Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék
A HELYI ÖNKORMÁNYZATI JEGYZŐ FELADATAINAK ÉS HATÁSKÖREINEK A RENDSZERE
SZAKDOLGOZAT
Konzulens: dr. Bodnár Norbert dr. Kárpáti Orsolya
Készítette: Pápai Tamás 2013
University of Miskolc Faculty of Law and State Administrative Law Department
THE SYSTEM OF COMPETENCIES AND DUTIES OF A MUNICIPAL CLERK
Consultant: dr. Bodnár Norbert dr. Kárpáti Orsolya
By Pápai Tamás 2013
Tartalomjegyzék
Előszó .............................................................................................. 4 1. Történeti áttekintés ................................................................... 5 2. A jegyző jogállása ...................................................................... 9 3. A jegyző kinevezése ................................................................. 10 3.1 Pályáztatási
eljárás szabályai: ............................................. 10
3.2 Címek adományozása ........................................................... 14 3.3 A
jegyző díjazása .................................................................. 15
3.4 Összeférhetetlenségi
szabályok ............................................ 16
4. A jegyzőre vonatkozó felelősségi szabályok .......................... 17 5. A jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnése ............. 18 6. A jegyző kapcsolata más szervekkel ...................................... 19 6.1 A
jegyző és a képviselőtestület .............................................. 19
6.2 A
jegyző és a bizottságok ...................................................... 20
6.3 A
jegyző és a polgármester ................................................... 20
6.4 A
jegyző, mint munkáltató .................................................... 21
6.5A
jegyző és a kormányhivatal ................................................ 21
7. A jegyző feladatainak rendszere ............................................ 23 7.1 A
jegyző önkormányzati feladatai ........................................ 24
7.2 A
jegyző államigazgatási feladatai ....................................... 28
8. Összegzés .................................................................................. 31 9. Irodalomjegyzék ...................................................................... 33 10. Felhasznált jogszabályok jegyzéke ....................................... 34
„A jó tisztviselő, aki nem formákon lovagol,
hanem dolgozik és alkot, aki nem holt szabályok és élő személyek parancsait teljesíti, hanem gondoskodik és cselekszik, aki nem gőgös bíróként ítélkezik, hanem mérlegel és bírál, s a kritikát elsősorban önmagával szemben gyakorolja.” (Hóman Bálint: Művelődéspolitika, Budapest, 1938.)
Előszó
Szakdolgozatom témaválasztásánál fő szempont az volt, hogy 7 éve a közigazgatásban dolgozom köztisztviselőként, így saját tapasztalattal rendelkezem arra vonatkozóan, hogy milyen nehéz és sokrétű feladattal kell megbirkóznia a jegyzőnek akár személyesen, akár a hatáskörök átruházása révén, tekintettel arra, hogy az átruházott hatáskörben végrehajtott feladatokhoz kapcsolódóan is ő látja el a törvényességi ellenőrzéseket. 2013. január 1-jével, a járási hivatalok felállásával a jegyző feladat- és hatásköre a korábbiakhoz képest jelentősen beszűkült, számtalan feladat került át a járási hivatal vezetőjének hatáskörébe. Mindezek ellenére még mindig számos kötelező és önként vállalt jegyzői feladatot szabályoz a törvény, melyeknek ellátása a pénzügyi források kivonásával egyre nehézkesebbé vált. A Magyar Állam által átvállalt tartozások
ellenére
még
mindig
jelentős
hitelállománnyal
rendelkeznek
az
önkormányzatok, így jelentős súlyú a helyi bevételek, adók beszedésére és behajtására tett intézkedések törvényes és szakszerű végrehajtása. Mindezek ellenére úgy érzem, hogy köztisztviselőnek, így jegyzőnek lenni élethivatás. A közigazgatási esküben foglalt vállalások maradéktalan teljesítése szakmailag és emberileg is felkészült, lojális ugyanakkor a jogszabályban előírtakat maximálisan betartó és betartató jegyző a professzionálisan működő hivatalok alapköve. Az ehhez vezető út igen rögös, hiszen nehéz úgy igazán jó jogalkalmazónak lenni, hogy az eljárások során az ügyfél ne ellenfélnek tekintse, hanem partnernek, aki a lehető legjobb megoldások megtalálására törekszik ügyfélbarát hatósági eljárása során, azonban a jogszabályok betartása sem szenvedjen csorbát. Az ügyfelek a nehéz gazdasági helyzetnek köszönhetően a köztisztviselőket ellenségnek tartják. Az a jegyző, aki
szakmai tudásával és emberiességével meg tudja ezen hitükben az állampolgárokat ingatni, az ügyeiket a jogszabályok betartásával elő tudja mozdítani, az valóban jó vezető és a legalkalmasabb személy a jegyzői poszt betöltésére. A témával kapcsolatban számos folyóiratot olvastam át, amely a jegyzők aktuális helyzetével foglalkozik. Ezen túlmenően személyes beszélgetéseket folytattam Mátészalka Város jegyzőjével, aki immár 10 éve látja el feladatait Mátészalka Város Önkormányzatánál. Dolgozatomban beszélek a jegyzői pálya kialakulásáról, a hatályos szabályozásban rögzített feladat- és hatáskörökről. Vázolom a jegyzőnek más szervekkel való viszonyát. Igyekszem részletesen bemutatni a munkáltatói és a munkavállalói oldalát is.
1. Történeti áttekintés A jegyző a helyi szintű jogalkalmazás legfontosabb szereplője. Feladata kettős: - ő az államigazgatási hatáskörök címzettje illetve - ő az, aki ellátja az önkormányzat működésével valamint a jogszabályszerű működés biztosításával kapcsolatos, az önkormányzati törvényben (korábban a 1990. évi LXV. törvény – a továbbiakban: Ötv., jelenleg a2011. évi CLXXXIX. törvény – továbbiakban Mötv.) meghatározott feladatokat. „A jegyzők eredetileg a király szolgálatában álló írnokok, íródeákok voltak, oklevelek kiállításával foglalkoztak, illetve különböző ügyintézési feladatokat láttak el a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban. Ahogyan a közigazgatásban egyre nagyobb teret nyert az írásbeliség, a városokban és később a falvakban is megjelentek a jegyzők: ők feleltek az elöljáróságon az ügyvitelért, iratokat állítottak ki, jegyzőkönyvet vezettek, stb. Az ún. községi jegyzők jogállását először az 1871. évi XVIII. törvény rendezte; eszerint az elöljáróság tagja a jegyző (…), aki választással nyerte el hivatalát, és megbizatása élethosszig szólt.”1 A jegyzői intézmény az első világháborút követően még fennmaradt, azonban a második világháború után a települési önkormányzatok felszámolásával egyidejűleg a jegyzői tisztséget megszüntették. „Az 1989-es rendszerváltást követően viszont Magyarországon újból bevezették ezt a hivatalt, jelenleg a jegyző (körjegyző, főjegyző)
1
Szabómihály Gizella: Jegyző és közjegyző www.gramma.sk/hu
a települési önkormányzati képviselőtestület hivatalának igazgatásszervezői vagy jogi végzettséggel rendelkező vezetője, ...”2 Az államforma monarchikus, eleinte a földtulajdonon alapuló állam, majd később rendiképviseleti monarchia. A helyi igazgatási szervezet működtetésében nagy szerepet kapott a jegyző, akit nótáriusnak neveztek. Feladata a megye adminisztrációjának elvégzése volt. A Habsburg Magyarországon a helyi igazgatás legfontosabb szerve a nemesi vármegye, mely hármas funkciót látott el: igazgatási, hatalmi és bíráskodási funkciót. Az adminisztratív tevékenységet a főjegyző látta el. Feladata volt a jegyzőkönyvek vezetése valamint az ítéletek írásba foglalása. A XVI. század elejétől fizetéssel honorált, választott tisztviselő volt, a XVIII. századtól főjegyzői titulust kapott. Ebben az időben már a levéltári és pertári felügyeletet is ellátta. Az irányítása alá tartoztak az írnoki kar tagjai
valamint
a
megyei
aljegyző
is.
A
széles
autonómiájú
(igazgatási,
igazságszolgáltatási és politikai értelemben is) praediális széken funkcionált még főjegyző és a jegyző, akik adminisztrációs tevékenységet végeztek. A XVIII. századtól kezdve fontos szerepet kaptak a nótáriusok. Feladatuk a városbíró és a városi tanács munkájának segítése volt. Az uradalmakban a jegyző látta el a közigazgatási- és birtokigazgatási feladatokat. A jegyző alkalmazása ettől a századtól vált gyakorlattá. A községek tipizálását rendező 1836. évi 20. tc. a községeket három csoportba sorolta: 1. rendezett tanácsot nem tartó község vagy jobbágyközség, 2. rendezett ítélő tanácsot tartó község, valamint 3. a saját maga által választott tisztviselőkkel működő nemesi község. A 1836. évi 9. tc. rögzítette a községben jegyző választását, ez volt a községi igazgatást rendező első törvénycikk. Megjelentek a törvényhatóságok, melyek az igazgatást középszinten látták el. Működésükben fontos szerepe volt a jegyzőnek és a főjegyzőnek. A vármegyében az alispán munkáját segítő belső tisztviselőként, a törvényhatósági jogú városban pedig a városi tanácsvezető tisztviselőjeként volt jelen.
2
Szabómihály Gizella: Jegyző és közjegyző www.gramma.sk/hu
A községek három csoportba sorolták: rendezett tanácsú városok, nagyközségek és kisközségek. A rendezett tanácsú városok a megye irányítása alá tartoztak. A nagyközségekben nem volt rendezett tanáccsal, de külön községi jegyzővel rendelkeztek. Több kisközség közös jegyzőt tartott. Folyamatosan nőtt a kötelezően ellátandó államigazgatási feladatok száma, azonban a községeknek csak egy magasan képzett tisztviselője volt a jegyző vagy főjegyző személyében. Ezzel szemben a képviselőtestületek tagjai alacsony képzettségűek voltak. Az I. és a II. világháború között a jegyzői, főjegyzői tisztséget illetően nagyobb volumenű változás nem történt. A középfokú igazgatás szerveként továbbra is megmaradtak a törvényhatóságok, alsó szinten továbbra is a községek álltak. A vármegyéknél ebben az időben is, változatlan jogkörrel az alispán volt a törvényhatóság
legfőbb
tisztviselője.
Az
alárendeltségébe
tartozó
főjegyző,
másodfőjegyző, vármegyei aljegyzők funkciója továbbra is a fogalmazási feladatok ellátása, a jegyzőkönyvek vezetése volt, valamint előadói feladatokat láttak közgyűlésen, a közigazgatási bizottságokban. A közigazgatás helyi szerveit illetően még az 1929-es közigazgatási reform sem jelentett számottevő változást. Helyi szinten nem különíthető el az államigazgatási és az önkormányzati igazgatási feladatok ellátásának rendszere, az önkormányzatok látták el az államigazgatási feladatokat is. Számos országban a településekre kirótt államigazgatási feladatokat a törvény a polgármester hatáskörébe utalta. Más országokban, ahogy hazánkban is, ezeket a feladatokat az önkormányzathoz tartozó köztisztviselő látja el, de hatásköre jól elkülöníthető az önkormányzati hatásköröktől.
Az
önkormányzati
tisztviselők
csak
katasztrófahelyzetekben
rendelkeznek államigazgatási hatáskörökkel. A XVIII. században fogalmazódik meg az igény a magasan képzett, szakképzett személyekből álló hivatásos közszolgálatra. Az igazgatási feladatok szaporodása és egyre nagyobb mértékű összetettsége és sokrétűsége megkövetelte a hozzáértést és a szakértelmet. Az abszolutizmus idején kialakult a hivatásos közszolgálat, ahol kimagasló szakmai tudással rendelkező közszolgákra volt szükség. A jogászi
végzettséggel rendelkező tisztviselők jelentős része átkerült az ekkor már külön működő igazgatásszolgáltatáshoz. Kizárólag a főjegyzői állás feltétele volt a jogi végzettség. A rendezett tanácsú városok jogállásáról, a községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk a jegyzői állás betöltésének feltételeként az állandó szakbizottság előtt tett jegyzői írásbeli és szóbeli szigorlathoz kötötte, amely felmérte a jelölt ismereteit az ügyviteli, szakigazgatási, gazdálkodási és bíráskodási feladatok ellátására vonatkozóan. Számos probléma merült fel ennek kapcsán, nevezetesen, hogy a vizsgának nem volt feltétele semmilyen szakképzettség, és a vizsga csak annál a törvényhatóságnál bírt jelentőséggel és elismeréssel, amely előtt a jelölt az letette. A köztisztviselők minősítéséről szóló 1883. évi I. törvénycikk a vezető tisztviselők, úgy mint alispánok, polgármesterek, jegyzők és szolgabírák számára államtudományi államvizsgát vagy ezzel egyenrangú államtudományi vagy jogtudományi tudorságot írt elő képesítési előírásként. További feltételként szabta a büntetlen előéletet, az erkölcsi megbízhatóságot és a magyar állampolgárságot is. Az 1900. évi XX. törvénycikk a községi jegyzők képzését szabályozta akként, hogy rendszeresítette a községi közigazgatási tanfolyamokat. Az 1 éves tanfolyam írásbeli és szóbeli részből álló községi közigazgatási vizsgával zárult. Ezt követően kerülhetett sor a már nem csak helyi szinten felhasználható jegyzői oklevél kiállítására. „ A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény és az annak alapján megalkotott 1950. évi I. törvény, az ún. tanácstörvény tatosan felszámolta az önkormányzati jellegű igazgatást, a szovjet mintára létrehozott tanácsokat az egységes és központosított államhatalom helyi szerveiként határozta meg. …A II. tanácstörvény (1954. évi X. törvény) és az ezzel összhangban történt alkotmánymódosítás már biztosított bizonyos önállóságot a tanácsok számára. …A III. tanácstörvény (1971. évi I. törvény), illetve az ahhoz kapcsolódó alkotmánymódosítás jelentős fordulatot hozott: a továbbiakban a tanácsok nem, mint az államhatalom helyi szervei kerültek meghatározásra (ennek megfelelően módosult az Alkotmány vonatkozó fejezetének címe), hanem elismerést nyert a tanácsok önkormányzati jellege is.”3
3
Fogarasi József: A helyi önkormányzatok HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest 2010. 55-56. oldal
A tanácsrendszer az 1980-as években jelentős átalakuláson ment át (feladat- és hatáskörök elvonása, tulajdonosi jogok megvonása). Ennek ellenére a tanácsok továbbra is az államigazgatási szervezet részeként működtek. A helyi önkormányzatok kialakítására Magyarországon 1990-ben került sor. Tekintettel arra, hogy Magyarország az Európa Tanács tagjává vált, megnyílt a lehetőség arra, hogy olyan egyezményekhez csatlakozzon, amelyekhez nem tagállamként nem volt lehetősége. Egyik legjelentősebb egyezmény az 1985. október 15-én Strasbourgban kelt Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. A Magyar Köztársaság a Chartát 1992. április 06-án írta alá. Az aláírást a 16/1993. (III.26.) OGY határozattal erősítette meg. 1994. július 1. napjától kell alkalmazni.
2. A jegyző jogállása A jegyzői jogintézmény alapvető kereteit a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban Mötv.) és a Közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény határozza meg. A
jegyzőre
vonatkozó
általános
és
sajátos
szabályok
az
Mötv.
81. §-ában kerültek rögzítésre. Jelentős
változásként
könyvelhető
el,
hogy
az
Mötv.
hatálybalépésével
a
képviselőtestület jegyzőre vonatkozó kinevezési jogköre megszűnt. A hatályos szabályozás értelmében a jegyzőt a polgármester nevezi ki határozatlan időre, tovább ő gyakorolja a munkáltatói jogokat is felette. A
jegyzői
státusz
az
Mötv.-ben,
betöltésével
hanem
a
kapcsolatos
közszolgálati
részletes
tisztviselők
szabályokat jogállásáról
nem szóló
2011. évi CXCIX. törvényben találjuk meg. E jogszabály rendelkezése szerint: „ (1)Jegyzővé, körjegyzővé, megyei jogú város kerületi hivatalvezetőjévé, aljegyzővé (a továbbiakban együtt: jegyző) az nevezhető ki, aki a) igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és – a (4) bekezdésben meghatározott esetet kivéve – jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy az OKV elnöksége által a teljes
körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és b) legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett.”4 A magas képesítési feltételek és a gyakorlat előírásából következik, hogy a jelöltnek elméleti és a gyakorlati tudással is rendelkezni kell. Fontos ismérv a kinevezéskor a szakmaiság, amely több oldalról is megfigyelhető: -
egyrészt jelenti a jogszerű eljárások lefolytatását, a jogszabályok betartását és betartatását,
-
másrész az általa felismert jogsértések jelentését is.
Az Mötv. az említett jelentési kötelezettséget az alábbiak szerint írja elő: „… jelzi a képviselő-testületnek, a képviselő-testület szervének és a polgármesternek, ha a döntésük, működésük jogszabálysértő;”.5
3. A jegyző kinevezése A jegyző kinevezésével kapcsolatban két fontos előfeltételről kell beszélnünk: az egyik a kötelező pályáztatás, a másik a képesítési követelmény. A jegyzői státusz megüresedése esetén kötelező a pályázatot kiírni, mégpedig legkésőbb a jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnését követő 30 napon belül. A pályázati kiírásra illetve a pályázat követelményeire nincs egységes előírás, azonban a gyakorlat szerint Belügyi Közlönyben teszik közzé a pályázati kiírást.
3.1 Pályáztatási eljárás szabályai: Amennyiben a jegyző vagy a főjegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik, a megszűnést követő 30 napon belül pályázatot kell kiírni a jegyzői illetve a főjegyzői állásbetöltésére. A pályázati eljárás eredménytelensége esetén 30 napon belül újabb pályázati eljárást kell lefolytatni. 2008. január 1-jétől a pályázatot kiíró a közzététellel egyidejűleg a pályázati kiírást megküldi a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ részére. Ennek célja, hogy a pályázati kiírások elektronikus úton is 42011. 52011.
évi CXCIX. törvény 247. § évi CLXXXIX. törvény
közzé legyenek téve, ezáltal biztosítva, hogy a pályázathoz való hozzáférés, annak megismerése mindenki számára biztosítva legyen. A pályázati kiírásnak tartalmaznia kell a pályázat elnyeréséhez szükséges feltételeket. Aki ezen feltételekkel nem rendelkezik, vagy a törvény által a feltételek alóli mentesítéssel sem felel meg a feltételeknek, azt a pályázót nem lehet kinevezni. Abban az esetben, ha a jelentkező rendelkezik ugyan a pályázatban kiírt és szükséges feltételekkel, az nem ró kinevezési kötelezettséget a munkáltatói jogkör gyakorlójára.
„A jegyző a helyi önkormányzat szükséges és egyben kötelezően létrehozandó jogintézménye, melynek tényleges működése nélkülözhetetlen az önkormányzat számára. Kinevezésétől a képviselőtestület – jogszerűen – nem tekinthet el. A jegyzői intézmény működtetésének kötelezettsége alól egyetlen jogszabály sem adhat felmentést.”6 A jegyzői állásokkal kapcsolatban általában a polgármester van megjelölve a pályázatok kezelésével, aki „titkosan” köteles e feladatát ellátni. Ez tulajdonképpen azt jelenti, hogy az eredménytelen pályázatokat a pályázó(k) részére vissza kell küldeni. A pályázati kiírás kötelező tartalmi elemeit jogszabály nem határozza meg, azonban abban célszerű megjelölni az alábbiakat:
–
szerv, önkormányzat megnevezése,
–
jogszabályban előírt és egyéb szükséges feltételek,
–
tájékoztatást az illetményre, egyéb juttatásra,
–
a pályázat benyújtásának feltételeit, határidejét, az elbírálás határidejét,
–
a pályázati eljárásra és az elbírálásra vonatkozó tájékoztatást,
–
az állás betöltésének időpontját,
–
a pályázathoz csatolandó iratok felsorolását.
A jegyzővel szemben támasztott képesítési követelményeket nem az Mötv., hanem a Kttv.
tartalmazza.
Igen
komoly képesítési
feltételeket
találunk
az
említett
jogszabályban, melyek a szakmaiság kulcsfigurájává teszik a jegyzőt. Ugyanakkor,
amíg
a
pályáztatás
kötelező
és
ez
alól
nincs
kibúvója
az önkormányzatnak, addig a képesítési előírások és a szakmai gyakorlat alóli felmentés lehetősége szinte „korlátok nélküli”. A jegyző esetében a Kttv-ben foglalt képesítési 6A
jegyzők kézikönyve, Magyar Közigazgatási Intézet – Közigazgatási Füzetek 8. Különszám 22. oldal
előírások alóli felmentés eseteit is maga a Kttv. határozza meg a képesítési előírásokat meghatározó 8. § (1) bekezdését követő (2) bekezdésben, illetve (4) bekezdésben. A felmentés egyrészt vonatkozik az iskolai végzettségre, másrészt a gyakorlati időre, harmadrészt a közigazgatási szakvizsgára. Az iskolai végzettséggel kapcsolatos Kttv.beli szabály szerint a községi önkormányzati képviselőtestület felmentést adhat az igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítés vagy az okleveles közigazgatási menedzser szakképesítés alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait a kinevezéstől számított 2 éven belül befejezi. A képesítési előírásokkal kapcsolatos garanciális szabályt rögzít az enyhítő feltételek között a jogalkotó, hiszen kimondja, hogy: „A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte esetén a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik.” Szintén a községi önkormányzati képviselőtestület adhat felmentést a gyakorlati idővel kapcsolatos rendelkezés alól, hiszen a gyakorlati idő csökkenthető, illetve elengedhető. A gyakorlati idő csökkentése, illetve elengedése azoknak a pályakezdő szakembereknek nyújt segítséget az alkalmazáshoz, akik ilyen tapasztalatok nélkül nem vállalhatnának felelős jegyzői munkakört. Tekintettel azonban ennek a kedvezménynek a kisebb jelentőségére, külön szankció nem társul hozzá. Megjegyzem, az iskolai végzettséggel, illetve a gyakorlati idővel kapcsolatos enyhítő szabályok nem vonatkoznak a körjegyzőre és az ötezer főnél több lakosú település jegyzőjére. Ez alapján a Legfelsőbb Bíróság EBH 2006. 1488. számú elvi döntésében megállapította, hogy jegyzői kinevezéshez az 1992. évi XIII. törvény hatálya alá tartozó közigazgatási szervvel fennálló közszolgálati jogviszonyban szerzett közigazgatási gyakorlat szükséges, a hivatásos állományú rendőrként szerzett gyakorlat az 1992. évi XXIII. törvény alkalmazásában nem minősül közigazgatási gyakorlatnak. A közigazgatási szakvizsgával kapcsolatos enyhítő szabályt fogalmaz meg a Mötv. még a továbbiakban, amikor is kimondja, hogy a képviselőtestület közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is kinevezhet, ha a kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy közigazgatási szakvizsgát vagy a szakvizsga alól az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítést megszerzi. Tekintettel azonban arra, hogy a közigazgatási szakvizsga meglétét a jogalkotó – az iskolai végzettséghez hasonlóan – a jegyzői kinevezéshez elengedhetetlen feltételnek tekinti, a határidő
eredménytelen eltelte esetén a jegyző, főjegyző közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva szűnik meg. A képesítési előírások alóli felmentési esetek a közigazgatási szakvizsga alóli maximum 1 éves mentesítést kivéve nem vonatkoznak a főjegyzőre, illetve a főjegyzőt helyettesítő aljegyzőre. A főjegyzővel, illetve az őt helyettesítő aljegyzővel szemben előírt részben más típusú szakmai elvárások miatt bizonyos szakmai körökben megfogalmazódott az a vélemény, hogy esetükben a két éves közigazgatási gyakorlat időtartamát öt évre kellene felemelni, melyből kétévi vezetői gyakorlatot lenne célszerű előírni számukra pályázati, illetve kinevezési feltételként. A jegyző kinevezése esetén is kötelező minimum 3 hónapos próbaidő kikötése. Más szabály vonatkozik azonban arra az esetre, ha a jegyző jogviszonyban áll és egy másik jegyzői állást nyer el és ennek okán közszolgálati jogviszonya közös megegyezéssel kerül megszüntetésre. A jogszabály ugyanis csak ebben az esetben teszi lehetővé, hogy a jogviszony megszüntetés következményeire az áthelyezés szabályai vonatkozzanak. Ekkor a folyamatos jogviszonyra tekintettel, próbaidőt nem lehet kikötni. A jegyzőnek, akárcsak a többi köz- és kormánytisztviselőnek esküt kell tennie, e nélkül nem állítható hivatalba. Az eskü szövegét a Kttv. rögzíti: Az esküre vonatkozó szabályozást a Ktv. is tartalmazta, azonban az eskü szövege megújult. Korábban az államigazgatási szervek, illetve az önkormányzati igazgatási szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők esküszövege között különbség volt, ez azonban hatályos szabályozásban már nem található. Az eskü letételére ünnepélyes keretek között kerül sor. Az eskütétel megszervezése a munkáltató feladata. Az esküt szóban kell elmondani majd ezt követően írásba kell foglalni. Az írásba foglalás során az adatvédelmi követelmények betartásával kell eljárni. Az eskü letételének elmaradása érvénytelenségi ok, és erre bárki hivatkozhat.
3.2 Címek adományozása 2001. július 1. napjától a köztisztviselői törvény módosítása lehetővé tette, hogy a jegyzők anyagi és erkölcsi megbecsülését címzetes főjegyzői cím adományosával fejezzék ki. A címek adományozásával kapcsolatban is a Kttv. tartalmaz szabályokat. „A miniszterelnök - a megyei, illetve a fővárosi kormányhivatal javaslatára határozatlan időre címzetes főjegyzői címet adományozhat az illetékességi területén tartósan kiemelkedő szakmai munkát végző jegyzőnek - ide nem értve az aljegyzőt -, aki a) a cím adományozását megelőző tíz évben folyamatosan jegyzői, körzetközponti jegyző esetében legalább öt éve körzetközponti jegyzői tisztséget tölt be, b) legmagasabb fokozatú minősítést kap. A cím adományozására minden évben a Közszolgálati Tisztviselők Napja alkalmából kerül sor. (2) A címzetes főjegyzői cím adományozását a képviselő-testület a megyei, illetve a fővárosi kormányhivatal útján kezdeményezheti, amely a javaslatot köteles a saját és a jegyzői szakmai érdek-képviseleti szerv véleményével ellátva a közigazgatási személyzetpolitikáért felelős miniszterhez felterjeszteni. Ha a cím adományozását a megyei, illetve a fővárosi kormányhivatal kezdeményezi, ki kell kérnie a képviselőtestület, illetve a jegyzői szakmai érdek-képviseleti szerv véleményét,a közigazgatási személyzetpolitikáért felelős miniszter a beérkezett javaslatokról kikéri a helyi önkormányzatokért felelős miniszter véleményét. Ezt követően a közigazgatási személyzetpolitikáért felelős miniszter terjeszti fel a miniszterelnöknek a javaslatokat a címzetes főjegyzői cím adományozására.” 7 Fő szabály szerint a címzetes főjegyzői cím használatára az elismerésben részesülő a jegyzői közszolgálati jogviszonya fennállásának ideje alatt, valamint körzetközponti jegyzői feladatinak ellátása idején jogosult. Abban az esetben, ha a közszolgálati jogviszonya nyugállományba helyezése miatt szűnt meg, továbbá az, aki a cím adományozását követően jegyzői közszolgálati jogviszonyát megszünteti és másik 7
Közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX törvény 253. §
jegyzői közszolgálati jogviszonyt létesít az azt követő munkanapon a címzetes főjegyzői címet továbbra is használhatja. Aki a címadományozási feltételeknek már nem felel meg, vagy akivel szemben jogerős fegyelmi büntetést szabtak ki, attól a címzetes főjegyzői címet vissza kell vonni. Abban az esetben, ha a címzetes főjegyző nem a legmagasabb fokozatú minősítést kapja a képviselő-testület köteles haladéktalanul kezdeményezni a kormányhivatal útján a cím visszavonását. Emellett a képviselő-testület mérlegelési jogkörében kezdeményezheti a cím visszavonását az etikai vétséget elkövető jegyzőtől is. Mindkét esetben a kezdeményezést a Közigazgatási és Igazságügyi Miniszterhez kell eljuttatni. A címet a KIM miniszter javaslata alapján a miniszterelnök vonja vissza.
3.3 A jegyző díjazása A jegyző díjazásával kapcsolatos, a Kttv-ben rögzített szabályok teljesen egyértelműek és ellentmondásmentesek. Helyesen differenciál a jogalkotó abban a tekintetben, hogy az eltérő lakosságszámú településen működő jegyzők részére eltérő mértékű illetményt állapít meg, ugyanis eltérőek az ellátandó feladatok mennyisége a különböző lélekszámú településeken. Tartalmazza továbbá a Kttv. a körjegyző, a körjegyzői feladatokat ellátó nagyközségi, városi, megyei jogú városi jegyző alapilletményének kiszámításával
kapcsolatos
szabályokat
is.
A
jegyző,
továbbá
a
főjegyző
alapilletményének plusz 50, illetve mínusz20%-os mértékű eltérítésére lehetőség van, melyre csak a teljesítményértékelés pozitív vagy negatív eredményétől függően kerülhet sor. Az alapilletmény mellett a jegyző vezetői illetménypótlékra is jogosult – az eltérő lakosságszámú településeken eltérő mértékben. A vezetők tehát alapilletményükön felül a Kttv. által előírt vezetői illetménypótlékra is jogosultak. Hasonló szabály vonatkozik a jegyzőre, főjegyzőre is, azonban az ő esetükben lakosságszám szerint differenciálva kerülhet ez megállapításra: -
a 3000 főnél kevesebb lakosú településeken az alapilletmény 10%-a,
-
a 3000-10.000 fő közötti településeken és a 3000-nél kevesebb lakosú város esetén az alapilletmény 20%-a,
-
a 10.000-100.000 főt számláló településeken az alapilletmény 30%-a,
-
a megyei jogú város, a fővárosi kerület, a kistérségi társulás székhely településének jegyzője és a megyei főjegyző esetében az alapilletmény 40%a,
-
a fővárosi főjegyző esetében az alapilletményének az 50%-a.
A körjegyző vezetői illetménypótlékon felül körjegyzői illetménypótlékra jogosult, melynek mértéke a körjegyzőséghez tartozó községek számával arányosan nő. „A Kttv. meghatározza az aljegyző illetményének megállapítására vonatkozó szabályokat is. Az aljegyző illetményének megállapítására az érintett kinevezésekor a képviselő-testület, azt követően a jegyző jogosult. Az aljegyző illetményét egy összegben kell megállapítani, erre tekintettel gyakorlatilag személyi illetménynek minősül. Ugyanakkor az aljegyzői illetmény felső korlátja –a köztisztviselőkre vonatkozó általános korláttól eltérően – a jegyző illetménye. Garanciális szabályként arról is rendelkezik a Kttv., hogy az aljegyző illetménye a már megállapított illetményénél nem lehet alacsonyabb.” 8
3.4
Összeférhetetlenségi szabályok
A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX törvény az összeférhetetlenségre vonatkozóan öt szabályt fogalmaz meg: -
együttalkalmazás tilalma, mely szerint nem létesíthető közszolgálati jogviszony, ha a jegyző hozzátartozójával irányítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási kapcsolatba kerülne. Az irányítási, ellenőrzési és elszámolási kapcsolat nemcsak közvetlenül, hanem közvetetten is fennállhat, ezért abban az esetben is megállapítható az összeférhetetlenség, ha a vezető hozzátartozójának vezetőjével szemben gyakorol munkáltatói jogokat, mert ennek keretében olyan széleskörű utasítási jog illeti meg, amely közvetetten a hozzátartozó köztisztviselő tevékenységét is érintheti. Az irányítási kapcsolat fennállása az előzőekből következően akkor is megállapítható, ha az egymással aláfölérendeltségi viszonyban álló vezető és kormánytisztviselő nem közvetlenül, hanem közvetve tartoznak egymás irányítási (felügyeleti), ellenőrzési, vagy elszámolási hatáskörébe. 9
-
Korábban a jegyző a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői valamint a jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével más munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthetett. A hatályos szabályozás
8
Közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX törvény magyarázata Közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX törvény magyarázata
9
már annyiban enged teret, hogy másik jegyző helyettesítése céljából - a képviselő-testületek megállapodása alapján - a jegyző további egy közszolgálati jogviszonyt létesíthet. -
A jegyző esetében is érvényesek a gazdasági összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok, mely szerint nem lehet gazdasági társaságnál vezető tisztségviselő, felügyelőbizottsági tag, kivéve, ha a gazdasági társaság önkormányzati, köztestületi többségi tulajdonban, tartósan állami tulajdonban van, továbbá ha a társaságban az állami befolyás mértéke legalább 50%.
-
A jegyző a törvényben meghatározott egyéb megbízatásokon túl helyi önkormányzati, kisebbségi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik.
-
A jegyzőnek tartózkodnia kell a politikai véleménynyilvánítástól. A jegyző nem viselhet pártban tisztséget, nem vállalhat párt nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést. Ez a szabályozás azt célozza, hogy a jegyző ne legyen a politikai élet szereplője. Ezért a párt belső életéhez kapcsolódó rendezvényeken részt vehet, tagja lehet pártnak, de aktivitása nem terjedhet túl a párt szervezeti keretein.
4. A jegyzőre vonatkozó felelősségi szabályok A jegyzővel szemben a fegyelmi eljárás megindítása, lefolytatása és a fegyelmi büntetés kiszabása a képviselőtestület hatáskörébe tartozik. Ez a hatáskör nem ruházható át. Az eljárás megindítására csak fegyelmi vétség alapos gyanújának felmerülése esetén nyílik lehetőség. A fegyelmi vétség megállapítása céljából vizsgálatot kell lefolytatni, melyet a kijelölt vizsgálóbiztos folytat le. A vizsgálóbiztosnak magasabb besorolásúnak kell lennie. Tekintettel arra, hogy a jegyzőnél számos esetben magasabb besorolású köztisztviselő nincs, ezért ez esetben a kijelölt vizsgálóbiztos csak vezető beosztású köztisztviselő lehet. Amennyiben a polgármesteri hivatal egyetlen vezető beosztású köztisztviselője sem alkalmas a vizsgálóbiztosi feladatok ellátására, lehetőség van arra, hogy a képviselőtestület tagjai közül kerüljön kiválasztásra. Amennyiben a vizsgálóbiztos azt szükségesnek tartja, az aljegyző jogi véleményt fejthet ki és tanúként hallgatható meg. A vizsgálóbiztosnak 15 nap áll rendelkezésére a vizsgálat lefolytatására, mely határidőn belül a jegyzőt is meg kell hallgatnia. Az ügyben keletkezett összes iratot valamint a
saját véleményét 8 napon belül meg kell küldenie a polgármesternek. A fegyelmi felelősségről a képviselőtestület indokolással ellátott döntést hoz a vizsgálóbiztos előterjesztésétől számított 8 napon belül. A fegyelmi büntetések az alábbiak lehetnek: -
megrovás, amely a legenyhébb, erkölcsi jellegű büntetés,
-
címtől való megfosztás és a
-
hivatalvesztés, mint a legsúlyosabb fegyelmi büntetés.
A hivatalvesztés fegyelmi büntetés következménye, hogy a közszolgálati tisztviselő közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva megszűnik és az ilyen büntetéssel sújtott köztisztviselő három évig nem alkalmazható aKttv. hatálya alá tartozó szerveknél. Mivel a hivatalvesztés a legsúlyosabb fegyelmi büntetés, kiszabása a legsúlyosabb kötelességszegések esetére indokolt, amikor az elkövető méltatlanná vált közszolgálati
jogviszonya
fenntartására. Általában azok a kötelességszegések
minősíthetők különösen súlyosnak, amelyek egyidejűleg bűncselekmény törvényi tényállását is megvalósítják, különösen, ha azok a közszolgálat ellátásával függnek össze.
5. A jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnése A jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnhet: -
a felek közös megegyezésével,
-
lemondással,
-
felmentéssel,
-
a jegyző halálával valamint
-
a törvényben meghatározott egyéb esetekben, úgy mint a képesítési követelmények alóli mentesség határidejének eredménytelen lejárta esetén.
Említést kell tenni azokról az esetekről, amikor a jegyző közszolgálati jogviszonyának megszűnésére a körjegyzőség megszűnése miatt kerül sor. Amennyiben a körjegyzőség megszűnik, illetve a körjegyzőségbe tartozó önkormányzatok megváltoznak és e változás következtében a körjegyzői tisztségre új pályázat kiírására kerül sor, vagy a polgármesteri hivatal megszűnik és az érintett önkormányzat részvételével körjegyzőség alakul, illetve területszervezési intézkedés következtében önkormányzat szűnik meg
vagy jön létre, ez olyan átszervezésnek minősül, amely alapján a jegyző közszolgálati jogviszonya felmentéssel szüntethető meg. Ha a körjegyzőség megszűnésének időpontjában a körjegyző felmentési védelem alatt áll, akkor a körjegyző jogviszonyának megszüntetéséről szóló intézkedést a megszűnt körjegyzőséget alkotó önkormányzatok képviselő-testületei legkorábban a felmentési védelem lejártát követő napon hozhatják meg.A jegyző tartalékállományba nem helyezhető.
6. A jegyző kapcsolata más szervekkel
6.1 A jegyző és a képviselőtestület Funkcióját tekintve a jegyző csak tanácskozási joggal vesz részt a képviselőtestület ülésein. Megállapítható, hogy a képviselőtestület és a jegyző közötti viszony egy függelmi viszony, tekintettel arra, hogy a kinevezési jogkört a képviselő-testület gyakorolja. 2014. január 01. napjától ezen jogkör átkerül a polgármester hatáskörébe, de erről majd részletesebben a későbbiekben beszélek. A jegyző joga és kötelezettsége, amennyiben a képviselőtestület döntését vagy működését szabálytalannak tartja, úgy felhívja a figyelmet a szabálytalanságra. A jegyzők törvényességi jelzése sok konfliktust vonhat maga után, mert a képviselőtestület mindezt csak kötekedésnek tekinti, így ez a funkció nem is váltja be a gyakorlatban a hozzá fűzött reményeket. Mindezek alapján megállapítható, hogy a jegyző teljes függetlensége leginkább az állam- és közigazgatási feladatok ellátása során mutatkozik meg. Ez a probléma már többször megfogalmazásra került számos hivatalvezető részéről az alábbiak szerint: „Elenyészően kevés a törvényességi jelzés a jegyzők részéről. Arányaiban sokkal kevesebb, mint amennyi törvénysértést a törvényességi ellenőrzések során a közigazgatási hivatalok feltárnak…” 10 A jegyzői feladatok között új a beszámolási kötelezettség. A jegyzőnek évente be kell számolnia a képviselőtestület ülésén a hivatal tevékenységéről. Tekintettel arra, hogy a törvény kimondja, hogy ha a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörben jár el, akkor a képviselőtestület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül, ezért értelemszerűen a 10
DR. GYERGYÁK Ferenc: A képviselőtestület, a polgármester és a jegyző feladatai az önkormányzat munkájában, az együttműködés konfliktusainak kezelési módszerei COMITATUS KIADÓ 2007
beszámolási kötelezettség csak az önkormányzati feladat- és hatáskörben végzett feladatokra terjed ki. Az önkormányzati képviselő a képviselőtestület ülésén a jegyzőtől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, melyre az ülésen vagy legkésőbb 30 napon belül írásban érdemi választ kell adni.
6.2 A jegyző és a bizottságok A képviselőtestületi döntések előkészítésével kapcsolatos bizottsági feladatokat azMötv. szabályozza. „A bizottság - feladatkörében - kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület döntéseit, a képviselő-testület által átruházott hatáskörben döntést hoz.”11 Sokszor előfordul, hogy a bizottságok túlértékelve saját fontosságukat kényelmetlen helyzetbe hozzák a jegyzőt. Itt már nem állapítható meg a képviselőtestületnél említett függőségi viszony. A bizottságnak sem utasítási sem javaslattételi joga nincs a jegyző által vezetett hivatal működésével és az államigazgatási döntésekkel kapcsolatban, az kizárólagosan jegyzői hatáskör.
6.3 A jegyző és a polgármester A jegyző és a polgármester viszonyát is az Mötv szabályozza: „b) a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös önkormányzati hivatalnak feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában;…” „d) a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, létszámának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására;…” A gyakorlatban számtalan esetben megfigyelhető, hogy a jegyző a polgármester valamint a képviselőtestület bábjaként funkcionál. Az Mötv. 67. § f) pontja alapján bár a kinevezési jogkört nem, de a kinevezést követően a munkáltatói jogkört a polgármester látja el. Ide tartozik a képzésekkel, továbbképzésekkel kapcsolatos feladatok ellátása, a tanulmányi szerződések megkötése,
11
2011.évi CLXXXIX törvény 59. § (1) bekezdés. 67. § b) és d)
a szabadságolásokkal kapcsolatos teendők elvégzése. Feladata még a jutalmazáshoz, juttatásokhoz kapcsolódó intézkedések valamint a jegyző személyi anyagának és az alapnyilvántartáshoz kötődő feladatok teljesítése. A jegyzői teljesítményértékeléssel kapcsolatban kiemelendő, hogy a jegyző esetében is felmentési okként szerepel a szakmai alkalmatlanság kimondása, melynek elvégzése szintén a munkáltatói jogkört gyakorló polgármester feladata. Amennyiben ez érvényesen nem kerül kimondásra, úgy a felmentés jogellenessége egyértelműen megállapítható. A teljesítményértékelés kritériumait és a teljesítményelvárásokat a jegyző és a főjegyző esetében a polgármester állapítja meg. A minősítés eredményétől függ a címzetes főjegyzői cím adományozása, jutalmak megállapítása, ezért is lenne fontos, hogy ez az értékelés pontos és szakmaiságon alapuló legyen. A teljesítményértékelés szempontjairól és annak eredményéről a polgármester köteles tájékoztatni a képviselőtestületet. A polgármester államigazgatási feladatai elvégzésére valamint a képviselőtestület munkájának segítésében támogatást kérhet a jegyzőtől és annak hivatali apparátusától. Bizonyos feladat- és hatásköröket átruházhat a jegyzőre. Nem elhanyagolható az a kapcsolat sem, amely a polgármesteri hivatal vezetésében mutatkozik meg, tekintettel arra, hogy bár a munkáltatói jogkör gyakorlója a jegyző, a polgármester jogosítvánnyal bír a hivatal belső szervezeti tagozódására, a munkarendjével és ügyfélfogadási rendjével kapcsolatos javaslatok tételére. Megállapítható tehát, hogy a helyi ügyeket csak a polgármester és a jegyző jó munkakapcsolata mozdíthatja pozitív irányba, melynek alapja a lojalitás, a hatáskörök tiszteletben tartása és a korrekt együttműködés.
6.4 A jegyző, mint munkáltató A Kttv. 227. § (1) bekezdése alapján a munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője, illetve a képviselő-testület gyakorolja. A Kttv. e általános szabályától eltérően rendelkezve a hivatal köztisztviselői tekintetében az Ötv. 36. § (2) bekezdés b) pontja alapján 2012. december 31-ig a munkáltatói jogokat a jegyző gyakorolja. A Mötv. 81. § (3) bekezdés b) pontja kiterjeszti a munkáltatói jog gyakorlása vonatkozásában a
munkavállalói kört a köztisztviselőkön túl a polgármesteri hivatal, közös önkormányzati hivatal munkavállalóira is. Mind az Ötv. 36. § (2) bekezdés b) pontja, mind a Mötv. 81. § (4) bekezdése rendelkezései alapján azonban egyes munkáltatói jogkörök gyakorlásához a polgármester egyetértése szükséges, amelyek körét a polgármester határozza meg. Az aljegyző - pályázat alapján határozatlan időre - kinevezése a Mötv. 82. § (1) bekezdése szerint a jegyző javaslata alapján történik, az aljegyzőt a polgármester nevezi ki, de az aljegyző vonatkozásában az egyéb munkáltatói jogokat a jegyző gyakorolja, illetve ő határozza meg az aljegyző feladatait, amelyeket a jegyző helyettesítése során elláthat. „Az
aljegyző
kinevezésére
a
jegyzőre
vonatkozó
szabályok
szerint
kell
eljárni (…). A helyettesítés szempontjából a szigorú szabályozás indoka lehet az a mindenre kiterjedő, teljes körű felelősség, amely a jegyző távolléte esetén az aljegyzőt terheli. Ez az oka annak, hogy az aljegyző személyére javaslattételi joga kizárólag a jegyzőnek van.”12 A jegyző a polgármesteri hivatal, körjegyzőség (közös önkormányzati hivatal) hivatali struktúráját az ellátandó feladatokhoz igazodva alakítja ki, szükség esetén az egységes hivatalt szervezeti egységekre (osztályok, csoportok) tagolva. A Kttv. 236. § (5) bekezdése alapján azonban a helyi önkormányzatnál a főjegyzői, jegyzői, aljegyzői kinevezésen túlmenően
a 3000-nél kevesebb lakosú településen - ide nem értve a városokat - vezetői kinevezés nem adható;
a 3000-10 000 lakosú településen, valamint a 3000-nél kevesebb lakosú városokban osztályvezetői szintnek megfelelő vezetői kinevezés adható;
10 000 feletti lélekszámú településen, valamint a körzetközponti feladatot ellátó önkormányzatnál, megyei jogú városi önkormányzatnál, megyei önkormányzatnál,
12
Dr. Fülöp Andrea: A jegyzők helyettesítésének és a jegyzői státus betöltetlensége esetén a jegyzői feladatok ellátásának jogszabályi lehetőségei, illetve gyakorlati tapasztalatai, Magyar Közigazgatás 2001.évi 12. szám 735. oldal
fővárosi kerületi, fővárosi önkormányzatnál osztályvezetői és főosztályvezető-helyettesi szintnek megfelelő vezetői kinevezésen túl további vezetői kinevezés is adható.” 13
6.5 A jegyző és a kormányhivatal A kormányhivatal a jegyzőtől információt kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelynek megadott határidőn belül a jegyző köteles eleget tenni. A kormányhivatal jogszabálysértés esetén felhívhatja a jegyzőt, hogy a jogszabálysértést szűntesse meg. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg, ha a jegyző felhívás ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének illetve ha határidőben nem tesz eleget az információkérésre irányuló megkeresésnek.
A
kormányhivatal
fegyelmi
eljárást
is
kezdeményezhet
a
polgármesternél a jegyző ellen. Ha a polgármester nem folytatja le határidőben a jegyző ellen a fegyelmi eljárást, törvényességi felügyeleti bírság megállapítására kerülhet sor. Az Mötv-ben meghatározott kivételes esetben – ideiglenes hatállyal – a kormányhivatal vezetője is adhat jegyzői megbízást.
7. A jegyző feladatainak rendszere A jegyzői feladatköröket alapvetően két csoportra oszthatjuk: 1.) államigazgatási feladatok és 2.) önkormányzati feladatok. Az önkormányzati feladatokon belül további csoportosításokra kerülhet sor: -
államigazgatási ügyek,
-
a hivatal szakmai vezetésével kapcsolatos teendők,
-
a polgármesterrel történő együttműködéssel kapcsolatos feladatok, valamint
-
az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok.
Ez a tagozódás korábban, a járási hivatalok felállása előtt relevánsabb volt, hiszen az jegyző feladatainak 70%-át a államigazgatási ügyek intézése töltötte ki. Mára ez a szám jelentősen lecsökkent, az önkormányzati feladatok százalékos aránya jelentős növekedést mutat.
13
Jegyző és közigazgatás, 2012. XIV. évfolyam 1. szám GYERGYÁK Ferenc: A jegyző, mint munkavállaló és munkáltató
7.1 A jegyző önkormányzati feladatai A jegyző alapvető feladatai a következők: -
a polgármester által meghatározottak szerint gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról,
-
vezeti a hivatalt, megszervezi a hivatal munkáját, ennek keretében hetente megbeszélést tart a főosztályvezető-helyettesek, osztályvezetők, továbbá egyes kiemelt feladatokat ellátó dolgozók részvételével,
-
gyakorolja a munkáltatói jogkört a hivatal köztisztviselői, ügykezelői és fizikai alkalmazottai tekintetében (a polgármester által meghatározott körben kinevezés és felmentés, vezetői megbízás és visszavonása valamint jutalmazás esetén a polgármester egyetértésével),
-
döntésre előkészíti a polgármester hatáskörbe tartozó államigazgatási ügyeket,
-
dönt azokban a hatósági ügyekben, melyet a polgármester ad át,
-
tanácskozási joggal részt vesz a Képviselő-testület, s annak bizottságai ülésén,
-
a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét,
-
dönt a hatáskörébe utalt ügyekben,
-
ellátja az önkormányzat és a Polgármesteri Hivatal költségvetésével és a gazdálkodásával összefüggésben jogszabályok által a hatáskörébe utalt feladatokat.
-
ellátja a helyi és országgyűlési képviselőválasztással és népszavazással kapcsolatos feladatokat.
„A kisebb, önálló hivatalokban, körjegyzőségekben, közös hivatalokban dolgozó (kör)jegyzők és köztisztviselők jól tudják mit jelent – az általában hátrányos helyzetű – önkormányzatoknál közszolgának lenni. Tapasztalatok szerint minél kisebb egy hivatal létszáma a jegyzői munka annál jobban eltér a „klasszikus” jegyzői feladatoktól. A jegyző nem csak a hivatal vezetője, hanem a csökkenő létszám miatt egyre több ügyintézői munkát is végez. A jegyző mindig „kéznél” van, így sokszor a munkaköréhez nem tartozó önkormányzati feladatokat is el kell látnia. Elvárás, hogy a jegyző (főleg, ha helyben él) „együtt lélegezzen” a településsel, vegyen részt a teljes önkormányzati életben. Kistelepüléseken gyakran a polgármesteri hivatal szakfeladatán szerepelnek egyes önkormányzati feladatok, így intézményvezető hiányában a kapcsolódó szakmai irányítás a jegyző vár. A közszolgáltatások
társulásban történő ellátása sem csökkentette a jegyző és hivatala terheit. Persze mindezek mellett a saját szakterületén naprakésznek kell lennie, s nem árt, ha tud segíteni a lakosságnak a nem önkormányzati területet érintő ügyek elintézésében is.” 14 Kiemelendő és magasztos feladata a jegyzőnek az anyakönyvi feladatok ellátása. Leginkább a kistelepüléseken jellemző, hogy a házasságkötések lebonyolítása céljából nem alkalmaznak külön anyakönyvvezetőt, ezeket a feladatokat a jegyző a törvényben foglalt felhatalmazás alapján látja el. A kistelepüléseken lakók személyes kapcsolatot ápolnak a vezetőkkel, sok esetben maguk kérik, hogy a házasságkötési ceremóniát a jegyző folytassa le, mintegy megkoronázva ezzel e szép és családias eseményt. A képviselő-testülettel és a bizottságokkal kapcsolatos feladatai az alábbiak: -
elkészíti a testület éves üléstervét,
-
gondoskodik a képviselő-testületi ülés meghívójának elkészítéséről, annak kézbesítéséről,
-
koordinálja az előterjesztések előkészítését, gondoskodik a törvényességről, a jogszabályok, képviselő-testületi rendeletek rendelkezéseinek betartásáról, ő a törvényesség őre,
-
figyelemmel kíséri az előterjesztések, határozat-és rendelettervezetek előzetes bizottsági megtárgyalására bizottsági referensek munkáján keresztül,
-
tanácskozási joggal jelen van a testületi üléseken, különösen a törvényesség betartásának
és
betartatásának
érdekében,
amennyiben
a
döntéseknél
jogszabálysértést észlel, köteles azt jelezni. Mérlegelési jogköre ez esetben nincs. -
A jegyző a testületi ülés keretein belül interpellálható, kérdezhető,
-
előkészíti a Képviselő-testület hatáskörébe tartozó fellebbezések elbírálására vonatkozó előterjesztéseket,
-
gondoskodik a testületi jegyzőkönyvek vezetéséről, a határozatok és rendeletek érintettek részére történő eljuttatásáról, mely szerint 15 napon belül köteles megküldeni azt az illetékes szervnek, nevezetese a kormányhivatalnak.
-
14
az új jogszabályi rendelkezésekről tájékoztatást nyújt.
Jegyző és közigazgatás XII. évfolyam 5. szám A (kis)falu jegyzője, Gárgyán István
Az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos feladatai: -
szükség esetén önkormányzati rendeletalkotást kezdeményez,
-
aktívan részt vesz az önkormányzati rendeletalkotás folyamatában, szakmai segítséget nyújt a jogi hátteret illetően és
-
gondoskodik a megalkotott rendelet kihirdetéséről és a hatályba lépés feltételeinek megteremtéséről, melyet a jogszabály a jegyző feladataként határoz meg. Ennek elmaradása esetén - tekintettel arra, hogy az önkormányzati rendelet jogszabálynak minősül, jogot keletkeztet és kötelezettséget állapít meg felelősségre vonható a mulasztása miatt, tekintettel arra, hogy a ki nem hirdetett rendelet nem vonhat maga után érvényesen jogkövetkezményt, az nem válik a normarendszer részévé. Az Alkotmánybíróság határozatában az alábbiakat állapította meg:
-
„Erre mutatott rá az Alkotmánybíróság 32/1993. (V. 26.) AB határozatában, amikor megállapította, hogy a Jat. alapján az önkormányzat rendeletét ki kell hirdetni. A kihirdetés elmaradása jogsértést valósít meg, a kihirdetésre kötelezett jegyző felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott jogszabályt valódi normává.”15
A szakmai vezetése alatt működő polgármesteri hivatal működésével kapcsolatos feladatai a következők szerint alakulnak: -
a polgármester részére javaslatot készít a hivatal belső szervezeti tagozódására, munkarendjére és az ügyfélfogadás rendjére,
-
ellátja a jogszabály által hatáskörébe utalt hatósági jogköröket és államigazgatási feladatokat úgy, hogy ezek elvégzésére a hivatal belső szervezeti egységeit alkalmazza,
-
koordináló és ellenőrző munkája során a hivatal belső szervezeti egységeiben zajló munkafolyamatokat felügyeli, nagy hangsúlyt fektetve a közvetlen irányítása alá tartozó szervezeti egységekre
15
-
a hivatal köztisztviselőinek szakmai továbbképzését szervezi,
-
a hatósági munka eredményéről minden évben értékelést készít,
Dr. GYERGYÁK Ferenc: A képviselőtestület, a polgármester és a jegyző feladatai az önkormányzat munkájában, az együttműködés konfliktusainak kezelési módszere COMITATUS 2007. október, 17. oldal
-
irányítja a hivatal operatív gazdálkodási tevékenységét,
-
ellenjegyzi a kötelezettség-vállalásokat, utalványozásokat,
-
szerkeszti az önkormányzat hivatalos lapját.
A polgármesterrel történő együttműködéssel kapcsolatos feladatai Tekintettel arra, hogy míg a polgármesteri tisztség politikai poszt, addig a jegyzői szigorúan pártsemleges. A jegyző az aktuális jogszabályi lehetőségekről felvilágosítja a polgármestert, a változásokról folyamatosan tájékoztatja. A kettejük jó kapcsolata lehet az alapja a kiválóan működő vezetésnek. Feladata a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási döntések előkészítéséről. Dönt azokban az ügyekben, melyeknél a hatáskört a polgármester ruházta át rá. Ő az államigazgatási jogkörök általános címzettje, ezért a törvényességért is elsősorban ő felel. A jegyző vezetési tevékenysége magában foglalja a hivatal munkájának a megszervezését is, tehát a működéshez szükséges feltételekbiztosítását. Ezen túl a hivatal operatív vezetése is a jegyző feladata, mely munkát a polgármesterrel kialakított jó együttműködés keretében végzi. Ez lehetőséget adhat mind az államigazgatási, mind az önkormányzati ügyek ellátása kapcsán a legoptimálisabb munkamegosztás kialakítására annak érdekében, hogy törvényes döntések szülessenek.16 Fontos említést tennem a polgármester és a jegyző közötti hatalmi viszony megoszlásáról. A jelenleg hatályos szabályozás szerint a polgármester irányítja, míg a jegyző vezeti a polgármesteri hivatalt. Különbséget kell tenni a vezetés és az irányítás között.
„A vezetés lényege: emberek vezetése. Valamely szervezeti egységet vezetni annyit jelent, mint bele a kitűzött cél elérésére törekedni. … A vezetés cselekvést, aktivitást kíván. … A vezetésben mindig a célt, az eredményességet kell szem előtt tartani.”17 Ezzel szemben az irányítás olyan hatalmi viszony, ahol egyirányú befolyást gyakorol az irányító az irányítottra. Ilyen például a személyzeti feladatok ellátására, a működés rendjének és feltételeinek meghatározása, a belső szervezet kialakítása során tapasztalható irányítás. Megállapítható, hogy a vezetés magába foglalja azokat a feladatokat, döntéseket és tevékenységeket, amelyeket az irányítás határoz meg. 16 17
Magyar közigazgatási jog Általános rész, OSIRIS Kiadó, Budapest 2005, 243-248. oldal MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás, Budapest, 1942
7.2 A jegyző államigazgatási feladatai „A jegyző egyrészt gondoskodott az önkormányzat működésével összefüggő feladatok előkészítéséről és végrehajtásáról, másrészt a jogszabályokban meghatározott államigazgatási hatáskört gyakorolt. Az elmúlt 20 év alatt a kialakított rendszert rengeteg kritika érte az érintettek részéről. Az állam úgy érezte, hogy nem igazán ura az államigazgatási feladatoknak, nincs megfelelő eszköze a jegyzők irányában… Az elmúlt 20 év alatt 50 kormányhatározat született az államigazgatás racionalizálására. A reformok azonban vagy el sem indultak, vagy megbuktak kellő politikai támogatottság hiányában…. A jegyzők panaszkodtak az államigazgatási feladatok folyamatos bővítésére, melyet a legtöbb esetben nem kísért teljes körű finanszírozás. Az állam sok esetben nem volt tekintettel az igen eltérő adottságokkal rendelkező önkormányzatok teljesítőképességére, a feladatok telepítése ennek következtében nem mindig differenciáltan történt.”18 A Magyary Program az önkormányzati és az államigazgatási feladatok teljes mértékű szétválasztását célozza azzal, hogy az államigazgatási feladatok teljes körének ellátása a járási hivatalokhoz kerüljön. Ez azonban mereven nem kivitelezhető, tekintettel arra, hogy az állami apparátus nem tud személyesen jelen lenni a kistelepüléseken, ezért köztes megoldásként olyan koncepciót talált ki mely értelmében bizonyosan államigazgatási hatáskörök megmaradnak a települési jegyzőknél. A jegyző által gyakorolt hatásköröket 3 fő csoportba oszthatjuk: -
a jegyző továbbra is ellátja az elsőfokú építésügyi hatósági feladatokat, az üzletek működésével, nyitva tartásával és tevékenységének ellenőrzésével valamint a telepengedélyezéssel és a telep létesítésének bejelentésével kapcsolatos elsőfokú hatósági feladatokat. A jegyző a környezet- és természetvédelmi – különösen a parlagfű elleni közérdekű védekezéssel és a zajés rezgésvédelemmel kapcsolatos – feladat- és hatásköröket.
-
Azok a segélyezés formák, ahol továbbra is szükséges a lakosság illetve a település ismerete továbbra is a jegyző döntési hatáskörébe tartoznak, ilyen a temetési segély, a rendszeres szociális segély, az átmeneti segély és a lakásfenntartási
támogatás
megállapítása,
az
önkormányzati
bérlakások
kiutalása, a lakbértámogatások megállapítása. Vannak olyan hatáskörök, 18
Dr. SZEKERES Antal Jegyző és Közigazgatás XIV. évfolyam 3. szám, 2012. május-június 5-6. oldal
melyeket a jegyző a járási hivatal vezetőjével megosztva gyakorol, úgy, mint a közgyógyellátási támogatás megállapítása. -
A harmadik nagy csoport az anyakönyvi feladatok ellátása, adóigazgatási és a választási eljáráshoz kapcsolódó hatáskörök. Továbbra is jegyzői hatáskör marad a hagyatéki eljárás lefolytatása.
Ahhoz, hogy a változás nagyságát érzékelni tudjuk, beszélni kell a járási hivatalokhoz átkerült önkormányzati feladatokról is, tekintettel arra, hogy így kapunk teljes képet a közelmúltig a jegyzőket terhelő feladatok nagyságáról és mennyiségéről. 2013. január 1. napjával kerültek felállításra a járási hivatalok, melyekhez az alábbi feladatkörök kerültek át: -
gyámhatósági és teljes gyámhivatali feladatok, melyekbe beolvadt a korábban kifejezetten a jegyzői gyámügyi feladatok közé tartozó védelembe vételi eljárás, ideiglenes gyermekelhelyezés, a családi jogállás rendezése, az iskoláztatási támogatás folyósításának felfüggesztése és szüneteltetése.
-
A járáshoz kerültek a körzetközponti jelleggel működő okmányirodai feladatok is, melyek korábban jelentős ügyfélforgalmat bonyolítottak le. Ide tartoztak a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása, személyazonosságot és lakcímet igazoló hatósági igazolványok, vezetői engedélyek kiállítása, azok bevonására tett intézkedések foganatosítása, mozgáskorlátozottak parkolási engedélyének kiadása, ügyfélkapu regisztráció elvégzése, a közlekedésigazgatási feladatok ellátása, úti okmányokkal történő ellátás, az egyéni vállalkozó igazolványok kiváltásával és a vállalkozók nyilvántartásához kapcsolódó feladatok. Kikerült a jegyző hatásköréből az egyszerűsített honosítási eljárás lefolytatása is.
-
A járási hivatalok állapítják meg az időskorúak járadékát, az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságot, az alanyi jogon és normatív alapon járó közgyógyellátásra való jogosultságot.
Megemlítendő, hogy a járási hivatalok felállását megelőzően, 2012. április 15. napjától a jegyző szabálysértési hatósági hatásköre megszűnt, már csak azokban az esetekben folytatta le az eljárást, ha az elkövetés a fenti időpontot megelőzően történt és az eljárást az elkövetővel szemben már megindították.
Mindezekből megállapítható, hogy korábban a jegyzők feladat- és hatásköre szerteágazó és mennyiségileg számottevő volt, melyhez a szükséges apparátus és pénzügyi fedezet nem minden önkormányzatnál állt rendelkezésre. „Ugyan nem önkormányzati feladat az államigazgatási hatósági ügyintézés, viszont a helyi lakosság közigazgatási közszolgáltatásának biztosítása kihat a település komfortérzetére. A megyei kormányhivatalok járási hivatalainak 2013. január elsejével történt létrehozatala önmagában is jelentős funkcióátrendezést eredményezett, miközben a jegyzőnél maradó feladatok ellátását biztosító polgármesteri, valamint közös önkormányzati hivatalok tekintetében is új helyzet állt elő. A körjegyzőségeket felváltó közös önkormányzati hivatalok száma mintegy négyszázzal kevesebb komplex ügyfélellátó helyet jelent. Az új szabályozás következtében a kétezer lakosnál kevesebb lélekszámú, korábban körjegyzőség központ szerepet betöltő települések joggal érezhetik úgy, hogy gyengült a pozíciójuk.” 19
Jegyző és közigazgatás XV. évfolyam 1. szám Itt a világvége, avagy merre és hogyan tovább önkormányzatok? Zongor Gábor dr. 19
8. Összegzés
Bár a közszolgálati jogviszonyról, így a jegyzői pályáról is azt mondtuk, hogy ez élethivatás, megállapítható, hogy ez mégsem egy életre szóló hivatás. Egyre többször szembesülünk azzal, hogy egy-egy jegyző „pályafutása” az adott hivatalnál csak az őt megválasztó és kinevező képviselőtestület és polgármester ciklusának végéig tart. Az új polgármester új jegyzőt visz maga mellé, próbálva ezzel is erősíteni hatalmát. 2003-ban a belügyminisztérium kérésére a megyei közigazgatási hivatalok felmérést készítettek a jegyzők személyében bekövetkezett változásokról. A felmérés érdekes eredménnyel zárult: viszonylag magas volt azoknak a jegyzőknek a száma, akik a tisztségüket csak egy választási ciklus alatt töltik be egy adott településen. A személyi változásokra jellemzően a választási ciklus kezdő évében került sor, a legtöbb változás Borsod-Abaúj-Zemplén és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében történt. Megállapítást nyert az is, hogy a jegyzők közel 50%-a a tisztsége megszűnése után is valamilyen formában része maradt a közigazgatási szervezetrendszernek, akár köztisztviselői akár jegyző státuszban. Az Mötv. szabályai szerint 2013. január 01. napjától a jegyzőt a polgármester nevezi ki, az aljegyzőt pedig a jegyző javaslatára szintén a polgármester nevezi ki. Az eltelt alig fél esztendő kevésnek bizonyulhat ahhoz, hogy kiderüljön, hogy a személyi függőség hasznára válik –e vagy sem az önkormányzati rendszernek. „A 2013-as évtől a jegyző sem nem az állam, sem nem az önkormányzat embere, hanem a polgármesteré. Eddig elvárás volt, hogy a jegyző a mindenkori hatalommal szemben legyen lojális, most már „elvárás”, hogy legyen lakáj is. Az egyetlen önkormányzati költségvetési szerv, amelynek a vezetőjét nem a képviselőtestület választja, illetve nevezi ki a polgármesteri hivatal. A közszolga helyett a szolga szerepet erősíti az 2013. január 1-jétől élő szabály, miszerint a jegyző vezető beosztású köztisztviselőnek minősül és megbízatása bármikor indokolás nélkül visszavonható. Szomorú tény, hogy ebben az esetben útilaput is tettek a talpára és stigmával a személyi anyagán, egzisztenciális bizonytalanságba taszítva keresheti helyét a magyar közigazgatásban. Keresi a helyét úgy, hogy csalódott és megbélyegzett emberként a gyanakvás veszi körül a munkahelyi interjúk során….
Egy közigazgatási vezetőnek nem egy személyt kell szolgálnia, hanem egy közösséget, nem egy személynek tartozik felelősséggel, hanem egy közösségnek, nem egy személy iránt kell elkötelezettnek lennie, hanem egy közösség iránt, a nemzet iránt és az ő akaratukat megtestesítő törvények, jogszabályok iránt. Ehhez pedig a testület által választott és legalább a választási cikluson átnyúló időre kinevezett jegyzői státuszra van szükség.” 20 Aki a fent leírtak alapján úgy dönt, hogy továbbra is jegyzőként kívánja a „közt” szolgálni, fogadja meg Dobozi István jegyző 1878-ban megjelent Községi Közigazgatás kézikönyve című művében foglaltakat: „ A községi jegyző hivatási buzgalom, részrehajthatatlanság és fontos helyzetének teljes átérzése által kiérdemelni az egész község bizalmát és tanácsaival felvilágosítani úgy az egyeseket, mint az elöljáróságokat neki a törvényeket, szabályrendeleteket s utasításokat megmagyarázni, s azok pontos teljesítése felett őrködni.” 21
20
Jegyző és közigazgatás XIV. évfolyam 3. szám Mi is az a jegyző? Dr. Kéki Zoltán 21 DOBOZI István: Községi Közigazgatás kézikönyve, 1878
Irodalomjegyzék 1. SZABÓMIHÁLY Gizella: Jegyző és közjegyző 2. FOGARASI József: A helyi önkormányzatok HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest 2010. 3. DR. GYERGYÁK Ferenc: A képviselőtestület, a polgármester és a jegyző feladatai az önkormányzat munkájában, az együttműködés konfliktusainak kezelési módszerei COMITATUS KIADÓ 2007 4. DOBOZI István: Községi Közigazgatás kézikönyve, 1878 5. Jegyző és közigazgatás XIV. évfolyam 1. szám 6. Jegyző és közigazgatás XII. évfolyam 5. szám 7. Jegyző és Közigazgatás XIV. évfolyam 3. szám 8. Jegyző és közigazgatás XV. évfolyam 1. szám 9. Magyar közigazgatási jog Általános rész, OSIRIS Kiadó, Budapest 2005 10. MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás, Budapest, 1942 11. LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei HVG-Orac
Lapkiadó,
Budapest 2005 12. A jegyzők kézikönyve, Magyar Közigazgatási Intézet, Közigazgatási Füzetek 8. Különszám 13. Dr. FÜLÖP Andrea: A jegyzők helyettesítésének és a jegyzői státus betöltetlensége esetén a jegyzői feladatok ellátásának jogszabályi lehetőségei, illetve gyakorlati tapasztalatai, Magyar Közigazgatás 2001. évi 12. szám 14. Közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX törvény magyarázata 15. www.jegyzo.hu 16. www.kozszolga.hu
Felhasznált jogszabályok jegyzéke
1. 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 2. 2011. évi CXCIX törvény a közszolgálati tisztviselőkről 3. 32/1993. (V. 26.) AB határozat 4. Legfelsőbb Bíróság EBH 2006. 1488. számú elvi döntése
