9. Regulasi Cap-and-Trade Rencana Penjajakan (Scoping Plan) merekomendasikan pengembangan sebuah Program Cap-and-Trade California yang dikaitkan dengan program-program kemitraan Inisiatif Iklim Barat (Western Climate Initiative) lainnya untuk menciptakan sebuah sistem pasar regional. Pada tanggal 1 Januari 2013, ARB meluncurkan Program Cap-and-Trade GRK terbesar kedua di dunia. Regulasi Cap-and-Trade menjamin adanya kemajuan menuju batasan jangka pendek tahun 2020 yang hendak dicapai negara bagian, sambil menyediakan fleksibilitas terbesar kepada para usahawan untuk mengurangi emisi dengan biaya serendah mungkin. Program Cap-and-Trade adalah komponen penting dalam mencapai target emisi GRK jangka panjang dan jangka pendek California. Regulasi Cap-and-Trade California sengaja dirancang untuk memanfaatkan kekuatan pasar dalam mewujudkan tujuan lingkungan. Regulasi ini membuka pintu bagi investasi besar dalam teknologi pengurangan emisi dan mengirimkan sebuah sinyal ekonomi yang jelas bahwa investasiinvestasi ini akan dihargai. Regulasi Cap-and-Trade menetapkan sebuah plafon/batasan (cap) yang kuat dan berangusr-angsur menurun pada sekitar 85 persen dari total emisi gas rumah kaca di seluruh negara bagian. Di bawah Regulasi Cap-and-Trade, ARB mengeluarkan allowance yang setara dengan jumlah total emisi yang diizinkan selama periode kepatuhan tertentu dan mendistribusikannya kepada entitas yang berada di bawah regulasi tersebut. Satu allowance setara dengan satu metrik ton gas rumah kaca. Masingmasing entitas ini harus memiliki allowance atau instrumen kepatuhan lainnya yang setara dengan emisi yang dihasilkannya. Regulasi Cap-and-Trade memberikan pihak perusahaan fleksibilitas untuk memperdagangkan allowance dengan perusahaan lain atau mengambil langkah-langkah untuk mengurangi emisi di pabrik-pabrik mereka sendiri secara hemat biaya. Perusahaan yang mengeluarkan emisi lebih banyak harus menyerahkan lebih banyak allowance atau instrumen kepatuhan lainnya. Perusahaan yang dapat menurunkan emisi GRK mereka harus menyerahkan allowance lebih sedikit. Namun seiring dengan penurunan plafon/batasan (cap), emisi agregat juga harus diturunkan. Perusahaan dapat memenuhi sejumlah terbatas persyaratan kepatuhan mereka dengan menyerahkan kredit offset, yang merupakan pengurangan emisi yang diverifikasi secara ketat yang dihasilkan proyek-proyek di luar lingkup Regulasi Cap-and-Trade. Program offset dimasukkan dalam Regulasi Cap-and-Trade karena merupakan sebuah mekanisme pengendalian biaya (cost-containment) yang penting. Regulasi Cap-and-Trade saat ini mengakui protocol-protokol offset untuk empat bidang proyek, yaitu kehutanan, kehutanan urban, pengolah kotoran ternak (manure digester), dan penghancuran zat-zat perusak ozon. ARB telah mengajukan sebuah protokol kepatuhan tambahan untuk penghancuran gas metana dari pertambangan, dan juga tengah mengembangkan sebuah protokol untuk mengurangi emisi gas rumah kaca dari budidaya padi. ARB akan terus mengevaluasi protokol offset tambahan dengan titik berat pada peluang-peluang di dalam negara bagian. Dengan hanya ada enam protokol offset kepatuhan yang dibayangkan, jelas tidak akan ada cukup offset untuk memenuhi permintaan maksimum akan offset untuk periode 2013-2020 jika setiap entitas memilih untuk menggunakan jumlah maksimum offset yang diizinkan. Perlu dicatat bahwa Program Cap-and-Trade ini dirancang sedemikian rupa sehingga offset akan memainkan peran lebih besar dalam pengendalian biaya di periode tahun-tahun mendatang program. Seraya ARB terus bekerja untuk mengidentifikasi protokol offset kepatuhan tambahan, akan ada tantangan-tantangan, terutama bagi protokol-protokol offset negara bagian. California memiliki sejarah mengidentifikasi dan mengatur emisi jika layak dan hemat biaya. Di bawah AB 32, offset harus bersifat tambahan bagi persyaratan peraturan apapun dan melampaui skenario business-as-usual. Fokus California pada regulasi membatasi peluang-peluang bagi offset California. Preferensi atas solusi lewat regulasi ini–yang bersifat wajib di bawah suatu regulasi, berbeda
93
dengan yang bersifat sukarela di bawah protokol offset–menjamin penurunan emisi secara maksimum. Namun, ini membatasi peluang bagi offset di dalam maupun di luar negara bagian. Regulasi Cap-and-Trade sedang dilaksanakan dalam dua tahapan. Pembangkit listrik, importir listrik, dan pabrik-pabrik industri besar tunduk pada program ini mulai tahun 2013, dan distributor bahan bakar akan dikenakan regulasi batasan ini di tahun 2015. Regulasi Cap-and-Trade berbeda dari sebagian besar langkah-langkah lain dalam Rencana Penjajakan (Scoping Plan). Regulasi ini menetapkan sebuah plafon/batasan yang ketat, dan bukannya batasan emisi, sehingga pengurangan emisi dari program ini bervariasi seraya perkiraan emisi "business-as-usual" kami akan terus diperbarui di masa depan. Selain itu, Program Cap-and-Trade ini sejalan dengan banyak dari langkah-langkah regulasi (direct regulations), yaitu memberikan insentif ekonomi tambahan untuk mengurangi emisi. Tindakan yang dilakukan untuk mematuhi direct regulations mengurangi kewajiban kepatuhan entitas yang disyaratkan Regulasi Cap-and-Trade. Jadi, misalnya, meningkatkan penyebaran sumber listrik terbarukan akan mengurangi kewajiban kepatuhan suatu pembangkit tenaga listrik di bawah Regulasi Cap-and-Trade. Akhirnya, Regulasi Cap-and-Trade memberikan jaminan bahwa batas emisi tahun 2020 yang ditetapkan California akan dipenuhi karena regulasi tersebut menetapkan batasan yang tegas pada 85 persen dari emisi gas rumah kaca California. Di bawah Regulasi Cap-and-Trade, sebagian dari allowance yang diperlukan untuk kepatuhan dilelang oleh negara bagian. Lelang pertama allowance emisi ini diadakan pada bulan November 2012. Sampai saat ini, ARB telah lima kali mengadakan lelang dengan sukses. Porsi negara bagian dari hasil lelang ini akan digunakan untuk mendanai proyek-proyek untuk mengurangi emisi gas rumah kaca. Sebuah rencana investasi tiga tahun telah diserahkan kepada Dewan Legislatif di bulan Mei 2013, yang mengidentifikasi tujuan penurunan emisi GRK negara bagian dan program-program prioritas untuk investasi dari hasil lelang. Pembahasan yang lebih panjang tentang hasil lelang dan investasiinvestasi lainnya dapat dilihat di Bab V. Karena Program Cap-and-Trade hanya berlaku untuk entitas California, ARB merancang peraturan untuk meminimalisir kebocoran emisi. ARB melakukan studi penilaian kebocoran secara terus menerus yang didasarkan pada evaluasi terhadap emisi industri dan risiko kerugian akibat investasi (market exposure). ARB tengah mempertimbangkan beberapa perubahan untuk meningkatkan Regulasi Cap-and-Trade pada tahun 2014. Secara khusus, ARB mengusulkan untuk memberikan bantuan transisi tambahan dalam bentuk allowance gratis bagi produsen industri sementara studi-studi baru terhadap kebocoran sedang dilakukan. Selain itu, ARB tengah mengusulkan mekanisme untuk menjaga harga allowance dalam rentang yang dapat diterima dengan memungkinkan sejumlah allowance masa depan digunakan untuk kepatuhan jika harga menjadi terlalu tinggi. Keberlanjutan Program Cap-and-Trade akan meningkatkan efektivitas usulan mekanisme pengendalian biaya yang baru ini. California menghubungkan programnya dengan Provinsi Quebec Kanada pada bulan Januari 2014. California dan Québec telah bekerja sama untuk menyelaraskan regulasi mereka dan berkoordinasi dalam hal platform lelang dan sistem pelacakan bersama. ARB memberikan laporan tentang status pelaksanaan hubungan ini kepada gubernur dan Cal/EPA pada bulan November 2013. Sebagai bagian dari Regulasi Cap-and-Trade, Dewan juga menyetujui Rencana Pengelolaan Adaptif untuk memantau konsekuensi yang tidak diinginkan dari Regulasi Cap-an-Trade ini. Rencana ini mewajibkan ARB
94
untuk mengembangkan sistem untuk memantau dan merespon: (1) dampak buruk kualitas udara lokal yang mungkin disebabkan oleh Regulasi Cap-and-Trade, dan (2) dampak negatif yang mungkin disebabkan oleh Protokol Offset Kepatuhan Proyek-Proyek Kehutanan AS (Protokol). ARB bekerja sama dengan dinas-dinas sumber daya udara setempat untuk menentukan langkah-langkah ke depan yang paling efektif untuk mengumpulkan dan mengevaluasi data perizinan, data GRK, dan informasi lainnya yang diperlukan untuk memantau dampak setempat yang mungkin terjadi. Sebagai bagian dari upaya ini, staf ARB telah mengusulkan perubahan pada Regulasi Pelaporan Wajib Emisi Gas Rumah Kaca untuk mengumpulkan informasi tentang kenaikan dan penurunan emisi GRK dari entitas-entitas yang tercakup dalam regulasi ini. ARB telah mengontrak Universitas California, Davis, dan tengah bekerja sama dengan pakar kehutanan dari seluruh negeri untuk mengembangkan sebuah usulan pendekatan pemantauan untuk memahami potensi dampak hutan yang ditimbulkan dari pelaksanaan Protokol ini di bawah Cap-and-Trade. Mempertahankan Momentum Program Cap-and-Trade akan terus menjadi salah satu komponen penting dalam mencapai tujuan perubahan iklim jangka panjang California. Seraya plafon/batasan terus menurun, Program Cap-and-Trade akan memberikan insentif pada pengurangan emisi yang terkait dengan produksi energi dan barang-barang dan mendorong konsumen untuk menurunkan emisi. Mengirim sinyal ke pasar bahwa Program Cap-andTrade akan terus berlanjut dalam jangka panjang sangat penting untuk sepenuhnya merealisasikan manfaat dari program ini. Melanjutkan program ini dan menentukan plafon/batasan emisi untuk masa setelah tahun 2020 juga akan mengurangi biaya program ini seiring industri dan rumah tangga California membuat keputusan tentang modal dan investasi jangka panjang. Sebuah langkah ke depan yang jelas akan mewujudkan California yang lebih rendah karbon. Seraya Program Cap-and-Trade terus membantu mewujudkan tujuan iklim jangka panjang kami, meningkatkan program offset ini akan menjadi semakin penting. Seperti telah disebutkan di atas, ada tantangan-tantangan nyata untuk mengidentifikasi protokol offset dalam negara bagian, namun ARB berkomitmen untuk mencari protokol-protokol yang dapat dilaksanakan. Bagian dari strategi untuk memastikan bahwa ada cukup offset yang tersedia adalah terus mempertimbangkan program-program offset berbasis sektor internasional. Regulasi Cap-and-Trade sudah mencakup sebuah tempat bagi offset berbasis sektor internasional yang potensial dihasilkan program-progam yang dirancang untuk Mengurangi Emisi dari Deforestasi dan Degradasi Hutan (REDD) melalui penyusunan peraturan di masa depan. Untuk mencapai tujuan ini, Pokja Offset REDD, yang merupakan sebuah pokja pakar teknis ad hoc, bekerja selama dua tahun untuk menyusun rekomendasi-rekomendasi teknis dan rekomendasi-rekomendasi kebijakan yang telah diajukan dalam bentuk final untuk dipertimbangkan kepada ARB, Acre (Brasil), dan Chiapas (Meksiko) di bulan Juli 2013.1 Penyerapan dan penangkapan karbon (Carbon capture and sequestration/CCS) adalah salah satu pilihan lain untuk mengurangi emisi di bawah Program Cap-and-Trade dan Standar Bahan Bakar Rendah Karbon (Low Carbon Fuel Standard/LCFS). Keberhasilan pengembangan dan penyebaran CCS di California akan menghasilkan pengurangan emisi gas rumah kaca di dalam negara bagian, menurunkan kewajiban kepatuhan para entitas di bawah Cap-and-Trade, dan berpotensi menurunkan intensitas karbon para entitas di bawah LCFS. 1
REDD Offset Working Group. 2013. California, Acre and Chiapas – Partnering to Reduce Emissions from Tropical Deforestation: Recommendations to Conserve Tropical Rainforests, Protect Local Communities and Reduce State-Wide Greenhouse Gas Emissions. Available at http://greentechleadership.org/documents/2013/07/row-finalrecommendations-2.pdf.
95
Keterlibatan Internasional Sebagai salah satu ekonomi terbesar di dunia dan pemimpin dalam mengatasi perubahan iklim, California berkomitmen untuk bekerja di tingkat internasional untuk mengurangi emisi gas rumah kaca global. Sebagai bagian dari upaya ini, California telah terlibat dalam konsultasi dan kolaborasi dengan yurisdiksi nasional maupun subnasional untuk berbagi praktik terbaik, meningkatkan kapasitas, dan merintis perangkat-perangkat kebijakan yang baru. Aktivitas-aktivitas ini berhasil membantu pelaksanaan dan penguatan berbagai program iklim di seluruh dunia, yang pada gilirannya mendukung kemampuan negara berkembang maupun negara maju untuk membuat komitmen iklim yang lebih bermakna di bawah Konvensi Kerangka Kerja PBB tentang Perubahan Iklim dan kesepakatan-kesepakatan bilateral. California juga terlibat dalam forum-forum multilateral yang membantu mengembangkan landasan kebijakan dan infrastruktur teknis untuk regulasi gas rumah kaca di berbagai yurisdiksi. Menyadari bahwa banyak upaya tengah dilakukan di seluruh dunia untuk menggunakan kekuatan pasar untuk memotivasi pengurangan emisi gas rumah kaca, California bekerja dengan pemerintah-pemerintah lain untuk membentuk Kemitraan Aksi Karbon Internasional (International Carbon Partnership Action/ICAP) di tahun 2007. ICAP menyediakan sebuah forum untuk berbagi pengalaman dan pengetahuan antar yurisdiksi yang telah melaksanakan atau yang secara aktif berupaya mewujudkan program-program GRK berbasis pasar.2 Demikian pula, menyadari adanya kebutuhan untuk mengatasi emisi gas rumah kaca yang cukup besar yang disebabkan oleh deforestasi dan degradasi hutan tropis, California telah bekerja dengan sejumlah pemerintah subnasional untuk membentuk Satuan Tugas Hutan dan Iklim Gubernur (GCF) di tahun 2008.3 GCF saat ini mencakup 22 yurisdiksi subnasional, termasuk negara-negara bagian dan provinsi dari Brasil, Indonesia, Meksiko, Nigeria, Peru, Spanyol, dan Amerika Serikat yang tengah serius memikirkan kebijakankebijakan dan program-program pembangunan rendah emisi, seperti REDD. Ini termasuk mengatasi emisi yang terkait dengan hutan dan berbagi pengalaman tentang bagaimana program-program tersebut dapat berinteraksi dengan pasar karbon, termasuk dengan Program Cap-and-Trade California. Keterlibatan terus menerus antara California dan mitra-mitra GCF-nya, termasuk dengan program-program yurisdiksi yang lebih maju, seperti Acre (Brasil), dan program-program yang tengah berkembang di Chiapas (Meksiko) dan di tempat lainnya, serta diskusi yang terus berlangsung dengan para pemangku kepentingan lainnya, akan memberikan pelajaran tentang bagaimana program-program tersebut dapat masuk ke dalam Program Capand-Trade California. Selain itu, REDD adalah salah satu topik kunci dalam Konvensi Kerangka Kerja PBB tentang Perubahan Iklim dan antara yurisdiksi nasional dan subnasional, termasuk melalui kerjasama antara California dan Departemen Luar Negeri AS. Evaluasi lanjutan terhadap REDD dan program-program offset berbasis sektor lain menunjukkan kepemimpinan iklim California saat ini dan dapat menghasilkan kemitraan dalam prakarsa-prakarsa iklim dan pembangunan rendah emisi yang saling menguntungkan lainnya, terutama di Meksiko. Pada bulan April 2013, Gubernur Brown memimpin sebuah delegasi pemerintah California dan para pimpinan usaha ke Beijing dan beberapa provinsi China lainnya. California menandatangani beberapa MOU untuk bekerja sama secara langsung dalam mengembangkan teknologi bersih, pengurangan polusi, serta kebijakan mitigasi iklim dan pasar iklim dengan Biro Perlindungan Lingkungan Hidup Beijing, Kementerian Perlindungan Lingkungan Hidup, dan dengan Provinsi Guangdong. Pada bulan Juni 2013, California dan Shenzhen, China, menandatangani sebuah MOU untuk bekerja sama berbagi desain kebijakan dan pengalaman awal dari program-program perdagangan iklim mereka. Pada bulan Juli 2013, California dan
2 3
International Carbon Action Partnership, http://icapcarbonaction.com/ Governors’ Climate and Forests Task Force, http://www.gcftaskforce.org/
128
Australia menandatangani sebuah MOU untuk memandu kerjasama antar lembaga pemerintah dalam menangani isu global perubahan iklim. Baru-baru ini, Gubernur Brown menandatangani kesepakatan serupa yang pertama antara entitas subnasional dan Komisi Pembaruan dan Pembangunan Nasional China untuk memperluas kerjasama bilateral di bidang perubahan iklim. Nota Kesepahaman ini dimaksudkan untuk meningkatkan kerjasama bilateral di bidang iklim, energi bersih, dan pembangunan, dan berbagi program dan kebijakan rendah karbon. Dan baru-baru ini, pada tahun 2014 dalam pidato tahunannya, Gubernur Brown mengumumkan niatnya untuk bekerja bersama Meksiko dalam mengatasi perubahan iklim. Seraya California terus terlibat di semua tingkatan ini dan berbagi pengalaman, program kebijakan, dan pendekatan utama terhadap perubahan iklim, kami juga akan berupaya mencari mitra-mitra baru untuk memperluas aksi global untuk mengatasi perubahan iklim, meminimalisir dampaknya, dan memberikan manfaat bagi negara bagian kami.
129
