KOVÁCS ÁRPÁD EGYETEMI TANÁR SZEGEDI TUDOMÁNYEGYETEM KÖLTSÉGVETÉSI TANÁCS
A KÖLTSÉGVETÉSI TANÁCSOK LEHETSÉGES SZEREPE A KÖZÉPTÁVÚ KÖLTSÉGVETÉSI TERVEZÉSBEN
Tartalom • A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága • Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele • Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban • A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei
Tartalom • A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága • Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele • Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban • A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei
Miért van szükség a „szabályalapú” költségvetésre? • a tartósan magas államháztartási hiány velejárója a külső eladósodás, ez az egyensúlytalanságok válságszerű korrekciójának veszélyét hordozza; • a tartós hiány és a növekvő eladósodás csökkenti a megtakarításokat ; • a csökkenő megtakarítások megnövelik a reálkamatokat; • az államháztartás magán (beruházási) forrásokat von el, ami hosszabb távon visszaveti a foglalkoztatottságot, csökkenti a tőkeállományt; • a magas, vagy növekvő ikerdeficit ( az államháztartás és a folyó fizetési mérleg tartós hiánya) mérsékli a növekedés lehetséges ütemét, emeli a reálkamatokat, így kétszeresen is nehezíti az adósságszolgálatot és hozzájárul az adósság növekedéséhez; • a magas költségvetési hiány és adósság a beruházások csökkenéséhez vezet (részben a vállalatok hitelpiacról való kiszorulása, részben a magasabb jövőbeli adókat érintő várakozások miatt), ami alacsonyabb növekedéssel jár együtt; • a túlzott újraelosztás magas adószintet eredményez és pazarló jellegű lehet a közszféra; • a magas adószint károsan hat a foglalkoztatásra, a humántőkébe való beruházásra, ugyanakkor ösztönzi az adóelkerülést, ami az adózók számának szűkülése és az ebből következő magasabb adókulcs révén visszafogja a növekedést. 4
A „szabályalapú” fiskális politika több mint a költségvetés készítésének és végrehajtásának szabályozott folyamata
• Az elmúlt évtizedekben a feltörekvő és a fejlett országok sorában állt elő a költségvetési túlköltekezés, a fenntarthatóság problémája, az adósság növekedése, aminek következményeit a válság súlyosan elmélyítette. • Alkalmazásától azt várják, hogy általa az egyensúlyi feszültségek visszaszoríthatók, megteremthetők a tartós államháztartási finanszírozhatóság, majd a fenntartható fejlődés feltételei. • A szabályalapúság azt jelenti, hogy törvényekbe, alkotmányos előírásokba foglalják – numerikus szabályok formájában, meghatározott eljárásrend szerint tervezve és intézményesen ellenőrizve – a költségvetés kiadásait és bevételeit, hiányának, eladósodottságának mértékét.
Tartalom • A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága • Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele • Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban • A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei
A felelős költségvetési politika céljait nemcsak az éves, hanem a középtávú költségvetési tervezésben is érvényesíteni kell A cél •az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése, •a költségvetés tartósan egyensúly közeli állapotának biztosítása, •az állami újraelosztás mértékének optimalizálása. Alkalmazása elősegíti •a költségvetés egyensúlyi állapotának fenntartását, •az ország regionális és globális versenyképességének erősítését.
A felelős költségvetési politika lényeges elemei • költségvetés-politikai szabályok, amelyek egyenlegcélokat és azok elérését szolgáló tervezési követelményeket határoznak meg (például a bevételek és a kiadások adósságszolgálat nélküli egyenlege nem lehet negatív) • a költségvetési fegyelmet és átláthatóságot biztosító eljárási szabályok (például hatásvizsgálatok előírása) • a költségvetési fegyelmet és átláthatóságot biztosító intézményes feltételek megteremtése, amelynek meghatározó garanciája a „független pénzügyi intézmény” (Independent Fiscal Institution, IFI), ami többféle formában, szakmai hátérrel működhet.
A gyakorlatban a szabályalapú költségvetési felelősség rendszere azt jelenti, hogy • költségvetés-politikai szabályokat (például a költségvetés egyensúlyban tartására kiadási plafonokat) alkalmaznak, • költségvetési-eljárási szabályokat (például középtávú költségvetési tervezést, pótlólagos kiadásokra kötelező ellentételezést) vezetnek be, • átláthatósági normákat (például eredményszemléletű számvitel, beszámolási rendszer) érvényesítenek, • intézményes garanciákat teremtenek az átláthatóság érvényesülésére és a szabályok betartására, illetve makroés mikrogazdasági „felügyeletére” (például az adott ország számvevőszéke mellett – vagy esetleg annak szervezetén belül – a kormánytól független költségvetési véleményező szerv/költségvetési tanács/ működtetése).
Tartalom • A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága • Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele • Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban • A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei
A megoldás az általános keretrendszer alkalmazásával is országonként más és más • A szabályalapú költségvetés a numerikus, eljárási és (átláthatósági) szabályokon továbbá felügyeleti és (esetleges) szankcionáló mechanizmusokon, intézményes garanciákon keresztül a költségvetési felelősség általános keretrendszerét jelenti és nem uniformizált kötelezettséget. • E szabályokból és mechanizmusokból, a lényegi, meghatározó elemek alapulvételével, az adott ország közjogi, államszervezeti rendszerével harmóniában, a sajátosságokra figyelemmel lehet felépíteni egy országban a gyakorlatban alkalmazott megoldást.
A Független Pénzügyi Intézmény pozíciója, feladata • A közjogi rendszeren túl az adott ország államháztartásának állapota, az aktuális problémák, pénzügyi fegyelem helyzete (a „fiskális alkoholizmus” foka) határozza meg az IFI közjogi státuszát, hatáskörét, „típusát” (például tanács, számvevőszék, parlamenti hivatal, stb), szervezeti felépítését, súlyponti feladatait (például, hogy publikál-e „hivatalos” előrejelzéseket), szakmai hátterét, beavatkozási felhatalmazásait, véleménye hasznosulásának formális és tekintélyi mechanizmusait. • A fentiek egyben azt is jelentik, hogy az IFI-k maguk is változnak, alkalmazkodnak. • Hiba kimondani egyik vagy másik megoldásról, hogy jó vagy rossz, helyén kell kezelni a „best practice” fogalmát, a nemzetközi szervezetek ajánlásait. • Kockázatos egyik vagy másik ország gyakorlatának másolása.
A költségvetés betartásán őrködő, független fiskális intézmények 2014. január 1-én az Európai Unióban, EU-13 országcsoport (2004-2013 között csatlakozott országok) Ország, a szabályok bevezetésének időpontja
Fiskális politikai szabály Hatáskör
HK SA ÖK ÁE Bulgária
1998
Észtország
1998
Lengyelország
1998
Lettország
1990
Magyarország
2009
Horvátország
2011
Románia
Államháztartási – ÁH Nemzeti (központi, szövetségi) – NG Szubnacionális kormányzatok – SG
Hiánykorlát – HK Stabilizációs alap – SA Összkiadási korlát – ÖK Általános egyensúly – ÁE Adósságkorlát – AK Fenntarthatóság - F
X
X
AK
F
C
L
T
P
M
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2010
X
X
X
X
Szlovákia
2012
X
X
X
X
Szlovénia
2009
X
X
X
X
X
X
AH NG SG
Közjogi besorolás FüggetAlkotmány – C len felüTörvény – L gyeleti – Nemzetközi M egyezmény – T VégrePolitikai útmutató, hajtó – megállapodás – P E
A létrehozás alapja
X
X
Forrás: DG-EFCIN/Intézményi honlapok/Saját szerkesztés
X
X
E
Szankció Vétójog- V Hírnévvesztés – R Jogi – J Pénzügyi – F
V
R
J
Önálló előrejelzést rendszeresen, törvényi kötelezettség alapján publikál
F
X
Nem
X
Nem
X
X
X
Nem
X
X
X
X
Nem
X
X
X
X
Nem
X
Nem
X X X
X
X
X X
X
Nem
X
X
Nem
X
X
X
Nem
A költségvetés betartásán őrködő, független fiskális intézmények 2014. január 1-én az Európai Unióban EU-15 országcsoport (2004 előtt csatlakozott országok)
I.
Ország, a szabályok bevezetésének időpontja
Fiskális politikai szabály Hatáskör Hiánykorlát – HK Strukturális többlet - ST Elsődleges kiadási korlát – EK Általános egyensúly – ÁE Adósságkorlát – AK Fenntarthatóság – F
HK
ST
EK ÁE
AK
F
Államháztartási – GG Nemzeti (központi, szövetségi) – NG Szubnacionális kormányzatok – SG ÁH NG SG
Svédország
1997 -98/ 2007
Egyesült Királyság
1998 /201 0
Franciaország
2013
Németország
2010
X
X
X
Írország
2011
X
X
X
Portugália
2012
X
X
X
X
X X
A létrehozás alapja Alkotmány – C Törvény – L Nemzetközi egyezmény – T Politikai útmutató, megállapodás - P
C
X X X
L
X
X X
Forrás: DG-EFCIN/Intézményi honlapok/Saját szerkesztés
X
X X X
X
X
T
Közjogi besorolás Független felügyeleti – M Végrehajtó - E E
Szankció Vétójog- V Hírnévvesztés – R Jogi – J Pénzügyi - F
V
R
P
M
X
X
X
Nem
X
X
X
Igen
X
X
Nem
X
J
Önálló előrejelzést rendszeresen, törvényi kötelezettség alapján publikál
X
F
Nem
X
X
X
Nem
X
X
X
Nem
A költségvetés betartásán őrködő, független fiskális intézmények 2014. január 1-én az Európai Unióban EU-15 országcsoport (2004 előtt csatlakozott országok)
II.
Ország, a szabályok bevezetésének időpontja
Fiskális politikai szabály Hatáskör Hatékonyság viszgálatok HV Strukturális többlet - ST Elsődleges kiadási korlát – EK Általános egyensúly – ÁE Adósságkorlát – AK Fenntarthatóság – F
HV
ST
EK
ÁE
AK
F
Államháztartási – ÁH Nemzeti (központi, szövetségi) – K Szubnacionális kormányzatok – SG ÁH NG SG
Dánia
2010
X
X
Belgium
1989
X
X
Ausztria
2012
X
X
Hollandia
1945
Olaszország
2012
X
Finnország
2010
X
X
X
X
X
Forrás: DG-EFCIN/Intézményi honlapok/Saját szerkesztés
Közjogi besorolás
Alkotmány – C Törvény – L Nemzetközi egyezmény – T Függetl Politikai útmutató, en felümegállapodás - P gyeleti – M Végreha jtó – E C
L
T
P
M
E
Szankció Vétójog- V Hírnévvesztés – R Jogi – J Pénzügyi – F
V
R
J
Önálló előrejelzést rendszeresen, törvényi kötelezettség alapján publikál
F
X
X
X
Igen
X
X
X
X
Nem
X
X
X
X
Igen
X
X
X
X
Igen
X
X
X
X
Nem
X
X
X
X
Nem
X X
A létrehozás alapja
X
Tartalom •A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága •Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele •Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban •A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben. A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei
Nemzetközi gyakorlat I. • Alapelv, hogy a középtávú tervezés kormányzati felelőssége alkotmányosan nem osztható meg, s ez határozza meg az IFI-k közreműködését. • Az IFI-nek a középtávú költségvetési tervezésben betöltött köz-vetlen szerepe makro-szintű előrejelzések, kivetítések szabályozott közreadásában, illetve az ezek alapján megfogalmazott – a kormányzat számára nem kötelező – ajánlásokban, a tervezési folyamathoz kapcsolódó – különböző mélységű – formális és informális részvételben ölt testet. • A gyakorlat sokszínű, változó szakmai irányultságú. (Például alternatív, több éves makrogazdasági pálya számítása, vagy az alapprognózis alapján a költségvetési pozíciók előrejelzése.) • Az EU központi intézményei – különböző szakmai, összehasonlíthatósági, kockázat-előrejelzési, képesség-hatáskör harmóniája, stb. meggondolásokból – szorgalmazzák az IFI-k (tartalmi és közzétételi kérdésekben is szabályozott) az egységes és kötelező előrejelző feladatát.
Nemzetközi gyakorlat II. • Az EU-ban vannak olyan országok, ahol az előrejelzés ma is, hagyományosan vagy szabály által kötelezővé téve az IFI feladatának szerves része. (Például UK, Hollandia), és van ahol az IFI alkalomszerűen, amikor indokoltnak látja, ad közre ilyen dokumentumot (Portugália, Lengyelország). • Ahol az IFI alapfeladata az éves tervezéshez kötődik, ott is készül – különböző mélységben és tartalommal – olyan elemzés, ami részben vagy teljességében előretekint, és ez lehet publikus, vagy csak a megalapozásra szolgáló, belső felhasználású. • A különböző előrejelzések, érzékenységi vizsgálatok készítésében általános a nemzetközi standardok alkalmazása. • Gyakorlat, hogy a középtávú előrejelző feladatok megoldásába – például, ha a gazdaság különböző szegmensei elemzés tárgyát képezik - az IFI szakmai hátterét képező szervezeti kapacitásokon túl külső szervezeteket is bevonnak.
A Költségvetési Tanács makrogazdasági, államháztartási előrejelző szerepének lehetőségei
• A Tanács mai feladatai hangsúlyozottan az éves költségvetési folyamatokhoz, illetve azok megvalósulása értékeléséhez kapcsolódnak. • A Tanácsnak az adott törvényi keretek között (Gst. 23.§ (1) bekezdés e) pont) is megvan a lehetősége, hogy a középtávú tervezés fejlesztéséhez, a középtávú elképzelések jobb megalapozottságához, saját elhatározásból – jelenleg is megteheti - középtávú kitekintést készítsen, ehhez nincs szükség a törvény módosítására. Ez azonban most nem kötelező feladata a Költségvetési Tanácsnak, és jelenleg az ilyen törekvései közvetetten és nem rendszeresen közreadott külön kivetítésekben valósulnak meg. Ezzel összhangban - véleményében mindenkor tükröződnek azok a hatáskörében készített – középtávú kitekintést is tartalmazó, a KT honlapján is rendszeresen közreadott – tanulmányok, amelyek az ÁSZ és az MNB hatáskörében, illetve a KT titkársága megbízása alapján makrogazdasági összefüggésekben külső kutatóintézetek készítenek. 2013-ban három, 2014-ben hat tanulmány készül. - A Tanács az éves költségvetéshez kapcsolódó véleményében és a stabilitási törvényből következő hozzájárulása megalapozásában kockázat-elemzések sorát használja fel és ennek alapján, hosszabb távra is előretekintve alakítja ki álláspontját. • A Tanács törekvése, az EU Bizottság elemzőképesség erősítése iránti elvárásaival is összhangban, hogy szükség esetén, távlatilag, külön is közreadjon előretekintő értékeléseket az államháztartás makrogazdasági alappályájának várható alakulásáról, illetve a középtávú költségvetési pozíciókról.
KÖSZÖNÖM A MEGTISZTELŐ FIGYELMET!
