FORMAN BALÁZS Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem
A magyarországi uniós támogatási rendszer és pályáztatási gyakorlat hiányosságai Magyarország 2004. május 1-jén az Európai Unió tagjává vált. Egy nagyon régi magyar álom vált ezzel valósággá. Az örökké utolérendő és áhított célként szemünk előtt lévő nyugat-európai országok végre teljesen egyenjogú társként befogadták maguk közé hazánkat. A csatlakozási folyamatnak csak egy pillanata volt a taggá válás hivatalos napja. Valójában azonban a csatlakozási folyamat a politikai szándék deklarálásától kezdve, a közösségi jogszabályok átvételén át a közintézmények, a vállalkozások és minden egyes állampolgár alkalmazkodásán át vezet, aminek a célja egy versenyképesebb és egy élhetőbb Magyarország létrehozása. A közösségi jogszabályokhoz való igazodáshoz és a versenyképesség növeléséhez az unió támogatásokat is ad a csatlakozás előtt az előcsatlakozási alapokból, a tagság idején viszont a Strukturális és Kohéziós Alapokból. A támogatások viszont nem automatikusan járnak: pályázni kell rájuk! A pályázatok célja, hogy a tagállamok adófizetőinek igazolni lehessen, hogy az általuk befizetett pénzek működőképes és a siker reményével kecsegtető beruházásokra lesznek felhasználva. A pályázóknak azt kell bebizonyítaniuk, hogy a saját magánérdekük, az országuk és az Európai Unió érdekei a közösség által is támogatott projektek esetében egybeesnek. A pályázat, jellege folytán nem más, mint egy kétszeresen negatív adóbevallás. Nem a múltbéli jövedelmekről számol be a polgár, hogy megállapítható legyen az adófizetési kötelezettsége, hanem a jövőre vonatkozó terveivel kell igazolnia, hogy az állami támogatás valóban megfelelően lesz hasznosítva. Illetve, a pályázó rendelkezik mindazokkal a feltételekkel, amik az állam és az unió által támogatott projektek felelősségteljes kivitelezéséhez és működtetéséhez járulnak hozzá. A tervezésben és a végrehajtásban közreműködő állami intézményeknek viszont igazolniuk kell a képességeiket a megfelelő, az ország és az unió érdekeit egyaránt szolgá2 0 0 5 / 1 – 2 FA LU VÁ R O S R É G I Ó
ló, az egyéni pályázatok és projektek számára keretet adó programok elkészítésére, a megfelelő projektek kiválasztására, a közösségi pénzek átlátható, nyomon követhető és szivárgásmentes kifizetésére, a projektek nyomon követésére és az elszámolásra. A feladat tehát adott volt mind a pályázók részére, mind a közreműködő szervezetek részére, hogy meg kell tanulni a közösségi támogatások rendszerét! „A puding próbája az evés.” Magyarország elsajátította-e a csatlakozáshoz kapcsolódó ismereteket vagy sem? Az uniós támogatások lehívásából kiderül… A Strukturális Alapokkal összefüggő program- és projektkészítési, illetve projektciklus menedzsment ismeretek továbbadására hozták létre a Strukturális Alapok Képző Központot, a SAKK-ot. A SAKK minősítési eljárás egy rendkívül jó ötlet megvalósítása lehetne. Az elgondolás, ahogy a SAKK bemutatkozójában áll, miszerint az akkreditáció „azt kívánja biztosítani, hogy a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználására történő képzéseket, olyan minősített szervezetek, szolgáltatók bonyolítsák le, melyek képesek magas színvonalon biztosítani a képzés technikai és szakmai követelményeit, az igénybe vevők elvárásait”, rendkívül impozáns. Egy probléma van csak vele, az, hogy kicsit megkésve indult el az ötlet kidolgozása, de főleg a megvalósítása. Az első Nemzeti Fejlesztési Terv alapú pályázatok kiírása 2004 januárjában megtörtént, míg a SAKK rendszer elindulása csak 2004 nyár végére tehető. Alapvető probléma, hogy mire a SAKK akkreditációt beharangozták, már a Kereskedelmi és Iparkamara is bejelentette saját szakértői listájának elindítását, és párhuzamosan ezzel a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium által finanszírozott Multiplikátor képzés is beindult. Vagyis a legnagyobb probléma az, hogy míg egyetemek és főiskolák egyaránt „gomba módra” indí23
tanak pályázatíró és néha projektmenedzser képzéseket, gyakorlatilag nincs egy egységes elképzelés ezen pályázatírókkal és projektmenedzserekkel szembeni követelményre. Persze egy dologban egységes a követelmény: nyerjenek a pályázatok és a végső kedvezményezettek (a pályázatok nyertesei) maximálisan ki tudják használni az elnyert támogatást. Ennek eléréséhez természetesen sokat kell tenni minden pályázatírónak és projektmenedzsernek. A SAKK előírásai és maga a rendszer teljes mértékben alkalmas lenne ennek szabályozására, de sajnos ennek már a 2003. év végére működőképesnek kellett volna lennie, hogy egyfajta minőségbiztosítási, védjegy funkciót tölthessen be. Erre most már igen kevés az esély. A Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) alapján a Közösségi Támogatási Keret által rendelkezésre bocsátott pénzeket az operatív programokon keresztül meghirdetett pályázatokon lehet elnyerni. A magyar politikusok, a magyar támogatási intézményrendszer dönti el, hogy a különböző fejlesztési területekre, mekkora uniós támogatási (és a társfinanszírozás alapelvének megfelelően magyar költségvetési) összeget szánnak. Az operatív programok közötti elosztáson túl, a magyar támogatáspolitika dönti el, hogy egyes intézkedésekre, milyen végső kedvezményezetti célcsoportot határoz meg. Vagyis kijelölhet konkrétan bizonyos intézményeket végső kedvezményezettnek, úgynevezett központi projekt keretében, vagy megpályázhatóvá teheti az adott keretet a civil szféra, a vállalkozások, önkormányzatok vagy egyéb más intézmények (pl. kutatóintézetek, oktatási intézmények) számára. A központi projektek sok előnyük mellett, úgy gondolom, nem hatékonyak. Több milliárd forint „kiutalása” egy intézménynek sok visszaélésre adhat lehetőséget. Természetesen a központi projektek végső kedvezményezettjei is írnak pályázatot, és hasonló procedúrán mennek keresztül, mint egy „mezei” pályázó, azzal az apró különbséggel, hogy biztosra vehető a támogatás. Viszont milliárdos támogatások egy intézményhez való utalása személyes tapasztalatok alapján, visszaélésekhez vezet, és a politikai nyomásra történő esetleges „beszerzések” és „megrendelések” miatt csökkenhet a program szakmai hatékonysága. Ezen túlmenően is nagy a felelősségük a támogatási rendszer irányítóinak, hogy az operatív programok prioritásai között a megpályázható pénzeket, milyen igények alapján osztják szét. Itt általában szerephez jutnak a lobbi érdekek is a szakmai megfontolások mellett. Erre jó példák a Humánerőforrás Operatív Program bizonyos intézkedései. A felsőoktatási intézmények szer24
kezeti és tartalmi fejlesztésére (HEFOP 3.3.1.) 6,7 milliárd forintot különítettek el, melynek első határidejére (ahol 3 milliárd forintot oszthattak ki) 18 milliárdos igény érkezett be. A második határidőre (3,6 milliárd támogatásra) körülbelül 30 milliárd forintnyi igénnyel érkeztek pályázatok. Ez a nagyfokú pályázási kedv nagyrészt természetesen visszavezethető a felsőoktatási intézmények alulfinanszírozottságára. Más pályázatokra viszont nem sikerült az első határidőre sem kimeríteni a rendelkezésre álló keretet, és meg is hosszabbították több pályázat beadási határidejét (elsősorban a Gazdaság és Versenyképesség Operatív Program (GVOP) pályázatokat). Ez mutatja, hogy előzetesen rosszul mérték fel a pályázati igényeket. Szerencsére van lehetőség operatív programokon belül a prioritások között pénzösszegek átcsoportosítására. De ez valószínűleg közel sem lesz elég például a HEFOP 3.3.1 esetében. Más gondok is akadnak a pályázati rendszerrel. Nincsenek egyértelmű ágazati feladat lehatárolások. A turizmus támogatása például szerepel a GVOP, a ROP és az AVOP intézkedései között is, miközben a turizmus hagyományosan a régiókhoz köthető feladat. Például a régiókat, mint komplex turisztikai termékeket még ki kellene találni. De nincs folytatása a 2002 előtt megkezdett fürdőépítési programnak sem. Így a pályázók joggal „bízhatnak” abban, hogy a jelenlegi kormány által kezdett programokat a következő kormány nem fogja folytatni. Az önkormányzatok viszont kedvezőtlen anyagi helyzetük miatt maradnak ki egyre nagyobb hányadban a Strukturális Alapok támogatásaiból. Az NFT Stratégia regionális egyeztetését a regionális fejlesztési ügynökségek bonyolították le a releváns regionális partnerek, így például a regionális fejlesztési tanácsok, megyei fejlesztési tanácsok, települési önkormányzatok bevonásával, tájékoztatásával és a partnerjavaslatok összegzésével. A települési és megyei önkormányzatok közvetlenül az önkormányzati szövetségeken keresztül is meg lettek keresve. A regionális és önkormányzati partnerek az NFT Stratégiáját összességében támogatták, véleményük szerint a tervben felvázolt jövőkép a tudás- és innováció-orientált fejlesztési stratégia megfelelő keretet biztosít a regionális fejlesztési törekvések érvényesítésére. A módszertani észrevételek mellett a legtöbb javaslatot a regionális fejlesztési témakörrel kapcsolatban fogalmazták meg. Kiemelték többek között, hogy hangsúlyosabban kell kezelni a regionális, kisebbségi fejlettségbeli különbségeket. FA LU VÁ R O S R É G I Ó 2 0 0 5 / 1 – 2
Meggyőződésük, hogy a regionális politika hatékony szerepet játszhat a területi kohézió erősítésében, a gazdasági versenyképesség javításában, a közigazgatási korszerűsítésében, az innováció serkentésében, melynek érdekében a regionális önkormányzatiságot alkotmányos szintre kell emelni, létre kell hozni a regionális közigazgatási intézményrendszert és a létrejött regionális központokat össze kell kapcsolni az adott régió jelentős gazdasági-igazgatási intézményeivel. Az NFT fokozatos megvalósításával lehetőség nyílhat a korábbi közigazgatási reformelképzelések és az elkezdett folyamatok, mint például az elektronikus önkormányzati rendszer kialakítása továbbvitelére, kiteljesítésére. Szorgalmazták továbbá az önkormányzati és a versenyszféra együttműködésének fejlesztését, a közös projektek számának növelését, az egyik alapvető probléma, a pályázatokhoz, projektekhez szükséges önrész előteremtésének megoldására. Az intézményi struktúra felülvizsgálata vonatkozásában az egyik elsődleges feladat az önkormányzatok számának csökkentése lehet, és ezáltal olyan települési önkormányzatok kialakítása, melyek méretük, anyagi és jogi lehetőségeik révén képesek a lakosság közszolgáltatási igényeinek színvonalas és jogszerű kielégítésére, a közösségi jog hatékony alkalmazására. (A magyar helyi önkormányzatok több mint 50%-a 1000 főnél kevesebb lakossal rendelkezik és ezen belül még az 500 főt sem éri el az önkormányzatok 58%-a.) A magyar települési önkormányzatokra háruló feladatok alapján szakértői számítások készültek arra vonatkozóan, hogy legalább hány főnek kell élnie a településen ahhoz, hogy a közszolgáltatás színvonala megfelelő legyen és a minimális hatékonysági követelmények is érvényesüljenek. Nos, ez a szám 5000 fő hazai viszonylatban, ami hasonló a svéd számokhoz. Svédországban gyakorlatilag nincs 5000 fő alatti önkormányzat. Hatékonysági szempontból is figyelemre méltó ez az határ, ugyanis az 5000 fő alatti önkormányzatok adminisztrációs költségei egyes számítások szerint elviszik az éves költségvetés több mint 20%-át, de az 500 fő alattiaké pedig több mint 30%-át. A helyi önkormányzatok számának radikális csökkentése mellett a másik továbblépési irány a régió, mint közigazgatási területi és szervezeti egységek kialakítása lehet. A 35/1998. (III.10.) OGY. határozattal létrehozott 7 tervezési-statisztikai régió kialakítása, majd a területfejlesztési törvény 1999. évi módosítása megteremtette az EU-kompatibilitás minimumát, azonban a középszint kérdése még nem rendeződött megnyugta2 0 0 5 / 1 – 2 FA LU VÁ R O S R É G I Ó
tóan. A megye és a régió párhuzamos létezése újabb megválaszolandó kérdéseket vet fel, és az előzőkből következően modernizációs kényszerhelyzet áll fenn. Tulajdonképpen a területi középszint dezintegrációja, megtöbbszörözése, és együttes működtetése tapasztalható egy kis országban. A megoldás az Európában már fél évszázada alkalmazott közigazgatás-szervezési módszernek, az integrációnak és a decentralizációnak az egyidejű alkalmazása lehet. Helyi szinten az integráció radikális községösszevonást jelentene, területi szinten pedig a megyei önkormányzat, a megyei középszint megszűntetését és új középszint, erős régió kialakítását jelenthetné. Egy olyan régiórendszert kellene kialakítani, amely élén a lakosság által választott testület áll, saját végrehajtó apparátussal, erős hatáskörökkel és jelentős saját forrásokkal rendelkezik a feladatainak végrehajtásához, és a települési önkormányzatokkal együttműködve, az adott térség fejlődését biztosítani tudja. A régiók földrajzi határait a természetes vonzáskörzetekhez kellene igazítani. A középszintű közigazgatás kialakításánál célszerű lenne figyelembe venni egyrészt, hogy az európai gyakorlat igazolása szerint a regionális gazdaságfejlesztés optimális mérete 1,5–2 milliós népességgel rendelkező szint, másrészt, hogy a Nyugat-Európában lezajlott reformok következtében 1956 és 1996 között a középszintű területi egységek száma 531-ről 320-ra csökkent, míg a népesség száma 468 000-ről 1 159 000-re emelkedett. A nyugat-európai önkormányzati modellekkel összevetve, egy sajátos magyar út kialakítására tesz javaslatot dr. Torma András, az önkormányzati reformokról szóló tanulmányában. Ezt a sajátos magyar utat egyszerre jellemezné a decentralizáció és az integráció elvének érvényesülése, és eredményként viszonylag kisszámú, de nagyméretű és erős települési önkormányzatok és régiók születhetnének a központi hatalom decentralizációja révén. A regionális önkormányzás lehetőségét hazánkban először a 1052/1999. (V.21.), a közigazgatás továbbfejlesztéséről szóló Kormányhatározat vetette fel („ a területfejlesztési régiók működési tapasztalatai alapján, valamint a javasolt feladat- és hatásköri és szervezeti változások alapján vizsgálni kell a választott testülettel rendelkező önkormányzati régiók kialakításának lehetőségeit”). A határozatot hatályon kívül helyező 1057/2001. (V. 21.) Kormányhatározatban már nem szerepelt a regionális önkormányzatokra utaló rendelkezés. A kormányhatározat szerint kiemelt figyelmet kell fordítani a területi önkormányzati szint átalakításának lehetséges megoldásaira. 25
Ez az átalakítás több módon is történhet, az egyik lehetséges megoldási módozat a regionális önkormányzatok kialakítása. Ennek kapcsán felmerül a kérdés, hogy a regionális és a megyei önkormányzatok megférnek-e egymás mellett. Néhány érv, ami regionális önkormányzati szint kialakítását indokolja Magyarországon: • Magyarország területi kiterjedése nem indokolja két területi önkormányzat működtetését. A jogalkotónak választania kell majd a megyei önkormányzatok megerősítése vagy regionális önkormányzatok létrehozása között. • Az EU-ban a régiók állnak a fejlesztési támogatások fókuszában. A régiók szintjén valósul meg a Strukturális Alapok első számú célkitűzése, az elmaradott térségek fejlődésének és szerkezeti átalakításának elősegítése. • A megyék átalakítására nincs kormányzati koncepció. • Egy társulásos alapon felépülő „nagymegyés” rendszer már működő, mély kooperációs kapcsolatokat feltételez. • A regionális gondolkodásról az utóbbi időben egyre többet hallani. Igaz, regionális identitásról még nem beszélhetünk, de ez ilyen rövid idő leforgása alatt nem is alakulhatott még ki. Tehát egy lehetséges megoldásként Magyarországon a regionális önkormányzatok jelenthetik a területi önkormányzatiságot áágot a jövőben. Ez viszont jogszabálymódosításokat fog megkövetelni. A jogszabály módosításoknál támpont lehet a Regionális Önkormányzatok Európai Chartájának tervezete. Eszerint a régiók képviselői általános választójog alapján nyerik megbízásukat, a régiókat pedig el kell ismerni az alkotmányban. Tehát adódik a kérdés, hogy vajon elképzelhető-e új hatalmi szint létrehozása, lehatárolása, hatalommal való feltöltése alkotmányos legitimálás, tehát alkotmánymódosítás nélkül. A Charta nem részletezi a regionális önkormányzatok feladatait, ezeket a jogalkotóknak a nemzeti jellemzők és sajátosságok figyelembevételével kell meghatározni. A regionális önkormányzatok feladatait jelenthetik azok a teendők, amelyeket az önkormányzati törvény jelenleg a megyei önkormányzatokhoz telepít az oktatással, az egészségüggyel, az épített és természeti környezettel vagy a szociális ellátással kapcsolatban. „A törvény keretein belül kívánatos, hogy a nemzeti kormány kompetenciájába eső feladatok regionális 26
szinten történő megoldását a regionális területekhez rendeljék.” A regionális önkormányzatok létrehozásakor hibás lenne egy olyan szabályozási elv, mely szerint háromnégy megyére kialakítanak egy olyan önkormányzatot, ami ugyanolyan feladat- és hatáskörökkel rendelkezik, mint addig a megyei önkormányzatok. Az önkormányzati regionalizmus akkor lehet összeegyeztethető az európai óópai folyamatokkal, ha a területi decentralizáció er teljesebb megjelenés erő é ével párosul. A területi decentés ralizáció a gyakorlatban a legfelsőbb államigazgatási szint feladatainak átadását-átvételét jelentheti. A 1057/2001 (VI. 21.) Kormányhatározat szerint „folytatni kell a minisztériumok által ellátott feladatok és hatáskörök felülvizsgálatát. A változatlanul szükséges miniszteriális feladatok közül arra kell törekedni, hogy minisztériumi szinten csak az ágazati stratégiai, szabályozási és az elemző, ellenőrző feladatok maradjanak. Az operatív feladatok közül a közigazgatási szolgáltató és információs feladatokat, valamint az egyedi hatósági jogköröket a minisztérium szervezetétől elkülönült önálló hatáskörű központi hivatalra, a területi kormányhivatalra, a tárca által irányított területi vagy helyi államigazgatási szervre, önkormányzati közigazgatási szervre és kamarákra, illetőleg a civil szféra szervezeteire kell bízni.” A kormányhatározat értelmében a feladatok „kiszervezésével” a fenti körbe nem sorolható teendőket decentralizálni vagy dekoncentrálni kell. A Regionális Önkormányzatok Európai Chartájának szabályozása alapján a minisztériumok vagy országos hatáskörű szervek nem stratégiai feladatainak döntő része jelentheti a régiók funkcióinak második forrását (az első a megyei önkormányzatok feladatai). Ilyen teendő lehet pl. az együttműködés a megyék határain túlterjedő közigazgatási feladattal kapcsolatos kormányzati döntések végrehajtásában, a helyi önkormányzatok területfejlesztési és területrendezési kezdeményezései megvalósításának elősegítése, az állami támogatású lakáspályázatokról való döntés stb. A régiókhoz utalandó feladatokat (térség- és területfejlesztés, oktatás, egészségügy, környezetvédelem) a 150/2002. (VII. 2.) Kormányrendelet a belügyminiszterhez rendelte. Figyelembe véve ez előzőeket, valamint a Régiók Gyűlése Baseli nyilatkozatát (1996) a regionális önkormányzatok a következő területeken rendelkezhetnének feladat- és hatáskörrel: regionális gazdaságpolitika; regionális tervezés; infrastruktúra; környezetvédelem; mezőgazdaság; kultúra; egészségügy; idegenforgalom. A regionális önkormányzatok alapvető feladatait és FA LU VÁ R O S R É G I Ó 2 0 0 5 / 1 – 2
hatásköreit az alkotmányban kell rögzíteni. A részletszabályok megállapítása törvényi szintű szabályozást igényel. Kívánatos, hogy egyre szélesebb körben és egyre több garancia mellett léphessenek kapcsolatba a régiók közvetlenül az EU intézményeivel, különös tekintettel a támogatásokra.1 Vagyis a régiók európai intézményekhez fűződő kapcsolatából, amennyire lehetséges, ki kell kapcsolni a központi közigazgatást, ez pedig a decentralizáció egy dimenziójaként is értelmezhető. A regionális önkormányzatok egyik lényeges feladata lenne a területfejlesztés, amely hazánkban 1996 óta elkülönült a közigazgatástól, de annak intézményrendszerében valósul meg. A szabályozáskor azonban szem előtt kell tartani azt a tényt, hogy magát a modern európai regionalizációt is, etnikai-történeti okok mellett, a gazdasági különbségek kiegyenlítésének szándéka indukálta (például Olaszországban). Ezt figyelembe véve, a magyar régiók tevékenységének fő vonalait a terület- és gazdaságfejlesztésnek kell jelentenie. Megyei szinten (NUTS IV) – amely már nem jelentene önkormányzatiságot – szintén ki kell alakítani a területfejlesztés intézményeit. A kialakítandó szervezeti keretek között alapelvként kell meghatározni a szubszidiaritás, a partnerség és a kooperáció követelményét. Ezek az alapelvek határozhatják meg a regionális önkormányzatok megyei és helyi önkormányzatokhoz fűződő viszonyát. A szubszidiaritás kétirányú feladatot eredményezhet, egyrészt a régió átveszi azokat a feladatokat, melyeknek a megvalósítására a helyi önkormányzatok nem kötelezhetőek, másrészt a régiók feladatokat adhatnak át a helyi önkormányzatoknak. A különböző szintek viszonyát a szubszidiaritás elve határozhatja meg. A regionális önkormányzatok létrehozása nem jelentheti a helyi önkormányzatok jogainak csorbítását, a módosuló szabályozásban meg kellene jeleníteni az EU-alapelveket is a magyar alkotmányos elvekkel együtt. A régiók feladatainak ellátásához megfelelő bevételeket kell rendelni, mint például a költségvetéstől átengedett bevételt, állami normatív támogatásokat, hiteleket, vállalkozói bevételeket, valamint céljellegű hazai és EU-forrásokat. A regionális önkormányzatok létrehozása csak a helyi szintű alapelvek figyelembevételével történhet, azaz a helyi közügyek intézésében a települések továbbra is előnyt élveznének. Tulajdonképpen a feladat- és hatáskör-telepítést az egyik legfontosabb működési alapelv, 2 0 0 5 / 1 – 2 FA LU VÁ R O S R É G I Ó
a szubszidiaritás és decentralizáció figyelembevételével kell meghatározni. A regionális önkormányzatoknak rendelkezniük kell jogalkotási hatalommal, aminek mértéke a megyei önkormányzatok rendeletalkotási kompetenciájához lehet hasonló. A regionális önkormányzatok kialakításának folyamatában rengeteg kérdés felmerülhet még, ilyenek például a következők. Hol lesznek a régióközpontok? Lesznek-e ún. regionális jogú városok? A közhatalommal rendelkező régiók felett, ki fogja gyakorolni a törvényességi ellenőrzést, felügyeletet, ezek milyen mértékben fognak hatni a választási rendszerre? A regionális önkormányzatok illetékességi területe megegyezik-e majd a területi-statisztikai régiók határaival? A regionális önkormányzatok kialakításának formális lehatárolása és véghezvitele valószínűleg kormányzati szinten fog megvalósulni, és a szükséges törvénymódosítások széles körű konszenzust feltételeznek a kormány és a megyék között. A belügyminiszternek a Magyar Közigazgatás 2002. évi számában2, az önkormányzati rendszer továbbfejlesztéséről szóló vizsgálódása alapján a kormányzati orientáció szintén a regionális önkormányzatok kialakításának igénye felé hat. Az önkormányzatiság védelmében a legfontosabb területeket az önkormányzatok finanszírozási reformja és az uniós felkészülés alkotják. A regionális önkormányzatok kialakításakor elsősorban arra kellene majd törekedni, hogy a kormányzati szervek helyett maguk a régiók döntsenek a térség- és területfejlesztés kérdéseiről a decentralizáció és a partnerség elve alapján. A regionális önkormányzatok területfejlesztési feladat- és hatáskörükben átfogó térségi koncepciókat és fejlesztési programokat dolgozhatnak így ki. A regionális önkormányzatok feladat- és hatásköre jellemzően a következő területekre terjedne ki: pénzügyi terveket készíthetnek a programok megvalósítása érdekében; dönthetnek pénzeszközeik pályázati rendszerben történő felhasználásáról és a fejlesztések megvalósulásáról; a régióhatárokon átnyúló feladatok ellátása során pedig megállapodásokat köthetnek; a régiók közvetlenül kapcsolatot tarthatnak az EU megfelelő intézményeivel, felhasználhatják az uniótól átvett támogatásokat, és meghatározó szerepet játszhatnak a határ menti együttműködésben; emellett feladatkörükbe kerülne például a hulladékkezelés fejlesztése, a vízbázisok védelme, a környezet- és természetvédelem. A létrejövő és közvetlenül választott regionális önkormányzatok a kormányzat, a minisztériumok és a 27
dekoncentrált szervek fejlesztési feladatait vennék át, szakítva azzal a mostani gyakorlattal, melyben a programok kidolgozása és a fejlesztési pénzeszközök elosztása a központi államapparátustól függ. Az elképzelések között szerepel, hogy a régiókban működő önkormányzati szervek nemcsak a közvetlen területfejlesztési célt szolgáló, hanem a foglalkoztatáspolitikai és az agrártámogatási pénzeszközöket is kezelnék, egy olyan átfogó fejlesztési terv alapján, ami a Nemzeti Fejlesztési Tervre épülne, és egyben megfelelne az EU követelményeinek is. Ily módon a hazai területfejlesztési politika az európai normákat követné. Az igények reális felmérése az NFT kialakításakor és a pályázható keretek megállapításakor az állami szervek részéről elmaradt, vagy „tessék-lássék” jelleggel folytatott párbeszédek formájában zajlott. Az európai uniós partnerség ég alapelvét figyelembe véve kellett volég na kikérni a potenciális pályázók érdekszervezeti, kamarai és egyéb más képviselőinek véleményét. A Nemzeti Fejlesztési Terv a 2004—2006-os időszakra szóló fejlesztési program, így értelemszerűen a támogatásoknak ugyan ezen időszak során kell megpályázhatóknak lenniük. Vagyis a rendelkezésre álló keretösszeget három év alatt kellene „kiosztani”, hogy a folyamatosan beérkezésre kerülő pályázati ötletek közül mindig a legjobbak kerüljenek kiválasztásra. A Regionális Operatív Programnál gyakorlatilag a rendelkezésre álló keretösszeg egészét egy év alatt lekötötték támogatási szerződéssel vagy támogatást megítélő döntéssel. Bár egyrészről érthető, hogy minél hamarabb szeretne a ROP irányító hatósága (a Kolber István miniszter úr vezette Nemzeti Területfejlesztési Hivatal) megvalósított projekteket felmutatni, mégis visszás lehet, hogy 2007-ig semmilyen új projektötletre nem fognak tudni támogatást nyújtani. Ejtsünk pár szót a kis és közepes méretű vállalatok pályázási, illetve a támogatási intézményrendszer pályáztatási gyakorlatáról is. A kormányzat sok időt, energiát és pénzt fordított arra, hogy a magyar vállalkozói réteggel megismertesse az európai uniós (NFT alapú) pályázati rendszert, a lehetőségeket és a pályázati pénzek lehívásának fontosságát. Ennek nagy hatása volt a vállalkozói réteg aktivitására, ami jelentkezett a GVOP kis- és középvállalkozás műszaki, technológiai hátterének fejlesztésére (2.1.1.) beadható pályázatainak nagy sikerére. Ez azonban felszínre hozott intézményi problémákat, ami miatt hónapokat, sőt akár fél évet is késett a pályázatok úgynevezett befogadása, és kiértékelése. További komoly probléma volt a kis és közepes mé28
retű vállalkozások számára a bankgarancia ígérvény és a bankgarancia beszerzése, mely a legtöbb GVOP pályázathoz szükséges. A bankgarancia célja, hogy az állam és az Európai Unió pénzügyi kockázatát minimálisra csökkentse a támogatási pénzekkel való esetleges visszaélésekkel kapcsolatban. Így érthető, hogy kötelezővé teszik ennek csatolását a pályázati dokumentációhoz, viszont azt is figyelembe kellene venni, hogy a támogatási összegre plusz annak 20%-os biztosítékára szóló bankgaranciához körülbelül másfélszeres túlbiztosítást kérnek a bankok, vagyis végeredményképp a vállalkozók a várható támogatás másfél-kétszeresére tesznek le biztosítékot, ingó vagy ingatlan vagyontárgy, illetve számlapénz formájában. Ezenkívül pályázatonként eltérően, de vannak olyan további feltételek és kötelezően csatolandó dokumentumok, melyek feleslegesek, megkerülhetőek és csak megnehezítik a pályázók munkáját. Ilyenek például (a GVOP 1.1.1. esetében) a pályázó bevételi terveit igazoló megrendelések a vevői köréről fél évre előre. Nincs olyan cég, amely ilyet kiadna, úgy, hogy kötelező lenne rá nézve. További problémaként vetődik fel az, hogy a legtöbb közepes méretű vállalat, cégcsoport a különböző fejlesztéseire külön céget alapít. Így a megvalósító cégnek nincs referenciája, komoly múltja vagy kétéves lezárt imponáló mérlege. Itt legfeljebb csak a cégcsoport konszolidált mérlege lenne bemutatható, de hogy ez milyen módon lehetséges, nem derül ki feltétlenül a pályázati anyagból. További probléma lehet a nyertes pályázók európai uniós pályázatokra vonatkozó projektmenedzsment ismeretének a hiánya. Ezt ellensúlyozhatja a hasonló fejlesztések, valamint uniós előcsatlakozási alapokból finanszírozott projektek során felgyülemlett tapasztalat. Természetesen senkinek sem árthat egy hasonló jellegű, jó minőségű tanfolyam elvégzése. 2004 őszétől indultak meg az uniós támogatási szerződések aláírásai, de már pár hónap múlva problémák merültek fel a számlák kifizetésével kapcsolatban. A közreműködő szervezetek feladata a projektek végigkövetése, monitoringja, a pénzügyi elszámolás ellenőrzése és első szintű jóváhagyása. A közreműködő szervezetek azonban nem állnak igazán a helyzet magaslatán, vagy pedig központilag kaptak olyan utasításokat, melyek megnehezítették a európai uniós támogatások kifizetésének jóváhagyását. (A kifizetéseket a Magyar Államkincstár, mint kifizető hatóság végzi a jóváhagyások alapján. A közreműködő szervezetek javasolják az irányító hatóságoknak a kifizetések engedélyezését, amik a jóváhagyást a kifizető ügynökségekhez továbbítják.) FA LU VÁ R O S R É G I Ó 2 0 0 5 / 1 – 2
Az EU társfinanszírozású támogatások összefoglaló adatai Operatív Programok szerint *
OP
Típus Tí ípus
AVOP
pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt
AVOP GVOP GVOP HEFOP HEFOP KIOP KIOP ROP ROP Összesen:
Beérkezett db 3620
Döntésé ésDöntésel é őkész ésel é ít ész í és é Szeződéssel ééssel le- Kifizetett IH IH ttámogatott Leszerződött elők ő ész ők é ít í és é elkezdődött kötött t mogatá tá mogat s t mogatott megít tá í élt ít lt ttámogatá mogat s projekt elkezdődött igé ig nyelt ttámogat mogatás t mogat tá mogatás értéke é éke db Ft db Ft Db Ft Ft 2138 50992438097 4 169728461
2 8853
8641
145186758533
3040
35898160380
529
1657350429
52
43
852829750
30
818371750
3
150950000
1538
1208
193011509020
188
10703226610
36
31
35778460438
30
32278461159
82
58
62533431906
11
9760879259
54
37514076859 1632000000
40
28
45089855930
13
16051677930
13
16052000000
1330
1117
221773089971
43
12530585693
5
1500000000
53
46
1971509911
44
1935922411
41
3097371786 401370347
15606
13310
757189883556
3403
120147013653
645
59971749074 2033370347
*A központi programok tartalmazzák a központi projekteket és a technikai segítségnyújt ú ás pályázatokat. újt Adatforrás: EMIR Adatlekérdezés dátuma: 2004. november 30.
Több eset ismeretes, ahol hónapokon keresztül húzták a kifizetés jóváhagyását folyamatos hiánypótlásra való felszólítással, amit természetesen a válaszadási határidő lejárta előtt egy nappal adtak postára. A hiányolt dokumentumok közül pedig több nem vonatkozott a pályázóra, vagy már korábban csatolta azt. További érdekes kérése volt az egyik közreműködő szervezetnek, hogy a pályázó írja bele a projekt elszámolásába a de minimis támogatás felhasználását. Ez azért furcsa,
mert a de minimis támogatás a szerződés aláírás után egy számla bemutatása, leadása után „jár” a pályázónak, és nem igényel további elszámolást. Sőt kifejezetten tilos feltüntetni azt a projekt költségvetésében, hát még az elszámolásban. 1
Régiók Gyűlése Baseli Nyilatkozata
Támogatási keretek felhasználása Operatív Programok szerint *
OP
Típus Tí ípus
AVOP
pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt pály lyázat központi projekt
AVOP GVOP GVOP HEFOP HEFOP KIOP KIOP ROP ROP Összesen:
Előirá ir nyzott irá Szerződéssel ééssel leEddigi kötelezett- Kö K telezettség éég vál- Szerződéssel ééssel lekötött keret kötött tt ttámogatá mogat si ség éég vállalások lalások sok ar aránya t mogatá tá mogat s 2004-2006 összeg sszeg ará ar nya Ft Ft % Ft % 104664000000 169728461 0,16% 0,00% 2686607835
0,00%
Eddigi kifizetések é ések Ft
0,00%
140973000000
35898160380
25,46%
1657350429
1,18%
9409234162
818371750
8,70%
150950000
1,60%
108981604460
10703226610
9,82%
76651309150
32278461159
42,11%
37514076859
48,94%
33351000000
9760879259
29,27%
78912745490
16051677930
20,34%
16052000000
20,34%
96668715000
12530585693
12,96%
1500000000
1,55%
0,00% 1632000000
0,00%
22704457440
1935922411
8,53%
3097371786
13,64%
401370347
675002673537
120147013653
17,80%
59971749074
8,88%
2033370347
*A központi programok tartalmazzák a központi projekteket és a technikai segítségnyújt ú ás pályázatokat. újt 2 0 0 5 / 1 – 2 FA LU VÁ R O S R É G I Ó
29
