé. 3.) A modern bürokrácia szerepvállalásának harmadik szakaszában a politikusok és a köztisztségviselők egyaránt politika "csinálók". Azonban egyfajta munkamegosztás mégis megfigyelhető. Eszerint a politikusok az átfogóan és diffúz módon jelentkező, szervezetlen érdekeket artikulálják, amíg a köztisztviselők a szervezett állampolgári csoportok, célra orientált érdekeivel foglalkoznak. Így a politikusokról szenvedélyes, pártos kép bontakozik ki a társadalomban, a köztisztviselő pedig ezzel ellentétben szerény, mértéktartó, pragmatikus tényezőként jelenik meg. A politikusok visznek innovatív energiát a politikai rendszerbe, amíg a köztisztviselők az ellentétes erők és cselekedetek közötti politikai egyensúlyt biztosítják. A politikusok és a köztisztviselők tehát együttesen érvényesítenek - politikai és igazgatási eszközöket alkalmazva - stratégiai irányvonalat. A köztisztviselő csak az érdekek iránti megfelelő szintű politikai érzékenység esetén képes eredményesen tevékenykedni. Azonban csak olyan csoportok érdekérvényesítési mozgalmaival és törekvéseivel kerül kapcsolatba, amelyek munkájával, feladatkörével kapcsolatosak. Ez általában rendszeres információ cserét jelent és a politikai nyomás gyakorlásának szándékával fellépő csoportok bekapcsolását a döntés-előkészítési folyamatokba. Ugyanakkor a köztisztviselők kapcsolatai az érdekartikulációs mozgalmakkal rendkívül szelektívek, egyértelműen a munkafeladatoknak alárendeltek. Vagyis a köztisztviselők kapcsolatrendszeréből csak szegmentált mozaikok rakhatók egymás mellé és az érdekek bonyolult szövevényének a társadalom egészében jelenlevő rendszere nem ragadható meg. Egy másik megkülönböztető sajátosság, hogy a köztisztviselők statikusan közelítenek az érdekekhez, vagyis a meglévő állapotokat rajzolják fel. A politikusok viszont az érdekviszonyok változásait, a változás dinamikáját ragadják meg és képesek destabilizáló politikai erők mozgósítására is. A politikusokat olyan ideálok és pártszenvedélyek mozgatják, amelyek a köztisztviselőtől teljesen idegenek. A politikusoknak és a köztisztviselőknek egyaránt szükségük van politikai készségekre, de a készségek nem azonosak. Ebben a harmadik szakaszban a politikus és a köztisztviselő már ugyanahhoz a fajhoz tartozik, de nem tartozik ugyanahhoz a fajtához. A politikus természetes közege a politikai pódium, a köztisztviselőé a bizottsági kerekasztal. A politikus a nyilvánossággal áll kapcsolatban, vagy csoportok érdekeiben tájékozódik és a feszültséggel teli, konfliktusos alaphelyzetek feltárásában érzi magát elemében. Ezzel ellentétben a köztisztviselő a félig rejtett nyilvánossággal is kapcsolatot talál, otthonosan mozog a hátsó bejáraton is és nem a feszültségek feltárásában esetleg kiélezésében, hanem a konszenzusos megoldások kimunkálásában bontakoznak ki politikai készségei. Ha az elmúlt évszázad politikusi és köztisztviselői tipológiáját összehasonlítjuk, akkor szembetűnő a konvergencia a két típus között. Az első szakaszban, a századfordulón a köztisztviselői gyakorlatban a weberi felfogás érvényesült. A század közepére azonban a második szakasz jellegzetességei domináltak a köztisztviselői gyakorlatban, vagyis a köztisztviselők politikai érdekeket rangsoroltak és azokat különböző értéktételezésből fakadóan különbözőképpen kezelték, azonban az érdekérvényesítő törekvésekkel és mozgalmakkal való kapcsolat nélkül. A

79



harmadik szakaszban, amely az elmúlt évtizedekben alakult ki a köztisztviselők már a társadalom érdekartikulációs mozgalmaival is kapcsolatrendszert létesítettek és a különbség már csak annyiban érzékelhető, hogy a köztisztviselők munkafeladataik alapján, szelektív módon szűk, célra orientált és szervezett érdekérvényesítő törekvésekkel állnak kapcsolatba. Ebben az értelemben jogos tehát a bürokrácia "átpolitizálódásáról" és a politika "bürokratizálódásáról" beszélni. A jelen és a közeli jövő kérdése az, hogy a konvergencia kiteljesedik-e és ebben az esetben létrejön a köztisztviselő és a politikus tevékenységének összeolvadása, avagy a konvergencia folyamata lezáródik és újabb típus már nem jön létre a politikus és a köztisztviselő életpályájának, tevékenységének a jelenlegi évszázadban tapasztalható hasonulási folyamatában. 2.3 A "független" és "semleges" közszolgálat mítosza A független, semleges közszolgálat jelszavát a kilencvenes években deklarálták nálunk is. Hol a közvélemény manipulálására használták, hol a köztisztviselői dicsekvés tüntette fel általánosan érvényes köztisztviselői ethoszként, hol a politikusok követelték, méghozzá kellő hangerővel. Már csak ezért is érdemes az ideologikus szövevény lehántása után megvizsgálni: milyen értelemben beszélhetünk a független és semleges közszolgálat kialakításának lehetőségéről és miért szükséges az ilyen típusú közszolgálat a piacgazdaságra történő átmenet időszakában? Az állami szerepvállalás a piacgazdaságra történő átmenet egyik meghatározó eleme különösen a magyar átmenet esetében, amely nem organikus, hanem funkcionális típusú, vagyis nem a piaci erők, hanem az állam vezérli. Amíg a piac által vezérelt út hosszú, evolúciós folyamatot jelent, amelyben a változást belső társadalmi erők és feszültségek csikarták ki, addig a kelet-középeurópai régió - benne Magyarország - olyan történelmi utat jár, amelyet a külső erőviszonyok megváltozása kényszerített ki és a polgárosodó erők viszonylagos gyengesége miatt a folyamat kezdetén az állam határozza meg az átmenet irányát és ütemét. Nyilvánvaló, hogy az organikus út megismétlésére nincs lehetőség, hiszen ezek az utak több mint egy évszázados evolutív folyamatban kialakult teljesítmény- és életmód sztenderdeken alapulnak. Az állami szerepvállalás viszont nemcsak a piacgazdasági átmenetben fontos tényező. A technológia az intenzív növekedési pályán elől haladó országoknál is fontos, mert ezekben az országokban a versenygazdaság fejlesztésének összetevői között a közszolgáltatások kitüntetett helyet foglalnak el. A közszolgálat globális versenytényezővé vált. Hogyan értelmezhető a piacgazdasági átmenetet és a modernizációra történő erőösszpontosítást egyidejűleg vállaló társadalmakban a független és semleges közszolgálat? Rendőrállam és jogállam Milyen értelmezés irányában tájékozódjunk, amikor a modern világban, a kilencvenes években két alapmodell létezik egymás mellett: a jogállamiságot középpontba állító európai kontinentális és az eredményesség követelményét hangsúlyozó angolszász modell. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy az európai kontinentális modellen belül jelentős eltérés van a francia, a német és az olasz modell között. Kétségtelen, hogy a jogállam (a Rechtsstaat) eredetileg német találmány, amelyet a rendőrállam korábbi rendszerével szemben fejlesztettek ki. A fogalmat először Robert von Mohl használta az 1832-34-ben írott Die deutsche Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates című művében. A közigazgatás politikai túlsúlyának korlátozására irányuló törekvések másképpen jelentek meg Franciaországban és különösen Olaszországban, amely némi fáziskéséssel, természetesen sajátos értelmezésben szintén átvette a jogállam, a „Stato di diritto” fogalmát. Lényeges az eltérés az eredményesség alapértékére orientálódó angolszász modell két változata, az angol és az amerikai között is.

80



Kétségtelen, hogy az elmúlt évszázadban a két alapmodell közeledett egymáshoz a közszolgálat pozitív funkcióinak kibontakozásához-kiteljesedéséhez kapcsolódva. Azonban a különbségek még mindig jellegzetesek. Annak ellenére, hogy a kilencvenes években paradigmaváltás zajlik a közszolgálatban, amelynek lényege, hogy a 19. század végétől a piaci elosztás szélsőségeit, torzulásait, diszfunkcionális társadalmi hatásait ellensúlyozni kívánó állami redisztribúciós csatornákban száz évvel később újból alkalmazni kezdik a piaci szemléltetés módszereket és a magánvállalkozások is visszanyomulnak a közszolgáltatási szektorba. Ez a változás egyik serkentője a tudás intenzív gazdasági növekedési pályára történő ráfordulásnak és az információs társadalom fokozatos kiépülésének. A világgazdasági korszakváltás vezérlő felismerése, hogy a világpiaci versenyképesség hosszú távon társadalom környezeti sajátosságokon alapul, amelyben kiemelkedő hely illeti mg a közszolgáltatási rendszereket. Vagyis évtizedünkben a társadalmak és gazdasági erőközpontok közötti versengés során közvetlenül ütköznek meg az egyes közszolgálati rendszerek - az oktatás, az egészségügy, a szociális segélyezés - minőségi, hatékonysági és teljesítmény-színvonalbeli összetevői. Ez került középpontba nemcsak a világ nagy gazdasági erőterei közötti küzdelemben, hanem az európai integrációt kísérő feszültségekben és vitákban is. A nem összekapcsolható modellek A közszolgálat fókuszában eredményességi kritériumok nyomultak be. Ennek jegyében reformálták meg az 1990-es években a francia, a belga, a holland közigazgatást. Ez vezérelte a thatcheri fordulatot a „next steps” és a „contracting out” mozgalmát, és ez az értékmérce a „reinventing government” kifejezéssel fémjelzett, napjainkban zajló reformtörekvéseknél, az Amerikai Egyesült Államokban. Ezek a törekvések kifejezésre jutnak a közszolgálati szféra humánpolitikai és költségvetési rendszereinek átalakításában, a szervezeti hierarchia leegyszerűsítésében, a dekoncentrációs és decentralizációs folyamatokban, a közösségek szolgáltatásokba történő bevonásában, a hatósági jogok és a szolgáltató tevékenységek intézményes elválasztásában és újfajta teljesítményértékelési mércék kifejlesztésében. Ezeket az újító törekvéseket értékelve-elemezve úgy tűnik, hogy az 1990-es évek paradigmaváltása során a két alaptípusban a problémafelvetések már hasonlítanak egymásra, ugyanakkor a válaszok különbözőek. Ez így természetes, hiszen az egyes jóléti állami modellek között nincs szabad átjárás. Ezek nem teljes mértékben kompatibilis modellek. Ez persze nem gátolja - sőt ösztönözheti - az együttgondolkodást és a koordinált cselekvést. Sokan dilemmáznak azon, hogy az eredményességi kritériumok érvényesítésének fonákján vajon milyen mértékben áldozható fel a jogszerűség, a demokratikus jogállam? Összebékíthető-e egyáltalán a jogszerűség és az eredményesség? Erre a kérdésre nincs tudományos válasz. A közszolgálati intézmények a gyakorlatban egyensúlyozni igyekeznek az eredményesség és a jogszerűség követelményei között. Olyan kompromisszumot kell találni, amelyet politikai konszenzus támaszt alá a társadalomban. A közszolgálati semlegesség csapdái A kelet-közép-európai régióban nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az ortodox, bizánciorosz politikai kultúrán alapuló, túlsúlyos politikai rendszerben a független és semleges közszolgálat értelmezhető-e egyáltalán? Ismeretes, hogy mindezidáig két magas kultúra fejlesztett ki szolgáló típusú hatalmat a világtörténelem során. A reneszánsz, a humanizmus, a reformáció és a felvilágosodás bázisán nyugvó euroatlanti kultúrkör és a kínai konfuciánus pragmatizmus. Az egyik az egyén, a másik a család szolgálatát állította középpontba. Kérdés, hogy a szolgáló típusú hatalmat hogyan

81



értelmezik olyan politikai és kulturális környezetben, amelyben a politikailag túlsúlyos cselekvés reflexe még elevenen él a zsigerekben? Kelet-közép-európai vidékünk arról híresült el, hogy a múltban fáziskéséssel vett át progresszív ideológiákat, viszont üzembiztosan lejáratta azokat. A piacgazdasági modellek is többfélék. Nemcsak a protestáns etikából szekularizálódott életvitelen alapuló nyugati modell tekinthető piacgazdasági modellnek, hanem a libanoni kalmár piacgazdaság is az. A demokrácia eszköztárát lehet a demokratikus alapértékek kiteljesítésében alkalmazni, de lehet - diszfunkcionálisan - díszes oromzatként a rendszer külső legitimitására használni. A piacgazdaságra történő átmenet mindennapos gyakorlata heterogén, a funkcionális és diszfunkcionális mozzanatok sokszor egymással keveredve léteznek egymás mellett. A problémát tovább bonyolítja, hogy a nyugati modern országokban közszolgálati tapasztalatok színes tárháza alakult ki. Ezek a társadalom kultúrájában beleivódott tapasztalatok, amelyeknek persze - mint minden emberi cselekvésnek - technológiájuk van az ókori görög "techné" értelmében. Kulturális konnotációk viszont nem transzferálhatók. Mit tehetünk saját problémáinkkal felelősen szembenézve? Az egymásnak sokszor ellentmondó tapasztalatok szintézise nem lehetséges, csak összetett tévedés lehet az eredmény. A kritikátlan hajbókolás és az elutasítás provinciális gőgje közötti oszcilláció helyett meg kell tanulnunk végre jól kérdezni. Ez pedig csak a tapasztalatok alapos, szerteágazó ismerete és saját közigazgatásiközszolgáltatási valóságunk autonóm ismerete alapján lehetséges. Csak ezen a szemléleti alapon tudjuk megkímélni magunkat attól, hogy a nyugati tapasztalatokból ne a zsákutcás törekvéseket, hanem a dinamikus, előrelendítő szándékokat helyezzük a közigazgatási reformok középpontjába. Különben könnyen megeshet, hogy olyan értelmezések átültetését kíséreljük meg, melyeket a Nyugat már régen túlhaladott, komolyan soha nem hitt, és kedvező körülmények hiányában az átültetett növény sem fogan meg a hazai talajon. 2.4 A politikusok és köztisztviselők viszonyának különböző modelljei B. Guy Peters a közpolitika-csinálást a politikusok és a hivatalnokok közötti interakcióként értelmezi és ennek az interakciónak öt különböző modelljét állítja fel (B. Guy Peters, 1987.) - Formális jogi modell Az interakció első modellje a formális jogi modell, amelyben a hivatalnok politikacsináló szerepe arra korlátozódik, hogy a hivatalnok azt mondja: "igen, Miniszter úr". A formális jogi modell nyilvánvaló karikatúrája annak a szerepnek, amelyet a hivatalnokok és miniszterek a közpolitikacsinálásban betöltenek, de ez a modell egyszersmind a weberi hivatalnok karikatúrája is. - Falusi élet (village life) modell A második modellben a ranglétrán magasan álló hivatalnokokat és politikusokat úgy fogják fel, mint akik hasonló értékekkel és célokkal rendelkeznek, amelyek közül a legfontosabb a kormányzás fenntartása és a végrehajtó ágazatok funkciójának egyenletessége. Ez a modell rokonságban áll az olyan elméletekkel, mint a kapitalista intézmények marxista kritikája, vagy mint W. Mills elmélete az egységes uralkodó elitről. - A funkcionális modell A harmadik modell számos vonatkozásban a "falusi élet" modelljének alesete, egy fontos különbséggel. Míg a falusi élet modellje a politikai és adminisztratív elitek integrációját feltételezi a kormányzás összes szintjén, addig a funkcionális falusi élet modell az elitek integrációját csak a funkcionalitás mentén tételezi. "Noha bizonyos konfliktusok előfordulhatnak a politika és a pénz körül, a végrehajtó elitek között, de ugyanakkor van egy közös tendencia arra, hogy megkíséreljék ezt belül tartani és a kívülállók felé egy egyesített frontot felmutatni. Különösen igaz ez az olyan politikai rendszerekre, ahol a kormányzás parlamentáris formáján belül belső csatározások zajlanak, mind a kabineten belül, mind a kabinet és a hivatalnokok között, de ha egyszer döntés született, akkor egy viszonylag egységes frontot kell felmutatni azok felé, akik kívül állnak a kormányzaton." (B. Guy

82



Peters: Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy Making. In: J. Eric Lane (ed.): Bureaucracy and Public Choice. London: SAGA Publications, 1987, 261. old.) - Az ellenséges modell A negyedik modell a legtöbb területen a falusi élet modelljének ellentettje. Ez a leginkább artikulált modell, a politikacsinálók két csoportja közötti interakció tekintetében. Ez az ellenségesség modellje, amelyen belül a politikusról és a bürokratáról azt feltételezik, hogy azok a hatalomért és a politika feletti kontroll megszerzéséért versengenek. Ebben a modellben a hivatalnok gyakran van abban a helyzetben, hogy azt mondja a miniszternek, hogy "nem", sőt mi több, nem mond semmit, hanem folyamatosan azt csinálja, amit a legjobbnak tart. A leírt konfliktus az ellenséges modellen belül számtalan formában jelenhet meg. Az első az egyszerű, passzív vagy nem szándékolt konfliktus. Még ha a bürokrácia, pontosabban a szervezet vagy az egyes hivatalnok nem is opponálja a politikus eszméit vagy eszményeit, az inercia és a régi beidegződések követése mégis nehézzé teheti a változást vagy változtatást. A konfliktus második forrása az intézmény túléléséhez kapcsolódik. Az egyik feladat, amelyet a hivatalnokok hajlamosak a legdöntőbbnek tekinteni saját politikai hatalmuk megőrzése érdekében, az a képesség, hogy tudnak csatákat nyerni a büdzsével szemben személyes és politikai kérdésekben, amelyeket fontosnak tekintenek a szervezet tagjai számára. - A végrehajtó állam modellje Ez a modell azt a folyamatosan növekvő közös tapasztalatot tükrözi, hogy a kormány döntéshozatalát a bürokrácia uralja. A bürokrácia hatalmának alapja az, hogy amikor a törvényhozás útján felállítanak egy hivatalt azzal a feladattal, hogy közpénzekből származó juttatásokat osszon el, akkor egyben fel is ruházzák hatékony erőforrásokkal, amelyek alkalmasak a választói döntések, más szervezetek, valamint saját ügyfeleik befolyásolására. Az erőforrások összetevői a következők: a hivatalnál feltételezett szakértelem, az általa elosztandó javak, valamint a saját bonyolult struktúrája és eljárásai feletti kontroll. E forrásokat a hivatal... hatásköre védelme és bővítése érdekében használja fel. R. A. Cloward és F. Fox Piven szerint a bürokrácia hatalmát egyszerre terjeszti ki ügyfeleire és bizonyos értelemben a politikai szférára is, ez utóbbira azért terjesztheti ki, mert a politikai célokat ahhoz, hogy azok megvalósíthatóak legyenek, először le kell fordítani a megvalósíthatóság, a bürokrácia nyelvére, s az ehhez szükséges ismeretek és technikák pedig a bürokrácia monopóliumai. (Cloward - Fox, 1991.) A független és semleges közszolgálat harmadik történelmi értelmezése s a public choiceelméletek A modern jóléti állam válságtünetei a független és semleges közszolgálat harmadik értelmezésére vezettek. Ez végleg eloszlatta a semlegességi mítoszt. A közintézmények már csak úgy voltak képesek legitimitásuk és hatékony működésük megőrzésére, ha az érdekérvényesítő mozgalmakkal is kapcsolatba léptek. Sőt! Elkezdték az érdekek mozgósítását és az érdekkövetelések közvetítését a törvényhozás és egyéb választott intézmények felé. (Richard Rose: The Problem of Party Government. New York: Free Press, 1974. 418-419. old.) Azonban a közszolgálat kapcsolatai az érdekartikulációs mozgalmakkal egészében véve szelektívek és többnyire a munkafeladatoknak alárendeltek. A politikusok pedig jobbára az átfogó és versengő módon jelentkező érdekartikulációs folyamatokkal lépnek kapcsolatba. (Samuel P. Huntington. Congressional Responses to the Twentieth Century. In. David B. Truman: The Congress and America's Future. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1965. 30. old.) Mindazonáltal jogos a bürokrácia "átpolitizálódásáról" és a politika "bürokratizálódásáról" beszélni. Vagyis a határvonalak elmosódtak a politikus és a köztisztviselő szerepvállalása között. Mindketten részesei a döntésnek és az igazgatásnak is, noha a politikus terepe a politikai porond, a köztisztviselőé a minisztériumi vagy a parlamenti hátsó bejárat.

83



A politikusok és a köztisztviselők munkamegosztásának harmadik - napjainkig ívelő - szakaszában a public choice-elméletek különösen sokféle ösztönzést adtak a valóságos működési problémákra adandó válaszok kialakításához. A public choice-elméletek a bürokráciáról P. Dunleavy a public choice politika- és bürokráciaelméleteit ismertető és méltató könyvében ezeknek a teóriáknak azon rejtett evidenciarendszeréből indul ki, amelyek megszabják az elmélet általános karakterét. Ezek a gyakran nem explicit alakban megjelenő előfeltevések a következők: Minden public choice magyarázat veleje a racionálisan cselekvő egyén modellje, amely 1. jól megformált preferenciasorozattal rendelkező egyéneket felételez, akik könnyedén képesek percipiálni, rangsorolni és összehasonlítani preferenciákat; 2. felteszik továbbá, hogy ezek a preferenciarendszerek tranzitívak és logikailag konzisztensek (úgyhogy pl. ha valaki a szocializmust inkább preferálja, mint a liberalizmust, a liberalizmust pedig inkább, mint a fasizmust, akkor a szocializmust inkább fogja preferálni, mint a fasizmust); 3. egy további előfeltevés az, hogy az emberek haszonmaximálók, akik mindig a legnagyobb lehetséges hasznot és a legkisebb költséget akarják megtalálni döntéseikben; 4. ezen elméletek szerint az emberek akkor cselekszenek racionálisan, amikor a saját preferenciáikat hatékony módon követik, amikor hasznukat maximálják és költségeiket csökkentik; 5. a közösségi választások szerint az emberek viselkedésükben alapvetően egoisták, továbbá instrumentálisak és énközpontúak, azt választják, hogy hogyan tudnak olyan alapon cselekedni, amelynek következményei az ő személyes jólétüket szolgálják. Ezen túl a public choice-elméletek olyan megszorító preferenciákat foglalnak magukban, mint: 1. annak feltételezését, hogy az emberek teljes információval rendelkeznek, felteszik továbbá a preferenciák rögzítettségét, amelyekre nem hat a politikai választásokban való részvétel, 2. heroikus erőfeszítéseket tesznek az olyan kollektív entitások kiterjesztésére, mint a cégek, pártok vagy a bürokrácia, amelyeket úgy lehet kezelni, mint az egyes aktorokat; a politikai döntéshozókat is olyan cselekvőkként modellálják, mint akik számára egyetlen nyitott út létezik: a haszonmaximálás akciója. A bürokrácia megértését intencionáló public choice-elméletek nyitányát A. Downs műve jelenti (Inside Bureaucracy 1967). Downs modelljét négy főcím köré lehet csoportosítani, ezek a következők: 1. mit akarnak csinálni a bürokraták, 2. hogyan működnek a kormányhivatalok, mint szervezetek, 3. milyen a külső környezet, amelyben a hivatalok működnek, 4. melyek azok az általános stratégiák, amelyeket a racionális hivatalnokok követnek. A bürokraták mindenekelőtt hivatalnokok, akik nagy szervezetekben dolgoznak folyamatosan, olyan körülmények között, ahol a saját hozzájárulásuk a szervezeti hatékonysághoz közvetlenül nem érzékelhető és értékelhető. A bürokraták ugyanolyan szolgáltatói szerepet játszanak, mint a szerződéskötő igazgatók a vállalatelméletben. Downs szabályspecifikus előfeltevéseket fogalmaz meg a bürokraták preferenciáival kapcsolatban, ugyanúgy, ahogyan a vállalatelméleti viták is az alternatív előfeltevésekre összpontosítanak azzal kapcsolatosan, hogy mit is maximálnak a vállalatok. A bürokraták - szerinte - közösségi és privát szerepükben egyaránt racionális haszonmaximálók, akik optimalizálják a költségeket és a hasznokat. Általános motívumaik öt önérdekkel kapcsolatos motívumot foglalnak magukban és négy potenciális altruista célt. Az önérdekkel kapcsolatos motivációk: 1. hatalom a hivatalon belül, vagy azon kívül, 2. pénzjövedelem, 3. presztizs,

84



4. kényelem, illetve a személyes erőfeszítések minimalizálása, 5. biztonság, amit úgy lehetne meghatározni, mint kicsiny valószínűségét annak, hogy a jövőben elveszítjük a hatalmat, a pénzjövedelmet, a presztízst, vagy a kényelmet. Szélesebb körű motivációk: 1. személyes lojalitás, illetve hűség a közvetlen munkacsoporthoz, a hivatalhoz, mint egészhez, a szélesebb kormányzathoz vagy a nemzethez, 2. azonosulás sajátos akcióprogramokkal, vagy küldetéselkötelezettséggel, 3. büszkeség a munkateljesítménnyel kapcsolatos jártasságra, 4. a közérdek szolgálatának vágya (ez az, amiről a hivatalnok úgy véli, hogy a hivatalnak, illetve intézménynek mit kellene tennie ahhoz, hogy társadalmi funkcióját betölthesse). Az instrumentális motivációk a hivatal működésének minden területén négyféle módon hatnak taszítóan a bürokrácia viselkedésére, vagy elfogultságban mutathatók fel. 1. először is a hivatalnokok olykor elferdítik az információkat, amelyet felfelé, feletteseik, vagy a politikusok felé kommunikálnak úgy, hogy ez az információ az ő saját, vagy szekciójuk tevékenységét a legkedvezőbb színben tüntesse fel, 2. másodszor a hivatalnokok feletteseik, vagy a politikusok nevében körültekintően válaszolnak a döntésekre, úgy értékelvén a döntéseket, hogy azok minél inkább konzisztensek legyenek saját önérdekeikkel és nem hangsúlyozzák azokat a momentumokat, amelyek a saját érdekeikkel inkonzisztensek, 3. harmadszor, amennyiben azonos értékű politikák között kell választani, a hivatalnokok mindig azt fogják választani, amelyek végeredménye saját érdekeiket szolgálja, 4. végezetül a hivatalnokoknak az új politikai megoldások keresésére vonatkozó törekvéseit erősen befolyásolja az önérdek. Downs a motivációkat úgy kombinálja, hogy ezáltal megalkothassa a hivatal bürokratikus személyiségtípusainak öt válfaját, amelyekből kettő a szűkebben értelmezett egoisztikus motivációkra összpontosít, a többiek keverik az önérdeket és a szélesebb értelemben vett altruisztikus megfontolásokat. Az ilyen módon megkonstruált öt személyiségtípus a következő: 1. a törtető: A törtetők saját hatalmukat, jövedelmüket és presztizsüket akarják maximálni. 2. az aspiráló: A magasabb társadalmi osztályba bejutni akarók tartoznak ebbe a kategóriába. A rangidős törtetők úrrá akarnak lenni a szervezeten és keresztülviszik azokat a radikális változtatásokat, amelyek erősítik saját egyéni hatalmukat. 3. A konzervatív: A helyzetet konzerválni akarók alkotják e típust. Ezek éppúgy egoisták, mint az előzőek, de nyugodt életet szeretnének és biztos, kockázatmentes jövőt. Ők a kényelmet és a biztonságot maximálják, és csak mellékesen szeretnék hatalmi, jövedelmi és presztizs szintjüket növelni. 4. A vakbuzgó: A vakbuzgók kevert típust alkotnak, keményen végrehajtják azokat a specifikus programokat, amelyekben érdekelve vannak és amelyek szent és megtámadhatatlan politikát jelentenek számukra. Hasonlóan a törtetőkhöz, a vakbuzgók boldogan megragadják azokat a radikális változási és változtatási lehetőségeket, amelyek kiterjesztik a hivatal felelősségét és erőforrásait, hogy követhesse a "szent politikát", de nem érdekeltek a tágabb funkciók, vagy szabályok belsővé tételében, hacsak ezek nem előlegezik meg azokat a programokat, amelyekkel ők azonosítják magukat. 5. A szószóló: A szószólók sokkal általánosabb és idealisztikusabb orientációk okán törekszenek maximálni hivataluk hatalmát, hogy az betölthesse misszióját, vagy hogy jobban szolgálja a kliens csoportokat. Ezek a saját személyes jólétüket azonosítják a szervezettel, vagy a klienseik iránti lojalitással. A szószólók bátoríthatják az egyébként lehatárolt versenyt saját hivatalukon belül és

85



pártatlan nézeteket érvényesítenek a belső ügyekben. A külvilág irányában viszont rajongó hívei az átfogó szabályok és a még több erőforrás felkutatásának. Ez az altruista közhivatalnok, vagy államférfinak eszménye, aki átfogóbb nézeteket vall az általános társadalmi jólétről, de ez a típus főleg a kézikönyvekben található meg és nem a valóságban. A költségvetést maximalizáló bürokrácia modellje Downs mellett, a bürokráciával foglalkozó gondolkodók közül talán a leghíresebb és egyben legjelentősebb W. Niskanen, akinek művei elhatároló módon befolyásolják napjaink bürokrácia kutatóit. Niskanen a bürokratikus magatartás koherens elméletét dolgozza ki, amelynek egyik centrális hipotézise az, hogy a bürokrácia egyfelől önmaga megnagyobbítására törekszik, illetve az a hipotézis, miszerint a bürokrácia a kormányzattal való viszonyában saját költségvetésének maximálását célozza meg. E két hipotézis a bürokratikus viselkedés fundamentális meghatározottságát fejezi ki. A modell első következtetése a szponzor és a hivatal közötti interakció egyensúlyának természetére vonatkozik a költségvetési folyamatban, amely kétoldalú monopóliumként jellemezhető: 1. a hivatal részéről abból következően, hogy a szponzorral szemben információs előnnyel rendelkezik, 2. a szponzor részéről abból adódóan, hogy kezében van a hivatal működését lehetővé tévő legfőbb erőforrás, a pénz. A kérdés itt az, hogy milyen nagyságú lesz, illetve hogy milyen nagyságú legyen az adott hivatal költségvetése. Adott költségvetési korlát azt jelenti, hogy a hivatal teljesítménye nem lehet nagyobb, mint a szponzor által elkülönített pénz. Niskanen ebből azt a következtetést vonja le, hogy "a teljesítmény egyensúlyi szintjén nincsen semmiféle felesleg a hivatalban; a teljes költségvetés éppen fedezi a teljes költség minimumát és egyetlen költség-haszon analízis sem tudna felfedezni semmiféle hatékonyságot". (W. Niskanen: Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldina-Artherton, 1971. 47-48. old.) Azonban, és ez a meglepetés "A hivatal teljesítménye magasabb, mint az optimális szint. A teljesítmény szintjének egyensúlya abban a régióban, ahol a minimálisan elérhető marginális költségek (hf) alapvetően magasabbak, mint a szponzor marginális értéke (hg), ellensúlyozza a szolgáltatás összes lehetséges nettó hasznát; ez megvalósítható lenne hatékony működés mellett, alacsonyabb teljesítmény mellett is." (W. Niskann: I.m. 147-148. old.) A következtetés természetesen az, hogy a bürokratikus viselkedés társadalmilag nem hatékony. Miután a szponzort azonosítottuk a kormánnyal és a képviseleti rendszert a választással, könnyen kimutatható, hogy a bürokratikus magatartás társadalmi pazarlást eredményez, vagyis a társadalom erőforrásainak nem hatékony elosztását, a társadalom polgárainak adott preferenciái mellett. A társadalmi pazarlás nem foglalja magában szükségképpen a hivatali pazarlást. Niskanen óvatos annak kimutatásában, hogy a bürokratikus viselkedésre vonatkozó modellje ne tartalmazza azt, hogy a hivatalok működése belső pazarlással jár. Miután a bürokratikus magatartás immanensen foglalja magában a társadalmi pazarlást, így arra a kérdésre, hogy mi a lehetséges gyógymód, Niskanen számtalan olyan reformot javasol a hivatal struktúrájára vonatkozóan, amelyek mindegyike arra irányul, hogy megszüntesse a hivatal információs előnyét a szponzorral szemben. Ha a hivatalok versengenek azért, hogy ugyanazt a szolgáltatást elégíthessék ki, ha felismerik a privát ösztönző mechanizmusokat a hatékony viselkedés előmozdítására, akkor a fenti problémák mintegy önmaguktól, automatikusan megoldódnak. Gyakran érveltek Niskanennel szemben azzal, hogy a költségmaximáló hivatalt lényegileg nehéz tesztelni. Mik lennének ennek az empirikus konzekvenciái? Furcsa módon meglepő az, hogy Niskanen analízisét széles körben elfogadták, noha nem volt elégséges empirikus tesztje. Niskanen bürokrácia modellje nem egyszerűen azt állítja, hogy a hivatal költségvetése nagy lesz, hanem azt is magában foglalja, hogy a hivatalok társadalmilag nem hatékonyak, társadalmi szinten

86



pazarlóak. Ez a modell nem jelzi előre azt, hogy vajon kontroll mechanizmusok, vagy átvilágítási folyamatok kiterjesztése útján megszüntethető-e a hivatali pocsékolás; éspedig azért nem, mert ez az elmélet nem a hivatali pazarlásról, hanem elsősorban a társadalmi pazarlásról szóló elmélet. Egy dolgot azonban előre jelez a modell, nevezetesen azt, hogy a bürokrácia viszonylagos háttérbeszorítása és a piaci mechanizmusok ezzel egyidejű előtérbe állítása a szervezetek működésének koordinálásában javítani fogja a szervezetek működésének társadalmi hatékonyságát. Niskanen reformjavaslatainak kiértékelése, empirikus tesztelése, amely hitelesíthetné az elméletet, azonban számos akadályba ütközik. A hivatalok közötti versenyt, a privát ösztönzők szerepét, a hivatal méreteinek karcsúsítását, bizonyos hivatali funkciók privatizálását, és némely szolgáltatás magánkézbe adását stb. igen nehéz empirikusan igazolni, mert nagy nehézséget jelent az idevonatkozó adatok, részletek megtalálása és összegyűjtése. Az a hipotézis, hogy a bürokraták a saját hasznukat maximálják, és hogy a saját, személyes haszon a hivatal méretének erőteljes funkciója, pusztán hipotézis. Ugyanilyen elemi feltevés az, amely ugyancsak a hivatal méretével kapcsolatos, amely amellett kardoskodik, hogy a növekedés a szervezetek lényegi meghatározottsága. W. Starbuck pl. amellett érvel, hogy a szervezeti növekedés a szervezetek tipikusvonása, mégpedig azért, mert a méretnek számos elkülönült hatása van. Ilyenek: a gazdaságosság, a jobb túlélési lehetőségek, a nagyobb ellenállás a külső nyomással szemben, a nagyobb stabilitás és a kisebb bizonytalanság stb. A mérettel kapcsolatos érvelést egyébként nem lenne olyan nehéz empirikusan tesztelni, mint Niskanen reformjavaslatait. A hivatalt átformáló bürokrácia modellje P. Dunleavy Niskanen elméletének és a public choice bürokráciaelméletek kritikájában, illetve finomításában abból indul ki, hogy négy oka van annak, hogy miért nem kell a racionális bürokratáknak az intézmény költségvetését maximálni: - először az, hogy a kollektív cselekvés problémái léteznek a hivatalokon belül is és nagyon fontos hatást gyakorolnak a hivatal egészének lehetséges és valóságos magatartására, - másodszor, a bürokraták hasznának terjedelme a költségvetés növekedésével van kapcsolatban, és ez igencsak változó az általános költségvetés különböző komponensei között, és az egymástól különböző hivatalok között, - harmadszor, még ha néhány racionális hivatalnok költségvetés-maximáló is, ezt csak a belső optimum egy bizonyos szintjéig tehetik meg, - negyedszer, a rangidős hivatalnokok sokkal valószínűbb, hogy a munkával kapcsolatos hasznokat követik, mintsem különleges hasznokat, és ebben az esetben a különböző intézménytípusokban saját hivatalaik újraformálásának kollektív stratégiái sokkal jobban előmozdítják a rangidős hivatalnokok hasznát. A hivatal ugyanis rangsor által strukturált és definiált környezet és csak nagyon ritka az, hogy bármilyen méretű kormányhivatalt pusztán egyetlen ember, vagy egyetlen csoport uraljon. Downs terminológiájában "a monolitikus hivatalmítosz". Kollektív előnyök realizálása a hivatal tagjai számára ugyanis, a hivatalok tagjaitól koncentrált akciókat követel meg. Ha a költségvetés maximálása kollektív erőfeszítéseket követel meg, akkor hogyan tudnak a hivatalnokok választani az individuális, vagy a kollektív stratégiák között, és a hivatal általános költségvetése és az emelkedő szakaszos költségvetés között azért, hogy ezzel fellendítsék saját jólétüket? A következő kérdés az, hogy vajon szembe tudnak-e nézni a bürokraták a kollektív cselekvés problémáival a költségvetés maximálásakor. A költségvetés-maximálás - szemben pl. Niskanen elméletével - lehet kollektív stratégia is, s nemcsak privát, hanem kollektív célok szolgálatába is állítható. Valamennyi bürokrata egyszerre tulajdonosa - mondja Dunleavy - individuális és kollektív stratégiáknak egyaránt, amelyek természetszerűen arra szolgálnak, hogy az egyén általuk növelhesse saját jólétét. Az egyén "a legközvetlenebből és a legerőteljesebben akkor növeli saját hasznát, ha individuális stratégiát alkalmaz - számára a sikeres erőfeszítés hozza létre azt az eredményt, amit nem kell

87



megosztania másokkal. Ellentétben minden kollektív stratégiával, itt egy sokkal indirektebb és komplexebb kapcsolat van a sikeres végeredmény és az egyén jólétének a növekedése között." (Patrick Dunleavy: Democracy, Bureaucracy and Public Choice. New York: Prentice Hall, Inc., 1992. 175. old.) A bürokráciát megérteni és értelmezni szándékozó public choice-indíttatású irodalom mára áttekinthetetlen dzsungellé terebélyesedett. Sem célunk nem lehet, sem lehetőségünk nincs itt arra, hogy ebben az őserdőben utat vágjunk azzal a szándékkal, hogy olyan magaslatra jussunk, ahonnan áttekinthető ez az egész dzsungel.

88

Közpolitika. Mi a politika?

Recommend Documents