9826 Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 4. sz. füzet A helyi önkormányzatok ellenőrzése

9826 Jelentés a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 4. sz. füzet A helyi önkormányzatok ellenőrzése

TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések II. Részletes megállapítások 1. a helyi önkormányzatok részére nyújtott támogatások, hozzájárulások igénybevétele és elszámolása 2. az 1996. évről áthúzódó kötelezettségek teljesítése 3. a helyi önkormányzati költségvetési beszámolók és zárszámadások szabályszerűségének, valódiságának értékelése 4. a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának, beszámolójának ellenőrzése során szerzett tapasztalatok Mellékletek Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2.§.(1) bekezdése alapján évente ellenőrizni kell a költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást, s annak részeként a helyi önkormányzatok beszámolóját és azok központi költségvetési kapcsolatait. Az Állami Számvevőszék – ez utóbbiak közül – 1998. évben önálló témavizsgálat keretében ellenőrizte a normatív állami hozzájárulások, a központosított előirányzatok-, a cél- és címzett támogatások-, s a területi kiegyenlítést szolgáló előirányzatok igénybevételét és elszámolását. A zárszámadási vizsgálat célja, annak megállapítása volt, hogy ˇ a helyi önkormányzatok miként tettek eleget éves beszámolási és elszámolási kötelezettségeiknek, s azok megfelelnek-e a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV., a számvitelről szóló 1991. évi XVIII., az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII., a Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1997. évi CXI., s az 1997. évi költségvetésről szóló 1996. évi CXXIV. törvény, továbbá ezek végrehajtási rendeletei, valamint a saját önkormányzati rendeletei és határozatai

előírásainak. ˇ A beszámoló megbízható, hiteles képet biztosít-e a képviselőtestület, illetve a központi szervek számára az önkormányzat működéséről, gazdálkodásáról, vagyoni, pénzügyi helyzetéről. ˇ Az auditálásra kötelezett önkormányzatoknál a könyvvizsgáló tevékenysége mennyiben segítette a képviselő-testület, s a hivatali apparátus gazdálkodási munkáját, a helyi és a központi információk megbízhatóságát. ˇ A helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetési gazdálkodásuk, s az arról történő beszámolásuk során eleget tettek-e a központi jogszabályokban előírt és a települési önkormányzattal kötött együttműködési megállapodásban foglalt kötelezettségeiknek. ˇ Az illetékes kormányzati szervek - Pénzügyminisztérium, Belügyminisztérium - maradéktalanul teljesítették-e az 1996. évi zárszámadási törvény - központi költségvetés és helyi önkormányzatok közötti pénzügyi elszámolások különbözetei rendezésére vonatkozó előírásait. ˇ A helyi önkormányzatokat 1997. évben megillető állami támogatások előirányzatai módosításánál és kiutalásánál az érdekelt főhatóságok betartották-e a vonatkozó törvényi előírásokat. Helyszíni ellenőrzést végeztünk a Pénzügyminisztériumban, a Belügyminisztériumban, a Népjóléti Minisztériumban, a Művelődésügyi és a Közoktatási Minisztériumban, továbbá 476 helyi önkormányzatnál és 24 helyi kisebbségi önkormányzatnál. Az államháztartásról szóló többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény 82. §-a-, valamint a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet 33.§-a előírja, hogy az arra kötelezett önkormányzatok a képviselőtestület által elfogadott egyszerűsített tartalmú összevont beszámolót és a könyvvizsgálói jelentést kötelesek minden év június 30-ig megküldeni az Állami Számvevőszék részére. Munkatervünk alapján elvégeztük a részünkre megküldött 588 db könyvvizsgálói jelentés feldolgozását, aminek a főbb megállapításairól e jelentésben, valamint a jelentéshez csatolt Tájékoztatóban adunk számot.

I. Összegző megállapítások, következtetések

Az Állami Számvevőszék az önkormányzatoknál végzett ellenőrzéseit az államháztartási törvény, az önkormányzati törvény, valamint a számvevőszékről szóló törvény előírásai határozzák meg. A törvényi előírások alapján az önkormányzatok gazdálkodására irányuló ellenőrzések gyakorlatilag az alábbi feladattípusok köré csoportosíthatók: ˇ a központi költségvetésből nyújtott támogatások, kiegészítések felhasználásának szabályszerűsége, célszerűsége, eredményessége; ˇ az önkormányzati gazdálkodás törvényességének és szabályszerűségének átfogó elemzése; ˇ a kötelező önkormányzati alapfeladatok - oktatás, egészségügy, kommunális ellátásra stb. fordított eszközök szabályszerűsége és a feladatellátás minősége; ˇ az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás (önkormányzati vállalatok, a föld, lakó- és egyéb épületállomány, befeketetések és tőkeérdekeltség stb.) szabályszerűsége és eredményessége; ˇ a saját bevételek realizálásával összefüggő feladatok végrehajtásának szabályszerűsége és eredményessége, különös tekintettel az adóztatásra, valamint az illetékek kiszabására és beszedésére; ˇ az önkormányzati költségvetés tervezésének, valamint a zárszámadás szabályszerűsége és törvényessége. Általános jelenségként értékelhető az az önkormányzati magatartás, amely a törvényes előírások és feltételek "áthidalásával", a jogszabályok sajátos értelmezésével minél több pénzt igyekezett megszerezni a központi költségvetésből. Az elmúlt években a költségvetési kapcsolatok ellenőrzése nyomán az ÁSZ kereken 3 milliárd Ft állami támogatás és hozzájárulás elvonására tett javaslatot az Országgyűlésnek. A különböző témaellenőrzések során kevéssé volt tapasztalható az önkormányzatok közötti ésszerű összefogásra való hajlandóság egyes közszolgáltatási feladatok színvonalasabb és költségkímélő megoldása érdekében. Az önkormányzati gazdálkodásban lépten nyomon tetten érhető volt a belső hatáskörök tisztázatlansága, a számviteli törvény, valamint az ehhez kapcsolódó kormányrendeletek előírásainak a megsértése. Kétségtelen azonban az a tény is, hogy különösen az aprófalvakban működő önkormányzatok megfelelő gazdasági szakemberekkel nem rendelkeznek és képtelenek az egyre növekvő követelményeknek maradéktalanul megfelelni. A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium – a Magyar Államkincstár, valamint a TÁKISZ-ok közreműködésével – teljesítette a Magyar Köztársaság 1996.

évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényben részére meghatározott feladatokat. A helyi önkormányzatok és a központi költségvetés közötti – 1996. évi állami hozzájárulási és támogatási – elszámolási különbözetek és kamatok rendezése megtörtént. A helyi önkormányzatokat – 1997. évben – megillető állami támogatások, hozzájárulások előirányzatainak évközi módosítása szabályszerűen történt. A költségvetés végrehajtásában közreműködő minisztériumok (PM, BM, MKM) azokat a célnak megfelelően bocsátották az önkormányzatok rendelkezésére. A Belügyminisztériumban a helyi önkormányzatokat megillető támogatások, hozzájárulások előirányzatairól és azok teljesítéséről vezetett nyilvántartások áttekinthetőek. A minisztériumi, a kincstári és az önkormányzatok nyilvántartási rendszerében kimutatott adatok közötti eltérések a rendszer egyes elemeinek tökéletesítésével, az adategyeztetések folyamatos végrehajtásával megszüntethetőek. Az önkormányzatok központi támogatásának elszámolására és a visszafizetési kötelezettségei számítógépes nyilvántartásának programját - PM felkérése alapján - a Komárom- Esztergom Megyei TÁKISZ dolgozta ki. A program alapján a nyilvántartási rendszer áttekinthetővé vált, az önkormányzatok visszafizetési kötelezettségeinek teljesítése, morálja nőtt. A program továbbfejlesztése indokolt, hogy az az ellenőrzési funkcióját is betöltse. Az Állami Számvevőszék önálló témavizsgálat keretében ellenőrizte az önkormányzatok által 1997. évben igénybe vett normatív állami hozzájárulások, címzett és céltámogatások, és központosított előirányzatok igénybevételének és felhasználásának a szabályszerűségét. A vizsgálatok a normatív állami hozzájárulások esetében az igénybevétel, a címzett és céltámogatások, valamint a központosított támogatások tekintetében pedig a felhasználás törvényességének, célszerűségének minősítésére is kiterjedtek. A helyi önkormányzatok gazdálkodási kultúrájának színvonalában – az egy-két területen tapasztalt kedvező jelenségen túl – érzékelhető, érdemi előrelépés 1997. évben sem következett be, ami több okra vezethető vissza. Ezek közül a legfontosabbak az önkormányzatok által kötelezően alkalmazandó számvitel bonyolultsága, vezetésének túlzott munkaigényessége, amihez – főként a kis településeken – a hivatali pénzügyi apparátus alacsony színvonalú szakmai felkészültsége párosul. Esetenként a jogkövető magatartás is hiányzik. Mindezek következtében a gazdálkodás szervezettsé-

gében, szabályozottságában az ellenőrzés alapvető hiányosságokat állapított meg. A vizsgálattal érintett önkormányzatoknak mintegy 70%-a nem készített, vagy a szabályozó funkciója betöltésére nem alkalmas számlarenddel, számviteli politikával rendelkezett. A számvitelszervező munka – analitikus nyilvántartások terén tapasztalt – fogyatékosságai, továbbá a gyakorlati munkavégzés során elkövetett mulasztások következtében a beszámolók több mint egyharmadának a mérleg adatai nem voltak teljes körűek, hitelt érdemlően – leltárral és analitikai nyilvántartással – alátámasztottak. Az előbbieknél kedvezőbb tapasztalatokat szerzett az ellenőrzés a költségvetés tervezését, s jóváhagyását illetően. A költségvetési rendeletek tartalmi színvonala, szakszerűsége a vizsgált önkormányzatok többségénél javult az előző évhez képest. Reálisan vették számba pénzügyi lehetőségeiket, s a helyben képződő bevételi források feltárására és beszedésére is nagyobb figyelmet fordítottak. A vizsgálatba bevont önkormányzatok 10%-ánál voltak átmeneti gondok a likviditással és a pénzügyi egyensúly helyzetével. A költségvetés végrehajtása során a vizsgált önkormányzatok jelentős hányada megsértette a gazdálkodási fegyelem több elemi előírását. E területen kedvező változásról nem lehet számot adni. Számottevő – az Áht-t és végrehajtási rendeleteit érintő – jogszabálysértés fordult elő az előirányzat-módosítások rendjének szabályozása, nyilvántartása, s gyakorlati végrehajtása terén. Több helyen nem tartották be a költségvetésben jóváhagyott kiemelt előirányzatokat. Számos esetben elmulasztották az operatív gazdálkodás kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás jogszabályban előírt gyakorlását, vagy a gazdálkodás formai követelményének tartották azt. Valamennyi vizsgált önkormányzat határidőben eleget tett – a pénzügyi információs rendszer keretében részére előírt – központi beszámolási kötelezettségének. A pénzforgalmi kettős könyvvitel zárt rendszerének hiánya, az analitikus nyilvántartások helyi megszervezésének elégtelensége, egyes vagyonrészek számbavételének és a leltározás elmaradása, továbbá az analitikus nyilvántartások és a főkönyvi könyvelés közötti egyeztetési pontok meghatározásának, a folyamatba épített ellenőrzések elmaradásának a következtében a vizsgált önkormányzatok mintegy 40%-ának a mérlege nem ad valós képet a vagyoni helyzetről, nem felel meg a valódiság számviteli alapelvnek. A vizsgált helyi önkormányzatok túlnyomó többsége (94%)

határidőben eleget tett éves zárszámadási kötelezettségének. A zárszámadási rendeleteknek a háromnegyed része nem felelt meg a központilag előírt tartalmi követelményeknek. A zárszámadást több helyen a költségvetéssel nem összehasonlítható szerkezetben készítették. Mindenütt elmaradt az önkormányzati szintű vagyonnak a képviselő-testület részére történő bemutatása. Az önkormányzatok nem fordítottak kellő figyelmet a zárszámadásban szereplő számszaki adatokra, a gazdasági folyamatok alakulásának – az ok-okozati összefüggéseket is bemutató – szöveges értékelésekre. Széles körben elmaradt a több éves kihatással járó gazdasági döntések számszerűsített következményeinek a bemutatása is. Az ÁSZ részére megküldött könyvvizsgálói jelentésekből levonható az a következtetés, hogy az önkormányzati könyvvizsgálat színvonala, a jelentések információs tartalma, a megállapítások részletezettsége, megalapozottsága, a gazdálkodás szabályszerűségét pozitívan befolyásoló szerepe továbbra is heterogén. Az igényesen elkészített, a képviselőtestület munkáját érdemben segítő jelentések mellett - amelyek aránya az előző évhez képest növekedett - továbbra is előfordulnak leíró jellegű, elemzéseket, javaslatokat nem tartalmazó könyvvizsgálói jelentések. A könyvvizsgálói megállapítások alátámasztották az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatait az önkormányzatok költségvetési beszámolóinak a valódiságáról, a tipikusnak minősíthető hibákról. A könyvvizsgálati tevékenység azáltal segítette az érintett önkormányzatok gazdálkodását, hogy a megfogalmazott javaslatok ráirányították a képviselő- testületek figyelmét: ˇ a számviteli rendszer fejlesztésének, ˇ a tárgyi eszköz nyilvántartásának, ˇ a leltározás megszervezésének, ˇ az auditálási eltérések és az ˇ értékcsökkenési leírás elszámolásának a fontosságára. A helyi kisebbségi önkormányzatoknál az előző évben végzett vizsgálatok számos hiányosságot, szabálytalanságot, esetenként törvénysértést tártak fel a gazdálkodásban. A jelen ellenőrzés keretében szerzett tapasztalatok azt bizonyítják, hogy az e vizsgálattal érintettek gazdálkodásának egyes elemeinél következetesebben érvényesült a törvényesség és a szabályszerűség, az előző évben vizsgált kisebbségi önkormányzatoknál tett megállapításokhoz viszonyítva. Az ellenőrzött kisebbségi önkormányzatok többsége felismerte a helyi önkormányzattal megkötendő – a gazdálkodás vitelére vonatkozó – együttműködési megállapodás fontosságát. Pozitív

irányú változás tapasztalható a költségvetési előirányzatok évközi megváltoztatásának jogszerűségében. Nem történt érdemi előrelépés – a vizsgált körben – a vagyon elkülönített nyilvántartása, az operatív gazdálkodás, s az éves gazdálkodásról történő beszámolás szabályszerűsége, törvényessége területén. Az Állami Számvevőszék mind a települési önkormányzatoknál, mind a helyi kisebbségi önkormányzatoknál végzett ellenőrzések esetében - az azok megállapításait tartalmazó egyedi jelentésekben megfogalmazták javaslataikat, amelyek a következő feladatok végrehajtására irányultak: Az ellenőrzött önkormányzatok ˇ vizsgálják felül a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó hatásköröket és feladatokat, készítsék el (korszerűsítsék) a gazdálkodásra vonatkozó alapvető belső szabályzatokat. (SZMSZ, Ügyrend, számviteli politika, gazdálkodási részterületek belső eljárási rendje), ˇ határozzák meg a költségvetési gazdálkodási jogköröket, azok gyakorlati rendjét, különös tekintettel a 156/1995. (XII.26.) Korm. rendelet előírása szerinti kötelezettségvállalás, érvényesítés, utalványozás, ellenjegyzés feladataira. Az utalványozásra és ellenjegyzésre jogosult személyek jogosítványaikkal éljenek, illetve azokat a helyi és a központi szabályok keretei között végezzék, ˇ az önkormányzati és intézményi költségvetési előirányzatok módosításának helyi rendjét alakítsák ki, s azt SZMSZ-ben, vagy Ügyrendben rögzítsék. Az évközi előirányzatmódosítások a mindenkori helyi rendelettel összhangban, előzetesen történjenek, a kötelező előirányzatokkal való gazdálkodás előírásait érvényesítsék. Átfogó, önkormányzati szintű előirányzat-nyilvántartást alakítsanak ki, amelyből az előirányzat-módosítások ideje, indoka és forrása bármikor megállapítható, ˇ a zárszámadási rendeletek szerkezeti tagolása összehasonlítható legyen az elfogadott költségvetési rendeletekével. ˇ a helyi információs igények lehető legteljesebb kielégítése érdekében a zárszámadás során alkalmazzák az Áht 118.§-ában előírt "mérlegek"-et, ˇ a zárszámadás keretében valósuljon meg az intézményi beszámolók felülvizsgálata, a pénzmaradvány megállapítása és jóváhagyása, ˇ a beszámoló részét képező mérleg adatainak megfelelő alátámasztása, a valós adatok bemutatása érdekében szükséges

a leltározás átfogó szabályozása, következetes végrehajtása, ezt követően a leltárnak, az analitikus nyilvántartási, s a főkönyvi adatokkal való egyeztetése, ˇ a települési önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat együttműködési megállapodás keretében határozza meg a költségvetési gazdálkodással összefüggő közös teendőket, a hatáskörök részletes szabályait. A kisebbségi önkormányzat költségvetése épüljön be a települési önkormányzat költségvetési rendeletébe, ˇ az operatív gazdálkodás terén észlelt számviteli, elszámolási, bizonylati hiányosságok felszámolását a vezetői és a munkafolyamatba épített belső ellenőrzés hatékonyságának növelésével is segítsék elő, ˇ a könyvvizsgálói jelentésekben foglalt hasznos javaslatokat gazdálkodási kultúrájuk (szabályozás, gyakorlati végrehajtás) továbbfejlesztésében az eddigieknél fokozottabban vegyék figyelembe.

II. Részletes megállapítások

1. a helyi önkormányzatok részére nyújtott támogatások, hozzájárulások igénybevétele és elszámolása 1.1. Az önálló témavizsgálatok keretében ellenőrzött központi hozzájárulások és támogatások összegzett vizsgálati megállapításai A helyi önkormányzatok a közigazgatási területükön élő lakosság alapvető (kommunális, szociális, oktatási, közművelődési, stb.) szükségletei kielégítéséről, továbbá a központi jogszabályokban részükre meghatározott feladatok végrehajtásáról kötelesek gondoskodni. Ezek megfelelő színvonalú ellátásához a szükséges pénzügyi fedezetet saját bevételekből, más gazdálkodó szervezetektől átvett pénzekből, s a forrásszabályozás keretében részükre átengedett központi költségvetési normatív hozzájárulásokból, valamint támogatásokból teremthetik meg. A központi hozzájárulások és támogatások nagyságrendjüknél fogva meghatározó szerepet töltenek be az önkormányzati feladatok megoldásában. Igénylésük és felhasználásuk törvényességének, szabályszerűségének, célszerűségének ellenőrzése kiemelt feladata az Állami Számvevőszéknek. 1.1.1. Normatív állami hozzájárulás ellenőrzése

A normatív és az azt kiegészítő (továbbiakban együtt: normatív) állami hozzájárulás összegét a költségvetési törvény 21 kiemelt előirányzatban (jogcímen) határozta meg. Az önkormányzatok az 1997. évi költségvetési beszámolójuk elkészítése során a feladatmutatóhoz kapcsolt normatív állami hozzájárulásról az elszámolást ennél részletesebben állították össze. Alkalmazniuk kellett a Pénzügyminisztérium és az érintett ágazati minisztériumok által közösen kialakított csoportosítást, amelyek elsősorban a Művelődési és Közoktatási Minisztérium részére biztosítottak részletes szakmai információkat. A 196 csoportot a költségvetési törvényben meghatározott kiemelt előirányzatok alábontásával képezték és ún. feldolgozási kódszámmal azonosították. Az önkormányzatok számára elsősorban bonyolultsága és többlet-munkaigénye miatt gondot jelentett az igénybejelentéshez kialakított és a költségvetési törvényben megfogalmazott jogcímeknél sokkal részletesebben feldolgozási kódszámrendszer alkalmazási kényszere. A normatív állami hozzájárulás rendkívül nagyszámú feldolgozási kódját az Állami Számvevőszék évek óta folyamatosan kifogásolta, tekintettel arra, hogy a hozzájáruláshoz az önkormányzati törvényben foglaltak alapján a jogcímmel összefüggő felhasználási kötöttség nem kapcsolódik. A központi tervezés alapját képező alapadatokat az önkormányzatok hivatalai általában időben, de többnyire nem megfelelően dokumentáltan kapták meg az intézményektől. A hiányosságot elsősorban az okozta, hogy az önkormányzati hivatalok az intézmények részére nem adtak ki megfelelő intézkedést a jogszabályokban megfogalmazott követelményekkel összhangban lévő adatszolgáltatás elkészítéséhez. Az éves elszámoláshoz bekért adatokra is ugyanez vonatkozik. Az önkormányzati hivatalok nem fordítottak kellő figyelmet arra, hogy az elszámolásba a megfelelő nyilvántartási, statisztikai adatokra épülő mutatószámok kerüljenek. Az előző évi számvevőszéki ellenőrzések során tett felelősségi felvetések hatására az önkormányzati hivatalok a korábbinál nagyobb arányban, 43%-ban a helyszínen ellenőrizték az intézmények által közölt adatok valódiságát, de az ellenőrzöttség még mindig nem elegendő és a végrehajtott ellenőrzések szakmai színvonala sem volt megfelelő. A vizsgálati megállapítások szerint a korábbiaknál nagyobb szükség lett volna a helyszíni ellenőrzésekre. A közoktatás területén

bekövetkezett nagyarányú változásokat nem, vagy csak jelentős késéssel követő alapnyilvántartások és statisztikai jelentések nem minden esetben voltak alkalmasak a megalapozott tervezéshez és elszámoláshoz. A normatív állami hozzájárulások összegének tervezése, elszámolása az előző évben megfogalmazott javaslataink ellenére nem egyszerűsödött. Az előző években visszatérően tett javaslataink ellenére a közoktatási statisztikai jelentések adattartalma többnyire jelenleg sem alkalmas a normatív állami hozzájárulás túlzottan részletes mutatószámainak képzésére. Legtöbb problémát a közoktatási törvény alapján biztosított oktatás, valamint az egyéb közoktatási hozzájárulások csoportjába sorolt tevékenységek értelmezése okozott. Az egyes iskolatípusokon belüli évfolyambontás, az oktatási törvény szerinti régi rendszerű, és a közoktatási törvény vagy egyedi engedély szerinti új rendszerű elméleti és gyakorlati képzés alapján történő elkülönítés, az "Egyéb közoktatási hozzájárulások" bevezetése, azonos fajlagos támogatási összegű és jogcímű, de különböző kódszámú hozzájárulási csoportok alkalmazása, egyes normatívák tervezéstől eltérő módszerrel történő elszámolásának előírása, valamint a jogi szabályozás pontatlansága a normatív állami hozzájárulások tervezési, elszámolási és ellenőrzési feladatait nehezítette. 1998-ban az ÁSZ külön témavizsgálatban ellenőrizte a normatív állami hozzájárulás igénybevételét is elszámolását, 267,1 millió forint a jogtalanul igénybe vett, illetve 37,7 millió forint a pótlólagosan kiutalandó normatív állami hozzájárulás összege, amely részletezését az 1. sz. melléklet tartalmazza. 1.1.2. A cél- és címzett támogatás vizsgálata Az önkormányzatok címzett és céltámogatási igénybejelentése és annak elfogadása kétharmad részben megfelelt a jogszabályi feltételeknek. A fejlesztések előkészítettsége azonban főként a pénzügyi megalapozottság tekintetében nem volt megfelelő. Az önkormányzatok egy része a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi forrást nem teljes körűen, vagy egyáltalán nem tudta biztosítani. Ennek több oka volt: egyrészt az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését továbbra is a befogadtatási szándék érvényesítése jellemezte, ezzel összefüggésben saját pénzügyi

teljesítőképességüket túlbecsülték, másrészt a fejlesztések céltámogatása, illetve aránya csökkent. Az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített és egyéb állami pénzalapokból igényelhető támogatásokra is számítottak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben is és rendszerében is eltérően történt. Az önkormányzatok kivárták az egyéb állami támogatások pályázatának az eredményét, ettől tették függővé egy-egy beruházás megindítását. Kedvezőtlen elbírálású pályázat esetén veszélybe került a beruházás megindítása. A szükséges saját forrás biztosítása érdekében az önkormányzatok egy része szabálytalan ügyletekbe bonyolódott (közterületi használati, bérleti díj fizetése az önkormányzatnak), amely a beruházás saját forrását kímélte, ugyanakkor az állami támogatást terhelte. Az igények benyújtásakor a saját forrásra vonatkozó képviselő - testületi kötelezettségvállalás (határozat) gyakran formális volt. A saját források hiánya, elégtelensége részben a beruházások elhagyásához, vagy csökkentett mértékű megvalósításához, illetve az előirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben pedig a fejlesztések megvalósításának elhúzódását idézte elő. A céltámogatásokhoz a saját erőt több önkormányzat csak számottevő hitel (kölcsön) segítségével tudta előteremteni. A fejlesztések mintegy felének megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. A helyi önkormányzatoknál 1997. év végén az országos összesített adatok alapján a címzett- és céltámogatások összes maradványa 27 297,8 millió forint volt (ez 46,5%). E maradvány döntő hányada, 21 360 millió forint a céltámogatásoknál jelentkezik. A helyszíni vizsgálat során ellenőrzött beruházások is hasonló képet mutatnak: a címzett támogatások felhasználásánál 27,1%, a céltámogatásoknál 55,3% maradvány keletkezett. A támogatások felhasználásának alacsony aránya kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosításának, felhasználásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Ez egyidejűleg ellentmondás és pazarlás, és egyben mutatja a címzett- és céltámogatási rendszer

rugalmatlanságát is. Erre vezethető vissza, hogy az önkormányzatoknál növekedett a jogtalanul igénybe vett, ezért a központi költségvetésbe visszafizetendő címzett- és céltámogatások összege, amely nem tulajdonítható csupán a szubjektív elemek szerepének. A jogtalan igénybevétel mintegy 30%-a a szennyvíz bekötővezetékkel mint nem támogatható műszaki tartalommal függött össze. A 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet külön szabályozza a bekötővezeték létesítésének költségviselőjét, megnevezve a bekötés kezdeményezőjét. Így a bekötővezeték létesítése nem támogatható műszaki tartalomnak számít. Már korábban is a címzett- és céltámogatási rendszer hibájaként jeleztük, hogy a célok kijelölése nem minden esetben a valós helyi szükségleteket tükrözte és kényszerpályára terelte a helyi fejlesztési tevékenységet. Nem ösztönzött kellően az állami pénzeszközök takarékos és hatékony felhasználására. A központi költségvetésben hozzájárult jelentős összegű kiadási előirányzat hosszabb ideig tartó felesleges lekötéséhez. A területi koordináció, a szakmai irányítás és ellenőrzés fogyatékosságai következtében az esetenként "pazarló" pénzfelhasználással létrejött elaprózott, vagy túlméretezett kapacitások működtetése többlet költséget okozott. Az 1997. évi CXXXI. tv. több vonatkozásban módosította, korszerűsítette a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerét szabályozó törvényt. Ezáltal szabályozottabbá, ellenőrizhetőbbé válik e támogatások feltételrendszere, ami egyben a címzett támogatások "felhígulása" ellen is hatni fog. Az ÁSZ több korábbi javaslata is hasznosult a törvénymódosításban. A szabályozás változásának hatása 1999-től várható. A cél- és címzett támogatások igénylésének és felhasználásának törvényességét önálló témavizsgálat keretében ellenőriztük. 59 millió forint jogtalanul igénybe vett címzett és 434,2 millió forint céltámogatást, valamint a Céltámogatási Kiegészitő Keretből 55,5 millió forint jogtalan igénybevételt tárt fel az ellenőrzés, amelyet a 2. és 3. számú melléklet részletez. A cél- és címzett támogatás rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvényben foglalt feltételek esetén az önkormányzatoknak le kell mondaniuk a már megkapott, de még nem folyósított támogatásról. 1997-ben a lemondási

kötelezettségük elmulasztása miatt 18,9 millió forint címzett támogatás előirányzatát, a céltámogatások előirányzatát pedig 777,6 millió forinttal jasoljuk csökkenteni, amelyek részletezését a 4. és 5. sz. mellékletek tartalmazzák. 1.1.3. Központosított előirányzatok igénybevételének ellenőrzése A központosított előirányzatok számának csökkentésére és a szabályozás pontosítására, egyértelművé tételére irányuló korábbi javaslatainkkal a pénzügyminisztérium is egyetértett, és valamennyi javaslatunkat érintően intézkedések történtek. A Pénzügyminisztérium szakmailag indokolt törekvése, hogy a meghatározott célra juttatott központosított előirányzatok köre és szerepe szűküljön, és csak azokat hagyja központi elosztásban, amely feladatok a normatív forrásszabályozással nem finanszírozhatók és megyei (régió) elosztásba se vonhatók. Ugyanakkor tapasztaltuk, hogy ezt nem mindig sikerült érvényesíteni. 1997. évben az előirányzatok jogcímeiben jelentős szerkezeti változás következett be. Az 1996. évi előirányzatokhoz képest elsősorban a bérpolitikai intézkedések, a HTO támogatás és a nevelési segély kiegészítésének megszűnése, illetve a normatív támogatási forrásokba történő beépítése jelentett csökkenést. Ugyanakkor - a közoktatási törvény előírásainak megfelelően számos új jogcím jelent meg a támogatási rendszerben, aminek következtében a központosított előirányzatok közel egyharmada a közoktatási feladatokra állt rendelkezésre. Ezen feladatok megvalósításához az 1997. évi költségvetési törvény értelmében további forrásokat biztosítottak a Művelődési és Közoktatási Minisztérium költségvetésében megtervezett előirányzatok. Ez a megosztottság gyengítette a támogatások felhasználásának áttekinthetőségét. A támogatási rendszerben hangsúlyozottabbá vált a racionális létszámgazdálkodás ösztönzése, mivel a létszámcsökkentési kiadásokhoz való hozzájárulás önálló támogatási jogcímként jelent meg, míg az előző évben az egyes közoktatási feladatok és a bérpolitikai intézkedések előirányzatain belül támogatták a feladat végrehajtását. A helyi önkormányzatok által felhasználható központi előirányzatok terhére történő finanszírozás a lényegét, alapjait

tekintve feladatfinanszírozásnak minősíthető. A költségvetési források szűkössége, valamint az elosztási mechanizmus jelenlegi gyakorlata következtében azonban a központosított előirányzatok mint kiegészítő források nem képesek maradéktalanul betölteni eredeti funkciójukat, amit az önkormányzati törvény tulajdonít e forrásoknak. Vizsgálatunk tapasztalatai ez évben is azt igazolták, hogy az önkormányzatok (elsősorban a kisebb települések) nem kellően felkészültek - az elaprózott és bonyolult támogatási rendszerben - a támogatási formákhoz kapcsolódó jogszabályok, közlemények, pályázati kiírások egész sorának alkalmazási szintű ismeretére, az egyes jogcímek igénybevételével, felhasználásával összefüggő bonyolult nyilvántartási, elszámolási feladatok előírásszerű megoldására. Részben ebből is adódóan a támogatások igénylésénél, felhasználásánál a vizsgált szervek nem mindig tartották be a jogszabályi előírásokat. Ugyanakkor a központosított előirányzatok igénybevételének, felhasználhatóságának feltételeit meghatározó szerteágazó, folyamatosan változó jogszabályi és pályázati háttér nem minden esetben szabályozta egyértelműen, a költségvetési törvény előírásaival összhangban a követelményeket. Mindezek következményeként a támogatások igénylésénél, felhasználásánál a törvényességben és a szabályszerűségben előrelépést nem tapasztaltunk. A jogtalanul igénybe vett központosított támogatások összege, illetve a visszafizetési kötelezettséggel terhelt önkormányzatok aránya az elmúlt 4 évben folyamatosan növekedett. A vizsgált körben 1994-ben 23 millió, 1995-ben 26 millió, 1996-ban 51,7 millió, 1997-ben 59,4 millió Ft visszafizetési kötelezettséget állapítottunk meg a vizsgált önkormányzatok 40,5-81,3%-ára kiterjedően. A központosított előirányzatok korábbi években történt vizsgálatainál észrevételeztük, hogy a felhasználási kötöttséggel nyújtott támogatások elszámolásának és visszafizetésének szabályozása nem megoldott. Az 1997. évi költségvetési törvény 22. §-a, valamint a költségvetési beszámoló központosított támogatások elszámolására szolgáló módosított űrlapja ezen kívánt változtatni. A közoktatási célú állami támogatások elszámolásánál problémát okozott, hogy az elszámolás szabályait későn, 1998. februárjában, a

felhasználást követően tudták meg az önkormányzatok. Az elszámolásokban a pénzügyi kötelezettséggel terhelt, maradványként kimutatott támogatási összegek nem minden esetben voltak megalapozottak. Az 1997. évi központosított előirányzatok az igénylés szempontjából alapvetően két típusúak. Az egyik típus az önkormányzatok által a központilag meghatározott feladatokra teljesített kiadások finanszírozására szolgál, előre meghatározott módon és mértékben. Az önkormányzatok ebben az esetben ismerték a támogatás feltételeit, amelynek alapján számszakilag kimutatták az igénylés összegét. Az így igényelt támogatást minden esetben folyósították, érdemi felülvizsgálat nélkül. A támogatási igények megfelelő, valós adattartamú dokumentáltságára általában hangsúlyt helyeztek az önkormányzatok. A központosított előirányzatok másik típusánál az önkormányzatok intézményeik mutatószámai alapján pályáztak úgy, hogy a támogatás tényleges összegét előre nem ismerték. Az önkormányzatok ebben az esetben közvetítői szerepnek tekintették tevékenységüket, a kapott támogatások felhasználásával kapcsolatban nem érezték felelősségüket. Az év végi beszámolók összeállításához ellenőrzés nélkül elfogadták az intézményeik adatszolgáltatását. Összességében a központosított előirányzatok elosztásának normativitása erősödött, ugyanakkor az állami források felhasználásának szabályszerűségét és célszerűségét - az adott feladattól függően - számos tényező mérsékelte. Néhány előirányzatnál a nem egyértelmű felhasználási célok, valamint az annak érvényesülését szolgáló önkormányzati feladatok ellátását segítő szakmai útmutatások, ellenőrzések hiánya miatt az előirányzatok szerepe nem kellően érvényesült. Az önkormányzatok felelős gazdálkodási szemléletének, ellenőrző szerepének hiányosságai következtében az állami támogatások felhasználásának hatékonysága nem kielégítő. Emellett a kitűzött célok néhány előirányzatnál a megvalósítás feltételeinek - a támogatás előkészítettségének - hiányosságai, menetközbeni módosulásai, az intézkedések elhúzódása miatt sem voltak maradéktalanul megvalósíthatók. A központosított előirányzatoknál 59,4 millió forint jogtalan igénybevételt tárt fel az ellenőrzés, azonban 46 millió forint összeget az önkormányzatok rendeztek, a pénzügyileg nem rendezett 13,4 millió forint visszavonását javasoljuk. Részletezését a 6. sz. melléklet tartalmazza. 1.2. Az 1997. évi költségvetési előirányzatok, s azok teljesítésének alakulása

A helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai a Belügyminisztérium fejezetben a 23. címen szerepelnek. A cím 1997. évi eredeti 361 810,8 millió Ft-os előirányzata év végére - 20.691,5 millió Ft-tal, 5,7%-kal - 382.502,3 millió Ft-ra növekedett. A főhatóságoknál végzett helyszíni ellenőrzések megállapításai szerint az előirányzat-módosítások a vonatkozó előírásoknak megfelelően, szabályosan történtek. Az előirányzat-nyilvántartások, valamint az 1997. évi költségvetés végrehajtásáról készített törvénytervezet számadatai szerint a helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai cím 382.502,3 millió Ft módosított előirányzatával szemben, a kiutalás 348.723,9 millió Ft volt, ami 91%-os teljesítésnek felel meg. Az előirányzat-maradvány mintegy 85%-át két alcím - a címzett- és céltámogatások, valamint a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás - megtakarítása adja. Évközben ugyanis a legnagyobb összeggel e két cím előirányzata változott az előző évek maradványai, illetve az önkormányzatok lemondásai következtében. A növekedés mértéke a tervezetthez viszonyítva a címzett- és céltámogatásoknál 42%, a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatásoknál pedig 52% volt. A teljesítési adatok ugyanakkor azt mutatják, hogy pénzügyileg még az eredetileg tervezett összeget sem használták fel a két alcímen. A helyszíni vizsgálat megállapítása szerint, az ellenőrzött időszakra fellehető szabályozás hiánya miatt, a törvénytervezet 1. számú mellékletében szereplő címzett- és céltámogatások 1997. évi teljesítési adata tartalmilag pontatlan. Az évközbeni visszafizetések rendje ugyanis központilag nem volt szabályozott, aminek következtében a címzett- és céltámogatást jogosulatlanul igénybe vett önkormányzatok egyrésze a címzett- és céltámogatások elkülönített bankszámlára, másik része pedig az előző évek befizetései bankszámlára teljesítette befizetési kötelezettségét. A Magyar Államkincstár az általa kiutalt támogatásokat viszont csak a címzett- és céltámogatások elkülönített bankszámlára történt visszafizetések összegével csökkentette. Az önkormányzatok által 1997. évben befizetett az 1996. évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény szerint jogosulatlanul igénybe vett - 82,6 millió Ft 71%-a a Belügyminisztérium fejezet címzett- és céltámogatások (kincstár által kiutalt) teljesítés összegét csökkentette, 29%-a pedig a

Pénzügyminisztérium fejezet önkormányzatok befizetései alcím bevételét növelte. A címzett- és céltámogatások évközbeni visszafizetési rendjének szabályozása - a vizsgált időszakot követően - a 9/1998. (I.23.) Korm. rendelet 21. § (2) bekezdésében megtörtént. Ennek ellenére az önkormányzatok nem minden esetben a kormányrendeletben megnevezett bankszámlára fizetik vissza a jogosulatlanul igénybe vett címzett- és céltámogatásokat. Az új szabályozásnak megfelelő egységes gyakorlat kialakítása még további intézkedések megtételét indokolja. A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló CXXIV. törvény 22.§. (7) bekezdése 1997. évre meghatározta a helyi önkormányzatok által évközben visszafizetett tárgyévi támogatások figyelemmel kísérésének, jogcímenkénti nyilvántartásának rendjét, továbbá az azokról való adatszolgáltatás felelősét. A törvény mindezeket a Magyar Államkincstár feladatává tette. A helyszíni vizsgálat megállapításai szerint, a törvényi szabályozás ellenére még mindig nem sikerült valamennyi támogatási jogcímnél maradéktalanul megteremteni az adatok egyezőségét a Belügyminisztérium, a Magyar Államkincstár és a helyi önkormányzatok nyilvántartási rendszerében. Ez egyrészt a szabályozásban még fellelhető hiányosságra, másrészt az önkormányzatok mulasztására vezethető vissza. A minisztériumokban végzett helyszíni ellenőrzés a nyilvántartásokban, illetve a zárszámadási törvénytervezetben támogatási jogcímenként kimutatott teljesítési adatokat összehasonlítva az önkormányzatok 1997. évi szektoros beszámolójában szereplő költségvetési támogatás bevételeivel eltéréseket állapított meg. Az önkormányzatok beszámolójában a központosított előirányzatok teljesítési adata 17,9 millió Ft-tal kevesebb a zárszámadási törvénytervezetben szereplő összegnél. Az pedig, hogy nem minden önkormányzat tett eleget azon kötelezettségének, miszerint támogatás visszafizetésekor az előirányzat-módosítást is kezdeményezni kell, az előirányzatok utólagos egyezőségének megteremtésénél okozott és okoz gondot, mind az önkormányzatoknál, mind a Belügyminisztériumban. A teljesítési adatoknál tapasztalt eltérések elsősorban az önkormányzatok év végi visszafizetései okozzák, melyekről a

Kincstár is csak a december 31-i zárás után értesül. A Belügyminisztérium és a Kincstár év végi adateltérése ugyanis abból adódik, hogy a Kincstár - a rendszer jelenlegi sajátosságából adódóan - a december havi önkormányzati visszafizetésekkel, nem tudja korrigálni a kiutalt központosított támogatásokat. Részben ezzel függ össze az előirányzatok következő évi módosításának ügye is, de itt más ok is közrejátszik. Ugyanis minden évben, így az 1997. évet követően is, több pótelőirányzatot biztosító levél érkezett az önkormányzatokhoz, melyeknek összegét az előző évi előirányzatok között szerepeltetni kell. Ezek rendkívül megnehezítik az önkormányzatok év végi zárlati munkálatait, valamint a TÁKISZ-ok beszámoló felülvizsgálati tevékenységét egyaránt. Az Áht. előírása szerint, az önkormányzat testülete az évközi előirányzat-változásokkal legkésőbb december 31-ig köteles költségvetési rendeletét módosítani. Így az említett utólagos pótelőirányzatok általában testületi döntés nélkül, vagy a testület utólagos tájékoztatása alapján épülnek be az önkormányzati beszámolókba. A Belügyminisztériumban vezetett előirányzat-nyilvántartások - a fenti anomáliáktól eltekintve - áttekinthetőek, ellenőrizhetőek. A szabályozás további pontosbításával, továbbá a jogszabályoknak az önkormányzatok által történő betartatásának következetesebb számonkérésével a Belügyminisztérium, a Kincstár, s az önkormányzatok nyilvántartási rendszerének konzisztenciája, s az adatok egyezősége megteremthető. 1.3. A helyi önkormányzati tűzoltóságok támogatására szolgáló előirányzat felhasználása Az 1997. évi költségvetési törvény a helyi önkormányzati tűzoltóságok támogatására 8768,0 millió Ft kiadási előirányzatot határozott meg. Az év közben nem módosult, és teljes összegben átutalták az önkormányzatok részére. A hivatásos önkormányzati tűzoltóság finanszírozása, a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény 41.§. alapján 1997. január 1-től normatív módon történik. A hivatásos tűzoltóságot fenntartó önkormányzatok központi támogatásának megállapítására adatszolgáltatásuk alapján a tűzoltási, tűzmegelőzési és a műszaki mentési feladatok ellátásának feltételeit leginkább jellemző szakmai mutatók és az azokhoz kapcsolódó normatívák alapján került sor. A hivatásos tűzoltóságot fenntartó (vizsgált) önkormányzatok az e címen kapott központi támogatást teljes összegben a tűzoltóság rendelkezésére bocsátották.

1.4. A helyi önkormányzatok színházi támogatására szolgáló előirányzatok felhasználása A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvény 4. sz. melléklete tartalmazza a helyi önkormányzatok színházi támogatását. Aminek teljes összege 4.337,6 millió Ft, amely a következők szerint oszlik meg: a) épületműködtetési hozzájárulás: 2.829,6 millió Ft b) művészeti tevékenység kiadásaihoz való hozzájárulás: 1.178,0 millió Ft c) bábszínházak művészeti támogatás: 80,0 millió Ft d) színházak pályázati támogatás: 250,0 millió Ft ezen belül: szabadtéri színházak 120 millió Ft nemzetiségi színházak 35 millió forint színházi vállalkozások, alternatív műhelyek 95 millió Ft A tervezett összeg év közben nem módosult, és teljes mértékben szétosztásra került. Az épületműködtetési hozzájárulás összegét a költségvetési törvény színházat fenntartó önkormányzatonként tételesen meghatározta. A művészeti tevékenység kiadásaihoz való hozzájárulás és a bábszínházak művészeti támogatása előirányzatának felosztási rendjét a művelődési és közoktatási miniszter a 3/1997. (I.31.) számú rendeletében határozta meg. Ennek alapján a helyi önkormányzatok költségvetési rendeletük elfogadását követően értesítették a minisztériumot a színházak részére juttatott önkormányzati támogatás összegéről, intézményenkénti bontásban. A minisztérium így az önkormányzatok támogatásának ismeretében s arányának megfelelően osztotta szét a művészeti tevékenység kiadásához való központi hozzájárulást. Az 1997. évi keret minden önkormányzati támogatási forint 0,68 forintos központi támogatását tette lehetővé. A bábszínházak pedig az önkormányzati támogatásukhoz, forintonként, 1,84 forint központi támogatást kaptak. A helyszíni vizsgálatok megállapításai szerint az érintett önkormányzatok a művészeti tevékenység kiadásaihoz kapott központi támogatás összegét maradéktalanul átutalták a színház részére. A színházak támogatására kiírt pályázatokban pontosan meghatározták azokat a feltételeket, amelyek alapján azok támogatáshoz juthattak, valamint a pályázat feltételeként szerepelt az előző támogatással való elszámolás is.

A pályázatok elbírálásáról kuratórium döntött. A döntés alapján került az összeg szétosztásra. A pályázat elutasítására, illetve a kértnél alacsonyabb összegű támogatás jóváhagyására vonatkozóan az ellenőrzés kuratóriumi indoklással nem találkozott. 1.5. A működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása felhasználásának alakulása A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvény 21.§ a meghatározza a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatásának lehetőségét, amelyet a 6. sz. mellékletben foglalt feltételek szerint három jogcímen igényelhettek. Így: ˇ a vis maior helyzetek megoldására, ˇ az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok forráshiányának rendezésére, ˇ a tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok gondjai átmeneti kezelésére. 1.5.1. A vis maior támogatás előirányzatának és felhasználásának alakulása A költségvetési törvény a vis maior esetén nyújtandó támogatásokra 500 millió Ft-ot hagyott jóvá. A keretösszeg, év közben, a normatív állami hozzájárulásokból, a címzett- és céltámogatásokból való lemondásokból és a tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok támogatásából átcsoportosított 491,2 millió Ft eredményeként, 991,2 millió Ft módosított előirányzatra változott. A teljesítés 768,9 millió Ft volt. A támogatás igénybevételének 1997. évi feltételeit az Országgyűlés a költségvetési törvény 6. sz. mellékletében szabályozta, mely szerint: kiegészítő, központi támogatást azon önkormányzatok igényelhettek, amelyeknél rendkívüli, váratlan események miatti, valamint az önkormányzati tulajdont sújtó természeti vagy más károk által okozott többletkiadás forrását saját erőből - az önkormányzat körültekintő gazdálkodása ellenére - sem voltak képesek előteremteni. A vis maior támogatási igényekben az önkormányzatok döntően a rendkívüli időjárás - tavaszi és nyári felhőszakadással, jégveréssel kísért esőzések - által okozott károk megszüntetésére, árvíz és belvíz védekezések többletkiadásaira, az aszálykárok miatt életveszélyessé vált önkormányzati intézmények épületeinek helyreállításához kértek központi segítséget. A vizsgált évben az önkormányzatoktól 238 db kérelem

érkezett összesen 2.298,4 millió Ft támogatási igénnyel. Az önkormányzatok által beküldött igények felülvizsgálata folyamatosan öt ütemben történt, mely 178 önkormányzat kérelmének (78 db teljes (32,7%) és 100 db részbeni (42%) 768,9 millió Ft összeggel történő elismerését jelentette. Ez megegyezik a zárszámadási törvény tervezetében szereplő összeggel. Az elmúlt évekhez hasonlóan 1997. évben sem támogatták azokat a kérelmeket – számuk 60 db (arányuk 25%) volt – amelyeknél nem rendkívüli, váratlan esemény okozta a károkat, ahol az az önkormányzat működési kiadásainak kiegészítésére irányult, illetve a támogatási igényt más forrás – például céltámogatás – hivatott fedezni. A kérelem elbírálásáról függetlenül annak eredményétől, minden érintett önkormányzatot írásban értesítést kapott, melyben a felhasználást követő harminc napos utólagos elszámolási kötelezettséget is rögzítették. Ennek ellenére a vizsgálat által kiválasztott 16 támogatásban részesült közül mindössze egy önkormányzat (Gacsály község) tett eleget a törvényben előírt elszámolási kötelezettségének. 1.5.2. Az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő (forráshiányos) helyi önkormányzatok támogatására szolgáló előirányzat felhasználása Az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő helyi önkormányzatok támogatása a költségvetési törvény szerint eredetileg 5.000 millió Ft állt rendelkezésre. Az év során előirányzata 6.000 millió Ft-ra változott, az előzőekben már említett lemondásokból, a felhasználás 5.991,2 millió Ft volt. A költségvetési törvényben foglaltaknak megfelelően 1997. évben is két alkalommal nyújthatták be az önkormányzatok támogatási kérelmeiket a TÁKISZ-okhoz, április 30-ig és szeptember 30-ig. A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium 1997. márciusában, együttes útmutatót adott ki, amelynek leírása alapján igényelhettek a helyi önkormányzatok kiegészítő támogatást. A támogatás célja, hogy az önkormányzatok kötelező alapellátási feladatainak működtetési gondjain segítsen kiemelten is a ˇ közalkalmazotti bértáblából adódó többletkiadásokra, s a ˇ szociálpolitikai feladatok kiadásaira. A feltételrendszer alapvetően nem változott az előző évihez képest, de a forráshiány megalapozottabb számításához részletesebb módszert dolgoztak ki.

Az első ütemben 831 támogatási igény érkezett a TÁKISZokhoz. Azok a forráshiány számítás felülvizsgálatát a rendelkezésre álló 30 napon belül elvégezték, majd azt rövid elemzéssel ellátva továbbították minisztériumok felé. Az első ütemben a TÁKISZ-ok 48 támogatási igényt utasítottak el (5,8%), 612 db-ot (73,6%) alacsonyabb, 106 db-ot (12,8%) magasabb és 65 db-ot (7,8%) az igénynek megfelelő összegben fogadtak el. Az elutasítás, illetve a csökkentés legjellemzőbb oka a saját bevételek alultervezése, a pénzmaradvány nem megfelelő figyelembevétele, a forráshiány levezetésének hibája volt. A minisztériumok felülvizsgálatuk során további 52 igényt utasítottak el, így az összes elutasítás az igények 12%-a. A jóváhagyott támogatások száma 731 volt. A támogatás elbírálásának döntés-előkészítési szakaszában a pénzügyminiszteri-belügyminiszteri együttes javaslatot bemutatták az Országgyűlés Önkormányzati és Rendészeti Bizottságának, a testület a javaslatokkal egyetértett. Ennek eredményeképpen az első ütemben beérkezett támogatási igényből, amely az önkormányzatok részéről 10.242.359 ezer Ft volt és a TÁKISZ felülvizsgálata alapján 6.760.732 ezer Ft-ra csökkent, s 4.294.542 ezer Ft-ot jóváhagytak. Az 1997. évi költségvetési törvény 29. § (2) bekezdése szerint az 1996-ban forráshiányos önkormányzatoknak lehetőségük nyílt finanszírozási előleget igénybe venni az 1996. évben folyósított ilyen célú támogatás 50%-ának erejéig. Az előleg átutalása az első félév során havonta időarányosan, a nettó finanszírozás keretében történt. Előleget 1997-ben 585 önkormányzat 2.029 millió Ft összegben vett igénybe. Az 585 önkormányzat közül 31 már a támogatási igényt sem adta be (39.500 ezer Ft), 36-nak pedig támogatási igénye elutasításra került (404.556 ezer Ft). Ez azt jelenti, hogy az igényelt összeg 21,9%-át kellett az önkormányzatoknak év végéig visszafizetni. Erre 1997. évben még kamatfizetés nélkül volt lehetőség. A második ütemben 179 önkormányzat igényelt támogatást. Az első ütemhez kiadott útmutatóban még úgy rendelkeztek a minisztériumok, hogy csak azok az önkormányzatok terjeszthetnek fel a második ütemben kérelmet, amelyek az első ütemben nem tették meg. A részben vagy egészében elutasított

kérelmek újbóli felülvizsgálatára a második ütemben nincs lehetőség. Az 1997. augusztus 21-én kelt, TÁKISZ-oknak címzett pénzügyminisztériumi levél már a felülvizsgálat "rendkívül indokolt esetben" való lehetőségét említi. A fentiekkel ellentétben áll az, hogy a 179 igényből több, mint a fele (55,3%) ismételt igény, amelyből 56 önkormányzat már az első ütemben is kapott támogatást, 42 pedig olyan önkormányzat, amelynek az igényét az első ütemben elutasították, a második ütemben pedig támogatták. A második ütemben beérkezett összes igény 2.822.771 ezer Ft, a TÁKISZ javaslata 2.045.257 ezer Ft, a jóváhagyott támogatás pedig 1.696.633 ezer Ft volt. A Pénzügyminisztériumban folytatott ellenőrzés kiemelten vizsgálta olyan önkormányzatok igényét és azok elbírálását, ahol az első ütemben elutasítás történt, majd a második ütemben kaptak támogatást. Az átvizsgált dokumentumok alapján az volt megállapítható, hogy a TÁKISZ-ok az esetek nagy részében igyekeztek kiszűrni a halmozódásokat, a bevételi alultervezéseket, s véleményükkel továbbították az igényeket. 1.5.3. A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került önkormányzatok átmeneti támogatására szolgáló előirányzat felhasználása A fenti támogatás három címen igényelhető. ˇ A visszterhes kamattámogatás iránti kérelmet az az önkormányzat nyújthatta be, amely a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényben szabályozott eljárás keretében az egyezséget pénzintézeti hitellel teremtette meg. Ezen a címen egyetlen önkormányzat nem igényelt támogatást. ˇ Az adósságrendezés megindítását követően, az adósságrendezési eljárás időtartama alatt a forráshiányból eredő jelentős ellátóképesség-csökkenés esetén a helyi önkormányzat támogatást igényelhet. Az 1092/1995. (IX. 28.) Korm. határozat alapján Bakonszeg, Nágocs, Bátorliget, Szerencs és Páty, majd a 1117/1996. (XII.26.) Korm. határozat alapján Kács kapott visszterhes támogatást, amelynek visszafizetésére az adósságrendezési eljárás során az állam benyújtotta követelését. A fenti önkormányzatok közül Bátorliget, Kács és Nágocs esetében az adósságrendezési eljárás jogerősen lezárult, a visszafizetés megkezdődött. Kács fizetési halasztást kért, amelyet a Belügyminisztérium elutasított. Szerencs elkerülte az adósságrendezési eljárást. Megállapodás alapján három részletben fizeti vissza tartozását,

az első rész visszafizetésének a megszabott határidőben nem tett eleget, csak 1998. májusában. Bakonszeg és Páty esetében az adósságrendezési eljárás jogerősen még nem zárult le. ˇ A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásában közreműködő pénzügyi gondnokok díjazására állami támogatás vehető igénybe, amelyet három önkormányzat kapott 1997. évben (Egerszólát, Csány és Kács).

2. az 1996. évről áthúzódó kötelezettségek teljesítése A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium helyi önkormányzatok és központi költségvetés közötti - 1996. évi állami hozzájárulási és támogatási - elszámolási különbözetek rendezésével kapcsolatos feladatait az 1997. évi CXI. törvény 7-11.§-a határozza meg. A minisztériumok, az ott végzett helyszíni vizsgálatok megállapításai szerint, a törvényben előírt kötelezettségüket teljesítették. Határidőben gondoskodtak ugyanis a központi költségvetést terhelő elszámolási különbözeteknek az önkormányzatok részére történő átutalásáról. A fizetési kötelezettségüket nem-, vagy csak részben teljesítő önkormányzatok tartozásait pedig a nettó finanszírozás keretében levonták. Az önkormányzatok 1996. évi zárszámadáshoz kapcsolódó fizetési kötelezettségei teljesítését a Pénzügyminisztérium megbízására 1998-ban is az előző évben kidolgozott számítógépes rendszer alapján - a komáromi TÁKISZ mérte fel. A program szerinti adatfeldolgozás a normatív állami hozzájárulás, a központosított előirányzatok és az 1995. évi HTO elszámoláshoz kapcsolódó adatokat tartalmazta. A feldolgozáshoz valamennyi megyei TÁKISZ megkapta a számítógépes programot. Az önkormányzatok befizetési kötelezettségeinek teljesítését két ütemben vizsgálták, 1997. május 20-ig a saját elszámolás szerinti befizetést mérték fel, majd a zárszámadási törvény elfogadását követően decemberben a ÁSZ vizsgálat miatti változásokat vették számba. A kialakított rendszer eredményeként az önkormányzatok fizetési morálja a korábbi

évekhez képest jelentősen javult. Az 1557 fizetésre kötelezett önkormányzatból 1109 teljes körűen rendezte tartozásait 1998. februárig, amelynek összege 2043,1 millió Ft volt, ebből a kamat 33,7 millió Ft. 448 önkormányzat csak részben tett eleget törvényi kötelezettségének, összes tartozásuk 156,8 millió Ft volt (88,0 millió Ft tőke és 68,8 millió Ft kamat), amelynek helyessége a dokumentumokból megállapítható, a tőke és kamattartozásra történő megbontása azonban egyértelműen nem dokumentált. Az összeg levonása az 1998. február havi nettó finanszírozás keretében megtörtént. A cél-címzett támogatások - ütemezés szerinti visszafizetési kötelezettségének két önkormányzat nem tett eleget, az összesen 23,2 millió Ft tartozásukat a Pénzügyminisztérium - a törvényi előírás szerint - az 1998. február havi nettó finanszírozás összegéből levonta. Az előbb vázolt felmérés kizárólag az 1996. évi zárszámadási törvényben megállapított, az önkormányzatok évvégén fennálló, fizetési kötelezettséget vette számba. A feldolgozási rendszer nem tartalmazta viszont az évközben jogtalanul igénybe vett központosított támogatások miatti önkormányzati visszafizetési kötelezettségeket és azok kamatait. A minisztériumok az ezekből eredő önkormányzati kötelezettségek mértékéről nem, csak a visszafizetések összegéről rendelkeznek információval, a Kincstártól. Az 1996. évi zárszámadási törvény alapján ugyanis az önkormányzatok a központosított előirányzatokat illetően a jogtalan igénybevétel miatti évközi visszafizetések tekintetében maguk állapítják meg adott központosított támogatás összegére vonatkozóan annak jogosságát, ill. jogtalanságát és a jogtalan igénybevétel időtartamát, azaz önbevallóak lettek. Ellenben a bevallás információs rendszere nincs kialakítva. Az önkormányzatok által ilyen címen visszafizetett összeg és a hozzá kapcsolódó kamat helyességéről jelenleg csak helyszíni ellenőrzéssel lehetne meggyőződni, ami a minisztérium és a Kincstár részéről megoldhatatlan. A visszafizetések évközi ellenőrzésének, a Kincstártól kapott adatok egyeztetésének feltételeit ezért a feldolgozási rendszer keretében indokolt megteremteni, valamint az önbevallást az év végi beszámoló információs rendszerében is számon kell kérni.

3. a helyi önkormányzati költségvetési beszámolók és zárszámadások szabályszerűségének, valódiságának értékelése 3.1. A számviteli rendszer kialakítása, szabályozottsága A számviteli törvény és a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendelet előírja, hogy a költségvetési szerveknek számlarendet kell készíteni, s ki kell alakítani számviteli politikájukat. E tekintetben – a központi szabályozás oldaláról – előrelépést jelentett, hogy az 1997. január 1-től hatályba lépő 209/1996. (XII. 23.) Korm. rendeltben a számviteli politika lényegét, tartalmát meghatározták. A vizsgált körben általánosítható megállapítás, hogy több önkormányzat egyáltalán nem rendelkezett számlarenddel, illetve számviteli politikával. Jelentős hányaduk csupán formai kötelezettségének tartotta a számlarend készítését. A meglévő számlarendek, illetve egyéb – a számviteli politika keretébe tartozó – szabályzatok tartalmi előírásainak minősítése kapcsán alapvető hiányosság, hogy nem, vagy nem teljes körűen szabályozzák azokat a feladatokat, amelyeket a központi jogszabály a költségvetési szerv szabályozási kompetenciájába utal. Az ellenőrzött önkormányzatok 12%-a egyáltalán nem-, 57%-a pedig a szabályozó funkciója betöltésére alkalmatlan, a helyi sajátosságokra nem adaptált "minta" számlarenddel rendelkezett a helyszíni vizsgálat időpontjában. A számviteli politika kialakításánál, 1997. január 1-től, a központi jogszabály által előírt követelményeket pedig csupán két önkormányzat építette be helyi szabályzatába. Az 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet több alternatív lehetőséget biztosít, illetve a szabályozást a költségvetési szerv hatókörébe utalja (számviteli alapelvek érvényesítése érdekében teendő intézkedések, analitikus nyilvántartások körének, tartalmának, vezetésük módjának, a kis értékű tárgyi eszközök körének, az egyeztetési zárlati teendők rendszerességének, az általános kiadások felosztása módjának, az alkalmazott bizonylatok körének, s azok használatára vonatkozó előírások stb.

meghatározása). Az ellenőrzés olyan számlarendet nem talált a vizsgált körben, amelyben e feladatok, és a képviselő-testületi, illetve egyéb helyi (vezetői) információs igények teljes körűen meg lennének fogalmazva. A pénzforgalmi kettős könyvvitel, kizárólagos pénzforgalmi szemléletéből adódóan egyes aktív és passzív vagyonrészek (készletek, adósok, vevők, munkavállalókkal kapcsolatos követelések, szállítókkal szembeni tartozások) értékéről, s az azokban bekövetkezett változásokról csak az analitikus nyilvántartásokból lehet adatokat és információkat szerezni. Ebből következően a mérlegben kimutatandó értékük is kizárólag az analitikából állapítható meg. A tulajdon védelmének maradéktalan biztosítása érdekében az említetteken túl még számos, a főkönyvi könyveléshez kapcsolódó analitikus nyilvántartást is vezetni kell a költségvetési szerveknél, köztük az önkormányzatoknál és azok intézményeinél. Mindezekből kitűnik, hogy – főként a pénzforgalmi kettős könyvvitel bevezetése óta – az analitikus nyilvántartások szerepe jelentősen felértékelődött. Szabályozásuk, kialakításuk, s folyamatos vezetésük ezért elengedhetetlen lett volna az önkormányzati szférában is. Ez azonban a vizsgált körben többnyire elmaradt. Megállapítható az is, hogy az 1995. január 1-től bevezetett új költségvetési szerkezeti rend, s az 1996-tól alkalmazandó új pénzforgalmi kettős könyvvitel igen bonyolult. A szerkezeti rend túlzott részletezettsége (tétel, altétel, rovat, alrovat), s azok előirányzatainak és teljesítéseinek könyvviteli nyilvántartása, amelyet főképpen a kistelepülési önkormányzatok nehezen tudnak teljesíteni. 3.2. A költségvetési előirányzatok tervezésének, jóváhagyásának, évközi módosításának és a teljesítések elszámolásának szabályszerűsége A vizsgálatba bevont önkormányzatok a költségvetés jóváhagyását illetően eleget tettek az Áht. előírásának, költségvetési javaslatukat ugyanis a testület elé terjesztették, s azt az előírt határidőig rendeletalkotással is megerősítették. A költségvetési rendeletek tartalmi színvonaláról, szakszerűségéről, a korábbi évekénél, kedvezőbb tapasztalatokat szereztek az ellenőrzések. Általában figyelembe vették annak szerkezetére, tartalmára, részletezettségére vonatkozóan az Áht-ban és a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 12-18. §-aiban megfogalmazott előírásokat. Nem nevezhetők tipikusnak azok a hibák, amelyeket a vizsgálatok egy-egy önkormányzatnál tapasztaltak. A vizsgált önkormányzatok többsége reálisan vette számba

pénzügyi lehetőségeit, a költségvetések - a zárszámadások teljesítési adatai tükrében - reálisak és megalapozottak voltak. A költségvetések bevételi tervszámait a központi tájékoztatókra, az éves költségvetési törvény előírásaira, valamint a korábbi időszak tényadataira alapozták. Az önkormányzatok zöme élt a helyi adóztatás lehetőségével. Ez egyrészt bevételi lehetőségeik bővítésére, másrészt előirányzataik átrendezésére, esetleges tartalékaik mozgósítására adott lehetőséget. Nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy az önkormányzatok egy része a helyi adó bevezetését amiatt vette fontolóra és hozta meg döntését, mert annak hiányában kizárta volna magát a kiegészítő állami támogatás igénybevételi lehetőségéből. A saját bevételek beszedésére, a korábbi időszakhoz viszonyítva, nagyobb gondot fordítottak a vizsgált települések. Ez megmutatkozott abban is, hogy a beszámolóban egyre szélesebb körben mutatták ki a különböző követeléseik állományát. Ennek ellenkezőjét a vizsgált önkormányzatok csupán egynegyedénél tárták fel az ellenőrzések. Az 1997. évi költségvetési rendeletében az ellenőrzött önkormányzatok 10%-a mutatott ki forráshiányt. A hiány pótlására az érintett önkormányzatok hitel felvételét határozták el. Egyidejűleg azonban más lehetőségeket is igyekeztek keresni a költségvetés egyensúlyának megteremtésére, így egyikük sem került olyan pénzügyi helyzetbe, amit saját hatáskörben nem lehetett volna rendezni. A költségvetési előirányzatok évközi megváltoztatásának szabályszerűségében, a korábbi évekhez képest, nem történt előrelépés. Számottevő jogszabálysértést tártunk fel, az előirányzat-módosítások rendjének szabályozottsága, végrehajtása és nyilvántartása terén egyaránt. Közel 20% volt azon önkormányzatok aránya, ahol a költségvetési előirányzat-módosítások helyi rendjét nem szabályozták, illetve évente a költségvetési rendeletben adtak egyedi felhatalmazást – értékhatárhoz, előirányzathoz kötve – a polgármesternek, a utólagos tájékoztatási kötelezettsége mellett. Az előirányzatok évközi megváltoztatásának gyakorlata az ellenőrzött önkormányzatok 40%-ánál volt jogszabályt sértő. Sorozatban fordult elő, hogy a módosítások utólagosan és a gazdálkodási év lezárását követően történtek. A központi támogatásokat biztosító pótelőirányzatokat közlő levelek több esetben az 1997. évet követően érkeztek meg az önkormányzatokhoz. Részben ezek is előidézői voltak az utólagos előirányzat-módosításoknak.

Az önkormányzatok nem rendelkeztek az előirányzatok változásáról, gyors informálódási lehetőséget biztosító, analitikus nyilvántartással. A költségvetések rendeletmódosításaiból pedig nehézkesen, igen nagy munkaráfordítással követhetők a kiemelt előirányzatok, illetve azok betartása. A képviselő-testületek többsége az önkormányzati feladatok végrehajtását szolgáló fizetési kötelezettségek vállalásának szabályait (kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás) általában a Szervezeti és Működési Szabályzatban, néhányan pedig az Ügyrendben, vagy egyéb belső szabályzatban rögzítették. Az önkormányzatok kétharmadánál a kifizetések alapjául szolgáló bizonylatok mind tartalmi, mind alaki szempontból megfeleltek a követelményeknek. Azokon ugyanis az elvégzett munka, szolgáltatás igazolása megtörtént, s a beszerzés célja, továbbá a vásárolt eszköz átvételére és nyilvántartására vonatkozó aláírások szerepeltek. Okmány nélküli kifizetést az ellenőrzések nem tártak fel. Az alapbizonylatok érvényesítése, a kiadás elrendelése (utalványozása) és ellenjegyzése rendszeresen megtörtént. Az önkormányzatok egy kisebb hányadánál részben szabályozási hiányosságok, részben a helyben kialakult helytelen gyakorlat következtében az érvényesítés, utalványozás és az ellenjegyzés nélkül rendszeresen teljesítettek kiadásokat. Az operatív gazdálkodásban jelzett szabálytalanságok főként a kistelepüléseken voltak jellemzőek. A hiányosságok részben magyarázhatók a megfelelő szakmai képzettség hiányával. Azok kialakulásához hozzájárult az is, hogy a gazdálkodási jogkörök gyakorlásával felhatalmazott személyek (polgármester, jegyző) nem fordítottak kellő figyelmet a belső ellenőrzés hatékony működtetésére, a törvényben foglalt kötelezettségük teljesítésére. 3.3. A pénzügyi információs rendszer keretében - a kormányzat részére készített költségvetési beszámolók valódisága A vizsgált önkormányzatok és intézményeik az 1997. évi költségvetésük végrehajtásáról az Áht-ban, illetve a vonatkozó kormányrendeletekben (158/1995. (XII.26.) Korm. rendelet, 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet) előírt tartalommal és határidőben eleget tettek. A vizsgált beszámolók 60%-a megfelelő, 30%-ot tett ki azon önkormányzatok aránya, ahol a beszámolók nem voltak hibamentesek. Ezek a számviteli törvény, illetve a vonatkozó kormányrendelet egyes előírásait sértették meg, vagy figyelmen kívül hagyták számviteli nyilvántartásaik vezetésére vonatkozó kötelezettségük

teljesítését. A vagyon számbavételénél, nyilvántartásánál, leltározásánál, s az e folyamatokban elvégzendő egyeztetéseknél még mindig több kisebb-nagyobb hiányosságot állapítottak meg a helyszíni vizsgálatok. Az önkormányzatok az állami tulajdon lebontása révén számottevő vagyonhoz jutottak. Ezeknek az önkormányzatoknál történő nyilvántartásba vételének előírásait a számviteli jogszabályok tartalmazzák. Ennek ellenére – a vizsgált körben – tapasztaltunk hiányosságokat. A költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996 (IV. 12.) Korm. rendelet szerint a mérlegben kimutatott aktív és passzív vagyonrészek értékét leltárral kell alátámasztani. Ennek ellenére az ellenőrzött önkormányzatok 13%-a a vagyontárgyak leltározását egyáltalán nem végezte el, 40%-a pedig csak egyes mérlegtételekre vonatkozóan tette azt meg. Az eszközök felmérésének legelhanyagoltabb területei a tárgyi eszközök és a részesedések voltak. A vizsgált önkormányzatok 15%-ánál nem vezették, a vagyontárgyak részletező, a beazonosításukra alkalmas adatokat is tartalmazó, analitikus nyilvántartásokat. Ezen túl az önkormányzatok ˇ A különféle gazdasági társaságokban meglévő részesedéseik (részvény, üzletrész) felmérését, nyilvántartását nem kezelik súlyának megfelelően. ˇ A pénzeszközök között kimutatott idegen pénzek forrását nem minden esetben képezik meg az idegen források között, ami túlköltekezést, vagy valótlan költségvetési pénzmaradvány kimutatását eredményezhet. ˇ Az aktív és passzív függő, átfutó, kiegyenlítő főkönyvi számlák év végi adatait tételes leltárral nem támasztják alá. ˇ A helyi adók év végi hátralékának összegét általában nem jelenítik meg a mérlegben követelésként. Az egyéb követelésekről és tartozásokról vezetett nyilvántartások is vagy hiányoznak, vagy pontatlanok. ˇ A főkönyvi és a kapcsolódó analitikus nyilvántartások adatainak egyeztetését általában nem hajtják végre, vagy azok megtörténtét hitelt érdemlően nem dokumentálják. A 49 helyi önkormányzatnál lefolytatott vizsgálat vonatkozó mérlegadatainak összegzése alapján a mérlegek, a kapcsolódó analitikus nyilvántartások a helyenként elkészített, s kiértékelt leltárak adatai között 84,5 millió Ft mínusz és 175,3 millió Ft plusz eltérést állapítottak meg a számvevők a vagyon értékében. Az eltérések okai egyrészt számvitel-szervezési,

szabályozási hiányosságokra, másrészt a gyakorlati munkavégzés – előbb felsorolt – fogyatékosságaira vezethetők vissza. A beszámolók általános és egyedi hibái mögött szándékosan téves adatszolgáltatást nem tapasztaltak az ellenőrzések, annál inkább a pénzügyi apparátus nagyfokú leterheltségét, a szakmai képzettség és gyakorlat hiányát, továbbá a vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés elmaradását. A több éves és a jelenlegi ellenőrzési tapasztalatok egyértelműen alátámasztják, hogy az önkormányzati pénzügyi számviteli információs rendszer egyszerűsítése, s a költségvetési és számviteli továbbképzések – központilag is támogatott – megvalósítása nélkül a könyvvezetési és beszámolási munka színvonalának érdemi javulására nem lehet számítani. Az államháztartás pénzügyi információs rendszerének egyik lényeges része a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartása. Az Áht. 48. §-a-, továbbá a 158/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 7. §-a annak vezetését a pénzügyminiszter feladatává tette. A rendelet 7.§ (2) bekezdése azt is előírta, hogy a törzskönyvi nyilvántartás adatait és az adatszolgáltatás rendjét a pénzügyminiszternek rendeletben kell szabályoznia, ami jelen vizsgálat befejezésének időpontjáig nem történt meg. A nyilvántartást jelenleg is a PSZTI által 1991. évben kiadott "A költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartása" című rendszerleírás alapján végzik az illetékesek (APEH-SZTADI, TÁKISZ-ok). A helyi önkormányzatok zárszámadásának ellenőrzése keretében, néhány önkormányzatnál, ismét felszínre került a törzskönyvi nyilvántartás központi szabályozásának hiánya. A körjegyzőséget, mint költségvetési szervet, ugyanis megyénként eltérő módon vették törzskönyvi nyilvántartásba. Az egységes eljárást és értelmezést jelentős mértékben segítené a törzskönyvi nyilvántartás adattartamának és rendjének pénzügyminiszteri rendeletbe foglalása, s annak kiadása. 3.4. Az önkormányzatok zárszámadási kötelezettségének teljesítése A vizsgált helyi önkormányzatok az éves zárszámadási kötelezettségüknek – három község kivételével – eleget tettek. A jegyzők által elkészített zárszámadási rendelettervezetet a polgármesterek, az Áht. 82.§-ában előírt határidőn belül, a képviselő-testületük elé terjesztették. A zárszámadási rendelet tartalmára, szerkezetére az Áht. 69. §a, valamint a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 18. §-a tartalmaz előírásokat. A helyszíni vizsgálatok megállapításait tartalmazó jelentések szerint e központi jogszabályokban előírt

tartalmi követelményeknek maradéktalanul az ellenőrzött önkormányzatoknak csak a kisebbik hányada felelt meg. A számvevők ugyanis az általuk megvizsgált zárszámadásoknak csupán 26%-át minősítették megfelelőnek. Az ellenőrzött önkormányzatok háromnegyed részénél viszont számos hiányosságot, esetenként több visszatérő típushibát tárt fel a vizsgálat, melyek közül a legjellemzőbbek a következők voltak. ˇ A zárszámadások számos helyen a költségvetési rendelettel nem azonos szerkezetben készültek, aminek következtében azok adatai összehasonlításra, elemzések végzésére, s így következtetések levonására kevésbé voltak alkalmasak. ˇ Az Áht. 118. §-ában előírt mérlegeket mindössze négy város csatolta zárszámadásához. Helyette azt a megoldást választották az önkormányzatok, hogy azokat a táblázatokat és kimutatásokat mellékelték, amelyek a központi nyomtatványgarnitúra részét képezik. Ezzel mintegy leegyszerűsítették a testületek jobb informáltságát biztosító részletező adatok közlését. Itt meg kell jegyezni, hogy ennek egyik oka az, hogy a Kormány sem tett eleget azon kötelezettségének, miszerint e mérlegek tartalmát rendeletben szabályozza (Áht. 124. § (1) bekezdés b) pontja). ˇ Az önkormányzatok nagyobb hányada nem fordított kellő figyelmet arra, hogy a gazdasági folyamatok alakulásáról megfelelő mélységű szöveges értékelést adjon, így az előirányzatok jelentősebb változásairól, a módosítások indokairól a pénzügyi helyzetről, s az azt befolyásoló tényekről a képviselő-testület részére a zárszámadási rendelettervezetben, vagy az előterjesztésben. ˇ Az ellenőrzést végzők nem találtak olyan önkormányzatot, ahol a teljes vagyoni kört – naturáliákban és értékben – bemutatták volna a zárszámadás mellékleteként (Ötv. 78. §). A legtöbb helyen úgy oldották meg a vagyonnal kapcsolatos adatközlést, hogy a központi beszámoló mérleg űrlapját csatolták mellékletként a zárszámadási előterjesztéshez. Sőt arra is volt példa, hogy vagyonleltár helyett a vagyonkataszterről készített statisztikai jelentést mellékelték a zárszámadási előterjesztéshez. ˇ Széles körben elmaradt a több éves kihatással járó gazdasági döntéseknek a számszerűsített – a bevételekre és a kiadásokra, így a pénzügyi likviditási helyzetre is kiható – következményeinek a bemutatása, értékelése. ˇ Az önkormányzatok többségénél volt tapasztalható, hogy a kiemelt előirányzatok módosított összegeit és azok teljesítési adatait a polgármesteri hivatalra és a hozzá kapcsolódó részben

önállóan gazdálkodó költségvetési szervekre elkülönítetten nem mutatták ki. Így elmaradt a részben önálló költségvetési szervek személyi juttatása év végi maradványának - a testület által - részükre történő jóváhagyása. Az 1997. évi költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolás keretében a vizsgált önkormányzatok 70%-ának volt kötelezettsége, hogy a fenntartásában lévő önállóan gazdálkodó költségvetési szervek beszámolóit - a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 40. § (3) (5) bekezdésében előírtak szerint felülvizsgálja. Ezek közül két önkormányzat nem tett eleget ezirányú kötelezettségének, a többi teljesítette azt. Az önkormányzatok többsége - főként a kisebb települések - az intézményi beszámolók átvételénél, csupán a számszaki összefüggések megteremtésére törekedett. A nagyobb számú (5-12 között) önállóan gazdálkodó - költségvetési beszámoló készítésére kötelezett - intézményeket fenntartó települések (városok, nagyközségek) a beszámolók számszaki felülvizsgálatát elsősorban a K11-es ellenőrző program segítségével végezték. A belső ellenőrt foglalkoztató önkormányzatok az előbbieknél bővebb és mélyrehatóbb ellenőrzést is elrendeltek. Ennek során vizsgálták a főkönyvi könyvelés és az analitikus nyilvántartások egyezőségét, a pénzforgalom és az előirányzat-módosítások elszámolásának szabályszerűségét, egy szűkebb körben pedig a feladat-, és teljesítménymutatók nyilvántartásának, s az állami támogatásokkal való elszámolások szabályszerűségét is. A helyi önkormányzat képviselő-testülete elé terjesztendő zárszámadási rendelettervezetnek - az Áht. 82.§-a értelmében része a pénzmaradvány-kimutatás, s - vállalkozási tevékenység folytatása esetén - az eredmény-kimutatás is. Az alaptevékenységet illetően a pénzmaradvány kimutatás, a vállalkozási tevékenység tekintetében pedig az eredménykimutatás igen fontos információkat tartalmaz az önkormányzat egészére, illetve intézményei pénzügyi helyzetéről. Ezért mindkét kimutatás kötelezően előírt tartalmát a pénzmaradvány és az eredmény megállapításainak szabályait az 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendelet írja elő. A vizsgált körben - e témában - tett megállapítások szerint az önkormányzatok egy része még mindig nem tartotta be maradéktalanul a vonatkozó központi előírásokat. Közel 20% ugyanis azoknak az aránya, akik egyáltalán nem tettek eleget a pénzmaradvány megállapításával kapcsolatos kötelezettségüknek. Számottevő (10% feletti) azon önkormányzatoknak száma is, akik nem a kormányrendeletben előírt módon megállapított összeget fogadtak el, illetve hagytak

jóvá pénzmaradványként (a különböző korrekciós tételekkel nem módosították az év végi pénzkészlet összegét). 3.5. A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítése A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény rendelkezik a könyvvizsgálati kötelezettségről. Az 588 önkormányzat által az Állami Számvevőszék részére megküldött könyvvizsgálati dokumentumok feldolgozása során szerzett tapasztalatokról részletesen a jelentéshez csatolt Tájékoztatóban adunk számot, aminek a legfőbb megállapításait a következőkben foglaltuk össze. A könyvvizsgálatok tartalmi színvonalukat illetően igen eltérőek. A feldolgozott körben - az előző évhez viszonyítva nagyobb számban vannak olyan könyvvizsgálatok, amelyek hasznosak, kedvező hatásúak a gazdálkodási és számviteli munka fejlődésére. Mindezek mellett viszont jelentős számban fellelhetők olyanok is, amelyek a törvényi követelményeket nem elégítik ki. A könyvvizsgálat az önkormányzatok 1997. évi egyszerűsített beszámolóinak auditálása során 3 Mrd Ft nagyságrendű eltérést mutatott ki, amely becslésünk szerint 0,3%-os arányú. A könyvvizsgálók a beszámolók 87%-át hitelesítették, 8,5%-át korlátozott és 3,9%-át függő záradékkal látták el. A záradék megtagadása 2 esetben (0,3%-ban) történt a számviteli szabályok súlyos megszegése miatt.

4. a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának, beszámolójának ellenőrzése során szerzett tapasztalatok A helyi önkormányzatok 1997. évi zárszámadásának ellenőrzése keretében 24 helyi kisebbségi önkormányzat (10 cigány, 7 szlovák, 5 német, 1 lengyel, 1 szerb) költségvetési beszámolásának az ellenőrzésére került sor. A helyszíni vizsgálati jelentések alapján megállapítható, hogy az érintettek gazdálkodásának egyes elemeinél következetesebben érvényesült a törvényesség és a szabályszerűség, az előző évben ellenőrzött kisebbségi önkormányzatokhoz viszonyítva. A vizsgált kisebbségi önkormányzatok nem éltek azon törvény által biztosított lehetőségükkel, miszerint feladatokat és hatásköröket vehetnek át a települési önkormányzattól. Eredményesen együttműködtek viszont a települési önkormányzattal egyes helyi - közművelődési, kulturális feladatok megvalósításában. A rendelkezésükre álló forrásokat, főként, a helyi kisebbséghez tartozó lakosság életfeltételeinek javítására, nemzetiségi hagyományok ápolására, testvérvárosi kapcsolatok fenntartására, kulturális, népművészeti, anyanyelv-

ápolási feladatokra, illetve nemzetiségi oktatásra fordították. Az Áht. 66. § (3) bekezdése alapján a helyi kisebbségi önkormányzatnak a települési önkormányzattal megállapodásban kell rögzíteni: ˇ a költségvetés tervezésének, összeállításának és a kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatának, illetve a települési önkormányzat költségvetési rendeletének megalkotására; ˇ a költségvetési előirányzatok módosítására, az információ szolgáltatásra; ˇ a gazdálkodással összefüggő operatív feladatok végrehajtására; ˇ a kisebbségi önkormányzat pénzkezelése, vagyonnyilvántartása-, ˇ a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadás összeállítása kapcsán a két önkormányzat együttműködésére vonatkozó részletes szabályokat és eljárási rendet. A helyszíni vizsgálatok megállapításai azt bizonyítják, hogy a kisebbségi önkormányzatok többsége felismerte a törvény által előírt együttműködési megállapodás fontosságát, szükségességét. Kétharmaduk az ellenőrzés időpontjáig megkötötte azt a települési önkormányzattal (míg az 1997. évben vizsgált kisebbségi önkormányzatok háromnegyede egyáltalán nem, egynegyede pedig jelentős időbeni késéssel, illetve hiányosan kötötte meg a megállapodást). Az Áht. 65. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetését önállóan, költségvetési határozatban állapítja meg. A törvény 65. § és 69. §-aiban foglaltak értelmében a települési önkormányzat költségvetési rendeletének, e határozat alapján, elkülönítetten, kiemelt előirányzatonkénti részletezésben tartalmaznia kell a kisebbségi önkormányzat költségvetését is. Ugyancsak e törvény 74. §(3) bekezdése szerint a kisebbségi önkormányzat költségvetési előirányzatait kizárólag a helyi kisebbségi önkormányzat határozata alapján lehet megváltoztatni. Az ellenőrzött kisebbségi önkormányzatok mindegyike határozatban döntött az 1997. évi költségvetésének elfogadásáról. Néhány viszont jelentős időbeni késéssel tett eleget e törvényi kötelezettségének, aminek következtében az elő- irányzatai nem épülhettek be a települési önkormányzat költségvetésébe. A költségvetési előirányzatok évközi megváltoztatásánál a vizsgált kisebbségi önkormányzatok kétharmad része járt el jogszerűen, egyharmaduk viszont elmulasztott azokról testületi határozatokat alkotni. Igaz ugyan, hogy a költségvetések

elfogadását és évközi módosítását illetően még mindig számottevő a jogsértést elkövető kisebbségi önkormányzatok részaránya, de - az 1997. évben vizsgált körben tett ezirányú megállapításokhoz viszonyítva - némi előrelépés itt is kimutatható (az 1997. évben ellenőrzött kisebbségi önkormányzatoknak ugyanis még közel fele nem, vagy nem maradéktalanul tett eleget említett kötelezettségeinek). A 20/1995. (III.3.) Korm. rendelet tartalmaz részletes előírásokat a kisebbségi önkormányzatok költségvetési gazdálkodásának végrehajtásához. Ennek 13.§-a intézkedik a pénzkezelésük rendjéről, illetve bankszámlanyitási, 15.§-a pedig a számvitelük - azon belül - vagyonuk elkülönített vezetésének, nyilvántartásának a kötelezettségéről. A vizsgált helyi kisebbségi önkormányzatok – egy kivételével – a gazdálkodásukkal kapcsolatos pénzforgalmat az önkormányzati hivatal költségvetési elszámolási számlájához kapcsolódó alszámlán – elkülönítetten – bonyolították, általában, a jogszabályi előírásoknak megfelelően. Az ellenőrzés – az előzőn kívül – még két helyen vetett fel hiányosságot a pénzellátás, illetve a pénzkezelés terén. A pénzforgalmat illetően valamennyi vizsgált önkormányzat polgármesteri hivatala eleget tett az említett kormányrendelet azon előírásának, miszerint a helyi kisebbségi önkormányzat számviteli nyilvántartásait, a pénzforgalmi kettős könyvvitel szabályai szerint, saját nyilvántartásain belül elkülönítetten köteles vezetni. A települési önkormányzatok nem mindegyike gondoskodott viszont a kisebbségi önkormányzat vagyonának elkülönített nyilvántartásáról. E kötelezettségének ugyanis az arra kötelezett polgármesteri hivataloknak a 36%-a nem tett eleget. A helyi kisebbségi önkormányzatok operatív gazdálkodásának (kötelezettség- vállalás, utalványozás, ellenjegyzés, érvényesítés) fő szabályait az Áht. 74/A.§-a, részletes előírásait pedig a 20/1995. (III. 3.) Korm. rendelet 14. §-a tartalmazza. A vizsgálattal érintett helyi kisebbségi önkormányzatok többsége (75%) a pénzgazdálkodással kapcsolatos feladat- és hatásköröket szabályozta. A helyszíni ellenőrzési tapasztalatok szerint a gazdálkodás gyakorlati végrehajtása során a helyi kisebbségi önkormányzatok jelentős hányada (58%) nemcsak a központi jogszabályok, hanem a saját szabályzataikba foglalt előírásait sem tartotta be. Az operatív gazdálkodásban nem történt előrelépés a helyi kisebbségi önkormányzatoknál. A kifizetések okmányainak ellenőrzése során a következő jellemző, általánosítható hibákat, hiányosságokat tárták fel a vizsgálatok:

ˇ a kötelezettségvállalások nem írásban történtek, ˇ a beszerzett áru, illetve az elvégzett szolgáltatás átvételének igazolása a bizonylatokon nem történt meg, ˇ az érvényesítő, illetve az ellenjegyző aláírása hiányzott a pénzügyi dokumentumokról, ˇ volt olyan kisebbségi önkormányzat is, ahol az elnök helyett a polgármester végezte az utalványozást, ˇ előfordult, hogy a kisebbségi önkormányzat elnöke, több esetben, saját maga részére utalványozott kifizetéseket. Ugyanitt bizonylat helyett kézzel írott átvételi elismervényekre történtek kifizetések. A helyi kisebbségi önkormányzat az Áht., illetve a 20/1995. (III. 3.) Korm. rendelet 8. § és 11. §-a alapján éves gazdálkodásról szóló beszámolóját is határozatban köteles elfogadni, megállapítani. A települési önkormányzat zárszámadási rendeletébe ugyanis csak e határozat alapján épülhet be a költségvetésével összehasonlítható szerkezetben, elkülönítetten, kiemelt előirányzatonkénti részletezésben a kisebbségi önkormányzat beszámolója. E kötelezettségének az ellenőrzött kisebbségi önkormányzat 33%-a csak hiányosan (nem az előírt tartalommal, vagy határidőben), 13%-a pedig egyáltalán nem tett eleget. A számadatok azt bizonyítják, hogy a beszámolási kötelezettség teljesítésének szabályszerűségében, az előző évhez viszonyítva nem történt előrelépés. Mindezek következtében az érintett települési önkormányzatok beszámolója is hiányos adatokat tartalmaz.

Mellékletek