Miskolci Egyetem Állam –és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék
SZAKDOLGOZAT
A helyi önkormányzatok szociális feladatainak rendszere
Konzulens:
Készítette:
Dr. Turkovics István
Sipos Attila
egyetemi adjunktus 2014.
University of Miskolc State and Jurisprudential Arm Administrative Legal Department
THESIS
The system of local goverments’ social tasks
Consultant:
Made by:
István Dr. Turkovics
Attila Sipos
university senior lecturer
2014.
A helyi önkormányzatok szociális feladatinak rendszere
Tartalomjegyzék
Bevezetés ………………………………………………………………………............ 3 1.
Elméleti alapvetések ……………………………………………………………. 4 1.2. Szociális jogok ……..………………………………………………………… 5 1.3. A szociálpolitika értelmezés .............................................................................. 8 1.4. A szociális ellátások osztályozása ………………………….……………….. 11
2.
Történeti áttekintés …………………………………………………………….. 12 2.1. A közösségi szociálpolitika fejlődése ……………………………………….. 12 2.2. A szociális szolgáltatások rendszere az egyes államok jogában ………..…... 16
3.
A területi közszolgáltatások történeti alakulása Magyarországon ……………... 21 3.1. Szociális igazgatás a szocialista időkben ………….…………………………21 3.2. Változások a rendszerváltást követően ……………………………..……….. 22 3.3. Változások az ezredforduló éveiben ………………………..………….……. 24 3.4. Változások 2010 után ……………………………….………………………. 26
4.
A helyi önkormányzat szociális feladatainak rendszere …………………….…. 29 4.1. A szociális jogok alkotmányos alapjai ……………………………………… 29 4.2. A szociális ellátások rendszere, típusai, finanszírozásuk egyes szabályai .…. 32 4.3. Önkormányzati szociális ellátások és szociális szolgáltatások …….……….. 35 4.3.1.
Szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások ……………………..35
4.3.2.
Pénzbeli ellátás helyett természetben nyújtott szociális ellátások . ……38
4.3.3.
Természetbeni ellátások ………………………………………………. 40 1
4.3.4. 5.
Szociális szolgáltatások ……………………………………………….. 43
Összegzés …………………………………………………………………….… 48 Felhasznált források…………………………………………………………………50 Monográfiák, tanulmányok………………………………………………………… 50 Jogszabályok ………………………………………………………………………. 53
2
Bevezetés Napjainkban egyre nagyobb igény mutatkozik a különféle szociális ellátások iránt. Ezek nyújtásában a helyi önkormányzatok hagyományosan központi szerepet játszanak. Ez érthető is, hiszen a rászorulók leginkább olyan szolgáltatásokat szeretnének, melyek szükségleteikhez, igényeikhez, speciális élethelyzetükhöz minél jobban igazodnak. Az európai országokban a személyes jellegű szociális ellátásoknak több modellje alakult ki, döntően az adott állam szociális rendszerének és településszerkezetének a függvényében. A magyar szociális gondoskodás rendszere a rendszerváltást követően decentralizált, önkormányzati alapú modellként alakult ki. Idővel azonban megmutatkoztak ennek a rendszernek a hátrányai. Célom kettős: egyrészt bemutatom, hogy az 1990-es évektől napjainkig milyen változáson ment át a haza önkormányzati szociális ellátórendszer. Másrészt pedig azt elemzem, hogy szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény alapján a települési önkormányzatok jelenleg milyen szociális ellátásokat és szolgáltatásokat nyújtanak. Dolgozatom négy nagyobb egységre tagolható. Az első fejezet az elméleti alapvetéseké: itt mutatom be, miként alakult a történelmi fejlődés folyamán a szociális állam gondolata, összegzem a szociálpolitika céljait, valamint kitérek a szociális jogok mibenlétére. A második fejezetben rövid történeti áttekintést adok arról, hogy Európában miként fejlődött a szociálpolitika, majd jellemzem a szociális szolgáltatások szervezésének
három
modelljét.
A
harmadik
egységben
a
hazai
szociális
szolgáltatásszervezés fejlődésének egyes állomásait ismertetem, a tanácsrendszertől kezdődően. A negyedik fejezetben pedig a települési önkormányzatok szociális feladatainak körét foglalom össze, a szociális törvény rendelkezései alapján. Kutatási módszerem a témához igazodóan a leíró- összehasonlító módszer, melynek keretében egyrészt a rendelkezésre álló szakirodalmat, másrészt pedig a szociális törvény rendelkezéseit elemzem.
3
1. Elméleti alapvetések 1.1.
Szociális gondoskodás
Írásos források tanúsága szerint már az ókori társadalmakban is jelen voltak a szociális gondoskodás különböző formái, majd megtörtént egy idő után ezek vallási, később (jellemzően a középkortól kezdődően) jogi normákkal történő szabályozásuk is. Ezek a korai rendelkezések még nem biztosítottak egyéni jogcímet a közösség által nyújtott ellátásokra, sem kötelezettséget nem róttak a közösségekre; sokkal inkább a segítségnyújtás elveit és az intézmények működését szabályozták. A 19. század közepéig csak Angliában létezett átfogó szegényügyi közigazgatás, ennek elsődleges célja azonban (a dologházak fenntartásával) a munkára kényszerítés volt, és csak az arra „érdemes” szegények kaphattak segélyt a megélhetésükhöz. Ugyancsak Angliában születtek az úgynevezett gyári törvények, ezek kifejezetten a gyáriparban korlátozták a munkaidőt, a női és gyermekmunkát stb.1 Csak a 19. században, a tőkés termelési mód általánossá válásával jelent meg az igény a közösséggel szemben támasztott szociális védelmi igények jogosultságokként való elismerésére. Ugyan már a francia forradalom időszakában (az 1793. évi alkotmányozással) sor került az állam szociális kötelezettségvállalásának alkotmányba foglalására, ám egészen a 20. század közepéig a szociális alkotmányozás kivételes jelenségnek számított. A köztes időszakban az ipari kapcsolatok rendszerét szabályozó, illetve egyes társadalmi csoportok elismert szükségleteinek kielégítését szolgáló közigazgatási normák tartalmazták a szociális normákat.2 Az első világháború idején az állami beavatkozás addig nem látott méreteket öltött. Az 1930-as évek világgazdasági válsága pedig tovább erősítette azt az
1
Ficzere Lajos – Forgács Imre: Magyar közigazgatási jog Különös rész európai uniós kitekintéssel. Osiris Kiadó. Budapest. 1999. 269.o. 2 Juhász Gábor: XII. Alapvető jogok és kötelezettségek. A szociális biztonsághoz való jog. Jakab András: Az Alkotmány kommentárja III. Századvég Kiadó. Budapest. 2009. 2628.o.
4
elképzelést, hogy a piac egyenetlenségeit állami szabályozókkal kell kiküszöbölni. Az Egyesült Államokban a New Deal lerakta a jóléti állam alapjait.3 A
második
világháborút
követően
lényegesen
nőtt
a
központosított
újraelosztásba bevont közösségi szükségletek és szolgáltatások köre, kialakult a szociálpolitika egy szűkebb értelmezése. Széles körben elterjedt az a berendezkedés, amit jóléti államnak szokás nevezni, és amelynek abban áll a lényege, hogy az állam adók, illetékek, járulékok formájában elvonja a jövedelmek egy részét, és ebből a bevételből fedezi a szűkebb értelemben vett szociális ellátásokat, a nyugdíjakat, finanszírozza az általános egészségügyi alapellátást, az oktatást, támogatja a kultúrát.4
1.2.
Szociális jogok
A szociális jogok a közkeletű meghatározás szerint második generációs alkotmányos jogok, melyek az állam részéről aktivitást feltételeznek, szemben a klasszikus jogokkal, melyek lényege éppen az, hogy az államhatalom tartózkodik a magánszférába történő beavatkozástól.
Ami a szociális jogok természetét illeti, több álláspont is ismeretes. A vitatott kérdések közé tartozik az, hogy a szociális jogok a klasszikus emberi jogokhoz hasonlóan univerzálisak-e, vagyis megilletnek-e minden embert, vagy csak az állampolgárokat. Kérdéses az is a különböző elméletekben, hogy bírói úton kikényszeríthetők-e,
illetve,
hogy
biztosításuk
nem
ássa-e
alá
a
polgári
szabadságjogokat védő első generációs emberi jogokat. Nem egységes annak a megítélése sem, hogy ugyanúgy kell-e alkotmányban szabályozni a szociális jogokat, mint az első generációsokat. Ugyanis, az egyéni autonómiát védő negatív szabadságjogok többnyire abszolút és számon kérhető állami kötelezettségeket fogalmaznak meg, ezzel szemben az állam aktív beavatkozását igénylő és ezért pozitívnak nevezett szociális alapjogokkal szemben csak viszonylagos természetű
3
Győrfi Tamás: Szociális kérdés. In: Bódig Mátyás – Győrfi Tamás: Államelmélet. A mérsékelt állam eszméje és elemei. II. Alapelvek és alapintézmények. Bíbor Kiadó. Miskolc. 2002. 217.o. 4 Győrfi 2002: 218.o.
5
(vagyis a rendelkezésre álló gazdasági erőforrások mértékéhez igazodó) állami kötelezettségek állnak, emiatt az utóbbiak alkotmányos deklarálása esetleg alááshatja az alkotmányba vetett bizalmat. Az erőforrásoktól való függés miatt az is vitatott, hogy meg lehet-e határozni, és ha igen, miként a szociális jogok alkotmányos mértékét. Az uralkodó irányzatok között vannak ugyan olyanok, melyek a szociális jogok alapjogként történő alkotmányba foglalását támogatják, ám a nemzetközi gyakorlatról inkább azt mondható el, hogy kivételesnek számít a szociális biztonsághoz való jog alapjogként történő deklarálása. Ebből következően pedig, az alkotmányos védelem szintje elmarad az első generációs emberi jogokétól.5
A szociális jogok történetileg az állam szociális funkcióiból vezethetőek le. Az állam szociális funkciójának a közigazgatásban történő megjelenése az ipari forradalom társadalmi berendezkedésre gyakorolt hatásának a következménye: az egyház vagyona, befolyása csökkent, a karitatív szerepet betöltő családok fokozatosan felbomlottak, szerepük megváltozott. Az állam ekkor kezdett el – a közigazgatás közvetítésével szociális feladatokat ellátni, ennek anyagi alapját pedig a tulajdonra kivetett adó jelentette. A szociális funkció ekkor még nem jelent meg a jogalkotás szintjén, ezért mondhatjuk, hogy a közigazgatási jog előbb vált szociálissá, mint az alkotmányjog. Sári János a jogállamnak ezt a szakaszát szegényellátó jogállamnak, szegényellátáson alapuló jogállamnak nevezi. Az ekkori állam szociális funkciójának a közigazgatási jogban történő megjelenése valójában egyfajta kényszerűségből fakadt, az állam kénytelen volt a közegészségügyi követelmények egy bizonyos szintjét biztosítani.6
A fejlődés következő szintjét jelenti a jóléti állam kialakulása: itt az állam szociális funkcióját, annak kereteit és biztosítékait az alkotmány határozza meg. Míg a szegényellátó államban a polgár a juttatásokat alamizsnaként kapta, addig a szociális államban azok az állampolgárok alapjogaiként jelennek meg.7 Emellett, a szociális jogok már nem csak gondoskodást jelentenek a polgár számára, hanem azt is, hogy az
5
Juhász 2009/b: 2630-2631.o. Sári János: Az állam mint Leviatán? Társadalmi Szemle LI. évfolyam 1996/6. 3-13.o. 8-9.o. 7 Ua. 6
6
állam a tulajdonra épülő magánjogi viszonyokba beavatkozott, részben a munkavállaló javára, részben pedig a klasszikus alapjogok tényleges érvényesíthetősége érdekében.8 A szociális állam azonban nem tekinthető pusztán elosztó vagy gondoskodó államnak, mely ezen szerepét a tulajdon adóval történő megterhelése alapján teljesíti. Itt valójában – mutat rá Sári János – „az állampolgári jogok egyetemességéről van szó, ami egyebek mellett a tulajdonnak nem csak adóval való megterhelését jelenti, hanem a tulajdonviszonyokba, a vállalkozás szabadságába való (...) állami beavatkozást”. Mindebből pedig az következik, hogy a szociális állam általi biztosítása nem függhet az állam teherbíró képességétől.9
A szociális állam azonban nemcsak a szegényellátó államtól különbözik: nem azonos a jóléti állammal sem. Míg a szociális állam a szociális jogokat az esélyegyenlőség, illetve a társadalmi igazságosság jegyében biztosítja, addig a jóléti állam az állampolgár karrierjéért vállal felelősséget, szinte egész életére szólóan. Ludwig Erhard megállapítására szokás e tárgyban hivatkozni: a jóléti állam esetében az állami védelem határát az jelenti, ahol az egyén és a család már képes a saját védelméről gondoskodni.10
Az állami szerepvállalást illetően több jogelméleti álláspont ismeretes. Az egyik szélsőséges irány a keynesianusi jóléti államelmélet, melyben az állam aktív gazdaságés
társadalompolitikával
igyekszik
mérsékelni
a
gazdaság
nemkívánatos
egyenlőtlenségeit, és kiegyenlítő mechanizmusokkal próbálja biztosítani a szociális integráció viszonylag magas fokát. A másik irányú szélsőséget a minimális állam képviseli. Eszerint az államkép szerint az államnak nem, vagy csak az alapvető jogok tekintetében feladata a szociális beavatkozás, melynek legfőbb eszköze nem a preventív kompenzáció, hanem inkább a kisebb szervezettséget igénylő utólagos kompenzáció.11
8
Sári János: A szociális jogok és az állam. Jogtudományi Közlöny LII. évfolyam 1997/5. 217-220.o. 218.o. 9 Sári 1997: 218.o. 10 Sári 1997: 218-219.o. 11 Rab Henriett: A szociális jogok alkotmányjogi megítélése. Jogtudományi Közlöny LXIV. évfolyam 2009/6. 287-292.o. 287-288.o.
7
A liberális jogállam koncepciója szerint az állam szociális minősége kizárja a klasszikus, első generációs szabadságjogok maradéktalan érvényesülését, míg a szociális állam esetében az állami funkciók és a szociális jogok megléte az előfeltétele annak, hogy élni lehessen az első generációs polgári és politikai jogokkal.12
1.3.
A szociálpolitika értelmezése A szociálpolitika tágabb értelemben a kormányzati területek azon körét jelenti,
melyeknek közvetlen befolyása van az emberek jólétére. A jólét a szociálpolitikai irodalomban a közszolgáltatásoknak azon körére utal, amelyek a speciális léthelyzetbe került
emberekkel
foglalkoznak:
gyerekekkel,
öregekkel,
munkanélküliekkel,
szegényekkel stb. A nemzetközi terminológiában, így az Európai Unió újabb szóhasználatában ez nagyjából egybeesik a „szociális védelmi rendszerek” (social protection) fogalmával.13 A szociálpolitika szükségessége mellett számos érv felsorakoztatható. A sorban legelöl a humanitárius megfontolások állnak: aki bajban van, azon erkölcsi kötelesség segíteni. Szinte mindegyik egyház utasításként fogalmazza meg a szegények, a rászorulók megsegítését. Az általános közösségi érdekek is azt diktálják, a közösségek fennmaradása szempontjából is az az elvárt, hogy a közösség tagjai segítség tőlük telhetően a közösség gyengébb tagjait. Ennek az elvnek a továbbfejlesztése a nemzeti szintű szolidaritás: napjainkra egyre általánosabb az a szemlélet mely szerint az elvileg munkára képes, ámde munkához nem jutó polgárok támogatása, munkához segítése nem csupán az ő gondjaikat orvosolja, hanem hozzájárul a nemzet (sőt maga az Európai Unió) egészének jólétéhez. A demokrácia elvéből következik annak belátása, hogy a folyamatosan nélkülöző embertől nem várható el, hogy a köztársaság ügyeit illetően felelős döntéseket hozzon; a kiszolgáltatottság rendszerint a társadalom békéjét és stabilitását veszélyezteti.
12
Szigeti Péter: A szociális állam követelményeinek helyzete alkotmányos berendezkedésünkben: jelen, múlt és jövő? Magyar Jog 2001/5. 258.o. 13 Krémer Balázs: Bevezetés a szociálpolitikába. Napvilág Kiadó. Budapest. 2009. 115-116.o.
8
Gyakorlatias, takarékossági elvek is szólnak a szociálpolitika mellett: számos szolgáltatás elosztása hatékonyabban és gazdaságosabban szervezhető meg a jóléti rendszerekben, mint más elosztási mechanizmusok vagy csatornák igénybevételével. Példa erre a fertőző betegségek elleni védőoltások, a közoktatás megszervezése.14 Manapság a fejlett országok mindegyike jóléti államnak tekinti magát. Az európai jóléti államokat négy olyan, a második világháború óta folyamatosan fennálló tulajdonság együttesen, egyszerre jellemzi, amely négy sajátossága együttállása más országokban nem figyelhető meg: • magas termelékenységű, • magas arányú, törekvéseiben „teljes” foglalkoztatású, • magas elvonási kulcsuk révén erőteljes állami jövedelemkoncentráció, • magas szintű biztonság, amelyhez a sok adózótól, magas elvonással összeszedett nagy állami jóléti alapok biztosítanak kielégítő anyagi hátteret.15 A jóléti közigazgatás a következő igazgatási szinteken működhet: • országos, központi szint, • regionális szint, • megyei szint, • kistérségi, mikrotérségi szint, • települési-önkormányzati szint • településrészi-lakónegyedi szint.16 Valamennyi igazgatási szinten a jóléti közigazgatás legfontosabb funkciója, hogy a különféle finanszírozási csatornákon át érkező forrásokból, különféle ellátások és ellátók működését az állam beavatkozási módszereivel összefogja, koordinálja. A bonyolult koordinációs feladatkört a közigazgatás csak megfelelően differenciált szervezeti felépítésben tudja ellátni. A szervezeti differenciálódás egyrészt jelenti az összeférhetetlen funkciók szétválasztását, másrészt pedig az adott feladathoz/ellátáshoz megfelelő igazgatási szint megtalálását, a jóléti rendszer megfelelő decentralizálását.
14
Krémer 2009: 118-119.o. Krémer 2009: 123.o. 16 Krémer 2009: 193.o. 15
9
A különféle szociális funkciók elválasztásának kérdése annál nagyobb jelentőségű, minél többféle szereplő vesz részt az ellátásokban. Nem szerencsés például, ha ugyanaz az állami szerv szabályozza bizonyos szolgáltatások működését, mint amely maga is működtet vagy felügyel szolgáltatót az adott területen. Éppen ezért szét szokás választani az olyan állami-közigazgatási funkciókat, mint • a szabályozás, • közszolgáltatási intézményfenntartás, működtetés, • állami források allokálása, főként szolgáltatásvásárlás, • ügyfelek ellátásra való jogosultságának megállapítása, különösen olyan rendszerekben, ahol nem közvetlenül az ellátó intézményhez kerül, hanem az ügyféllel együtt mozog a pénz (például utalványos rendszerek, ápolási biztosítás stb.) • a normák ellenőrzése, hatósági kontroll, • minőség-ellenőrzés, az ügyfelek jogainak védelme.17 A decentralizáció megfelelő fokának meghatározására nincs általános recept, bár – mutat rá Krémer Balázs – ha közhelyek szintjén is, de sokak szerint „minél kiteljesedettebb a decentralizáció, annál jobb”. Az irányadó szakirodalom szerint két elv közötti egyensúly megtalálása vezethet a hatékony közigazgatási koordináció kiépüléséhez, éspedig: • szubszidiaritási elv: egyfelől célszerűbb minél közelebb vinni a döntéseket az emberekhez, minél inkább olyan szinten dönteni, ahol a döntéshozók ismerik az érintett polgárok egyéni körülményeit, és emiatt képesek optimális döntések meghozatalára. Ennek az elvnek az alkalmazása decentralizációt követel meg. • mérethatékonyság elve: másfelől olyan szereplőket érdemes döntési joggal felruházni, akik rendelkeznek a megfelelő szociális szakértelemmel, átfogóbb rálátással bírnak, ennek folytán képesek a döntések következményeit nagyobb léptékben is felmérni, továbbá képesek a döntések következményeinek érvényt is szerezni.
17
Krémer 2009: 194.o.
10
Mindez azt feltételezi, hogy az adott szerv/szervezet megfelelő szakmai, adminisztratív
és
gazdasági
kapacitásokkal
rendelkezik
az
ellátás
megszervezéséhez és működtetéséhez. Ez az elv méretbeli koncentráció és igazgatási centralizáció mellett érvényesíthető maradéktalanul.18
1.4.
A szociális ellátások osztályozása A szociális ellátások többféle osztályozása ismeretes. A legelterjedtebb
csoportosítás az ellátások mibenléte, természete szerint történik. Ennek alapján megkülönböztetünk (1) pénzbeli ellátásokat (például családi pótlék, rendszeres szociális segély stb.); (2) természetbeni (dologi) ellátásokat (például közgyógyellátás, tanszersegély stb.); (3) személyes szolgáltatásokat (például idősek otthonában történő ellátás, személyes gondozás, tanácsadás, szociális étkeztetés, házi segítségnyújtás stb.).19 A szociális ellátórendszer szintje alapján megkülönböztethetünk alap- és szakellátásokat. Az ellátások kategorizálhatók az igénybe vevők, jogosultak különböző csoportjai szerint. Így beszélhetünk gyermekvédelmi ellátásokról, munkanélküliek ellátásairól, családtámogatási rendszerről, fogyatékosok vagy időskorúak szociális ellátásairól.20 A jogi szabályozás és a hozzájutás elve szerint megkülönböztethetünk: •
alanyi jogon járó ellátásokat: ide tartoznak azok az ellátások, melyek széles körben, kevés és egyértelműen meghatározható jogszabályi feltétel alapján járnak minden jogosultnak; az eljáró szerveknek az odaítéléskor nincsen mérlegelési joguk, aki a feltételeknek eleget tesz, jogosult az ellátásra;
•
normatív módon szelektív ellátások: egy-egy szűkebb csoport, társadalmi rétek tagjait megillető ellátások, a jogosultsági feltételeknek eleget tevő személyek mérlegelés nélkül megkapják az ellátást; ez a kategória abban különbözik az előzőtől, hogy a jogosultsági kritériumok lényegesen leszűkítik a jogosultak körét;
18
Krémer 2009: 194-195.o. Ficzere – Forgács 1999: 271.o. 20 Ua. 19
11
•
rászorultsági ellátások: az egyén, a család jövedelmi, vagyoni helyzetétől teszik függővé a jogosultságot, és a jogosultság megállapításáról döntő szervek széles körű mérlegelési joggal bírnak.21 A szociális ellátások aszerint is csoportosíthatók, hogy fedezetüket milyen forrás
képezi. Eszerint beszélhetünk adóból finanszírozott szociális alrendszerekről, illetőleg járulékokból fedezett ellátásokról.22
2. Történeti áttekintés 2.1.
A közösségi szociálpolitika fejlődése Az Európai Közösségek létrehozóit gazdasági megfontolások vezérelték, a
szociális célok sokadlagosak voltak. Az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó 1951. évi Párizsi szerződés a szén- és acélipari ágazat szerkezetváltásából fakadó szociális feszültségeket igyekezett enyhíteni, az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó 1957. évi Római szerződés pedig az ágazatban szigorú munkahelyi egészségés biztonságvédelmi szabályozást és ellenőrzést írt elő. Az Európai Szociális Kartát 1961-ben fogadta el az Európa Tanács, 1965-ben lépett hatályba. A „szociális jogok fundamentuma vagy Európa lelkiismerete” – így szokás emlegetni ezt a dokumentumot, mely több, egymással rendszert alkotó cikk útján védi a szociális biztonsághoz való jogot, állami kötelességként fogalmazza meg a legalapvetőbb gazdasági és szociális jogokat. A Karta 1961 óta jelentősen bővült, jelenleg négy további kiegészítő egyezmény kapcsolódik hozzá.23 Az Európai Szociális Modell, mely a második világháború után hat európai nemzetállam
együttműködésével
jött
létre,
ugyan
progresszív
szociál-
és
gazdaságpolitikai elképzeléseket tartalmazott, ám a gyakorlatban ezen a területen egy jó évtizeden át nem történt érdemi előrelépés közösségi szinten, döntően azért, mert a tagállamok saját hatáskörükben akarták tartani a szociálpolitikai döntéseket.24 21
Ficzere – Forgács 1999: 271-272.o. Ficzere – Forgács 1999: 272.o. 23 Gyulavári Tamás – Könczei György: Európai szociális jog. Osiris Kiadó. Budapest. 2000. 2010.o. 24 Weller Mónika: Emberi jogok és európai integráció. Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány. Budapest. 2000. 153.o. 22
12
A remélt szociális fejlődés azonban nem következett be automatikusan a gazdaság növekedésével, ráadásul, ez a növekedés maga is egyenlőtlen volt a különböző térségekben, ráadásul a kedvezőtlen világgazdasági folyamatok következtében meg is torpant, ezért 1972-ben a Párizsi Csúcstalálkozón a tagállamok felkérték a Bizottságot a szociális problémák kezelése érdekében egy cselekvési program kidolgozására; ezt a Tanács 1974-ben el is fogadta. Ezzel egy új szakasza kezdődött el a közösségi szociálpolitikának, mely egészen 1986-ig tartott. Ám még erre a szakaszra is az volt a jellemző, hogy a szociálpolitika csak kísérője, mellékterméke a gazdaságpolitikának.25 A szociális tér (espace sociale) gondolata Francois Mitterand elnöktől származott, ezt fejlesztette tovább a Bizottság francia elnöke, Jacques Delors, aki azt igyekezett elérni, hogy a szociálpolitika egyenrangúvá váljon a gazdasági és monetáris politikával. Delors a közösségi szintű párbeszéd életre keltése érdekében 1985-ben konzultációt hívott össze a legnagyobb európai szakszervezeti és munkáltatói szövetségek részvételével, ám kezdeményezése kézzelfogható eredménnyel nem járt.26 A Karta az alapvető szociális jogokat (szabad mozgás, szociális védelem, nemek közötti megkülönböztetés tilalma, gyülekezési szabadság) és célokat (élet- és munkafeltételek javítása, szakmai továbbképzés, az idősek és sérültek támogatásának fejlesztése) tartalmazza. Az Európai Parlament eredeti szándéka szerint a Karta a tagállamokra nézve kötelező érvényű jogi dokumentum lett volna, ám a britek ellenállásának köszönhetően végül jogi szempontból csak egy „ünnepélyes deklaráció” maradt.27 1989-ben az European Trade Union Confederation főtitkára kijelentette, hogy ha a dolgozók jogai nem tartanak lépést az egységes piac megteremtésével, akkor a piac össze fog omlani a dolgozók támogatásának hiánya miatt. Ennek hatására – mintegy gesztusként – fogadták el a Közösségi Kartát, ám elfogadását sokkal inkább motiválta az attól való félelem, hogy a nagyvállalatok áttelepülnek azokba az országokba, ahol olcsóbb a munkaerő, és ez az elért szociális színvonal eséséhez vezetne.28
25
Weller 2000: 156-157.o. Gyulavári – Könczei: 2000: 38-39.o. 27 Gyulavári – Könczei: 2000: 44-45.o. 28 Weller 2000: 157.o. 26
13
A Bizottság 1993-ban jelentette meg a Zöld Könyvet, 1994-ben pedig a Fehér Könyvet. A Fehér Könyvben deklarálták először, hogy a szociális modellt az uniós politikák részévé kell tenni, az európai társadalmat pedig az „aktív szolidaritás” alapjára kell helyezni.29 Aktív szolidaritás alatt annak alábbi négy dimenzióját értik: (1) szolidaritás a foglalkoztatottak és a munkanélküliek között; (2) szolidaritás a különböző generációk között; (3) szolidaritás a fejlett és a nehézségekkel küzdő, szegény régiók között; (4) szolidaritás a társadalmi kirekesztés elleni harcban.30 Az Amszterdami Szerződésben (1997) és a Lisszaboni Stratégiában (2000) már közösségi szintre helyezték a szociális ágazatra vonatkozó célkitűzéseket; a Lisszaboni Stratégiában érvényesült először az az elv, hogy a részpolitikák (és így a szociálpolitika) nem alárendeltjei a gazdasági versenyképességnek. A Római Szerződést módosító Nizzai Szerződésnek (2000), illetőleg a Közösség öt évre (2000–2005) szóló első szociálpolitikai programjának, az úgynevezett Európai Szociálpolitikai Menetrendnek a rendelkezései a szociális párbeszéd megteremtésére, az esélyegyenlőség biztosítására, a szegénység és társadalmi kirekesztődés elleni küzdelemre helyezték a hangsúlyt. Tény, hogy a közösségi szociálpolitika nem tekinthető a tagállami szakpolitikák „összességének”, erre elnevezésében is utaltak: a szociális kérdésekkel foglalkozó közösségi szakpolitikát az Unió „szociális dimenziójának” nevezik.31 Az Európai Unió szociális dimenzióját a következő szakpolitikák alkotják: •
személyek szabad mozgása,
•
szociális biztonsági rendszerek koordinációja,
•
egyenlő bánásmód és esélyegyenlőség biztosítása,
•
munkavállalói jogok védelme (közösségi munkajog),
•
munkahelyi egészség- és biztonságvédelem,
•
európai szociális párbeszéd,
•
foglalkoztatáspolitikai nyitott koordináció,
•
nyitott koordináció a szociális védelem egyes területein.32
29
Ua. Gyulavári – Könczei 2000: 59.o. 31 Gyulavári Tamás – Krémer Balázs: Európai Szociális Modell? Útközben a jogharmonizációtól a jóléti politikák konvergenciája felé. Esély 2004/3. 3.o. 32 Gyulavári – Krémer 2004: 8.o. 30
14
Azt ugyanakkor látnunk kell, hogy az Európai Szociális Modell egy „normatív elképzelés, és nem egy tényleges, valós helyzet leképeződése”. Napjainkban nincs realitása egy szupranacionális szintű jóléti politika megvalósításának. Ennek számos oka van, az egyik legfontosabb az, hogy a tagállamok között a gazdasági fejlettséget (is) tekintve nagyon jelentős eltérések mutatkoznak, egy átfogó közösségi szintű szociális rendszer terve az átlag alatt és az a felett teljesítő államokból ellenkezést váltana ki. Ráadásul, mint a későbbiekben látni fogjuk, eltérő jóléti rendszerek működnek az egyes országokban, márpedig ezek közül azok, amelyekben a munkavállalók járulékaiból finanszírozzák a jóléti kiadásokat, versenyhátrányba kerülnének azokkal szemben, amelyek esetében az adók jelentik az ilyen típusú kiadások fedezetét. Verdó György szerint mindebből az a következtetés vonható le, hogy egy szupranacionális szociális rendszer eleve kudarcra van ítélve: a szociális védelmet nyújtó rendszerek fenntarthatósága mindig az adott ország munkaerő-piaci teljesítményének függvénye, erre pedig uniós eszközökkel aligha lehet hatást gyakorolni. „A munkaerő- és a tőke szabad áramlása illetve a Monetáris Unió támasztotta követelményeknek való megfelelés miatt azonban az egyes tagállamok érdemben éppen arra a területre nem tudnak befolyást gyakorolni, amelytől leginkább függ jóléti rendszereik fenntartása.”33
33
Verdó György: A szakosított szociális ellátórendszer paradigmaváltása Hajdú-Bihar megyében. Doktori értekezés. Debreceni Egyetem. Debrecen. 2013. 24-26.o. http://dea.lib.unideb.hu/dea/bitstream/2437/171884/5/Doktori_Verdo_Gyorgy_20130703-t.pdf
15
2.2.
A szociális szolgáltatások rendszere az egyes államok jogában Általánosságban elmondható, hogy az európai államok szinte mindegyikében
megkülönböztetik a pénzbeli, a természetbeni és a személyes jellegű közszolgáltatások körét. E megközelítés szerint valamennyi, nem piaci alapon nyújtott ellátás a pénzbeli, természetbeni és személyes jellegű szociális ellátások közé sorolandó.
34
Egy másik
irány a szociális ellátások szűkítő értelmezése mellett teszi le a voksát. Eszerint a szociális közszolgáltatások köre „a társadalmi munkamegosztásban még vagy már részt nem vevők vagy az abból kiszorultak, valamint a leginkább hátrányos helyzetűek állami támogatását fogja át”.35 Az egységes európai szociális védelmi statisztika rendszere (ESPROSS, European system of integrated social protection statistics) is ezt a megközelítést alkalmazza, ennek megfelelően a szociális védelem szolgáltatási körébe sorolja a betegség, az egészségkárosodás, a fogyatékosság, az idős kor miatt nyújtott pénzbeli, természetbeni és személye36s ellátásokat, valamint a társadalmi kirekesztés elleni (döntően rászorultság alapú) ellátásokat. Ezen túlmenően azonban, a szociális ellátások fogalma az egyes államok jogrendszerében eltérő értelmet nyerhet, annak függvényében, hogy az adott állam milyen szociális (jóléti) modellt követ, illetve, hogy milyen az adott állam közjogi rendszere. Az egyik irány a különféle szociális ellátások tág értelmezését fogadja el. A szakirodalom - Esping-Andersen nyomán - alapvetően három modellt különböztet meg, ezek a következők: (1) liberális vagy angolszász modell, (2) kontinentális vagy bismarcki modell, valamint (3) a skandináv modell. A skandináv modell országait a kiemelkedően magas adószint, illetve az ebből származó jelentős adóbevételek, valamint az ebből finanszírozott alanyi jogú – mindenkit megillető – ellátások jellemzik. E modellben az állam vállalja magára a legnagyobb szerepet, igyekszik megerősíteni
a
családokat
(tehermentesítésük
révén).37
„Univerzális
jövedelemgaranciákat, aktivációs lehetőségeket és fejlett szolgáltatásokat nyújtanak a gyerekeknek, fogyatékkal élőknek és a támogatásra szoruló időseknek”, és ilyen módon kiemelkedő hatékonysággal veszik fel a küzdelmet a szegénység ellen.
34
Hoffman István: A területi szociális közszolgáltatások igazgatása - nemzetközi kitekintéssel, a közelmúlt és a jelen magyar szabályozásának tükrében. Esély 2013. 24. évf. 4. 51-72.o. 35 Fazekas 2004: 281 36 Hoffman 2013: 53 37 Hoffman 2013: 54
16
Ez a modell azonban igencsak költséges, működőképessége függ a gazdasági növekedéstől és a teljes foglalkoztatás megőrzésétől. Ha a gazdasági növekedés visszaesik, felerősödnek a piacra visszavezethető egyenlőtlenségek, akkor veszélybe kerülhet az északi modell.38 Az angolszász döntően rászorultság alapú ellátásokat nyújt, a kontinentális pedig az öngondoskodás mellett egy jól kiépített társadalombiztosítási rendszeren alapul. A brit megoldás előnyben részesíti a munkavégzéshez kötött célzott juttatásokat. EspingAndersen szerint ez a megoldás hatékony eszköznek tűnik a társadalmi kirekesztés ellen, valójában azonban számos nemkívánatos következménnyel járhat. Így például, ha a jogosultságot rászorultság-vizsgálathoz kötik, akkor a juttatásokat jó eséllyel alacsonyan állapítják meg, ez pedig a munkabérek lenyomásához vezethet.39 A kontinentális államok legtöbbjében (azon belül is leginkább Dél-Európában) a hagyományos családi jóléti felelősség fennmaradása a jellemző, a legfontosabb pedig a kenyérkereső családfő (a férfi) biztonsága. A kontinentális modellen belül ezért alcsoportot képeznek a mediterrán (dél-európai) államok, ezek esetében – a kontinentális modell mintaalkotó országaihoz képest – a szolgáltatási és védelmi szint (értelemszerűen azok kiadási és bevételi oldalával együtt) alacsonyabbak a kontinentális modell államainál. A szakirodalom egy másik alcsoportot is megkülönböztethetőnek tart, ez pedig a volt szocialista országok köre, melyek esetében a jóléti szabályozás jobban épít a rászorultság elvre.40 Ami a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások rendszerét illeti, az Európai Unió országaiban leginkább pénzbeli ellátásokra fordítják a szociális kiadásokat, a természetbeni szociális ellátások alkalmazása kevésbé elterjedt. A feltételhez kötött segélyezésről már a korábbiakban esett szó; Franciaországban a segélynyújtás feltételeként az életvitel konszolidálását, a társadalmi normákhoz való igazodás követelményét fogalmazták meg, ehhez pedig szociális munkások, szervezett szociális programok révén igyekeztek is segítséget nyújtani. A brit, és főleg a francia példa azonban azt mutatja, hogy bár a feltételhez kötött segélyezés érvényes eszköz lehet a szegénység és a társadalmi kirekesztés hatásainak enyhítésében, ám az eredeti cél megvalósítására nem igazán alkalmas: a segélyezetteket nem tudja visszavezetni a munkaerő-piacra. 38
Esping-Andersen, Gösta: Ismét a Jó Társadalom felé? Esély 2006/6. 15.o. Esping-Andersen 2006: 16.o. 40 Ua. 39
17
Európában a szociális ellátások körében mind az államigazgatás, mind az önkormányzati igazgatás széles hatáskörökkel rendelkezik, ám azt fontos hangsúlyozni, hogy a nyugdíjbiztosítási feladatok ellátásában, valamint az egészségügyi ellátások megszervezése terén a helyi-területi önkormányzatok nem játszanak szerepet.41 Ami a személyes jellegű szociális szolgáltatásokat illeti, a szakirodalom kétféle modellt határoz meg: a település centrikus szociális ellátási, illetőleg a területi önkormányzati szociális szolgáltatásszervezési modellt. Az, hogy egy adott államban miként alakul a személyes szolgáltatások megszervezésének módja, a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre, a jóléti modellek mellett az adott országokat jellemző térszerkezet és közigazgatási rendszer függvényében alakul.42 A jóléti modellek, valamint az önkormányzati rendszerek keretei között két fő területi szolgáltatásszervezési modell különböztethető meg. Az egyik a centralizált modell, ahol a szociális szolgáltatások megszervezése alapvetően az államigazgatásra hárul, az önkormányzati feladatellátás csak kiegészítő jellegű. A másik a decentralizált modell, itt az önkormányzatok viszonylag szélesebb körben rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel.43 Az államigazgatás-centrikus modell legtisztábban Németországban figyelhető meg. Itt az önkormányzatok szerepe meglehetősen korlátozott, például, a pénzbeli ellátások körében a járási önkormányzatok szociális hivatalai valójában átruházott államigazgatási hatáskörben járnak el, döntően a biztosítási alapú ellátásokat kiegészítő rászorultsági ellátások megállapításáért, valamint a segélyek folyósításáért felelősek. A személyes
jellegű
(rászorultsági
vagy
normatív
módon
szelektív)
szociális
szolgáltatásokért a kijelölt helyi vagy a helyi feletti közigazgatási szervek felelősek. A szociális szolgáltatásszervezési feladatokat a jogalkotás megosztotta a (területi szintű) önkormányzati és a (tartományi) államigazgatás között, azonban a tartományi
41 42
Hoffman 2013: 54 Pálné Kovács Ilona - Finta István: A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló
modernizálása. MTA Közgazdaság‐ és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete. Pécs. 2013. 90.o. arop.rkk.hu:8080/Dokumentumok/01_zaro1.pdf 43 Hoffman 2013: 55
18
államigazgatás felelős a fontosabb és nagyobb szakértelmet és/vagy jelentősebb kiadást igénylő szakellátási feladatok többségéért.44 A német megoldáshoz hasonló az osztrák: a szociális segélyek megállapítása a tartományi államigazgatás területi kirendeltségeinek, alsó fokú államigazgatási szervnek, a körzetfőnöki hivatalnak (a hatáskörébe tartozik. Az önkormányzatok kizárólag a személyes jellegű
szolgáltatások körében
rendelkeznek szűkebb
jogosítványokkal. A decentralizált modell három fő altípusa ismeretes: a skandináv jóléti modell, a latin (francia) modell, valamint az Egyesült Királyság modellje, mely valójában erős átmenetet jelent a centralizált rendszerek irányába. A skandináv modell legfőbb jellemzője, hogy széles körben nyújtanak alanyai jogon járó ellátásokat. Mivel azonban a skandináv állam alapvetően decentralizált, ezért a jogalkotó az egyes önkormányzatok hatásköreit viszonylag széles körben határozta meg. A második világháborút követő időszakban radikális település-összevonásokra került sor, lényegében ezzel érték el azt, hogy az önkormányzatok eleget tudjanak tenni a szociális törvényekben meghatározott, rendkívül széles körű segélyezési és személyes jellegű szolgáltatásszervezési feladataiknak. Svédországban például 1944-ben 2000 települési önkormányzat működött, a radikális összevonásoknak köszönhetően azonban az 1980-as évekre 290-re csökkent a számuk. A legnagyobb mértékű összevonásra Dániában került sor, ahol 2007-re - több, korábbi összevonást követően – a települési önkormányzatok 271-es számát 98-ra mérsékelték. A kritikusok szerint a skandináv modell legfőbb hátránya az, hogy a túlzott koncentráció révén éppen a z önkormányzatiság lényege, az autonómia kerül távol a polgároktól.45 Mindemellett a finanszírozás és a szakmai felügyelet erősebb jelenléte biztosítja az önkormányzati autonómia és az alkotmány által garantált, mindenkit alanyi jogon megillető ellátások közötti összhangot.46 A francia rendszerben is kiemelt szerep jut az önkormányzatoknak a személyes jellegű szolgáltatások és a pénzbeli ellátások terén.
44
Hoffman 2013: 55-56 Hoffman István: Új utak az önkormányzatok közötti együttműködésben: a közszolgáltatások társulásos megszervezése. Tudományos Közlemények 2012. április. 259.o. http://epa.oszk.hu/02000/02051/00027/pdf/EPA02051_Tudomanyos_Kozlemenyek_27_2012_aprilis_257 -269.pdf 46 Hoffman 2013: 57.o. 45
19
Skandináviával ellentétben azonban francia nyelvterületen (Belgium kivételével) jelentősebb település összevonásokra nem került sor, ezért az alsó középszintű egységnek minősülő francia megyék kaptak szélesebb körű szociális feladatokat, melyek mind az alap-, mind pedig a szakosított ellátásokra kiterjednek. Franciaország megőrizte az „egy település – egy önkormányzat” elvét, így ma itt 36 682 települési önkormányzat működik, 1780 fős átlagos lakosságszámmal. Ez a modell terjedt el a déleurópai államok nagy részében is, ahol a területi szolgáltatások szervezését főként az alsó középszintű egységekre delegálták.47 Az Egyesült Királyság modellje átmeneti megoldásként értelmezhető. A pénzbeli ellátásokat tekintve a rendszer államigazgatás-centralizált, az államigazgatás működteti a pénzbeli ellátások segélyek körét, valamint az ahhoz kapcsolódóan egyes munkaügyi és gyermekvédelmi ellátásokat nyújtó államigazgatási ügynökségeket. Ugyanakkor, a személyes jellegű szociális szolgáltatások nyújtása a megyei és a megyei, valamint a körzeti feladatokat egyaránt ellátó nagyvárosi önkormányzatok feladatkörébe tartozik.48 Az 1980-as évek végétől kezdődően az új közmenedzsment mozgalmának hatására a közszolgáltatások hatékonyabbá tétele érdekében piaci alapú reformokat vezettek be. Ennek köszönhetően még az 1990-es évek során is népszerűek voltak előszeretettel alkalmaztak különféle piaci alapú megoldásokat a társadalombiztosítás átalakítása során, a nyugdíj- vagy egészségbiztosítás terén a szolgáltatásvásárlói és finanszírozói feladatokat magánjogi jogalanyokra bízták. Az önkormányzatok fő feladatává a szolgáltatáshoz való hozzáférés biztosítása lett, ez azonban nem feltétlenül jelentette a szolgáltatás tényleges biztosítását is.49 Az 1990-es évek elejétől kezdődően azonban egyre erősödtek a piaci alapú reformokkal szembeni kritikák, főként az új közmenedzsment túlzottan egyszerűsítő szemléletét támadva. A megoldási javaslatok két irányból érkeztek, egyrészt a neoweberiánus állammodell a hatékony állam garanciáját a jogszerű és kielégítő közjogi feladatellátásban látta, másrészt pedig a jó kormányzás (Good Governance) modellje a társadalmi kapcsolatok, érdekcsoportok bevonását szorgalmazta.50
47
Hoffman 2013: 58.o. Hoffman 2013: 58.o. 49 Hoffman 2013: 59.o. 50 Hoffman 2013: 59-60.o. 48
20
Az 1980-as évektől kezdődően kialakuló magyar szabályozásra ezek a modellek és irányzatok mind-mind hatottak valamilyen mértékben.
3. A területi közszolgáltatások történeti alakulása Magyarországon 3.1.
Szociális igazgatás a szocialista időkben
A
szocialista
Magyarországon
a
szociális
igazgatás
lényegében
a
társadalombiztosítás, valamint egyes személyes jellegű szociális szolgáltatásokra korlátozódott. A hivatalos álláspont ugyanis az volt, hogy nem létezik sem szegénység, sem munkanélküliség. A társadalombiztosítási ellátásokért a tanácsok, mint az államigazgatás helyi-területi szervei voltak felelősek, a szociális intézmények fenntartásáért pedig – a differenciált feladat- és hatáskör-telepítés keretében – az egyes helyi (települési), valamint a megyei tanácsok. Az államszocializmus válsága ebben a rendszerben is változásokat idézett elő. 1984-ben államosították a szakszervezeti társadalombiztosítást,
amelynek
igazgatására
létrehozták
-
a
Minisztertanács
fennhatósága alá tartozó - Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóságot. A társadalombiztosítás változatlanul elkülönült az általános területi igazgatástól. Az elsőfokú igazgatás központi szereplői a vállalati társadalombiztosítási kifizetőhelyek voltak. A teljes foglalkoztatottságra tekintettel a családtámogatási rendszert is a társadalombiztosításon belül helyezték el.51 Az 1980-as évek második felében azonban – egy óriási tabut ledöntve – hivatalosan is elismerték a munkanélküliség létét: minisztertanácsi rendeletben intézményesítették a munkanélküli ellátások körét.52 Az átmeneti támogatás megállapítása a megyei tanács vb (munkaügyi) szakigazgatási szerve, valamint az általa megbízott munkaerő-közvetítő szerv hatáskörébe tartozott. 1989. január 1-jével került sor a munkanélküli segély intézményének bevezetésére; a munkanélküli segélyt első
51
Hoffman 2013: 61 Hoffman 2013: 62 27/1986. (VII.16.) és 28/1986. (VII.16.) MT rendelet
52
21
fokon a kijelölt munkaerő-közvetítő szerv állapította meg, a másodfokú hatáskört a megyei tanács vb munkaügyi szakigazgatási szerve gyakorolta.
Összegezve elmondható, hogy az 1980-as évek végén a társadalombiztosítás egy országos hatáskörű szerv és területi szervei, a munkanélküli ellátásokért a megyei tanács szakigazgatási szervei és annak megbízott közvetítő szervei, a rászorultsági ellátásokért pedig a teleülési tanácsok feleltek. A személyes jellegű szolgáltatások igazgatása differenciált jelleggel a különféle tanácsokhoz került.53
3.2.
Változások a rendszerváltást követően A rendszerváltást követően a szociális igazgatás rendszere jelentős mértékben
átalakult. A családi pótlékot alanyi jogon járó, univerzális juttatásként határozták meg, a családtámogatások igazgatása azonban változatlanul a társadalombiztosítási szervek feladat- és hatáskörében maradt. Az 1991. évi LXXXIV. törvénnyel bevezetett reform – a német szabályzáshoz hasonlóan, a második világháború előtti hagyományokra visszautalva – a társadalombiztosítást testületi-önkormányzati alapokra helyezte. Emellett
a
korábban
egységes
igazgatási
szervezetet
különválasztották
egészségbiztosítási és nyugdíjbiztosítási ágra, igazgatásukat pedig önálló központi szervekre és azok területi egységeire bízták. Ami a munkanélküliek ellátórendszerét illeti, az 1991. évi IV. törvény egy alapvetően biztosítási jellegű rendszert hozott létre, az irányítását egy, a munkaügyi miniszternek alárendelt területi államigazgatási szerv látta el, a finanszírozása pedig az elkülönült állami pénzalapnak minősülő Munkaerőpiaci Alapból történt.54 A területi szociális közszolgáltatásokban ugyanakkor kiemelkedő szerepet játszottak a helyi önkormányzatok; ez külön átszervezést nem igényelt, hiszen a rendszerváltozás folyamatában az egykori, az államigazgatás részét képező tanácsok helyi önkormányzatokká alakultak át. Ilyenformán a települési önkormányzatokhoz került a pénzbeli és természetbeni ellátások biztosítása, ezeket a hatásköröket a helyi önkormányzatok önkormányzati hatósági ügyként gyakorolták, az államigazgatás ezekben az ügyekben nem rendelkezett felügyeleti jogosítványokkal. 53 54
Hoffman 2013: 62 Hoffman 2013: 63
22
A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szt.) – mutat rá Hoffman István – széles körben élt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LX. törvény (továbbiakban: Ötv.) azon lehetőségével, hogy a különféle szolgáltatási feladatokat differenciáltan telepítsék. Az alapszolgáltatások megszervezéséért a települések voltak felelősek, a szakosított ellátás nyújtásáért pedig a megyei önkormányzatok. Azonban a differenciált hatáskör-telepítés elvét követve a szakosított ellátások közül meglehetősen sokat átvettek a települések. Ez a szociális rendszer határozottan településközpontúnak tekinthető.55 A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény a gyermekvédelmi rendszert az önkormányzati szociálpolitikához kapcsolta. A gyermekvédelemmel kapcsolatos hatósági feladatokat átruházott államigazgatási hatáskörként a jegyzőkre és a városi gyámhivatalokra telepítette, a személyes jellegű ellátásokat pedig, differenciált feladat- és hatáskör-telepítéssel, részben a települési, részben a megyei önkormányzatokhoz helyezte, illetőleg megyei gyámhivatalok felállítására is sor került.56 A tanácsrendszerben a megyei és helyi tanácsok az egységes államigazgatás részét képezték, valójában a központi államigazgatás irányította az egész rendszert, és ez kiterjedt a finanszírozás, a pénzosztás kérdésére is. Ezzel szemben az Ötv. alapján létrejött önkormányzati rendszerben élesen elválasztották az önkormányzati és az államigazgatási alrendszereket, pontosan meghatározva azokat a pontokat, ahol az államigazgatás beavatkozhat. A központi államigazgatás szabályozási (rendeletalkotási) jogosítványokkal rendelkezett, a kormány általános hatáskörű államigazgatási szervei csak törvényességi ellenőrzést gyakorolhattak. Az önkormányzatok – Hoffman István megfogalmazása szerint - „kis köztársaságokként” működtek, ezen belül a szolgáltatásszervezéssel kapcsolatos kérdésekben autonóm módon dönthettek.57 Jó példa erre a fővárosi önkormányzatok által folytatott segélyezési politika: Budapesten
55
Hoffman 2013: 63 Hoffman 2013: 63-64.o. 57 Hoffman István: A helyi önkormányzatok szerepe a személyes jellegű szociális szolgáltatások megszervezésében. Esély 2011/6. 45.o. 56
23
összesen mintegy nyolcvanféle olyan ellátás létezett, amelyet nem jogszabályi előírás alapján folyósítottak, hanem helyi szinten született róluk döntés.58 A problémát az okozta, hogy a helyi önkormányzatok csak korlátozott adóztatási joggal rendelkeztek, az általuk nyújtott közszolgáltatások finanszírozására a helyi bevételek nem nyújtottak kielégítő fedezetet. Ezért egy objektív alapokon nyugvó, centralizált finanszírozási rendszer alakult ki, az egyes szolgáltatásokat a költségvetési törvényben normatív módon meghatározott támogatásokból finanszírozták. A normatívák felhasználásával az önkormányzatoknak nem kellett elszámolniuk.59 További gondot jelentett az, hogy ez a modell nem volt tekintettel a teleülések eltérő méretére és teherbíró képességére. A jogalkotó a töredezett (egyes régiókban, például a Dél-Dunántúlon,
Észak-Magyarországon
aprófalvas)
településszerkezet
ellensúlyozására több korrekciós eszközt is bevezetett. Ezek egyike volt a kötelező feladatok differenciált telepítésének lehetősége. Az Ötv. 6. §-a alapján egyes ágazati jogszabályok felhatalmazást nyertek arra, hogy a nagyobb lakosságszámú, nagyobb teherbíró képességű önkormányzatokra több feladatot telepítsenek. A másik eszközt a társulások jelentették: lehetővé tették, hogy a települések, önkéntes elhatározásuk alapján méret hatékony szolgáltatási egységeket hozzanak létre.60 Egyik megoldás sem váltotta be azonban a hozzá fűzött reményeket. A differenciált feladat- és hatáskör telepítéssel alig élt az ágazati jogalkotás, a települési önkormányzatok együttműködési hajlandósága a várt szint alatt maradt, és a finanszírozási rendszer sem ösztönözte a társulások létrejöttét.61
3.3.
Változások az ezredforduló éveiben Az 1990-es végén, 2000-es évek elején jelentős változásokra került sor,
megindult
a
szociális
társadalombiztosítási
igazgatás
önkormányzatok
egységesítése. államosítása,
1998-ban
megtörtént
ezek
szervek
a
a
tehát
államigazgatási szervekké váltak. Ami a családtámogatást illeti, 2006-tól kezdődően
58
Ua. Hoffman 2011: 46.o. 60 Hoffman 2011: 46.o. 61 Ua. 59
24
megszüntették a munkahelyi kifizetőhelyeket, az ellátások igazgatásáért a Magyar Államkincstár területi szervei váltak felelőssé.
2006-ban – a központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megalkotásával – regionális keretek között szervezték át valamennyi, szociális igazgatásban érintett állami szervet (a Magyar
Államkincstár
területi
igazgatóságait,
a
munkaügyi
központokat,
a
nyugdíjbiztosítási igazgatóságokat, valamint a közigazgatási hivatalokat). Az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény egységesítette és pontosan meghatározta az egyes ellátásokat. Az állam a normatív, jövedelempótló támogatásoknak (idetartozik az időskorúak járadéka, a rendszeres szociális segély, valamint az ápolási díj, a gyermekvédelmi ellátások közül a rendszeres gyermekvédelmi támogatás) a teljes összegét megtéríti (korábban 90 százalékos volt az állam hozzájárulása), s ezzel egyidejűleg a fenti ellátások megállapításával kapcsolatos hatáskör 2006. január 1-jétől a települési önkormányzat képviselő-testületétől a jegyzőhöz került át.62 A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló, 2004. évi CVII.
törvény szabályaira is
figyelemmel
az
Szt. meghatározta azokat
a
szolgáltatásokat, amelyek esetében indokolt a kistérségi szintű ellátásszervezést. 2005. szeptember 1-jével a megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok igazgatási egységeiként megkezdték működésüket a megyei szociális és gyámhivatalok. Ezek egyrészt ellátták a korábbi megyei gyámhivatali és megyei közigazgatási hivatali feladat- és hatásköröket, másrészt pedig másodfokú hatóságként jártak el az önkormányzati jegyzők új ellátások megállapításáról rendelkező határozatok elleni jogorvoslatok tárgyában.63 2005-2006-ban a SZOLID Projekt keretében került sor a pénzbeli és természetbeni rászorultság ellátások rendszerének átalakítására. Bizonyos kiemelkedő jelentőségű, addig önkormányzati hatáskörbe tartozó ügyeket (rendszeres szociális segély, időskorúak járadéka, normatív ápolási díj) a jegyzők átruházott államigazgatási hatásköreiként határoztak meg, a felügyeleti jogkört pedig a megyei közigazgatási hivatal szakigazgatási szerveiként működő, a megyei szociális és gyámhivatalokhoz telepítették. 62
Hoffman István - Krémer Balázs: Amit a SZOLID Projekt mutat. Dilemmák és nehézségek a szociális ellátások, szolgáltatások és az igazgatási reformelképzelések terén. Esély 2006/3. 33.o. 63 Hoffman – Krémer 2005: 34.o.
25
A személyes jellegű szolgáltatások igazgatása körében két szolgáltatást (a közösségi ellátásokat és a támogató szolgáltatást) kiemelték a kötelező önkormányzati feladatok közül, és azokat – lényegében pályázati úton – a szociális ügyekért felelős minisztérium közvetlenül finanszírozta.64
3.4.
Változások 2010 után A 2010-et követően a területi szociális közszolgáltatások rendszerében ugyan
nem következett be jelentős változás, ám az önkormányzati szociális közszolgáltatások terén igen. A társadalombiztosítás rendszerszintű átalakulása a megyei és fővárosi kormányhivatalok 2011-es kiépítésével függött össze. A 2007 és 2010 között regionális szinten működő nyugdíjpénztárak 2011. január 1-jétől a megyei kormányhivatalok önálló határkörrel rendelkező szervezeti egységeivé, vagyis szakigazgatási szervekké váltak. 2012. január 1-jével hozták létre az egységes munkaügyi igazgatási szervet, a Nemzeti Munkaügyi Hivatalt, mely a szakképzés és a felnőttképzés központi szerveként is funkcionált. 2013. január 1-jével került sor a járási rendszer kiépítésére.
A
munkaügyi központok kistérségekben működő önálló határkörű kirendeltségei a járási hivatalok önálló hatáskörű szakigazgatási szerveivé váltak.65 A családtámogatások körében két jelentős változás történt. 2011. január 1-jétől a Magyar Államkincstár területi szervei ismét megyei szinten működnek. A családtámogatások mellett pedig a gyermekek után járó támogatások jelentős részét az adórendszeren keresztül, személyi jövedelemadó-kedvezményként biztosítja a 2010-ben hivatalba lépett új kormányzat.66 2013. január 1-jével a városi gyámhivatali feladatok átkerültek a járási hivatalok önálló hatáskörű szakigazgatási szerveiként működő járási gyámhivatalokhoz, a települési jegyzők gyámhatósági feladatrendszerének változatlanul hagyása mellett.67
64
Hoffman 2013: 65.o. Hoffman 2013: 66.o. 66 Hoffman 2013: 67.o. 67 Ua. 65
26
Jelentős változások következtek be a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igazgatása körében: az önkormányzati feladat- és hatáskörök csökkenése mellett bővült az államigazgatási feladatok köre. Egyrészt szűkítették azon esetek körét, amikor az önkormányzat a törvényi rendelkezéshez képest kedvezőbb feltételekkel biztosíthat hozzáférést egyes pénzbeli ellátásokhoz. Másrészt azonban bővítették az önkormányzatok mozgásterét: egyes, egyébként az átruházott államigazgatási hatáskörként a települési jegyzőkhöz utalt ügyekben lehetővé tették, hogy a képviselőtestület rendeletben további feltételeket határozzon meg.68 A járási rendszer kiépítésével a korábban jegyzői hatáskörbe tartozó, normatív alapú ápolási díj és közgyógyellátás megállapítása, valamint az egészségügyi szolgáltatásra való (biztosítási jogviszony nélküli) jogosultság megállapítása 2013. január 1-jétől átkerült a járási hivatalokhoz. A jegyzők államigazgatási hatáskörében maradtak viszont a szociális és gyermekvédelmi rászorultsági alapú ellátások, az időskorúak járadéka, valamint a gyermekvédelmi kedvezmény megállapítása.69 A személyes jellegű szociális szolgáltatások terén valóban mélyreható változások következtek be. 2011-ben látott napvilágot a Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció 2011–2020 megnevezésű kormányzati munkaanyag. Ez a dokumentum világosan felhívta a figyelmet arra, hogy a fennálló szolgáltatási rendszer működése számos diszfunkciót tartalmaz. Legfőbb problémaként azt jelölte meg, hogy „az igazgatási, szabályozási és finanszírozási megoldások nincsenek egységes rendszerbe integrálva (a különböző funkciók összehangolása esetleges és nem megoldott). A kimeneti szabályozás során hiányoznak a teljesítményre vonatkozó indikátorok. (…) Nincsenek olyan átfogó vizsgálatok és hatásvizsgálatok, amelyek megmutatnák a szolgáltatások beavatkozásának, valamint a szabályozás változtatásának eredményét. A fennálló
finanszírozási
rendszer
nem
ösztönöz
sem
eredményességre,
sem
hatékonyságra, sem szükségletorientált szolgáltatásokra.”70
68
Az Szt. 33. § (7) bekezdése alapján például a települési önkormányzat rendeletében az aktív korúak ellátásra való jogosultság egyéb feltételeként előírhatja, hogy a kérelem benyújtója, illetve az eljárás jogosultja a lakókörnyezete rendezettségének biztosítására vonatkozó, a rendeletében megállapított feltételeket teljesítse. 69 Hoffman 2013: 68.o. 70 Czibere Károly et al.: Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció 2011–2020. Munkaanyag. Budapest. 2011. 25-26.o. http://www.efoesz.hu/download/nemzeti_szocialpolitikai_koncepcio_munkaanyaga.pdf
27
A Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció negatívumként jelölte meg a szociális ellátórendszer túlzott decentralizáltságát. Gondot jelent, hogy a legtöbb szolgáltatás esetében a szolgáltatás biztosításának kötelezettsége a települési lakosságszámhoz és nem az adott szolgáltatásra mutatkozó tényleges helyi szükséglethez igazodik, ezért éppen a legszegényebb településeken hiányoznak a szociálpolitikai szolgáltatások.71 Az alapszolgáltatások és a szakellátás rendszere egymás mellett létezik, nincs érdemi kapcsolat közöttük, mint ahogy nincs kapcsolat a különböző ágazatok (szociálpolitikai szolgáltatás, egészségügy, foglalkoztatáspolitika, gyermekvédelem, gyermekjólét) között sem.72 A Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció célkitűzése egyértelműen a centralizáció volt, ezt a személyes jellegű szolgáltatások terén úgy kívánta végrehajtani, hogy a szolgáltatási szerepkörök elválasztásával egy erős finanszírozási hatáskörökkel rendelkező állami szolgáltatásvásárlót hozott volna létre, végül azonban más eszközökkel került sor a központosításra. Ennek a folyamatnak az első lépéseként – a 2011. évi CLIV. törvénnyel – államigazgatási fenntartásba utalták a megyei önkormányzatok által fenntartott szociális és gyermekvédelmi intézményeket. Ezeknek az intézményeknek ekkor még alapvetően szakellátási feladatokat láttak el, fenntartásukat a megyei kormányhivatal irányítása alatt álló megyei intézményfenntartó központok hatáskörébe tartozott.73 A következő lépésre 2012-ben került sor, amikor is az államigazgatás átvette a települési önkormányzatok, valamint azok társulásai által fenntartott, a törvényben meghatározott szakosított ellátást nyújtó szociális és gyermekvédelmi intézményeket. A 2012. évi CXCII. törvény értelmében a települési önkormányzatok a szakosított ellátások közül döntően az idősellátás terén rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel.74 A fenntartói jogkörök gyakorlása terén is változások következtek be, ezeket a feladat- és hatásköröket egy ágazati fenntartói szervre, a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóságra bízták. 2013. január 1-jével pedig ez a megyei intézményfenntartó központok irányítása is az illetékes miniszterhez, az emberi erőforrások miniszteréhez került át.
71
Czibere et al. 2011: 26-27.o. Czibere et al. 2011: 27-28.o. 73 Hoffman 2013: 69.o. 74 2012. évi CXCII. törvény 1. § (1) bekezdés 72
28
Az intézmények fenntartói jogköreit a 316/2012. (XI.13.) Korm. rendelet alapján – főszabály szerint – a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság megyei kirendeltségei mint területi államigazgatási szervek gyakorolják. A 2011. évi CLIV. törvény alapján így megszűnt a megyei önkormányzatok intézményfenntartói jogköre. Ilyenformán az önkormányzati igazgatás a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások, valamint az idősgondozás egyes szakellátási terén rendelkezik feladat- és hatáskörökkel. A Mötv. 11. § (2) bekezdése értelmében a kötelező feladatok differenciált telepítése a törvényalkotónak immár nem lehetősége, hanem kötelezettsége. Ez azonban az ellátórendszer felépítésében túl nagy változást nem jelentett, hiszen már az Ötv. hatálya alatt is éltek a differenciált feladat- és hatáskör telepítés lehetőségével.75 Összességében elmondható, hogy a társadalombiztosítási ellátásokat és a biztosítási jellegű foglalkoztatási ellátásokat – az 1993 és 1998 közötti időszak kivételével – hagyományosan központilag irányított szervek igazgatják. A gyámügyi igazgatásért, a rászorultsági alapú pénzbeli és természetbeni ellátásokat, valamint a személyes jellegű szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatásokért a területi önkormányzatok, illetve azok átruházott államigazgatási hatáskörben eljáró szervei tartoztak felelősséggel. 2011 és 2013 között az önkormányzati feladatellátás e körben is szűkebbé vált, azonban az önkormányzati szociális rendszer település központúsága lényegében fennmaradt.76
4. A helyi önkormányzat szociális feladatainak rendszere 4.1.
A szociális jogok alkotmányos alapjai
Az Alkotmány 17. §-át az 1989. évi XXXI. törvénnyel bevezetett módosítása állapította meg. Eszerint „a Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik”. Az 1949. évi szövegváltozat csak a dolgozók számára, és kizárólag a társadalombiztosítás keretein belül garantált védelmet. 75 76
Hoffman 2013: 69-70.o. Hoffman 2013: 70.o.
29
Az 1972. évi alkotmánymódosítás hozott ugyan némi előrelépést, ám ez is csak az öreg, beteg, munkaképtelen személyek anyagi ellátásához való jogát rögzítette, amelyet a társadalombiztosítási és egyéb szociális intézmények rendszerének kellett biztosítania.77 Az 1989. évi módosítás során a rászorulókról való gondoskodást rögzítő 17. § az alapvető rendelkezések közé került. Juhász Gábor arra mutat rá, hogy ez a megoldás vélhetően a kerekasztal tárgyalások során létrejött kompromisszum eredménye, és az a megfontolás indokolta, hogy az ennél konkrétabb formában megfogalmazott alkotmányos jogok biztosítása nélkül is tartalmazzon az Alkotmány rendelkezést, az állam szociális kötelezettségeiről.78 Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán több határozatában is rámutatott, hogy az Alkotmány szóban forgó rendelkezése nem alapoz meg alanyi alapjogokat, ebből „a jogalkotó számára konkrét támogatási formák, jogintézmények létrehozására vagy meghatározott tartalommal való kialakítására kötelezettség nem vezethető le”.79 Inkább tehát csak „államcélról” van szó, a 17. § „a jogalkotó számára meghatározott célok elérését kötelező jelleggel írja elő, de a cél elérésnek konkrét módját nem határozza meg”.80 Nem határozza meg a védelem és a gondoskodás jogintézményeit és mértékét, nem vezethető le belőle a jogalkotónak konkrét támogatási formák, jogintézmények létrehozására vagy meghatározott tartalommal való kialakításra vonatkozó kötelezettsége. A rendelkezés ilyenformán csak a „rászoruló” állampolgárokról való gondoskodást tette kötelezővé, ám alanyi jogokat nem keletkeztetett, nem intézményesített támogatási formákat, nem hozott létre jogintézményeket.81 Az Alkotmány 17. §-a a fentiek miatt csakis a 70/E. §- ban foglaltakkal együtt volt értelmezhető. Eszerint „a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” Az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
77
Juhász Gábor (2009/a): I. Általános rendelkezések. A rászorulókról való gondoskodás. In: Jakab András: Az Alkotmány kommentárja I. Századvég Kiadó. Budapest. 2009. 538.o. 78 Juhász 2009/a: 539.o. 79 Juhász 2009/a: 540.o. 652/G/1994. AB határozat 80 Ua. 81 Juhász 2009/a 541.o.
30
A szociális biztonsághoz való jogot az Alkotmány – a 8. § (4) bekezdésben azok közé az alkotmányos jogok közé sorolta, amelyek gyakorlása rendkívüli jogrend (rendkívüli állapot, szükségállapot, veszélyhelyzet) esetén sem függeszthető fel vagy korlátozható. Ez a rendelkezés (legalábbis elvileg) fokozott védelmet biztosított a 70/E. §-ban rögzített szociális biztonsághoz való jognak, ám abszolút joggá sem tette, legalábbis abban az értelemben nem, hogy általános elvként tiltotta volna bármiféle korlátozását. Az Alkotmány 1989. évi reformja megváltoztatta az alapvető jogok felsorolásának sorrendjét. Míg korábban a gazdasági és szociális jogok az állampolgárok alapvető jogaival foglalkozó fejezet elején kaptak helyet, és a polgári és politikai jogokról szóló rendelkezések sorrendben utánuk következtek, addig 1989 után megfordult ez a sorrend, és a második generációs jogok a fejezet végére kerültek. Ez a megoldás ugyan nem keletkeztetett hierarchikus viszonyt, ám – mutat rá Juhász Gábor – burkoltan mégiscsak a gazdasági és szociális jogok másodrangúságát jelezte.82 A 2011. évi Alaptörvény az alapvető jogok körében, a Szabadság és felelősség fejezetben, a XIX. cikkben rendelkezik a szociális jogokról. Eszerint „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult. Magyarország a szociális biztonságot (...) a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg. Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség
számára
hasznos
tevékenységéhez
igazodóan
is
megállapíthatja.
Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja.” Ugyanezen fejezet I. cikke szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
82
Juhász 2009/b: 2631-2632.o.
31
Az Alaptörvény felhatalmazása alapján Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) meghatározza a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok körét. Az új törvény szakít a korábbi önkormányzati törvény szabályozási rendszerével. Eszerint helyi önkormányzatnak törvény állapíthat meg kötelező feladat- és hatáskört, tekintettel arra, hogy az Alaptörvény értelmében a feladat-ellátáshoz biztosítani kell az arányos költségvetési, illetve más vagyoni támogatást. Ennek megfelelőn a Mötv.-ben nem kerülnek taxatíve meghatározásra azok a feladatok, amelyeket minden helyi önkormányzatnak kötelezően el kell látnia: a jogalkotó differenciált feladattelepítési szabályok megalkotása mellett foglalt állást. A Mötv. 13. § (1) bekezdése a helyi önkormányzatok olyan feladatait sorolja fel, amelyeket a helyi önkormányzatok a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok korében kötelesek ellátni. Ez a felsorolás azonban nem egy taxatív felsorolás, ebből adódóan a törvény a „különösen” szóval kívánja kifejezni azt, hogy az itt felsorolt kör tovább bővíthető. E felsorolásban található a szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások feladatköre.83
4.2. A szociális ellátások rendszere, típusai, finanszírozásuk egyes szabályai
A szociális ellátórendszer jogi szabályozása meglehetősen tagolt. Külön törvények vonatkoznak •
a gyermekek védelmére és a gyámügyi igazgatásra (1997. évi XXXI. törvény), a családok támogatásáról (1998. évi LXXXIV. törvény),
•
a szociális igazgatásra és szociális ellátásokra (1993. évi III. törvény),
•
a foglalkoztatáspolitika eszközrendszerére és igazgatására (foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény);
•
a társadalombiztosításra (1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások
83
Mötv. 13. § (1) bekezdés 8. pont
32
fedezetéről; 1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról; 1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól; 1997. évi LXXXII. törvény a magánnyugdíjról és a magán nyugdíjpénztárakról); •
a fogyatékosokról (a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról);
•
a hadigondozottakról (1994. évi XLV. törvény a hadigondozásról).
A továbbiakban megvizsgálom, hogy a települési önkormányzatok milyen szociális ellátások és szolgáltatások nyújtására kötelesek.
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 1993. évi III. törvény (Szt.) az ellátásokat természetük szerint csoportosítja. Ennek alapján megkülönböztetünk a) pénzbeli szociális ellátásokat, b) természetben nyújtott szociális ellátásokat, c) szociális szolgáltatásokat, ezen belül •
szociális alapszolgáltatásokat, melyek személyes gondozást nyújtanak, jellemzően az igénybevevő lakóhelyén).
•
szakosított ellátásokat, melyek a személyes gondozást intézeti keretek között nyújtják.84
A
szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások (1) a jegyző, (2) a a fővárosi
és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatala járási hivatal, (3) a települési önkormányzat polgármestere, (4) a települési önkormányzat képviselőtestülete, illetőleg (5) a szociális hatóság hatáskörébe tartoznak.85 A helyi önkormányzat, illetve a társulás, valamint a Kormány, illetve más állami szerv a szociális szolgáltatást egyházi vagy más, nem állami szervvel, egyházi fenntartóval vagy nem állami fenntartóval kötött ellátási szerződés útján is biztosíthatja.86 A szociális szolgáltatások finanszírozása részben a költségvetésből származik (ez a helyi önkormányzatokat, illetve a velük ellátási szerződést kötő nem állami szervezeteket megillető normatív hozzájárulásokat jelenti), további forrást jelentenek az
84
Kilényi Géza: A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Comlpex Kiadó. Budapest. 2008. 1328.o. Szt. 4/A. § (1) bekezdés 86 Szt. 120. § 85
33
egyes szolgáltatások után szedett térítési díjak, valamint az önkormányzatok hozzájárulások. A foglalkoztatást helyettesítő támogatás folyósított összegének 80 százalékát, a rendszeres szociális segély folyósított összegének 90 százalékát, a hajléktalan személy részére folyósított foglalkoztatást helyettesítő támogatás és rendszeres szociális segély teljes összegét a központi költségvetés megtéríti.87 A települési önkormányzat által megállapított és folyósított pénzbeli és természetben nyújtott ellátások kiadásaihoz, továbbá a közcélú foglalkoztatás költségeihez, valamint a helyi önkormányzatok, illetve társulásaik által fenntartott szociális szolgáltatók és intézmények működési költségeihez az állam - a központi költségvetési törvényben foglaltak szerint – • központi költségvetésről szóló törvényben biztosított támogatással; • kötött felhasználású foglalkoztatási támogatással; • a lakásfenntartási támogatáshoz és az adósságcsökkentési támogatáshoz kötött felhasználású támogatásokkal; • járul hozzá.88 Az állandó lakosok után járó költségvetési támogatás tartalmazza egyrészt a települési önkormányzatok által nyújtott pénzbeli és természetbeni ellátások kiadásaihoz, másrészt az éves költségvetési törvényben meghatározott szociális szolgáltatások működtetési költségeihez történő állami hozzájárulást.89 Abban az esetben, ha helyi önkormányzat vagy társulás az általa fenntartott szolgáltatót, intézményt egyházi fenntartónak adja át, az egyházi kiegészítő támogatást a helyi önkormányzat, illetve a társulás köteles a központi költségvetésnek öt éven keresztül folyamatosan, a nettó finanszírozás keretében megtéríteni.90
Kötött felhasználású állami támogatásként a helyi önkormányzatok • címzett és céltámogatást a külön törvényben foglaltak szerint, • központosított előirányzatot, 87
Szt. 124. § Szt. 125. § 89 Szt. 126. § 90 Szt. 127/A. § 88
34
• szociális szakmai programokhoz nyújtott támogatást kaphatnak.91
4.3.
Önkormányzati szociális ellátások és szociális szolgáltatások
4.3.1. Szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások A járási hivatal hatáskörébe tartozik az időskorúak járadéka (Szt. 32/B. §), mely a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező időskorú személyek részére nyújtott támogatás. Az aktív korúak ellátása a hátrányos munkaerő-piaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk részére nyújtott ellátás (Szt. 33. §), az ellátásra való jogosultság megállapítása a jegyző hatáskörébe tartozik. A jegyző döntése alapján – többek között az az aktív korú személy jogosult az ellátásra, aki munkaképességét legalább 67 százalékban elvesztette, vagy aki vakok személyi járadékában részesül, vagy akinek esetében az álláskeresési támogatás folyósítási időtartama lejárt stb., feltéve, hogy saját maga és családjának megélhetése más módon nem biztosított, és keresőtevékenységet nem folytat. A törvény felhatalmazása alapján a települési önkormányzat rendeletében az aktív korúak ellátására való jogosultság egyéb feltételeként előírhatja, hogy a kérelem benyújtója, illetve az ellátás jogosultja a lakókörnyezete rendezettségének biztosítására vonatkozó, a rendeletében megállapított feltételeket teljesítse. Ilyen feltétel lehet például az, hogy a kérelmező vagy jogosult az általa életvitelszerűen lakott lakást, házat, annak udvarát, kertjét, az azzal határos járdát tisztán tartsa.92
Az az aktív korúak ellátására jogosult személy, aki az ellátásra való jogosultság kezdő napján • egészségkárosodott személynek minősül, vagy • a rá irányadó nyugdíjkorhatárt öt éven belül betölti, vagy 91 92
Szt. 128. § Szt. 33. (7) bekezdés
35
• 14 éven aluli kiskorú gyermeket nevel - feltéve, hogy a családban élő gyermekek valamelyikére tekintettel
más
személy nem
részesül
a Cst. szerinti
gyermekgondozási támogatásban, vagy gyermekgondozási díjban, terhességigyermekágyi segélyben - és a gyermek ellátását napközbeni ellátást biztosító intézményben, illetve nyári napközis otthonban, óvodában vagy iskolai napköziben nem tudják biztosítani, vagy • a települési önkormányzat rendeletében az aktív korúak ellátására jogosult személyek családi körülményeire, egészségi vagy mentális állapotára tekintettel meghatározott egyéb feltételeknek megfelel, rendszeres szociális segélyre jogosult.93 A segély folyósítása a jegyző hatáskörébe tartozik.
Ez utóbbi három esetben a rendszeres szociális segély akkor állapítható meg és akkor folyósítható, ha az aktív korúak ellátására jogosult személy nyilatkozatában együttműködési kötelezettséget vállal a települési önkormányzat által erre kijelölt szervvel.94 A települési önkormányzat rendeletben szabályozza az együttműködés eljárási szabályait, illetőleg az együttműködés megszegésének eseteit,95 illetőleg gondoskodik az együttműködés intézményi feltételeiről, elsősorban a családsegítő szolgálat útján.96 A főjegyző által folyósított foglalkoztatást helyettesítő támogatás vagy rendszeres szociális segély, valamint a közfoglalkoztatás szervezéséhez a külön törvényben foglaltak szerint nyújtott támogatás összegét a helyi önkormányzatokért felelős miniszter megtéríti a fővárosi önkormányzat részére.97
A lakásfenntartási támogatás a szociálisan rászoruló háztartások részére a háztartás tagjai által lakott lakás, vagy nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartásával kapcsolatos rendszeres kiadásaik viseléséhez nyújtott hozzájárulás. Megállapítása a jegyző hatáskörébe tartozik. Formáját tekintve lehet többféle, a jegyző a villanyáram-, a víz- és a gázfogyasztás, a távhőszolgáltatás, a csatornahasználat és a
93
Szt. 37. § (1) bekezdés Szt. 37/A. §(1) bekezdés 95 Szt. 37/A. §(3) bekezdés 96 Szt. 37/A. §(4) bekezdés 97 Szt. 37/C. §(9) bekezdés 94
36
szemétszállítás díjához, a lakbérhez vagy az albérleti díjhoz, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztő részletéhez, a közös költséghez, illetve a tüzelőanyag költségeihez lakásfenntartási támogatást nyújt • a normatív lakásfenntartási támogatás jogosultjának, vagy • az adósságkezelési szolgáltatásban részesülő személynek.98 Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás. Az ápolási díjat – főszabály szerint - az ápolást végző személy lakóhelye szerint illetékes járási hivatal állapítja meg, és annak jár, aki állandó és tartós gondozásra szoruló • súlyosan fogyatékos, vagy • tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végzi.99 A települési önkormányzat képviselő-testülete azonban méltányossági alapon ápolási díjat állapíthat meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végzi. A jogosultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt úgy kell szabályozni, hogy az önkormányzat rendelete az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedülálló esetén annak 150%-ánál alacsonyabb jövedelmi jogosultsági feltételt nem írhat elő.100
Az önkormányzati segély – miként az elnevezése is mutatja – önkormányzati hatáskörbe tartozik. A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint az időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározottak szerint önkormányzati segélyt nyújt. Önkormányzati
segély
pénzügyi
szolgáltatási
tevékenységnek
nem
minősülő
kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.101 A fővárosban - hacsak a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg - a hajléktalanok önkormányzati segélyezése a fővárosi önkormányzat feladata.102
98
Szt. 38. § Szt. 40. § 100 Szt. 43/B. § 101 Szt. 45. § (1) bekezdés 102 Szt. 45. § (2) bekezdés 99
37
Az önkormányzati segély adható eseti jelleggel és rendszeresen is, meghatározott időszakra. A törvény, példálózó jelleggel határozza meg azon esetek körét, amikor önkormányzati segély adható. Így például rendszeresen adható azoknak, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, pedig olyan nem várt többletkiadások felmerülése esetén, mint a betegség, haláleset, adható továbbá elemi kár elhárításához, a válsághelyzetben lévő várandós anya gyermekének megtartásához, iskoláztatáshoz, a gyermek fogadásának előkészítéséhez, a nevelésbe
vett
gyermek
családjával
való
kapcsolattartásához.103
A
korábbi
szabályozásban külön jelent meg a temetési segély, jelenleg ezt az önkormányzati segély kategóriájába sorolja a törvényhozó, ugyanakkor az összegre vonatkozó rendelkezést
változatlanul
megtartja.
Eszerint
a
temetési
költségekhez
való
hozzájárulásként megállapított önkormányzati segély összege nem lehet kevesebb a helyben szokásos legolcsóbb temetés költségének 10 százalékánál, de elérheti annak teljes összegét, ha a temetési költségek viselése a kérelmező vagy családja létfenntartását veszélyezteti.104 4.3.2. Pénzbeli ellátás helyett természetben nyújtott szociális ellátások A szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások némelyike természetben is nyújtható, ezek a következők: (1) a rendszeres szociális segély és a foglalkoztatást helyettesítő támogatás, (2) a lakásfenntartási támogatás és (3) az önkormányzati segély.
A települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletben előírhatja, hogy a tízezer forintot elérő összegben folyósított rendszeres szociális segély esetében az ellátás összegéből ötezer forintot fogyasztásra készétel vásárlására felhasználható Erzsébet-utalvány formájában kell nyújtani.105 A foglalkoztatást helyettesítő támogatás, valamint a rendszeres szociális segély természetbeni szociális ellátás formájában akkor nyújtható, ha a családban védelembe 103
Szt. 45. § (4) bekezdés Szt. 45. § (6) bekezdés 105 Szt. 47. § (2) bekezdés 104
38
vett gyermek él. Az ezzel az ellátási formával kapcsolatos kérdéseket a települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletében szabályozza, a törvény azonban meghatároz egy korlátot: védelembe vett gyermekenként az ellátás megállapított összegének
20
százaléka,
de
összesen
legfeljebb
60
százaléka
nyújtható
természetben.106
Az Szt. példálózó jelleggel határozza meg, mi minősül természetbeni ellátásnak. Így különösen az Erzsébet-utalvány, az élelmiszer, a tüzelősegély, a tankönyv- és tanszervásárlás támogatása, a tandíj, a közüzemi díjak, illetve a gyermekintézmények térítési díjának kifizetéséhez nyújtott, valamint a családi szükségletek kielégítését szolgáló, gazdálkodást segítő támogatás. A családi szükségletek kielégítését szolgáló, gazdálkodást segítő támogatás megjelölés alatt pedig elsősorban a következőket kell érteni: • a földhasználati lehetőség, • a mezőgazdasági szolgáltatások és juttatások, • a munkaeszközök és a munkavégzéshez szükséges forgó eszközök, • a szaktanácsadás, a szakképzés biztosítása.107
4.3.3. Természetbeni ellátások A természetbeni ellátások körébe tartozik a köztemetés, a közgyógyellátás. A köztemetés önkormányzati hatáskörbe tartozik. A haláleset helye szerint illetékes települési önkormányzat polgármestere önkormányzati hatáskörben, az önkormányzati költségvetés terhére - a halálesetről való tudomásszerzést követő huszonegy napon belül - gondoskodik az elhunyt személy közköltségen történő eltemettetéséről, ha • nincs vagy nem lelhető fel az eltemettetésre köteles személy, vagy
106 107
Szt. 47. § (2a) bekezdés Szt. 47. § (3)-(4) bekezdések
39
• az eltemettetésre köteles személy az eltemettetésről nem gondoskodik. Amennyiben a haláleset nem az elhunyt utolsó lakóhelye szerinti településen történt, úgy az utolsó lakóhely szerinti települési önkormányzat megtéríti a köztemetés költségét a köztemetésről gondoskodó önkormányzatnak, majd pedig igyekszik ezt a terhet továbbhárítani. Ennek során vagy bejelenti a költségeket hagyatéki teherként a területileg illetékes közjegyzőnél, vagy pedig az eltemettetésre köteles személyt a köztemetés költségeinek megtérítésére kötelezi.108 A közgyógyellátás a szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapota megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentése érdekében biztosított hozzájárulás.109 A közgyógyellátás egyrészt alanyi jogon, illetőleg normatív alapon jár, a központi költségvetés terhére, másrészt pedig méltányosságból is megállapítható a jogosultság. Az egyéni gyógyszerkeret összege a jogosult egyéni havi rendszeres gyógyszerköltsége, de 2006. évben legfeljebb havi 12 000 Ft lehet. Az eseti keret éves összege 2006. évben 6 000 forint.110 Alanyi jogcímen jogosult közgyógyellátásra például a rendszeres szociális segélyben részesülő egészségkárosodott személy, a központi szociális segélyben részesülő, a rokkantsági járadékos. Normatív jogcímen jogosult közgyógyellátásra az a személy, akinek esetében a havi rendszeres gyógyító ellátás költsége az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 10 százalékát meghaladja, feltéve hogy a családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem éri el az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét, egyedül élő esetén 150 százalékát.111 Mindezek
mellett,
a
települési
önkormányzat
képviselő-testülete
méltányosságból állapítja meg a közgyógyellátást annak a szociálisan rászorult személynek, aki rendelkezik a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételekkel.112 Az önkormányzat rendeletében •
az egy főre számított havi családi jövedelemhatárt úgy kell szabályozni, hogy az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150 százalékánál, egyedül élő esetén annak 200 százalékánál alacsonyabb jövedelmet, továbbá
108
Szt. 48. § Szt. 49. § (1) bekezdés 110 Szt. 50. § (8)-(9) bekezdések A központi költségvetésről szóló 2013. évi CCXXX. törvény 59. § 111 Szt. 50. § 112 Szt. 50. § (3) bekezdés 109
40
•
a havi rendszeres gyógyító ellátás költségének mértékeként az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 25 százalékát meghaladó összeget
jogosultsági feltételként nem lehet előírni; a szociális rászorultság további feltételeit az önkormányzat a helyi viszonyoknak megfelelően szabályozza.113 A közgyógyellátottak listáját a járási hivatal, a jegyző, illetőleg az egészségbiztosítási szerv vezeti.114 A méltányossági jogcímen megállapított jogosultság alapján kiállított igazolvány után a települési önkormányzat térítést fizet. A térítés összege a megállapított gyógyszerkeret éves összegének 30 százaléka, amelyet a jogosultság kezdetétől számított három munkanapon belül az egészségbiztosítási szervnek át kell utalni. Amennyiben az egyéni gyógyszerkeret év közbeni felülvizsgálata során fél évnél hosszabb időtartamra magasabb gyógyszerkeret kerül megállapításra, a különbözet 6 havi összegének 30 százalékát is át kell utalni az egészségbiztosítási szerv részére. Amennyiben a települési önkormányzat a jogosultság kezdetétől számított 30 napon belül fizetési kötelezettségének nem tesz eleget, az egészségbiztosítási szerv megkeresésére az állami adóhatóság adók módjára hajtja be a követelést az önkormányzat költségvetési elszámolási számlájáról.115
Az
egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságot a járási hivatal állapítja meg a központi költségvetés terhére. A szociális rászorultság igazolásáról – egy évig hatályos - hatósági bizonyítványt állítanak ki, melynek birtokában járulékfizetés nélkül lehet igénybe venni az egészségügyi szolgáltatást.116 Az adósságkezelési szolgáltatás a szociálisan rászorult személyek részére nyújtott, lakhatást segítő ellátás, a jogosultság megállapítása önkormányzati hatáskörbe tartozik. A települési önkormányzat adósságkezelési szolgáltatást akkor nyújthat, ha •
az adósságkezelési szolgáltatás működtetéséről önkormányzati rendeletet alkot,
•
adósságkezelési tanácsadást működtet, továbbá
•
az adósságcsökkentési támogatás és az alanyi jogú lakásfenntartási támogatás nyújtásához saját forrást különít el. A települési önkormányzat határozatában megjelölt időponttól adósságkezelési
szolgáltatásban részesítheti azt a családot vagy személyt, a) akinek 113
Ua. Szt. 52. § 115 Szt. 53. § 116 Szt. 54. § 114
41
aa) az adóssága meghaladja az ötvenezer forintot, és akinek a törvényben meghatározott adósságok valamelyikénél fennálló tartozása legalább hat havi, vagy ab) a közüzemi díjtartozása miatt a szolgáltatást kikapcsolták, továbbá b) akinek a háztartásában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az önkormányzat rendeletében meghatározott összeghatárt, valamint c) aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban lakik, feltéve, hogy vállalja az adósság és a települési önkormányzat által megállapított adósságcsökkentési támogatás különbözetének megfizetését, továbbá az adósságkezelési tanácsadáson való részvételt.117 Az adósságkezelési szolgáltatásra jogosult adósságkezelési tanácsadásban, és adósságcsökkentési támogatásban részesül, amelyet az adósságkövetelés jogosultjának kell folyósítani. Az adósságcsökkentés címén nyújtott támogatás vissza nem térítendő szociális támogatásnak minősül.118 Az energiafelhasználási támogatás a gázfogyasztáshoz, a földgázalapú hő felhasználáshoz és a távhő felhasználáshoz külön jogszabályban meghatározottak szerint nyújtott támogatás, mely a központi költségvetést terheli.119
4.3.4. Szociális szolgáltatások A szociális szolgáltatások célja, hogy az olyan szociálisan rászorultak részére, akik önmaguk, illetve családjuk ellátására lakóhelyükön nem képesek, személyes gondoskodás formájában biztosítsa a szükséges támogatást. Az Szt. megfogalmazása szerint a szociálisan rászorultak részére személyes gondoskodást az állam, valamint az önkormányzatok biztosítják.120 A lakosság számától függetlenül minden települési önkormányzat köteles biztosítani az étkeztetést, és a házi segítségnyújtást, köteles biztosítani a további szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférést. Ezen túlmenően az állandó lakosok számától függően a következő szociális szolgáltatásokat, illetőleg az azokhoz való hozzáférést kell biztosítani: 117
Szt. 55. § Szt. 55/A. § 119 Szt. 55/D. § 120 Szt. 56. § (1) bekezdés 118
42
• kétezer főnél több állandó lakos esetén családsegítést, • háromezer főnél több állandó lakos esetén az idősek nappali ellátását, • tízezer főnél több állandó lakos esetén (a fentebb említetteken túlmenően) a nappali ellátást, • harmincezer főnél több állandó lakos esetén (a fentieken túlmenően) időskorúak gondozóházát, éjjeli menedékhelyet, hajléktalan személyek átmeneti szállását.121 Az állam az állam fenntartói feladatainak ellátására a Kormány rendeletében kijelölt szerv útján köteles gondoskodni • a harmincezer főnél több állandó lakossal rendelkező településeken a fogyatékos személyek gondozóháza, a pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek átmeneti otthona megszervezéséről és fenntartásáról, • a fővárosban a pszichiátriai betegek, a szenvedélybetegek, fogyatékos személyek szakosított ellátásának a megszervezéséről és fenntartásáról, • a megye területén a szakosított ellátások megszervezéséről és fenntartásáról.122
A fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni • idősek otthonának, a hajléktalanok otthonának, a hajléktalan személyek rehabilitációs intézményének, • a fővárosban - ha a kerületi önkormányzattal másként nem állapodik meg - a hajléktalanok éjjeli menedékhelyének és átmeneti szállásának megszervezéséről és fenntartásáról.123 A fővárosi önkormányzat által fenntartott szakosított ellátást nyújtó intézmények ellátási területe az egész fővárosra kiterjed.124 A települési önkormányzatok ellátási kötelezettsége – főszabály szerint - a település lakosságára, valamint a településen életvitelszerűen tartózkodó hajléktalanokra terjed ki.125
121
Szt. 86. § (1) bekezdés Szt. 88. § (1) bekezdés 123 Szt. 88. § (2) bekezdés 124 Szt. 88. § (3) bekezdés 125 Szt. 89. § (1) bekezdés 122
43
A szociális szolgáltatást a helyi önkormányzat, az állam fenntartói feladatainak ellátására a Kormány rendeletében kijelölt szerv, illetve a társulás más helyi önkormányzattal vagy társulással kötött megállapodás útján is biztosíthatja.126 A helyi önkormányzat ellátási kötelezettségének a szociális szolgáltatást nyújtó • szolgáltató, intézmény fenntartásával, vagy • szolgáltatót,
intézményt
fenntartó
önkormányzati
társulásban
történő
részvétellel, vagy • szolgáltatót, intézményt működtető fenntartóval létrejött - a szociális szolgáltatás nyújtásának a helyi önkormányzattól vagy a társulástól történő átvállalásáról szóló - megállapodás, illetve ellátási szerződés megkötésével tehet eleget.127 Az Szt. a szociális ellátások körében alapszolgáltatásokat és szakosított ellátásokat nevesít. A személyes gondoskodást nyújtó alapszolgáltatások célja, hogy a szociálisan rászorulók részére saját otthonukban és lakókörnyezetükben nyújtsanak segítséget
önálló
életvitelük
fenntartásához.128
Szociális
alapszolgáltatások
a
következők: •
a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatás,
•
az étkeztetés,
•
a házi segítségnyújtás,
•
a családsegítés,
•
a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás,
•
a közösségi ellátások,
•
a támogató szolgáltatás,
•
az utcai szociális munka,
•
a nappali ellátás.129 A területi önkormányzat által biztosított szolgáltatás keretében térítésmentesen
kell biztosítani a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatást. Ezen szolgáltatások célja az aprófalvak és a külterületi vagy egyéb belterületi, valamint a tanyasi lakott helyek intézményhiányból eredő hátrányainak enyhítése, az alapvető szükségletek kielégítését segítő szolgáltatásokhoz, közszolgáltatáshoz, valamint egyes alapszolgáltatásokhoz való hozzájutás biztosítása, továbbá az egyéni, közösségi szintű szükségletek teljesítésének 126
Szt. 90. § (4) bekezdés Szt. 91. § (1) bekezdés 128 Kilényi 2008: 1357.o. 129 Szt. 57. § (1) bekezdés 127
44
segítése. A falugondnoki szolgáltatás hatszáz lakosnál kisebb településen működtethető, a tanyagondnoki szolgáltatást pedig a legalább hetven és legfeljebb négyszáz lakosságszámú külterületi vagy egyéb belterületi lakott helyen kell megszervezni.130 Az étkeztetés szolgáltatás keretében legalább napi egyszeri meleg étkeztetésről kell gondoskodni. Az Szt. meghatározza a jogosultság feltételeit, eszerint a szolgáltatásra az a szociálisan rászorult jogosult, aki azt önmaga, illetve eltartottjai részére tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képes biztosítani, különösen életkora, egészségi állapota, fogyatékossága, pszichiátriai betegsége, szenvedélybetegsége, vagy hajléktalansága miatt. A jogosultsági feltételek részletes szabályait a települési önkormányzat rendeletben határozza meg.131 Házi segítségnyújtás keretében a szolgáltatást igénybe vevő személy saját lakókörnyezetében kell biztosítani az önálló életvitel fenntartása érdekében szükséges ellátást. A települési önkormányzat köteles gondoskodni a gondozási szükséglettel rendelkező, házi segítségnyújtást igénylő személyek ellátásáról.132 A családsegítés a szociális vagy mentálhigiénés problémák, illetve egyéb krízishelyzet miatt segítségre szoruló személyek, családok számára az ilyen helyzethez vezető okok megelőzése, a krízishelyzet megszüntetése, valamint az életvezetési képesség megőrzése céljából nyújtott szolgáltatás.133 A jelzőrendszeres házi segítségnyújtás biztosítása állami feladat. A szolgáltatás keretében a segélyhívó készülék megfelelő használatára képes igénybe vevő részére saját lakókörnyezetében kell biztosítani az önálló életvitel fenntartása mellett felmerülő krízishelyzetek elhárításához szükséges segítséget.134 Közösségi ellátások keretében a pszichiátriai, illetve a szenvedélybetegek részére kell közösségi alapellátást, valamint a szenvedélybetegek részére alacsonyküszöbű ellátás biztosítani.135 A
támogató
szolgáltatás
keretében
a
fogyatékos
személyek
részére
lakókörnyezetükben kell biztosítani elsősorban a lakáson kívüli közszolgáltatások elérését,
a
lakáson
belüli
speciális
segítségnyújtás
130
Szt. 60. § Szt. 62. § 132 Szt. 63. § 133 Szt. 64. § 134 Szt. 65. § 135 Szt. 65/A. § 131
45
biztosítását.
a
jelnyelvi
tolmácsszolgálat elérhetőségének biztosítása, a fogyatékos személy munkavégzését, munkavállalását segítő szolgáltatások elérhetőségének, igénybevételének elősegítése.136 Az utcai szociális munka keretében az utcán tartózkodó hajléktalan személy helyzetének, életkörülményeinek figyelemmel kísérését, szükség esetén ellátásának kezdeményezését, illetve az ellátás biztosításához kapcsolódó intézkedés megtételét kell biztosítani.137 A nappali ellátás hajléktalan személyek és elsősorban a saját otthonukban élő, • tizennyolcadik életévüket betöltött, egészségi állapotuk vagy idős koruk miatt szociális és mentális támogatásra szoruló, önmaguk ellátására részben képes személyek, • tizennyolcadik életévüket betöltött, fekvőbeteg-gyógyintézeti kezelést nem igénylő pszichiátriai betegek, illetve szenvedélybetegek, • harmadik életévüket betöltött, önkiszolgálásra részben képes vagy önellátásra nem képes, de felügyeletre szoruló fogyatékos, illetve autista személyek részére biztosít lehetőséget a napközbeni tartózkodásra, társas kapcsolatokra, valamint az alapvető higiéniai szükségleteik kielégítésére, továbbá igény szerint megszervezi az ellátottak - ide nem értve az idős személyeket - napközbeni étkeztetését.138
A személyes gondoskodás keretébe a következő szakosított ellátások tartoznak: •
az ápolást, gondozást nyújtó intézmény,
•
a rehabilitációs intézmény,
•
a lakóotthon (e három együtt: tartós bentlakásos intézmény),
•
az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény,
•
a támogatott lakhatás,
•
az egyéb speciális szociális intézmény.139 Az ápolást, gondozást nyújtó intézmények az önmaguk ellátására nem, vagy csak
folyamatos segítséggel képes személyek részére biztosítanak teljes körű ellátást. Ilyen intézmények a következők: az idősek otthona, a pszichiátriai betegek otthona, a
136
Szt. 65/C. § Szt. 65/E. § 138 Szt. 65/F. § 139 Szt. 57. § (2) bekezdés 137
46
szenvedélybetegek otthona, a fogyatékos személyek otthona, valamint a hajléktalanok otthona.140 A rehabilitációs intézmény a bentlakók önálló életvezetési képességének kialakítására, illetve helyreállítására szolgál. Az Szt. alapján rehabilitációs intézmény a pszichiátriai betegek, a szenvedélybetegek, valamint a fogyatékos személyek, a hajléktalan személyek rehabilitációs intézménye.141 A támogatott lakhatás egy komplett szolgáltatás, fogyatékos személyek, pszichiátriai, illetve szenvedélybetegek, valamint hajléktalan személyek lehetnek a jogosultjai. A szolgáltatás magában foglalja a következőket: • a lakhatási szolgáltatást (mely az erre a célra kialakított lakásban, házban, épületben nyújtható), • az önálló életvitel fenntartása, segítése érdekében mentálhigiénés, szociális munka körébe tartozó és egyéb támogató technikák alkalmazásával végzett esetvitelt, • az ellátott életkörülményeinek figyelemmel kísérését biztosító kísérő támogatást, • az ellátott komplex szükségletfelmérése alapján, erre vonatkozó igény esetén további szolgáltatásokat, úgy mint étkezés, ápolás-gondozás, fejlesztés, a társadalmi életben való részvételt segítő szolgáltatások.142
Az
átmeneti
elhelyezést
nyújtó
intézmények - a hajléktalanok
éjjeli
menedékhelye és átmeneti szállása kivételével - ideiglenes jelleggel legfeljebb egyévi időtartamra biztosítanak teljes körű ellátást. Típusai a következők: időskorúak gondozóháza; fogyatékos személyek gondozóháza; pszichiátriai betegek átmeneti otthona; szenvedélybetegek átmeneti otthona; éjjeli menedékhely; hajléktalan személyek átmeneti szállása.143 A lakóotthon pszichiátriai betegek, fogyatékos személyek (az autista személyeket is), illetőleg szenvedélybetegek befogadására alkalmas intézmény, amely az ellátást igénybevevő részére életkorának, egészségi állapotának és önellátása
140
Szt. 67. § Szt. 72. § 142 Szt. 75. § 143 Szt. 80. § 141
47
mértékének megfelelő ellátást is biztosít. A férőhelyszám nyolc-tizenkettő fő, külön jogszabályban meghatározott esetekben tizennégy fő.144
5.
Összegzés A szociális ellátások körében mind az államigazgatás, mind pedig a települési
önkormányzatok széles feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. Attól függően, hogy melyik szereplő tekinthető dominánsnak, két fő területi szolgáltatásszervezési modellt különböztethetünk meg. A centralizált modellben az államigazgatás szerepe a meghatározó, az önkormányzati feladatellátás csak kiegészítő jellegű. Ezzel szemben a decentralizált modellben az önkormányzatok kifejezetten széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Felvetődik a kérdés, hogy vajon melyik megoldás a jobb, a hatékonyabb? A decentralizáció melletti legfőbb érv az, hogy a személyes szolgáltatások esetében helyes, ha a polgárokhoz minél közelebbi szinten történik meg a döntés. Ugyanis ott jobban ismerik a körülményeiket, igényeiket, szükségleteiket; helyben rendszerint könnyebb eldönteni, hogy ki szorul ténylegesen a segítségre, és hogy esetében a segítség milyen formájára van szükség. Decentralizáció esetén azonban előfordulhat, hogy nemcsak szociális és gazdasági, hanem helyi (politikai) érdekek is szerepet játszanak a különféle döntések meghozatalában. Az is megeshet, hogy ha az egyes ellátásokra vonatkozó jogosultsági kritériumok nincsenek egységesen kidolgozva, akkor az önkormányzatok eltérő minőségű és tartalmú szolgáltatásokat biztosítanak. Márpedig, jogos elvárás, hogy az ellátásokhoz országos szinten minden állampolgár (és jogszerűen itt tartózkodó külföldi) azonos feltételek szerint, azonos módon, egységes minőségben férhessenek hozzá. Mindezek alapján azt kellene mondanunk, hogy a centralizált modell szükségképpen jobb, mint a decentralizált. A dilemmát az okozza, hogy ha központilag történik a szociális szolgáltatások jogosultsági kritériumainak meghatározása, akkor az óhatatlanul korlátozza a települési autonómiát.
144
Szt. 85/A. §
48
Hazánkban a rendszerváltást követően a szociális segítségnyújtás rendszere település centrikus önkormányzati alapú modellként jött létre. A szociális ellátások körét meghatározó szociális törvény létrejötte – 1993 – óta több mint félszáz alkalommal módosult, a kezdeti négy alapellátás száma fokozatosan növekedett. A pénzbeli és természetbeni (rászorultsági) szociális ellátások igazgatása a járási rendszer kiépítését követően sem változott számottevően: bár gyengült a településközpontú ügyintézés, ám változatlanul meghatározó szereplők a települési jegyzők mint államigazgatási hatóságok, valamint a települési önkormányzatok képviselő-testületei és szerveik mint önkormányzati hatóságok. Érdemi változás a személyes jellegű szociális igazgatások terén történt. A 2011. évi CLIV. törvény a központosítás irányába tett lépéseket. Megszűnt a megyei önkormányzatok intézményfenntartói szerepköre. Államigazgatási hatáskörbe kerültek a korábban a települési önkormányzatokhoz tartozó szakosított ellátást nyújtó szociális és gyermekvédelmi intézmények. Az önkormányzati igazgatás a szociális alapszolgáltatások, valamint az idősgondozás egyes szakellátásai terén rendelkezik feladat- és hatáskörrel.
49
Felhasznált források Monográfiák, tanulmányok • Czibere Károly et al. (2011): Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció 2011–2020. Munkaanyag. Budapest http://www.efoesz.hu/download/nemzeti_szocialpolitikai_koncepcio_munkaany aga.pdf Utolsó letöltés: 2014.02.15. • Esping-Andersen, Gösta (2006): Ismét a Jó Társadalom felé? Esély 2006/6. 15.o. • Ficzere Lajos – Forgács Imre (1999): Magyar közigazgatási jog Különös rész európai uniós kitekintéssel. Osiris Kiadó. Budapest • Győrfi Tamás (2002): Szociális kérdés. In: Bódig Mátyás – Győrfi Tamás: Államelmélet. A mérsékelt állam eszméje és elemei. II. Alapelvek és alapintézmények. Bíbor Kiadó. Miskolc • Gyulavári Tamás – Könczei György (2000): Európai szociális jog. Osiris Kiadó. Budapest • Gyulavári Tamás – Krémer Balázs (2004): Európai Szociális Modell? Útközben a jogharmonizációtól a jóléti politikák konvergenciája felé. Esély 2004/3. • Hoffman István (2011): A helyi önkormányzatok szerepe a személyes jellegű szociális szolgáltatások megszervezésében. Esély 2011/6.
50
• Hoffman István (2012): Új utak az önkormányzatok közötti együttműködésben: a közszolgáltatások társulásos megszervezése. Tudományos Közlemények 2012. április. http://epa.oszk.hu/02000/02051/00027/pdf/EPA02051_Tudomanyos_Kozlemen yek_27_2012_aprilis_257-269.pdf Utolsó letöltés: 2014.02.15. • Hoffman István (2013): A területi szociális közszolgáltatások igazgatása nemzetközi kitekintéssel, a közelmúlt és a jelen magyar szabályozásának tükrében. Esély 2013/4. • Hoffman István - Krémer Balázs (2006): Amit a SZOLID Projekt mutat. Dilemmák és nehézségek a szociális ellátások, szolgáltatások és az igazgatási reformelképzelések terén. Esély 2006/3. • Juhász Gábor (2009/a): I. Általános rendelkezések. A rászorulókról való gondoskodás. In: Jakab András: Az Alkotmány kommentárja I. Századvég Kiadó. Budapest. 2009 • Juhász Gábor (2009/b): XII. Alapvető jogok és kötelezettségek. A szociális biztonsághoz való jog. Jakab András: Az Alkotmány kommentárja III. Századvég Kiadó. Budapest. 2009 • Kilényi Géza (2008): A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Comlpex Kiadó. Budapest • Krémer Balázs (2009): Bevezetés a szociálpolitikába. Napvilág Kiadó. Budapest
51
• Pálné Kovács Ilona - Finta István (2013): A helyi közszolgáltatások
versenyképességet szolgáló modernizálása. MTA Közgazdaság‐ és Regionális
Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete. Pécs arop.rkk.hu:8080/Dokumentumok/01_zaro1.pdf Utolsó letöltés: 2014.02.15.
• Rab Henriett (2009): A szociális jogok alkotmányjogi megítélése. Jogtudományi Közlöny LXIV. évfolyam 2009/6. • Sári János (1996): Az állam mint Leviatán? Társadalmi Szemle LI. évfolyam 1996/6. 3-13.o. • Sári János (1997): A szociális jogok és az állam. Jogtudományi Közlöny LII. évfolyam 1997/5. 217-220.o. • Szigeti Péter (2001): A szociális állam követelményeinek helyzete alkotmányos berendezkedésünkben: jelen, múlt és jövő? Magyar Jog 2001/5. • Verdó György (2013): A szakosított szociális ellátórendszer paradigmaváltása Hajdú-Bihar megyében. Doktori értekezés. Debreceni Egyetem. Debrecen http://dea.lib.unideb.hu/dea/bitstream/2437/171884/5/Doktori_Verdo_Gyorgy_2 0130703-t.pdf Utolsó letöltés: 2014.02.15.
• Weller Mónika (2000): Emberi jogok és európai integráció. Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány. Budapest
52
Jogszabályok • a Magyar Köztársaság Alkotmánya 1949. évi XX. törvény • Magyarország Alaptörvénye • a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LX. törvény • a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 1993. évi III. törvény • a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény • az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény • Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény
53
