Európai Bizottság
A közös halászati politika F E L H A S Z N Á LÓ I Ú T M U TATÓ
A Europe Direct szolgáltatás az Európai Unióval kapcsolatos kérdéseire segít Önnek választ találni. Ingyenesen hívható telefonszám (*):
00 800 6 7 8 9 10 11 (*) Egyes mobiltelefon-szolgáltatók nem engednek hozzáférést a 00 800-as telefonszámokhoz, vagy kiszámlázzák ezeket a hívásokat.
A kézirat lezárva: 2008. december. Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: http://europa.eu. Katalógusinformáció a kiadvány végén található. Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2009 ISBN 978-92-79-09880-2 DOI 10.2771/78379 © Európai Közösségek, 2009 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Belgium KLÓRMENTES FEHÉR PAPÍRRA NYOMTATVA
A közös halászati politika F E L H A S Z N Á LÓ I Ú T M U TATÓ
Halászati területek az EU-ban IIb
Hét regionális tanácsadó bizottság működik a közös halászati politika keretében. Ebből öt földrajzi és biológiai szempontból koherens zónában jön létre. A két másik RAC tevékenysége bizonyos állományok kiaknázásán alapul: egyrészről a nyílt tengeri állományok közösségi vizeken (kivéve a Földközi-tengert és a Balti-tengert) történő kiaknázásán, másrészről a közösségi vizeken kívüli nyílt tengeri halászaton.
IIa
XIVa Va
IIIa
IVa
1
IIIb
IIId
Vb
2
VIa
VIIa
VIb
VIIb VIIc
IVc
VIIf
d
VII
VIIg VIIj
VIIk
XII
IIIc
IVb
Vb
XIVb
VIIe
VIIh
VIIId
Ia
VII
VIIIb
VIIIc
VIIIe
Balti-tengeri RAC (IIIb, c, d) IXa
X
IXb
Földközi-tengeri RAC
Északi-tengeri RAC (IV, IIIa) Észak-nyugati vizek RAC (Vb (Közösségi vizek), VI, VII) Dél-nyugati vizek RAC (VIII, IX, X, 34.1.1, 34.1.2, 34.2)
Nyílt tengeri állományok RAC
Nyílt tengeri RAC
I IIa IIb IIIa IIIb IIIc IIId IVa IVb IVc Va Vb
Barents-tenger Norvég-tenger A Spitzbergák és a Medve-sziget Skagerrak és Kattegat Sund tengerszoros Belt Balti-tenger Az Északi-tenger északi része Az Északi-tenger középső része Az Északi-tenger déli része Izland Feröer-szigetek
VIa VIb VIIa VIIb VIIc VIId VIIe VIIf VIIg VIIh VIIj
Clyde-öböl Nyugat-Skócia (Clyde állomány) Rockall Ír-tenger Írország nyugati része Porcupine Bank La-Manche csatorna keleti része La-Manche csatorna nyugati része Bristoli-csatorna Írország dél-keleti része Little Sole Great Sole
VIIk VIIIa VIIIb VIIIc VIIId VIIIe IXa IXb X XII XIVa XIVb
West Great Sole Dél-Bretagne Vizcayai-öböl déli része Észak- és Észak-nyugat Spanyolország Vizcayai-öböl középső része Vizcayai-öböl nyugati része Portugál tengerpart Nyugat-Portugália Azori-szigetek Azori-szigetektől északra Kelet-Grönland Dél-kelet Grönland
Tartalomjegyzék ●
● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
●
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.
Borg biztos úr előszava: A közös halászati politika újbóli meghatározása a XXI. század igényeihez . . . . . .
4
Hogyan irányítjuk halászati tevékenységünket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Egészséges tengerek egy virágzó iparág érdekében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partnerek a fenntarthatóságban: az érdekeltek. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partnerek a fenntarthatóságban: Európa és tagállamai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partnerek a fenntarthatóságban: a tudósok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hosszú távra tervezés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Technikai intézkedések, célzott szabályozások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Flotta a jövő számára . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A halászat ellenőrzése a közjó érdekében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Halászat szélesebb vizeken: a partnerség előnyeinek learatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Halászat szélesebb vizeken: vezetők a nemzetközi porondon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Akvakultúra az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Támogatás az átalakulóban lévő iparág számára . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A végtermék: termelők, feldolgozók, fogyasztók . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Az elővigyázatosság elvén túl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 8 9 11 13 15 17 19 21 24 26 28 30 32 34
Az előrevivő út . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3
Borg biztos úr előszava: A közös halászati politika újbóli meghatározása van aknázva, és az ökoszisztémák, amelyeknek szerves részét képezik, veszélyben vannak. Ez nem kizárólag európai jelenség. A halászati ipar napjainkra már valódi globalizált üzletággá vált, és hasonló logikán alapuló események figyelhetők meg szerte a világon. Azonban európai probléma is, és egy európai megoldás segíthet megfelelni annak a kihívásnak, hogy fenntartható módon visszaállítsuk az iparág nyereségességét, megőrizve mindemellett a halászati kultúrák és közösségek sokféleségét és életképességét.
Az Európai Unió története a sokféleségben megtalált egység története. Az Európai Unió módot nyújt tagállamainak befolyásuk egyesítésére és a világban békénk, prosperitásunk és gazdasági jólétünk szempontjából fontos kérdésekben egységes álláspont képviseletére. Mindezt úgy teszi azonban, hogy a tagállamai és régiói közötti különbözőségeket nem egyenlíti ki kényszerrel: ehelyett arra törekszik, hogy megőrizze kultúráik és hagyományaik sokféleségét. Ugyanez érvényes a közös halászati politikára is. Az Európai Unió halászati iparága az egyik legváltozatosabb halászati tevékenység a világon. Az Európai flottához igen különböző hajók tartoznak: a hajópark a sarki tőkehalat kilences erősségű viharos szélben, ipari méretekben, vonóhálóval halászó hajóktól, a csendes vizeken, az adriai tengerparttól néhány mérföldre szardíniát fogó, 30 láb hosszú horogsoros hajókon át az Indiaióceánon trópusi hőségben tonhalféléket vadászó erszényes kerítőhálós hajókig terjed. A közös halászati politikának olyan ágazat számára kell zsinórmértéket megállapítania, amely az egyik szélsőségében a szabadidős magánhorgásztól, míg a másikon a sok millió eurót érő, tőzsdén jegyzett vállalatokig terjed, és amely felöleli a teljes piaci láncolatot a befogás pontjától, a partra tételen, szállításon, feldolgozáson és forgalmazáson keresztül a végső értékesítésig.
4
Mindeközben szem előtt kell tartanunk a közös halászati politika egyik fontos jellemzőjét. Soha nem volt célja, hogy uniformizált modellt erőltessen a tagállamokra abban a tekintetben, hogy milyen módon irányítsák és működtessék Európa halászati iparágait. Ehelyett arra törekszik, hogy alapkeretet állapítson meg, amelyen belül közös alapelvek együttese alapján a sokféleséget fenn lehet tartani, és a konfliktusokat meg lehet előzni. Az 1970es években az Európai Unió tagállamai között az erőforrások megosztásával kapcsolatban felmerülő viták megelőzése és megoldása céljából megindított közös halászati politika napjainkban fórumként működik, amelynek célja közös kiindulópont meghatározása a fenntartható halászat megvalósítása, valamint az Európai Unió és tagállamai által választott célok támogatására szolgáló pénzeszközök felosztása érdekében. A közös halászati politika ezért nem kötelező szabályok tömegét jelenti. Inkább folyamatos munka, amelynek alkalmazkodnia kell a változó biológiai és politikai körülményekhez. Ebben az összefüggésben minden fontos döntést a tagállamok kormányai a Tanács keretében hoznak meg, az Európai Parlament képviselőivel történő konzultációt követően. Minden javasolt intézkedés független szakértők és az érintett felek képviselőinek jelentős szellemi hozzájárulásán alapul.
Úgy vélem, hogy minden okunk megvan arra, hogy ezt a sokféleséget megőrizzük, amikor a XXI. századot megkezdjük. A halászat nem csupán gazdasági tevékenység, hanem egyben életforma is. Mivel szorosan kötődik a különböző tengeri ökoszisztémák egyedülálló jellegzetességeihez, a halászat központi jelentőségű számos part menti közösség azonosságtudata és prosperitása szempontjából.
Amikor 2004-ben kineveztek a halászatért felelős európai biztosnak, a közös halászati politika optimista hangulatú pezsgés állapotában volt. 2002-ben jelentős reformot indítottak meg, amelynek számos következményét akkor dolgozták ki. Azóta megelégedésemre szolgált, hogy én irányíthattam számos kezdeményezés megvalósítását, amelyekről hiszem, hogy az európai halászatot fenntarthatóbbá teszik majd a jövőben, mint amenynyire az volt a közelmúltban. Napjainkban több állománnyal gazdálkodunk hosszú távú tervek keretében. Világosabb biológiai célkitűzéseink vannak a fenntarthatóság tekintetében. Mindenekfelett pedig minden eddiginél szorosabban vontuk be az érdekelt feleket a politika kialakításának folyamatába.
Mégis, ez a properitás számos problémával szembesül napjainkban. Míg minden eddiginél szélesebb körben fogyasztják a halat és halászati termékeket, azon új technikák és kereskedelmi struktúrák, amelyek lehetővé tették a kereslet e növekedésének kielégítését, egyúttal oda is vezettek, hogy erőteljesen megnőtt az európai vizekben a halászat által a természetre kifejtett nyomás. Ennek eredményeképpen számos halállomány túlzottan ki
Mindazonáltal, mindezen előrehaladás ellenére, az Európai Unió vizeiben található kereskedelmi halállományok többségének állapota továbbra is aggodalomra ad okot. 2007-ben független halászati tudományos szakértők felmérték Európa 33 legfontosabb kereskedelmi halállományának állapotát, és megállapították, hogy közülük 29 (mintegy 88 %) túlhalászott. Ezt kell összehasonlítani az Európai Unión kívüli helyzettel, ahol
a XXI. század igényeihez a FAO jelentései szerint globális átlagban az állományok 25 százaléka túlhalászott. Mégis, e figyelmeztető jelek ellenére, a fogási szintekről hozott döntéseknél még mindig a rövid távú gondolkodás dominál, és az európai flotta fogási kapacitása még mindig meghaladja a halállományaink fenntartható módon történő kiaknázásához szükséges szint kétszeresét. Ez rossz hír a halak és tenger biológiai sokfélesége szempontjából. Rossz hír azonban a halászok és az összes kapcsolódó iparág szempontjából is, amelyek a természetben történő fogási ágazattól függenek. Az apadó fogások, emelkedő költségek és az, hogy távolabb kell hajózni és hosszabb ideig kell halászni ahhoz, hogy kevesebb és gyakran kevésbé értékes halat fogjanak, azt jelenti, hogy az iparág bizonyos ágazataiban sok hajó veszteséggel működik, vagy ahhoz igen közel áll. Az akvakultúra bátorítása és ösztönzése természetesen fontos alternatíva, amely teljes támogatásunkat megérdemli megfelelő szabályozói intézkedéseken, a tudatosság építésén és piaci intézkedéseken keresztül, valamint célzott pénzügyi támogatás segítségével is. Örömmel üdvözlöm azt az egyre jelentősebb szerepet, amelyet az akvakultúra az Európai Unión belül és azon túl betölt, de még sok időnek el kell telnie, amíg pótolni tudja az ellátásban jelentkező hiányt – ha egyáltalán képes lesz erre valaha. Számos halállomány kedvezőtlen helyzetét tekintve indokolt, és egyben érthető, hogy sokan döntő változást sürgetnek a halászat irányításában, mind tagállami, mind európai szinten. Az Európai Bizottság 2008-ban bejelentette azon szándékát, hogy a közös halászati politika mélyreható és átfogó felülvizsgálatát kívánja megindítani. A jelenleg készülő és 2009-ben közzéteendő zöld könyv radikális és széles körű vitát kezdeményez és vált ki majd az érdekelt felekkel és az állampolgárokkal arról, hogyan lehet Európa halászati tevékenységeit a legjobban irányítani ahhoz, hogy azok hosszú távon a legnagyobb hasznot biztosítsák a társadalomnak. A 2002. évi reform a fenntarthatóság felé vezető, alapvetően új irányvonalat adott a közös halászati politikának: azonban nem látta előre és nem akadályozta meg e cél elérése útjában álló valamennyi akadályt, sem gazdasági, sem intézményi szinten. Ha ezeket az akadályokat meg kívánjuk szüntetni, és egy valóban életképes és fenntartható halászati iparág feltételeit kívánjuk megteremteni az Európai Unióban, készen kell állnunk azon mód valamennyi aspektusát megkérdőjelezni, amely szerint a rendszer jelenleg működik. Fel kell ismernünk azt is, hogy a halászati iparág nem vizsgálható a szélesebben vett tengeri környezettől elkülönítetten, amelyben az a sok szereplő egyike. A közös halászati politika következő reformjának a KHP-t az Európai Unió integrált tengerpolitikájának összefüggéseibe kell illesztenie, amely a tengerparti régiókban a fenntartható növekedésre helyezi a hangsúlyt. Sok feltárandó pozitív visszacsatolási csatorna és figyelemre méltó terület van e tekintetben. De nyitottnak kell maradnunk, amikor elkötelezzük magunkat a politikaalkotás
ezen több összefüggést összekapcsoló megközelítése mellett. Tudatában kell lennünk azoknak az új kötelezettségeknek is, amelyek vele járnak, és amelyek hatással lesznek halászati ágazatunkra. Hiszem, hogy a halászatnak pozitív szerepet kell betöltenie a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv célkitűzéseinek megvalósításában, amely keretirányelv kötelezi a tagállamokat a joghatóságuk alatt álló tengerek jó környezeti állapotának 2021-re történő biztosítására. És ennek előnyei sem mind lesznek egyoldalúak: minél egészségesebbek tengereink, annál rugalmasabbnak és ellenállóbbnak kell halállományainknak lennie, és ennélfogva annál nyereségesebb lesz halászati iparágunk. A közös halászati politika elkövetkezendő reformja, amelyet most készítünk elő, mindenekelőtt aktív részvételt igényel mindazoktól, akiket annak következményei és eredményei érinteni fognak. Európában a halászati irányítást és gazdálkodást regionális, országos és az Európai Unió szintjén is egyre inkább a tudás, valamint az alulról felfelé irányuló tanácsadás és kommunikáció vezérli. Az általunk elindított felülvizsgálati folyamat hasonlóképpen nem csupán az érdekeltekkel történő kiterjedt konzultációt, hanem a nyilvánosságtól széles körű támogatást is igényel, ha azt akarjuk, hogy olyan halászati gazdálkodási keretet eredményezzen, amely képes a közjót a szűkebb országos és/vagy ágazati érdekek elé helyezni. Az elmondottak alapján remélem, hogy e kiadvány kettős célt szolgál majd. Egyrészt pontosan kifejti és megmagyarázza, hol állunk most a fenntartható halászat Európában történő megvalósításához vezető úton, valamint hogyan működik jelenleg a közös halászati politika irányítási kerete. Másrészt viszont nyíltan és őszintén számot ad azokról a problémákról is, amelyekkel még mindig szembe kell néznünk, és az útról, amelyet még meg kell tennünk. Szeretném szeretettel felkérni Önt arra, hogy csatlakozzon hozzánk az általunk a jövőben követendő út meghatározásában. Mivel akár az ágazatban dolgozik, akár annak reformjáért kampányol, vagy egyszerűen csak fogyasztja az általa nyújtott csodálatos és tápláló termékeket, hozzájárulása és támogatása alapvető fontosságú a közös halászati politika jövőjének meghatározásához.
Joe Borg Tengerügyi és halászati biztos
5
1. FEJEZET
Hogyan irányítjuk halászati tevékenységünket A
közös halászati politikát hivatalosan 1983ban hozták létre, de kezdetei az 1970-es évek első felére nyúlnak vissza, amikor a halászat eredetileg a közös mezőgazdasági politika részét képezte. Azokban a korai időkben a miniszterek legfőbb törekvése a nemzetek közötti konfliktus elkerülése volt, olyan időszakban, amikor szerte a világon számos ország terjesztette ki felségvizeit, míg végül szárazföldi partvonaluktól számított 200 tengeri mérföldre kiterjedő kizárólagos gazdasági övezeteket (Exclusive Economic Zone – EEZ) hoztak létre. Ha az Európai Unió nemzetei a koordináció bizonyos formája nélkül, egyszerűen csak követték volna ezt az utat, annak következményei egyszerre lettek volna kaotikusak és katasztrofálisak. Európa halászata akkor már meglehetősen „nemzetközi” volt, számos flottája halászott az otthontól távoli vizeken. A hatalmas tevékenységkiesés elkerülése érdekében, amit az új EEZ-rendszer okozhatott volna, a születőben lévő európai intézmények közvetítésével egyezség jött létre, amelynek értelmében a tagállamok megállapodtak abban, hogy kölcsönösen szabad hozzáférést biztosítanak egymás vizeihez, hogy valamennyi ország hagyományos halászterületei és halászati gyakorlata megőrizhetők legyenek.
A KHP ekkor nem az országok feletti szabályozás radikális megnyilvánulásaként indult útjára, hanem azon sokféleség megőrzésére irányuló kísérletként, amely az európai halászati iparág hagyományos „szövetét” jellemezte. És azon problémák, amelyeknek megoldására törekedett, ma aktuálisabbak, mint valaha. Európa sok flottája továbbra is az otthontól távol, mégis az Európai Unió vizein belül halászik. Ennek eredményeképpen, ha a KHP nem létezne, valami nagyon hasonlónak a kitalálására lenne szükség, hogy a kölcsönös hozzáférés bonyolult, egymást átfedő rendszerét kezelje, amelytől Európa halászainak megélhetése függ. A politika sikere azon ténnyel mérhető, hogy negyedszázaddal később már biztosra vehetjük, hogy a tagállamok közötti halászati vitákat tárgyalással és nem háborúval rendezik. Ehelyett figyelmünket az állományok európai vizekben történő aggasztó csökkenésére fordítjuk, amely magával rántja a fogási ágazatot is. Egyértelmű, hogy valamit tenni kell e tendencia megfordítása érdekében: minden eddiginél jobban olyan európai halászati iparra van szükségünk, amely egyszerre fenntartható és nyereséges. Természetesen ez nem új probléma. Az elmúlt évtized alatt egyre jobban tudatosult az a komoly veszély, amely a halállományokat nem csupán az európai vizekben, de világszerte fenyegeti. A fenntartható halászat kérdése napjainkban határozottan napirenden
6
Viszonylagos stabilitás A KHP legrégibb elemeinek egyike a „viszonylagos stabilitás” elve. Annak kérdése, hogyan osszák fel a halászati lehetőségeket nemzeti kvótákra, először akkor merült fel, amikor az Északkelet-atlanti Halászati Bizottság (NEAFC) 1975-ben megállapította az EU flottáit is érintő első fogási korlátozásokat. Az 1976. évi Hágai Nyilatkozatot követően a Tanács 1980ban meghatározta a viszonylagos stabilitás rendszerét. Az alkalmazott kulcsfontosságú kritériumok közé tartoztak: a referenciaidőszak (1973–78) alatt fogott mennyiségek, bizonyos flották számára Skóciában és Írországban (valamint Grönlandon, amely akkor még az Európai Közösség tagja volt) nyújtott kedvezmények, valamint a harmadik országok vizein elszenvedett veszteségek kompenzálása. A relatív stabilitás elvét a gyakorlatban először a KHP 1983-ban történő elfogadásakor alkalmazták. E rendszer keretében a teljes kifogható mennyiségek (Total Allowable Catches – TAC-k) az egyes halállományok tekintetében az Európai Unió tagállamai között a korábbi fogásaikon alapuló rögzített felosztási kulcs alapján kerülnek felosztásra.
van a nemzetközi halászati fórumokon – beleértve az Európai Uniót is. Ennek eredményeképpen a teljes kifogható mennyiségeket (TAC-k) és kvótákat a legfontosabb kereskedelmi fajok tekintetében megállapító éves EU-szabályozások többé nem egyszerűen a közös erőforrás felosztására szolgáló mechanizmusok. Azért is folyamodnak e szabályozásokhoz, hogy a sérülékeny halpopulációk védelmére és megőrzésére átfogó szabályrendszert alkossanak. Túl sokat követel-e ez? A halászok érdekeinek a halállományok érdekeivel való összehangolásának biztosítására irányuló erőfeszítéseinket számos módon hátráltatja az a tény, hogy a rendelkezésünkre álló eszközök a maitól igen eltérő összefüggésben kerültek kidolgozásra. Olyan erőforrás felosztására lettek kidolgozva, amelyről feltételeztük, hogy bátran támaszkodhatunk rá, és bőségesen rendelkezésre áll, nem pedig az erőforrás szűkössége és válsága által jellemzett időszakban összetett és előre nem jelezhető biológiai rendszerekkel való gazdálkodás céljára. Maga az iparág is megváltozott. Az ágazatba fektetett tőke nagysága többször megsokszorozódott, míg a technológiai fejlesztések
Amint a kifejezés sugallja, a viszonylagos stabilitás célja a kvóták felosztásának módjára vonatkozó ismétlődő viták megelőzése, és a halászok számára olyan környezet biztosítása, amely a szóban forgó állomány átfogó állapotához viszonyítva stabil. Mint minden kísérletnek, amely egy bonyolult, soktényezős helyzetet egy viszonylag egyszerű, könnyen megérthető és alkalmazható képlettel kíván kezelni, a viszonylagos stabilitás elvének is vannak hátrányai és előnyei. Elterjedt nézet, hogy bátorítja a rövid távú szemléletű döntéshozatalt, valamint a közös hosszú távú érdekek kárára az egyes országok részesedésére összpontosít, sőt az alapelv néhány bírálója egészen odáig megy, hogy kijelenti, az alapelv összeegyeztethetetlen az Európai Unió egységes piac melletti elkötelezettségével. Az Európai Unió halászati miniszterei mindazonáltal a KHP keretében a kvóták felosztásának alapjaként mindvégig fenntartották a viszonylagos stabilitás alapelvét, és a felosztási kulcsot az évek során többször kiigazították, hogy összeegyeztessék azt az új tagállamok jogaival.
radikálisan megnövelték a halászok fogási és halforgalmazási képességét. Ennek eredménye egy olyan rendszer, amelyben az ösztönzők számos módon rossz irányban hatnak. Olyan rendszer ez, amelyben a gazdálkodók gyakran azáltal jutnak előnyhöz, hogy eltitkolják az információkat a hatóságok elől ahelyett, hogy megosztanák velük azokat, és amelyben a tendencia az, hogy az egyéni érdek minden alkalommal a közjó fölé helyeződik, amikor a kettő ellentétben áll egymással. Adjunk hozzá mindehhez egy olyan flottát, amelynek fogási kapacitása messze meghaladja a tengereink által nyújtott fenntartható hozamot, valamint egy olyan ellenőrzési rendszert, amelyben a szabályok figyelmen kívül hagyása esetén gyakran olyan csekély büntetést szabnak ki, hogy azok „szokásos” működési költségként kezelhetők, és máris megkapjuk a túlhalászat receptjét. Nyilvánvaló, hogy új megközelítésre van szükség, olyanra, amely képes megtartani a KHP által eddig elért legjobb eredményeket, és egyúttal olyan eszközöket nyújt, amelyek egyértelműbben ösztönzik az európai halászati iparág hosszú távú fenntarthatóságát.
E cél eléréséhez az első lépest 2002-ben tettük meg, amikor az Európai Unió a közös halászati politika jelentős reformját indította meg. A 2002. évi reformfolyamat számos sajátos problémát diagnosztizált. Az európai flotta túlzottan nagyra növekedett az óceánjainkban található apadó halállományokhoz képest, amelynek többszörösét volt képes kifogni. Túlzottan sok gazdálkodási döntést hoztak meg – gyakran politikai nyomásra – rövid távú szemlélettel mind az Európai Unió szintjén, mind országos szinten, és ezen intézkedéseket nem támasztotta alá koherens hosszú távú stratégia. Ezenkívül bármilyenek is voltak a rendelkezések és szabályok, gyakran azokat sem tartották be – bizonyos esetekben azért, mert túl nehéz volt érvényesítésük, más esetekben egyszerűen azért, mert hiányzott az érvényesítésükhöz szükséges akarat és eszköz. Mindezen kudarcok mögött az érdekelt felek és a szabályozók közötti bizalom hiánya húzódott meg, amely beárnyékolni látszott a KHP azon részeinek sikereit is, amelyek valóban működtek. A 2002. évi reform e kérdéseket négy főbb módon kezelte:
halászat továbbra is jelentősen megvámolja az állományokat, és számos flotta még mindig túl nagy a rendelkezésre álló erőforrásokhoz képest. Ennek eredményeképpen az iparág egésze továbbra is sokkal kevésbé nyereséges, mint amilyennek lennie kellene. Valóban, ahogy az elmúlt években az üzemanyagok felszökő árai miatt a gazdálkodók árrései csökkentek, szembeszökően nyilvánvaló lett, hogy az a gyakorlat, amellyel a rövid távú gazdasági és társadalmi érdekeket a hosszú távú ökológiai szükségszerűségek elé helyezik, végül oda vezetett, hogy éppen azokat a gazdasági érdekeket ásta alá, amelyeknek védelmére szánták. Ha azt akarjuk, hogy az európai halászati iparág fennmaradjon és virágozzon a XXI. században, olyan halászati gazdálkodási rendszerre van szükségünk, amely képes újra összhangba hozni az ágazat gazdasági érdekeit a társadalom egészséges tengerekhez és virágzó halállományokhoz fűződő hosszú távú érdekével. Ez radikális változásokat jelenthet az európai halászati gazdálkodás és irányítás módjában – olyan változásokat, amelyek megfordítják a túlhalászathoz vezető gazda-
sági és intézményi ösztönzőket, és azokat olyan rendszerrel váltják fel, amely pozitív módon bátorítja az összes olyan érdekeltet óceánjainkkal és tengereinkkel való helyes gazdálkodásra, akik az óceánokból és tengerekből élnek. A Bizottság ezért indít majd 2009-ben nagyszabású konzultációs folyamatot a KHP jövőjéről. A Bizottságnak jogi kötelezettsége, hogy a KHP erőforrás-megőrzési és flottával kapcsolatos elemeit 2012-ig felülvizsgálja. De ha valóban kezelni kívánjuk mindazon hajtóerőket, amelyek halállományainkat ilyen rossz állapotba sodorták, és aláásták az ágazat nyereségességét, arra lesz szükség, hogy a szakpolitika valamennyi szempontját megvizsgáljuk, és készek legyünk arra, hogy valamennyi feltételezésünket megkérdőjelezzük. E kiadvány legfőbb célja, hogy pillanatfelvételt nyújtson arról, hogyan működött az európai halászati szakpolitika 2009. év elején. Arra is törekszik azonban, hogy rámutasson néhány megoldatlan problémára és ellentmondásra, amelyeket a KHP bármely jövőbeni reformjának meg kell oldania.
Az érdekelt felek szélesebb bevonását ösztönözte a politikaalkotás valamennyi aspektusában, mind a meglévő csatornákon keresztül, mind a folyamatos konzultáció nagy jelentőségű új gyakorlata, a regionális tanácsadó bizottságok (RAC-k) révén; A támogatásokat gondosan átirányította a part menti közösségek életének támogatására az iparág szerkezetátalakításának és a flottakapacitás csökkentésének időszakára: az új kapacitás létrehozásának támogatását megszüntette, míg a kapacitásgazdálkodásért viselt felelősséget visszahárította a tagállamokra; A szabályozásokat általános jelleggel egyszerűsítette és karcsúsította a halászokra és az igazgatásokra háruló terhek csökkentése, valamint az ellenőrzés és érvényesítés számára „egy szintre hozott mozgástér” biztosítása érdekében; Többéves tervek megállapításának köszönhetően a TAC-kről és kvótákról évente meghozott döntések egyre inkább alárendelődtek a hosszú távú stratégiai kötelezettségvállalásoknak.
Mindazonáltal az Európai Unió halászatát továbbra is a rövid távú döntéshozatal és a rövidlátó magatartás jellemzi. A TAC-kat továbbra is jóval a tudósok által fenntarthatónak tartott és ajánlott szintek fölött állapítják meg, a túlhalászat és az illegális
© Lionel Flageul
Ezek az új alapelvek jelentős és lényeges változásokhoz vezettek az Európai Unió halászati gazdálkodásának jogi szabályozásában és szellemében is. Napjainkban számos fontos állományra hosszú távú gazdálkodási tervek vannak érvényben. Bizonyos halászterületeken jelentős javulás ment végbe az ellenőrzés és a szabályok érvényesítése terén, és bizonyos tagállamok jelentősen átalakították flottáik méretét, hogy azok jobban megfeleljenek az erőforrás jelenlegi állapotának.
7
2. FEJEZET
Egészséges tengerek egy virágzó iparág érdekében A
zon alapelvek, amelyeken a KHP jelenleg nyugszik, az általában „alaprendelet” néven ismert jogszabályban vannak egyértelműen kifejtve. 2002-ben történt elfogadása óta a Tanács 2371/2002/EK rendelete (2002. december 20.) a halászati erőforrások közös halászati politika alapján történő védelméről és fenntartható kiaknázásáról szolgáltatta a legfőbb jogi alapot az Európai Unió szintjén azt követően történt mindennemű halászati jogalkotáshoz. E jogszabály szerint, amelyről az Európai Uniót akkoriban alkotó 15 ország halászati miniszterei állapodtak meg, a KHP célja az alábbiak elősegítése: Fenntartható halászat és akvakultúra egészséges tengeri környezetben, amely támogatni képes egy gazdaságilag életképes iparágat, amely foglalkoztatást és lehetőségeket kínál a part menti közösségek számára.
Amikor a közös halászati politikán belül „fajmegőrzésről” beszélünk, nem azt értjük rajta, hogy a halakat levendula közt őrizzük meg, vagy az óceánokat természetvédelmi rezervátumokká alakítjuk, ahol csupán a természet szerelmeseit és a turistákat látjuk szívesen. A fajmegőrzésen a tengerek adományainak fenntartható módon történő begyűjtését értjük, hogy azok az erőforrások, amelyekből merítünk, képesek legyenek megújítani önmagukat, és kellően rugalmasak legyenek ahhoz, hogy ellenálljanak olyan más külső megrázkódtatásoknak, amelyeket csak kevéssé vagy egyáltalán nem tudunk ellenőrzésünk alatt tartani, mint például az éghajlatváltozás hatásai. A fenntartható halászattal azt választjuk, hogy nem csupán a jövő generációk számára hagyunk valamit, hanem a következő évre is.
© Lionel Flageul
E jogszabály megalkotóinak szándéka az, hogy e három célkitűzés kiegészítse egymást – amely meg is valósul, ha mindhárom célki-
tűzés jól működik. De ez a közöttük lévő szinergia egy „angyali körtől” függ. Ha ez a kör megszakad, konfliktusok támadnak az ökológiai egyensúly helyreállításához szükséges közép- és hosszú távú intézkedések, valamint az iparág nyereségességének fenntartásához fűződő rövid távú szükségletek között. Ennek eredménye néhány nehéz választás és döntés lehet. A leggyakrabban az angyali körhöz való visszatérés egyetlen útja, hogy megadjuk a természetnek a kellő időt és teret munkája elvégzéséhez. Más szóval, míg a gazdasági és társadalmi fenntarthatóság a KHP alapvető célkitűzései, az ökológiai fenntarthatóság szükségszerűen még ennél is lényegesebb: mivel a reprodukció és megújulás biológiai ciklusa határozza meg azt, hogy az azon alapuló emberi tevékenységek fenntarthatók-e vagy sem. A KHP számos problémája abból a jó szándékú, de téves hitből származik, hogy amikor a halállományokat már súlyosan kimerítettük, még mindig lehetséges összeegyeztetni a közvetlen gazdasági és környezeti sürgető szükségszerűségeket anélkül, hogy rövid távon azoknak az ökológiai alapoknak adnánk prioritást, amelyeken a halászati ágazat gazdasági jövője nyugszik.
8
Partnerek a fenntarthatóságban: az érdekeltek z érdekelt felek és a halászat irányítói közötti bizalomnak létfontosságú szerepet kell játszania a KHP jövőjében. A közöttük megvalósuló aktív együttműködés nélkül a legelmélyültebb kutatáson alapuló tudományra alapozott, gondosan célzott támogatásokkal alátámasztott, legjobban megszövegezett szabályok is csak csekély eredményt érhetnek el. A szakpolitika csupán annyira jó, amennyire megvalósítása jó. És a végső összevetésben a halászatban dolgozó embereknek kell a szakpolitikát valósággá váltaniuk azáltal, hogy teljes mértékben elfogadják és alkalmazzák azt napi gyakorlatukban. A KHP irányítási keretének szerves részét képezi annak biztosítása, hogy ezeknek az embereknek a hangját meghallják. A halászat irányítóinak teljes mértékben hasznosítaniuk kell azt a szakértelmet és tapasztalatot, amelyet csak az érdekeltek tudnak nyújtani. Az érdekelt feleknek pedig bízniuk kell abban, hogy az európai intézmények által hozott döntések tiszteletben tartják valódi hosszú távú érdekeiket, és tükrözik szükségleteiket. Mindenki, aki a halászatban érintett, hozzá tud járulni valamivel ehhez a folyamathoz – legyenek akár egy vonóhálós halászhajó megélhetésért halászó legénysége, hétvégi szabadidős tengerisügér-horgászok, egy feldolgozóüzem munkásai vagy aktivisták, akik a sérülékeny ökoszisztémák védelméért kampányolnak. Lehet, hogy nem mindig értenek egymással egyet, de mindannyiukra szerep vár az élő tengeri erőforrások megóvásában és halászati iparágunk számára fenntartható jövő építésében. A Bizottság a kezdetektől fogva mindig figyelt az iparág által kifejtett aggodalmakra, nem csupán az 1970-es évek elején létrehozott halászati és akvakultúra-ágazati tanácsadó bizottságon (ACFA, lásd a bekeretezett részt) keresztül, hanem a sajátos kérdések megoldása érdekében szükség szerint összehívott eseti (ad hoc) értekezletek és fórumok útján is. A regionális tanácsadó bizottságok (RAC-k) 2004. évi létrehozása még tovább viszi ezt az alapelvet, valódi lehetőséget adva az érdekeltek széles körének arra, hogy a szakpolitika kidolgozására folyamatosan befolyást gyakorolhassanak. Az RAC-k az érdekeltek által vezetett szervezetek: az érdekelteken magán múlik, hogy létrehozzák-e és működtetik-e őket. Az RAC-k földrajzilag és/vagy halászterületenként szerveződnek: jelenlegi számuk hét – amelyek közül öt az Európát körülvevő különböző tengeri területeket fedi le, egy a nyílt tengeri ágazatért felelős, amelynek hajói igen eltérőek, és egy a távoli, európai vizeken túl halászó flotta ügyeivel foglalkozik. Az egyes RAC-k az ágazat képviselőit más érdekcsoportokkal, így környezetvédelmi
A tanácsadás hosszú hagyománya A halászati (jelenleg halászati és akvakultúra-ágazati) tanácsadó bizottságot (ACFA) 1971-ben hozták létre abból a célból, hogy az iparág a Bizottság számára tanácsot adjon halászati kérdésekről, és előmozdítsa a folyamatos párbeszédet. Azóta összetétele több alkalommal változott, tükrözve az ágazatnak és magának a KHP-nek a fejlődését is. Napjainkban a bizottság 21 tagja nem csupán a termelési ágazatot, a feldolgozóipart, a halászati és akvakultúra-termékek kereskedelmét képviselő szervezetekből, hanem a fogyasztók, a környezet és fejlesztés érdekeit képviselő szervezetekből is kerülnek ki. Tagjait a Bizottság nevezi ki az európai szintű főbb képviseleti szervezetek javaslata alapján. Az ACFA munkáját a bizottságon magán és négy munkacsoporton keresztül fejti ki, amelyek a bizottság véleményeit előkészítő szakértőkből állnak. A munkacsoportok is delegálnak képviselőket az ACFA plenáris üléseire, éppúgy, mint az ágazati párbeszédbizottság, amely a szociális partnereket ülteti egy asztalhoz.
szervezetekkel, fogyasztókkal, sporthorgászokkal és akvakultúrás termelőkkel hozzák össze. Szerepük, hogy a Bizottságnak a stratégiai szakpolitikai döntésekhez a tagjaik által az érintett vizeken és/vagy halászterületeken szerzett gyakorlati tapasztalatok alapján tanácsot adjanak. Az RAC-k nem irányítanak halászterületeket, bár bizonyos körök igényelték, hogy közvetlenebbül vonják be őket a KHP működtetésének módjába. Mindazonáltal alapvető szerepet töltenek be nem csupán a Bizottsággal folytatandó párbeszéd létrehozásában, hanem a tekintetben is, hogy közvetlen kapcsolatokat teremtenek más felekkel is. Regionális struktúrájuk, amely előrevetíti mind a KHP-ban (technikai intézkedések – lásd a 7. fejezetet), mind a környezetvédelmi politikában (a tengervédelmi stratégiáról szóló irányelv – lásd a 15 fejezetet, valamint az ökoszisztémán alapuló megközelítésről szóló tájékoztató kiadványt) végbemenő közelmúltbeli fejleményeket, megoldást nyújthat arra, hogyan lehetne az európai halászatot a jövőben hatékonyabban irányítani.
A négy munkacsoport a következő: 1. munkacsoport: Hozzáférés a halászati erőforrásokhoz és a halászati tevékenységek irányítása 2. munkacsoport: Akvakultúra: halak, rákfélék és puhatestűek 3. munkacsoport: Piacok és kereskedelmi politika 4. munkacsoport: Általános kérdések: közgazdasági és ágazati elemzés
3. FEJEZET
A
Az ACFA jelenleg évente 7-8 véleményt fogad el, a Bizottság vagy a tagok egyikének kérésére tartott konzultációt követően. Az elmúlt években ezek a vélemények a KHP szinte valamennyi területével foglalkoztak – a jogokon alapuló irányítási eszközöktől az Európai Halászati Alapig, a tengerpolitikáról szóló zöld könyvtől a Bizottság angolnákra vonatkozó gazdálkodási tervekre tett javaslataiig. Az RAC-k mellett az ACFA továbbra is nagy fontosságú eszköz, amelyen keresztül a Bizottság párbeszédet indíthat az ágazattal, és megértheti az érdekeltek szempontjait.
túlmutatnak országhatáraikon. Fórumként működnek, amelyben a halászok megkezdhetik a tudósokkal való szorosabb együttműködést, és leküzdhetik a közöttük fennálló bizalmatlanság akadályait. És talán a legfontosabb, hogy valódi lehetőséget nyújtanak a különböző ágazatokból és különböző országokból jövő érdekeltek számára arra, hogy rendszeresen találkozzanak, érvekkel alaposan kifejtsék nézetkülönbségeiket és megbeszéljék közös érdekeiket, valamint közös problémáikat. Mivel az európai halászati iparág jövője függ attól, képesek vagyunk-e a konfliktusokat és a gyanakvást magunk mögött hagyni, és közös érdekeinket azonosítani, valamint megvalósításukon együtt munkálkodni. 2007 júniusában az Európai Unió Halászati Miniszterek Tanácsa felismerte az RAC-k által végzett munka hatalmas értékét, és azok kiinduló finanszírozását, amelyet eredetileg öt éven keresztül folyamatosan csökkentve megszüntettek volna, folyamatos éves juttatássá változtatta tevékenységeik támogatása céljából.
Napjainkban az RAC-k bepillantást nyújtanak a halászat tagállamokban működő irányítóinak abba, milyen kérdések lehetnek flottáikra hatással, amely kérdések azonban jóval 9
© Lionel Flageul
Átvenni a vezetést az ellenőrzés területén Az RAC-k „tanácsadó” testületek, de távolról sem csupán reagálnak a felmerülő kérdésekre. Valójában eszközt nyújtanak, amelynek segítségével az érdekelt felek segíthetnek megállapítani a KHP keretében felmerülő kérdések napirendjét. Azon túlmenően, hogy részt vesznek a Bizottság által indított konzultációkban, és reagálnak az Európai Unió szintjén és országos szinten felvetett szakpolitikai javaslatokra, az RAC-k saját kezdeményezésükre is eljárhatnak olyan problémák megoldására tett javaslatokkal, amelyeknek kezelését szükségesnek érzik. Ily módon a Balti-tengeri RAC 2007 márciusában Koppenhágában nagyszabású konferenciát hívott össze a balti-tengeri ellenőrzésről és a szabályok betartásáról. Erre a Bizottság felügyelőinek a balti-tengeri tőkehal halászterületén a be nem jelentett partra tételekről adott igen negatív jelentését követően került sor, amely jelentés megerősítette a tudósok feltételezését, hogy a fogások aluljelentése eléri egészen a 45 százalékos arányt. A vezető szerepet az RAC vállalta abban, hogy a különböző
10
érdekelt feleket egy asztalhoz ültesse, és megpróbáljon közös álláspontot megtárgyalni és kidolgozni arról, hogyan lehetne e fontos problémát megoldani. A konferencia megállapította, hogy a baltitengeri tőkehal nem jelentett partra tételei számos káros hatással járnak a Balti-tenger halászatára és annak irányítási módjára. A jelenlévők megállapodtak abban, hogy valamennyi félnek együtt kell munkálkodnia sajátos konkrét intézkedéseken keresztül a be nem jelentett partra tételek megszüntetése érdekében, beleértve olyan intézkedéseket is, mint a halászati kapacitás olyan szintre történő kiigazítása, amely nagyobb összhangban van a rendelkezésre álló erőforrással, az országos kvóták felhasználásának átláthatóbb rendszerei, összehangoltabb és hatékonyabb ellenőrzés, beleértve piaci ellenőrzéseket is, valamint a nyomon követhetőség rendszerének biztosítását célul kitűző szabályozások hatékony és tényleges alkalmazása. Bár a vita nem szüntette meg a képviselt csoportok közötti valamennyi nézetkü-
lönbséget, maguk a következtetések a baltitengeri halászatban érdekelt valamennyi féltől erőteljes felhatalmazást képviselnek arra, hogy valódi és konkrét intézkedést hozzanak a balti-tengeri tőkehal mint kereskedelmileg életképes halászati tevékenység túlélését fenyegető jelentős probléma megoldására. Ez kézzelfogható bizonyítéka az RAC-k erejének, amely a konfliktusok és bizalmatlanság helyett párbeszédet eredményez, elvezetve a közös érdekek meghatározásához. Az RAC sok jóval kecsegtet a jövőbeni halásztevékenységek tekintetében is, Európa egyik legsérülékenyebb ökoszisztémájának területén. Bár túl korai lenne még megítélni e kezdeményezés teljes hatását, közelmúltbeli fejlemények arra engednek következtetni, hogy az illegális partra tételek volumene azóta jelentősen csökkent a Balti-tengeren. A Balti-tengeri RAC példáját követte az Északi-tengeri RAC is, amely a skót kormánnyal egyesítette erejét, és hasonló értekezletet hívott össze az északi-tengeri ellenőrzésről és a szabályok érvényesítéséről 2008 februárjában.
A
z Európai Bizottság vezető szerepet játszik az Európai Unió jogszabályainak előkészítésében és megfogalmazásában. A Bizottság által tett valamennyi javaslat a tudósok tanácsain alapuló információkon, valamint partnerek széles körével folytatott konzultáción alapul, továbbá a szakpolitika végleges formájáról az Európai Unió megválasztott kormányai döntenek a Halászati Miniszterek Tanácsában részt vevő képviselőiken keresztül, az Európai Parlamentben helyet foglaló megválasztott képviselőkkel folytatott konzultációt követően.
Talán ennél is fontosabb az, hogy a tagállamok felelősek a halászati politika végrehajtásáért és ellenőrzéséért. Miután a Tanácsban hozott döntéseiken keresztül megállapították a közös célokat, a teljesítendő minimumfeltételekkel, valamint az egyenlő esélyek biztosításához betartandó kritériumokkal együtt, az Európai Unió minden országának magának kell meghatároznia, hogyan lehet ezeket az alapvető irányelveket a legjobban átültetni a gyakorlatba. Az ő halászati igazgatásaik döntenek, és végzik el az egyes politikák részletes végrehajtását. Továbbá az ő hatóságaik viselik egyedül a felelősséget az ellenőrzésért és a jogszabályok érvényesítéséért – ami
bármely sikeres halászati irányítási rendszer legbonyolultabb és legalapvetőbb szempontjainak egyike. A sokféleségnek az erő és nem a gyengeség forrásának kell lennie. Ezért az Európai Unió szintjén megállapított közös ökológiai normákon belül minden egyes tagállam szabadon választhatja meg az országos halászati ipar azon fajtáját/fajtáit, amelye(ke)t alapvető gazdasági döntéseivel, társadalmi prioritásaival és kulturális hagyományaival összhangban ösztönözni kíván. Az európai intézmények és különösen a Bizottság szerepe nem az, hogy uniformizált ipari modellt írjon elő a tagállamok számára, vagy közelről irányítson olyan feladatokat, amelyek sokkal hatékonyabban és átláthatóbban láthatók el az adott terephez közel álló emberek által, hanem annak biztosítása, hogy ezzel a szabadsággal ne éljenek vissza a verseny torzítása és egy ország állampolgárainak más országok állampolgáraival szembeni tisztességtelen előnyhöz juttatása céljából.
© DEVI
Valóban, az országos hatóságokat szorosan bevonják a szakpolitika kidolgozásának teljes folyamatába. A Bizottság és a Tanács közötti párbeszéd nem korlátozódik a fontosabb miniszteri értekezletekre, hanem a Tanács munkacsoportjain keresztül folyamatos konzultációként működik, ahol a tervezeteket megtárgyalják és kritikával illetik, az álláspontokat kifejtik, és meghatározzák a lehetséges kompromisszumokat. A Bizottság ily módon is nem csupán a kormányok álláspontjáról értesül, hanem azokról az információkról is, amelyet az egyes kormányok
országuk érdekeltségi csoportjaitól kaptak. Az érdekeltek véleményének kikérésével egyidejűleg a Bizottság közvetlenül konzultál a tagállamok szakértőivel is. A nézetek e szoros kicserélése alapvető fontosságú, hiszen végül a tagállamoknak kell jóváhagyniuk bármilyen javasolt jogszabályt. Olyan javaslat, amely elfogadhatatlan az Európai Unió megválasztott kormányai minősített többsége számára, soha nem fogadható el törvényként.
4. FEJEZET
Partnerek a fenntarthatóságban: Európa és tagállamai
11
A demokratikus ellenőrzés egy további szintjét nyújtja az Európai Parlament. Tagjai jelentős szerepet játszanak a javasolt jogszabályok felülvizsgálatában és módosításában a Parlament Halászati Bizottsága (és más bizottságok, ha a szóban forgó kérdések a halászati tevékenységen túlmutató hatással járnak) által végzett részletes vizsgálódás révén, valamint a plenáris üléseken azt követő viták során. A Parlamenten kívül a Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága is megkapja a Bizottság által előterjesztett valamennyi jogszabálytervezetet, és lehetőségük van véleményt nyilvánítani azokról. A javaslatokat eljuttatják mind a 27 tagállam országos és regionális parlamentjeihez is. Szigorú időkorlátok vannak meghatározva az Európai Unió jogalkotási folyamatában, amelyek kifejezett célja az, hogy kellő időt adjanak e testületek megválasztott tagjainak a kormányaikkal történő konzultációra, valamint hogy iránymutatást adjanak kormányaiknak arra vonatkozóan, hogyan tárgyaljanak nevükben a Tanácsban. Ezért a legjobb, ha a KHP-t nem egy „Brüszszel” által rögzített merev és bürokratikus „kényszerzubbonynak” tekintjük, hanem egy együttműködésen alapuló, folyamatos munkának, amelyben szerte Európában az érdekeltek, a tisztviselők és a megválasztott politikusok együtt munkálkodnak olyan gazdálkodási intézkedések megállapításán, amelyek egyszerre indokolhatók tudományosan és politikailag megvalósíthatók. A Bizottság csupán az egyik szereplője ennek a folyamatnak. A jövőben meglehetősen valószínű, hogy a halászati gazdálkodás kereteinek még további radikális egyszerűsítését tapasztalhatjuk majd az Európai Unió szintjén, és még nagyobb felelősségi köröket fognak regionális és országos szintre delegálni.
12
Döntéshozatal a kibővített Európában A minősített többségi szavazás (qualified majority voting – QMV) olyan rendszer, amelynek szándéka annak biztosítása, hogy a tagállamok miniszterei által a Tanácsban hozott döntések legitimek legyenek Európa polgárai szemében. Ez azt jelenti, hogy ahelyett, hogy egyszerűen minden tagállam méretétől függetlenül egy szavazatot kapna, az egyes tagállamok rendelkezésére álló szavazatokat úgy súlyozzák, hogy az tükrözze demográfiai helyzetüket. Ennek eredményeképpen az Unió 2007. január 1-ji legutóbbi kibővítését követően jelenleg összesen 345 szavazat van. A legnagyobb népességgel rendelkező tagállamoknak 27–29 szavazatuk, a közepes méretű országoknak 7–14 szavazatuk, míg a kis országoknak 3 vagy 4 szavazatuk van.
A Bizottságnak azonban van egy igen sajátos szerepköre, amelyben saját kezdeményezésére jár el, a többi intézménnyel való konzultáció nélkül. Az európai szerződések őreként a Bizottság felelős annak biztosításáért, hogy az Európai Unió törvényeit helyesen és méltányosan alkalmazzák az Unió egészében, valamint azért, hogy ha ennek nem tesznek eleget, az ne eredményezze valamely tagállam polgárainak hátrányos megkülönböztetését azáltal, hogy olyan feltételeknek kell eleget tenniük, amelyeket mások számára nem írnak elő. Az érdekeltek által a KHP ellen tett legfőbb panaszok egyike az, hogy a gyakorlatban nem eredményez egyenlő esélyeket. A Bizottságnak ily módon alapvető fontosságú szerepe annak biztosítása, hogy ha már egyszer a tagállamok megállapodtak
Jelenleg a minősített többséghez 255 szavazat szükséges. Ez azt jelenti, hogy minden minősített többséggel hozott határozat egy időben képviseli a tagállamok többségének és a teljes Európai Unió lakossága több mint 62 százalékának döntését. Ha bármilyen kétség merül fel, bármelyik tagállam kérheti annak ellenőrzését, hogy a 62 százalékos szavazatküszöböt valóban elérték-e. Ha nem ez a helyzet, a határozatot nem fogadják el. A QMV a korábbi egyhangú döntéshozatal helyébe lépett, amelyet az Európai Unió korai időszakában alkalmaztak, amikor még csak maroknyi tagállam alkotta a szervezetet.
egy politikáról, valamennyien egyformán eleget tegyenek a kötelezettségvállalásnak. Jelenleg a Bizottság jogkörrel rendelkezik arra, hogy eljárást indítson a tagállamok ellen az Európai Bíróság előtt, ha azok nem megfelelően hajtják végre a KHP-t. A KHP ellenőrzésére és érvényesítésére vonatkozóan a közelmúltban többek között az Európai Számvevőszék által kifejezett kritika felvetette annak kérdését, hogy nem kellene-e megnövelni a Bizottság jogkörét e sajátos területen, hogy kellő időben és hatékonyabban tudjon eljárni a fenntartható halászat védelme érdekében. Ez olyan kérdés, amely minden valószínűség szerint jelentős vita tárgya lesz a KHP következő reformjának előkészítése folyamán.
A
természetes körülmények között a tengerben élő halak bármely állománya csupán egy komplex biológiai rendszer egy része, amelynek viselkedését szükségszerűen nehéz előre jelezni. Olyan sok tényező határozza meg együttesen azt, hogyan oszlik meg egy állomány, és milyen sikeresen reprodukálja magát, hogy jövőbeli fejlődését tekintve csupán kevés biztos tényező lehet. És a folyamatban szerepet játszó tényezők ahelyett, hogy egyszerűsödnének, egyre összetettebbekké válnak a technológiai előrehaladás hatására – a bizonyos kereskedelmi halászok által alkalmazott újító jellegű halászfelszerelésektől és fejlett halkövetési berendezésektől a tengeri környezetszenynyezés, a part menti fejlesztés, sőt még a globális felmelegedés szélesebben vett hatásaiig. Valóban, az ilyen változások üteme és mérete is részét képezi annak, ami olyan nehézzé teszi a tengerkutatási tudomány számára az óceánjainkat alkotó élő rendszerek nyomon követését és modellezését.
© SPL
A halászok hatalmas tudással rendelkeznek arról, hogyan viselkednek a halállományok – ez olyan tudás, amelyet nehéz bármilyen más módon megszerezni. Létfontosságú, hogy a halászatot irányítók merítsenek e tapasztalatból, amikor a fajmegőrzési politikákat kialakítják. Bár számos olyan dolgot tudnak, amelyet más megfigyelők nem, a halászok csak egy részét látják annak, ami az óceánokban végbemegy. Tapasztalatuk teljes jelentősége azonban akkor érvényesül, ha szélesebb összefüggésbe helyezzük azt – nem csupán más hajók és más halászterületek kontextusába, hanem azon tudományágak által nyújtott összefüggésekbe, amelyek a tengereink felszíne alatt meghúzódó dinamikus ökoszisztémákat tanulmányozzák.
Egészen a közelmúltig úgy tűnt, hogy a halászok és a tudósok két külön világban élnek, és gyakran gyanakvással viseltettek egymás iránt. De az elmúlt években megindult e korlátok lebomlása. Ez alapvető fontosságú lépés ahhoz, hogy Európában fenntarthatóbb halászat jöjjön létre. Sokkal több halász sokkal több időt tölt a tengeren, mint ahány tengerbiológus valaha is lesz. A tudósoknak
hasznosítaniuk kell és magasabb szintre kell emelniük a tudás azon gazdag tárházát, amelyet a halászok tapasztalata nyújtani tud, a halászoknak pedig meg kell érteniük, hogyan jutnak el a tudósok következtetéseikhez. Csak ekkor fogja mindkét fél képesnek érezni magát arra, hogy megbízzon mind e kutatás eredményeiben, mind az azon nyugvó halászati politikákban.
Független tanácsadás Az Európai Bizottság halászati tudományos, műszaki és gazdasági bizottságát (STECF) 1993-ban hozták létre (93/619/ EK bizottsági határozat), és 2005-ben megújították (2005/629/EK bizottsági határozat). A STECF főbb célkitűzései a következők: a szakpolitikai döntések minőségének javítása és a döntéshozatali folyamat felgyorsítása; a sürgős politikai szükségletekre gyors válaszmechanizmusok nyújtása; valamint a kutatók részvételének elősegítése a szakpolitika-alkotási színtéren. A STECF éves jelentést készít a halászati erőforrások aktuális állapotáról és a bennük rejlő jövőbeni lehetőségekről, amely az éves TAC-k és kvóták megállapításának alapját képezi. Bármikor felkérhető a halászattal kapcsolatos javaslatok és adatok véleményezésére és a Bizottság számára sajátos esetekben a legjobb cselekvési irányról történő tanácsadásra. A STECF ily módon vezető szerepet tölt be a Bizottságnak a szakpolitikák kialakításában – a hosszú távú tervektől a sürgősségi halászati tilalmak elrendeléséig – nyújtott segítség terén, hiteles és
5. FEJEZET
Partnerek a fenntarthatóságban: a tudósok
nagymértékben célzott tudományos vélemény adásával, amely jelentősen túlmutat a tisztán biológiai dimenzión, és rövid idő alatt rendelkezésre bocsátható. A STECF széles körű gazdasági és társadalmi tanácsokat is ad nem csupán a szakpolitikai javaslatok hatásáról, de a jobb gazdálkodás (például a halállományok visszaengedésének hatásáról) támogatása céljából, vagy a flotta dinamikájáról és gazdasági teljesítményéről. A bizottság a Bizottságnak számol be, és tagjait a Bizottság nevezi ki a tudományos, technológiai és gazdasági területek magasan képzett szakemberei közül. Számos esetben – különösen, ami a biológiával foglalkozó tudósokat és a halászfelszerelések technológiájával foglalkozó szakembereket illeti – a STECF tagjai egyben az ICES (Nemzetközi Tengerkutatási Tanács) munkacsoportjainak és egyéb csoportjainak is tagjai (lásd a bekeretezett részt a 14. oldalon). Ezért a STECF nem tud az ICES rendszerétől teljesen független testületként eljárni. Az ICES-től kapott tanácsokon túlmenően azonban a STECF valódi másik véleményt nyújt, és véleménye gyakran eltér mind az ICES által javasolt elemzésektől, mind az abból levont következtetésektől.
13
A Bizottság az Európai Unió halászatáról tudományos véleményt és tanácsot halászati tudományos, műszaki és gazdasági bizottságától (STECF – lásd a bekeretezett részt a 13. oldalon) kap. A STECF a vélemények széles skáláját képviselő, független tudósokból és szakértőkből áll, és rendszeresen konzultálnak vele bármilyen javaslattervezet elkészítése előtt. A STECF szerepe nem korlátozódik csupán a szorosan vett tudományos területre – tagjai között vannak gazdasági és társadalmi kérdések szakértői is. Biológiai kérdésekben a STECF jelentősen függ az Északkelet-Atlanti-óceán, az Északitenger és a Balti-tenger tekintetében a Nemzetközi Tengerkutatási Tanácstól (ICES, lásd a bekeretezett részt) kapott szakvéleménytől. A STECF tanácsokat nyújt – ha szükséges, nemzeti kutatókkal és ad hoc konzultációs csoportokkal együttműködésben – a Földközi-tenger és a Fekete-tenger halászati kérdéseiről is, amelyekre az ICES tevékenysége nem terjed ki. Az ICES által nyújtott tanácsok és információk magukban foglalják az állományok felmérését, valamint mélyebb elemzést, amelyre a Bizottság a TAC-k és kvóták megállapítására tett éves ajánlásait alapozza, valamint hosszabb távú javaslatokat is arról, hogyan lehet az európai vizeken a fenntartható halászati gazdálkodást megvalósítani. Az ICES nem korlátozza tevékenységét pusztán egyes halállományok állapotának egyszerű elemzésére sem, hanem egyre inkább ökoszisztéma-szintű integrált tanácsok sokaságát adja, így támogatva az Európa tengereivel történő gazdálkodás holisztikusabb megközelítésére való áttérést (további információkért lásd az alábbi 15. fejezetet).
A tengerek kutatása és feltárása Az 1902-ben alapított Nemzetközi Tengerkutatási Tanács (ICES) 20 országból több mint 1600 tengerkutatási tudóst egyesít, hogy az Atlanti-óceán északi része ökoszisztémáinak kutatását összehangolja és elősegítse. Mint ilyen, az ICES az Atlantióceán északi részének és az azzal szomszédos területek (beleértve az Északi-tengert és a Balti-tengert) halászatának irányításáért felelős kormányok és regionális szervezetek legfőbb tudományos tanácsadója. A Dániában, Koppenhágában található állandó titkárságával az ICES munkájának nagy részét több mint 100 munkacsoporton keresztül végzi, amely munkacsoportok mindegyike egy sajátos kutatási témával foglalkozik. Az állományok felmérésén dolgozó munkacsoportok követ-
Az ICES munkamódszere az, hogy összehasonlítja és kereszthivatkozással látja el az igen sok forrásból származó, különböző módon megszerzett adatokat. Az információk egy részét a halászok nyújtják, más része célzott kutatási tengeri hajóutakból származik, míg egy részét az ICES tagállamainak halászati hatóságai szolgáltatják. Minden európai államban érvényben vannak fontos mintavételezési és adatgyűjtési programok a fogások és partra tételek kifejezetten kutatási szempontból történő értékelése céljából. Ezen túlmenően, az Európai Unió közvetlenül
keztetéseit azt követően a Tanácsadó Bizottság (ACOM) tanácskozásain mérlegelik, amely az év folyamán rendszeresen összeül, virtuálisan vagy személyesen, hogy felülvizsgálja és jóváhagyja a végleges ajánlásokat. Az ACOM rendszeresen tanácsot ad az Atlanti-óceán északi területén élő mintegy 135 hal- és kagylófaj kiaknázására. Ehhez az adatok széles skálájára támaszkodik – köztük egyre inkább maguk a halászok által szolgáltatott információkra. Az ICES által adott valamennyi tanács, azon tanulmányokkal együtt, amelyeken azok alapulnak, a Tanács internetes oldalán, a www.ices.dk. címen közzétételre kerül, és könnyen hozzáférhető.
támogatja ezeket a programokat az adatgyűjtésről szóló rendeletén keresztül. A STECF munkája elengedhetetlen ahhoz, hogy a Bizottság valamennyi javaslata mértékadó adatokon és hiteles érvelésen alapuljon. Bár a tudományos és műszaki tudásnak meg kell őriznie függetlenségét, mégsem szigetelhető el az átfogóbb kérdésektől. Ezért az ICES és/vagy STECF által adott tanácsokat rendszeresen megosztják az RACkkel és az ACFA-val, hogy ők megtárgyalják és véleményezzék azokat.
Finanszírozási adatok Az Európai Unió nem csupán a halászati tudományok felhasználója, hanem a halászattal és tengerekkel kapcsolatos valamenynyi területen a kutatás fontos elősegítője és finanszírozója. E finanszírozást két fő csatornán keresztül nyújtja: az országos halászati adatgyűjtési programok támogatása a kapcsolódó tanulmányokkal együtt, valamint a kutatási keretprogram alapján irányított EU-szintű elmélyült kutatási projektek finanszírozása (lásd a halászati kutatásról szóló tájékoztató kiadványt). Az adatgyűjtés meglehetősen alapfeladatnak tűnhet, de a halászat területén egyaránt lehet összetett és költséges vállalkozás. A KHP alapműködésének részeként az Európai Unió meghatározza azon biológiai és gazdasági adatokat, amelyeket a tagállamoknak szolgáltatniuk kell a tudományos tanácsadási folyamat támogatása érdekében. (A tudományos adatokat azon fogási adatoktól teljesen függetlenül gyűjtik, amelyeket a tagállamoknak a Bizottság részére a TAC-kel és kvótákkal való gazdálkodás céljából szolgáltatniuk kell).
14
2001 óta az Európai Unió jelentős pénzügyi támogatást nyújt az országos adatgyűjtési programokhoz is. A 2000-től 2008-ig tartó első adatgyűjtési szabályozási kereten belül az Európai Unió évente kb. 30 millió euró pénzügyi támogatást nyújtott. A 2009–2013 közötti időszakot lefedő új támogatási keret az Európai Unió erre a célra fordított összes kiadásait évi kb. 50 millió euróra emelte. Az új rendelet a támogatott országos programok körét a KHP reformja által létrehozott új követelményekkel összhangban kiterjesztette. Ez különösen az alábbi területeken jelenti a munka megindítását: flottaalapú gazdálkodás; az ökoszisztémán alapuló megközelítés a halászati gazdálkodás regionális megközelítései; valamint az adatokhoz való hozzáférés javítása. Mi több, az új rendelet nem csupán az adatok fizikai összegyűjtésére nyújt támogatást, hanem a teljes folyamatra, az adatok összegyűjtésétől azok feldolgozásáig,
elemzéséig és a tanácsadásig. Korábban a tudósok csak az összesített adatokhoz tudtak hozzáférni, ami jelentősen akadályozta tanulmányaikat. Az új rendelet egyértelmű szabályokat állapít meg az adatok átadására vonatkozóan, és ily módon a tudósok számára napjainkban a rendelet alapján és más eszközökön keresztül (például a hajómegfigyelési rendszer [VMS] által) gyűjtött adatok sokkal szélesebb körben hozzáférhetők. Bizonyos feltételekkel részletes adatok tehetők hozzáférhetővé nem csupán a halászati vezetők számára nyújtandó tudományos tanácsok kidolgozásának céljára, hanem az érintettekkel folytatott viták számára nyújtandó információk és tudományos publikációkban való felhasználás céljára is. A szabályok azt is biztosítják, hogy megfelelő intézkedések legyenek érvényben valamennyi érintett fél titkos adatainak védelmére. Azáltal, hogy ezeket az alapadatokat szélesebb körben hozzáférhetővé tette, az Európai Unió fontos lépést tett afelé, hogy a halászati gazdálkodásról folytatott vita szintjét javítsa, és a szereplők és vélemények szélesebb körének nyissa azt meg.
Hosszú távra tervezés múltban a KHP-vel kapcsolatban a legkiélezettebb viták a TAC-k és kvóták éves megállapításakor alakultak ki. A tagállamok halászati miniszterei a Tanács keretében december végén, alig valamivel a karácsonyi szünet előtt összeültek és éjszakába nyúlóan vitatkoztak arról, hány tonna foltos tőkehalat vagy homoki angolnát tudnak országuknak megszerezni. Bár ez a rendszer jól működött addig, amíg pusztán a halászati lehetőségek tagállamok közötti felosztásának egyik módja volt, de nem a legjobb azoknak a jelentős fajmegőrzési kihívásoknak a kezelésére, amelyekkel az Európai Uniónak egyre inkább szembe kell néznie. Az iparág panaszkodik, hogy az éves „alkudozás” egyszerűen még egy bizonytalansági tényezőt ad a már amúgy is igen kevéssé előre jelezhető szakmához, mivel a kvótákat a legújabb tudományos tanácsok függvényében csökkentik vagy bővítik, míg a tudósok és a környezetvédők azzal érvelnek, hogy a fenntarthatóságot soha nem érjük el, ha nem állapítunk meg hosszú távú célokat, és nem ragaszkodunk hozzájuk. A rövid távú szemléletű döntéshozataltól való eltávolodás első lépését már megtettük azzal, hogy áttérünk a koherens hosszú távú célokon alapuló többéves tervek alapján történő gazdálkodásra. E tervek szándéka az, hogy biztosítsák az erőforrások fenntartható kiaknázását, és ahol szükséges, segítsék az állomány összeomlás-közeli állapotából történő helyreállítását. A többéves tervek e feladatokat fokozatosan közelítik meg, hogy elkerülhetők legyenek az azokkal járó túlzott gazdasági és társadalmi törések azokon a helyeken, ahol az állomány állapota nem kritikus. A Norvégiával és a Balti-tengeren megosztott állományokra vonatkozó hosszú távú gazdálkodási megállapodásokkal kapcsolatban szerzett korábbi tapasztalataira építve az Európai Unió 2003-ban fogadta el saját első hosszú távú terveit az északicsacsihal-állományok és bizonyos fontosabb kereskedelmi tőkehalállományok helyreállítására vonatkozóan. Ezek magukban foglalták a szimbolikus jelentőségű északi-tengeri tőkehal állományát is, amely egészen a közelmúltig igen népszerű volt Észak-Európában a fogyasztók körében, és amelyről a tudósok aggódva feltételezték, hogy közel áll az összeomláshoz. Azóta az egyértelműen meghatározott biológiai célkitűzéseken és az azokat kísérő intézkedéseken alapuló hosszú távú gazdálkodás alapelvét kiterjesztették számos főbb kereskedelmi halállományra, és a Bizottság rendszeresen beütemez új javaslatokat is. A cél az, hogy az Európai Unió legfontosabb állományainak összessége a többéves gazdálkodási rendszer keretébe
Megtesszük a döntő lépést A halászati lehetőségekről szóló 2007. évi szakpolitikai nyilatkozatában a Bizottság felülvizsgálta mind a tudományos tanácsadás, mind a Tanács által 2002 óta elfogadott fogási korlátok alakulását. A következtetések egyértelműek voltak: a „veszélyben lévő” állományok száma csak kis javulást mutatott, mivel a halállományok négyötöde a biztonságos biológiai határértékeken kívül esett. Ez aligha meglepő, mivel az évente megállapított TAC-k ugyanezen időszak teljes időtartama alatt továbbra is következetesen jóval a tudósok által tanácsolt szintek fölött maradtak (azokat átlagosan 40 százalékkal meghaladva). Ennek eredményeképpen az összes olyan kísérlet, amely az állományok optimális egészségének és termékenységének visszaállítására irányult, súlyos akadályokba ütközött, és majdnem lehetetlenné vált.
A Bizottság saját szavaival, a rövid távú szemléletű döntéshozatal „eredményeként a halászat hatásait illetően igen kis mértékű csökkenés következett be. Csak három TAC szerinti halállomány (északi-tengeri foltos tőkehal, északi-tengeri fekete tőkehal és a vizcayai-öbölbeli nyelvhalak) halászata folyik az ENSZ fenntartható fejlődésről szóló, 2002. évi johannesburgi csúcstalálkozóján a legnagyobb fenntartható hozamról tett kötelezettségvállalásoknak megfelelően. Azáltal, hogy a teljes kifogható mennyiségeket (TAC-k) a tanácsoltakhoz képest továbbra is jóval magasabb szinten állapították meg, a halászterületek nagy kockázatnak voltak kitéve. Ez annál is inkább így van, mivel a szabályozás elégtelen végrehajtása miatt számos ilyen teljes kifogható mennyiséget jelentős mértékben túlhalásznak.”
6. FEJEZET
A
A Bizottság Közleménye a Tanácsnak. 2008. évi halászati lehetőségek. Az Európai Bizottság politikai nyilatkozata, COM(2007) 295 végleges.
Hosszú távú alapelvek A Bizottság által javasolt többéves tervek részleteikben állományonként változóak, de bizonyos közös alapelvek valamennyinél megtalálhatók: Világos és számszerűsíthető biológiai célkitűzések alapján meghatározzák az állományok begyűjtésének szabályait, és fokozatosságon alapuló megközelítést alkalmaznak azoknak az időben történő teljesítésére vonatkozóan; Ha nem áll fenn az állomány közeli összeomlásának veszélye, általában a TAC-k egyik évről a másikra történő maximális változását általában – mindkét irányban – 15 százalékra korlátozzák, hogy a stabilitás minimális szintjét biztosítsák az iparág számára; valamint
tartozzon. Ez olyan fajokat foglal magába, amelyek életciklusuk egy részét édesvízben töltik, mint például az angolna és a lazac, továbbá rövid élettartamú fajokat is, mint a szardella, amelynek bősége erősen függ azon fiatal egyedek számától, amelyek tavasszal belépnek az állományba. Paradoxnak tűnhet hosszú távú tervezésről beszélni
A TAC-kat és kvótákat a halászati erőkifejtésnek a halászati lehetőségek éves változásával összhangban történő korlátozására irányuló módozat kíséri. A STECF közelmúltban adott szakvéleményét követően a Bizottság most arra tesz javaslatot, hogy a TAC-k egyik évről a másikra történő változtatásainak korlátjait tegyék rugalmasabbá 2009-ben, hogy egyrészt hatékonyabb cselekvést tegyenek lehetővé az összeomlással fenyegetett állományok esetében, másrészről tegyék lehetővé a halászok számára azt, hogy nagyobb előnyöket élvezhessenek abban az esetben, ha az állomány nyilvánvalóan virágzik.
olyan állományok esetében, amelyek csupán néhány évig élő egyedekből állnak. Azonban az olyan halászterületek is élvezik majd annak előnyeit, hogy tartós paramétereket határozunk meg a döntéshozatal számára, ahol az állományban lévő halak száma drámaian változhat – és változik is – egyik évről a másikra, mivel ez elősegíti,
15
hogy olyan minimum-előreláthatóságot nyújtsunk a halászok számára, amelyre az előre tervezéshez szükségük van. Ahelyett, hogy állandóan felülvizsgálnák azt a politikai érvelést, hogyan reagáljanak a tudományos szakvéleményekre, a többéves tervek egyszerű szabályokat nyújtanak, amelyek meghatározzák, hogyan kell a tudósok által adott állománybecsléseket a következő év halászati lehetőségeire átültetni. Ez nem csak erős támpontot biztosít az évről évre történő előrejelzésekhez, de azt is jelenti, hogy több idő marad a terv megállapítása során a mögötte meghúzódó alapelvekről történő mélyreható konzultáció és vita céljára. Az eredmény egy olyan folyamat, amely egyrészt átláthatóbb, másrészt nagyobb valószínűséggel vezet el idővel valódi konszenzus kialakulásához arról, hogyan kell Európa halászatát fenntartható módon irányítani. A hosszú távú tervek megerősítették azt a szerepet is, amelyet az erőkifejtés korlátozása az Európai Unió halászatában betölt. Azon napok számának korlátozása, amelyet a hajók a tengeren tölthetnek, napjainkban rendszeresen minden hosszú távú terv részét képezi, és az emelőhatás egy további formáját nyújtja, amellyel csökkenteni lehet a halászat által az érzékeny állományokra kifejtett nyomást. Számos tanulmány azonban rámutat arra, hogy a tengeren töltött napok számán alapuló jelenlegi rendszer hatása korlátozott lehet (lásd a bekeretezett részt). A Bizottság ezért most alternatív módokat keres a halászat által kifejtett terhelés mérésére és csökkentésére olyan időszakokban, amikor a flotta kapacitása túlzott. Az állományokkal való gazdálkodás hosszú távú megközelítése szintén összhangban van az európai tagállamok által az ENSZ fenntartható fejlődésről szóló, 2002. évi johannesburgi csúcstalálkozóján tett kötelezettségvállalásokkal, mely szerint az európai halállományokat olyan állapotba kell hozni 2015-ig, hogy legnagyobb fenntartható hozamukat (maximum sustainable yield – MSY) tudják nyújtani. 2006-ban a Bizottság
vitát indított arról, hogyan lehetne e kötelezettségvállalást legjobban megvalósítani a közös halászati politika keretén belül. A többéves tervek már magukban foglalnak két olyan jellemző elemet, amelyek alapvető fontosságúak bármely MSY-szemléleten alapuló megközelítéshez: a halászat általi elhullási arány (ti. azon arány, amelyben a halakat a halászat által kivonjuk az állományból) alapján meghatározott célértékeket, valamint egy valóban hosszú távú szemléletmódot, amely tiszteletben tartja a jövő generációinak azon jogát, hogy legalább oly mértékben élvezzék a tenger adományait, mint mi. A többéves tervek nem univerzális csodaszerek, bár ha megfelelően végrehajtják őket, jó hatást tudnak kifejteni. Tanú erre az északi csacsihal állománya, amely 2003-ban olyan állapotban volt, hogy helyre kellett állítani. Az állomány ma olyan jó állapotban van, hogy 2008-ban a Bizottság hosszú távú gazdálkodási tervet javasolt a jelenlegi helyreállítási terv felváltására. A bírálók azonban még mindig rámutatnak arra az ellentmondásra, amely az ilyen tervek
hosszú távú szemléletmódja és az intézményi keretek egyéb olyan jellemzői között fennáll, amely továbbra is bátorítja a politikusokat és érdekelteket a rövid távú gondolkodásra és döntéshozatalra. Különösen arra, hogy az elvi kérdéseket és a működtetési részleteket még mindig túlzottan gyakran foglalják egy döntéshozatali eljárás keretébe, amelynek során az utóbbiak könnyen dominálhatnak az elvi kérdések fölött. A Bizottság ezért folyamatosan gondolkodik azon, hogyan lehetne az intézményi ösztönzőket a legjobban összehangolni a halászati iparág hosszú távú fenntartható fejlesztésével. Ezzel párhuzamosan más, új utakat kell feltárni, beleértve azt is, hogy az erőforrások fenntartható használatának biztosításáért viselt felelősséget nagyobb mértékben helyezzék át a közhatóságoktól távolabbi szereplőkre, és magára az iparágra. Az ilyen „eredményalapú” gazdálkodásra jó példa az Európai Unió halászterületein az állományok visszaengedésének megszüntetésére irányuló új politika, amelyet 2007-ben indítottak meg (lásd a viszszaengedett halállományokról szóló tájékoztató kiadványt).
Elvesztegetett erőfeszítés? A KHP keretében halászati erőkifejtésre vonatkozó korlátozások jelenleg a nyugati vizekre, a mélytengeri állományokra, valamint olyan állományokra vonatkozóan vannak megállapítva, amelyekre hosszú távú és többéves gazdálkodási tervek vonatkoznak. A STECF részére szolgáltatott országos adatok szerint a 2005-ben kifejtett teljes halászati erőkifejtés 2000-rel összehasonlításban 15 százalékkal csökkent a Kattegat térségében, kb. 20 százalékkal az Északitengeren, a Skagerraknál és a Csatorna keleti részén, míg körülbelül 35 százalékkal a Skóciától nyugatra fekvő vizeken és hasonló mértékben az Ír-tengeren. Ugyanakkor a halászfelszerelésekben végbemenő változások, így a nagy hálószemű (100 mm-nél nagyobb) vonó- és zsákhálók nagyobb mértékű használata következtében szintén csökkent az összes halászati erőkifejtés. Bizonyos mértékben azonban ennek ellene hatott a kisebb hálószemű (70–89 mm) halászfelszerelések használatával megvalósított erőkifejtés növekedése, amely lehet, hogy kisebb tőkehalak kifogását eredményezte.
Ez arra enged következtetni, hogy a tengeren töltött napok korlátozásának hozzájárulása az állományok helyreállásához továbbra is korlátozott mértékű. Nehéznek bizonyult a rendszer irányítása mind a tagállamok, mind a Bizottság számára. Sokan kritizálták azt, hogy túlzottan komplikált, nem átlátható, és nehéz folyamatosan nyomon követni. Probléma az is, hogy átfedés van különböző erőkifejtési rendszerek között. E fenntartások ellenére az erőkifejtésmenedzselési rendszer legalább elvezetett a halászflotta működési módjának sokkal jobb megértéséhez, és alapul szolgálhat hatékonyabb gazdálkodási és irányítási eszközök jövőbeni megalkotásához.
© Lionel Flageul
A Bizottság azonban úgy véli, hogy nem biztos, hogy a tapasztalt csökkenő erőkifejtés teljes egészében a hajók által
a tengeren tölthető napok számának korlátozására irányuló politikával hozható összefüggésbe. A csökkenések jóval azelőtt kezdődtek, hogy ezeket a korlátozásokat bevezették, és nem tapasztaltak semmilyen jelentős változást a csökkenés arányában a korlátozások bevezetésekor. Valójában az országos adatok szerint a megengedett halászati erőkifejtésnek csupán 72 százalékát használták ténylegesen ki 2006-ban, ami azt jelzi, hogy általában a flotta tevékenységének csökkenései nagymértékben nem szabályozói tényezőknek tudhatók be.
16
E
gy halászati expedíció komplex művelet, amely a hajóparancsnok és a legénység részéről döntések egész láncolatát igényli. Melyik halászterületet célozzák meg ma? Milyenek lesznek a tengeri és az időjárási viszonyok? Az adott évszakban mely állományokkal találkoznak nagy valószínűség szerint? És ezek közül melyik ígéri a legjobb potenciális fogást?
A hajótulajdonos által hozott döntések határozzák meg, hogy hajója időben, biztonságosan, nyereséges fogással és megelégedett legénységgel tér-e haza. E döntések lényege, hogy a hajó halászati tevékenységeit úgy kell megcélozni, hogy a maximális hozamot a legkisebb költségek mellett érjék el. Ez nem egyszerű döntés, de benne rejlik a hajó tevékenységének minden szakaszában, a megteendő út térképen történő megtervezésétől, amint a hajó elhagyja a kikötőt, annak eldöntéséig, hogy milyen halászfelszerelést használjanak, azt hogyan telepítsék, és mikor vontassák a hálókat. A halászok által választott döntések egy adott hajóút sikerén vagy kudarcán túl más fontos következményekkel is járnak. Ha nagyon sok olyan halat fognak, amelyek olyan fajhoz tartoznak, amire nincs kvótájuk, vagy amelyek túl kicsik ahhoz, hogy partra
tegyék és forgalomba hozzák őket, vissza kell engedniük azokat a tengerbe, még akkor is, ha tudják, sokan közülük nem fogják ezt túlélni. Az eredmény valódi pazarlás – éppen annak az erőforrásnak a megsemmisülése anélkül, hogy bármilyen előnyt eredményezne, amelytől a halászat jövője függ. Ha másrészről sok forgalomba hozható halat fognak, de úgy, hogy súlyos fémrudakkal lesüllyesztett hálókat vontatnak sérülékeny ökoszisztémákon, például korallzátonyokon vagy termálmedencéken keresztül, akaratlanul éppen azt a pótolhatatlan környezetet semmisítik meg, amely azon halállományokat táplálja, amelytől maguk függnek. Mindkét esetben a meggondolatlan és durva halászati módszerek más halászok megélhetését sodorhatják veszélybe, és ezáltal ronthatják magának az iparágnak a jövőjét is. Ezért a KHP nem csupán a halászok által fogható mennyiség korlátozására irányuló szabályokat határoz meg olyan szinten, amennyire azt az állományokat tápláló biológiai rendszerek fenntartható módon biztosítani tudják. A minőségre vonatkozó kereteket is megállapít a halállományok és azon ökoszisztémák védelme érdekében, amelyben azok élnek, azáltal, hogy bizonyos halászati gyakorlatokat ösztönöz, míg másokat gátol vagy megtilt.
E minőségre vonatkozó szabályokat együttesen technikai intézkedéseknek nevezzük. Ez a kifejezés intézkedések széles és változatos skáláját öleli fel, amelyek közül sok első látásra úgy tűnik, hogy kevés közük van egymáshoz. Az alkalmazott intézkedések főbb típusaihoz tartoznak: a hálók minimális hálószemnagysága; lezárt területek és tilalmi időszakok; a legkisebb partra tehető méretek meghatározása; a járulékos fogások korlátozása a teljes kifogott mennyiség százalékában; valamint ösztönzők olyan sajátos halászfelszerelések alkalmazására, amelyekről bebizonyosodott, hogy csökkentik a nem kívánt organizmusok kifogását.
7. FEJEZET
Technikai intézkedések, célzott szabályozások
Ezekben az intézkedésekben van egy közös jellemző azonban, mégpedig az, hogy kötelezik vagy bátorítják a halászokat szelektívebb módszerek alkalmazására azon erőfeszítéseikben, ahogy a halakat kifogják. Más szóval, ezek az intézkedések orientálják és irányítják a halászati erőkifejtést, hogy azt oly módon alkalmazzák, amely egyszerre maximálja a halászok számára a gazdasági hozamot, és minimálisra csökkenti a közös erőforrásban okozott kárt, amelytől valamennyi halász megélhetése függ.
Visszaengedett halállományok: gazdasági és ökológiai csapás Napjaink halászatának egyik legnagyobb botránya az a halmennyiség, amelyet viszszaengednek a tengerbe – azaz egyszerűen visszadobják a fedélzetről anélkül, hogy partra tennék őket. Ez számos okból megtörténhet – azért, mert a halak nem érik el a legkisebb partra tehető méretet; azért, mert olyan fajhoz tartoznak, amelyre vonatkozóan a hajó nem rendelkezik kvótával; azért, mert olyan fajhoz tartoznak, amelyet a hajóparancsnok nem célzott meg; vagy azért, mert ugyan elég nagyok ahhoz, hogy partra tegyék, de azért engedik vissza őket, hogy helyet csináljanak egy másik, értékesebb halfajnak a hajótérben („felértékelés”). A visszadobás jelenségének teljes mértéke nem ismert, és erősen eltér egyik halászterületről a másikra. Ugyanakkor az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete által 2005-ben közzétett tanulmány a viszszaengedett halak mennyiségét az Északkelet-Atlanti-óceánon évi 1 332 000 tonnára becsülte – ami a fogások 13 százalékát
teszi ki. Egyedül az Északi-tenger esetében a becsült visszaengedett mennyiség 500 000–880 000 tonna között mozgott. Az Írországtól és Skóciától nyugatra fekvő vizeken a flottáktól, a megcélzott fajoktól és a mélységtől függően a visszadobások a fogások 31–90 százaléka közötti mértéket értek el. Más területeken ezek a számadatok sokkal alacsonyabbak: A Földköziés Fekete-tengeren a FAO a visszadobások arányát 18 000 tonnára, azaz a fogások 4,9 %-ára becsülte. A Balti-tengeren ez az arány átlagosan csak 1,4 % volt. Mindezen adatokat azonban óvatosan kell kezelni, mivel valószínű, hogy a probléma valós mértékénél alacsonyabb szintet tükröznek. Bármilyen is legyen a valós helyzet, az biztos, hogy a nem kívánt halak ilyen mértékű visszaengedése, amelyek közül sok nem is éli túl ezt a „kalandot”, egyszerre ökológiai és gazdasági katasztrófa, és aláássa a halászati iparág jövőjét.
a visszadobásoknak az Európai Unió halászterületein történő felszámolásáról. Az ebben a javaslatban vázolt politika radikális újítást képvisel a KHP történetében, mivel a visszaengedés problémáját az elérendő eredmények alapján és nem az alkalmazandó eszközök szempontjából kívánja kezelni. Ezért ahelyett, hogy meghatározná, milyen halászfelszereléseket kellene a halászoknak használnia, vagy milyen területeken nem szabad halászniuk, az Európai Unió egyszerűen a visszaengedéseknek a még megvalósítható legalacsonyabb szintre történő fokozatos csökkentésének célját rögzítené, és a halászokra, valamint a nemzeti hatóságokra hagyná annak meghatározását, hogyan kellene azt elérni. E kiadvány nyomdába adásának idején szándékozott a Bizottság első javaslatait előterjeszteni az ilyen típusú „visszaengedési tilalmakról”, amelyek halászterületenként kerülnének meghatározásra 2009 folyamán.
2007-ben a Bizottság közleményt tett közzé a járulékos fogások csökkentéséről és
17
A szelektív halászat komplex feladat, amelynek sikere nagymértékben függ bármely adott halászterületen uralkodó sajátos viszonyoktól. Amint azt a halászok és a tudósok is nagyon jól tudják, a hatékony és gazdaságilag életképes szelektív halászfelszerelések kifejlesztése hosszú folyamat, amelyet csalódások és hiú remények kísérnek. Mindazonáltal léteznek ilyen halászfelszerelések, és tekintve, hogy adottak a halászokat a használatukra bátorító helyes ösztönzők, szélesebb körben lehetne alkalmazni őket. Egyéb technikai intézkedések is nagyban megváltoztathatják egy állomány reprodukciós esélyeit és környezete épségét. Minden esetben azonban alapvető fontosságú, hogy ezek az intézkedések a lehető legnagyobb mértékben alkalmazkodjanak azon körülményekhez, amelyek a különböző tengereken és különböző halászterületeken kialakulnak és eluralkodnak. Ez azt jelenti, hogy figyelembe kell venni, amit az érdekeltek mondanak nekünk a regionális változásokról és az adott ökoszisztémák sajátos természetéről. Azt is jelenti, hogy csak a legalapvetőbb döntéseket hozzuk meg európai szinten, és hagyjuk azokra a döntést, akik tapasztalatból a legjobban tudják, hogy a gyakorlatban mi működik és mi nem, hogy az adott halászterülethez legalkalmasabb módszereket alkalmazzák, azzal a feltétellel, hogy nekik viszont teljesíteniük kell bizonyos fajmegőrzési és a környezet teljesítményére vonatkozó minimumkövetelményeket. A múltban az Európai Unió számos technikai intézkedést fogadott el, gyakran eseti alapon. A többéves gazdálkodási tervek 2002 óta történő bevezetése csak még összetettebbé tette e helyzetet, mivel mindegyik ilyen tervvel új kapcsolódó intézkedések sokasága járt. Ez jogalkotási labirintust eredményezett – egymást átfedő, gyakran egymásnak ellentmondó rendelkezéseket, amelyek számtalan ideiglenes eltérést és kivételt tettek lehetővé, egymástól igen különböző jogi szövegekben elszórtan. Az elmúlt néhány évben a Bizottság prioritásainak egyike volt ezért, hogy egyszerűsítse ezeket a szabályokat, és a halászok számára alkalmazásukat könnyebbé tegye, valamint a felügyelők és irányítók számára megkönnyítse érvényesítésüket. Ez az alábbiakat jelentette:
18
A szelektivitás menti meg a halászatot Nehéz olyan szelektív halászfelszerelést megalkotni, amely kereskedelmi méretekben is alkalmas a halászatra, de ha jól működik, igen jelentős hatást gyakorolhat a halászat gazdasági eredményeire és környezeti hatására. Svédország Skagerrak nevű tengerpartja norvég homárjairól híres. A tőkehalból álló járulékos fogások azonban régebben a fogások 50 százalékát tették ki. A tőkehalállomány ezen a területen olyan sérülékeny, hogy EU helyreállítási terv van érvényben rá. A tőkehal megmentésére irányuló erőfeszítés keretében a vonóhálók használatát megtiltották egy 4 tengeri mérföldes tilalmi övezetben. Ennek eredményeképpen a halászok többé nem fértek hozzá hagyományos norvéghomár-halászterületeik nagy részéhez.
Európa különböző tengerei és óceánjai sajátosságainak felismerését, a technikai intézkedések regionális szabályzatokba történő csoportosításával; annak biztosítását, hogy bármely adott régióban alkalmazandó valamennyi szabály egyetlen rendeletben legyen megtalálható, és azok következetesek legyenek egymással; valamint világosan meg kell különböztetni a néhány átívelő szabályt, amelyet az Európai Unió szintjén kell megalkotni (pl. legkisebb partra tehető méretek, a romboló halászati gyakorlatok megtiltása), a részletesebb és a sajátos összefüggéseken alapuló szabályoktól, amelyeket regionális szinten kell meghozni. Ennek eredményeképpen napjainkban három tanácsi rendelet létezik, amelyek a Balti-tengerre, a Földközi-tengerre és az Északkelet-Atlanti-óceánra (beleértve az Északi-tengert is) vonatkozó technikai intézkedéseket tartalmazzák. A Balti-tengerre és a Földközi-tengerre vonatkozó rendeleteket 2005-ben, illetve 2006-ban fogadták el.
A Lysekili Halászati Laboratórium megkezdte azon módok keresését, hogyan lehetne elkerülni a tőkehal járulékos fogásként történő kifogását, hogy folytatódhasson a norvég homár parti halászata. Az általuk kitalált megoldás egy négyzetes hálószemű háló volt, amely egy szelektív 35 mm-es „rácsot” is magában foglal. A rács kiszűri a nagyobb organizmusokat, beleértve szinte valamennyi tőkehalat is, míg a négyzet alakú hálószemek lehetővé teszik, hogy a legkisebb halak sértetlenül elmenekülhessenek. Ma már ezen rácsok használata kötelező minden olyan hajó számára, amely a svéd tengerpart közelében halászik. Bevezetésük óta a járulékos fogások aránya az öszszes fogás százalékában 50 százalékról 5 százalékra csökkent – és ezzel a parti halászat megmenekült.
A meglévő, Északkelet-Atlanti-óceánra vonatkozó rendelet eközben igen hatalmas és egymástól különböző óceáni területet fed le. A Bizottság most javaslatot nyújtott be ennek egyszerűsítésére úgy, hogy ezt a rendeletet az egész területre alkalmazandó alaprendelkezéseket tartalmazó általános rendeletre, valamint négy „regionális” rendeletre kellene bontani, amelyek rögzíthetnék a részletesebb, sajátosan a halászterületekre alkalmazandó szabályokat. A négy kiegészítő rendelet ezeket a vizeket az illetékes regionális tanácsadó bizottságok által lefedett területekre bontja – Északi-tenger, Északnyugati Vizek, Délnyugati Vizek, és azon halászterületek, amelyekkel a nyílt tengeri RAC foglalkozik. Ez a megosztás egyszerűsíti az ezen területek tekintetében érvényes meglévő szabályokat, továbbá elősegíti a maguk az RAC-k által szorgalmazott, alulról fölfelé építkező folyamaton keresztül az érintett halászterületek közvetlen tudásán alapuló új szabályok kidolgozását.
Flotta a jövő számára legfőbb problémák egyike, amelyekkel a halászati iparágnak világszerte szembe kell néznie az, hogy túl sok hajó „vadászik” túl kevés halat. Ez nem kizárólag európai probléma. A FAO már 1992-ben úgy becsülte, hogy a világ flottájának összes halászati kapacitása megközelítőleg a kétszerese volt azon legmagasabb szintnek, amely még hosszú távon fenntartható módon az óceánok adományainak begyűjtéséhez szükséges. Továbbá az Európai Unió szintjén végzett hasonló tanulmányok megállapították, hogy sok európai flotta oly mértékű halászati terhelést tud gyakorolni a környezetre, amely két-háromszorosa a fenntartható szintnek.
A Bizottság minden évben jelentést készít, amelyben elemzi a tagállamok által „a halászati kapacitás és a halászati lehetőségek közötti fenntartható egyensúly elérése” tekintetében tett előrehaladást. Ez a jelentés a tagállamok által benyújtott jelentéseken, valamint az Európai Unió halászflotta-nyilvántartásából gyűjtött adatokon alapszik. Az Európai Unió flottáját az úgynevezett „belépés/kilépés” rendszerén keresztül irányítják. Ez néhány egyszerű alapelvet rögzít, amelyek célja annak biztosítása, hogy a flotta tonnatartalomban kifejezett kapacitása ne emelkedjen a 2003. január 1-én meglévő szint fölé (vagy, azon tagállamok esetében, amelyek 2004. május 1-jén csatlakoztak az Európai Unióhoz, az azon a napon fennálló szint fölé). A flottakapacitásra előírt ezen névleges plafont kiegészíti a tagállamok azon köte-
lezettsége, hogy flottáik kapacitását a számukra rendelkezésre álló erőforrásokhoz igazítsák. Ideális esetben ennek a kiigazításnak figyelembe kell vennie a technológia -i előrehaladást is, amelynek következtében ugyanaz a tonnatartalom idővel nagyobb halászati potenciált jelent. Közelmúltbeli jelentésében a Bizottság megállapította, hogy bár összességében az Európai Unió halászati kapacitása csökken, mégis a csökkentés mértéke túl lassú (az elmúlt 15 évben átlagosan évi 2-3 százalékos csökkenés) ahhoz, hogy bármilyen lényeges hatást gyakoroljon a halászat által kifejtett terhelésre, és ezáltal javítsa az Európai Unió számos halállományának rossz állapotát, különösen a tengerfenéken élő állományokét. Becslések szerint a technológiai előrehaladás mértéke kb. évi 2–4 %, így ténylegesen szinte eltörli bármilyen névleges csökkenés hatását.
© Lionel Flageul
Mint a halászat minden más aspektusával, az ökológiai, társadalmi és gazdasági fenntarthatóság egymással is megbonthatatlanul összefonódik. A túlzott kapacitás nem csupán a halállományok szempontjából probléma, de probléma a halászok számára is. Számos halászterületen oly mértékben kiélezi a versenyt, hogy szinte lehetetlenné válik e tevékenységből megélni. Amíg nem csökkentjük állandó módon a flotta kapacitását fenntarthatóbb szintekre, mindig erőteljes lesz a kísértés bizonyos halászok számára, hogy
A korlátok között maradva?
8. FEJEZET
A
19
megkerüljék a szabályokat, túllépjék a kvótákat, a valós fogásoknál kisebb mennyiségeket jelentsenek be, pusztán azért, hogy megéljenek. A támogatások és a segítségnyújtás más formái gyakran rendellenes szerepet játszottak, mert a halászati kapacitást a gazdaságilag és ökológiailag indokolt szint felett tartották. A szükségben lévő közösségek megsegítésének ürügyén a rosszul megtervezett programok olyan vállalkozások létrejöttéhez vezethetnek, amelyek soha nem lesznek képesek gazdaságilag nyereségesen működni, vagy egyszerűen a halászat által kifejtett terhelést egyik halászterületről egy másikra helyezik át anélkül, hogy azt megoldanák. Az európai flottát összhangba kell hozni tengereink erőforrásaival. Egy ilyen szerkezetátalakítás sok éve prioritás már a KHP keretében, és az üzemanyagok árának közelmúltbeli drámai emelkedése – bizonyos tagállamokban 2002 óta akár 240 százalékkal – csak még jobban alátámasztotta azt, hogy sürgős cselekvésre van szükség. Ugyanakkor a KHP keretében végbemenő bármely szerkezetátalakítás napjainkban a tagállamoknak és az érintett gazdálkodóknak a felelősségi körébe tartozik: a tagállamok feladata, hogy a hajók kivonására módozatokat állapítsanak meg, és a gazdálkodók feladata, hogy ezen módozatok keretében kivonási támogatásra pályázzanak. Az Európai Unió intézményeinek nincs egyoldalú jogköre arra, hogy elrendelje az egyes országok flottaméretének csökkentését. Ezért ahhoz, hogy valódi előrehaladást érjünk el a hosszú távú fenntarthatóbb halászat irányában, mind az országos hatóságok, mind az érdekeltek részéről valódi elkötelezettségre lesz szükség, hogy gazdaságilag nyereségesebb és ökológiai szempontból fenntarthatóbb európai flottát hozzunk létre. A 2002. évi alaprendelet egy sor fontos új szabályt vezetett be, amelyek célja, hogy nagyobb megfelelést érjenek el a flotta kapacitása és az erőforrások között, és különösen, hogy az Európai Unió flottája bármilyen további bővülésének elejét vegyék: a tagállamok kötelesek intézkedéseket bevezetni flottáik halászati kapacitásának kiigazítására annak érdekében, hogy egyensúlyt érjenek el e kapacitás és halászati lehetőségeik között; közpénzek nem használhatók fel új kapacitás építésére, vagy hajók olyan értelemben vett „modernizálására”, amely azokat hatékonyabb halászati berendezésekké teszi;
20
nem használható fel közpénz a túlzott kapacitás harmadik országokba történő „exportálására” sem; új kapacitás nem vezethető be a flottába magánforrások felhasználásával sem, kivéve, ha legalább ugyanolyan mértékű kapacitást szintén magánpénzek felhasználásával kivonnak; valamint a közpénzek segítségével kivont kapacitás (kivonási programok) nem helyettesíthető (*). E változásokat azonnal belefoglalták az Európai Unió halászati politikája számára rendelkezésre álló pénzügyi eszközökbe. A fentieknek megfelelően módosították a 2006 végéig érvényben lévő Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközt (HOPE). Továbbá az Európai Halászati Alapot (EHA), amely 2007. január 1-jétől kezdte meg működését, teljes egészében úgy alakították ki, hogy támogassa egy olyan flotta felé való elmozdulást, amely ténylegesen összhangban van az erőforrások jelenlegi szintjével. 2008 júliusában a Tanács egy sor átmeneti eltérést fogadott el az EHA szabályai alól, hogy megkönnyítse a tagállamok számára a flotta szerkezetátalakítási folyamatának olyan intézkedésekkel történő kiegészítését, amely választ ad az „üzemanyagválságra”, amely végigsöpört az iparágon. Ez flottaátalakítási programok létrehozását is magában foglalta, amelyek pótlólagos támogatást nyújtanak jelentős kapacitáscsökkentések ösztönzésére a flotta leginkább üzemanyag-igényes szegmenseiben. E derogációk két évig tartanak, és folyamatosan figyelemmel kísérik, valamint értékelik azokat. Nyilvánvaló, hogy a kapacitáscsökkentésre irányuló ösztönzőket meg kell erősíteni. Jelenleg az Európai Unió szintjén nyújtott ösztönzőknek két főbb fajtája van – egy „répa” [jutalom jellegű – a ford.] és egy „bot” [büntetés jellegű – a ford.]. A bot a hosszú távú gazdálkodási tervekhez kapcsolódóan a halászati erőkifejtést korlátozó módozatokból következő negatív ösztönző. A répa az EHA keretében kapacitáskivonásra rendelkezésre bocsátott finanszírozás. A tagállamok feladata azonban, hogy megválaszszák prioritásaikat mind az EHA alapján történő finanszírozásra, mind annak biztosítására vonatkozóan, hogy az erőkifejtés korlátozására vonatkozó szabályokat megfelelően végrehajtsák és betartsák. Meg kell jegyezni, hogy bizonyos tagállamokban hatékony flottakonszolidációt hajtottak végre a halászati lehetőségek feletti tulajdonjogok alapításával, közpénzek kiadásának szüksége nélkül. Az ilyen tulaj-
donjogok, ha jól kerülnek kialakításra, hatékony eszközök lehetnek az iparág érdekeinek és a hosszú távú fajmegőrzéshez fűződő érdekeknek az összehangolására, bár továbbra is ellentmondásosak maradnak, hiszen úgy tűnhet, hogy ténylegesen privatizálnak egy köztulajdonban lévő erőforrást. Jelenleg a döntés, hogy folyamodnak-e ilyen eszközökhöz, továbbra is az egyes tagállamok előjoga. A Bizottság nyilvános vitát folytatott 2007 folyamán egy ilyen megközelítés máshol is történő alkalmazása mellett és ellen szóló érvekről, és valószínű, hogy ez a megbeszélés folytatódni fog a KHP következő reformjához vezető konzultációk összefüggésében is. Akárhogyan érik is el azonban, ahhoz, hogy az Európai Unió flottájának méretében számottevő csökkenés következzen be, erős és proaktív döntések szükségesek az Európai Unió tagállamai részéről. A fenntarthatóbb európai halászati iparágat nem lehet egyszerűen csak jogszabályokkal életre kelteni: valódi kultúraváltást igényel abban, ahogy az európai halászatról gondolkodunk. (*) Az EHA lehetőséget nyújt a motorfelújítások támogatására, bár azzal a feltétellel, hogy az új motor méretét csökkenteni kell a régiéhez képest, és az ágazatban jelentkező üzemanyagválság megoldására hozott 2008. júliusi sürgősségi szerkezetváltási intézkedések tartalmaztak egy olyan derogációt, amely lehetővé tette a „részleges kivonást” is a flottaátalakítási programok részeként.
A halászat ellenőrzése a közjó érdekében KHP korai időszakában Európa kormányainak fő törekvése a konfliktusok megelőzése és nem a halállományok megőrzése volt. És ugyanez nemcsak Európa halászati politikájára volt igaz, hanem világszerte. Ennek eredményeképpen az ellenőrzés és a szabályok érvényesítése a halászatot irányítók napirendjében meglehetősen háttérbe szorult. A halászati politika célja az országos halászati iparágak folytonosságának védelme volt egy olyan időszakban, amelyet a gyors változások jellemeztek, és nem az, hogy ezen iparágakat további „megszorításokkal” terheljék.
A Bizottság 25 felügyelőt alkalmaz teljes munkaidőben. Ők évente körülbelül 130 ellenőrző utat végeznek. Szerepük az, hogy az országos felügyeleti rendszereket a hibák és kibúvók szempontjából vizsgálják. Munkájuk ugyanannyi gondosságot és pontosságot követel, mint az országos felügyelők munkája, különösen akkor, amikor nagyobb hiányosságokat észlelnek. Munkájuk eredménye alapvető fontosságú ahhoz, hogy szilárd alappal lássák el a Bizottságot olyan esetekben, amikor egyes tagállamok ellen keresetet kell indítani, és megállapításaiknak állniuk kell a jogi megkérdőjelezés legmagasabb szintjeit is. Ily módon 2007-ben, amikor a Bizottság feltételezte, hogy a Balti-tengeren a partra tett tőkehal mennyiségeit jóval a valós mennyiség alatt jelentették be, a Bizottság felügyelői végiglátogatták a part menti kikötőket, és újra ellenőrizték az országos bejelentési és felügyeleti rendszerek eredményeit. A Bizottság az ő elemzésük és a nem ellenőrzött partra tételek valós súlyának általuk történt felbecsülése alapján hozta meg azt a határozatot, hogy lezárja a halászterületet, és azt követően rendelkezett arról, hogy egy tagállam fizesse vissza a túlhalászott kvótát. Ugyanabban az évben fontos szerepet játszottak annak bizonyításában is, hogy több tagállam nem hozott megfelelő intézkedéseket a nagy tonhal fogásainak a meghatározott meghatározott korlátokon belül való tartására a földközi-tengeri halászterületen.
A bizottsági felügyelők testülete kicsi az általuk ellenőrzött országos felügyeleti rendszerekhez képest, azért gondosan kell megcélozniuk kiküldetéseiket, hogy a maximális hatást érjék el. Céljaik átgondolt megválasztásával jelentős hatást tudnak elérni a KHP ellenőrzésének és érvényesítésének javításában. Így 2003–2005-ben egyik célfeladatuk a nyílt tengeri halak partra tételének súlyellenőrzési rendszere volt, amelyre könnyen félreérthető – akár szándékosan, akár nem –, bonyolult szabályok vonatkoznak. E hároméves program végére jelentős javulás volt tapasztalható a fogások bejelentésében, különösen Írország és az Egyesült Királyság esetében, ahol az országos hatóságok azonosítani tudták és véget tudtak vetni a fogások rendszeres, a valóságtól eltérő bejelentésének, amely sok évig káros hatást gyakorolt az iparágra. Hála részben a felügyelők állhatatosságának és összpontosításának, a Bizottság meg tudta győzni Norvégiát és a Feröerszigeteket, akikkel ezen állományokat megosztja, hogy az Európai Unióhoz hasonló ellenőrzési intézkedéseket fogadjanak el e halászterületre vonatkozóan. Ez jelentős lépést képvisel afelé, hogy egyenlő esélyeket biztosítsunk e halászterületeken az Európai Unió halászai és az Európai Unióhoz nem tartozó országok halászai között.
© Lionel Flageul
Ez a felfogás régóta megváltozott. Amint a halállományok és a halászati kapacitás közötti egyensúlyhiány egyre nyilvánvalóbbá vált, és amint annak hatásai kezdtek megmutatkozni az iparág romló jövedelmezőségében, a szabályok megkerülésére és megszegésére irányuló ösztönzés növekedett. A becsületes halászok nagy többsége számára a törvényeket megsértő csekély kisebbség cselekedetei a tisztességtelen verseny egy formáját, valamint egyre sérülékenyebb vállalkozásaik túlélésének egy újabb akadályát képviselik.
Az ellenőrök ellenőrzése
9. FEJEZET
A
21
A törvény teljes ereje A Bizottság azon jogköre, amellyel a tagállamok ellen bírósági eljárást indíthat, fegyvereinek egyik legfontosabb eszköze. És ennek költségei igen jelentősek lehetnek azok számára, akik nem veszik ezt komolyan. A legjellemzőbb példa erre az Európai Bíróság (EB) által Franciaország ellen 2005 júliusában hozott ítélet, amiért Franciaország nem vetett véget a megengedett méret alatti szürke tőkehalak rendszeres fogásának és partra tételének. A Bíróság ítéletében 20 millió euró bírságot, valamint hathavonta rendszeresen kirótt 57 millió eurós büntetést szabott ki Franciaországra mindaddig, amíg a hiányosságokat nem orvosolták.
ügyek igen nagy munka- és bizonyítási terhet jelentenek, ezért nem lehet könynyelműen megindítani azokat. De létfontosságú végső eszközként szolgálnak, amikor az érveken alapuló párbeszéd és az adminisztratív eljárások nem vezetnek célra. A Bizottság 2007-ben három fontos új jogsértési eljárást indított olyan esetekben, amikor elmulasztották az ellenőrzést, és az a partra tételek valós mennyiségénél alacsonyabb mennyiségek bejelentéséhez és túlhalászathoz vezetett: Olaszország és Franciaország ellen a nagy tonhal halászatával kapcsolatban, míg Lengyelország ellen a balti-tengeri tőkehal halászterületével kapcsolatban.
Lehet, hogy ez kivételes eset – ez volt a legmagasabb büntetés, amelyet az EB egy halászati ügyben valaha kiszabott –, de jól jellemzi azt a visszatartó erőt, amelyet az ilyen eljárások kifejthetnek. Az ilyen
A Bizottságnak kötelessége cselekedni annak érdekében, hogy a KHP szabályait kellően érvényesítsék – különösen akkor, amikor történelmi európai halászterületek fennmaradása kerül veszélybe.
Ma már általánosan elfogadják annak szükségességét, hogy a szabályozásokat ténylegesen be kell tartani. És nem csupán a halászati miniszterek és a halászat irányítói kérik a KHP jobb ellenőrzését és érvényesítését. A halászok is tudatában vannak annak, hogy hosszú távú megélhetésük függ attól, hogy a halászati erőkifejtést fenntartható határok között tartsuk. Valójában a halászati iparág azt akarja, hogy biztos lehessen abban, hogy a halászati szabályokat az Európai Unió egészén belül ugyanazzal a szigorral alkalmazzák – valamint ugyanazon korlátozásokat egyenlő módon alkalmazzák mindenkire. Az Európai Bizottság ezen a ponton jut szerephez. Annak biztosítása, hogy a KHP szabályait napról napra érvényesítsék, valamint az azokat megsértőket ténylegesen és hatásosan szankcionálják, a tagállamok feladata. Az országos felügyelőségeknek kell folyamatosan figyelniük, hogy milyen halászfelszereléseket használnak, vagy hogy hány tonna halat fognak, majd tesznek partra. A Bizottságnak is megvannak a maga felügyelői, de ők nem szankcionálják a halászokat. Szerepük inkább abból áll, hogy ellenőrizzék a tagállamok által bevezetett ellenőrzési rendszereket, és megbizonyosodjanak arról, hogy a KHP szabályait az Európai Unió egészén belül hatékonyan és méltányosan érvényesítik-e. Az országos felügyeleti rendszerek hatékonyságának helyszíni folyamatos ellenőrzése mellett a Bizottság számos egyéb módon is aktív tevékenységet fejt ki annak biztosítása
22
érdekében, hogy egyenlő esélyeket teremtsen valamennyi európai halász számára. Feldolgozza a tagállamok által jelentett fogási és erőkifejtési adatokat, és jogkörrel rendelkezik arra, hogy megtiltsa a halászatot egyes halászterületeken, ha a kvótát kimerítették. Két jelentést tesz közzé rendszeresen, egyet, amely összefoglalja a felügyelői által kiküldetéseik során tett megállapításokat, és egy összehasonlító jelentést a tagállamok által a KHP szabályai ellen „súlyos szabálysértésnek” minősülő jogszabálysértések ellen hozott szankciókról. És természetesen olyan esetekben, amikor valamely tagállam az Európai Unió szintjén megállapított szabályok végrehajtásának elmulasztásával súlyosan veszélyezteti az erőforrásokkal történő fenntartható gazdálkodást, a Bizottság az Európai Bíróságnál eljárást kezdeményezhet a tagállamok ellen. Ez komoly lépés, amely komoly követeléseket támaszt a Bizottság korlátozott erőforrásaival szemben. Ugyanakkor, ha alkalmazására sor kerül, komoly visszatartó erővel bírhat, ha a Bizottság panaszának helyt adnak, és ily módon valódi hajtóerőt jelenthet a helyzet javulását eredményező változás előidézésében. Az elmúlt években sok minden történt a KHP ellenőrzési funkciójának javítása érdekében. Az Európai Unió vezető szerepet játszott olyan új technológiák kidolgozásában és elsőként való alkalmazásában, amelyek az ellenőrzést és a monitoringtevékenységet eredményesebbé és költ-
séghatékonyabbá tették. A műholdas hajófigyelési rendszerek (VMS) napjainkban a halászati felügyelet szokásos eszközei, az Európai Unió azonban az élen járt, és az első halászati hatóság lett, amely flottájának valamennyi nagyobb hajójára vonatkozóan megvalósította a kötelező VMS hajókövetési rendszert. Ezen a területen a Bizottság kettős szerepet tölt be, egyrészről segíti a szükséges jogi keretek létrehozását és annak biztosítását, hogy annak alkalmazása minden tagállam esetében egységes legyen, másrészről finanszírozási forrásokat nyújt annak biztosítása érdekében, hogy valamennyi tagállam rendelkezzen a legmodernebb berendezések beszerzéséhez, valamint szakembereinek azok használatára történő képzéséhez szükséges anyagi eszközökkel. A közelmúltban elfogadott, az információ elektronikus rögzítéséről és jelentéséről, valamint a távérzékelés eszközeiről szóló rendelet azt jelenti, hogy az Európai Unió ismét az élen jár majd a világban, és az elsők között teszi a valós idejű jelentéstételt és monitoringot gyakorlati valósággá. A Közösségi Halászati Ellenőrző Hivatal 2006ban történt létrehozásának legfontosabb célja, hogy radikálisan megváltoztassa az EU-ban működő országos felügyeleti szervek együttműködésének módját a határon átnyúló együttműködés tagállamokból jövő közösségi felügyelők segítségével történő összehangolásával (lásd a bekeretezett részt a 23. oldalon). Mindazonáltal az eredmények továbbra is kiábrándítóak, amint arra a Bizottság és a Számvevőszék által a közelmúltban készített jelentések bizonyos részletekben rámutattak. A fogások országos nyilvántartási rendszereinek számos hiányossága van. Az alapadatok hiányosak és megbízhatatlanok. A meglévő jogi keretek nem kielégítőek, és a tagállamok nem megfelelően alkalmazzák azokat. Ennek eredményeképpen a Bizottság nem tudja a hibákat és anomáliákat azonosítani, és a szükséges döntéseket kellő időben meghozni. Amint akkor a Bizottság megállapította: „A felügyeleti rendszerek nem garantálnak hatékony megelőzést és észlelést, és az általános ellenőrzési normák hiánya tapasztalható. A tagállamok nem használják fel optimálisan a felügyeleti tevékenységeket, túlzottan sok erőforrást szentelnek a tengeren történő begyűjtés ellenőrzésére, és nem fordítanak elég erőforrást a fogások partra tételének és forgalomba hozatalának ellenőrzésére. Azok az ellenőrzések, amelyeket végrehajtanak, gyakran nem elég hatékonyak, és elégtelenek. A nyomon követési eljárások nem garantálják, hogy szankciók kirovására is sor kerül. Szankciók vagy nem léteznek, vagy nem eléggé
visszatartó erejűek. [Ennek eredménye] egy az ágazatban és az igazgatásoknál kialakuló »jogsértési kultúra«, amely megkérdőjelezi az egész KHP-t.” Egyáltalán nem csoda hát, hogy az ICES az európai kereskedelmi halállományok 57 százalékának biológiai állapotát „ismeretlennek” nyilvánította, elsősorban a fogási alapadatok megbízhatatlanságának köszönhetően. Ezért 2008 végén a Bizottság a KHP ellenőrzési kereteinek alapos felülvizsgálatára és átalakítására tett javaslatot. Elfogadása esetén az új rendelet hozzáadott értéket fog eredményezni számos területen: A jogi keret egyszerűsítése: A rendelet egybegyűjti majd a KHP valamennyi szabályára vonatkozó ellenőrzési normákat. Az alapelveket fogja rögzíteni, míg a részletek meghatározásának feladatát egyetlen végrehajtási rendeletre hagyja. Az ellenőrzés körének kibővítése: A rendelet olyan területekre is kiterjed, amelyeket eddig elhanyagoltak (szállítás, piacok, átfogó nyomon követhetőségi rendszer bevezetése, felügyelet), és az időközben felmerült új ellenőrzési szükségletekre
is választ ad (így a visszaengedett halállományok, a szabadidős halászat vagy a védett tengeri övezetek kérdéseire). Egyenlő esélyek megteremtése: Nem csupán a harmonizált ellenőrzési eljárások bevezetése, de harmonizált és a jogsértésektől visszatartó büntetési rendszerek (beleértve a büntetőpontok rendszereinek bevezetését) létrehozása is hozzájárul annak biztosításához, hogy a halászokat méltányosan kezeljék, bárhol fejtik is ki tevékenységüket, valamint bizalmat alakítsanak ki a rendszer iránt valamennyi szereplőben. A megközelítés racionalizálása: A kockázatkezelés és a modern technológiák rendszeres alkalmazása annak biztosítása érdekében, hogy a kapott adatokat rutinszerűen újra ellenőrizzék és egymással összevessék, lehetővé teszi majd a tagállamok és a Bizottság számára, hogy ellenőrzési erőforrásaikat azokra a területekre összpontosítsák, ahol a jogsértések veszélye a legmagasabb. Ez egyúttal költséghatékonyabbá is teszi majd a rendszert. Az adminisztratív terhek csökkentése: Az új rendszer gyorsabb, pontosabb és kevésbé költséges lesz majd, és lehetővé
Erőforrásaink közös egyesítése és felhasználása A Miniszterek Tanácsa 2005 áprilisában állapodott meg arról, hogy a közös halászati politika (KHP) szabályai betartásának javítására irányuló törekvés részeként létrehozza a Közösségi Halászati Ellenőrző Hivatalt (Community Fisheries Control Agency – CFCA). A Hivatal célja a szabályok érvényesítésében jelentkező hiányosságok kezelése, amelyek a különböző tagállamokban érvényben lévő ellenőrzési rendszerek eszközeinek és prioritásainak különbözőségéből adódnak. A CFCA-n keresztül a tagállamok egyesíteni tudják és közösen tudják használni ellenőrzési és monitoring-erőforrásaikat – mind az emberi erőforrásokat (felügyelők), mind a fizikai eszközöket (hajók, repülőgépek, infrastruktúra stb.). Ezeket az eszközöket azután közös telepítési tervek alapján mobilizálják olyan sajátos halászterülteket megcélozva, amelyek több tagállamot érintenek. A CFCA tanácsadóként és koordinátorként jár el, együttműködve az érintett tagállamokkal a megcélzandó halászterültek kiválasztása, operatív tervek kidolgozása, valamint azok megvalósításának felügyelete érdekében. Mindazonáltal valamennyi felügyeleti és ellenőrzési munkát magukból
a tagállamokból jövő szakemberek végzik el. A CFCA szerepe az, hogy bátorítsa az országos felügyelőségek közötti együttműködést és koordinációt – nem pedig az, hogy azokat egy páneurópai ellenőrzési hivatallal váltsa fel. Ily módon az ellenőrzés és a szabályok érvényesítésének terén hozzájárul az Európai Unió megbízatásához, azaz az európai polgárok számára egyenlő esélyek biztosításához és a jogkövetés kultúrájának előmozdításához. A Hivatal létrehozása nem változtat a tagállamok azon kötelezettségén, hogy érvényesítsék a KHP intézkedéseit, sem az Európai Bizottság annak biztosítására irányuló kötelezettségén, hogy a tagállamok eleget tegyenek fenti kötelezettségeiknek. A CFCA 2007 júliusában indította meg első közös telepítési tervét az Északi-tengeren, a tőkehal helyreállítási tervének végrehajtását megcélozva. Ehhez a feladathoz az Európai Unió hét tagállama járult hozzá erőforrásokkal: Belgium, Dánia, Franciaország, Németország, Hollandia, Svédország és az Egyesült Királyság. Valamennyi tagállam felváltva végezte hét felügyeleti kampány közül egynek az irányítását a Hivatal támogatásával.
teszi az automatizált adatfeldolgozást. A fogási adatok hitelesítési rendszereinek hatékonysága és hatásossága jelentős mértékben javulni fog. A halászok számára a modern technológiák alkalmazása csökkenteni fogja az adminisztratív terheket, és időmegtakarítást tesz lehetővé. A KHP szabályainak hathatósabb alkalmazása: A Bizottság és a Hivatal rendelkezésére álló új eszközök gyorsabb és hathatósabb válaszok adását biztosítják majd olyan esetekben, amikor jogsértéseket észlelnek, és mindkét testület hatékonyabban tudja majd feladatait végrehajtani. A Bizottság makrogazdálkodási megközelítést dolgoz majd ki, és feladatait a tagállamok ellenőrzési rendszereinek ellenőrzésére irányítja majd át. Ezeknek az intézkedéseknek lehetővé kell tenniük a tényleges és hatékony ellenőrzést. Vannak példák olyan halászterületekre, ahol az ellenőrzés és a szabályok érvényesítésének jelentős javítását igen rövid idő alatt érték el. A Bizottság most hasonló javulást szeretne elérni nem csupán az egyes halászterülteken, hanem európai szinten általánosan is. Ezzel egy időben a Bizottság elkötelezett amellett is, hogy a problémát a gyökerénél kezelje – a túlhalászat és a felelőtlen viselkedés kultúrájának megszüntetésével, amelynek kialakulását nem csupán az elégtelen ellenőrzési rendszerek, hanem a rendszerben rejlő szélesebben vett ösztönzők is segítik. A KHP szabályainak tényleges végrehajtását akkor tudjuk a legjobban megvalósítani, ha a kényszerítés helyett ki tudjuk alakítani a jogkövetés kultúráját. Ha a halászok az Európai Unió szabályozásait saját valós érdekeiket szolgáló eszközöknek tekintik, és nem korlátozásoknak, amelyeket ahol csak lehet, meg akarnak kerülni, a hatóságok e szabályozások érvényesítésére irányuló feladata nagymértékben egyszerűsödni fog. Ha az érdekelteket és különösen a halászokat a szakpolitika-alkotási folyamat minden szakaszába bevonjuk, az nem csak azt fogja biztosítani, hogy az Európai Unió szintjén hozott döntések átláthatók lesznek, de elősegítheti valódi konszenzus kialakítását arról, hogy mi a legjobb a halászati iparág, valamint a tengerekben található halállományok számára. Mert a tengerek hatalmasak, és velük összehasonlításban a rajtuk a megélhetésükért hajózó hajók olyan kicsinyek. A KHP következetes gyakorlati betartásának biztosítására az egyetlen mód, ha mindent megteszünk azért, hogy a halászok úgy szemléljék azt, mint ami valóban betölti funkcióját – az országok, flották és egyének közötti egyenlőség és méltányos elbánás szavatolójaként, valamint számukra a fenntartható megélhetés mai és jövőbeni zálogaként.
23
10. FEJEZET
Halászat szélesebb vizeken: a partnerség előnyeinek learatása A
z európai flotta régóta halászik az európai vizeken kívül. Napjainkban az Európai Unió flottája fogásainak kb. 40 százalékát (súlyban kifejezve) partnerországokkal kötött megállapodások alapján halássza, és további 20 százalékot a nyílt tengeren fogja ki. Becslések szerint egyedül a kétoldalú megállapodások az Európai Unió mintegy 40 000 dolgozójának nyújtanak közvetlen foglalkoztatást, továbbá halászati lehetőségeket közel 3 000 hajó számára. Ennek előnyei sem mind egyoldalúak. A kétoldalú megállapodások a viszonosság elvén alapulnak, akár az Európai Unió vizeihez és halállományaihoz a partnerország gazdasági szereplői részére való hozzáférés formáját öltik, akár a partner felségvizein a fenntartható halászat megteremtése érdekében nyújtott pénzügyi és technikai segítségnyújtás formáját.
Az Európai Uniónak különösen szoros kapcsolatai vannak Norvégiával, amely a világ vezető halásznemzeteinek egyike. Hét halállományra (tőkehal, foltos tőkehal, fekete tőkehal, kék puha tőkehal, érdes laposhal, makréla és hering), amelyeket mind az Európai Unió, mind Norvégia flottái halásznak, hosszú távú megállapodások keretében közös gazdálkodás van érvényben. Mind a foltos tőkehal, mind a fekete tőkehal esetében ez a megközelítés figyelemreméltóan sikeres volt nagy fenntartható hozam biztosítása terén. Mindkét partner kölcsönös javának érdekében a Bizottság továbbra is vizsgálja annak lehetőségét, hogy a közös gazdálkodás tárgyát képező lehető legtöbb állományra kiterjesszék a hosszú távú gazdálkodás alapelveit.
Partnereink északon Az Európai Unió északi szomszédjaival – különösen Norvégiával – fennálló halászati kapcsolatai a közös halászati politika jelentős dimenzióját alkotják. Az Európai Unió és Norvégia közötti megállapodás 1981-re nyúlik vissza, és jelenleg mintegy 750 000 tonna halhoz történő megosztott hozzáférésről rendelkezik, amelynek értéke jóval meghaladja az 2 milliárd eurót. E kétoldalú megállapodásokon felül multilaterális megállapodások is érvényben vannak, ezek az úgynevezett „part menti államokkal” kötött megállapodások. E megállapodások három fontos nyílt tengeri halállományra terjednek ki: az atlanti-skandináv (tavasszal ívó) heringre (1 266 000 tonna), a makrélára (385 366 tonna), valamint a kék puha tőkehalra (1 250 000 tonna). A kvóták cseréjén alapuló ezen partnerségek létfontosságú szerepet töltenek be azáltal, hogy halászati lehetőségeket nyújtanak az Európai Unió számos flottája számára. Éppilyen fontosak azok a partnerségi megállapodások, amelyeket olyan országokkal kötünk,
© Lionel Flageul
A halászati lehetőségek cseréjén alapuló megállapodások uralják az Európai Unió északi szomszédjaival, különösen Norvégiával, Izlanddal és a Feröer szigetekkel fennálló kapcsolatait. Hosszú történelme van a halászterületek és halászati tevékenységek kölcsönös átfedésének ezekkel az országokkal. A közös halászati politika létrehozása óta az Európai Unió tárgyalt a tagállamok nevében a kvóták éves kicseréléséről, és a tagállamok között e kvóták a relatív stabilitás elve alapján kerülnek felosztásra (lásd a bekeretezett részt). A kizárólagos gazdasági
övezetek (EEZ-k) 200 mérföldre való kiterjesztésének kinyilvánítását követően a KHP-hoz hasonlóan ezek a megállapodások is alapvető szerepet töltenek be mindkét fél részére a hagyományos halásztevékenységek folytonosságának megőrzésében. Lehetővé teszik az egyes flották számára, hogy továbbra is halászhassanak a másik fél vizein. Valójában e tárgyalások fő céljainak egyike az, hogy kölcsönös hozzáférést tegyenek lehetővé olyan halállományokhoz, amelyek átnyúlnak a felségterületek határain, és amelyek az évszaktól függően oda-vissza vándorolnak az Európai Unió vizei és partnereink vizei között.
24
amelyek nem érdekeltek az Európai Unió vizein történő halászatban, de amelyek számára hasznos az általunk nyújtott pénzügyi és technikai támogatás, mivel saját országos halászati ágazatuk fenntartható fejlesztésére törekszenek. Sok – bár nem az összes – ilyen halászati partnerségi megállapodást (Fisheries Partnership Agreements – FPA-k) a fejlődő világ országaival kötöttük. Egy halászati partnerségi megállapodás (FPA) két fő elemből áll: gondosan szabályozott hozzáférésből az Európai Unió flottája számára olyan erőforrásokhoz, amelyeket a partnerország halászati iparága nem tud teljes mértékben kiaknázni, valamint az Európai Unió által adott pénzügyi hozzájárulásból, amelynek nagy részét (néha 100 százalékát) a partnerország halászati politikájának támogatására, a kalózhalászat elleni küzdelemre, valamint a fenntartható halászati gyakorlatoknak a partnerország EEZ-jén belüli megerősítésére irányozzák elő. Legyen szó akár új megfigyelési és ellenőrzési rendszerek telepítésének elősegítéséről, a tudományos kutatás terén tanácsadásról vagy a helyi flotta modernizálásának támogatásáról, az FPA-k érdemben tudnak hozzájárulni nem csupán az adott ország halászati iparágának fejlődéséhez, hanem általánosabban átfogó fejlesztési céljainak megvalósításához is. Ezzel egy időben az Európai Unió hajói számára olyan kötelezettségek is fennállnak, hogy helyi halászokat alkalmazzanak fedélzetükön, valamint fogásuk bizonyos részét ott tegyék partra, hogy az a partnerországban kerüljön feldolgozásra. Kizárólagossági záradékok – amelyek megtiltják az Európai Unió gazdasági szereplőinek, hogy magánegyezségeket kössenek azon harmadik országok hatóságaival, amelyekkel az Európai Uniónak érvényes FPA megállapodása van – biztosítják, hogy ezt a felelős megközelítést alkalmazza a partnereink vizein halászó valamennyi európai hajó. Továbbá az Európai Unió az egyetlen halászati hatalom a világon, amely a harmadik országokkal meglévő kapcsolatait a teljes átláthatóság jegyében folytatja, az ilyen megállapodások valamennyi részletét a nyilvánosság számára hozzáférhetővé téve. A múltban az Európai Uniónak a fejlődő világ országaival kötött megállapodásait több szempontból is bírálták. Néhány nem kormányzati szervezet az ilyen megállapodásokat a túlhalászat „exportálásának” tartja, míg bizonyos politikusok azzal vádolják az Európai Uniót, hogy túlzottan sokat fizet olyan lehetőségekért, amelyeket az európai flotta nem használ ki teljesen. A halászati partnerségi megállapodások új generációja törekszik arra, hogy választ adjon ezekre a bírálatokra, hogy egyrészt értéket biztosítson az Európai Unió adófizetőinek a pénze ellenében, másrészt pozitív hozzájárulást biztosítson partnereink saját fejlesztési céljainak megvalósításához. Bár jelentős előrehaladást értünk el, bizonyára még mindig van tere a javításnak. Az FPA-kkal szembeni elvárások egy része ésszerűtlen: azért alkalmazzuk őket, hogy
Az élelmiszer-biztonság aláásása? Az elmúlt néhány év során rendszeresen jelentek meg cikkek az európai és a nemzetközi sajtóban, amelyek azzal vádolták az Európai Unió flottáját, hogy NyugatAfrika bizonyos part menti vizeit oly mértékben túlhalászta, hogy a helyi iparágat az összeomlás veszélye fenyegeti, és ezáltal még több ember kényszerül arra, hogy viszontagságos tengeri átkelésre vállalkozva illegális bevándorlóként megpróbáljon a Kanári-szegeteken keresztül Európába bejutni. Ezek a cikkek gyakran meghatóak, de nem tesznek semmit azért, hogy segítsenek az olyan emberek nehéz helyzetén, akik ilyen elkeseredett cselekedetre szánják rá magukat, mert a cikkek számos félreértésen alapulnak: Valós tény a túlhalászat Nyugat-Afrika bizonyos területein, bizonyos fajok esetében, de ezt nem az Európai Unió flottái okozzák, mivel ők a területen kifejtett összes halászati terhelés kevesebb mint 20 százalékát képviselik. Az Európai Unió FPA-k keretében halászó hajói számára általában nem megengedett a halászat a 12 mérföldes övezeten belül, amelyet a helyi kisipari flottáknak tartanak fenn.
támogatást és segítséget nyújtsunk, de céljuk nem az, hogy partnereinkre általunk „helyesnek” tartott politikákat vagy kormányzási rendszereket kényszerítsünk. Szuverenitásuk mindig mindennél előbbre való. Az Európai Unió ugyanakkor fenntartja magának a jogot arra, hogy elálljon egy olyan megállapodástól, amelynek esetében az általunk meghatározott kritériumoknak nem tesznek eleget. És ez nem csupán méltányos pénzügyi feltételeket jelent, hanem megfelelő garanciák meglétét is arra, hogy a halászat fenntartható legyen, a biológiai sokféleség ne kerüljön veszélybe, továbbá a pénzügyi forrásokat oly módon használják majd fel, amely valóban hozzájárul a helyi gazdasági fejlődéshez, és ezáltal erősíti az élelmiszer-biztonságot. Mégis, az FPA-k nem tökéletesek, és az Európai Unió nyílt és őszinte vitát szorgalmaz arról, hogy milyen módon lehetne javítani őket – különösen a KHP következő reformjának összefüggéseiben. A halászati adatok néha csak szórványosan állnak rendelkezésre, miután az eredeti értékelési tanulmány elkészült, bizonyos rendelkezések és feltételek „vágyálmok” maradnak, ha azokat a terepen rendelkezésre álló infrastruktúra és erőforrások jelenlegi szintjéhez hasonlítjuk, és vannak még következetlenségek a gyakorlatban, valamint szinergiák elméletben. Mindezen problémákat meg kell vizsgálni, és megoldásokat kell találni rájuk.
Sok nyugat-afrikai halászterületen a túlhalászat válasz a gazdasági migrációra, nem pedig oka annak, mivel a kormányok úgy döntöttek, hogy kiépítik – gyakran ellenőrizetlen módon – a helyi part menti ipart, annak érdekében, hogy az felszívja a vidéki területekről a part menti városiasodott sávba irányuló nagyarányú munkaerő-vándorlást. Az ilyen úgynevezett „kisipari” flották által kifejtett halászati terhelés többszöröse lehet az Európai Unió flottája által a régióban kifejtett terhelésnek. Azon emberek nagy többsége, akik vállalkoznak az illegális és gyakran tragikus kimenetelű tengeri útra a Kanári-szigetekig, nem halászok vagy más part menti lakosok, hanem olyan emberek, akik a behajózás előtt már száz meg száz mérföldet – esetleg több ezer mérföldet – tettek meg azért, hogy elérjék a partot. A szegénység leküzdése és az élelmiszerbiztonság biztosítása nagyon fontos feladatok Nyugat-Afrikában, mind a régió kormányai, mind a nemzetközi adományozók – köztük az Európai Unió – számára. Azonban az Európai Unió FPA megállapodásai nem képezik részét ennek a problémának. Valójában a probléma megoldásának részei lehetnek.
Az Európai Unió továbbra is elkötelezett a valóban egyenlő esélyek valamennyi halásznemzet számára történő megteremtése, valamint a fejlődő nemzetek számára támogatás nyújtása mellett, amennyiben azok erőteljes és fenntartható halászati szakpolitikákat hoznak létre, amelyek megtalálják a helyes egyensúlyt a helyi élelmiszer-biztonság és a bevételszerzés céljából folytatott kereskedelem szempontjai között. Ha nem lennének FPA-k, az európai halászhajók nem hagynák el Nyugat-Afrikát – hanem egyszerűen rájuk lenne hagyva, milyen eszközöket használnak, és az Európai Uniónak nem lenne könnyű dolga, hogy ellenőrizze az általuk ott kifejtett tevékenységet, valamint biztosítsa, hogy jelenlétünk hozzájáruljon a helyi fejlesztési prioritások megvalósításához. Ezért tehát a globális összefüggésekben – amelyek maguk is gyorsan változnak – az előttünk álló feladat annak biztosítása, hogy folyamatosan kiigazítsuk és javítsuk a partnerség általunk alkalmazott megközelítését, hogy a KHP továbbra is ténylegesen hozzájáruljon a fenntartható halászat fejlesztéséhez nem csupán Európában, hanem a világon mindenhol.
25
11. FEJEZET
Halászat szélesebb vizeken: vezetők a nemzetközi porondon A
z országos joghatóság 1980-es években végbemenő széles körű kiterjesztése a halászterületekre az egész világon jelentős hatást gyakorolt a halászati módszerekre. Mégis – bár halászati szempontból jelentős változás volt –, ténylegesen a világ óceánjai felületének csupán nagyon kis részét érintette. Az óceánok felületének túlnyomó többsége eközben továbbra is nemzetközi vizek, vagy ahogy általában emlegetjük: „nyílt tenger” maradt. A nemzetközi vizek tekintetében legalább a XVII. század óta a „tengerek szabadságának” elve volt az irányadó – nevezetesen azt tartották róluk, hogy valamennyi nemzet szabadon hajózhatja őket és halászhat rajtuk, és nem tartoznak egyetlen nemzet tulajdonába sem. Az elmúlt harminc évben azonban gyors és messzire mutató fejlődés ment végbe a tengerjogban, amelynek hajtóereje a hivatalosan 1982-ben elfogadott és 1994-ben hatályba lépett Egyesült Nemzetek tengerjogi egyezményéhez (United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS) kapcsolódó folyamat volt.
Az Európai Unió meg van győződve arról, hogy az RFMO-k hathatós eszközök lehetnek a környezetvédelem és a fenntartható halászati gazdálkodás megvalósításában. Jó példát nyújtanak erre a Mediterrán Általános Halászati Bizottság (MÁHB) keretében az országos joghatóságokon kívül fekvő három erősen érzékeny mélytengeri élőhely védelmére 2005 januárjában egyhangúlag elfogadott intézkedések. Ezeknek az intézkedéseknek köszönhetően a halászat mindazon fajtáit megtiltották az érintett területeken, amelyek veszélyt jelenthetnek az ott található élőhelyekre. A szóban forgó területek a következők: az olaszországi Capo Santa Maria di Leuca mellett, a Jón-tengerben található mélyvízi koralltelepek, amelyek a fehér Lophelia korall egyedülálló kolóniájának adnak otthont; a Nílus deltájától északra található hideg szénhidrogén-beszivárgások, amelyek igazgatásának alapjaként az elővigyázatosság elvét állapította meg, valamint rendelkezéseket fogadott el a halásznemzetek kölcsönös ellenőrzésére vonatkozóan. Nem az UNCLOS hozta létre az RFMO-kat, azok többsége valójában közvetlenül a második világháborút követően jött létre, az érintett államok közötti közvetlen tárgyalások útján. Ebből következik, hogy küldetésüket és eljárásaikat jóval az UNCLOS és az UNFSA létrehozása előtt fektették le. Bár mindannyian fejlődtek, hogy a velük szemben megnyilvánuló új követelményeknek és azon új jogi környezetnek megfeleljenek, amelyben működnek, még ma sincs két egyforma RFMO. Mindazonáltal egy
kemoszintézisen alapuló egyedülálló ökoszisztémákat alkotnak; valamint a Ciprustól délre található Eratosthemes tengeri kiemelkedés, amely számos ritka korallfaj élőhelyéül szolgál. Ezt a javaslatot az Európai Unió a Természetvédelmi Világalap (World Wildlife Fund – WWF) MÁHB tudományos tanácsadó bizottsága által jóváhagyott eredeti javaslata alapján nyújtotta be. Ez is mutatja, hogy a nemzetközi közösség – beleértve az érdekelteket és a civil társadalmat is – az RFMOkon keresztül együtt tud működni az érzékeny környezetek halászat által okozott károkkal szembeni megvédése érdekében. Az Európai Unió továbbra is aktívan fog dolgozni a meglévő RFMO-k megerősítésén, valamint RFMO-k létrehozásának elősegítésén olyan nyílt tengeri területeken, ahol ilyenek még nincsenek.
közös kultúra, valamint a kormányzás és szabályozás közös normái és standardjai kezdtek kialakulni. Ebben a folyamatban az Európai Unió az egyik legfontosabb szereplő volt. Az európai távolsági flotta által kifejtett tevékenység széles földrajzi kiterjedése miatt az Európai Unió azon kevés fél egyike, amelyik a szerte a világon működő szinte valamennyi fontosabb RFMO tagja. Az RFMO-kat számos bírálat éri. Vannak, akik szerint tekintélyelvű testületek, amelyek megsértik a nem part menti államok azon szabadságát, hogy a tengerek szabadságának hagyományos jogát gyakorolják; mások szerint nem hatékony, gyenge szervezetek, ame-
© VGA
Az UNCLOS szentesítette a nemzetek azon jogát, hogy kizárólagos gazdasági övezeteiket (EEZ) szárazföldi partvonaluktól számított 200 tengeri mérföldre terjeszthetik ki, valamint a nyílt tengeri halászat szabadságát ahhoz a feltételhez kötötte, hogy az egyes államok hajlandóak legyenek együttműködni más érintett államokkal az érintett halállományok megőrzése és az azokkal való megfelelő gazdálkodás biztosítása érdekében. Valójában az UNCLOS e célkitűzés gyakorlatban történő megvalósításának felelősségét a regionális halászati irányító szervezetekre (Regional Fisheries Management Organisations – RFMO-k) bízta. Az UNCLOS-t 1995-ben az ENSZ halállományi megállapodásának (UN Fish Stocks Agreement – UNFSA) elfogadása követte, amely a nyílt tengeri halászterületek
Az érzékeny élőhelyek védelme
26
lyeknek konszenzusra törekvő döntéshozatali folyamata politikai manipulációknak és tevékenységüket blokkoló manővereknek teszi ki őket, megakadályozva azt, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak a felelősségi körükbe tartozó halászterületek igazgatása érdekében. Bár a Bizottság elismeri, hogy lehet, hogy az RFMO-k jelenlegi állapotukban nem tökéletesek, úgy véli azonban, hogy javíthatók, és javítani is kell rajtuk. Ezenkívül ők az egyetlen testületek, amelyek jogi felhatalmazással rendelkeznek a nyílt tengeri halászterületek közjó érdekében történő szabályozására és ellenőrzésére. Az Európai Unió hozzáállása tehát az, hogy együttműködik velük, és rajtuk keresztül azon dolgozik, hogy felhatalmazást kapjanak arra, hogy az elővigyázatossági megközelítésre alapozott fenntartható halászati gazdálkodás megvalósításának hatékony eszközei legyenek. Az elmúlt években sokat tettek e cél érdekében, és több RFMO, amelyben az Európai Unió kulcsfontosságú szereplő, a legmodernebb rendelkezéseket fogadta el mind a fajmegőrzés, mind az ellenőrzés terén. A nyílt tengeri halászattal kapcsolatos legnagyobb problémák egyike a jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászat (a továbbiakban: jogellenes halászat). Mivel az RFMO-k önkéntes szervezetek, bár szabályaik kötelezőek, de csupán azokra a felekre vonatkozóan, amelyek az RFMO tagjai lettek. A nyílt vizeken, a parttól sokezernyi mérföldre kifejtett halászati műveletek ellenőrzése igen nehéz és rendkívül költséges. A helyzetet az a tény még bonyolultabbá teszi, hogy csak a hajó lobogója szerinti állam rendelkezik jogkörrel arra, hogy eljárást indítson olyan hajó ellen, amelyről bebizonyosodott, hogy megszegte a halászati szabályokat, és bizonyos tagállamok jól jövedelmező üzletet csináltak abból, hogy a jogellenesen működő szereplők számára a nemzetközi jog alól menedéket nyújtanak. A ma létező vagy megalakulóban lévő 17 RFMO közösen gazdálkodik a világon található leggazdagabb mélytengeri halászterületekkel. De nem az összes nemzetközi vizekre vonatkoznak halászati szabályok és szabályozások, amelyeket meg lehet szegni. Ezenkívül azokon a területeken sem szabályozzák valamennyi halállományt, amelyek valamelyik RFMO ellenőrzése alá tartoznak: néhány RFMO bizonyos fajokkal való gazdálkodásra szakosodik (tonhalfélék, lazac), míg másoknak nem áll rendelkezésére elég tudományos és adminisztratív erőforrás ahhoz, hogy az összes hozzájuk tartozó halállományra szabályozásokat bocsássanak ki, így ezt csupán a kereskedelmileg legértékesebb állományokra tudják megtenni. A jogellenes halászat hatalmas üzlet. Közelmúltbeli becslések arra engednek következtetni, hogy a jogellenes halászat világméretű forgalma 10 milliárd euró körül van, amely a világon a legnagyobb haltermelők egyikévé teszi ezt a tevékenységet. A jogellenes halászat az Európai Unió mint a világon a legnagyobb halfelvevő piac számára igen nagy probléma. Óvatos becslések szerint az Európai Unióba a jogellenes halászat révén behozott termékek értéke 1,1 milliárd euró. Mindez elvesztett jövedelmet jelent a becsületes halászok számára,
akik betartják a szabályokat. A jogellenes halászat ezenkívül nem csak gazdasági probléma, hanem egyúttal ökológiai katasztrófa is. A minden szabályt áthágva és minden etikai megfontolás nélkül működő, jogellenesen halászó hajók szándékosan a túlzottan kiaknázott (és gyakran legértékesebb) állományokat célozzák meg, és széles körben alkalmaznak romboló hatású halászati módszereket anélkül, hogy megtorlástól tartanának. Az így szerzett profit olyan hatalmas lehet, hogy a legszélesebb körben végzett jogellenes tevékenységek kiterjedtségükben és könyörtelenségükben a kábítószer-kereskedelemhez hasonlítható bűnszervezeteket alkotnak. Az elmúlt néhány évben számos RFMO-n belül hoztak intézkedéseket a jogellenes halászat problémájának leküzdésére. Ebben a munkában az Európai Unió vezető szerepet töltött be. És 2007-ben új és átfogó megközelítést fogadtunk el a jogellenes halászati tevékenységek gyökeres megszüntetésére. Ezen intézkedéscsomag célja az Európai Unió piacának a kalózhalászok előtti lezárása olyan rendszerek megvalósításával, amelyek nem csupán a tengeren és a halászkikötőkben történő ellenőrzésekre összpontosítanak, hanem valódi ellenőrzést nyújtanak az ellátási lánc minden pontján, a halász hálójától a fogyasztó tányérjáig. Ha ki tudjuk zárni a kalózokat piacainkról, azon a ponton mérhetünk rájuk csapást, amely a legjobban sérti őket: a pénztárcájukon keresztül. A jogellenes halászat nem csupán a halállományokra jelent veszélyt, hanem szélesebb értelemben a biológiai sokféleségre is. A nyílt tengerek nagy része mélyvizekből áll, amelyeket egészen a közelmúltig csak kevéssé tártak fel. A tudósok azonban napjainkban már jobb képet tudnak nyújtani arról, milyen lehet az élet a tenger felszíne alatt több ezer méterrel. Bár még sokat kell tenni, egy dolog már nyilvánvaló: a tengerfenéken az élet sokkal kiterjedtebb és változatosabb, mint azt korábban feltételezték. E felfedezés egyik következménye a romboló hatású halászati gyakorlatok nyílt tengeri sérülékeny tengeri élőhelyekre gyakorolt hatásait kísérő növekvő aggodalom. A közelmúltbeli kutatások eredményeiből az is nyilvánvaló, hogy a mélytengeri biológiai sokféleség nem egyenletesen oszlik meg. A biológiai sokféleség inkább sajátos „geotermikus hőforrások” közelében koncentrálódik, ahol a helyi körülmények különösen kedvezőek az élet változatos formáinak megsokszorozódásához. Az olyan képződmények, mint a hidegvízi koralltelepek, tengeri kiemelkedések, mélytengeri vulkánkürtők a tápanyagok összpontosítóiként funkcionálnak, és ezáltal alapot nyújtanak bonyolult, erősen helyhez kötődő ökoszisztémák kialakulásához. Tudjuk, hogy ilyen geotermikus hőforrások léteznek. Azt azonban nem tudjuk, hogy hol találhatók. És erre gyakran már túl későn jövünk rá – akkor, amikor az általuk táplált élet nagy része már megsemmisült. Ez valódi tragédia, különösen, mivel az ilyen nagy mélységekben élő kulcsfontosságú populációk többségének növekedése és szaporodása
igen lassú. Egy hidegvízi korallzátony kialakulása több évtizedet, sőt évszázadokat vehet igénybe, míg pusztán néhány óra alatt megsemmisíthető. 2006 decemberében az ENSZ Közgyűlése határozatot fogadott el, amelyben felhívja az összes államot, hogy cselekedjenek egyénileg, egymással együttműködve és azon regionális halászati irányító szervezeteken keresztül is, amelyeknek tagjai, a nyílt tengereken folytatott romboló hatású halászati gyakorlatok valóban az elővigyázatosságon alapuló megközelítésének előmozdítása érdekében. E megközelítés alapvető eleme az előzetes környezeti hatásvizsgálat előírása, mielőtt bármely mélytengeri halászati tevékenységre az engedélyt megadnák, valamint a korábban nem észlelt sérülékeny ökoszisztémákra bukkanó hajók számára azon kötelezettség előírása, hogy azonnal haladjanak tovább, és jelentsék be az ilyen ökoszisztémák helyét az illetékes hatóságoknak. Olyan területeken, ahol nincs RFMO, és létrehozását a közeljövőben sem tervezik, az ENSZ arra is felszólította a lobogó szerinti államokat, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak saját hajóikra vonatkozó eljárások megvalósítására, amelyek biztosítják az elővigyázatossági megközelítés betartását. Az Európai Unió kulcsszerepet játszott e határozatnak az ENSZ Közgyűlésén keresztül történő elfogadásában, és 2008-ban a Halászati Miniszterek Tanácsa az ENSZ-irányelvekkel összhangban intézkedéseket fogadott el az olyan nemzetközi vizeken halászó európai unióbeli hajók tevékenységeinek szabályozására, amelyek nem tartoznak valamely RFMO vagy megfelelő többoldalú ideiglenes megállapodás hatáskörébe. Az RFMO-k szintjén az Európai Unió vezető szerepet tölt be e probléma kezelésére hivatott intézkedések és rendszerek kidolgozásában. A közelmúltban intézkedéseket szorgalmazott az Északnyugat-atlanti Halászati Szervezet (North-West Atlantic Fisheries Organisation – NAFO), valamint a Délkelet-atlanti Halászati Szervezet (South-East Atlantic Fisheries Organisation – SEAFO) keretében a mélyvízi sérülékeny tengeri ökoszisztémák közelében halászati tilalom elrendelésére, különösen a tengeri kiemelkedések környékén. Szintén a közelmúltban javasolt további intézkedéseket a NAFO keretén belül az olyan károkozás megelőzése érdekében, amely a még nem kiaknázott területeken új halászterületek megnyitásakor keletkezik. A jogellenes halászat termékei előtt ajtóink lezárására, valamint a romboló hatású halászati gyakorlatok azelőtt történő megszüntetésére irányuló közelmúltbeli intézkedéseink, mielőtt azok helyrehozhatatlan károkat okozhatnának, bizonyítják az Európai Unió elkötelezettségét arra, hogy vezető szerepet vállaljon a fenntarthatóság nemzetközi halászatban történő megvalósításában. Mivel a közös halászati politika nem csupán arra törekszik, hogy a halállományokat az Európai Unió vizein belül megvédjük. Célja annak biztosítása is, hogy az európai halászok a világon a legfelelősebben tevékenykedő halászok közé tartozzanak – bárhol halásznak is, bármilyen lobogó alatt.
27
12. FEJEZET
Akvakultúra az Európai Unióban
28
A
haltenyésztés ősi mesterség. Az első ismert esetek Kínában egészen időszámításunk előtt 2500-ra nyúlnak vissza. Európában a halastavakban nevelt halak a középkorban általánosan elterjedt élelmiszerforrásokká váltak, amikor a szárazföldi belterületeken a vadon fogott halak ritkák és drágák voltak – ez a tendencia a XIX. századig folytatódott. Napjainkban az akvakultúra a világ halellátásában jelentős szerepet tölt be, a tenyésztési és feldolgozási technológiában végbemenő fejlődésnek köszönhetően. Az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetének (FAO) becslései szerint az emberi fogyasztásra szánt halak 47 százalékát napjainkban az akvakultúra állítja elő. A vadon élő halak fogásai az 1980-as években egy szinten egyenletessé váltak, mégis 1973 és 2003 között a világ halfogyasztása megduplázódott. E megnövekedett kínálat fő forrásai az édesvízi halak, valamint a puhatestűek és rákfélék voltak, amelyek a tenyésztésre a legalkalmasabbak. 2000 és 2005 között a világ
akvakultúra-ágazati termelése egyharmadával emelkedett – nagy részben az Ázsiában és Dél-Amerikában végbemenő látványos növekedésnek köszönhetően. Ahogy a világ lakossága továbbra is növekedni fog az elkövetkező évtizedekben, és világszerte az életszínvonal is emelkedni fog, szinte biztos, hogy a halfélék iránti kereslet is tovább növekszik majd. Mivel a vadon található halászterületek többsége már napjainkban is teljes mértékben kiaknázott, ezen új kereslet jelentős részét az akvakultúrának kell majd kielégítenie. Ezzel egy időben biztosítanunk kell, hogy akvakultúra-ágazatunk maga is valóban fenntartható legyen. Az Európai Unió akvakultúra-ágazata jelenlegi közel 2,9 milliárd eurót kitevő árbevételével jelentős gazdasági szereplő, amely mintegy 65 000 munkahelyet teremt. Mégsem tudott osztozni az iparág ezredfordulón végbemenő virágzásában, mivel az Európai Unió termelése többé-kevésbé állandó maradt a századforduló óta (körülbelül évi 1,3 tonna/év 2005-ben).
Európának számos kulcsfontosságú erőssége van az akvakultúrás termelés terén. Technológiai és kutatási szempontból az elsők között vagyunk, erős és kiválóan képzett vállalkozói bázisunk van, és éghajlatunk a fogyasztók által jelenleg keresett fajok többségének tenyésztéséhez megfelelő. Talán legnagyobb erősségünk az általunk megállapított szigorú minőségügyi követelmények annak biztosítására, hogy az akvakultúra termékei emberi fogyasztásra alkalmasak legyenek, ne ártsanak annak a környezetnek, amelyben a halakat felnevelik, és tiszteletben tartsák maguknak az állatoknak az egészségét. Mégis mindezen erősségekkel problémák is együtt járnak. A nagy követelmények elkerülhetetlenül nagyobb költségeket is jelentenek, amelyek megnehezítik haltenyésztőink számára a versenyt mind a hazai, mind a külföldi piacokon. A part menti és a szárazföld belsejében található környezetekért megnyilvánuló növekvő kereslet más tevékenységekkel a térért folytatott növekvő versenyhez vezet, ideértve a lakásépítést és a turizmust is. És az
időről időre jelentkező, ám gyakran megalapozatlan imázsproblémák továbbra is megakadályozzák, hogy az iparág teljes mértékben learassa az általa a közegészség és az állatok egészsége érdekében hozott szigorú követelmények előnyeit. Bár az akvakultúra fejlesztése hajtóerőinek többsége országos vagy helyi szinten keresendők, az Európai Uniónak mégis jelentős szerep jut az iparág fenntartható fejlődése alapjainak megteremtésében, amely egyenlő esélyeket biztosít majd a vállalkozók számára, és szilárd alapot nyújt a fogyasztók bizalmának megszerzéséhez.
© Lionel Flageul
Sok minden történt, amióta a Bizottság 2002ben elfogadta az európai akvakultúra fenntartható fejlesztésére vonatkozó stratégiáját, mivel az akkor megindított intézkedések többsége napjainkban már folyamatban van. Az Európai Halászati Alap a fenntartható akvakultúrát prioritási tengelyei egyikeként határozza meg. Az Európai Unió hetedik kutatási keretprogramja továbbra is jelentős támogatást juttat
A vízminőség javítása az Európai Unió akvakultúra-ágazatában Mivel az európai akvakultúra-ágazatnak egyre növekvő versennyel kellett szembenéznie nem európai országok, különösen Ázsia és Latin-Amerika részéről, a kutatás és fejlesztés szerepe minden eddiginél fontosabbá vált a hozzáadott érték előállításában. Ha el akarja érni teljes produktív kapacitását, az édesvízi haltenyésztésnek egyre inkább a víz kiváló minőségű ellenőrzésére kell támaszkodnia. A Fishtankrecirc projekt 8 partnert egyesít Ausztriából és Belgiumból, egy „elektrokoagulációs” technikán alapuló víztisztítási rendszer kifejlesztése érdekében, amelynek célja a vízvisszavezetés teljesítményének továbbfejlesztése. Az elektro-koaguláció a víztisztítás költséghatékony módszere, amely képes oly módon kivonni szerves részecskéket, foszfátokat, nitrátokat, az ammóniát, valamint a vízben oldódó szerves anyagokat, hogy ezáltal intenzívebb vízvisszavezetés válik lehetségessé, és egyben a halak növekedési üteme is maximalizálható. Az eredmény egy oly módon kidolgozott víztisztítási rendszer lesz, amely képes megfelelni az európai akvakultúrával szemben megnyilvánuló kihívásoknak, köztük a szűkös vízi erőforrásokkal, valamint a környezet leromlásával kapcsolatos problémáknak és a fogyasztók egészségés minőségügyi garanciák iránti igényének. A hagyományos szűrési módszerekkel öszszehasonlítva fő előnye – a tér- és költségmegtakarításokon túl – abban a tényben rejlik, hogy karbantartási megszakítások nélkül működne, és ily módon kevésbé
majd az e területen végzendő kutatásokra, követve azt a 80 millió eurót, amelyet elődje keretében az akvakultúra terén végzett kutatások támogatására nyújtottak. Az olyan területrendezési módszerek, mint a tengerparti övezet integrált kezelése, az új európai tengerpolitika részeként jelenleg vizsgált prioritást élvező kezdeményezések közé tartoznak. Az ágazatra vonatkozó számos törvényalkotási javaslatot – így például az akvakultúratermékek ökocímkézéséről vagy idegen fajok EU-ba történő bevezetésének feltételeiről – a közelmúltban fogadtak el, vagy azok jelenleg állnak véglegesítés alatt. Mégis ezen kezdeményezések egyike sem volt képes elhárítani a stagnálást, amely az ágazatot sújtja. Valójában a 2002-ben azonosított
lenne kiszolgáltatott a rendszer-meghibásodásoknak is. A hatodik kutatási keretprogramon keresztül az Európai Unió több mint 650 000 euróval járult hozzá e kétéves kutatási projekthez, amely nem pusztán technikai újításokat, hanem az akvakultúrás környezetre, valamint az elektro-koagulációban végbemenő elektrokémiai folyamatokra vonatkozó alapkutatást is magában foglalt. Ez tette lehetővé egy teljes körű kísérleti rendszer megalkotását, amelyet két egymástól igen különböző környezetben, Norvégiában és Görögországban telepítettek és teszteltek. A munka jelenleg a fejlesztés következő szakaszán folytatódik, amely a remények szerint piackész rendszer kidolgozásához vezet majd. Az ilyen jellegű kutatások, amelyek nem állnak eléggé közel a piachoz ahhoz, hogy a kereskedelmi szereplők részéről finanszírozási forrásokat vonzanának, de amelyek a projekt sikere esetén igen valós következményekkel járhatnak az ágazat versenyképessége szempontjából, jól illusztrálják azt a jelentős szerepet, amelyet az Európai Unió kutatási keretprogramja keretében nyújtott finanszírozás tud betölteni az akvakultúra-ágazat jövőjének elősegítésében. (A hatodik kutatási keretprogrammal kapcsolatos további részletekért lásd a halászati kutatásról szóló tájékoztató kiadványt.)
problémák közül sok még ma is igen erőteljesen hat ránk, és a piaci helyzet továbbra is gyorsan változik. Ezért e kiadvány nyomdába adásának idején a Bizottság az európai akvakultúra-ágazat számára új stratégiát készített elő, amely az érdekeltekkel folytatott egyéves konzultáción alapul. Bár az akvakultúra növekedésének számos hajtóereje szükségszerűen regionális vagy országos szinten jelentkezik, a Bizottság továbbra is meg van győződve arról, hogy az Európai Unió szintjén nagyobb összefogásra épülő szakpolitika-alkotás elősegíti az ágazatban rejlő lehetőségek felszabadítását, továbbra is fenntartva mindazonáltal a környezeti fenntarthatóságra, a közegészségre és az állatjólétre vonatkozó legszigorúbb követelményeket.
29
A
z európai halászati iparág előtt nagy lehetőségek állnak. Egyúttal azonban nagy problémákkal is szembe kell néznie, amint a jövőre nézve újra meg kívánja határozni magát – olyan problémákkal, amelyeket csak még jobban kiemel az üzemanyagárak elmúlt néhány évben végbement drasztikus emelkedése. A halászati kapacitás és erőkifejtés összhangba hozása az állományok valós potenciális hozamával; a flotta tevékenységeinek kevésbé üzemanyag-igényes, fenntarthatóbb halászati módszerekre történő átcsoportosítása, a feldolgozó és forgalmazó ágazatban rejlő lehetőségek kiaknázása hozzáadott érték teremtése érdekében a láncolat minden pontján; fenntartható akvakultúra-tevékenységek fejlesztése a kereslet növekedésének kielégítése érdekében; a part menti közösségek társadalmi szövetének megőrzése és gazdaságának fellendítése – ahhoz, hogy mindezen területeken sikert érjünk el, jelentős változásokra lesz szükség az iparág megszervezésének módjában. Elkerülhetetlen egy alkalmazkodási időszak. És bizonyos esetekben a fenntartható és nyereséges jövő ára átmeneti nehézségek lehetnek. Mégis, az iparág bizonyos része, bizonyos halászterületek szinte az összeomlás szélén állnak.
A halászok bevonása saját tengerpartjuk igazgatásába Korzika keleti részén, a Biguglia lagúnában a halászok régóta jelentős tevékenységet fejtenek ki. Ez a 11 km hosszan elterülő sós víz, amelyet a tengerparttól csupán egy keskeny strand választ el, kivételesen jó feltételeket biztosít a halak ívásához, amely a maga részéről a helyi iparág virágzásának alapját képezte. Az elmúlt években azonban az e halászterületre legjellemzőbb számos halállomány hanyatlani kezdett. Ez különösen igaz a norvég homár esetében, amely a helyi halászati iparág számára a legfontosabb faj. E helyzet orvoslására irányuló kísérletként a Tengeri Halászati és Akvakultúraágazati Regionális Tanács (Regional Committee for Maritime Fishing and Aquaculture – CRPMEM) által képviselt helyi iparág a part mentén mesterséges zátonyok sorának létrehozásával projektet indított azon természetes élőhely állapotának javítására, amelytől a halásztevékenység függ. Hosszú kutatási és előkészítő időszakot követően a zátonyok mostanra elkészültek, és hamarosan a tengerbe süllyesztik azokat a lagú-
nával szemben. A cél az, hogy olyan környezetet hozzanak létre, amely elősegíti a halivadékok (igen fiatal halak, amelyek még hordozzák petezacskójukat) érett egyedekké való fejlődését. Annak érdekében, hogy minden lehetséges esélyt megadjanak a siker eléréséhez, az egyes zátonyok körül egy tengeri mérföldes körzetben a területet lezárják nem csupán a halászok, hanem a hajózás minden formája előtt. A CRPMEM azt reméli, hogy a zátonyok nem pusztán a bigugliai ökoszisztéma kulcsfontosságú halállományai közül fognak sokat helyreállítani, hanem változást fognak hozni a helyi halászok hozzáállásában is. Egy szóvivő mondta: „Ezek az első zátonyok bátorítani fogják az iparágat, hogy vegyen részt azon partvonal tényleges igazgatásában, amelytől megélhetése függ.” A projekt ezen első szakaszának összköltsége 300 000 euró, amelynek felét a HOPE finanszírozta, míg másik felét a Korzikai Környezetvédelmi Ügynökség és FelsőKorzika Regionális Tanácsa fedezte.
© Lionel Flageul
13. FEJEZET
Támogatás az átalakulóban lévő iparág számára
30
A népek és közösségek közötti szolidaritás a Római Szerződés 1957. évi aláírása óta az Európai Közösségek építésének középpontjában állt. Az olyan kihívások megválaszolására, amelyek most az európai halászati iparág előtt állnak, az Európai Unió a „strukturális alapok” néven ismert programok sorozatát dolgozta ki. A „struktúrák” kifejezés itt az áruk előállításához, feldolgozásához és forgalmazásához szükséges alapberendezésekre, valamint „üzemformákra” utal. Mind a négy jelenleg létező alap sajátos európai szakpolitikák megvalósításának elősegítésére kerül felhasználásra, különösen a tőkeberuházások elősegítése révén, amelyekkel elősegítik a gazdasági szereplők alkalmazkodását, hogy képesek legyenek válaszolni az új kihívásokra. Ezáltal céljuk a lemaradóban lévő régiók fejlődésének ösztönzése, valamint a gazdaság olyan ágazatai modernizálásának támogatása, amelyekben radikális változásokra van szükség. 1995 óta létezik külön a halászatnak szentelt strukturális alap. A Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE) 2006 végéig működött, és bár bizonyos területeken tagadhatatlanul sikeres volt, néhány más területen az eredmények ellentmodásosabbak voltak. Bizonyos finanszírozási prioritások esetén – így az akvakultúra vagy a part menti közösségek gazdasági diverzifikálásának támogatása – az igénybevétel szintje alacsony maradt; míg úgy tűnt, hogy más prioritások ellentmondásban vannak egymással, mint például a halászati erőkifejtés és kapacitás csökkentésére nyújtott támogatás egyrészről, és az európai flotta régebbi szegmenseinek modernizálására és felújítására nyújtott támogatás másrészről. Bár sok milliárd eurót költöttünk arra, hogy az iparágat versenyképesebbé és fenntarthatóbbá tegyük, a bonyolult eljárások és az egymással ellentétes politikai prioritások ezt a befektetést a kelleténél kevésbé hatékonnyá tették. Ezért született meg az a döntés, hogy a HOPE hatályának egyszerű újra kiterjesztése helyett egy teljesen új finanszírozási eszközt kell bevezetni. Ennek eredménye az Európai Halászati Alap (EHA) létrehozása, amely 2007. január 1-jén kezdte meg működését. Az EHA-t úgy alakították ki, hogy irányítása és végrehajtása jóval egyszerűbb legyen, mint a HOPE-é. Oly módon strukturált, hogy megfeleljen a napjainkban 27 tagot számláló, kibővített Európai Unió igényeinek. Mindenekelőtt kifejezetten úgy került kialakításra, hogy a KHP-t a 2002. évi alaprendelettel összhangban alátámasztó legfontosabb alapelveket támogassa. Ily módon valódi és hatékony eszközt nyújt majd a környezeti, társadalmi és gazdasági fenntarthatóság eléréséhez. Az EHA működésének kezdeti szakasza hét évig tart, amelynek során 3,8 milliárd euró összköltségvetéssel gazdálkodik. A cselekvés meghatározott főbb prioritásai a következők: a flotta halászkapacitásának és erőkifejtésének a rendelkezésre álló halerőforrásokhoz történő igazításának segítése; támogatás az akvakultúra, a belvízi halászat számára, valamint a halászati és
A halászat közös igazgatása egy egyedülálló környezetben 2004-ben a Svéd Halászati Tanács felhívta az iparágban működő csoportokat, hogy vegyenek részt a halászat helyi alapokon nyugvó közös igazgatására irányuló kísérleti tanulmányban. A részvételre kiválasztott kezdeményezések között volt a Svéd Halászok Szövetségének Észak-Bohuslänban működő helyi ágazata is. Az észak-bohusläni terület egyedülálló tengeri környezet Svédországban. Központja a Koster-fjord, amelynek biológiai sokfélesége páratlan, és máshol sehol sem található meg a tengerpart mentén. A helyi halászok azonban aggódtak azon tervek miatt, amelyek szerint nemzeti tengeri parkot létesítettek volna a fjord körül, valamint annak megélhetésükre gyakorolt esetleges hatásai miatt. A közös igazgatási kezdeményezés keretében lehetőségük volt gazdálkodási tervet kidolgozni a területre vonatkozóan, amely az érdekek kiegyensúlyozására törekszik, azaz célja olyan halászat lét-
akvakultúra-termékek feldolgozásának és forgalmazásának elősegítésére; támogatás nyújtása olyan szervezetek részére, amelyek az ágazat kollektív érdekeit képviselik; a halászattól függő területek fenntartható fejlesztése; valamint technikai segítségnyújtás a tagállamok számára a támogatások eljuttatásának megkönnyítésére. A tagállamokon múlik majd annak eldöntése, hogy országos stratégiai tervük alapján hogyan osztják fel a forrásokat e különböző prioritások között. E terveket a Bizottsággal szoros együttműködésben dolgozták ki annak biztosítása érdekében, hogy azok összhangban legyenek az alap prioritásaival. A stratégiai terveket azután operatív programokra bontják le, amelyeket megvalósításuk előtt a Bizottság hagy jóvá.
rehozása, amely mind környezeti, mind gazdasági szempontból fenntartható. A nemzeti tengeri park létrehozására vonatkozó javaslat most kifejezetten kimondja, hogy a parkban történő halászat fenntartható tevékenység. A halászat jövője biztosítva van. A Svéd Halászok Szövetségének ezen ágazata által indított számos projekt részesült a HOPE által nyújtott támogatásból. Ily módon sok halász számára tették lehetővé, hogy a tenger ökológiájának alapjairól szóló tanfolyamon vegyenek részt a Tjärnöi Tengerkutatási Laboratóriumban. A halászok a maguk részéről kidolgozták saját, a helyi döntéshozóknak és egyéb érdekelt feleknek szánt tanfolyamaikat, hogy részletesen elmagyarázzák a területen folytatott halászat különböző típusait. Más támogatott projektek közé tartoznak a halászfelszerelések új típusainak kipróbálása, valamint egy önirányítási és a fogások bejelentési követelményeinek könnyű betartását elősegítő rendszer kidolgozása.
egyetlen országos EHA-programon keresztül kerül eljuttatásra, a múltban létező számos különböző program helyett. Amint a fentiekben megjegyeztük (8. fejezet), a Tanács 2008 júliusában az EHAszabályoktól történő átmeneti eltérések sorát fogadta el, amelyekre a Bizottság tett javaslatot, és amelyek célja az „üzemanyagválság”-ra adandó válaszként az Európai Unió flottája sürgetően szükséges szerkezetátalakításának megerősítése és megkönnyítése. Mind ezen átmeneti rendszeren keresztül, mind azon túlmenően, az EHA célzott, átlátható és rugalmas támogatást nyújt majd a halászati iparág és a halászközösségek számára, hogy segítse őket a valóban fenntartható halászat megteremtésére irányuló közös célunk elérésében.
A HOPE keretében megtalálható sok intézkedés folytatódni fog az EHA keretében is. Az új alap azonban újító jellegű mechanizmusok sorát is bevezeti, hogy választ adjon az iparág változó szükségleteire. Ezek közé tartoznak a helyreállítási tervek megvalósítását kísérő, valamint szelektívebb halászati módszerek bátorítására hivatott intézkedések, a halászterületek fenntartható fejlesztésére irányuló helyi stratégiák finanszírozása mellett. Az új alap megerősített támogatásban részesíti a belvízi halászatot és a környezetbarát akvakultúrát. A fentieken túlmenően a tagállamok egyszerűbb végrehajtási szabályokra és nagyobb rugalmasságra számíthatnak a támogathatósági feltételek alkalmazása során, hogy azokat könnyebben hozzáigazíthassák országos iparágaik szükségleteihez. Mindennemű segítségnyújtás
31
14. FEJEZET
A végtermék: termelők, feldolgozók, fogyasztók A
mikor a legtöbb ember a közös halászati politikára gondol, a fogási ágazatot vagy esetleg az akvakultúrát érti rajta. Néhányan kapcsolatba hozzák azt a szélesebben vett környezetvédelmi kérdésekkel. Néhányan a part menti közösségeket érintő társadalmi és gazdasági problémákra helyezik a hangsúlyt. De minden esetben az európai halászati iparágról alkotott alapvető képük egy olyan ágazatra vonatkozik, amely halakat halász ki a vízből, hogy azokat a fogyasztóknak eladja. Ami ebből a képből hiányzik, az ennek az iparágnak azt a jelentős részét képező tevékenység, amely valójában az értéklánc nagyobb részét képviseli, és amely létfontosságú szerepet tölt be a nyers halnak nem csupán tápláló étellé, hanem az Európai Unió és polgárai részére a gazdagság és foglalkoztatás forrásává történő alakításában. E tevékenység figyelmen kívül hagyása értelmezési hiba. Már egészen a kezdetektől a KHP nem csupán a halak fogásával, hanem azok feldolgozásának és forgalomba hozatalának módjával is foglalkozott. Valójában azon politika legeslegelső életbe léptetett intézkedése, amelyből aztán kifejlődött a KHP, a közös piacszervezés (KPSZ) létrehozása volt 1970-ben.
© Lionel Flageul
A halászat alapvetően különbözik a legtöbb más iparágtól, mivel egy véges, mégis megújuló természeti erőforráson alapul, amelynek bősége nem csupán egyik évről a másikra ingadozik, hanem évszakról évszakra, sőt hónapról hónapra is erősen eltérő lehet. A KPSZ által megalkotott kulcsfontosságú intézkedések felismerik azokat a sajátos feltételeket, amelyek akkor állnak fenn, amikor egy „vadon élő” és természeténél fogva előre jelezhetetlen természeti
32
Szervezés az érték maximalizálása érdekében A termelői szervezetek kapcsán általában az intervenciós mechanizmusokra gondolunk, amelyek a halászokat akkor kompenzálják, amikor termékeket vonnak ki a piacról, ha az árak bizonyos referenciaszintek alá süllyednek. Ugyanakkor a PO-k fő szerepe napjainkban átfogó operatív programok kidolgozása és végrehajtása azokra a halászterületekre vonatkozóan, amelyeken tagjaik dolgoznak.
A fogási terv tartalmazhat a fogások szezonális korlátozására és a megengedett legkisebb kifogható méretekre vonatkozó rendelkezéseket. Az operatív programok tartalmazhatnak sajátos intézkedéseket a hagyományosan nehezen eladható fajok forgalomba hozatalának támogatására vagy belső büntetések kiszabására is, amelyek annak biztosítására alkalmazhatók, hogy a tagok ténylegesen betartsák a programot.
Az ilyen operatív programok számos elemet foglalnak magukban, beleértve egy marketingstratégiát és egy fogási tervet. A programokat a halászati év első hét hetén belül be kell jelenteni az országos hatóságoknak. A marketingstratégia és a fogási terv fő célja a kihalászott fogás értékének maximalizálása, mind a piacok telítettségének elkerülése érdekében a halászati erőkifejtés egész év során történő kiegyenlítése révén, mind a tagok erőkifejtésének olyan tevékenységekre való irányítása révén, amelyek valószínűleg a legnagyobb hozamot eredményezik.
A termelői szervezetek aktívan részt vesznek tagjaik termékei minőségének javítására irányuló intézkedésekben is, például a termelési lánc során az árukezelés csökkentése vagy azon idő lerövidítése révén, amelyet a halak a fogás és a partra tétel között a fedélzeten töltenek.
erőforrással dolgozunk. Ezek oly módon kerültek kialakításra, hogy elősegítsék az árak és a kínálat változásainak kisimítását, amely változásokat az iparág ellenőrzésén kívül álló tényezők okozzák, és amelyek egyaránt sújtanák a termelőket és a fogyasztókat, valamint jelentős tevékenységkiesést okoznának a feldolgozóipar számára. A KPSZ által létrehozott főbb eszközök a következők: Közös forgalmazási előírások, amelyek megkönnyítik az Európai Unió belső hal- és halászatitermék-piacának létrehozását és működését; Termelői szervezetek (producers’ organisations – PO-k), amelyek egyesítik a halászokat a halászati lehetőségek felhasználásának a halászati szezon során történő irányítására, az első értékesítés árainak stabilizálása érdekében; Piactámogatási alapok, amelyek beavatkozhatnak a termelői szervezetekben dolgozó halászok veszteségeinek kompenzálására, ha a kínálat szabályozására irányuló legnagyobb erőfeszítéseik ellenére is az árak bizonyos szint alá süllyednek; valamint Autonóm közösségi vámkontingensek (ATQ-k), amelyek megkönnyítik a nyersanyag harmadik országokból történő biztosítását a feldolgozóipar számára, ha az a veszély fenyeget, hogy az Európai Unió termelése nem elegendő.
Mind a minőségjavításra irányuló tervek, mind az operatív programok jogosultak a kezdeti üzembeindítási szakaszban az Európai Halászati Alapból nyújtott támogatásra. Kezdetben a közös piacszervezés arra összpontosult, hogy kiegyensúlyozott árakat biztosítson a halak tekintetében, amelyek mind a halászok, mind a fogyasztók számára méltányos egyezségen alapulnak. Az évek során ugyanakkor elértük azt, hogy a kínálat és a kereslet kiegyensúlyozására való törekvést legalább annyira ökológiai, mint gazdasági kérdésnek tekintik. Ebben az értelemben a KPSZ vitathatatlanul megelőzte a korát, mivel a halak ellenében fizetett méltányos ár önmagában is hajtóerőt jelent a fenntarthatóság biztosítása szempontjából. Az alacsony ár – különösen a nagy költségekkel jellemzett időszakokban – a túlhalászathoz vezető legfőbb tényezők egyike rövid távon. A KPSZ 1977 óta rendszeres reformok tárgyát képezte, hogy hozzáigazítsák azt az Európai Unió egymást követő bővítési szakaszaihoz, valamint, hogy az általa alkalmazott piaci intézkedéseket oly módon finomítsák, hogy azok támogassák egy valóban fenntartható európai halászati iparág megteremtését. Ily módon a több mint 30 éve létrehozott intervenciós mechanizmusokat egyre inkább a halak tárolására, semmint azoknak a piacról történő egyszerű kivonására alkalmazzák. Az azon célból tárolt halak százalékos aránya, amelyeket az árak emelkedésekor visszajuttatnak a piacra, az 1980-as években jellemző 30 százalékról 70 százalékra emelkedett, és további emelkedése várható. Ez olyan változás,
Halkereskedelem a globalizált világban A KHP működésének kezdetekor az Európai Unió halászati termékekre vonatkozó kereskedelmi politikáját az Európai Unió egyedül határozta meg. Ugyanakkor a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) keretében folyó tárgyalások folyamatának megindítása óta valamennyi gazdasági ágazatban a kereskedelempolitikát és a vámtarifákat multilaterális tárgyalások útján, a legmagasabb nemzetközi szinten határozzák meg. Az Európai Unió teljes mértékben elkötelezett a WTO-folyamat mellett, amely a szabadkereskedelem kiterjesztéséhez fűződő előnyök mellett még számos más előnyt is eredményezhet. A termékek származására vonatkozó szabályok tekintetében elért nemzetközi konszenzus például nagymértékben megkönnyítené amelynek egyaránt van értelme gazdasági és ökológiai megfontolásokból. Ugyanakkor a termelői szervezetek többé már nem pusztán arra összpontosítanak, hogy az intervenciós támogatást eljuttassák tagjaikhoz, hanem inkább arra, hogy halászterületeikre teljes körű operatív programokat dolgozzanak ki és hajtsanak végre, hogy az erőforrásaikkal való felelős gazdálkodást a lehető legjobban megvalósítsák. Ezen a téren a pénzügyi és környezeti felelősségvállalás együtt jár. A termelői szervezetek jelentős szerepet töltenek be a feldolgozóipar munkájának megkönnyítésében is, azáltal, hogy a belföldi kínálat rendszeresebb forrását nyújtják. Ugyanakkor a legjobb szándéktól vezérelve sem tudják pótolni a kínálatban jelentkező hiányt a feldolgozó ágazat számára. Napjainkban az Európai Unió feldolgozó vállalatai által felhasznált nyershal 60 százalékát harmadik országokból importálják. És bizonyos fajok esetében, bizonyos időszakokban ez az arány elérheti a 100 százalékot is. A KPSZ ezért olyan intézkedéseket is tartalmaz, amelyek e létfontosságú alapanyag egyenletesebb és jobban előre jelezhető kínálatát próbálják meg biztosítani. Azon fő eszközök egyike, amelyeket az Európai Unió ebből a célból alkalmazhat, az úgynevezett autonóm közösségi vámkontingensek (Autonomous Tariff Quotas – ATQ-k). Az ATQ-k célja, hogy az Európai Unió feldolgozóinak a harmadik országokból jövő halkínálathoz való hozzáférését növelje azáltal, hogy csökkentett vámtarifákat biztosít bizonyos olyan termékek behozatalára, amelyek belföldi termelése mennyiségileg nem elegendő. E vámmértékek célja kiegyensúlyozott ösztönzők nyújtása, amelyek elsőbbséget biztosítanak az Európai Unió termelése számára ott, ahol az létezik, ugyanakkor biztosítják, hogy az európai feldolgozóipar ne kerüljön méltánytalanul hátrányba, amikor a világpiacon nyersanyagaiért versenyezni kényszerül.
az Európai Unió és partnerei számára a halászati termékekkel való kereskedelmet, egy olyan időszakban, amikor a globalizáció egyre nehezebbé teszi annak meghatározását, hogy egy adott termék pontosan honnan is származik. A szubvenciókról szóló vita, amely anynyira meghatározó volt a Dohai Forduló során, egy szélesebb összefüggés egy része csupán. Bár még túl korai lenne előre megítélni, mi jó származhat a Dohai Forduló kudarcából, az nyilvánvaló, hogy széles perspektívákat nyit a jövőbeni tárgyalások számára. A Bizottság továbbra is elkötelezett arra, hogy az Európai Unió halászati iparága számára kedvező eredményért, valamint a fenntartható halászat világszerte történő előmozdításáért dolgozzon. A KPSZ arra törekszik, hogy támogassa a termelőket és a feldolgozókat egy olyan iparágban rejlő nehézségekkel való szembenézésben, amely ily mértékben függ komplex természeti rendszerek fejlődésétől. De nem hagyja figyelmen kívül a fogyasztó igényeit sem. Ez nem csak arra igaz, amikor megkísérel kiegyensúlyozott és minden fél számára méltányos árat biztosítani, hanem akkor is, amikor az előírások és piaci normák meghatározásáról van szó. A KPSZ történetében az egyik legkorábbi feladat közös forgalmazási előírások létrehozása volt a halászati termékek születőben lévő egységes európai piaca számára. Ez annak biztosítását jelentette, hogy a minőségre, a besorolási osztályokra, a csomagolásra, valamint a címkézésre vonatkozó termékleírások egyenértékűek legyenek valamennyi tagállamban. Napjainkban a nyomon követhetőség terén tud a KHP a legnagyobb mértékben hozzájárulni ahhoz, hogy a fogyasztók tudják, mit vásárolnak, és biztosak lehessenek abban, hogy méltányos árat fizetnek érte. Az emberek tudni akarják, hogy a hal, amelyet esznek, egészséges-e, és olyan láncolaton keresztül jutott-e el hozzájuk, amely a higiéniára és frissességre vonatkozó valós előírásokat betartja. Tudni akarják, hogy a halat a szabályoknak megfelelően a kvótán belül fogták-e – nem járult-e hozzá a fogás valamely sérülékeny állomány esetleges összeomlásához, és az nem feketepiaci kereskedelem vagy jogellenes halászat eredménye. Gyakran tudni akarják azt is, hogy pontosan honnan származik a halászati termék, azt a vadonban fogták, vagy tenyésztették-e, és ha a vadonban fogták, milyen halászati technológiákat alkalmaztak. Azokban az esetekben, amikor bizonyos halászati technológiákkal szemben sajátos környezetvédelmi megfontolások vannak, biztosak akarnak lenni abban, hogy az általuk elfogyasztott hal teljesíti saját személyes ökológiai és etikai elvárásaikat.
A címkézésnek sok fajtája van, amelyek alkalmazhatók az ilyen típusú információk szolgáltatására. A jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászat elleni küzdelemről szóló új rendelet rendelkezik a nyomon követhetőség egy olyan fajtájáról, amely biztosítja, hogy az EU-ban értékesítésre kínált valamennyi halat a megfelelő halászati engedélyekkel és kvótákkal rendelkező hajók jogszerűen halászták. Egy másik, az előzőtől igen eltérő megközelítés az „ökocímkézés”, amelyről a Bizottság 2007-ben zárt le egy széles körű nyilvános konzultációt. Bár az Európai Unió meg van győződve az ökocímkézés értékéről sajátos („piaci rést” alkotó) piaci szegmensek esetében, szükség van azonban a nagyobb átláthatóságra azon mód terén is, ahogyan a halászati iparág az összes termékét a fogyasztónak bemutatja és leszállítja. Mivel a fogyasztók – nagyon jogosan és helyesen – aggódnak a halászati iparág általánosan vett fenntarthatóságáért. Nemcsak azt akarják tudni, hogy van a halászati termékeknek egy olyan különleges része, amelyet tiszta lelkiismerettel elfogyaszthatnak, hanem azt is, hogy mindazon halászati termék, amelyet a szupermarketben látnak, „jogosan” van ott. A fogyasztó a közös halászati politika sikerének vagy bukásának végső bírája. Ha az emberek nem akarnak az európai flották által fogott vagy az Európai Unióban tenyésztett halat enni, nem számít, hogy halászaink milyen jól fogják ki vagy tenyésztőink milyen jól nevelik azokat, vagy feldolgozóink milyen jól alakítják át azokat ínycsiklandó termékekké. A KHP előtt az elkövetkező években álló feladat jelentős része tehát abban áll majd, hogy az ágazatot nem csupán a fenntarthatóságra történő nehéz átmenetben támogassa, hanem hogy visszaállítsa a halászati termékek mint nem pusztán egészséges és a fogyasztó számára jó ételek imázsát, hanem mint olyan termékét is, amelyet valóban felelős módon „gyűjtünk be” a természetből. A KPSZ utolsó jelentős reformja 1998-ra nyúlik vissza, és az elkövetkező években is további jelentős változásokra számíthatunk. Ugyanis a Bizottság úgy véli, hogy a termelői szervezetek kulcsszerepet játszhatnak az európai halászati iparág előtt álló főbb feladatoknak való megfelelésben. Emelkedő üzemanyagköltségek, stagnáló vagy csökkenő első értékesítési árak, egyre nagyobb mértékű folyamodás az importhoz vagy az akvakultúra termékeihez, a nagy kiskereskedelmi láncok növekvő ereje, valamint a fogyasztók egyre összetettebb igényei – a mindezen területeken kihívásokkal szembesülő termelői szervezetek (PO-k) megerősíthetik az egyéni halászok alkupozícióját, és hozzájárulhatnak egy életképesebb – és ezáltal fenntarthatóbb – iparág kialakulásához. 2008-ban elvégzett értékelések sorozatát, valamint az érintettekkel folytatott, széles bázison nyugvó konzultációt követően a Bizottság 2009 folyamán a KPSZ jelentős reformjára tesz majd javaslatot.
33
15. FEJEZET
Az elővigyázatosság elvén túl A
mint e kiadvány egészében láttuk, a halászat környezeti és gazdasági dimenziói egymástól elválaszthatatlanok. Egészséges halállományok nélkül az iparág nem tud bevételt termelni. Bár a profitra törekvés és az ökológiai fenntarthatóság rövid távon ellentétben állhatnak egymással, közép- és hosszú távon erőteljes „angyali kört” alkothatnak, ha el tudjuk érni, hogy együtt dolgozzanak. Egészséges halállományok vezetnek el a nyereséges iparághoz. És egy nyereséges iparág az, amelynek természetes érdeke fűződik fenntarthatóbb halászati gyakorlatok kialakulásához. Amikor ökológiáról beszélünk, „rendszerekről” kell beszélnünk. Nem léteznek halállományok elszigetelten. Valamennyi csupán komplex ökoszisztémák egyik összetevője,
amelyek óceánjainkban az életet alakítják és struktúrákba szervezik. Mint ilyenek, kapcsolatok és kölcsönös függések rendkívüli hálózatába ágyazódnak. Minden rész az egésztől függ, és ha egyetlen elemet megzavarunk, az messzire ható ok-okozati láncolatot indíthat el. A közös halászati politika nem pusztán a fenntarthatóság és az elővigyázatosság elvének a halászati gazdálkodásra történő alkalmazása mellett elkötelezett, hanem az „ökoszisztémán alapuló” megközelítés alkalmazása mellett is. Ez az Alaprendeletben rögzítésre került, és visszatükrözi a Biológiai Sokféleség Egyezmény (Convention on Biological Diversity – CBD) és a fenntartható fejlődésről tartott 2002. évi világcsúcstalálkozó Johannesburgi Nyilatkozata
keretében tett nemzetközi kötelezettségvállalásainkat. E nemzetközi megállapodások értelmében az Európai Unió számos más nemzettel közösen határozta meg azt a célkitűzést, hogy ökoszisztémán alapuló megközelítést követ nem csupán az európai vizeken, hanem szerte a világban. Az Európai Unió által e kötelezettségvállalás gyakorlati megvalósítása érdekében követett megközelítést a Bizottság által 2008 áprilisában közzétett közlemény vázolta. Az ökoszisztémán alapuló megközelítésnek össze kell hangolnia azon áruk és szolgáltatások kiaknázását, amelyet a természeti erőforrások nyújtanak az emberi társadalomnak, tiszteletben tartva a természetes élő rendszerek sokféleségét és sértetlenségét, valamint a jövő generációinak szükségleteit.
A lehetőségek óceánja 2007 októberében, egyéves nyilvános konzultációt követően, az Európai Bizottság közleményt tett közzé, amelyben leírta az Európai Unió számára kidolgozandó integrált tengerpolitikára vonatkozó jövőképét, amellyel együtt az elkövetkező évekre vonatkozó ambiciózus munkaprogramot ismertető részletes cselekvési tervet is közreadott. Ezek a dokumentumok kétévnyi munka következtetéseit tartalmazták, amelynek során az Európa tengerein és óceánjain folyó gazdálkodás koordinált, ágazatokon átnyúló megközelítésének az érdekeltek részéről való támogatására irányuló mozgalom folyamatosan erősödött. Az Európai Tanács 2007 decemberében fenntartás nélkül jóváhagyta ezt a jövőképet, és felkérte az Európai Unió elnökségét a jövőben betöltő országokat, hogy a cselekvési tervben ismertetett célkitűzések követésével dolgozzanak egy integrált tengerpolitika létrehozásán. Az eredmény az Európai Unió közelmúltbeli történetének egyik legambiciózusabb új szakpolitikai kezdeményezése. Európa tengeri régiói állítják elő az Európai Unió bruttó hazai termékének (Gross Domestic Product – GDP) körülbelül 40 százalékát. A tengeri ágazat hatalmas és nagyon változatos: közlekedés, szállítás, kereskedelem, part menti és kikötői központú iparágak, part menti, hagyományos és alternatív energiák, halászat, akvakultúra, tengerkutatás, turizmus, mindannyian arra törekszenek, hogy egymás mellett létezzenek, és elkerülhetetlenül hatással vannak egymásra.
34
Mindannyian hatást gyakorolnak óceánjainkra és azon élet minőségére, amelynek fenntartását elősegítik. Az integrált tengerpolitika kulcsfontosságú eszköz lesz a XXI. század fenntartható fejlődéssel és versenyképességgel kapcsolatos feladatainak való megfelelésre, továbbá Európa főbb prioritásainak kezelésére. Elő fogja segíteni, hogy az Európai Unió a lehető legtöbbet hozza ki a globalizáció által teremtett lehetőségekből, küzdjön az éghajlatváltozás ellen, és alkalmazkodjon annak hatásaihoz, valamint megvalósítsa a fenntarthatóságot az energiaügy területén is. Mindezen célok következetes és koordinált megközelítést igényelnek, ha az óceánjainkban és tengereinkben rejlő lehetőségeket fenntartható módon kívánjuk kiaknázni. A cselekvési terv konkrét cselekvések sorozatát határozza meg, amelyeket még a Barroso úr által vezetett Bizottság megbízatásának ideje alatt kell megindítani. Ezek a kérdések széles skáláját ölelik fel, a tengeri közlekedéstől a tengeri vállalkozások versenyképességéig, a foglalkoztatásig, a tudományos kutatásig, a halászatig és a tengeri környezet védelméig. Különösen fontos az integrált politikaalkotás három eszköze. Ezek a következők: az európai vizeken a felügyeleti rendszerek integráltabb hálózatának megteremtése;
a tengeri területtervezés fejlesztése, amelyet a Bizottság által kidolgozott útiterv segít; valamint az Európai Unió tengeri megfigyelési és adathálózatának (EU Marine Observation and Data Network – EMODNET) létrehozása az óceánokról és tengerekről történő adatgyűjtésre irányuló jelenlegi elaprózott kezdeményezések optimalizálása és következetesebbé tétele érdekében. A tengeri ügyek új, integrált kormányzási keretének létrehozása keresztirányú eszközöket igényel, amelyek segítik a szakpolitikaalkotókat, valamint a gazdasági és környezetvédelmiszereplőket,hogyszakpolitikáikat egymásba illesszék, tevékenységeiket összekapcsolják, és környezetvédelmi szempontból fenntartható módon optimalizálják a tengeri és part menti tér felhasználását. Az adatok és információk rendelkezésre állásában, a tervezésben, továbbá óceánjaink és tengereink megfigyelésében és felügyeletében az ezen intézkedések eredményeképpen bekövetkező javulás önmaga is megkönnyíti majd, hogy a tengerpolitika körébe tartozó összes tevékenység kölcsönösen megtermékenyítse egymást, végső soron elvezetve az integráltabb megközelítéshez. A Bizottság e három terület mindegyikén hamarosan előkészítő/kísérleti projekteket indít. Amikor ezek már létrejöttek és működni fognak, az Európai Unió új tengerpolitikája többé nem pusztán elképzelés lesz – hanem valósággá válik.
Valamennyi tengeri tevékenység közül talán a halászat az, amely a legközvetlenebbül függ tengeri ökoszisztémáink egészségétől. Ezért a halászat nyerheti a legtöbbet az ökoszisztémán alapuló megközelítés alkalmazásától. Egy ilyen megközelítés azonban nem zárhatja ki a mérlegelés köréből az összes többi emberi tevékenységet, amelyek a körülöttünk lévő tengereket érintik. Ha védjük korallzátonyainkat és tengeri hegyeinket a halászat negatív hatásaitól, de nem védjük őket az olajfúrás vagy a kábelfektetés hatásától, nem nyújtottuk számukra azt a védelmet, amelyre szükségük van. Csak egy ágazatokon túlnyúló tengerpolitika összefüggéseiben valósítható meg megfelelően az ökoszisztémán alapuló megközelítés. Az Európai Unió új integrált tengerpolitikája teljes mértékben elkötelezett egy ökoszisztémán alapuló megközelítésnek nem csupán a halászati gazdálkodásra, hanem valamennyi emberi tevékenységre történő alkalmazása mellett, amelyek hatással vannak tengeri erőforrásaink egészségére. Az ökoszisztémán alapuló integrált megközelítés középpontjában két fontos eszköz áll: a 2007 decemberében elfogadott tengervédelmi stratégiáról szóló irányelv és az 1992. évi élőhely-irányelv. A tengervédelmi stratégiáról szóló irányelv alkotja hivatalosan az Európai Unió tengerpolitikájának környezetvédelmi pillérét. Az ökoszisztémákkal bioregionális szinten foglalkozik, és felhívja egy adott tengeri régiót közösen használó tagállamokat, hogy közösen határozzák meg az adott régió „jó környezeti állapotára” vonatkozó előírásaikat, egy arra vonatkozó útitervvel együtt, ahogyan azt elérni kívánják. A „jó környezeti állapot” fogalma magában foglalja a biológiai sokféleség megóvását, továbbá az ökoszisztéma sértetlenségére és egészségére vonatkozó szélesebb körű elképzelésekre terjed ki. Az élőhely-irányelv másrészről sajátos élőhelyekkel foglalkozik, amelyeknek megvannak a maguk sajátos jellemzői, és térben egyértelműen körülhatároltak. A sérülékeny környezetek és élő struktúrák mind a szárazföldön, mind a tengeren történő védelmének biztosítása érdekében az irányelv jogi alapot nyújt reprezentatív védett területek Európa egészére kiterjedő hálózatának létrehozásához. Mindenekelőtt e két irányelv megvalósítása révén lesz képes az Európai Unió annak biztosítására, hogy Európa halállományai egészséges környezetben éljenek, amelyben növekedhetnek, és állományuk virágozhat (lásd az ökoszisztémán alapuló megközelítésről szóló tájékoztató kiadványt).
Ezzel nem azt akarjuk mondani, hogy a KHPnak továbbra is pusztán a halállományok megőrzésére kell összpontosítania, és a környezet problémáit, amelyben élnek, más szakpolitikákra és más szereplőkre hagyhatja. Éppen ellenkezőleg, a tengeri ágazatot és a tengeri környezetet érintő egyre holisztikusabb megközelítés részeként az ökoszisztémákra vonatkozó tényezők KHP szabályaiba történő integrálása már megkezdődött, és egyre nagyobb jelentőséget nyer majd az elkövetkező években. Növelnünk kell a halászati tevékenységek és a tengeri ökoszisztémák közötti kölcsönhatásokkal foglalkozó kutatásokat, és biztosítanunk kell, hogy e kutatás eredményeit belefoglalják minden olyan döntésbe, amelyet a KHP keretében hoznak. Biztosítanunk kell ezenkívül azt is, hogy a halászati műveletek hatásai összhangban legyenek azon politikákkal és támogassák azon politikákat, amelyeket a tengervédelmi stratégiáról szóló és az élőhely-irányelvben meghatározott szélesebben vett eszközök keretében valósítanak meg. Konkrétan, három fő módja vannak, ahogyan a halászati gazdálkodás hozzájárulhat a tengeri ökoszisztémák védelméhez, valamint egészséges és ellenálló tengeri környezet biztosításához valamennyi felhasználója számára. Csökkentheti a kifejtett összes halászati terhelést. Minél kevesebb időt töltenek a hajók a tengeren, és minél kevesebbet kell halászniuk ahhoz, hogy tisztességes megélhetést érjenek el, annál kevesebb organizmust pusztítanak el (szándékosan vagy véletlenszerűen), és annál kevesebb zavart okoznak azokban a környezetekben, amelyek védelmet nyújtanak a megcélzott fajoknak és fenntartják azokat. Meg tudja védeni a sérülékeny tengeri élőhelyeket és fajokat, néha sokkal gyorsabban, mint azt más, integráltabb eszközök lehetővé teszik. A KHP-t gyakran alkalmazták az elmúlt években olyan ökoszisztémák romboló hatású halászati gyakorlatokkal szembeni azonnali megvédése érdekében, amelyek számára szélesebb körű védelmet kértek az élőhely-irányelv alapján, anélkül hogy meg kellett volna várni, amíg e hoszszadalmas folyamat befejeződik. Ilyen intézkedéseket a Natura 2000 hálózathoz kapcsolódó folyamattól függetlenül is meg lehet hozni, mint előfordult például a Skóciától északra fekvő Darwin tengeri dombok, vagy az Azori-szigetek, a Kanári-szigetek és Madeira körül található korallzátonyok védelme érdekében meghozott intézkedések esetében.
Figyelembe tudja venni azokat a környezeti hajtóerőket, amelyek a halpopulációkra hatással vannak, és amelyek a maguk részéről a halászati iparág számára tevékenységének jelentős megszakadásához vezethetnek. Nem szabad oly módon szerveznünk halászati tevékenységünket, hogy az annak veszélyével járjon, hogy mind a halállományokat, mind a halászokat jelentős negatív hatásoknak teszi ki abban az esetben, ha hirtelen változások mennek végbe valahol máshol az ökoszisztémában, mint amilyen például az éghajlatváltozás. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy nem szabad a halállományokat oly mértékben túlzottan kiaknázni, amikor már a környezeti feltételekben végbemenő legkisebb változás is az állomány összeomlását válthatja ki. Ezért tehát a legnagyobb fenntartható hozam (MSY) elérése érdekében kifejtett hosszú távú gazdálkodás a kulcsa annak, hogy biztosíthassuk az ökoszisztémán alapuló integrált megközelítést. Természetesen szívünk mélyén meg kell vallanunk, hogy az ökoszisztémán alapuló megközelítés csupán összefoglalása annak, amit mindig is tudtunk, és amit az iparág gyakran ösztönösen valósított meg a gyakorlatban. A halászok nagyon is tudatában vannak annak, hogy a tengeri élet, annak valamennyi formájában, egymással szoros kapcsolatban áll. Tudják azt is, hogy saját hosszú távú érdekük is az, hogy a tengerek egészségét megőrizzék, így azok halállományok sokaságát nyújthatják nekik, ami mesterségüket teher helyett örömmé teszi. A Bizottság feladata most az, hogy együtt dolgozzon a halászokkal és a tengereken érdekelt valamennyi féllel együtt nem csupán egy szakpolitika kidolgozásán, hanem az óceánokkal való integrált gazdálkodásnak a természeti környezetünkben rejlő lehetőségek és korlátok mély megértésén alapuló kultúrájának kialakításán. Olyan kultúráén, amelyben az ökológiai korlátokat tiszteletben tartják, és a tengerek ereje nekünk és nem ellenünk dolgozik, mind a jelen generáció, mind az elkövetkező generációk nagyobb hasznára és előnyére.
35
Az előrevivő út A
közös halászati politika nagy utat tett meg 1982 óta – vagy inkább azóta, amikor az európai halászati politika első eszközeit létrehozták az 1970-es évek elején. Ami a hagyományos halászati módszerek és lehetőségek megőrzésére és maroknyi nemzet között fennálló feszültségek oldására irányuló eszközök létrehozásával kezdődött, az ma egy komplex jogi-tudományos keret, amely 27 tagállam érdekeinek összeegyeztetésére törekszik úgy, hogy mindazonáltal megóvjon egy olyan természeti erőforrást, amelynek véges – bár megújuló – természetét többé már nem lehet figyelmen kívül hagyni. Az elmúlt években számos javulás ment végbe. A hosszú távú tervezés és a legnagyobb fenntartható hozam elérésére törekvő halászat jól megfér és együtt jár az akvakultúra egyre növekvő szerepével, valamint azzal a felismeréssel, hogy az értéket méltányosan kell elosztani a piaci láncolat egésze mentén. A finanszírozás átirányításra került, hogy támogassa az iparágat az átmenet időszakában, és segítse a part menti közösségeket jellegük megtartásában, míg gazdasági megélhetésük alapjait diverzifikálják. Az érdekeltek részvétele megerősítésre került, éppúgy, mint az ellenőrzés és a szabályok érvényesítése. És az általunk betöltött nemzetközi szerep lehetőséget ad számunkra, és egyben azt a felelősséget rója ránk, hogy a felelős halászat zászlaját mindazon vizeken magasra emeljük, amerre az Európai Unió hajói elkalandoznak. Mégis mindezen eredményeket össze kell vetni azzal a számos területtel, amelyeken sürgősen lényeges javulásra van szükség. A KHP intézményi keretei még mindig hajlamosak arra, hogy összekeverjék a hosszú távra szóló alapelvek meghatározását azok konkrét, napról napra történő végrehajtásával, és nem csak mozgásteret, de ösztönzőket is nyújtanak a rövidlátó és felelőtlen döntéshozatalhoz. A flottakapacitás még mindig annyira túlzott a potenciálisan és fenntartható módon begyűjthető erőforráshoz képest, hogy közvetlen ösztönzést jelent a túlhalászatra, a kifogott és partra tett mennyiségek valós értékénél alacsonyabb mennyiségek bejelentésére, a szabályok különböző módon történő megkerülésére és a jogellenes tevékenységre irányuló „kultúra” kialakulásához. Olyan kereteket kell létrehozni az iparág számára, amelyben kifizetődik felelősen viselkedni, egy olyan működési keret helyett, amelyben az emberek hasznot húzhatnak a szabályok figyelmen kívül hagyásából, valamint önös érdekeik előtérbe helyezéséből, bármi legyen is annak ára a többiek számára. Ez a KHP működési módjában számos radikális és újító jellegű változás bevezetését
36
Ütemterv a reformhoz 2008. szeptember 29-én a Halászati Miniszterek Tanácsa egyhangúlag jóváhagyta Joe Borg, a tengeri ügyekért és a halászatért felelős európai biztos felhívását, hogy induljanak meg a közös halászati politika reformjához vezető előkészületek azáltal, hogy a Bizottság egy valóban nyílt, korlátozásoktól mentes vitát indít az érdekeltek, a tagállamok és a nagyközönség részvételével. A Bizottság zöld könyvet szándékozik előterjeszteni 2009 első felében, amely egy széles körű nyilvános konzultáció alapját képezi majd. A konzultáció eredményeinek összefoglalóját 2010 elején
igényelheti, és a Bizottság egy valóban nyitott nyilvános vita szervezését tervezi, amely a következő reform feltételeinek meghatározására irányul. Piaci szempontokon alapuló gazdálkodási eszközök a flotta méretének csökkentésére, nagyobb jogkörök a Bizottság számára a tagállamok közötti fegyelem fenntartására, a szabályozás jelentős egyszerűsítése az Európai Unió szintjén, valamint számos végrehajtási döntés országos és/ vagy regionális szintre történő delegálása: ezen témák egyike sem csodaszer, és néhány közülük meglehetősen ellentmondásos, de valamennyinek szerepelnie kell a napirenden, amint a KHP számára az előrevivő utat keressük az elkövetkező években. Előttünk áll a feladat és egyben a lehetőség is arra, hogy a KHP-t teljes mértékben integráljuk egy valóban ágazatokon átnyúló tengerpolitika szélesebb távlataiba. Biztosítanunk kell, hogy a KHP koherens legyen az Európai Unió tengervédelemi stratégiájáról szóló irányelvvel, valamint azzal, hogy az integrált tengerpolitika a hangsúlyt a part menti területek fenntartható növekedésére helyezze. A tengereink és óceánjaink jobb ökológiai és környezeti állapotára irányuló törekvés az Európai Unió szintjén nyújtott több – és nem kevesebb – támogatással jár majd együtt a halászati gazdálkodás ezen új megközelítése által érintett part menti közösségek számára. Mind az Európai Unió kialakulóban lévő tengerpolitikája, mind a nemrégen 25. születésnapját ünneplő KHP az Európa népeivel folytatott konzultációkban gyökerezik, és e népek részvételén alapul. És mindkettő – belső természeténél fogva – folyamatban lévő és folyamatos tevékenység. E kiadványban
teszik majd közzé, és a Bizottság célul tűzi ki, hogy a reformra vonatkozó javaslatokat még abban az évben előterjeszti, azzal a céllal, hogy 2012-ben azok hatályba lépjenek. Borg biztos úr a következő megjegyzéseket fűzte ehhez: „A gazdasági, társadalmi, és környezeti szempontból egészséges halászati iparág előfeltételei az egészséges halállományok és az, hogy a halászati flották egyensúlyban legyenek a halászati lehetőségekkel. Az ökológiai fenntarthatóság ezért alapvetően fontos lesz a KHP bármely jövőbeni reformja számára.”
nem csupán a KHP-nak irányt adó alapelveket kívántuk elmagyarázni, de be kívántuk mutatni azt is, hogy a KHP nem kőbe vésett szabályok gyűjteménye, hanem egy kibontakozó folyamat, amelyet az érdekeltek és a polgárok aktívan bírálhatnak és formálhatnak. A KHP célja annak biztosítása, hogy egészséges tengeri környezetben egészséges halállományokkal rendelkezzünk, mert e nélkül soha nem létezhet nyereséges halászati iparág. Ennek elérése érdekében az Európai Bizottság kész minden szükséges intézkedést megtenni annak biztosítására, hogy az érdekeltek, a fogyasztók, a tudósok és az iparág irányítói együtt munkálkodhassanak azon, hogy a régi politikák által elősegített ördögi kört egy valódi „angyali körrel” váltsák fel – amelyben minden fél valóban nyer. A KHP nem szigorú korlátozások együttese, hanem dinamikus keret, amelyen belül a tagállamok és az érdekeltek meghatározhatják, hogy milyen iparágat szeretnének, és azon munkálkodhatnak, hogy elmozduljanak egy olyan iparág felé, amelyet szeretnének. Mivel mindent számba véve, az egyedüli végső korlátok a biológiai fenntarthatóság követelményei, és ezeket nem valamilyen politikai intézmény, hanem maga a nagybetűs Természet határozza meg.
Európai Bizottság A közös halászati politika – Felhasználói útmutató Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala 2009 — 36 oldal — 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-79-09880-2
KL-30-08-704-HU-C
ec.europa.eu/fisheries
