Uit: De toekomst begint vandaag! Negen wetenschappers over het Politievak 2020 – 2024 (pp. 155-173). Directie HRM Nationale Politie. Zp:Zu.
9. De politieorganisatie als flexibele organisatie Anneke Goudswaard, Peter Oeij, Steven Dhondt en Klaas ten Have, TNO Innovation for Life
Inleiding De deelkwartiermaker HRM van de Nationale Politie heeft de opdracht gegeven een strategische personeelsprognose 2020 – 2024 te ontwikkelen, die inzicht geeft in de verwachte kwalitatieve en kwantitatieve behoefte aan politiemedewerkers. Ter voorbereiding hiervan is kennis nodig van de maatschappelijke ontwikkelingen, de ontwikkelingen in het vak en op de arbeidsmarkt. Om inzicht te verwerven in de maatschappelijke ontwikkelingen is de vraag aan een aantal wetenschappers om een paper te schrijven over een maatschappelijk vraagstuk dat van betekenis is voor het politievak in de toekomst en de wijze waarop dit wordt uitgeoefend. Welke eisen stellen deze ontwikkelingen aan de toekomstig politiemedewerker? Dit essay is een van deze papers met als onderwerp ‘de politieorganisatie als flexibele organisatie’. Flexibiliteit is een belangrijke voorwaarde van veel organisaties, of het nu om productiebedrijven gaat of om publieke instellingen. Een flexibele organisatie is in staat om snel en adequaat in te kunnen spelen op veranderingen in de omgeving, zowel op de korte termijn als op de lange termijn. De politieorganisatie moet snel en adequaat in kunnen spelen op ontwikkelingen in de samenleving en in de politiek bestuurlijke context, maar ook op technologische ontwikkelingen. Flexibilisering bij de politie is in de eerste plaats een competentievraagstuk, het beschikken over kennis en kunde op het juiste moment op de juiste plaats. De maatschappelijke ontwikkelingen gaan snel en dus ook de wisselingen in de behoefte aan kennis. De politieorganisatie moet proactief in kunnen spelen op telkens nieuwe criminaliteitsvraagstukken en tegelijkertijd de ontwikkeling van nieuwe opsporingsmethodieken. Een flexibele organisatie is niet alleen in staat om proactief
155
op deze ontwikkelingen in te spelen, maar is tevens in staat om zich nieuwe kennis en technieken snel eigen te maken. Een belangrijke vraag is derhalve hoe de politie zich in de toekomst wil organiseren om telkens over de juiste up-to-date-kennis te kunnen beschikken. Flexibilisering bij de politie is daarnaast ook een capaciteitsvraagstuk. De aard van het werkproces bij de politie kenmerkt zich per definitie door pieken en dalen, die voor een deel voorspelbaar zijn, maar voor een belangrijk deel ook onvoorspelbaar in aard en omvang. Dit betekent dat de organisatie de beschikbare capaciteit flexibel in moet kunnen zetten, zowel wat betreft gevraagde kennis, als wat betreft omvang, maar ook wat betreft locatie waar de situatie zich voordoet. Een flexibele organisatie is in staat om snel op te kunnen schalen, indien nodig. Vanuit kostenoogpunt is het belangrijk dat een flexibele organisatie de beschikbare capaciteit daarbij zo efficiënt mogelijk inzet en dus voorkomt dat er op rustige momenten te veel capaciteit aanwezig is.
Model 1. Naar maximale flexibiliteit in de organisatie en de arbeidsrelaties De ultieme flexibele organisatie van 2020-2024 kan verschillende gedaantes aannemen. Een eerste model is die van de organisatie die nog slechts bestaat uit een zeer kleine kern van vast personeel, die vooral een regiefunctie vervult en/of de strategie bepaalt. Dit model staat nu nog ver af van de politieorganisatie. De politie kent van immers oudsher een bijzonder laag percentage werknemers in flexibele contracten. Indien de definitie van werknemers met flexibele contracten wordt beperkt tot tijdelijke contracten voor bepaalde tijd, uitzendwerkers en oproep/afroepkrachten, en alleen wordt gelet op de jaren 2008 en 2009, kent de politie het laagste percentage van alle sectoren wat betreft het aandeel van flexibele contracten: 2,7%. Maar stel nu dat de politieorganisatie in de toekomst wordt omgetoverd van hekkensluiter tot pionier: hoe ziet de ultieme flexibele organisatie er dan uit? Voor alle uitvoerende en ondersteunende taken wordt dan samengewerkt in
156
een (internationaal) netwerk met andere organisaties en/of worden externe en/of tijdelijke medewerkers ingehuurd. Bestaande voorbeelden hiervan zijn internationale samenwerking in de opsporing, een shared service centrum over de organisatiegrenzen heen of de inzet van medewerkers van defensie of van beveiligingsbedrijven voor specifieke taken. Ook kunnen taken volledig worden uitbesteed, waardoor hierover zelfs geen regie meer wordt gevoerd. Denk bijvoorbeeld aan de beveiliging van grote evenementen. Informatietechnologie speelt in dit model een belangrijke rol in de samenwerking tussen alle partijen en bij de dagelijkse uitvoering. Overigens kan ook een deel van de regie worden uitbesteed aan een intermediaire organisatie. Een voorbeeld is een productiebedrijf dat gebruik maakt van een uitzendbureau voor niet alleen de werving en selectie van productiepersoneel, maar ook voor de complete planning van de productie en voor de ontwikkeling van het personeel. Het uitzendbureau wordt op output beoordeeld. Een ander voorbeeld is dat van een grote bank, die alle vacatures via een intermediair uitzet onder een groot aantal toeleveranciers van arbeid. In de situatie van een flexibele politieorganisatie vormt de regie groep de schakel tussen de minister, de burgemeester en de officier van justitie aan de ene kant en de operatie aan de andere kant. Alle taken die niet tot de kern van de politietaak (hoeven te) behoren zijn uitbesteed en behoeven geen aandacht van de regiegroep, waardoor deze zich kan focussen op zaken die er echt toe doen. Op ieder moment in de tijd en voor iedere specifieke vraag kan de regiegroep beschikken over de juiste hoeveelheid uitvoerenden en over de nieuwste kennis en methoden. De netwerkpartners en onderaannemers zijn verantwoordelijk voor het up-to-date houden van deze kennis en voor voldoende capaciteit en zullen daarvoor – in onderlinge concurrentie – een voor de politieorganisatie aantrekkelijke prijs blijven rekenen. In de toekomstige flexibele politieorganisatie zullen er toeleveranciers ontstaan die zich specialiseren op specifieke deskundigheden (niche spelers) en daarom de meest up-to-date kennis in huis kunnen hebben (bijvoorbeeld
157
forensisch onderzoek). Zij zullen vooral investeren in kennis en nieuwe technologieën. Er zullen ook toeleveranciers zijn die zich richten op het leveren van voldoende capaciteit, die de beschikking hebben over breed inzetbare en geografisch flexibel inzetbare medewerkers. Te denken valt bijvoorbeeld aan een partnerschap met vier grote beveiligingsbedrijven, waardoor piekbehoefte relatief goedkoop ingezet kan worden. Zij zullen vooral moeten investeren in voldoende instroom van personeel, in een optimale mix aan contracten, waardoor ze hun (flex)krachten optimaal in kunnen zetten. Zij zullen investeren in goed functionerende capaciteitsplanningsystemen. Vanwege de omvang van de politieorganisatie, zal het voor de regiegroep niet mogelijk zijn om op grote schaal zelf ‘losse’ individuen, zoals zzp’ers, in te huren. Daarvoor zullen deze groepen zich organiseren via intermediairs of detacheringsorganisaties. Met alle onderaannemers zullen resultaatafspraken worden gemaakt die passen bij de functie of rol die wordt overgenomen. We gaan er hierbij vanuit dat in ieder geval aan één voorwaarde is voldaan, namelijk de beschikbaarheid op de markt van de gewenste specialismen en capaciteit. Op een kleine kern personeel na wordt het werkgeverschap in dit scenario overgedragen op derden, die verantwoordelijk zijn voor het werven en de inzet en ontwikkeling van het personeel. Bovenstaand model klinkt aantrekkelijk voor veel organisaties en bestuurders. Het kan een lonkend perspectief zijn om zelf vooral aandacht te kunnen besteden aan de strategie van de organisatie en het behalen van de organisatiedoelen en de praktische uitvoering aan anderen overlaten, die op hun resultaten kunnen worden beoordeeld (en zo nodig vervangen). Geen energie hoeven steken in starre arbeidsverhoudingen, maar kunnen beschikken over flexibele (ingehuurde) medewerkers. Geen energie hoeve steken in plannen en organiseren, maar sturen op output en kwaliteit.
158
Toch is er een aantal redenen waarom de politie dit model niet zou moeten nastreven, maar zou moeten opteren voor een ander model van een flexibele organisatie. Een model dat beter past bij de opdracht van de politieorganisatie en de bedrijfsfilosofie die ten grondslag ligt aan het ontwerp voor de Nationale Politie. • In de eerste plaats is er natuurlijk de juridisch bestuurlijke context waarbinnen de politie opereert; het geweldsmonopolie waarover de politie beschikt en de democratische controle waaraan de politie blootstaat. Dit vraagt om een hoge mate van integriteit en het zorgvuldig volgen van de juiste procedures, protocollen en regels. Dit is niet een functie die je eenvoudig kunt of wilt uitbesteden aan derden of waarvoor je afhankelijk wilt zijn van tijdelijke inhuur. Deze context legt een rem op het uitbesteden van veel van de politietaken. En, hoewel er wel degelijk taken zijn die zich kunnen lenen voor uitbesteding, blijven de politietop en de minister eindverantwoordelijk. • Er zijn ook praktische bezwaren. Aan een dergelijke organisatie kunnen hoge kosten zitten op het terrein van personeelsverloop, wervings- en trainingskosten, maar ook hoge beheerskosten. En hoe stuur je een dergelijke organisatie aan? De politieorganisatie lijkt te complex om afhankelijk te zijn van (al te veel) afstemmingsmomenten en IT-ondersteuning. Overigens zal ook de weerstand binnen de organisatie groot zijn. De hierboven geschetste flexibele organisatie heeft alle risico’s in zich voor polarisatie van de arbeidsverhoudingen en segmentering tussen groepen werkenden. Een dergelijk model past niet goed bij de positie van een ordehandhaver en de gevraagde integriteit. De complexiteit van de politietaak vraagt ook om verantwoordelijke medewerkers die snel de juiste beslissingen moeten kunnen nemen in crisissituaties. Ook hier passen geen flexibele arbeidsrelaties. • Belangrijker dan praktische bezwaren zijn de meer fundamentele bezwaren, die samenhangen met de bedrijfsfilosofie. Namelijk de vraag wat voor organisatie je wilt zijn en wat voor type werkgever hierbij past.
159
In het inrichtingsplan voor de Nationale Politie (2012) staat een aantal kernbegrippen beschreven en is een daarmee samenhangende visie op personeelsbeleid neergelegd, met aandacht voor het vergroten van het zelfsturend en probleemoplossend vermogen van politiemedewerkers; ze moeten in staat zijn en in staat worden gesteld om in bijzondere situaties af te wijken van protocollen om een veiligheidsprobleem op te lossen. Zulk probleemoplossend vermogen gaat over de professionele ruimte van politiemensen en hun sociale binding. De nieuwe inrichting beoogt professionele ruimte en sociale binding te herstellen door overbodige bureaucratie weg te nemen en te sturen op kernwaarden (integriteit, betrouwbaarheid, moed en verbinding), en door overzichtelijke samenwerkingsverbanden te bouwen (teams, afdelingen). In het document ‘Werkgeversvisie Politie. Een inspirerend fundament’ (2008) van het landelijk programma HRM Politie, wordt een aantal maatschappelijke trends geschetst, die hierbij aansluiten. We noemen in het bijzonder individualisering, duurzaamheid, diversiteit en verwevenheid. Aansluitend bij een alternatief model voor een flexibele organisatie, betekenen individualisering en diversiteit wel ruimte bieden voor individuele ontplooiing en individuele verschillen, wel het individu verantwoordelijkheid geven voor de eigen loopbaan, maar niet het loslaten van werkgeversverantwoordelijkheid en het individu op zichzelf terug laten vallen. Duurzaamheid en verwevenheid betekenen in deze context dat er behoefte is aan duurzame arbeidsrelaties bij het werken in verschillende newerken / samenwerkingsverbanden, dat de verschillende partijen niet los van elkaar hun taken uitvoeren, maar dat er sprake is van co-creatie en kennisdelen. De uitdaging is enerzijds het bieden van stabiliteit en gezamenlijkheid en tegelijkertijd individuele ruimte en flexibiliteit. De vraag is wat dit betekent voor de arbeidsrelaties? Wil je het werkgeverschap overdragen aan derden, wil je losse tijdelijke arbeidsrelaties, of wil je betrokken en meedenkende medewerkers, die vanuit een stabiele context flexibel kunnen opereren?
160
Model 2. Een goede mix van organisatorische en personele flexibiliteit Onze visie is dat een alternatief model van de flexibele organisatie beter aansluit bij de context en de filosofie van de politie, een model dat uitgaat van het vergroten van het innovatieve en zelfsturende vermogen van de politiemedewerker en een goede kwaliteit van de arbeid waarborgt, in termen van werkinhoud, ontwikkelmogelijkheden, maar ook in termen van werkzekerheid. Een model dat de interne flexibiliteit versterkt. Bij het inrichten van een flexibele organisatie komt in eerste instantie de vraag naar de organisatiestructuur aan de orde. Hoe moet de organisatie worden ingericht, zodanig dat de taak van de organisatie optimaal kan worden uitgevoerd, er snel kan worden geschakeld en voldoende kan worden geïnnoveerd? Hierbij staat overigens wel degelijk ook de vraag centraal over welke taken de organisatie zelf de regie wil/moet blijven voeren en welke taken kunnen worden uitbesteed aan derden of op welke taken kan worden samengewerkt met derden. Een overweging voor uitbesteding kan liggen in de noodzaak om kosten te besparen: doe je alles zelf of kun je taken voordeliger bij anderen neerleggen en mogelijk schaalvoordelen behalen. Een overweging kan echter ook te maken hebben met het feit dat de betreffende kennis en expertise bij de andere organisatie beter onderhouden kan worden. Bij samenwerking in de keten wordt gebruik gemaakt van deskundigheden in meerdere organisaties en worden netwerken of samenwerkingsverbanden opgezet om deze kennis zo goed mogelijk te bundelen. De hierboven geschetste filosofie van de nationale politie vraagt om een structuur, waarbij de basis van de flexibiliteit op het laagste niveau in de organisatie wordt gelegd. Dit vraagt om voldoende regelcapaciteit in de basisteams; het vraagt om het reduceren van complexiteit en bureaucratische regels, waardoor het individu in de basisteams de mogelijkheid krijgt om regelproblemen snel en adequaat op te kunnen lossen en het biedt de basisteams de ruimte om snel te kunnen schakelen, om nieuwe methoden en technieken door te voeren en om – indien nodig – op te schalen.
161
Er kan worden overwogen de ‘evaluatieve regelkring’ op het niveau van politieprofessionals steviger in te bedden (Ten Have, 2009, Ten Have et al, 2010). Professionals doorlopen net als in elk vak een regelkring bij het uitvoeren van hun werk: bij deze werkuitvoering – het doen van je taken – observeer je wat het resultaat is (waarnemen); je vergelijkt het resultaat met de norm waaraan het werk moet voldoen (beoordelen); indien het werk niet voldoet aan de norm, kan men een oplossing toepassen door het anders te doen (ingrijpen) en zo de uitvoering in overeenstemming te brengen met het gewenste resultaat. Bij het herhaald doorlopen van de regelkring bij de taken – hetgeen niet altijd heel bewust gebeurt uiteraard – ontstaat inzicht in de wijze waarop het werk steeds goed kan worden verricht (inzicht in het ‘gedrag van het bestuurde systeem’). Je bouwt routine op. De evaluatieve kring gaat echter een stap verder. Deze komt in beeld als het herhaaldelijk niet lukt aan de normen te voldoen. In dat geval worden de normen bijgesteld door de doelen (targets, outputs) aan te passen of de ingreepmogelijkheden te veranderen. Doelen hebben te maken met kwantitatieve en kwalitatieve resultaten en ingreepmogelijkheden verwijzen naar beslissingsbevoegdheid. Een professional is iemand die zijn of haar werk zo goed mogelijk wil doen (soms steeds beter) en die de professionele autonomie heeft om de normen te beïnvloeden, rekening houdend met de omstandigheden (zoals externe eisen die worden gesteld aan resultaten). Ten Have (2009) betoogt dat in de publieke sector op de professionele autonomie inbreuk wordt gedaan op drie manieren. Ten eerste door collegiale toetsing, intervisie, feedback en samen leren. Maar dit is een goede vorm van inbreuk, want het is een vorm van zelfreflectie die de professionaliteit (van de beroepsgroep) alleen maar versterkt. De tweede inbreuk komt van ‘het bestuurde systeem’ zelf, doordat burgers en samenleving (nieuwe en extra) normen opleggen aan de politie hoe deze zijn werk moet doen. De derde inbreuk komt van managers en bestuurders, en van de politiek. Deze inbreuk heeft een sterk financieel
162
karakter, omdat hierbij de grenzen van het politiesysteem in het geding zijn, in termen van de kosten-baten afweging waarbinnen de politie dient te functioneren. De politieprofessional heeft daarom te maken met externe autonomie-claims van collega’s (wederkerig), cliënten (horizontaal) en beslissers (verticaal) die een confrontatie met tegengestelde eisen kunnen impliceren, voornamelijk tussen kwaliteit versus kosten. Ten Have benadrukt dat de horizontale en verticale autonomie-claims legitiem zijn en dat de professional van een ‘geïsoleerde’ een ‘heteronome’ professional is geworden, bestuurd door tal van actoren en factoren buiten zichzelf. Hij bepleit dat professionals ruimere zeggenschap krijgen over de evaluatieve regelkring wil waarachtig sprake kunnen zijn van professionele ruimte.
Het gedachtengoed van de sterke brede basisteams sluit hier in principe goed op aan. Het is dan ook van belang dat dit uitgangspunt goed wordt uitgewerkt en dat het spanningsveld tussen centrale aansturing en decentrale ruimte en tussen standaardisatie en zelfsturing wordt geadresseerd en opgelost: management op basis van vertrouwen. In aanvulling op dit organisatieontwerp, komt de vraag naar de personele flexibiliteit aan de orde (De Leede en Goudswaard, 2008). Bij een flexibele inzet van personeel gaat het ook om tactische vragen, zoals naar de juiste aantal medewerkers met bepaalde competenties, en om meer operationele vragen, waaronder die van het capaciteitsmanagement. Tevens gaat het hier om de strategische visie van de organisatie ten aanzien van het personeelsbeleid. Hoe zorg je dat je je personele flexibiliteit zo inricht dat het niet alleen de organisatie flexibiliteit biedt, maar ook het personeel en dat het bijdraagt aan duurzame inzetbaarheid van het personeel? Het inrichtingsplan Nationale Politie kent in essentie een aantal goede uitgangspunten voor het vergroten van de interne personele flexibiliteit. In de eerste plaats de brede basisteams, met een integratie van taken en functioneel flexibele medewerkers die breed inzetbaar zijn en worden uitgedaagd
163
in hun professionele autonomie. Organisaties die investeren in de functionele flexibiliteit van het personeel zijn over het algemeen in staat om snel en efficiënt te kunnen schakelen bij een veranderende vraag vanuit de markt en kunnen snel schakelen bij onvoorziene situaties. Deze vorm van flexibiliteit past bij uitstek bij werkprocessen die niet gestandaardiseerd zijn, met een variatie aan producten en diensten. Dergelijke bedrijven investeren over het algemeen ook meer in de ontwikkelmogelijkheden van het personeel en zijn beter toegerust om nieuwe methoden en technieken in te voeren. In het bijzonder de combinatie van het vergroten van de functionele flexibiliteit én het versterken van de autonomie van het personeel bij de uitvoering van hun werk, biedt ruimte voor het vergroten van het innovatievermogen én een goede kwaliteit van de arbeid. Een van de uitdagingen van functionele flexibiliteit is wel de vraag hoe breed inzetbaar personeel kan zijn. Een voordeel van functionele flexibiliteit voor het individu zit vooral in de kwaliteit van de arbeid, de afwisseling en uitdaging in het werk. Een risico voor het individu zit in een mogelijke toename van de werkdruk (Goudswaard, 2003). In de praktijk lopen organisaties, die ernaar streven om hun personeel breder inzetbaar te krijgen, echter ook tegen een aantal uitdagingen aan. In de eerste plaats de vraag hoeveel variatie in taken een medewerker aankan. Dit hangt enerzijds af van de competenties en vaardigheden van het individu. Maar anderzijds ook van de complexiteit van de taak en de inleertijd. Bij een grote inleertijd is het belangrijk dat een medewerker de aangeleerde vaardigheden regelmatig onderhoudt. De kunst is dan om net zoveel mensen breed op taken inzetbaar te hebben dat ze deze ook inderdaad regelmatig uitoefenen. Ook bij functies, waar veel impliciete kennis in het hoofd van de medewerker aanwezig is, is het belangrijk dat deze kennis ook voldoende wordt geborgd en overgedragen op anderen. Als dat niet goed gebeurt, dan kan het individu onzeker worden als hem/ haar gevraagd wordt om breed inzetbaar te zijn en kan het ten koste gaan van de kwaliteit van de taakuitvoering.
164
Een andere uitdaging is om medewerkers breder inzetbaar te krijgen over de grenzen van de teams heen. Veel organisaties zullen het wij-zij verhaal kennen, wanneer men probeert om mensen op taken in andere afdelingen in te zetten. Het is dan ook zaak om deze muren regelmatig te slechten, als is het maar door structureel in projecten samen te werken. Een andere uitdaging is de cultuurverandering naar bredere inzetbaarheid en het vergroten van het zelfsturend vermogen van het zittend personeel. In tijden van crisis is men ook in de huidige organisatie tot veel bereid, maar in rustige perioden valt men toch al snel terug in oude manieren van werken. Hoe krijg je personeel en management mee in een nieuwe manier van werken? In het inrichtingsplan Nationale Politie vormen de basisteams in principe de kern van de flexibele organisatie. Aanvullende interne personele flexibiliteit wordt op twee manieren geregeld. Taken die specifieke hoogwaardige kennis, vaardigheden en middelen vergen, worden vanuit het oogpunt van efficiency landelijk belegd. De (schaarse) specialisten die hierbij horen zijn vervolgens geografisch flexibel inzetbaar. Belangrijk hierbij is de afstemming tussen deze specialisten en de basisteams. Een belangrijke uitdaging is het vinden van een juiste verdeling van taken en overdracht van (nieuwe) kennis. In theorie leent deze constructie zich voor een tweezijdig mobiliteitsbeleid van personeel tussen de basisteams en de landelijke eenheid, gericht op individuele ontwikkeling en kennisoverdracht en innovatie. Het zal een aanzienlijke uitdaging zijn om dit ook in de praktijk vorm te geven. De samenhang en wisselwerking tussen de landelijke specialisten en de basisteams kan op verschillende manieren worden aangepakt. Beide groepen medewerkers kunnen via afzonderlijke kanalen worden geworven en ook als afzonderlijke eenheden worden ingezet. Een alternatief is dat de landelijke teams direct worden geworven vanuit de basisteams, in het kader van de loopbaan en ontwikkeling van individuen. In de praktijk gebeurt dit momenteel ook bijvoorbeeld met onderdelen van de
165
KLPD. Daarbij moet dan wel worden opgemerkt dat onderdelen van deze specialistische functies dermate belastend zijn – fysiek, mentaal en kwa werktijden – dat een dergelijke loopbaanstap niet ‘voor het leven’ is en de betrokken medewerkers na verloop van tijd terugvloeien naar de basis. In de praktijk komt dit slecht lastig van de grond. In een nieuwe flexibele politie organisatie zou veel meer gebruik gemaakt kunnen worden van de ervaring opgedaan door het individu in de landelijke eenheid en kan een vervolgstap in de individuele ontwikkeling (na de stap van medewerker in het basisteam naar specialist) liggen in kennisoverdracht naar de basisteams. Medewerkers die een poos in de landelijke eenheid hebben gewerkt kunnen vervolgens de ervaring die ze hebben in de verschillende regio’s inzetten ten behoeve van innovatie van de processen en taakuitvoering binnen de basisteams. Daar moet dan wel structureel ruimte voor vrij worden gemaakt.
Een andere uitdaging is het vinden van de juiste verhouding tussen de benodigde specialistische kennis en ervaring en brede inzetbaarheid en het vinden van de juiste omvang en de inzet van de landelijke specialisten over de regio’s. De politieorganisatie kenmerkt zich immers door een oneindige vraag vanuit de markt en vraagt om het maken van belangrijke keuzes en prioritering bij de inzet. Een tweede aanvullende maatregel in het inrichtingsplan Nationale Politie betreft het opzetten van de zogenaamde flexteams. Om flexibel in te spelen op incidentele capaciteitswensen die het basisteam overstijgen is op districtsniveau voorzien in flexibele capaciteit in de vorm van flexteams, ter grootte van ten minste 3% van de omvang van het district en met een ondergrens van 20 medewerkers. Kerntaak van het flexteam is het probleemgericht inzetten van capaciteit bij het ondersteunen van de basisteams, zowel bij de opsporing als de handhaving. Of deze 3% een juist getal is zal moeten blijken. Het is zal nog een flinke uitdaging zijn om de juiste omvang voor de
166
flexteams te vinden, zodanig dat de basisteams inderdaad over extra capaciteit kunnen beschikken wanneer zij dat nodig hebben en de flexteams niet overvraagd worden (of juist te weinig werk hebben). Voor de politieorganisatie is het belangrijk dat er een heldere keuze wordt gemaakt ten aanzien van de uitgangspunten van de flexteams. Ervaringen met flexteams of arbeidspools in andere organisaties laten zien hoe belangrijk het is dat de doelstellingen voor de pool duidelijk worden geformuleerd en helder worden gecommuniceerd. Een miscommunicatie over doelen en uitgangspunten kan leiden tot het falen van de arbeidspool (Koppens en Goudswaard, 1997). Gaat het bijvoorbeeld om een mobiliteitspool, waarin medewerkers worden geplaatst waarvoor binnen hun oude team geen plek meer is. Het risico van een dergelijke pool kan (terecht of onterecht) zijn dat er een bepaalde beeldvorming ontstaat, waardoor er geen vraag naar is (de ‘kneuzenpool’). Of gaat het om een loopbaanpool, waarin medewerkers de ruimte krijgen om een buiten de muren van hun oude afdeling kunnen kijken naar een volgende loopbaanstap. Gaat het om een interne pool van medewerkers van de politie die breed binnen verschillende teams inzetbaar zijn, of gaat het om een externe pool met medewerkers die ook in andere organisaties inzetbaar zijn. Het voordeel van een externe pool kan zijn dat de medewerkers ook werk hebben als er bij de politie (tijdelijk) geen werk is. De pool kan groter zijn. Nadeel kan zijn dat de medewerkers wellicht niet op korte termijn bij die andere organisaties losgeweekt kunnen worden als het nodig is. Gaat het om breed inzetbare medewerkers die op alle taken kunnen invallen, of gaat het om medewerkers die alleen op specifieke taken inzetbaar zijn. Gaat het om een doorgroei mogelijkheid voor politiemedewerkers die meer uitdaging en flexibiliteit zoeken en wordt deze medewerkers hier
167
dan ook extra voor beloond? Als het gaat om een doorgroeimogelijkheid, hoe zorg je er dan voor dat teammanagers hun beste mensen voordragen voor het flexteam? Die willen ze immers liever niet kwijt.
Het optimaal inzetten van de flexteams vraagt ook om een nieuwe kijk op capaciteitsmanagement binnen de politie, waarbij de inzet van deze flexteams in samenhang wordt bekeken met de organisatie van de werktijden binnen de basisteams. Hoe zorg je ervoor dat de flexteams in staat zijn om hun inzet nog enigszins vooruit te plannen? Een belangrijke vraag is hoe werktijden meer flexibel kunnen worden georganiseerd, zodanig dat er een betere aansluiting is met de vraag naar werk en hoe je er voor zorgt dat de werktijden tevens aansluiten bij de wensen van het personeel (bijvoorbeeld voor een goede balans werk-privé). In het hier geschetste model van de flexibele organisatie passen vormen van individueel (of zelf) roosteren, waarbij personeel (individueel of als team) verantwoordelijk wordt gemaakt voor het invullen van de roosters (NCSI, 2009). Om dit te kunnen doen, zal vanuit de organisatie heel duidelijk moeten worden gemaakt wat de capaciteitsbehoefte is en is een goede vertaalslag nodig tussen de strategische planning en de capaciteitsbehoefte. Gezien de ervaringen met capaciteitsmanagement binnen de huidige politieorganisatie zijn er op dit punt vele uitdagingen (zie ook Dhondt et al, 2011; Oeij et al, 2010). In de eerste plaats ten aanzien van de strategische planning: hoe maak je het onvoorspelbare voorspelbaar en hoe vertaal je dit naar een duidelijke capaciteitsbehoefte? En welke ruimte krijgen medewerkers om niet alleen hun roosters aan te laten sluiten op deze capaciteitsbehoefte, maar ook (binnen zekere marges) inspraak te hebben in wanneer bepaalde taken worden uitgevoerd? Verdere uitdagingen zitten onder meer in het vinden van een evenwicht tussen flexibiliteit en regelmaat voor het individu, tussen individuele belangen en behoeften en collectieve afspraken. Overigens zien we een samenhang tussen de verschillende vormen van interne flexibiliteit die in de basisteams zullen worden gevraagd. We verwachten dat medewerkers die meer zelfsturend worden gemaakt in de uitvoering, die zelf meer regie kunnen nemen over hun inzet
168
op taken, zich ook flexibeler zullen opstellen voor wat betreft hun inzet op werktijden. Enkele voorbeelden uit de praktijk van de politieorganisatie laten zien dat een gesprek over meer flexibiliteit in de werktijden snel kan ontaarden in een patstelling op basis van verworven rechten en belemmerende regels. Zo wordt al snel geschermd met de vaste vrije dagen waar een individu recht op heeft en wordt een efficiënte werkplanning afhankelijk gemaakt van alle individuele wensen, maar ook van opgelegde grenzen vanuit de arbeidstijdenwet en cao. In gesprek over de mogelijkheden tot zelfroosteren binnen de politie wordt duidelijk dat de ruimte tot verandering sterk afhankelijk is van de huidige verhoudingen binnen een team, de stijl van leidinggeven en de wijze waarop medewerkers nu al worden betrokken bij de planning van hun werk. Een voorbeeld is een team, waarin voor iedereen zichtbaar aan de muur een overzicht hangt van acties en taken die in de komende periode zouden moeten worden opgepakt. Deze acties zijn ook op het teamoverleg besproken en nut en noodzaak is helder voor alle teamleden. Op het moment dat de leidinggevende het vervolgens aan het zelfsturende vermogen van de teamleden overlaat wie welke taak oppakt, ontstaan vanuit het team ook voorstellen over het tijdstip waarop deze taken het best kunnen worden uitgevoerd. Het gesprek gaat dan niet meer over de modaliteiten maar over de kwaliteit van het werk. En individuen blijken ineens veel flexibeler om te kunnen gaan met hun werktijden.
Tenslotte komt dan de vraag van de flexibele contracten aan de orde: wanneer en onder welke condities is de inhuur van extra personeel noodzakelijk of gewenst. Bij flexibele contracten kan het gaan om de inhuur van externe arbeidskrachten, zoals uitzendkrachten, zzp’ers of gedetacheerden, maar ook om het gebruik van (interne) tijdelijke contracten. Argumenten waarom bedrijven (meer) flexibele contracten inzetten zijn divers. Zo worden flexi-
169
bele contracten ingezet vanuit het oogpunt van risicobeheersing (is er op termijn wel voldoende werk, onzekerheid over de toekomst van de organisatie), vanuit het oogpunt van werving en selectie (uitbesteden van werving en selectie aan een uitzendbureau of bij wijze van een verlengde proefperiode gebruik van tijdelijke contracten), opvangen van pieken in de vraag (die niet intern opgevangen kunnen worden) en voor de inzet van specialisten (die je niet zelf in dienst kunt/wilt hebben). Een antwoord op de vraag of flexibele contracten voor de politieorganisatie een toevoeging kunnen bieden op de overige flexibiliteitmaatregelen, hangt af van de wijze waarop en de mate waarin de overige maatregelen voldoende tegemoet komen aan de flexibiliteitbehoefte van de organisatie. Voor welke taken en functies wil/kan de politie geen eigen deskundigheid in huis hebben, voor welke situaties vraagt opschalen te veel extra capaciteit en is aanvulling nodig? Indien inderdaad behoefte bestaat aan extra inhuur of inzet van flexibele contracten, dan past het aangaan van meer duurzame samenwerkingsrelaties met flexleveranciers beter bij het hier geschetste model van de flexibele organisatie, dan het ad hoc inzetten van flexkrachten. Vanuit de uitgangspunten van goed werkgeverschap zou de politie hierbij dan ook invulling moeten geven aan ketenverantwoordelijkheid bij de personeelsvoorziening. Uit onderzoek naar de kwaliteit van de arbeid voor flexkrachten blijkt onder meer dat werknemers met een flexibel contract minder mogelijkheden hebben om zich te ontwikkelen en minder uitdagend werk hebben (Smulders en Goudswaard, 2010). Uit case studies in de flexbranche wordt duidelijk dat het aangaan van langere termijn relaties tussen inleners van flexibele arbeid en flexleveranciers kan bijdragen aan het vergroten van de flexibiliteit van het inlenende bedrijf enerzijds en aan een betere kwaliteit van de arbeid voor flexkrachten anderzijds (Goudswaard et al, 2009; De Leede en Goudswaard, 2010). In een dergelijke samenwerkingsrelatie kunnen lange termijn afspraken worden gemaakt over de gewenste inzet van personeel, maar kan ook aandacht worden besteed aan de noodzakelijke investering in ontwikkelmogelijkheden en het bieden van meer werkzekerheid voor flexkrachten.
170
Tot slot In dit essay hebben we twee modellen voor een flexibele organisatie geschetst, waarbij duidelijk zal zijn dat het tweede model zowel onze voorkeur geniet als – naar ons idee – het beste aansluit bij de visie van de politie. De basis van het tweede model sluit aan bij het inrichtingsplan voor de Nationale Politie. Tegelijkertijd staat dit model ook nog ver af van de huidige praktijk en de noodzakelijke randvoorwaarden zijn nog zeker geen gemeengoed. Er zijn hierboven ook heel wat uitdagingen geformuleerd voor de verdere praktische uitwerking van een flexibele organisatie en voor het bereiken van de gewenste omslag in werkwijze en cultuur. Een omslag naar een flexibele politieorganisatie, zoals hierboven beschreven vraagt om in ieder geval om een meer strategische capaciteitsplanning: dat wil zeggen het stellen van de juiste prioriteiten in de oneindige vraag, het voorspelbaar maken van onvoorspelbaarheden in de vraag en een heldere vertaling van deze vraag naar benodigde capaciteit en competenties. De geschetste omslag vraagt daarnaast om een open samenwerking binnen de organisatie en met andere organisaties: een optimale samenwerking tussen teams, tussen niveaus en met externe partners. En tenslotte wordt de basis van het model gevormd door interne flexibiliteit en berust het succes op de uitwerking van de professionele autonomie en op management op basis van vertrouwen.
171
Bronnen - Dhondt, S., Leede, J. de, Oeij, P.R.A., Phillipson, F., Vergeer, R., Ellens, W., Emmerik, M.L. van, Roijers, F., Smit-Rietveld, C.J.C. & Goudswaard, A. (juli 2011). Ruimte voor flexibilisering van arbeid? Onderzoek naar belemmerende effecten van sectorspecifieke arbeidstijdenregelingen op de bedrijfsvoering en inzet van de politie. Hoofddorp: TNO. - Goudswaard A, Brugman T, Leede J de (2008). Onderzoeksnotitie: Strategische samenwerking tussen uitzenders en inleners. In: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 24 (4): 449-459. - Goudswaard, A. (2003). Flexibele arbeid – duurzame arbeid? De stand van zaken na twintig jaar flexibilisering. Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Hoofddorp: TNO Arbeid. - Have, K. ten (2009). Werk als al het andere? Een bedrijfskundig essay over de productiviteit van professionals in de publieke dienstverlening. In: T. Jansen, G. van den Brink & J. Kole (red.), Beroepstrots. Een ongekende kracht (pp. 336-352). Amsterdam: Boom. - Have, K. ten, Dorenbosch, L., Moonen, H. & Oeij, P. (2010). Management door vertrouwen: Naar zelfmanagement en innovatief gedrag. Hoofddorp: TNO Innovationfor Life. - Inrichtingsplan Nationale Politie (2012). Concept, 25 juni 2012, versie 1.3. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2012/06/25/inrichtingsplan-natinale-politie.html. - Koppens, J., Goudswaard, A. (1997). Arbeidspools in Nederland: een imago-probleem? Van kaartenbak tot structurele oplossing. In: Gids voor Personeelsmanagement, december 1997. - Leede, J. de & Goudswaard, A. (2008). Flexibele organisatie. Nieuwe inzichten over de afstemming tussen strategie, personeel en proces. In: S. Dhondt & F. Vaas (red.), Waardevol werk (pp. 215-230). Den Haag: Lemma. - Leede J. de, Goudswaard A. Innovatie van de samenwerking tussen inleners en flexleveranciers (2010). In: Vaas F, Oeij P, red. Innovatie die werkt. Praktijkvoorbeelden van netwerk-innoveren. Hoofddorp: TNO Kwaliteit van Leven:35-55.
172
- NCSI (2009). Individueel roosteren. Kansen voor werkgevers en werknemers. - Oeij, P.R.A, Goudswaard, A., Brugman, A., Kooij-de Bode, J.M., Kwantes, J.H. (Februari 2010). Het proces van plannen en roosteren binnen Bijzondere Politiediensten. Achtergronddocument bij het onderzoek naar Bijzondere Politiediensten en de Arbeidstijdenwet. Hoofddorp: TNO Kwaliteit van Leven. - Smulders, P. & Goudswaard, A. (2010). Werk en arbeidsvoorwaarden van flexwerkers. ESB Economisch-Statistische Berichten, 95 (4595), 618-620. - Werkgeversvisie Politie. Een inspirerend fundament (2008). Landelijk Programma HRM Politie (S. Görtz, E. Schenkelaars). De Bilt: Landelijk Programma HRM Politie.
173
