361 Jelentés a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere működésének ellenőrzéséről

361 Jelentés a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere működésének ellenőrzéséről

TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések II. Javaslatok III. Részletes megállapítások 1. A pénzügyi információrendszer szabályozottsága, szerve-zeti keretei 2. Az adatgyűjtések koordinálása 3. Az információk hasznosulása 4. Az informatikai rendszerek fejlesztésének és működésének feltételei a helyi önkormányzatoknál Mellékletek A közigazgatás korszerűsítésének és hatékonysága növelésének elengedhetetlen feltétele az információs rendszer fejlesztése. A különböző vizsgálataink során ugyanis számos esetben tapasztaltuk, hogy a jelenlegi pénzügyi-számviteli információs rendszer által előírt főhatósági igények elszakadnak a helyi testületi, gazdálkodói igényektől. A helyi igények kielégítése esetenként csak párhuzamosan vezetett nyilvántartásokból lehetséges, és az adatok valóságtartalma is gyakran megkérdőjelezhető. Ebből következően az önkormányzatoknál a tervezéshez, a gazdasági program hosszabb távú célkitűzéseinek a megalapozásához, alátámasztásához, a helyi döntések meghozatalához szükséges megalapozott információk nem, vagy csak hiányosan állnak rendelkezésre. Az Állami Számvevőszék ezen előzetes tapasztalatok ismeretében vette fel munkatervébe a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere működésének vizsgálatát. Az ellenőrzés célja: annak megállapítása volt, hogy ˇ a Pénzügyminisztérium hogyan szabályozta a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszerét. A helyi önkormányzatok által szolgáltatott adatok makro szinten mely területeken és milyen mértékben hasznosulnak. A központi szervek között van-e koordináció az adatgyűjtést illetően, a rendszer

tartalmaz-e párhuzamosságokat vagy átfedéseket. ˇ a TÁKISZ-ok milyen szerepet töltenek be az önkormányzatok pénzügyi információs rendszerének fejlesztésében, működtetésében. Milyen eredményességgel látják el a helyi önkormányzatok adatainak az ellenőrzését, számítógépes feldolgozását és az illetékes szervekhez történő továbbítását. ˇ az önkormányzatoknál -1995. január 1-től- alkalmazott számviteli, költségvetési rendszer mennyiben felel meg az államháztartás pénzügyi információs rendszere keretében és az azon kívül előírt adatszolgáltatási kötelezettségeknek. A kialakított informatikai rendszerek mennyiben szolgálják a hatékony feladatellátást, a különböző szintű döntések megalapozását. Vizsgálatot végeztünk: a Pénzügyminisztériumban, a Belügyminisztériumban, 13 megyei és a fővárosi államháztartási és közigazgatási információs szolgálatnál, továbbá 2 megyei és 49 települési önkormányzatnál. Tájékozódtunk továbbá: a Népjóléti Minisztériumban, a Művelődési és Közoktatási Minisztériumban, a Központi Statisztikai Hivatalban, a Magyar Államkincstárnál és az APEH-SZTADI-nál. A vizsgált időszak: 1995. január 1-től, 1996. június 30-ig terjedő időtartam.

I. Összegző megállapítások, következtetések Az államháztartás pénzügyi információs rendszere, azon belül is kiemelten a rendszeresen ismétlődő adat- és információszolgáltatás rendje kormányzati szinten szabályozott. A feldolgozott adatokból nyert információk makroszintű hasznosítása sokirányú. A kialakított információs rendszer tartalmi problémái, hiányosságai, párhuzamosságai, a felhasználás koordinálatlanságai azonban indokolttá teszik - az egyébként szabályozott információs rendszer - célszerűségi és hatékonysági szempontból történő felülvizsgálatát, módosítását. A vizsgálat tapasztalatai szerint az információs rendszer alapvető feladatát, miszerint a döntéshozókat minden szinten pontos, naprakész és megfelelő részletezettségű, releváns információkkal lássa el - több okból - nem képes maradéktalanul teljesíteni.

Jelenleg az önkormányzatok a feladatellátásról, annak pénzügyi- és reálfolyamatairól sokféle, gyakran párhuzamos adatszolgáltatás keretében szolgáltatnak információt. Ugyanakkor azonban a központilag kialakított információs rendszerek óriási adatbázisa szervezési, tartalmi és szerkezeti problémák miatt nem kellően hasznosíthatók a központi és helyi irányításban, döntésekben. Az elmúlt időszakban lefolytatott vizsgálataink (normatív támogatás, célcímzett támogatás, központosított előirányzatok, szakmunkásképzés, infrastrukturális ellátottság, stb.) is megerősítik, hogy a különböző folyamatok részletesebb elemzéséhez, a pénzügyi ráfordítások és az ellátási színvonal összefüggéseinek a vizsgálatához nincs megfelelő információs háttér és a meglévő információk valóságtartalma is megkérdőjelezhető. Az egyes adatbázisokat kezelők a koordináció ellenére sem egységes szerkezetben gyűjtik, rendszerezik az információkat és kevésbé veszik figyelembe a felhasználói igényeket. Az ágazati információk nem konzisztensek a pénzügyi beszámolórendszerben szolgáltatott adatokkal, nem azonos adattartalmúak, nem teljes körűek, nem pontosak, ezáltal hasznosíthatóságuk is korlátozott. A statisztikai adatszolgáltatások eredményei későn jelennek meg, így a döntésekben, tervezésben nem hasznosíthatók. A költségvetési pénzügyi információs rendszerbe nem integrálódtak a nem állami, nem önkormányzati fenntartású intézmények adatai, és nem egyértelműek az egyre jellemzőbb több funkciót ellátó intézmények elszámolásai sem. A vizsgált időszak alatt újra szabályozták ugyan a tervezési és beszámoló rendszerek részletes előírásait, azonban kormányzati szinten - az általában jellemző, túlzottan sok és részletes információ ellenére - az egyes intézkedések előtt időszakonként zavaró információhiány volt jellemző. A megyei középirányítás megszűnésével keletkezett információs vákuum miatt is rendszeresen és visszatérően olyan eseti adatszolgáltatásokra kérik az önkormányzatokat, amelyekre nehezen lehet előre felkészülni. A polgármesteri hivatalokat és az intézményeket is több esetben keresték meg a Kormány által elfogadott és kötelező erejű Statisztikai Adatgyűjtési Programban nem szereplő adatkérésekkel. Az adatkéréseket esetenként el lehetett volna kerülni, mert a kérelmező adatállományának is tartalmaznia kellett volna az információt, vagy beszerezhető lett volna a statisztikai-, illetve a költségvetési beszámolási rendszerből. Ez egyben azt is jelenti, hogy a pénzügyi információs rendszer

kialakításánál, illetve annak korrekciói során nem vették kellően figyelembe a pénzügyi szabályozás, az ágazati irányítás követelményét és nem dolgoztak ki egy egységes önkormányzati információs rendszert, amely egyidejűleg lehet alapja a pénzügyi szabályozásnak, a modellezésnek, az ágazati szakmai döntéseknek. A meglévő pénzügyi információs rendszerben rendelkezésre álló, illetve annak ésszerűbb korrekciójával megteremthető adatvagyon koordináltabb hasznosítása jelentős mértékben csökkenthetné a párhuzamos és eseti adatszolgáltatásokat, az önkormányzatok információszolgáltatási terheit. Az egységes önkormányzati információs rendszer kialakításának, az adatvagyon koordinált hasznosításának jogi és technikai háttere sem volt biztosított, mivel egy a koordinációért felelős szervezet hiányában az ágazatok elkülönülten, megfelelő összehangolás nélkül alakították ki az informatikai rendszereiket. A költségvetési adatok információ tartalmának és osztályozási rendszerének gyakori változásai ugyanakkor akadályozták az elemzést, az adatok összehasonlíthatóságát, ezért a nagytömegű adatbázis a hosszabbtávú tervezéshez szükséges tendenciák értékelését sem tette lehetővé. Az információs rendszert érintő központi változások elsősorban a feladat mennyiségét növelték, az adatok hasznosításában lényeges javulás az önkormányzatoknál több okból nem történt. Az önkormányzati információs rendszer jogi szabályozásában tapasztalható gyakori korrekciók elbizonytalanodást eredményeztek a helyhatóságoknál, amely a kedvezőtlen létszámfeltételekkel párosulva a helyi szintű szabályozatlansághoz vezetett. Az ÁHT továbbfejlesztése során sem szüntette meg a jogalkotó a költségvetési információs rendszerben a kormányzat és a testületek tájékoztatásában meglévő tartalmi eltéréseket, kettősségeket. Az önkormányzatoknál és az intézményeinél kialakított, működtetett számviteli információs rendszer elsősorban a központilag kért adatokat képes biztosítani. A testületi anyagok összeállításához a számviteli adatok alapul szolgálnak ugyan, de a képviselőtestületek elé terjesztendő információk jelentős része csak külön, manuális kigyűjtéssel, összesítéssel, számottevő többletmunka árán állítható elő.

A többirányú adatszolgáltatási kötelezettségnek csak egy átfogó, teljes körű és rendszerszemléletű helyi szabályozás alapján lehetett volna eleget tenni. A központi szabályozások keret jellegűek, egy sor kérdésben a döntést a helyi szerv vezetőjére bízzák, és előírják a számlarend készítési kötelezettséget. Az önkormányzatok a helyi szabályozást általában formai kötelezettségként kezelték. A kialakított szabályzatok nem voltak teljes körűek, de adósak maradtak a rendszerszemlélettel is. A helyi számviteli rendszerbe szinte sehol sem integrálódtak teljeskörűen a főhatóságok által igényelt rendszeres információk és egyetlen települési önkormányzatnál sem alakították ki a hivatal és az intézmények teljes körű, koordinált számviteli rendszerét. A megbízható helyi információs rendszer kialakításában az önkormányzatok nem kellően érdekeltek. A források bizonytalansága, gyakori változása, esetenként a források megszerzésének viszonylag laza korlátai nem a gazdálkodási fegyelem erősítését, az elemző munkára épülő hosszabbtávú, megalapozottabb tervezést, a tisztánlátás igényét erősítették, hanem a források, a tartalékok alátervezését. A megfelelő helyi információs rendszer kialakításának hiányában a tervezésben, a szolgáltatások díjtételeinek meghatározásában, a szervezési intézkedések előkészítésében az ad hoc adatgyűjtés, a bázisszemlélet, illetve a nagyvonalú becslés a jellemző. A költségvetési beszámolók szintetizált adatainak valóságtartalma nem megbízható, mivel a beszámolót alátámasztó alapnyilvántartások köre hiányos, vezetésének módja, tartalma a jelenlegi keretszabályozás következtében nem egységes. A mérlegek a párhuzamosan előírt vagyonnyilvántartások ellenére sem valósak. A sokirányú nyilvántartási, adatszolgáltatási feladatnak az önkormányzatok többsége részben személyi, másrészt információtechnikai feltételek hiányában sem tud a törvények és a rendeletek előírásainak megfelelően eleget tenni. Általánosan jellemző volt, hogy a pénzügyi, számviteli és költségvetési adatokat csak jelentős többletmunkával, az esetenként nélkülözhetetlen elemző tevékenység elhagyásával voltak csak képesek határidőre előállítani. A helyi önkormányzatok a jelenlegi előírások szerint nem kötelesek informatikai rendszereket alkalmazni. Az önkormányzatok igénye pedig az informatika iránt objektív és szubjektív okok következtében igen eltérő, ezért a számítógépek száma és az alkalmazások aránya is rendkívül differenciált. Az eszközpark heterogén, a

fejlesztések koncepciók hiányában ötletszerűek és maradványelvűek. A megfelelő informatikai megoldások finanszírozása hosszabb távú döntések meghozatalát igényli, amire sok esetben nincs mód a napi alapvető feladatok finanszírozási problémái miatt sem, ugyanakkor az informatikai beruházások nem is elsődlegesek. Az informatikai szakértők piaci értékét a nagyobb önkormányzatok sem tudják megfizetni azok közszolgálati besorolása miatt sem. Kisebb önkormányzatok nagyon kevés számítógépet használnak és azok sok esetben elavultak. Rendszerint egy gépre csak egyetlen programot installálnak. A hálózatok kiépítésének lehetőségével többségében azok az önkormányzatok sem éltek, ahol a feltételek lehetővé tették volna. A viszonylag korszerű informatikai rendszerek sem nyújtanak megfelelő alapot a hatékony működéshez amiatt, hogy az önkormányzatok informatikai rendszerein belüli, illetve az önkormányzatok informatikai rendszerei és a központi államigazgatási rendszerek között alacsony fokú az adatintegráció. Ez rengeteg manuális munkát és lassú eljárásokat eredményez. A meglévő kapacitások kihasználása alacsony szintű. A felhasználói környezetben az érintett személyek nincsenek kellően felkészülve és nem is érdekeltek, hogy fegyelmezetten használják és a döntési mechanizmusban is megfelelően alkalmazzák az informatikai rendszereket. Gond az apparátusban a rendszeresség hiánya, a mentalitás, képzetlenség, a hatáskör és a felelősség nem kellő elhatárolása, stb. Egyazon feladat megoldására az önkormányzatoknál igen sokféle szoftvert alkalmaznak, amelyek csaknem ellenőrizetlenül kerülnek forgalomba. A pénzügyi információs alrendszereknél a legnagyobb hiányosság - többségében a jogszabályok késői megjelenése miatt - az alkalmazott szoftverek késedelmes karbantartása, ami főleg az első félévben teremt jelentős információs hiányt. Az informatikai rendszerek hatékony működtetésében és az információk megbízhatóságában jelentős előrelépést eredményezne ha a hardver-szoftver fejlesztéseket - egy koncepciót feltételező, egységesítést szolgáló - pályázati rendszer segítené. A megyei TÁKISZ-ok és a FÁKISZ meghatározó szerepet töltenek be a helyi önkormányzatok és a központi szervek közötti adatcserében, a helyi önkormányzatok informatikai rendszereinek fejlesztésében, működtetésében és a

szakemberek továbbképzésében. A TÁKISZ-ok különböző jogszabályokban megfogalmazott, szerteágazó feladatait azonban nem foglalták egységes szerkezetbe. Nincs egyértelműen meghatározva, hogy konkrétan melyek azok a feladatok, informatikai szolgáltatások amelyeket térítés nélkül kötelesek az önkormányzatok részére elvégezni és melyek azok a szolgáltatások amelyekért térítést kérhetnek. Az utóbbi években a BM intézkedései következtében a TÁKISZ-ok térítésmentes szolgáltatásainak köre jelentős mértékben szűkült, ami az önkormányzati pénzeszközök burkolt elvonását eredményezte. A TÁKISZ-ok az önkormányzati adatok ellenőrzését többségében csak számszaki szempontból látták el, tartalmi felülvizsgálatra kevésbé vállalkoztak. A szabályozással kapcsolatos jelzőfunkció nem megfelelően érvényesül. Ez idáig a TÁKISZ-ok és a megyékben működő egyéb szervek adatbázisának koordinálására nem került sor, illetve az egyeztetési kísérletek nem vezettek eredményre. Vizsgálatunk alapján a pénzügyi információs rendszer - s az annak részét képező helyi önkormányzati pénzügyi információs rendszer - továbbfejlesztése érdekében az alábbi intézkedések megtételét tartjuk indokoltnak.

II. Javaslatok A Kormány rendelkezzék, hogy: A Pénzügyminisztérium: ˇ rendeletben szabályozza a költségvetési szervek - köztük a helyi önkormányzatok és az önkormányzati költségvetési intézmények - törzskönyvi nyilvántartásának részletes rendjét a kötelezettségteljesítés garanciáival együtt, ˇ tekintse át a nem állami, nem önkormányzati fenntartók számviteli elszámolásának rendjét, abból a szempontból, hogy az általuk fenntartott intézmények teljes kiadásáról álljon rendelkezésre információ, ˇ vizsgálja felül az 1995. január 1-i hatállyal bevezetett költségvetési szerkezeti rendet és az ahhoz kapcsolódó számviteli információs rendszert. Az egyes bevételi és kiadási nemek túlzott részletezettségét indokolt megszüntetni, - figyelemmel a vizsgálat megállapításaira is - néhány kiadási nem esetében pedig célszerű részletesebb megbontást előírni. A szerkezeti rend felülvizsgálata kapcsán - a költségvetési, a számviteli és a beszámolási rendszer egységességének

megőrzése mellett - átgondolandó egy egyszerűbb, áttekinthetőbb - bizonyos aggregátumokat tartalmazó rendszer bevezetése. A Belügyminisztérium ˇ tartalmilag és az adatszolgáltatás módszerét tekintve vizsgálja felül "Az önkormányzatok ellátottsági és ingatlanvagyonkataszter adatai" című - évente megjelenő - úgynevezett "Győri kötet"-et, Amennyiben a kiadványt továbbra is elengedhetetlennek tartja a makro szint és a helyi önkormányzatok munkájához - a KSHval való koordináció révén - el kell érni, hogy a kötet alapadataihoz a minisztérium ne az önkormányzatok ismételt adatszolgáltatása útján-, hanem a KSH-tól történő és a költségvetési beszámolóból való adatátvétellel jusson hozzá. ˇ tekintse át az Önkormányzati Ingatlanvagyon-Katasztert, A szakmai igények sérelme nélkül célszerű a kataszter adattartamának szűkítésére javaslatot tenni és az erőforrásokkal való takarékosság érdekében pedig indokolt az önkormányzatok évenkénti adatszolgáltatási kötelezettségének az ésszerűsítése is. ˇ az önkormányzatok informatikai (hardwer, szoftver) beszerzéseinek támogatása érdekében dolgozzon ki - egy koncepciót feltételező és egységesítést szolgáló - pályázati rendszert, ˇ hívja fel a TÁKISZ-ok figyelmét a számviteli rendjük módosítására, aminek révén biztosítani kell, hogy a különböző feldolgozások során alkalmazott díjtételek dokumentált költségszámításon alapuljanak. A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium ˇ végezze el a Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatról szóló 19/1991.(I.29.) Korm. rendelet átfogó felülvizsgálatát, és tegyenek javaslatot a Kormány részére a rendelet módosítására, illetve kiegészítésére, ˇ az érdekelt minisztériumok és központi szervek bevonásával dolgozzon ki egy olyan egységes önkormányzati információs modellt, ami egyaránt megjeleníti az ágazati és pénzügyi igényeket és összehangolja a központi, a területi közigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok információs tevékenységét, ˇ vizsgálja felül a helyi önkormányzatokról- és az államháztartásról szóló törvényt, s azok végrehajtási rendeleteit abból a szempontból, hogy miként egyszerűsíthető az önkormányzati beszámolók rendszere, Indokolt az önkormányzatok hármas beszámolási kötelezettségének egyszerűsítése, s legalább kettőre történő csökkentése.

Az Áht. végrehajtási rendeleteinek felülvizsgálata, kiegészítése kapcsán indokolt az önkormányzati képviselőtestületek elé terjesztendő - az Áht. 118.§-ában felsorolt - valamennyi mérleg tartalmát - az önkormányzati specialitásokra is figyelemmel egyértelműen központilag meghatározni. Az érdekelt minisztériumok, központi szervek (PM, BM, MKM, NM, MÜM, KSH stb.) az információk átadásának gyakorlatát tekintsék át, foglalják rendszerbe. A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium ezen túl vizsgálja felül a pénzügyi információs rendszer keretében, az APEH-SZTADI által előállított adatvagyonnal való gazdálkodás rendjét. A pénzügyi információs rendszer által szolgáltatott adatvagyon felhasználásának koordinációja jelentős mértékben segítené az érintett főhatóságok ezirányú feladatellátását. Másrészt - a párhuzamos adatkérések megszűnése révén - csökkentené, könnyítené az adatszolgáltatás - köztük az önkormányzati szférában dolgozók - munkáját. Indokolt rendszerbe foglalni és az érdekeltek részére (APEHSZTADI, ágazati minisztériumok) írásban kiadni mind a rendszeres-, de főként az eseti információk átadás-átvételével kapcsolatos hatásköröket és az eljárás részletes rendjét. A minisztériumok munkáját jelentős mértékben segítené, ha - az adatátvételt illetően - mentesülnének a jelenlegi esetenkénti engedélyezés procedúrája alól. Az önkormányzatoknak a helyszíni vizsgálatok során javasoltuk, hogy: 1. Tekintsék át információs rendszerük szervezettségét, szabályozottságát. A központilag előírt adatszolgáltatási kötelezettségek teljes körű felmérése mellett egyértelműen fogalmazzák meg a helyi szintű (intézményi, polgármesteri hivatali, testületi) információs igényeket is. Ezek ismeretében: ˇ A számlarendben foglalják rendszerbe mindazokat a pénzügyi-számviteli feladatokat és nyilvántartásokat, melyekből a központilag és a helyi szinten megfogalmazott, a számvitelre alapozott, külső és belső információs igények - mind a polgármesteri hivatal-, mind az intézmények részéről - maradéktalanul kielégíthetőek. ˇ Ugyanígy átfogóan, rendszerszemléletben szabályozzák az ügyrendben, esetleg más belső utasításban a számvitelhez nem, vagy nem szorosan kapcsolódó - a különböző igazgatási feladatok ellátásával összefüggő - nyilvántartásokat és az azok alapján teljesítendő adatszolgáltatások rendjét is.

2. Az információs rendszerek működtetésének hatékonysága, eredményessége érdekében az önkormányzatok informatikai rendszerük fejlesztését átgondolt koncepció alapján végezzék. A számítástechnikai eszközpart (hardver és szoftver) üzemeltetése terén az érdekeltek - önkormányzati szinten - használják ki a koordinációban lévő előnyöket. 3. A költségvetési szervek központi törzskönyvi nyilvántartásának teljeskörűsége és naprakészsége érdekében az önkormányzatok a jövőben minden náluk bekövetkezett változás (költségvetési szerv alapítása, megszüntetése, stb.) esetén maradéktalanul és határidőben tegyenek eleget a központi jogszabályokban előírt ezirányú adatszolgáltatási kötelezettségüknek.

III. Részletes megállapítások

1. A pénzügyi információrendszer szabályozottsága, szerve-zeti keretei 1.1. A pénzügyi információs rendszer központi szabályozottsága Az önkormányzatok pénzügyi információs rendszerét alapvetően az államháztartásról szóló törvény és ennek végrehajtási rendeletei határolják be. Az ÁHT-ról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. tv. összefoglalóan tartalmazza azokat az előírásokat és szervezeti kereteket, amelyek az államháztartási információs rendszer alapvető működéséhez elengedhetetlenek. A törvényi felhatalmazással élve a Kormány rendeletben szabályozta az államháztartás alrendszereinek (köztük az önkormányzatok) tervezési, beszámolási és adatszolgáltatási kötelezettségét (139/1993. X. 12. sz. Korm.r.) és a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszerét (137/1993. (X.12.) sz. Korm.r.). Az ÁHT 1995. évi módosítását követően a 158/1995. (XII.26.) Kormányrendelet (3 § 1. bek.) először definiálja és három fő részre osztja az államháztartás pénzügyi információs rendszerét: ˇ adminisztratív, azonosítási jellegű adatokat, információkat; ˇ költségvetési, pénzügyi, számviteli adatokat és információkat;

ˇ költségvetési adatokhoz és információkhoz kapcsolódó naturális mutató számokat gyűjtő, nyilvántartó, feldolgozó és szolgáltató információs rendszerre. A rendelet - mely 1996. január 1-jén lépett hatályba ugyancsak első ízben szabályozta, teljes körűen azt, hogy az érintettek milyen rendszeresen ismétlődő adatgyűjtésekhez kötelesek adatokat, illetve információkat szolgáltatni. Egyértelműsíti az eseti adatszolgáltatásokra vonatkozó eljárási szabályokat is. A rendelet további fontos elemei a helyi önkormányzatok nettó finanszírozása és az azzal összefüggő adatszolgáltatások rendjének, valamint a kincstári költségvetés és az azzal kapcsolatos eljárások rendjének szabályozása. A rendelet alapos, körültekintő részletességgel fogalmazza meg a költségvetés tervezésével, az előirányzatok évközi módosításának nyilvántartásával és a beszámolással kapcsolatos teendőket is. A helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere az államháztartási pénzügyi információs rendszer részeként működik. Ennek keretében az önkormányzatok és intézményeik is kötelesek teljesíteni a 158/1995.(XII.26.) számú Kormány rendeletben előírt rendszeresen ismétlődő és az annak alapján elrendelt eseti adat- és információszolgáltatási kötelezettségüket. Az önkormányzatokra - e kormányrendeletben megfogalmazottakon túl - még igen sok, ugyancsak központi jogszabályokban előírt, adat- és információszolgáltatási kötelezettség hárul a Pénzügyminisztérium, a Belügyminisztérium, a Központi Statisztikai Hivatal és a képviselőtestületük felé. A helyi önkormányzatoknak költségvetésük terv és tényadatairól (költségvetés és beszámoló) ˇ a kormányzat részére a 158/1995.(XII.26.) számú Korm. rendeletben, ˇ a saját képviselőtestületüknek pedig a 156/1995.(XII.26.) számú Korm. rendeletben előírt tartalomban és szerkezetben kell adatokat szolgáltatni. A két rendszerben az információkat nem azonos csoportosításban kell szerepeltetni, ami az önkormányzati szféra pénzügyi információs rendszerének megszervezését nehezíti, s jelentős többletmunkát okoz az önkormányzatoknál és intézményeiknél (a konkrét eltéréseket a jelentés 2. sz. mellékletében mutatjuk be). Sőt, a könyvvizsgálatra kötelezett önkormányzatoknak egy harmadik (konszolidált) beszámolót is kell készíteni. E rendszerek adattartalmának egymáshoz

való közelítése és egyszerűsítése jelentős mértékben oldana e feszültségen. 1.1.1. Az adminisztratív, azonosítási jellegű adatok információs rendszere Az államháztartás pénzügyi információs rendszerének egyik lényeges része a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartása. E kötelezettséget már az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény előírta, miszerint a költségvetési szervek törzsadatait folyamatosan és teljeskörűen törzskönyvben kell vezetni. A 19/1980. (IX.22.) számú PM rendelet az akkori követelményeknek megfelelően, részletesen szabályozta a törzskönyv alanyainak körét, adattartalmát és a törzskönyvi bejegyzés eljárási szabályait. A törzskönyvi nyilvántartás rendjét a 19/1980. (IX.22.) számú, illetve a 4/1991. (II.13.) számú PM rendeletek hatályon kívül helyezését követően központilag nem szabályozták annak ellenére, hogy erre vonatkozóan a 137/1993. (X.12.) Korm. rendelet és a 156/1995. (XII.26.) Korm. rendelet is előírásokat tartalmazott. A TÁKISZ-ok, illetve a FÁKISZ a nyilvántartást jelenleg is a PSZTI által 1991. évben kiadott "A költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartása" című rendszerleírás alapján végzik. Ez az évekkel ezelőtt kialakított nyilvántartási rendszer a megváltozott információs követelményeket nem minden tekintetben képes kielégíteni. Az elmúlt évek gazdasági, költségvetési gazdálkodási, információs rendszerbeli változásai eredményeként új szervezetek alakultak, továbbá új fogalmak, új adattartalmak kerültek bevezetésre, melyeket a rendszer nem képes maradéktalanul kezelni. Fentieken túl a vizsgálat során felszínre került néhány technikai, eljárási probléma is. Az ellenőrzés időpontjában, 1996. decemberében, az APEH-SZTADI-nál gondot okozott például az akkor alakuló Területfejlesztési Tanácsok, s azok regionális szervezeteinek besorolása, ugyanis nem volt egyértelmű számukra, hogy azok költségvetési szervek vagy nem. Az önkormányzatoknál és a TÁKISZ-oknál a helyi kisebbségi önkormányzatok, az intézményirányító társulások jogállása, nyilvántartása vetett fel problémákat. A törzskönyvi bejegyzés jelenlegi gyakorlata és technikája a TÁKISZ-ok részére nem teszi lehetővé a 156/1995. (XII.26.) Korm. rendelet 44.§.(4) bekezdésében előírt 5 munkanapos határidő betartását. Ugyanis az APEH-SZTADI

minden hó 25-én veszi át a változásjelentést és a karbantartás elvégzéséről a visszaigazolást pedig a következő hó 10-én kapják meg a TÁKISZ-ok. Ezen túl a törzsszám megszüntetésénél a szolgálatoknak figyelemmel kell lenni arra is, hogy az érintett intézmények bérterhelését és béradatainak helyesbítését is csak a törzsszám meglétének időtartama alatt lehet elvégezni. Értelmezési problémaként vetődött fel mind a TÁKISZ-oknál, mind az önkormányzatoknál, hogy mi tekinthető a törzskönyvi bejegyzés időpontjának: az APEH-SZTADI-hoz elküldött változásjelentés visszaigazolás, a TÁKISZ által történő törzsszámadás vagy a számlanyitás ügyében a pénzintézet felé való intézkedés napja. A költségvetési szervekről vezetett törzskönyvi nyilvántartás teljes körűségét és naprakészségét jelentős mértékben gátolja az a tény is, hogy a TÁKISZ-ok - hatáskör hiányában- nem tudják kikényszeríteni az önkormányzatoktól a vonatkozó jogszabályi előírások maradéktalan és határidőben történő végrehajtását. 1.1.2. Költségvetési, pénzügyi, számviteli adatokat és információkat gyűjtő, nyilvántartó, feldolgozó információs rendszer. A pénzügyi információs rendszer leglényegesebb alrendszere a költségvetés, a számvitel, illetve a költségvetési beszámoló. A Pénzügyminisztérium az utóbbi években gyakran, esetenként radikálisan változtatta a költségvetési szférában, így az önkormányzati gazdaságban is a szerkezeti rendet és ebből következően a számviteli előírásokat. Sőt az is előfordult, hogy évközben történt a változtatás. A módosítások nyomon követése, az új előírások elsajátítása, gyakorlati végrehajtása jelentős terhet rótt a költségvetési és a számviteli munkakörben dolgozókra, és időszakonként munkatorlódást okozott az operatív feladatokban. Mindezeken túl csökkent az információk elemzés céljára történő felhasználásának hatékonysága, mivel az adatok jelentős része - a szerkezeti rend változtatása következtében - összehasonlíthatatlanná vált. A helyszíni vizsgálatok megállapításai szerint az 1995. január 1-gyel bevezetett szerkezeti rend mintegy 15-20%kal növelte meg a könyvelési tételek számát. Ez azt jelenti, hogy ugyanilyen mértékben nőtt a rendszert kiszolgálók feladata és emelkedtek az egyéb dologi kiadások is. A költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és

könyvvezetési kötelezettségeiről szóló jogszabály 1996. évi módosítása tovább növelte a könyvelési tételek számát és ismét szükségessé tette az addig alkalmazott főkönyvi könyvelési szoftver módosítását is. A szerkezeti rend, illetve a számviteli rendszer gyakori változtatása a naprakészség biztosításánál is éreztette kedvezőtlen hatását. A jogi szabályozás késése ugyanis akadályozta a gépi programok időben történő elkészítését és kiadását, aminek egyenes következménye, hogy a számviteli nyilvántartások naprakész vezetése ez időszakok alatt lehetetlen volt. A számviteli rendszer, illetve metodika évenkénti változtatása - fentieken túl - számottevő többletkiadást jelentett a költségvetési szerveknél a számviteli szakemberek képzését (tanfolyamok, kiadványok) illetően is. Változatlanul gondot jelent, hogy helyenként a költségvetési gazdálkodás alapegységét jelentő szakfeladatok tartalmi meghatározása nem egyértelmű, bizonyos feladatok több helyre is besorolhatók, és a költségvetés összeállításához kiadott tájékoztató sem tartalmaztak egyértelmű eligazítást. A vizsgálat során szerzett tapasztalatok egyrészt azt bizonyítják, hogy e jelentős többletráfordítással előállított, a korábbi évekhez viszonyítva, túlzottan részletezett információk - a főhatóságoknál és az önkormányzatoknál csak minimális mértékben hasznosulnak. Másrészt vannak olyan kiadási tételek, amelyeknek a pénzügyi szabályozást figyelembe véve, további részletezése lenne célszerű. Ezért indokolt a költségvetés szerkezeti rendjének és a költségvetési szervek számviteli rendszerének mielőbbi áttekintése és egyszerűsítése. (Az 1995. 1-gyel bevezetett költségvetési, számviteli, beszámolási rendszer - vizsgálat által feltárt legfőbb problémáit a jelentés 3. számú mellékletében mutatjuk be). Az önkormányzati pénzügyi információs rendszer szerves részét képezte - a vizsgált időszakban - a havi pénzforgalomról küldendő adatszolgáltatás. Ez kiemelt előirányzatonként, illetve főbb bevételi jogcímenként tartalmazta önkormányzati szinten a teljesített kiadásokat és bevételeket, göngyölítetten január 1-től a tárgyhó végéig. Feldolgozásukat, a költségvetési és beszámolási információkhoz hasonlóan a TÁKISZ-ok közreműködésével az APEH-SZTADI végezte. A feldolgozásnál állandó gondot okozott a teljes körűségük hiánya, ugyanis havonta, az információszolgáltatásokkal együtt érkeztek a listák a TÁKISZ-októl arról, hogy mely önkormányzatok nem teljesítették adatszolgáltatási kötelezettségüket. Tekintettel

arra, hogy sem a Pénzügyminisztériumnak, sem az APEHSZTADI-nak, sem a TÁKISZ-oknak nincs szankcionálási lehetőségük az adatszolgáltatási kötelezettségüket nem teljesítő önkormányzatokkal szemben, az összesítések nem voltak teljes körűek. Ugyanakkor az adatbázis az információáramlás lassúsága miatt is aktualitását vesztette. A Kormány - fentiekre való tekintettel is - 1997-től megszüntette az önkormányzatok adatszolgáltatási kötelezettségét a havi pénzforgalomról. Helyette a 210/1996. (XII.23.) számú Korm. rendelet 3. számú mellékletében előírt tartalmú negyedéves költségvetési jelentést kell készíteniük, mely a havi pénzforgalmi adatszolgáltatáshoz viszonyítva tartalmában - mérlegszerűen - több információt nyújt a központi szerveknek. Egyrészt tartalmazza az önkormányzat hitelállományát január 1-jén és a tárgyidőszak végén, másrészt a kiadási és bevételi nemeket részletesebb bontásban mutatja be, információt ad az önkormányzat által nyújtott kölcsönről és azok visszatérüléséről, továbbá a foglalkoztatottak létszámáról is. 1.1.3. A költségvetési adatokhoz, információkhoz kapcsolódó naturális mutatószámok A naturális mutatószámok több feldolgozási rendszerben is megjelennek: ˇ a beszámolórendszer szerves részét képező feladatmutatókban, ˇ a beszámolóval párhuzamosan szolgáltatott ellátottsági mutatókban, ˇ az önkormányzati vagyonkataszter és az ehhez kapcsolódó adatszolgáltatásban, ˇ külön elrendelt statisztikai adatgyűjtésekben. Ennél az alrendszernél az egyik legjellemzőbb gond, hogy a különböző jelentések adattartalma, gyakorisága nincs kellően koordinálva, ezért több esetben előfordult, hogy a különböző főhatóságok azonos vagy hasonló adatokat kértek az önkormányzatoktól. ˇ A beszámoló részét képező feladatmutatókat alapvetően a tervezéshez, gazdálkodáshoz, elemzéshez nélkülözhetetlen naturális adatok rendszerbe foglalásának az igénye alakította ki. Feladatát azonban kezdettől nem tudta egyértelműen betölteni. Legnagyobb hiányossága, hogy sem más jellegű statisztikai adathoz, sem a normatív támogatás alapját képező mutatószámhoz nem kapcsolódik. A jelenlegi szabályozás értelmében azonos területről így egymással nem helyettesíthető többoldalas adatkérések történnek. ˇ 1991. óta a pénzügyi információs rendszer része "Az

önkormányzatok ellátottságának főbb pénzügyi, ellátottsági és ingatlanvagyon kataszter adatai" című úgynevezett "Győri kötet" is. Ennek összeállításához a Belügyminisztérium Önkormányzati Gazdasági Főosztálya, a zárszámadási munkálatokhoz kapcsolódóan, évek óta nagytömegű adatokat kér az önkormányzatoktól. Az adatszolgáltatás nem szerepel az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programban (OSAP-ban), de nem is része a beszámoló-garnitúrának. Az éves beszámoló összeállítása után szinte egy újabb beszámolót kell készíteni: Az önkormányzat ellátottságának főbb naturális adatai - 8 oldalas táblarendszer néhány kivételtől eltekintve, az MKM és a KSH részére küldött jelentésekből központilag kinyerhetők lennének, ugyanis az önkormányzatok is azokból állítják össze, ismételt manuális munkaráfordítással. A kért információk egy részére vonatkozóan az önkormányzatok egyáltalán nem rendelkeznek adattal (gázellátásba bekapcsolt lakás, telefonhálózatba bekapcsolt lakás), s az érintett vállalatok sem adnak ezekről hitelt érdemlő felvilágosítást. A gyűjtött információk ugyankkor nem teljes körűek, nem tartalmaznak adatokat pl. a közvilágításra, kerékpárutakra. A felhalmozási és tőke jellegű kiadások alakulásáról összeállítandó 3 lapos táblázatból a számvitel nem tudja automatikusan szolgáltatni a kért csoportosításban az adatokat, hanem a számvitelben és a beszámolóban szereplő adatok újabb, esetenként részletezettebb megbontása révén kell azokat az önkormányzatoknak előállítani. Az intézménytípusokról és a foglalkoztatottak létszámadatairól kért 2 oldalas adatszolgáltatáshoz is külön részletező nyilvántartásokat kell vezetniük az önkormányzatoknak. A Belügyminisztérium által elrendelt - a Győr-MosonSopron Megyei TÁKISZ gondozásában évente megjelentetett - kiadvány célja az érdekelt minisztériumok és az önkormányzatok szélesebb körű információval való ellátása. Az önkormányzatok ugyanis a saját adataik mellett e kötetből megismerhetik a

településtípus szerinti megyei összesen, valamint a településtípus szerinti országos összesen adatokat is. A 13 megyében és a fővárosban tartott ellenőrzés egybehangzó tapasztalata, hogy az önkormányzatok érdemben nem használják a "Győri kötet"-ből visszajuttatott információkat. A kiadvány a különböző szinteken a fejlesztési politika kialakításához, a döntéselőkészítéshez hasznosítható. A használhatóságát azonban korlátozza, hogy adatai több esetben eltérnek a KSH adatszolgáltatásában megjelenő, azonos tartalmú adatoktól. ˇ Az Önkormányzati pénzügyi információs rendszer szerves részét képezi az Önkormányzati Ingatlanvagyon-kataszter és az önkormányzatok tulajdonában lévő ingatlanvagyonról évente készítendő jelentés. Az előbbi felfektetését és folyamatos vezetését a 147/1992. (XI.6.) Korm. rendelet-, az adatszolgáltatási kötelezettséget pedig - évenként - az OSAP teszi kötelezővé az önkormányzatok számára. A jogszabályi előírás fő célja az volt, hogy az önkormányzatok a vagyongazdálkodáshoz megfelelő információval rendelkezzenek. A statisztikai adatszolgáltatást pedig az egyes tárcák (BM, MKM, NM) tervezési, döntés-előkészítési munkálatainak megalapozása indokolta és indokolja. A vizsgálat megállapítása szerint a kataszter elkészítésére és folyamatos vezetésére fordított jelentős befektetés - az önkormányzatok többségénél - csak minimális mértékben hasznosul, ugyanis sem a képviselőtestületek, sem az intézmények nem tartanak olyan adattömegre igényt, ami a kataszterben szerepel. Az önkormányzatok vagyongazdálkodásukhoz szívesebben használják a főkönyvi könyvelés és a hagyományos analitikus nyilvántartás adatait. Ennek fő oka, hogy az önkormányzatok nem ismerték fel a kataszter vagyongazdálkodásban, tervezésben betöltendő szerepét, és részben erre visszavezethetően a nyilvántartások esetenként hiányosak, nem pontosak, eltérnek az egyéb nyilvántartások adataitól, a vagyonértékelés nem reális. Másrészt az adattartamának túlzott részletezettsége miatt idegenkednek tőle az önkormányzatok. Ennek ellenére a kataszter jelentős szerepet tölt be az önkormányzati ingatlanok tulajdonjogának a rendezésében, a számviteli nyilvántartások pontosításában. Fentiekből következően az önkormányzatok többsége -

néhány kedvező tapasztalattól eltekintve - csaknem kizárólag a statisztikai adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésére használja az ingatlanvagyon katasztert. Ennek keretében ugyanis az önkormányzatoknak el kell készíteniük a tulajdonukban levő teljes ingatlanvagyonról egy 19 oldalas (27 táblából álló) jelentést. Ez az önkormányzatoknál és a TÁKISZ-oknál évente jelentős személyi és dologi ráfordítást igényel, ami minimalizálható lenne, ha nem a teljes adatállományról kellene a jelentést adniuk, hanem csak az adott évi változásokról. Az államháztartás pénzügyi információs rendszere kölcsönös kapcsolatban áll a nemzetgazdaság statisztikai rendszerével, bizonyos vonatkozásban egymás kiegészítői. Az államháztartás pénzügyi információs rendszerét meghatározó 158/1995. (XII.25.) Kormányrendelet a rendszeresen ismétlődő adatszolgáltatási formaként nevesíti a statisztikai adatgyűjtéseket. A statisztikai adatgyűjtésekről az 1993. évi XLVII. statisztikáról szóló törvény. rendelkezik, amely meghatározza a rendszeres, főhatósági szinten egyeztetett adatszolgáltatás - az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program - tartalmát. A rendszeres adatszolgáltatások körében, a koordináció ellenére is, fellelhetőek bizonyos szabályozási anomáliák. ˇ A minisztériumok pl. nem rendelkeznek azokkal az adatokkal, amelyek a nem kizárólag költségvetésből finanszírozott feladatok ellátására vonatkoznak. Jogszabályi rendezetlenség miatt az egyéb szervezetek (pl. egyházak, alapítványok, stb.) számviteli elszámolása jelenleg nem tesz lehetővé ilyen irányú adatszolgáltatást. ˇ A különböző információs rendszerekben a reál- és pénzügyi folyamatokról összegyűlt tényadatok nemcsak tartalmi, hanem szerkezeti eltéréseket is mutatnak, így elemzéshez, tervezéshez korlátozottan, illetve korrekciók után használhatók fel (pl. közoktatás). ˇ Más területeken az ágazatok elkülönült tevékenységének eredményeként a központi pénzeszközök felhasználásáról célonkénti összesített információk nem állnak rendelkezésre (pl. területfejlesztés). ˇ A KSH által, az OSAP keretében a különböző beruházásistatisztikai jelentésekben kért adatok jelentős hányada az önkormányzati beszámoló űrlapjairól kinyerhetők. A beruházás statisztika tartalmaz ugyan olyan információkat. is, amelyek a költségvetési beszámolóban nem szerepelnek, de a koordinálatlanság ennek ellenére megfigyelhető. A kettősséget

részben indokolja a beszámoló és a statisztikai adatszolgáltatás időbeli eltérése is. Az időbeli eltolódások általában is korlátozó tényezői a jelenlegi rendszerben a költségvetési és a statisztikai adatszolgáltatások összehangolásának. Az érvényes szabályozás értelmében az OSAP tervezete már szeptemberre elkészül, végleges formája novemberre kialakul, a költségvetési törvény azonban csak ezt követően kerül elfogadásra, így a specifikus adatigények a statisztikai rendszerbe nem kerülhetnek bele. A pénzügyi információs rendszert determináló jogszabály az ágazatot irányító miniszter számára -a pénzügyminiszter és a KSH elnökének egyetértésével- lehetőséget biztosított sajátos költségvetési ágazati jellegű információk gyűjtésére. A vizsgált időszakban a KSH-t ilyen igénnyel egyetlen főhatóság sem kereste meg. A vizsgált körben ugyanakkor az OSAP-on kívül 41 külső szerv részére 186 féle adatszolgáltatási feladatnak tettek eleget a polgármesteri hivatalok, illetve önkormányzati intézmények. Ezek kétharmada a pénzügyi információs rendszer feladatkörébe tartozott (4. sz. melléklet). A tárcák eseti adatgyűjtést elsősorban azon feladataik végrehajtása kapcsán végeztek, amelyekhez az új információk kizárólag az önkormányzatoknál álltak rendelkezésre. Pl. a helyi önkormányzatok közalkalmazottai előmeneteli és illetményrendszerének módosításával összefüggő többlet kiadások felmérése, az 1996. évi Költségvetési törvényben a helyi önkormányzatok létszám csökkentési döntéseivel kapcsolatos egyszeri hozzájárulás igénylése stb. Előfordult azonban, hogy meglévő adatok ismételt bekérésére került sor. A BM Önkormányzati Gazdasági főosztálya a beszámoló jelentéssel egyidejűleg március 20-ig kért adatokat a céltámogatással megvalósuló beruházásokról. Erről a beszámoló 32. űrlapján is kell adatokat szolgáltatni, és megjelenik a feladat az OSAP keretén belül elrendelt statisztikai jelentésekben is. Sajátos problémát jelent továbbá a Területfejlesztési törvényben megfogalmazott információs rendszer működtetése. A törvény értelmében a megyei önkormányzatoknak a KSH igazgatóságaival és más területi adatgyűjtő szervekkel

együttműködve kell működtetni a területi információs rendszert. A vizsgálat időpontjáig a Kormány e tekintetben nem hozott a végrehajtásra vonatkozóan rendeletet, így ennek jogi, szervezeti feltételei és követelményei sem biztosítottak és az sem látható, hogy ez milyen kapcsolatban lesz a már működő pénzügyi információs rendszerrel, ugyanakkor a decentralizált döntéshozatal már 1996-ban érvényesült. Külön törvények és rendeletek alapján az önkormányzatoknak a cél- és címzett támogatások, az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települések kiegészítő támogatásának, a központosított előirányzatoknak az igénylése, elszámolása kapcsán, a helyi adók tekintetében és a korábbiakban említett vagyon kataszterrel összefüggésben van adatszolgáltatási kötelezettsége. A fentiek egyértelműen bizonyítják, hogy a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszerét meghatározó jogszabályok jól körülhatárolják ugyan a feladatrendszert, de egyes területeken meglévő koordinálatlanságai, átfedései miatt azonban a működés hatékonysága szabályozási oldalról sem mondható megfelelőnek. 1.1.4. A pénzügyi rendszer reformjának tapasztalatai A pénzügyi rendszer reformjának része ˇ az önkormányzatok nettó finanszírozásának bevezetése, ˇ a helyi önkormányzatok kincstári körhöz való csatlakozásának előkészítése is. Az önkormányzatoknál a nettó finanszírozás bevezetésére 1996. január 1-től került sor. Ennek keretében az önkormányzatokat és intézményeiket megillető támogatások, hozzájárulások jelentős részét - 1996-ban mintegy háromnegyedét - a náluk felmerülő személyi kiadásokkal kapcsolatos közterhek beszámításával, azaz nettó módon utalja az önkormányzatok részére a Magyar Államkincstár, egyes egészségügyi ellátást nyújtó önkormányzati intézmények részére pedig közvetlenül az Országos Egészségbiztosítási Pénztár. A vizsgálat megállapításai szerint a nettó finanszírozás számítógépes rendszere által szolgáltatott adatok kielégítik a felhasználók információ igényét. A rendszer bevezetése előtt mintegy 14 ezer gazdálkodói szerv állt kapcsolatban az érintett kasszákkal. Ezzel szemben az új finanszírozási rendszer csupán az OEP közreműködése, illetve a 20 TÁKISZ adatszolgáltatása és bevallása alapján működött.

A helyi önkormányzatok nettó finanszírozásának egy éves tapasztalatai, eredményei kedvezőek: ˇ A keresztirányú közpénz-mozgások jelentős mérséklésével számottevően, a kincstár és az önkormányzatok viszonylatában havonta átlagosan mintegy 12 milliárd Ft-al csökkent a központi költségvetés finanszírozási pénzszükséglete. Az OEP nettósítási körébe tartozó intézmények esetében ez a finanszírozási megtakarítás havi 3-4 milliárd Ft volt 1996-ban. E mellett mintegy 4 milliárd Ft kamatmegtakarítás is jelentkezett, de közvetetten kedvezően befolyásolta a pénzpiaci kamatok alakulását is. ˇ Automatikusan biztosítja a központi költségvetést és a TB alapokat az önkormányzati szférából megillető bevételek maradéktalan beszedését, a mintegy 600 ezer fő közalkalmazott és köztisztviselő közteherviselésének a rendezését. A helyszíni vizsgálatok megállapításai alapján a nettó finanszírozás az önkormányzatok pénzügyi, likviditási helyzetét alapvetően nem befolyásolta. Emiatt pénzügyi zavar, fizetési késedelem- a kiegyensúlyozott költségvetési viszonyokkal rendelkező önkormányzatoknál - nem fordult elő. Nagyobb odafigyelést, ésszerűbb, fegyelmezettebb magatartást kíván viszont a gazdálkodást végző dolgozóktól az új rendszer. A korábbi pénzellátási gyakorlathoz viszonyítva ugyanis van a likvid pénzeszközök tekintetében némi csökkenés az önkormányzatoknál annak révén, hogy a támogatások közterhek fedezetére szolgáló részét átmenetileg sem használhatják saját célokra. A szabályozás vagy gazdálkodás okozta likviditási problémák ezáltal fokozottabban érzékelhetővé váltak. A helyszíni vizsgálatkor, továbbá a TÁKISZ-okhoz eljuttatott kérésekben sok települési önkormányzat részéről megfogalmazódott annak igénye, hogy a központosított előirányzatok jelentős része épüljön be a nettó finanszírozás rendszerébe. Ennek az igénynek a kielégítése a 210/1996. Korm.sz. rendelet megjelenésével megtörtént. Az önkormányzatok nettó finanszírozásának rendszerét - a kezdeti tapasztalatokat felhasználva, 1997. január 1-től - több ponton finomították. A normatív állami hozzájárulás és az átengedett SZJA és SZJA kiegészítéseken túl beépült a rendszerbe a színházak támogatása, a hivatásos tűzoltóságok működési támogatása, az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatása, valamint a nemzeti, etnikai

kisebbséghez tartozók óvodai neveléséhez és iskolai neveléséhez és oktatásához, továbbá a két tanítási nyelvű középiskolai oktatáshoz juttatandó kiegészítő hozzájárulás. Ezeken túl még egyéb korrekciók is történtek a rendszerben, melyek együttesen jól szolgálták annak zökkenőmentesebb működését és javult az önkormányzatok likviditási helyzete is. A nettó finanszírozási rendszerre való áttérés kezdeti - a bevezetéssel együttjáró -gondjain kívül ma is fennálló probléma, hogy ˇ az Egészségügyi Pénztár (OEP, MEP) által finanszírozott tevékenységek és intézményi kör még ma sem illeszkedik harmonikusan és szervesen a kialakított rendszerhez, ˇ tipikus finanszírozási nehézségekkel küzdenek az un. "gesztor önkormányzatok" ahol a több önkormányzattal közös intézmény(ek) fenntartója és működtetője a székhely önkormányzat. Ezek az önkormányzatok az intézmény működtetés arányos részét megállapodások alapján a többi önkormányzattól hozzájárulás formájában kapják, ugyanakkor az állami hozzájárulás normatív módon a címzett önkormányzathoz érkezik. A 2189/1995. (VII.4.) Korm. h. szerint a helyi önkormányzatok 1998-tól a Kincstár szervezeti hatáskörébe kerülnek. A vizsgált időszakban az önkormányzatoknak, illetve a TÁKISZ-oknak semmilyen információ nem állt rendelkezésükre arra vonatkozóan, hogy milyen ütemezéssel, hogyan fognak a központi kincstári rendszerhez csatlakozni. A mintegy 14 000 önkormányzati költségvetési szerv (önkormányzati hivatalok és intézmények) csatlakozásának a kimunkálása jelentős elemző, értékelő, előkészítő munkát igényel. A Kormány ezért a 2189/1996. (VII.16.) számú Korm. határozatával 1997. június 30-ig adott haladékot a pénzügyminiszter és a belügyminiszter részére a kincstári gazdálkodás önkormányzati körre történő kiterjesztésére vonatkozó vizsgálatok elvégzésére, továbbá a bevezetés feltételeit tartalmazó tájékoztatás Kormány elé terjesztésére. 1.2. A Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatok szerepe az önkormányzati pénzügyi információs rendszer működtetésében 1.2.1. A szolgálatok tevékenységének szabályozottsága, a feladatellátás A Kormány - a tanácsrendszer megszűnését követően - az önkormányzati pénzügyi információs rendszer hatékony működtetése érdekében hozta létre a Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatot (a továbbiakban TÁKISZ). A 19/1991.(I.29.) Korm. rendelettel, 1991. február

1-jei hatállyal, a TAKEH és a volt megyei tanácsi pénzügyi osztály bázisán, minden megyében megalakult a TÁKISZ, a fővárosban pedig a FÁKISZ. A TÁKISZ-ok és a FÁKISZ meghatározó szerepet töltöttek és töltenek be az önkormányzatok pénzügyi információs rendszerének működtetésében. A szolgálatok a központi jogszabályokban előírt sokirányú feladataikat ezideig megfelelő színvonalon tudták teljesíteni. A vizsgált időszakban, ˇ ellátták a helyi önkormányzatoktól beérkező adatok ellenőrzését, számítógépes feldolgozását, s a feldolgozott információk illetékes szervekhez történő továbbítását, ˇ a helyi önkormányzati költségvetési szervek elsődleges törzskönyvi nyilvántartását. ˇ Aktív szerepet vállaltak az önkormányzati szféra pénzügyi, számviteli, adóügyi és számítástechnikai szakemberei képzésében, illetve továbbképzésében. ˇ Több saját fejlesztésű informatikai szolgáltatás nyújtásával segítették a helyi önkormányzatokat és azok intézményeit. ˇ Jó színvonalon tettek eleget a helyi önkormányzatok nettó finanszírozásához előírt adatszolgáltatási kötelezettségüknek is. A vizsgálat során felszínre került viszont néhány, a TÁKISZ-ok munkáját nehezítő - főként szabályozásbeli - probléma, melyek megszüntetéséhez a központi szervek intézkedése szükséges. A 19/1991.(I.29.) számú Korm. rendeletben a térítésmentes kötelező feladatok egy része nincs egzakt módon megfogalmazva (pl. információs háttérszolgáltatások). Adós a rendelet a TÁKISZ-ok által végzett, illetve végezhető tevékenységek és szolgáltatások teljes körének felsorolásával is. A jogszabályból az sem állapítható meg egyértelműen, hogy konkrétan melyek az alaptevékenység keretében - azon belül térítésmentesen, illetve térítéskötelesen - ellátandó, továbbá a vállalkozási formában végezhető TÁKISZ feladatok. E szabályozásbeli hiányosságok lehetőséget adnak a tevékenységek és a fogalmak eltérő értelmezésére, a szolgálatok finanszírozási struktúrájának a megváltoztatására. A Belügyminisztérium Önkormányzati Gazdasági Főosztálya, az 1993. évi költségvetés előkészítése során, az 1992. december 2-án kelt Ög.-4173/92. számú levelében, arra hívta fel a Szolgálatokat, hogy a korábbiaknál lényegesen nagyobb szerepet kell kapni a saját bevételeknek. Általános követelményként fogalmazta meg, hogy a kormányrendeletben foglalt kötelező, és az igény szerint térítésmentes feladatokon túl minden szolgáltatást meg kell az igénybevevőkkel fizettetni.

A Belügyminisztérium ezen térítéses szolgáltatások körébe sorolta a főkönyvi könyvelési-, adó és népességnyilvántartási szoftverek programkövetését és felügyeletét, a szoftverek telepítését és oktatását, a nyomtatványbeszerzést és a főkönyvi könyvelést. Így 1993 óta több olyan szolgáltatást térítés ellenében végeznek az önkormányzatok részére, melyek a kormányrendelet alapján a térítésmentes feladatok közé is besorolhatók. A Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat elnöke már 1994-ben - az Örszággyűlés elnökének, a miniszterelnöknek, a polgármestereknek, és a Belügyminisztériumnak címzett - a telelepülési és a megyei önkormányzatok nevében írt levelében tiltakozott a TÁKISZ szolgáltatásainak térítéskötelessé tétele ellen. A BM közigazgatási államtitkára ígéretet tett arra, hogy a kormányrendelet felülvizsgálatával rendezik a vitatott gyakorlatot, de erre nem került sor. Az ellentmondást fokozza, hogy a Belügyminisztériumon belül is eltérően ítélik meg a kialakult gyakorlatot. A BM Békés Megyei TÁKISZ - a BM Önkormányzati Gazdasági Főosztály ajánlása alapján - a népességnyilvántartó szoftverek 1996. évi programkövetési és felügyeleti díját 2600 Ft/hóösszegben állapította meg. Szarvas város jegyzője, tekintettel arra, hogy nem tartotta jogosnak a díj felszámítását, állásfoglalást kért a BM Központi Nyilvántartó és Választási Hivatal vezetőjétől. A hivatalvezető - az 1996. február 29i, 20-2022/96. számú levelében - konkrét jogszabályi helyekre hivatkozva, arról tájékoztatta Szarvas város jegyzőjét, hogy a vitatott szolgáltatás a TÁKISZ térítésmentes kötelező feladata. Ugyanazon programok karbantartásáért az önkormányzatok a TÁKISZ-nak különböző nagyságú összegeket fizetnek. Pl. Baranya megyében Szigetvár város Polgármesteri Hivatala az AN regiszter, a SZÁMADÓ, továbbá a gépjármű és a helyi adó programok karbantartásáért 24 ezer Ft/év, míg a Villány Nagyközség Polgármesteri Hivatala 42 ezer Ft/év és a Csányoszró Község Polgármesteri Hivatala

pedig 50 ezer Ft költségátalányt fizet. Az eltéréseket semmi nem indokolja, illetve az ellenőrzés magyarázatot nem talált. A 19/1991.(I.29.) számú Korm. rendelet 3. § (1)-(2) bekezdéseiben leírtak egyértelműen állami feladatok, tehát azok ellátásához a pénzügyi fedezetet a központi költségvetésnek kell biztosítania. Ezért is sorolta be e jogszabály - helyesen - azokat a TÁKISZ-ok által térítésmentesen ellátandó kategóriába. Helytelen a felügyeleti szervnek az a gyakorlata, miszerint a Szolgálatokat egyre nagyobb volumenű bevétel megszerzésére kényszerítette, illetve kényszeríti többnyire az önkormányzatok terhére. A hivatalok költségvetési kondícióira jellemző, hogy a BM által biztosított állami támogatás csak a személyi juttatások és járulékaik fedezetére elegendő. Az 1995. évi összes bevételből az intézmény finanszírozás aránya a Csongrád megyei 67 és a Zala megyei 79% között mozgott. Az egyéb előirányzatokat a saját bevételekkel kell, hogy finanszírozzák. Időszakonként már a fenntartási költségek (közmű, épületfenntartás) kifizetése is gondot okozott. Alulfinanszírozásukat részben az idézte elő, hogy a dologi automatizmus évek óta jelentős mértékben elmaradt az inflációtól, másrészt megalakulásuk óta egyre több olyan központilag előírt feladatot kell ellátniuk, melyek költségvetési támogatással csak részben lettek ellentételezve (pl. közalkalmazotti többletkiadások felmérése, kezelése, központosított előirányzatok számának bővítése, személyi jövedelemadóval kapcsolatos adatszolgáltatás bővülése, önkormányzatok ellátottságának pénzügyi és naturális mutatói, stb). A TÁKISZ-ok 1991-ben elkészítették szervezeti és működési szabályzatukat, azok aktualizálása viszont - a vizsgálat időpontjáig - nem történt meg, illetve néhány esetben folyamatban volt. Jóváhagyott alapító okirattal a vizsgált időszakban a szolgálatok nem rendelkeztek, a tervezetet azonban elkészítették. A TÁKISZ-ok a nagytömegű, igen sokféle tartalmú információk, adatok feldolgozása során igyekeztek megfelelni annak a központi előírásnak, hogy a beérkező adatokat feldolgozás, illetve továbbítás előtt - tartalmi ellenőrzés alá vonják annak érdekében, hogy az információk végső

felhasználói korrekt, valós adatokhoz jussanak. Az önkormányzatoktól beérkezett adatok tartalmi és formai ellenőrzése többféle módon valósul meg. ˇ A pénzügyi információk (költségvetés, beszámoló) ellenőrzésére általában 1994 óta alkalmazzák, a szolgálatok többségénél, az APEH-SZTADI által kidolgozott átvételi (K-11-es ellenőrzési) programot. Ennek segítségével a számszaki ellenőrzést tulajdonképpen már az önkormányzatok és az intézmények elvégzik. Ennek ellenére, a vizsgált időszakban, a költségvetésről és a beszámolóról készült információs füzetek feldolgozása során az önkormányzatok mintegy 25-30%-ánál volt szükség az adatállomány korrigálására, de még így is előfordultak tartalmi hibák a beszámolókban (pl. negatív eszközérték). Hasonló arányban fordultak elő hibák a TÁKISZ-ok tartalmi ellenőrzési kötelezettsége alá tartozó cél-, címzett- és önhibáján kívüli kiegészítő támogatások igénybejelentése esetén is. ˇ Előfordult, hogy egy-egy megyében a szolgálatok további lehetőségeket kerestek az adatok egyeztetésére pl. Hajdú-Bihar megyében a KSH-tól megvásárolták az oktatási statisztikai adatszolgáltatók listáját. Ennek alapján az önkormányzati adatok átvételekor bekérték a statisztikai adatlapok másolati példányait és egyeztették a normatív hozzájárulás igénylések adataival. Az önkormányzatoktól átvett adatok tartalmi ellenőrzését jogi rendezetlenség is akadályozza: ˇ a 19/91. sz. Korm. rendelet kötelezően előírta ugyan a tartalmi ellenőrzést, ugyanakkor hangsúlyozta a TÁKISZ és az önkormányzat mellérendeltségét ˇ az alapító okirat tervezetek szerint csak számszakilag kell ellenőrizni a beérkező adatokat ˇ az önkormányzatok a költségvetést megállapító, az azt módosító és a beszámolót elfogadó rendeleteikről nem adnak tájékoztatást a TÁKISZ-ok részére. A szolgálatok jelző funkciója csak az adatfeldolgozással kapcsolatos problémák esetén érvényesült, míg a tartalmilag hibás testületi határozatokat az adófeldolgozás területén vagy a hibás, hiányos testületi határozatokat a pályázatok benyújtásánál nem észrevételezték. Az önkormányzatoktól és az intézményektől beérkezett adatok tartalmi és formai ellenőrzése után történik meg azok feldolgozása a TÁKISZ-oknál. Az államháztartásról szóló törvényben és a végrehajtására kiadott kormányrendeletekben

előírt tartalmú megyei információkat továbbítják a központi szerveknek, illetve az önkormányzatoknak és intézményeiknek a saját feldolgozott adataikat. A tartalmi felülvizsgálat újszerű, speciális szakmai felkészültséget igénylő követelményeket is megjelenített. A TÁKISZ-ok és a megyékben működő más szervezetek között - az önkormányzatokra vonatkozó adatok, információk tekintetében - lényeges, a tevékenység színvonalát elősegítő koordináció nem valósult meg. Az ilyen jellegű tevékenység kialakítását részben a jogi szabályozás, részben az eltérő adattartamok akadályozzák. A céltámogatásokkal kapcsolatban a TÁKISZ-ok az OTP-nek rendszeresen szolgáltatnak adatokat, de visszafelé az adatáramlás a banktitokra való hivatkozással, nem működik. Vagy például a KSH-nál kialakított T-STAR adatbázis nem igazodik a költségvetési tervezési és beszámolási szerkezethez, mivel más célokat szolgál. Néhány megyében van pozitív példa is a megyei közigazgatási hivatallal kialakított kapcsolatra. A szolgálat átfogó, elemző és feldolgozott anyagait megküldi a közigazgatási hivatalnak. Egyes esetekben a közigazgatási hivatalhoz beküldött önkormányzati rendeletek felülvizsgálatához a TÁKISZ-nál levő információs bázist használták (Zala, Csongrád). A TÁKISZ-ok igen fontos szerepet töltöttek és töltenek be az önkormányzatok és költségvetési szerveik pénzügyi, számviteli, adóügyi, s egyéb gazdasági dolgozói szakmai továbbképzésében. Ezeket részben értekezletek, részben önköltséges tanfolyamok keretében végezték és az oktatást többnyire a szolgálatok munkatársai látták el. Csupán néhány témában vettek igénybe főhatósági vagy külső szakértőt. A TÁKISZ-okról szóló kormányrendelet szerint a központi szakmai továbbképzések lebonyolítása kötelező térítésmentes feladataik közé tartozik. Néhány területen megmaradt az ingyenes továbbképzés (ingatlanvagyon-kataszteri nyilvántartás bevezetésével-, éves tervezés, helyi adó jogszabályi keretei változásával összefüggő előadások). Gond viszont, hogy több olyan központi továbbképzés vált térítéskötelessé az elmúlt időszakban (számviteli, államháztartási törvény változásait, helyi adó könyvelést, ÖNHIKI feltételrendszer változásait ismertetők), amelyek a vonatkozó kormányrendelet szerint térítésmentesek. A TÁKISZ-ok nem vitatják az általuk folytatott gyakorlat jogellenes voltát, azt azzal magyarázzák,

hogy költségvetési kondícióik nem tették lehetővé e feladatok térítésmentes ellátását. A vizsgálat megállapításai szerint a szolgálatok által szervezett értekezletek, továbbképzések általában jelentős segítséget nyújtanak az önkormányzatok szakembereinek. Az államháztartási törvény és végrehajtási rendeletei-, valamint a kapcsolódó jogszabályok változásával összefüggő, 1996 júniusában szervezett, önköltséges tanfolyamok kissé megkésettek voltak, ez a továbbképzések szakmai hasznosulásának hatékonyságát jelentős mértékben csökkentette. A TÁKISZ-ok különböző informatikai szolgáltatásokkal is segítették illetve segítik az önkormányzatokat és az intézményeket. Így a szolgálatok a (főkönyvi könyvelés, adókönyvelés, népesség-nyilvántartás, ingatlanvagyonkataszter) központi programokon túl több saját fejlesztésű szoftvert is készítettek és ajánlottak, természetesen díjazás ellenében az önkormányzatoknak. Az önkormányzatokkal és az intézményekkel kötött szerződés alapján ellátják továbbá a szoftverek programkövetési- és felügyeleti tevékenységét és esetenként a hardver karbantartást is. A fenti informatikai szolgáltatások bevételeit és kiadásait, egykét TÁKISZ kivételével (Csongrád, Komárom-Esztergom), mindkét vizsgált évben, az alaptevékenység szakfeladaton számolták el. Az ebből származó bevételek jelentős mértékben segítették a szolgálatoknál az alapfeladatok ellátását. Az alapfeladatokon belül a különböző feldolgozási rendszerek kiadásait a vizsgált időszakban nem elemezték, holott a térítéses szolgáltatások díjainak a növelését a BM leírta szerint is csak dokumentált költségszámítás alapján kezdeményezhették volna. Ennek szabályozási keretei viszont nem biztosítottak, mert a helyi számviteli rendek a kiadások korrekt elkülönítését nem teszik lehetővé. 1.2.2. A működés személyi és tárgyi feltételei A szolgálatoknál a szakmai és gazdasági feladatok ellátásához a tárgyi, technikai, személyi és pénzügyi feltételek a megalakuláskori állapotra visszavezethetően differenciáltak. A jogelőd TAKEH-ok gépesítettségének színvonalbeli különbségei és a néhány megyében párhuzamosan működő számítástechnikai intézetek bázisai eltérő feltételrendszert eredményeztek. Ezt a különbséget a BM a szűkülő lehetőségei miatt nem tudta megszüntetni (6. sz. melléklet). A TÁKISZ-ok többségében csak szintentartó fejlesztéseket valósítottak meg, amelyekkel azt sikerült elérni, hogy a szolgálatok informatikai feladataikat jelenleg képesek ellátni. Ugyanis a számítógépes

hálózatuk - az életkoruk és a technológiában bekövetkezett változások miatt - elavult, ebből következően jelentősebb mértékű feladatnövekedést csak az eszközpark korszerűsítésével, cseréjével képesek megoldani. A szolgálatok - a vizsgált időszakban felhalmozási célokra igen minimális összegeket tudtak fordítani. Az ellenőrzött 13 TÁKISZ-nál a felhalmozás részaránya az összes kiadásból csupán 1,4% és 8,5% között szóródott, ebből 9 megyében ez az arány nem érte el az 5%-ot sem. A TÁKISZ-ok belső szervezeti felépítésére országosan egységes elvek szerint került sor. A megalakulásuk óta eltelt időszakban a szolgálatok szervezetében jelentősebb változás nem történt, feladatukat - általában négy elkülönített egység (Bériroda, Informatikai Iroda, Államháztartási Iroda, s a gazdálkodási részleg) keretében látják el. A TÁKISZ-ok kivéve a FÁKISZ-t - személyi ellátottsága az utóbbi években jelentősen csökkent. A vizsgálatba bevont - BM felügyelet alá tartozó szolgálatoknál a munkajogi létszám, a megalakulásukhoz képest 10-18%-kal csökkent, a központi intézkedésre végrehajtott létszámleépítés következtében. Ezzel szemben a FÁKISZ-nál csak alig több mint 2%-kal volt alacsonyabb a létszám a vizsgálat időpontjában, mint négy évvel korábban. A legnagyobb arányú leépítés az informatikai irodáknál tapasztalható. Az itt végrehajtott csökkentés alapvetően nem a kvalifikált területeket érintette, hanem döntően az adatrögzítői állomány megszüntetéséből eredt. A bérirodák létszámcsökkentése a vizsgált szervezetek kétharmadánál nem érte el a 10%-ot. Az informatikai irodák kétharmadánál ugyanakkor 25-48% közötti volt a létszámleépítés aránya, amit jórészt a központi feldolgozású könyvelési és beszámoló készítési rendszert igénybe vevők számának és arányának csökkenése mellett hajtottak végre. A szolgálatoknál foglalkoztatott létszámot az egyes szervezeti egységek a következők szerint kötik le. A TÁKISZ-oknál a bériroda létszáma az összes létszám 40-50%-a, ugyanis ez a tevékenység adja a szolgálatokon belül a legnagyobb tömegű munkát. Az informatikai irodán és az államháztartási irodán együttesen a

munkavállalóknak mintegy 30%-a dolgozik, míg 20%-uk a pénzügyi, gazdasági kiszolgáló egységnél. Jó megoldásként értékelhető, hogy a nagy területet átfogó Bács-Kiskun megyében a városokban 1-1 fős kirendeltségeket hoztak létre. Ezáltal lényegesen csökkenthetők a hivatal és az önkormányzatok utazási, szállítási költségei is. A hivatalok közül egyedül a FÁKISZ az, amelyiket nem a BM tart fenn. Ez a létszámlehetőségek mellett a költségvetési kondícióban is előnyösen jelentkezett. Az alkalmazottak bérezése a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. tv. alapján történik. A FÁKISZ-nál a tv. szerint nem adható a 10 %-os illetménykiegészítés, ezt ellensúlyozandó az ellenőrzés időszakában az illetményalapot 19 %-kal magasabban állapította meg a fenntartó. A törvényben előírt juttatásokon kívül a hivataloknak csak nagyon szűk lehetőségük volt a többletteljesítmények elismerésére. A ktv. módosítást követően egyre több helyen éltek a + 20 %-os differenciálási lehetőséggel. A minőségi munka és a munkacsúcsok teljesítményeinek elismerésére egyéb lehetőségek is korlátozottak. Az ellenőrzött hivatalok többsége helyettesítés címén 6-20 ezer Ft/fő nagyságrendű kifizetést teljesített. Alapvetően az üres álláshelyek nagyobb aránya miatt a FÁKISZ-nál nagyságrendileg nagyobb kifizetésre került sor, ez átlagosan 67 816 Ft/fő volt 1995-ban. 1.3. A pénzügyi információs rendszer helyi önkormányzati szabályozottsága Az önkormányzatokra - részben a pénzügyi információs rendszer keretében, részben azon túl - rendkívül sok, szerteágazó külső és belső adat- és információszolgáltatási kötelezettség hárul. Annak érdekében, hogy az önkormányzatok e kötelezettségüknek maradéktalanul eleget tudjanak tenni a polgármesteri hivatalban és az intézményeknél igen sok nyilvántartást kell vezetni (a polgármesteri hivataloknál általánosan vezetendő nyilvántartások ágazati összesítését a 7. sz. melléklet tartalmazza). A számviteli törvény és a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló kormányrendelet előírja, hogy a költségvetési szerveknek számlarendet kell készíteni. A számlarend célja, hogy rendszerbe foglalja mindazokat a pénzügyi számviteli feladatokat és nyilvántartásokat, melyekből a központilag és helyi szinten megfogalmazott, a számvitelre alapozott, külső és belső információs igények kielégíthetők. A

számvitelhez nem, vagy nem szorosan kapcsolódó - a különböző igazgatási feladatok ellátásával összefüggő nyilvántartások és az azok alapján teljesítendő adatszolgáltatások rendjének átfogó szabályozási helye pedig az ügyrend. Az 1991. évi XX. törvény 140.§.(1) bekezdés c) pontja szerint a jegyző “kialakítja, saját valamint intézményei számviteli rendjét a költségvetési szervekre vonatkozó előírások alapján". Az önkormányzatok és költségvetési szerveik esetében a jegyző, a fenti törvény felhatalmazása alapján, azért kapott számvitellel kapcsolatos speciális hatáskört, hogy lehetősége legyen egy olyan egységes számviteli rendszer kialakítására, mely maradéktalanul biztosítja a vagyonvédelmet, továbbá alkalmas a különböző szinteken (központ, testület, intézmény) megfogalmazott információs igények kielégítésére. A vizsgált önkormányzatok jegyzői nem ismerték fel, hogy az törvénynek számvitel-szervezés szempontjából milyen jelentősége van az önkormányzatoknál. Hozzájárul ehhez, hogy a számvitel irányításához nem rendelkeznek a szükséges képzettséggel, ezáltal mintegy felmentve érzik magukat a feladat alól. Ebből következően nem is koordinálták a polgármesteri hivatal és az intézmények számviteli politikájának, számlarendjének a kialakítását. Így - általában nem alakulhatott ki egy önkormányzati szinten egységes, átfogó rendszerként működő számviteli szabályozás. Az önkormányzati és intézményi számviteli szabályozásban az alábbi hiányosságokat tapasztaltuk: ˇ a vizsgált körben előfordultak olyan intézmények, melyek nem rendelkeztek számlarenddel (Baranya megyei, Szigetvári Kórház, Mártély Község Polgármesteri Hivatala, Tarpa Község GAMESZ-a, Balassagyarmati Oktatási- Művelődési Intézmények Gondnoksága, Csarodai Általános Iskola, Vámosmikola, Tésa Önkormányzata és az általuk létrehozott körjegyzőség). ˇ Több önkormányzat, illetve intézmény csupán formai kötelezettségnek tartotta a számlarend készítését. Ezek vásárolt, de a helyi sajátosságokra adaptálatlan mintaszabályzatokkal rendelkeztek, melyek szabályozó funkciójuk betöltésére alkalmatlanok (Gyönk Nagyközség Önkormányzata, Mándoki óvoda, Tarpai Polgármesteri Hivatal, Füzesgyarmaton az 5 intézményből 3, az Orosházi Kórház).. ˇ Mind a polgármesteri hivatali, mind az intézményi számlarendek esetében általánosítható, hogy azok nem, vagy nem teljes körűen szabályozzák azokat a feladatokat, amelyeket a központi jogszabály a költségvetési szerv szabályozási

kompetenciájába utal.(Orosházi, Ceglédi, Örkényi, Nyírbátori Tarpai Polgármesteri Hivatal, Örkényi Szabadidő Központ, Nyírbátor 4 intézménye). ˇ Gyakori hiba, hogy a számlarendbe a számviteli törvényben és a kormányrendeletben megfogalmazott számviteli alapelveket szószerint átmásolták, nem fogalmazták meg, hogy az adott szervnél a számviteli alapelvek érvényesítése érdekében mit kell tenni, hogyan kell eljárni. ˇ A főkönyvi számlák és az analitikus nyilvántartások kapcsolatát, az analitikus nyilvántartások tartalmát, formáját és azok vezetésének, illetve a főkönyvi könyveléssel való egyeztetésének módját általában nem tartalmazták teljes körűen a számlarendek. ˇ Általában nem tartalmazták a vizsgált számlarendek a használatba adáskor kiadásként egyösszegben elszámolható kis értékű tárgyi eszközök körét, az egyeztetési, zárlati teendők rendszerességének meghatározását, továbbá az adott költségvetési szervnél alkalmazott bizonylatok körét és az azok használatára vonatkozó előírásokat sem. ˇ A számlarendek komoly hiányossága továbbá, hogy azokba a jegyzők ezirányú koordinációjának elmaradása miatt - nem épülhettek be a hatékony irányító munkához elengedhetetlen felügyeleti szervi, illetve képviselőtestületi külön információs igények. Így ezek ad hoch jelleggel, külön kigyűjtésekkel, jelentős többletmunkával állíthatók csak elő. ˇ A helyi és a kisebbségi önkormányzat több vizsgált településen nem kötött megállapodást a költségvetés tervezetének összeállítása, a költségvetési rendelet megalkotása és a gazdálkodás lebonyolítása során követendő részletes eljárás rendjéről (ezt az Áht. 68 § (3) bekezdése kötelezően írja elő). Szervezeti és Működési Szabályzattal és ügyrenddel minden ellenőrzött önkormányzat rendelkezett, de azokban az információs rendszer működésére is kiható területek nincsenek kellően kifejtve. ˇ Nem nevesítették a feladatellátásban és az információs rendszerben közreműködő intézményeket. ˇ Az alapító okiratokban nem tértek ki a települési szintű információs rendszerben betöltött feladatkörre. ˇ Nem egyértelmű, hogy a feladatellátásra intézményt működtetnek vagy csak szakfeladatként végzik a tevékenységet. ˇ Az ügyrendben és a munkaköri leírásokban nincsenek átvezetve az időszaki változások, emiatt a felelősségi rendszer sem érvényesül megfelelően.

Mindezekből adódóan az információs rendszer a gyakorlatban sok esetben a személyes kapcsolatok, a korábbi begyakorlott formák továbbélése, az eseti adatszolgáltatási felszólítások alapján működött. A helyi szabályozást hátrányosan befolyásolta a vizsgált időszakban a központi jogszabályok folyamatos változása. A helyi testületek folyamatos létszámleépítési kezdeményezései, a magyar önkormányzati igazgatás szétaprózottsága következtében a néhány fős polgármesteri hivatalok képtelenek megfelelni a rendszeresen visszatérő szabályzatkészítési és aktualizálási feladatnak. A községek polgármesteri hivatalai 1996. évre többségében csak számlatükörrel rendelkeztek, a korábbi számlarendek aktualizálása elmaradt. Az ellenőrzött önkormányzatoknál semilyen szabályzatban nincs rögzítve, hogy a képviselő-testületnek milyen információkra és milyen összetételben van szüksége.

2. Az adatgyűjtések koordinálása Az információrendszer összetettsége megkívánja, hogy az adatgyűjtő szervek koordinálják igényeiket. A statisztikáról szóló törvény meghatározza az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program rendjét, melynek keretében a minisztériumok és a fejezetek két- és többoldalú egyeztetéseket végeznek az éves statisztikai adatgyűjtések kialakítását illetően. Az OSAP tartalma évente kormányrendeletben jelenik meg. Ennek ellenére a vizsgálat során a KSH és az ágazatok adatkérési tevékenységének összehangolatlanságára is akadt példa. A KHVM 1996. júniusában a helyi közutakról és hidakról kért közvetlenül az önkormányzatoktól adatokat, mert a minisztérium szerint a KSH adatgyűjtési rendszere alkalmatlan az ágazati igények a kielégítésére. Az önkormányzatokat érintő adatszolgáltatások egy részét az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program nem tartalmazza. Ezen a téren a párhuzamosságok elkerülése érdekében szintén nagy szükség van az adatigénylő szervek egyeztetésére. Az egyes főhatóságok között az OSAP-on túl, a szorosabban vett helyi önkormányzati pénzügyi információs rendszert illetően a következő területeken alakult ki koordináció. ˇ A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium közösen, évente, számításokat, hatásvizsgálatokat végez a következő évi helyi önkormányzati pénzügyi

szabályozás kialakításához. E munkálatokba bekapcsolódik a Népjóléti Minisztérium, s a Művelődési és Közoktatási Minisztérium is. a differenciált szociális normatívák és a közoktatási normatívák megalapozását segítő adatszolgáltatással. ˇ A PM és az ágazati minisztériumok között együttműködés valósul meg a költségvetés tervezése és egyes racionalizálási intézkedések során is. ˇ A BM és a szakminisztériumok között főként - a TÁKISZ-ok által begyűjtött - az önkormányzati fenntartású intézmények adatainak átvétele kapcsán valósul meg együttműködés. ˇ A Népjóléti Minisztérium a Belügyminisztériumtól például a differenciált szociális normatívák kialakításához jut évente információkhoz. Továbbá a központosított előirányzatok (gyermeknevelési-, jövedelempótló támogatás, stb.) felhasználásának alakulásáról - a TÁKISZ-ok által begyűjtött - a teljes adatállományt megkapja. ˇ A Munkaügyi Minisztériumnak a Népjóléti Minisztérummal, s a Művelődési és Közoktatási Minisztériummal alakult ki az adatcserét illetően hasznos munkakapcsolata. A Munkaügyi minisztérium a munkanélküliek és a közhasznú foglalkoztatottak adatait szolgáltatja rendszeresen a Népjóléti Minisztériumnak. A két főhatóságnak e kérdéskörben a korábban eltérő kódszámrendszer tekintetében is sikerült koordinálni. A Művelődési és Közoktatási Minisztériummal pedig pl. a szakképzési szerkezetváltás, a pedagógusok illetményrendszerének módosítása, a munkaerőkibocsátási terv munkálatai során működik együtt a tárca. Az érintett főhatóságok munkáját jelentős mértékben segítené, ha az egymás közötti adat- és információcserék rendszerbe lennének foglalva. A pénzügyi információs rendszer által szolgáltatott adatvagyon koordináltabb felhasználása révén elkerülhetők lennének a - még fellelhető- párhuzamos adatkérések, átfedések is, ami egyben az önkormányzatok és intézményeik ezirányú munkáját csökkentené, könnyítené, az eltéréseket kiküszöbölné. A koordináció javítása nemcsak a minisztériumi, hanem középirányítói szinten is előrelépést eredményezne. A Közigazgatási Hivatalok, a TÁKISZ-ok, a KSH Megyei

Igazgatóságai, az APEH egymás közötti információ kapcsolatainak összehangolása nagyban javítaná a rendszer hatékonyságát.

3. Az információk hasznosulása 3.1. Kormányzati szintű hasznosítás Az önkormányzati pénzügyi információs rendszer legnagyobb alrendszere az éves költségvetés és a beszámoló . Az APEH-SZTADI a TÁKISZ-októl mágneses adathordozón megkapja a megyében működő önkormányzati költségvetési szervek ˇ elemi költségvetésének ˇ elemi beszámolójának teljes űrlapgarnitúráját. Az APEH-SZTADI ezen adatokból a 5. sz. mellékletben felsorolt összesítő kimutatásokat készíti el és küldi meg a különböző főhatóságok részére. A minisztériumok és az egyéb főhatóságok a mellékletben rögzítetteken túl a Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium engedélyével esetenként is kérhetnek szakágazatokra legyűjtött vagy egyéb csoportosítású adatokat, információkat az APEH-SZTADI-tól. Az érdekeltek többnyire élnek e lehetőséggel. A hosszadalmas eljárást ki lehetne iktatni, ha rendszerbe foglalnák azon eseti információk körét, amelyeket az APEHSZTADI automatikusan átadhatna az igénylő főhatóság részére. Ezt a minisztériumok igényének egyszerű felmérésével el lehetne érni, és a továbbiakban csak aktualizálni kellene az újabb s a megszűnő igényekkel. Indokolt lenne, ha a minisztériumok elektronikus adathordozón is megkapnák az APEH-SZTADI-tól mind a rendszeres, mind az esetenkénti információkat. Ez ugyanis lehetővé tenné az adatok jobb kezelhetőségét, igény szerinti csoportosítását. A rendszeresen átvett összesítések, és az alkalmanként kért információk adatait a főhatóságok munkájuk során főként szakmai törvények, kormányzati döntések, ágazati szakmai intézkedések, bérintézkedések előkészítéséhez, megalapozásához, GDP számításához, módszertani feladatokhoz és egyéb - a szakmai és gazdasági munkát segítő elemzésekhez használják fel. Ezeken túl az ágazati statisztikai évkönyvek összeállításához a pénzügyi adatokat évente, szintén a fenti összesítésekből veszik át az egyes tárcák. Az ellenőrzött ágazati minisztériumok és a KSH munkájában a költségvetés és a beszámoló jelenlegi részletezettség

információi csak minimálisan hasznosulnak. Az irányítás szintjén ugyanis nincs szükség a kiadási nemek jelenlegi (rovat, alrovat, tétel, altétel) mélységű megbontására. Ugyanakkor a beszámoló készítés jelenlegi rendszere a cél- és címzett támogatásokon kívül nem kéri az önkormányzatok tételes elszámoltatását a célzottan juttatott (pl. központosított előirányzatok) pénzeszközökről. A szerkezeti rend gyakori változtatása pedig esetenként értelmezési gondokat vet fel az illetékesek körében. Az információk egységes értelmezése és felhasználása érdekében a szakfeladatrend pontosabb tartalmi meghatározása, illetve a számviteli elszámolások egységesítése lenne indokolt. 3.2. Az önkormányzati szintű hasznosítás A helyi számviteli szabályozás fogyatékosságaiból egyértelműen következik, hogy egyetlen vizsgált településen sem alakult ki olyan információs rendszer, amely automatikusan biztosítaná a testület részére szükséges információkat. Ennek fő okai a következők: A rendszer elsősorban a központi igények kielégítését szolgálta. A polgármesteri hivatalok egy része ezt az ellentmondást úgy kívánta feloldani, hogy amennyire csak lehetett igyekezett felhasználni a saját testületi előterjesztéseinél a kormányzati tájékoztatásra szolgáló költségvetési és beszámoló garnitúra űrlapjait. A kormányzati beszámoló jellegéből következően azonban ezen tájékoztatások egy része csak átalakított formában volt alkalmas előterjesztésre, míg más részük nem nyújtott kellő információt a helyi testületnek. A központilag meghatározott információs igényen felül a képviselő-testületnek, bizottságoknak, tisztségviselőknek előzetesen megfogalmazott rendszeres helyi adatszolgáltatási igénye általában nem volt. Esetenként sajátos igényekkel főleg a megyei önkormányzatok és a nagyobb települések testületei léptek fel elsősorban üzemeltetési, intézményátszervezési problémák megoldásához. Az említett igények kielégítése azért okozott gondot, mert sok esetben közvetlenül a beszámolás előtt, ötletszerűen fogalmazódtak meg, így ezeknek csak utólagos kézi kigyűjtéssel lehetett eleget tenni. Részben a fentieknek betudhatóan is a testületi előterjesztések kapcsán sok esetben eltértek az előírásoktól: ˇ Gyakran a törvényben előírt határidőkön túl kerülnek előterjesztésre a gazdálkodáshoz kapcsolódó legfontosabb anyagok.

ˇ Nem azonos a költségvetés és a beszámoló szerkezete. Felépítése, tartalma a felhalmozási kiadásokat nem nevesíti. Adathiányosak az előző évi pénzmaradvány és az átvett pénzeszköz rovatok. ˇ Nem rögzítették az önállóan gazdálkodó intézmények forrásonkénti bevételeit és kiemelt előirányzatait. ˇ Nem alakítottak ki címrendet. ˇ Nem informálták a testületet a helyi adóval kapcsolatos adókedvezmények, adóelengedések gyakorlatáról, nem tájékoztattak az adónemek szerinti bevételről ˇ Nem mutatták be az AHT 116. paragrafusában megjelölt mérlegeket, általában kevés tájékoztatást nyújtottak az önkormányzati vagyon alakulásáról. Az utóbbi hiányosságok keletkezéséhez jelentősen hozzájárult az a központi jogalkotási mulasztás, amely az AHT-ben rögzített előírás ellenére nem állapította meg az említett mérlegek tartalmának részletes szabályait. Tekintettel arra, hogy a pénzügyi információs rendszerben előállított adatok többsége elsősorban a központi igények kielégítését szolgálja, nagyrészük az ellenőrzött önkormányzatoknál csak közvetetten hasznosul. ˇ A legnagyobb alrendszerben a számviteli, költségvetési könyvelési területen különösen az 1995. januárjától bevezetett részletező altételre bontás után jelentkezett túlságosan aprólékos helyzetkép a gazdálkodásról a pénzforgalmi adatok összevonás nélküli bemutatásával. A helyi önkormányzat képviselő-testülete és vezetése azonban nem tartott igényt a jelenlegi részletezettségre, és különösen nem az altétel szintű előirányzat nyilvántartásra. Így az az adattömeg, amely a főkönyvi könyvelésben rendelkezésre állt csak olyan mértékben hasznosult, ahogyan a helyi szinten megfogalmazott község és várospolitikai szempontok azt igényelték. A vizsgálat tapasztalata szerint a testületek a szociálpolitikai célú, a beruházásifelújítási célú felhasználások részletes, míg a béralap, dologi-működési kiadások összevont kimutatását igényelték. Bevételi oldalról pedig az állami támogatás, átvett pénzeszközök, megosztott bevételek jogcímenkénti, a saját bevételeket pedig bevételi csoportonként összevontan kívánta a testület látni. A központilag kialakított és kötelezően előírt költségvetés és költségvetési beszámoló számos olyan adatot tartalmaz, melyek közvetlenül az

önkormányzatoknál nem hasznosul. A felesleges adatok mellett ugyanakkor a beszámolóban olyan lényeges információk hiányoztak -mint pl. az ellátottsági mutatók- melyek az önkormányzatok központi költségvetéssel való kapcsolatuk kialakításához feltétlen szükségesek lennének. A rendszer további problémája az is, hogy a központi szervek információs igényének kielégítése mellett az önkormányzatok a saját gazdálkodásukat segítő információs rendszert is működtetnek, mely jelentős többletmunkával jár és egyben párhuzamos adatfeldolgozást is jelent. ˇ A bérszámfejtés alrendszerében az adatok hasznosulásában a fő probléma, hogy magához a bérgazdálkodáshoz vezetői szintű, irányításra alkalmas információkat viszonylag szűk körben tartalmaz. A folyamatosságban az jelenthet gondot, ha téves feldolgozás miatt helyesbíteni kell, mert ennek nem elhanyagolható az átfutási ideje. Ezzel együtt számottevő időt kellett a rendszer kiszolgálására fordítani. A helyszíni felmérés során a polgármesteri hivataloknál havonként átlagosan 3-6 munkanapot, az intézményeknél 4-5 napot vett igénybe az a háttértevékenység, amire a bérszámfejtés és a bérkönyvelés épül. A vizsgált körből 3 megyében (Somogy, Tolna, Nógrád) a feldolgozás nagyon nehézkes, mivel a korszerűtlen, többször változtatott APEH-SZTADI által elkészített program már nem felel meg sem a feldolgozók, sem a felhasználók elvárásainak. Az önkormányzati felhasználók igényeit nem elégítik ki maradéktalanul, mivel kevés információt nyújt a bérgazdálkodáshoz, az éves beszámolóhoz szükséges információkat a központi rendszer automatikusan nem állítja elő. Ennek ellensúlyozására a bérgazdálkodó manuális nyilvántartásokat kell, hogy felvezessen a havi bérterhelésekről, és egyéb munkaügyi területekről. A rendszer a Békés Megyei TÁKISZ által futtatott bérstatisztika rendszerével sem illeszkedik tökéletesen. A költségvetési szervek bér- és munkaügyi statisztikáját összeállító program és az APEH-SZTADI program közötti összehangolatlanság miatt gyakorta kell kézzel felvezetni adatokat (pl. túlóraelszámolás). A felhasználói észrevételekről a rendszergazda folyamatosan informálódik és az igényelt

módosításokat igyekszik elvégezni. A karbantartások azonban általában 2-3 hónapos csúszással valósulnak meg és ez a bérgazdálkodás területén nehezen tolerálható időeltolódás. ˇ A helyi adó alrendszer PC-s feldolgozású adatbázisa önkormányzati szinten is megfelelően hasznosul. Az ÖNKADÓ program felhasználói dokumentumai sokrétűek. A központi feldolgozású alrendszerben a testületek és a hivatal vezetői nem mindig naprakészek az információról. Ennek elsősorban az az oka, hogy nagyfokú manuális tevékenységgel kell kiegészíteni és a feldolgozást végző TÁKISZ-szal az adatkapcsolat kezdetleges. A helyi feldolgozás elterjedése az egyértelmű előnyei ellenére sem volt jellemző az utóbbi években néhány megyében, illetve a kistelepüléseken (Baranya, Nógrád, Somogy, Zala, Szabolcs-Szatmár-Bereg). A szűkös anyagi eszközök, illetve az alacsony adóbevétel mellett hozzájárult ehhez az is, hogy a helyi szinten kevésbé hasznosítható központi feldolgozás ingyenes. A helyi feldolgozású adórendszerben továbbra is szükség van a TÁKISZ közreműködésére. A segítő közreműködést elsősorban a jogszabályok értelmezésénél, az egységes alkalmazásnál hiányolták az önkormányzatok.

4. Az informatikai rendszerek fejlesztésének és működésének feltételei a helyi önkormányzatoknál 4.1. Az informatikai rendszerek fejlesztésének tervszerűsége, feltételei, az eszközellátottság A vizsgálatba bevont önkormányzatok információtechnikai ellátottságában, a fejlesztések tervszerűségében, illetve lehetőségében - a hasonló kategóriába tartozó önkormányzatok között is - igen jelentős a szóródás. A vizsgált önkormányzatok túlnyomó része, 82%-a nem dolgozott ki az informatikai rendszer fejlesztésére vonatkozóan tervet, koncepciót. Általában a nagyobb településeknél a polgármesteri hivatalokra készítettek informatikai stratégiát (Oroszlány Város, Nagyigmánd Nagyközség, Szentes város). Átfogó fejlesztési koncepcióval csak három fővárosi kerület önkormányzata rendelkezett. A végrehajtott fejlesztéseket a pénzügyi források maradványelve alapján, egymástól elszigetelten, koordinálatlanul végezték.

A számítástechnikai fejlesztések szempontjából a vizsgált két és fél év alatt - a választásokhoz biztosított gépek, illetve a vásárláshoz nyújtott költségvetési támogatás eredményeként az 1994. év volt a legeredményesebb. A városok a választás kapcsán nagyteljesítményű, a BM által támogatott RISC gépekhez is hozzájutottak. Ezek a gépek azonban a meglévő rendszerhez csak körülményesen, újabb beruházásokkal csatlakoztathatók, ezért részben vagy teljesen kihasználatlanok (Nyírbátor, Szigetvár, Szentes, Balassagyarmat). A fejlesztések eredményeként az információtechnikai ellátottságban meglévő jelentős különbségek nőttek (8. sz. melléklet). A fejlesztések 1994. évi 160,2 millió Ft-os nettó összegének fele az öt fővárosi kerületre, egyharmada pedig a két megyei, valamint 5 harmincezer lakos feletti városra koncentrálódott. 1995-ben a fejlesztések összege 28%-kal csökkent, a területi megoszlás az előző évivel megegyező volt. A községek közül ötnél a két és fél év alatt egyáltalán nem volt információtechnikai beruházás annak ellenére, hogy négynél a számítógépek teljesen amortizálódtak. A pályázatokon elnyert támogatás összege és aránya 1994ben 11,9 millió Ft (7,4%), 1995-ben 9,0 millió Ft (7,8%) volt. Itt a koncentráció még jelentősebb: 1994-ben Orosháza, Békés és a fővárosi XIV. kerület részesült az összeg 96 %-ában, 1995ben Orosháza, Cegléd és a XIV. kerület a 84%-ában. Az információtechnikai beszerzésekből a számítástechnikai eszközök aránya mindkét évben 75% körüli volt. A többi 25%ot egyéb információtechnikai eszközök vásárlására fordították. A polgármesteri hivatalok létszámarányos számítógépes ellátottsága 13-80% között szóródik. Az ellenőrzött városok közül is kiemelkedik Oroszlány és Cegléd városa, ahol a hivatal adminisztratív létszámához viszonyítva a számítógép ellátottság meghaladja a 80 %-ot. A községek információtechnikai ellátottsága általában lényegesen kedvezőtlenebb, de ebben a körben is találhatók példák magas szintű gépesítettségre, általában ott, ahol a számítástechnikai szemlélet meghatározó. Ezeken a településeken a számítógép adta lehetőségeket maximálisan kihasználták (Például Csányoszró községben). A községek nagyobb részében azonban csak egy-két számítógép volt, de azok alkalmazása sem általános. Ezeknél az önkormányzatoknál sok esetben nem is annyira az

anyagi források szűkössége, hanem a szemlélet miatt nem volt lényeges eszközfejlesztés. (Szendehely). A személyi számítógépek (PC-k) többsége 386-os gép, de előfordul 8088-as, 8086-os, 286 és 486-os konfiguráció is. Viszonylag kevés helyen üzemeltetik hálózatra kapcsolva, munkaállomásként a számítógépeket, holott a hálózatban működtetett géppark felhasználási lehetőségei megsokszorozódnak, az adatbázis karbantartása egyszerűbb, megbízhatóbb. Az önkormányzatok számítógépeinek jelentős része - a megyei- és a városi önkormányzatoknál egynegyede, a községeknél 80%-a - a polgármesteri hivataloknál található. Az egymástól elszigetelt módon üzemeltetett számítógépeket jellemzően egy-egy feladat ellátására hasznosítják (Forráskút, Zsadány, Szendely, Nagyigmánd, Nógrádkövesd). Az egyes alkalmazások között nincs elektronikus adatcsere. 21 polgármesteri hivatalnál (megyei önkormányzati hivatalnál) van 10- vagy annál több számítógép, de csak 43%-uk működtet hálózatot. (Kiskunhalas, Oroszlány, Cegléd, Fővárosi kerületek, Orosháza, Szigetvár, Baranya Megyei Önkormányzat) Külső szervekkel kialakított számítógépes kapcsolat még csak egy-egy helyen fordul elő. A számlavezető bankok helyeztek ki a polgármesteri hivatalokhoz, nagyobb intézményekhez számítógépeket (Orosháza, Békés, Cegléd), így a banki műveleteket egy modem segítésével ONLINE programon keresztül bonyolítják le. A polgármesteri hivatal és az intézmények között a közvetlen kapcsolat még sehol sem valósult meg a vizsgált körben. Ez részben érthető, hiszen sem a hivatalok, sem az intézmények nem rendelkeztek olyan gépparkkal és személyi állománnyal, amelynek kihasználásához ilyen jellegű egyeztetésre szükség lett volna. A nagyobb eszközállományú hivatalnál arra volt példa, hogy a lassú, korszerűtlen eszközöket átadták az iskoláknak. (pl. Balassagyarmat Polgármesteri Hivatal). Új számítógépek vásárlásán túl a meglévő gépek kapacitásának, felhasználási lehetőségeinek a bővítésére az önkormányzatok az indokoltnál kisebb gondot fordítottak, emiatt a használhatóság is korlátozott. 4.2. A gépi feldolgozás szoftverellátottsága

Az általános és speciális felhasználói programellátottságra jellemző, hogy a TÁKISZ által terjesztett a számvitelhez, helyi adóhoz és a népesség-nyilvántartáshoz kötődő szoftverek az önkormányzatok többségénél megtalálhatók. Az önkormányzatok számviteli rendszere döntően a TÁKISZok által biztosított könyvelési szoftver alapján a központi információs igény kielégítését szolgáló központi feldolgozási rendszerre épül. A számvitelhez alkalmazott programok indokolatlanul sokfélék a TÁKISZ-ok által kifejlesztett (DOKK, SZÁMADÓ, TATIGAZD, FAKÍR) programok mellett 6 különféle programot alkalmaznak. Még egy-egy önkormányzatnál is előfordul, hogy 3-4 szervezettől (vállalkozótól) vásárolt különböző programot alkalmaznak. A számítógépes programok néhány beszámoló űrlap kivételével formálisan általában kétharmad részben automatikusan elégítik ki a központi információs igényeket. A részletező nyilvántartások nagy részére éppen azért van szükség, mert az információs rendszer nem képes előállítani ezeket a jelentéseket. A könyvelési programok háttérinformációit biztosító egyéb szoftverek használata még kevésbé jellemző. A könyvelés adatigényét így zömmel kézi módon elégítik ki, ami eleve meghatározza a számviteli tájékoztatók pontosságát és megbízhatóságát. A számviteli törvény által előírt formájú belső analitika szinte valamennyi önkormányzat esetében hiányos volt. Szinte egyetlen egységnél sem álltak rendelkezésre a követelések, a készletek, a vevők, szállítók analitikái, és sok helyen a kapott részesedések, egyéb értékpapírok nyilvántartása sem. A hivataloknál vezetett nyilvántartások száma és összetétele alapvetően a feladatellátás szervezeti tagozódásától, a számviteli rendszer specialitásainak kihasználásától, az információk rendszerszerű megszervezésétől függ. Bár a hivatalok között jelentős különbségek észlelhetők a személyi és tárgyi feltételekben, a nyilvántartások túlnyomó részét ott is manuálisan vezették, ahol azt a számítástechnikai háttér nem indokolná. (10. sz. melléklet). Nincs lényeges különbség a kézi-gépi analitikai arányában a külső vagy belső információs igény esetében sem. Sőt gyakran adatbiztonsági okokra hivatkozva a gépi nyilvántartások mellett manuálisan is vezetik azokat. A városi hivatalok általában 100-300 db nyilvántartást vezetnek, ezek 50-80%-át manuálisan. A kisebb településekben szinte elenyésző a számítástechnika által támogatott analitika. A sokféle manuális nyilvántartással szinte törvényszerűen együtt járt a párhuzamosság is, mivel a kézi vezetésű

lajstromok koordinációja szinte megoldhatatlan. Az önkormányzatok információs rendszerét támogató programok közül a legmagasabb alkalmazási arányt 80,4%-kal a főkönyvi rendszerek alkotják, ezt szorosan követik az adóügyi nyilvántartások. A számítógépek komplexebb hasznosítása és a nagytömegű adatok feldolgozásának gépesítése szempontjából célszerű lenne a táblázatkezelő programok 43%-os arányának jelentős növelése. Az egyedileg számbavett 31 féle feldolgozási célt szolgáló program alkalmazási aránya a vizsgált önkormányzatok csaknem egy negyedénél nem éri el a 10 %-ot (9. sz. melléklet). Ebben a kategóriában találhatók a bérlakásokkal és a haszonbérletekkel kapcsolatos nyilvántartások is. Ez különösen azért figyelemre méltó, mert így a vagyonhasznosítás nem képezhet egységes megfigyelési rendszert a vagyonnyilvántartással. (Az ingatlankataszter gépi feldolgozásának aránya 61 %-os.) Az indokoltnál sokkal kevesebb a tárgyi eszközök, készletek analitikus nyilvántartása, a speciális igazgatási feladatok és adatok nyilvántartása, a követelések és kötelezettségek nyilvántartásai, ÁFA nyilvántartás pénztári forgalom megfigyelése, a kötelezettségvállalási nyilvántartások terén kialakított és alkalmazott program. Szinte alig van példa a műszaki területen szoftverek használatára. Technikai feltételeit és funkcióját tekintve is kiemelkedő jelentőségű ezen a területen az Orosházán, Békés Megyei Önkormányzati Hivatalnál és a Főváros XIV. kerületében alkalmazott a Műszaki Fejlesztési Alap támogatásával megvásárolt TÉRINFO program. Az általános programellátottságban és a speciális programok tekintetében is kiemelkedő szintet tapasztalt a vizsgálat Oroszlány Város Polgármesteri Hivatalánál, ahol saját fejlesztésű programmal próbálták ellensúlyozni a TÁKISZok által forgalmazott szoftverek hiányosságait, azaz automatikusan biztosítja a program a helyi vezetői információs igényeket, lefedi a pénzügyi, számviteli analítika minden területét.

Az önkormányzatoknál a speciális területen alkalmazott programok több mint 90%-a egyedi, lokálisan működő program. A lokális programok kifejlesztésében semmiféle együttműködést nem valósítottak meg. A programokat sokféle cég, magánszemély szállította. Az adatfeldolgozás naprakészsége általában a központi feldolgozású programok év elei időszakától eltekintve biztosított. A gyakori jogszabályváltozásokat a nagyszámú rendszergazda a széles felhasználói körben csak több hetes késéssel tudja a programokba beépíteni. A nagygépes Dologi programban mindkét évben márciusban érkezett az új verzió. A feldolgozáshoz szükséges BIZALL bedolgozó program 1995. júniusában érkezett és januártól visszamenőleg kellett alkalmazni. A TATIGAZD könyvelési szoftvernél a januártól érvényes verziót mindkét évben csak márciusban kapta meg a TÁKISZ. 1995-ben az év folyamán további kilenc verzió érkezett. Az átállás ebben a körben minden változtatásánál több, mint 1 hónapot vesz igénybe.A szolgáltatást igénybe vevők emiatt a január havi adatok feldolgozásáról csak májusban kaptak információt. Baranya megyében az önkormányzatok a SZÁMADÓ kettős könyvviteli programot 1995. márciusában, míg 1996. évben májusában kapták meg. A DOKK kettős könyvviteli programmal könyvelők az 1995. évi programmal kezdték meg az 1996. évi könyvelést, amelynek fordító programját csak 1996. július elején kapták meg. Az APEH-SZTADI által fejlesztett bérszámfejtési szoftvernél folyamatos a változás. 1996. I. féléves verziók száma meghaladta a 60-at! A bevitt adatok ellenőrzését a tevékenység folyamatába épített belső ellenőrzés, illetve a kettős könyvviteli program keretében oldották meg. A hibák helyesbítése elsősorban a központi feldolgozás során jelent nagyobb időveszteséget, de itt ritkán fordult elő téves rögzítés, mert a TÁKISZ többségében olyan rögzítő programot használt, amely a logikai hibákat is kiszűrte. A számítástechnikai eszközök kihasználását egyetlen vizsgált szervnél sem elemezték, erre vonatkozóan dokumentációt sem vezettek. A gépórákat figyelembe véve a kihasználtság 25-90%-ra becsülhető, de használaton kívüli

gépek is voltak az önkormányzatoknál (Pl. Tarpa, Nyírbátor, Balassagyarmat, Békés). Helyenként az aránytalan gépelosztás jelentett problémát, elsősorban a pénzügyi információs terület feladataihoz viszonyítva (Pl. Villány Községi Önkormányzatnál). 4.3. A számítástechnika személyi háttere, a folyamatos üzemeltetés tényezői az önkormányzatoknál A gépkihasználást sok esetben a kedvezőtlen személyi feltételek akadályozták. Részben ezzel is magyarázható a technikai ellátottsághoz képest viszonylag alacsony alkalmazási eredmény. Az önkormányzatok a személyi feltételek biztosítására nem fordítottak megfelelő hangsúlyt. Különösen kedvezőtlen helyzet alakult ki azoknál az önkormányzatoknál, ahol a vezetők elkötelezettségének hiánya miatt az alkalmazottak ellenállása érvényre juthatott. Informatikai csoportot (ügyosztályt) csak a fővárosi kerületekben és néhány városban hoztak létre, még a nagyobb városokban is előfordul, hogy csak 1-2 fő rendelkezik számítástechnikai szakismeretekkel. Ezek a dolgozók általában feladatul kapták a gépek működésének felügyeletét, esetenként a kisebb javításokat. Gyakorlati tapasztalat, hogy hiányos számítástechnikai ismeretek miatt nem használják ki a program nyújtotta lehetőségeket. Minimális mértékben igénylik a rendszergazdától a helyi sajátosságok beépítését a programba. Az iskolarendszeren kívül szervezett tanfolyamok jellemzően csak egy-egy program mechanikus alkalmazására készítik fel a hallgatókat, ezért is fordulhatott elő, hogy az alkalmazás pl. a számviteli programoknál csak részeredményt hozott. Az analitikus nyilvántartások vezetésére is alkalmas programok ellenére kézzel vezetik azokat, nem élnek a számlák "alábontásából" adódó lehetőségekkel, ami szintén többletmunkát eredményez. A számítástechnikai eszközök üzemképes állapotát a TÁKISZ-szal vagy vállalkozásokkal kötött megbízási szerződésekkel, a polgármesteri hivataloknál alkalmazott szakemberekkel, helyeként eseti megrendelésekkel biztosítják. Ezen a téren a feldolgozási feladatok ellátását akadályozó probléma nem merült fel.

Mellékletek